摘要 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 养老保险作为社会保障制度的主要内容, 旨在为老年人口提供基本的生活保障, 维护社会稳定 目前我国人口老龄化问题越来越严重, 社会保障财务的可持续性面临巨大挑战, 合理确定中央和地方政府有关养老保障事权和支出责任的划分, 强化财务约束, 对于提高财政资金使用效

中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 题目 2.1.1 中央与地方政府在社会保障事权分配与支出责任划分 Assessment Report 第二部分 赵福昌 财政部财政科学研究所 2015 年 12 月 EU-China Social Protection Reform Project / 1

摘要 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 养老保险作为社会保障制度的主要内容, 旨在为老年人口提供基本的生活保障, 维护社会稳定 目前我国人口老龄化问题越来越严重, 社会保障财务的可持续性面临巨大挑战, 合理确定中央和地方政府有关养老保障事权和支出责任的划分, 强化财务约束, 对于提高财政资金使用效益 促进社会保障制度的可持续性发展有着重要的意义 本文首先对我国养老保障制度的历史沿革进行梳理 在经济制度由计划经济向市场经济转型的过程中, 我国养老保障制度经历了 统一的劳动保险制度 到 社会保险制度 的转变, 形成了与市场经济体制相适应的 以政府为主要责任的非缴费型最低保障养老金 缴费型公共基本养老金 强制个人账户养老金 以自愿积累为基础的补充养老金 个人商业储蓄保险金五个层次的养老金体系 本文着力考察涉及公共资金责任养老的前三个层面内容 其次对我国目前中央和地方政府关于养老保障事权和支出责任的划分进行了归纳整理 其中中央事权包括法律 法规 政策制订和发布权, 做什么 的决策权在中央 ; 中央和地方的共同事权包括关于 做到什么程度 的决策权 投资运营管理以及监督权 ; 地方政府则主要负责社会养老保证的具体运行管理 支出责任则形成了中央补贴 最终平衡责任在地方政府的现状 最后对目前中央和地方政府关于养老和事权支出责任划分存在的问题进行了总结 主要存在 中 央点菜 地方买单 事权和支出责任相分离 地方政府短期行为 法规制度不健全以及隐形债务等 问题 EU-China Social Protection Reform Project / 2

1. 简介 4 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 2. 政府间养老保障事权及支出责任划分 4 2.1 历史沿革与主要改革 5 2.1.1 城镇职工养老保险 5 2.1.2 城乡居民养老保险制度 10 2.1.3 城乡最低生活保障制度 14 2.1.4 全国社会保障基金 15 2.2 社会保障事权划分的现状 17 2.2.1 中央的养老保障事权 17 2.2.2 中央地方社会养老保障共同事权 18 2.2.3 地方社会养老保障事权 22 2.3 养老保障支出责任的划分 23 2.3.1 中央的养老保障支出责任 24 2.3.2 中央地方社会养老保障共同支出责任 24 2.3.3 地方社会养老保障支出责任 27 3. 养老保障的成绩与挑战 27 3.1 中央点菜 地方买单 问题 2 3.2 分离的事权和支出责任导致养老保障体系可持续性面临挑战 28 3.3 地方政府短期行为导致道德风险存在 29 3.4 法规制度层次过低, 立法工作滞后 29 3.4.1 社会保险立法层次低 29 3.4.2 基金投资运营监管的法规制度层次过低, 立法工作滞后 30 3.5 隐性债务问题仍没有明确解决 30 EU-China Social Protection Reform Project / 3

简介 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 政府间事权划分是一个非常复杂的问题, 它既是一个经济问题, 更是一个政治问题 社会保障事权与支出责任划分又是中国政府间事权划分的重要问题之一 随着上世纪 80 年代中国经济社会转型和有中国特色的社会主义市场经济体制的确立, 中国逐步改革并建立了一套与市场经济体制相适应的社会保障制度, 以保障人民在面对年老 疾病 失业 工伤和生育风险时的基本生活需要 目前中国的社会保障制度已经成为一个全覆盖的制度体系, 主要包括社会保险 社会救助和社会福利三个部分 社会保险包括养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险和生育保险, 是社会保障制度的主体, 覆盖了大多数人口 其中养老保险覆盖了 80% 的人口, 医疗保险覆盖了 95% 的人口 社会救助体系中, 最为重要的就是社会最低生活保障制度 2010 年 社会保险法 的颁布标志着中国社会保障发展法制化程度进一步完善 然而, 中国的社会保障制度也面临着经济社会等方面的挑战, 如人口老龄化 中国 60 岁以上的老龄人口已达 2 亿, 占总人口比例为 14.8%, 并且预计到 2030 年在人口达到高峰时问题会更加突出, 将超过世界平均水平, 对整个社会保障财务可持续发展带来巨大挑战 在当前中国经济进入新常态 财政收支矛盾突出, 合理确定中央和地方政府的社会保障事权和支出责任, 提高效率, 强化预算约束, 促进社会保障可持续发展具有重要意义 本报告主要集中在中国的养老保险制度, 描述相应的具体人群的制度 政策并对现状进行简要分析 政府间养老保障事权及支出责任划分事权是指政府应当承担的职责以及所具有的公共管理权力 政府事权源于政府责任, 其根本上是由政府职能和职责所决定的 由于经济体制 政治体制 地域特色 所处发展阶段的不同, 每个国家的政府职能既具有共性又各不相同 EU-China Social Protection Reform Project / 4

目前共识度最高的, 就是市场经济条件下, 政府的主要职责是提供公共服务, 相应地, 政府事权也就是政府在公共服务提供中承担的职责和义务 社会保障事权就是政府在社会保障公共服务提供过程中政府应该承担的职责和义务, 包括社会保障相关法律 法规 政策制订和发布权, 基金管理监督权, 日常管理权, 结余资金投资运营权, 资金补偿权等 支出责任是政府间事权相适应承担的支出责任 西方发达国家在事权划分上普遍采用按照事权项目来划分, 如美国社会保险在联邦一级, 失业救济在地方政府 中国的事权划分是按照要素来划分的, 事权要素分为决策 执行 支出责任 监督四项, 整体上表现为中央决策 ( 包括法律 法规 政策 制度制订和发布权 ) 地方执行 ( 包括日常管理等 ), 统筹层级政府承担支出责任, 共同监督 历史沿革与主要改革新中国建立之初, 中国就借鉴苏联模式建立了与计划经济体制相适应的养老金制度, 而当前中国的养老金体系及制度框架的基础, 则是上世纪 90 年代初适应中国经济向市场经济转型要求开始建立并逐步发展而来的 但是, 很长一段时间以来被定位为国有企业改革的 配角 地位导致的被动性和改革本身的渐进性, 以及实践中管理水平的制约, 养老金体系发展较慢, 由改革的 配角 转化为主角, 则是近十几年的事情 经过向市场经济转轨以来 20 多年的发展, 有中国特色的养老保障体系框架基本形成, 即以政府为主要责任的非缴费型最低保障养老金 缴费型公共基本养老金 强制个人账户养老金 以自愿积累为基础的补充养老金 个人商业储蓄保险金五个层次的养老金体系, 为中国经济改革和社会稳定发挥了重要作用 1.1.1 城镇职工养老保险 2.1.1.1 中国统一的劳动保险制度的建立 新中国建立之初, 在借鉴苏联 EU-China Social Protection Reform Project / 5

经验的基础上, 以劳动保险的形式由国家统筹 企业实施对职工和职工家属的老年保险, 逐步形成了以国家统包 社会统筹调剂和单位保险相结合为特征的统一的城市职工养老保险体系 当时中国福利体系的主要特征是 低工资 高就业 高补贴 高福利 企业对其职工的健康 养老 疾病 死亡和残疾等负有无限责任义务, 而由于当时几乎所有的企业都是国有企业, 实际上政府是债务的最终兜底人 计划经济体制下传统的退休制度, 企业和个人都无需缴费, 退休金 ( 养老金 ) 作为企业劳动成本的一部分, 由于企业都是国有的, 这种模式下最终还是由政府包揽的退休金模式 退休制度是劳动保险制度的重要组成部分 传统的养老保险体系具有较高的覆盖率和养老金待遇 ( 通常是上年个人工资的 80%) 当然, 获取养老金也有着严格的准入制度 : 职工必须工作年满 30 年 ; 女性蓝领工人退休年龄为 50 岁, 女性干部为 55 岁, 男性退休年龄为 60 岁 相对于当时的人均预期寿命, 退休年龄要求是比较高的 总之, 在计划经济时期, 以 国家统包 的模式建立社会保障制度是作为社会主义制度的一大优越性而被确立下来的 又因为中国在计划经济体制下建立了 单位 这一社会基层组织形态, 在这种体制内不需要劳动力正常流动, 劳动者一生甚至其后代都可以完全从属和依附于他所在的 单位, 因而使社会养老保障功能迅速蜕变为 单位养老 但此时的 单位养老 只是形式, 由于计划经济条件下企业间物资财产统一调配, 实际上还是一种间接的 国家大锅饭 养老 20 世纪 80 年代进行的国有企业承包制改革没有触动企业的劳动人事体制, 更没有催生出劳动力市场和劳动力资源的市场化配置, 所以也就不可能产生如何建立独立于企业体制的社会保障制度的问题 但是,1986 年开始对国有企业部分新职工实行的劳动合同制, 尽管只在一个非常有限的程度上使劳动者和企业之间形成了某种形式上的相互独立的关系, 但毕竟把养老保障功能独立的问题提了出来 不过当时解决劳动合同制工人退休费用问题的办法 EU-China Social Protection Reform Project / 6

是所谓 社会统筹, 实际上仍然是政府统管 现收现付, 所以仍然没有触及到社会养老保障制度改革的根本性问题 2.1.1.2 社会保险制度建立 随着中国由计划经济体制向市场经济体制转型, 传统的以国有企业为基础的劳动保险制度日益不适应新经济体制的需要, 出现了很多问题 例如 :(1) 大多数国有企业亏损经营, 无法承担养老保险 ; (2) 过小的风险分摊 ;(3) 私营企业职工和个体户被排除在保险体系之外 ; (4) 不同所有制类型企业之间的劳动力流动受阻 这些问题导致劳动保险制度迫切需要改革 在中国社会保障制度建立过程中, 很长时间是一个碎片化的制度, 社会保障事权分属不同的政府部门 1991 年针对企业职工养老保险制度进行的改革, 开始在城镇广泛推行养老保险基金的社会统筹, 目标是逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度 规定养老保险基金具体的提取比例和积累率, 由省 自治区 直辖市人民政府经实际测算后确定, 并报国务院备案 地方各级政府要设立养老保险基金委员会, 实施对养老保险基金管理的指导和监督 劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业 ( 包括不在城镇的全民所有制企业 ) 职工的养老保险工作 1997 年中国城镇职工基本养老保险制度建立, 它是一个混合的制度, 由社会统筹和个人账户相结合, 目标设计是公平和效率相结合, 由当时的劳动和社会保障部管理 规定企业缴纳基本养老保险费 ( 以下简称企业缴费 ) 的具体比例由省 自治区 直辖市人民政府确定, 养老保险的行业统筹也全部由企业所在地方 ( 省级 ) 保险机构统一管理 原体制内的机关和事业单位职工养老沿用原来的退休金制度, 由原来的人事部 ( 后并为人力资源和劳动社会保障部 ) 管理,2015 年将进行并轨改革, 机关事业单位养老金将与城镇职工养老保险合二为一 表 1 城镇职工基本养老保险制度的基本内容 EU-China Social Protection Reform Project / 7

制度结构社会统筹个人账户 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 类别 DB 型现收现付制 DC 型完全积累制 保障对象 所有的城镇企业职工, 个体工作者, 灵活就业人员 职工缴费标准企业工资总额的 20% 个人工资的 8% 个体工作者和灵活就业人 员的缴费标准 12% 8% 退休年龄 男性 :60 岁 ; 女性干部 :55 岁 ; 女性职工 :50 岁 制度指标 缴费基数平均社会工资的 60-300% 最低缴费期限 15 年 个人账户收益率 银行一年期储蓄年利率 月养老金 基本养老金 = ( 上年度在岗职 工月平均工资 + 本人指数化月 平均缴费工资 ) * 1/2 * n * 1% 个人账户养老金 = 退休时的 个人账户储存额 计发月数 预期替代率 35% 24% 这样的养老保险制度是按照十四届三中全会设计的, 社会统筹与个人账户相结合, 但实践中的养老保险体系基本上是一个现收现付制的体系, 社会统筹以社会保险缴费形式通过现收现付支付, 但是个人帐户没有做实甚至出现被挪用的情况, 不完全符合十四届三中全会 社会统筹与个人账户相结合 的要求, 这就牵扯到制度建立时的隐性债务或历史欠帐处理的问题 在制度建立之初将参与职工分为三类, 制度建立之前就退休的, 称为 老人 ; 制度建立时已经工作了, 但还没有退休, 称为 中人 ; 制度建立时刚开始工作的, 称为 新人 实践中上述制度没有达到十四届三中全会要求, 问题之一是个人账户没 EU-China Social Protection Reform Project / 8

有做实, 使制度设计的积累制形同虚设 一是对 老人 和 中人 的历史隐性养老债务没有偿还, 二是 中人 和 新人 的个人账户反而被挪用 2000 年 12 月 24 日, 国务院以国发 [2000]42 号文, 发布了 关于完善城 镇社会保障体系的试点方案, 展开了做实个人账户的试点 辽宁社会保障综合改革试点 : 第一 个人账户和社会统筹分开管理, 个人账户实账运行 个人账户从个人工资的 11% 调减为 8%, 全部由个人缴费形成, 缴费比例增加 3 个百分点, 企业缴费比例保持个人工资的 20% 不变, 但是全部记入社会统筹基金 ; 个人账户实行实账积累, 与社会统筹基金分账管理 ; 社会统筹基金专门用于支付退休人员的基本养老金和以后退休人员的基本养老金 ; 个人缴费形成个人账户基金, 用于支付个人账户养老金 第二 调整和完善养老金计发办法 在维持基本养老金月标准相当于省或市上年度职工月平均工资 20% 的同时, 规定职工在缴费满 15 年以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金, 总体水平控制在 30% 左右 ; 基本养老金领取人死亡后, 其遗属领取的丧葬补助金由社会统筹基金支付 另外, 个人缴费不满 15 年不能领取基本养老金 第三 鼓励企业建立企业年金 规定企业缴费在工资总额 4% 以内的部分, 可以从成本中列支 为了支持辽宁试点, 中央政府特别提供了数十亿元的财政支援, 以弥补辽宁省的基本养老保险过去几年中的欠账 而且, 即使财政能够承担所需的巨额费用, 将辽宁模式推向全国, 建立起来的也将是一个很难长期维持的 以现收现付为主的养老金保险体制 出于这种考虑, 不少经济学家主张回到中共十四届三中全会对养老保险的基本设想和 2000 年拟议过的补偿方法上去 2004 年, 社会保障改革试点扩大到吉林和黑龙江两省, 主要任务之一就是 做实养老金个人账户 与辽宁试点方案相比, 吉 黑两省试点政策做了局部调 整 : 一是做实养老金个人账户的规模从 5% 做起,2005 年增至 6%; 二是在养老 EU-China Social Protection Reform Project / 9

金计发办法上, 按月领取个人账户养老金, 分母不再是 120, 而调整为出生时城镇人口平均预期寿命减退休时的年龄 2006 年 1 月 1 日起, 个人账户规模统一由本人缴费工资的 11% 变为 8%, 全部由个人缴费形成, 单位缴费不再划入个人账户 养老保险改革扩大到另外 8 省区 做实企业职工基本养老保险个人账户改革试点, 现在扩大到了上海 天津 山东 河南 山西 湖北 湖南 新疆 8 个省 直辖市 自治区 方案与东三省不同的是做实个人账户 3% 起步, 动态做实 半动态补助的办法 做实个人基本养老账户改革方案定的起步标准是 3%, 东三省试点中, 辽宁是从 8% 做实, 吉林和黑龙江从 5% 做实, 由于各地情况不同, 中央只规定了 8 省市区不能低于 3%, 然后逐步提高 个人账户储存额的多少, 还要取决于个人缴费额和个人账户基金收益, 并由社会保险经办机构定期公布, 可以转移和继承 1.1.2 城乡居民养老保险制度在计划经济时期, 城市居民被当时的劳动保险制度所覆盖, 农村则沿用中国传统社会的办法, 以家庭保障为主 辅之以社会救济的养老保障形式 但是, 随着计划经济体制向时常经济体制转轨, 传统的以国有企业包揽为基础的保障模式逐渐被打破, 城乡居民的养老保障模式迫切需要建立 自 1986 年以来, 中国政府已在一些地区进行了农村居民想老保险的试点 1992 年, 民政部颁布了一个农村居民养老保险的基本方案, 这被认为是对农村居民进行改革的一个里程碑 方案中规定资金主要来源于个人缴费和集体补助, 这被视为 旧农村养老保险制度 的一大特点 但在现实中, 由于农村居民的收入水平低下和制度的低效益, 导致参保的人越来越少 直至 1997 年 7 月, 国务院叫停了 旧农村社会养老保险制度 随着三农问题越来越被重视, 自 2002 年以来, 中国政府开始考虑农村地区社会保险制度的建立问题 宝鸡 东海 北京 上海以及东莞等城市在政府不住下先后开始了 新型农村养老保险制度 的试点 2009 年, 在人口老龄化, EU-China Social Protection Reform Project / 10

经济危机和城乡一体化进程的背景下, 新型农村养老社会保险开始在全国范围内建立 旧农村养老保险制度 和 新型农村养老保险制度 的本质区别在于政府补贴是新型农村养老保险制度的主要资金来源 新型农村养老保险体系的具体内容如表 2 所示 表 2. 新型农村公共养老金体系政策内容 制度结构社会统筹个人账户 类别 DB 型现收现付制 DC 型完全积累制 保障对象 16 岁以上的农村居民 个人缴费 5 级 : 100, 200, 300, 400, 500 元 / 年 ( 可适当调整 ) 集体补助 由村集体确定补助标准 缴费 中央政府 : 中西部 :100% 的基 本养老金 ; 东部 :50% 的基本 政府补助 养老金 地方政府 : 不低于 30 元每 年每人 个人账户收益率 银行一年期储蓄年利率 月养老金 基本养老金 =55 元 ( 中央政 府 )+ 其他 ( 地方政府 ) 个人账户总额 139 享受养老金待遇资格要求 参保年龄 : 大于 60 岁 ( 由后代缴费 ) 特定缴费期限 城市居民在新制度建立的过程中, 一直由 20 世纪 90 年代中期建立的城市 最低生活保障制度在保障 2011 年建立城市居民养老保险, 与城镇职工基本养 EU-China Social Protection Reform Project / 11

老保险类似, 由社会统筹和个人账户相结合, 但保费来源主要依靠政府财政补贴, 前者由民政部管理, 后者由劳动和社会保障部管理 在相当长的时期内, 没有工作的城镇居民没有任何公共养老金 2011 年 7 月, 城镇居民社会养老金制度成立并从此逐步在全国范围内推广 政策的内容如下表 9 所示 表 3. 城镇居民公共养老金体系政策内容 制度结构社会统筹个人账户 类别 DB 型现收现付制 DC 型完全积累制 保障对象 16 岁以上无工作城镇居民 十级 : 100, 200, 300, 400, 个人缴费 500, 600, 700, 800, 900, 1000 元 / 年 ( 可适当调整 ) 缴费 政府补助 中央政府 : 中西部 :100% 的基 本养老金 ; 东部 :50% 的基本 养老金 地方政府 : 不低于 30 元每 年每人 其他 其他社会团体和组织 个人账户收益率 银行一年期储蓄年利率 月养老金 基本养老金 =55 元 ( 中央政 府 )+ 其他 ( 地方政府 ) 个人账户总额 139 享受养老金待遇资格要求 参保年龄 : 大于 60 岁 特定缴费期限 EU-China Social Protection Reform Project / 12

2014 年 2 月, 国务院颁布了 建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见, 要求在 十二五 末在全国基本实现新农保和城镇居民养老保险制度合并实施, 逐渐建立一个覆盖全体居民的养老保险制度 这样, 两个制度 2014 年走向统一, 合并为城乡居民养老保险, 由人力资源和劳动社会保障部管理 根据 意见, 具体的规定概括如表 4 所示 表 4. 城乡居民公共养老金政策内容 制度结构社会统筹个人账户 类别 DB 型现收现付制 DC 型完全积累制 保障对象 16 岁以上无公共养老金城镇 / 农村居民 个人缴费 十二级 : 100 2000 元 / 年 ( 可适当调整 ) 中央政府 : 中西部 :100% 的 基本养老金 ; 东部 :50% 的基 本养老金 缴费 政府补助 地方政府 : 不低于 30 元每年每人 ( 最低缴费级别 ); 不低于 60 元每年每人 ( 缴费级别超过 500 元时 ) 集体补助 村集体以及其他社会团体或 组织 个人账户收益率 银行一年期储蓄年利率 月养老金 基本养老金 =70 元 ( 中央政 府 )+ 其他 ( 地方政府 ) 个人账户总额 139 享受养老金待遇资格要求 参保年龄 : 大于 60 岁 EU-China Social Protection Reform Project / 13

特定缴费期限 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 1.1.3 城乡最低生活保障制度在计划经济时期, 城市居民被当时的劳动保险制度所覆盖, 农村则沿用中国传统社会的办法, 以家庭保障为主 辅之以社会救济的养老保障形式 在向市场经济转型逐步建立和完善养老保险的过程中, 对没有工作的人员, 养老则有城乡最低生活保障制度, 由民政部管理 1993 年 6 月上海市民政局率先下发了 关于本市城镇居民最低生活保障线的通知, 在中国最早建立了城市居民最低生活保障制度 1994 年召开的第十次全国民政工作会议提出, 要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济 随后, 部分沿海城市, 如青岛 厦门 大连 广州 无锡 海口等开始试点 到 1996 年底, 全国有 101 个城市建立了这项制度 1997 年国务院下发 关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知, 决定在全国建立城市居民最低生活保障制度 通知中规定城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定, 实施城市居民最低生活保障制度所需资金, 由地方各级人民政府列入财政预算, 纳入社会救济专项资金支出科目, 专账管理 1996 年民政部办公厅下发的 关于加快农村社会保障体系建设的意见 中明确指出 农村最低生活保障制度是对家庭人均收人低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度 同时, 在这个文件中, 也确立了 保障资金由当地各级财政和村集体分担 的筹资原则 直至 2007 年国务院下发 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知, 决定在全国建立农村最低生活保障制度 通知指出农村最低生活保障制度实行地方人 EU-China Social Protection Reform Project / 14

民政府负责制, 按属地进行管理, 资金筹集以地方为主, 列入地方政府财政预算, 中央政府对财政困难地区给予适当补助 1999 年国家出台的 条例 规定城镇低保经费主要由地方财政负担, 于是造成越是经济发展水平落后 地方财政困难地区, 承担的低保对象越多, 保障能力也越差的政策悖论 国务院 2000 年决定从 2001-2003 年的 3 年时间内, 中央财政负担的低保经费每年要连续翻番, 提高低保标准 实际上据民政部社会服务发展统计公报显示, 中央每年负担的财政补助资金都占 70% 左右 2012 年九月, 民政部颁布了 城乡最低生活保障资金管理办法, 进一步 规定了城乡最低生活保障制度资金的具体筹集 分配 使用和管理等 1.1.4 全国社会保障基金 2000 年, 全国社会保障基金成立 由中央财政预算拨款 国有资本划转 基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成, 专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充 调剂, 由全国社会保障基金理事会负责管理运营 目前, 全国社会保障基金每年收到中央财政预算拨款 200 亿元 2001 年国务院发布的 减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法 中规定 : 凡国家拥有股份的股份有限公司 ( 包括在境外上市的公司 ) 向公共投资者首次发行和增发股票时, 均应按融资额的 10% 出售国有股 ; 股份有限公司设立未满 3 年的, 拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有 境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法 中规定 : 股权分置改革新老划断后, 凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司, 除国务院另有规定的, 均须按首次公开发行时实际发行股份数量的 10%, 将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有 全国社保基金先后以委托投资进入证券市场 直接股权投资 股权基金以 EU-China Social Protection Reform Project / 15

及海外投资等形式进行资金运营, 并于 2006 年正式开展个人账户中央补助资金投资运营管理 具体的基金使用权利属于国家财政部与人力资源和社会保障部 实际上这是一个与各省市的结余资金不同的储备资金, 主要为应对人口老龄化未来的不测之需 2014 年末, 基金资产总额 15356.39 亿元 其中 : 直接投资资产 7718.12 亿元, 占基金资产总额的 50.26%; 委托投资资产 7638.27 亿元, 占基金资产总额的 49.74% 境内投资资产 14050.61 亿元, 占基金资产总额的 91.50%; 境外投资资产 1305.78 亿元, 占基金资产总额的 8.50% 2014 年末, 基金负债余额 783.10 亿元, 主要是基金在投资运营中形成的短期负债 2014 年末, 基金权益总额为 14573.29 亿元, 包括 : 全国社保基金权益 12407.97 亿元, 其中, 累计财政性净拨入 6552.67 亿元, 累计投资增值 5855.30 亿元 ( 其中累计投资收益 5134.67 亿元, 基金公积和报表折算差额合计 720.63 亿元 ) 个人账户基金权益 1109.74 亿元, 其中, 划入资金 805.82 亿元, 累计投资收益 303.92 亿元 据 全国社会保障基金理事会基金年度报告 (2014 年 ) 中统计显示 : 基金自成立以来的年均投资收益率 8.38%, 累计投资收益额 5611.95 亿元 全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位, 是负责管理运营全国社会保障基金的独立法人机构 主要职责包括 :(1) 管理中央财政拨入的资金 减持或转持国有股所获资金 划入的股权资产及其他方式筹集的资金 ; (2) 制定全国社会保障基金的投资经营策略并组织实施 ;(3) 选择并委托全国社会保障基金投资管理人 托管人, 对全国社会保障基金资产进行投资运作和托管, 对投资运作和托管情况进行检查 ;(4) 负责全国社会保障基金的财务管理与会计核算, 定期编制财务会计报表, 起草财务会计报告 ;(5) 定期向社会公布全国社会保障基金的资产 负责 权益和收益等财务情况 ;(6) 根据财 EU-China Social Protection Reform Project / 16

政部 人力资源和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金 ;(7) 承办国务院交办的其他事项 社会保障事权划分的现状根据中华人民共和国宪法第三条, 中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性 积极性的原则 如上所述, 整体上表现为中央决策 ( 包括法律 法规 政策 制度制订和发布权 ) 地方执行 ( 包括日常管理等 ) 从一定意义上说, 中国的社会养老保障事权多属于中央和地方共同的事权, 中央负责立法 政策 制度, 地方政府负责运行管理, 针对不同项目中央和地方分别承担不同的支出责任, 但是最终的保险资金平衡等由地方政府负责 在决策 执行 监管要素基础上, 有的学者又将决策权细分为 做不做 的决策权和 做到什么程度 的决策权, 这样一来, 做不做的决策权在中央, 做到什么程度的权力则属于中央和地方共同事权, 中央确定基础或基本的标准, 地方在此基础上可以适度选择 调整 本文以养老保障事权为例说明具体划分 1.1.5 中央的养老保障事权法律 法规 政策制订和发布权 现有的养老保障制度体系包括城镇职工养老保险 城乡居民养老保险和社会救助 ( 主要体现为城乡居民最低生活保障制度 ), 整个顶层设计的法律 法规 政策 制度制订和发布权归中央, 其中前两者由人力资源和劳动社会保障部, 后者为民政部管理 ; 社会保障项目 资金监管及投资运营的法律 法规 政策制订和发布权属于中央, 其中全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会管理, 其他社会保障项目 资金监管及投资运营由主管部门财政部等确定 全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会管理 前期社保基金只能存银行 买国债, 经过十几年发展, 目前社保基金可以投资的领域已经扩展到了 EU-China Social Protection Reform Project / 17

14 种, 包括股市 直接投资 间接投资 实业投资 股权投资等, 社保基金理事会收益率还由最初的 2.25% 提高到两位数的增长 1.1.6 中央地方社会养老保障共同事权按照要素分类, 属于中央和地方共同的社会养老保障事权为决策权中关于保障标准的决策权力和社会保障的监管权力 2.2.2.1 关于 做到什么程度 的决策权中央将制定统一的 基础的或基本的保障标准, 地方可以在此基础上做适度调整 城镇职工养老保险 中央政策 制度规定, 省级及以下政府可以在中央政策 制度框架下制定具体办法, 具体规定如下 : 企业缴纳基本养老保险费的比例, 一般不得超过企业工资总额的 20% ( 包括划入个人帐户的部分 ), 具体比例由省 自治区 直辖市人民政府确定, 少数省 自治区 直辖市因离退休人数较多 养老保险负担过重, 确需超过企业工资总额 20% 的, 应报劳动保障部 财政部审批 ; 根据职工工资和物价变动等情况, 国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平 ( 调整幅度为省 自治区直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例 ), 各地根据本地实际情况提出具体调整方案, 报劳动保障部 财政部审批后实施等 此外, 具体社会保险经办管理方面, 在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作由中央人力资源社会保障部负责, 由其集中受托管理职业年金基金 ; 中央国家机关所属京外单位的基本养老保险实行属地化管理 城乡居民养老保险 中央政策 制度规定, 省级及以下政府可以在中央政策 制度框架下制定具体办法, 具体规定如下 : EU-China Social Protection Reform Project / 18

城乡居民养老保险个人缴费档次 标准以及政府补贴的标准等, 在中央统一的政策 制度框架下, 由地方政府负责确定 2014 年国务院颁布的有关建立城乡居民养老保险制度的意见中指出 : 中央确定基础养老金最低标准, 建立基础养老金最低标准正常调整机制, 根据经济发展和物价变动等情况, 适时调整全国基础养老金最低标准 地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准 ; 对长期缴费的, 可适当加发基础养老金, 提高和加发部分的资金由地方人民政府支出, 具体办法由省 ( 区 市 ) 人民政府规定, 并报人力资源社会保障部备案 最低生活保障制度 中央政策 制度规定, 省级及以下政府可以在中央政策 制度框架下制定具体办法, 如最低生活保障标准和办法, 地方政府在中央制订的框架下可以出台具体的标准和办法 中央和地方养老保险事权和指出责任的划分如表 5 和表 6 所示 表 5 中央和地方养老保险决策权的划分 做什么 做到什么程度 1. 人大制定法律 规章 2. 相关部门和机构制定条例 制度 3. 财政部提供补助 4. 国务院制定投资政策 1. 城镇职工基本养老金 : - 基本养老金缴费比率 20%; - 个人账户缴费比率 8%; 2. 城乡居民基本养老金 : 中央 政府 -12 层级 ; - 对个人的补助 : 30 元 ( 选择 100 元缴费级次 ); 30+ 元 ( 选择 100-500 元级次 ); 60 元 ( 选择 500 元级次 ) EU-China Social Protection Reform Project / 19

1. 城镇职工基本养老金 : - 确定基本养老金缴费比率 2. 城乡居民基本养老金 : 地方 政府 - 经小部分调整的 12 层级 ; - 准确的补助额度 ; 3 社会救济 : - 标准的确定等 表 6. 中央和地方政府的养老金支出责任划分 支出责任 一般来说 法律 规章 条例和制度的制定支出成本 是为了弥 城市职工养老保 基本养老金补助 :4/5 左右 中央政府 补系统性的资金缺 险体系城乡居民养老保 积累制个人账户 : 5% 的 3/4 左右基本养老金 : 中部,100%; 东部,50% 口 险体系 社会救济 补助 地方政 一般来说 少部分的地方政府选择成本 府 : 平衡 是为了弥 城市职工养老保 基本养老金 : 平衡责任 责任 补制度性 险体系 个人账户 :: 5% 的 1/4 左右 的财政缺 城乡居民养老保 基本养老金 : 中部,0%; 东部 :50% 口 险体系 个人账户 : 30 元 ( 选择 100 元的级次 ); 30+( 选择 100-500 元的级次 ); 60 元 ( 选 择超过 500 元的级次 ) 城市职工养老保 平衡责任 险体系 2.2.2.2 投资运营管理 全国社会保障基金理事会已成为基金投资的专业管理机构 个人账户做实之后, 增值保值就成了一个大问题 个人养老改革方案中, 将做实个人账户的资金分为中央和地方两部分区别性地进行增值保值 做实个人账户中央财政补助的资金, 由试点省份政府委托全国社会保障基金理事会投资运营, 全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率 2012 年 3 月, EU-China Social Protection Reform Project / 20

经国务院批准, 全国社会保障基金理事会受广东省政府委托, 投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金 1000 亿元, 委托期为两年 从全国范围看, 这对地方管理的基本养老金尚属首次 2014 年全国社会保障基金年报中显示, 广东 1000 亿元基本养老金委托投资运营累计投资收益达 173.36 亿元 2015 年 3 月期满之后, 广东省已与全国社保基金会续签了三年合作 中央财政补助之外的个人账户基金由试点省份政府按照国家规定投资运营, 并负责保值增值 按照改革方案, 做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理 社会统筹基金不能占用做实的个人账户基金 做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理, 纳入社会保障基金财政专户 2015 年 6 月, 山东省社会保障基金理事会正式挂牌, 这是全国第一家省级社保资金投资运营机构 与全国社会保障基金理事会相似, 主要职责是承接管理划转的部分省属企业国有资本, 代表省政府行使投资者职能, 通过投资运营, 实现保值增值 其资金来源包括国有资本划转 省财政预算拨款 外来捐款 各类彩票等渠道 2015 年 8 月, 国务院印发 基本养老保险基金投资管理办法 中规定各省 自治区 直辖市养老基金结余额可预留一定支付费用后, 确定具体投资额度, 委托给国务院授权的机构进行投资运营 并且还具体规定了委托人 受托机构 托管机构 投资管理机构的权利义务 该办法的出台有利于进一步加强社会养老保险基金的投资运营管理 2.2.2.3 关于监督权的划分对于监督权, 是共同事权, 中央和地方都具有责任 具体划分按照 中华人民共和国社会保险法 包括如下 : 第一, 人大监督 各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府对社会保险基金的收支 管理 投资运营以及监督检查情况的行使监督职权 第二, 保险行政部门监督 县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律 法规情况的监督检查 EU-China Social Protection Reform Project / 21

第三, 财政部门 审计机关监督 按照各自职责, 对社会保险基金的收支 管理和投资运营情况实施监督 第四, 社会保险行政部门监督 社会保险行政部门对社会保险基金的收支 管理和投资运营情况进行监督检查, 发现存在问题的, 应当提出整改建议, 依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议 第五, 保险监督委员会监督 统筹地区人民政府成立由用人单位代表 参保人员代表, 以及工会代表 专家等组成的社会保险监督委员会, 掌握 分析社会保险基金的收支 管理和投资运营情况, 对社会保险工作提出咨询意见和建议, 实施社会监督 社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支 管理和投资运营情况 社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支 管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计 审计结果应当向社会公开 社会保险监督委员会发现社会保险基金收支 管理和投资运营中存在问题的, 有权提出改正建议 ; 对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为, 有权向有关部门提出依法处理建议 第六, 举报 投诉及受理 任何组织或者个人有权对违反社会保险法律 法规的行为进行举报 投诉 社会保险行政部门 卫生行政部门 社会保险经办机构 社会保险费征收机构和财政部门 审计机关对属于本部门 本机构职责范围的举报 投诉, 应当依法处理 ; 对不属于本部门 本机构职责范围的, 应当书面通知并移交有权处理的部门 机构处理 有权处理的部门 机构应当及时处理, 不得推诿 概括而言, 中央层面对政策 法规 制度执行情况的监督, 地方则更加丰富, 既有对执行过程的监督, 也有对执行结果的监督, 还有负责组织社会保险监督委员会等 1.1.7 地方社会养老保障事权社会养老保障具体运行由地方政府负责 主要包括 : 资金筹集 发放由地方政府负责 地方政府各级社会保险征缴机构需加强基金征缴, 做到应收尽收 除此之外, 各级政府还要积极调整和优化财政支出 EU-China Social Protection Reform Project / 22

结构, 加大社会保障资金投入, 确保基本养老金按时足额发放, 同时为建立职业年金制度提供相应的经费保障, 确保机关事业单位养老保险制度改革平稳推进 参保人员管理由地方政府负责 地方政府需要做好退休人员社会化管理工作, 逐步提高服务水平 根据社会养老保险制度改革的实际需要, 加强社会保险经办机构能力建设, 适当充实工作人员, 提供必要的经费和服务设施 具体做好机社会养老保险参保登记 缴费申报 关系转移 待遇核定和支付等工作, 按照国家统一制定的业务经办流程和信息管理系统建设要求, 建立健全管理制度, 由省级统一集中管理参保人员的数据资源, 实现规范化 信息化和专业化管理 同时, 地方政府需严格执行社会保险登记和缴费申报制度, 强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作, 提高征缴率 ; 对拒缴 瞒报少缴基本养老保险费的依法处理, 对欠缴基本养老保险费的采取措施加大追缴力度, 确保基本养老保险基金应收尽收 基金管理和结余资金投资运营由地方政府负责具体管理 以省级政府为单位统筹基本养老保险基金, 暂不具备的条件的, 实行省级基金调剂制度, 基金实行严格的预算管理, 纳入社会保障基金财政专户, 实行收支两条线管理, 专款专用 地方政府按国家统一规定投资运营养老保险基金, 实现保值增值 ; 城镇企业职工养老保险中, 有条件的企业为保障职工退休生活建立的企业年金基金实行完全积累, 采取市场化的方式进行管理和运营 养老保障支出责任的划分社会养老保障支出责任划分是与事权密切联系的, 中国是一个中央统一领导 地方分级管理的国家, 决策权基本在中央, 而执行权基本在地方, 监督权中央和地方都有 就支出责任而言, 属于中央事权的中央负有支出责任, 属于地方的事权地方负有支出责任, 属于中央和地方共同的事权则由中央和地方共同负有支出责任, 但是最终养老保险体系的平衡压力责任在地方, 中央只有确 EU-China Social Protection Reform Project / 23

定的补贴等责任 中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 1.1.8 中央的养老保障支出责任中央承担事权的支出责任归中央 包括养老保险 社会福利 基金投资等在内的法律 法规 政策制订和发布权, 都是中央事权, 中央承担支出责任 在执行中, 由于养老保险项目中央决策而地方执行, 中央确定的标准等如果超过了财政可以承受的能力, 则中央给予确定的补助, 其余由地方相应统筹层面解决 1.1.9 中央地方社会养老保障共同支出责任目前仍然是在按照现收现付制保障, 无论是养老保险, 还是最低生活保障等社会福利项目, 基本上都是中央承担确定的补贴, 平衡责任都在地方政府 社会救济 救灾等项目, 虽然地方也负责平衡, 但更多地依靠中央的财政补助 但是无论如何, 由于中国作为单一的集权制国家, 地方政府面临财务危机的时候, 各项养老保障项目最终的兜底责任都将在中央层面 2.3.2.1 城镇职工基本养老保险支出责任 城镇职工基本养老保险的支出责任, 原则上基金在保险的范围内自求平衡, 如果出现增支因素, 中央和地方的支出责任划分大致原则是体制性的缺口由中央承担, 比如调标等 ; 制度性的缺口由地方负担 可以认为, 支出责任在中央补助基础上由地方政府负担 地方政府按照建立公共财政的要求, 积极调整财政支出结构, 逐步加大对社会保障的资金投入 老人 中人 政府承担养老支出责任的分担 目前仍然按照现收现付制制度进行推进, 即社会统筹和个人帐户的资金都是依靠保险基金或是财政补贴, 具体中央和地方政府的责任并没有明确划分 个人账户做实的支出责任分担 辽宁省的 8% 起步标准中, 中央财政对 5% 中的 75% 补助, 地方财政做实 5% 中的 25%, 另外的 3% 靠基金的征收来弥补 EU-China Social Protection Reform Project / 24

吉林和黑龙江两省的补助方式与辽宁省相同 对新增 8 省市区的做实个人基本养老账户的具体补助数额仍是按中央负担 75% 地方负担 25% 的比例分配 与东三省试点不同的是, 新增 8 省市区的个人基本养老账户做实采取动态做实半动态补助的办法 动态做实, 就是个人账户做实的数额随着个人缴费工资的增长而增长 ; 半动态补助, 就是中央财政对已做实的部分 ( 存量 ) 实行定额包干补助, 不再随个人缴费工资总额的变化重新调整 湖南省政府有关人士介绍说, 这次做实个人养老账户, 对新增做实的部分, 以当年个人缴费工资总额为基数计算补助数额 每做实 1 个百分点, 中央财政补助 0.75 个百分点, 最高不超过 3.75 个百分点 ; 每做实 1 个百分点, 地方财政补助 0.25 个百分点 社会保险基金财政补助责任划分 就社会保险而言, 按照保险的属性, 要求自求平衡, 目前基金收支来看靠保险自身是主流, 财政补助不到 15% 而目前社会保险基金的收缴 管理以及平衡责任主要在地方 表 7. 城镇职工基本养老保险基金收入和支出 ( 单位 : 亿元 ) 年份 总收入 收入增 长率 缴费收益 利息 / 其 他收益 财政补 贴 总支出 支出增长率 累计盈 余 2001 2489 9.26% 2321 9.74% 1054 2002 3171.5 27.42% 2551.4 211.9 408.2 2842.9 22.49% 1608 2003 3680 16.03% 3044 106 530 3122 9.82% 2207 2004 4258 15.71% 3585 59 614 3502 12.17% 2975 2005 5093 19.61% 4312 130 651 4040 15.36% 4041 2006 6310 23.90% 5215 124 971 4897 21.21% 5489 2007 7834 24.15% 6494 183 1157 5965 21.81% 7391 2008 9740 24.33% 8016 287 1437 7390 23.89% 9931 EU-China Social Protection Reform Project / 25

中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 2009 11491 17.98% 9534 311 1646 8894 20.35% 12526 2010 13420 16.79% 11110 356 1954 10555 18.68% 15365 2011 16895 25.89% 13956 667 2272 12765 20.94% 19497 2012 20001 18.38% 16467 886 2648 15562 21.91% 23941 2013 22680 13.4% 18634 1027 3019 18470 18.69% 28269 来源 : 中国统计年鉴, 中华人民共和国人力资源和社会保障部统计公报 就社会保险补助财政责任而言, 包括制度建立之初的补助以及后来调整标 准补助等, 形成了目前财政对养老保险基金的补助格局 如表所示 在历年 的财政补助中, 中央与地方的比例大约为 4:1, 而且中央有逐步提高的趋势 表 8 养老保险基金财政补贴情况 ( 单位 : 亿元 ) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 补助 1157 1437 1646 1954 2272 2648 3019 中央 893 1127 1326 1561 1847 2170 2557 地方 264 310 320 393 425 478 462 中央占比 % 77 78 81 80 81 82 85 资料来源 : 社会保障部统计公报和中国财政年鉴 2.3.2.2 城乡居民养老保险支出责任由中央地方共同负担 中央财政按基础养老金标准, 对中西部地区给予全额补助, 对东部地区给予 50% 的补助 地方还政府应当对参保人缴费给予补贴, 对选择最低档次标准缴费的, 补贴标准不低于每人每年 30 元 ; 对选择较高档次标准缴费的, 适当增加补贴金额 ; 对选择 500 元及以上档次标准缴费的, 补贴标准不低于每人每年 60 元, 具体标准和办法由省 ( 区 市 ) 人民政府确定 ; 对重度残疾人等缴费困难群体, 地 EU-China Social Protection Reform Project / 26

方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费, 同时做好舆论工作, 鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助 表 9 中央和地方政府居民养老保险支出责任 中央 地方 基础养老 中西部 全部 金 东部 50% 50% 个人缴费 补助 最抵挡 (100 元档 ) 较高档 (200 元 -500 元档 ) 高档 (500 元以上档 ) 30 元 / 年 可适当增加 60 元 / 年 1.1.10 地方社会养老保障支出责任关于地方的社会保障支出责任, 由于目前养老保险统筹在省政府或以下, 所以社会养老保险收支的平衡责任在地方 根据 中华人民共和国社会保险法 第六十五条, 社会保险基金通过预算实现收支平衡 县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时, 给予补贴 第六十六条, 社会保险基金按照统筹层次设立预算 社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制 城乡最低生活保障支出责任在地方 支出责任在中央补助的基础上由地方政府负担 城市居民最低生活保障所需资金, 由地方人民政府列入财政预算, 纳入社会救济专项资金支出项目, 专项管理, 专款专用, 中央政府一级设立的 城市最低生活保障工作 的专项资金, 由中央统一调剂余缺 养老保障的成绩与挑战在中央负责顶层设计以及法规 政策 制度制订和发布和地方政府负责运行管理, 并且社会养老保障支出在中央补助情况下地方政府自求平衡, 这种制度安排在中国经济尚不发达 资源约束比较强的情况, 逐步建立了体系完整 全面覆盖的养老保障制度, 有力地方保障了人民的基本生活需要 同时我们应 EU-China Social Protection Reform Project / 27

该认识到, 中国社会养老保障制度事权划分方面仍面临一些挑战或是改善空间 中央点菜 地方买单 问题养老保障事权与支出责任不适应, 导致 中央点菜 地方买单 问题, 不利于养老保险预算约束控制和可持续, 也不利于地区间的公平 一方面导致过于慷慨的社会保险制度 因为制订政策的不承担支出责任, 而具有支出责任的又无法左右政策制定, 导致中国社会保险制度建设过程中表现过于慷慨, 有些扩面并没有严格要求对应的交费, 有的是因管理不够严格违规造成的, 有的是为了解决国有企业改革难题而不得已的选择 ; 而对于城乡居民养老保险, 大头都是政府出的, 包括中央政府和地方政府, 非保险而更属于社会福利的属性, 等等, 这些都不符合保险的属性和要求, 增加了养老保险体系的负担 另一方面, 地方承担支出责任, 统筹层次不够高导致地区间保障水平不一 1991 年中央文件提出我国养老保险建立的目标是实现省级统筹, 但现实情况是我国大多数省份仍停留在市县级统筹层面上, 省级政府机构无直接管理权限 而在省级统筹下, 养老保险基金也难以在各省之间调剂使用, 阻碍了养老保险互助共济功能的发挥, 造成部分养老保险资金欠账较为严重的省份只能依赖中央政府财政资金的转移, 而资金情况较好的省份结余下的大量资金无法发挥应有的作用, 使得地区间的养老保障水平差距较大 分离的事权和支出责任导致养老保障体系可持续性面临挑战养老保障事权和支出责任分属在中央及地方政府各不同部门, 致使养老保险制度设计不够科学, 导致养老保障体系可持续性面临挑战 在当前体制下, 全国的社会养老保险主要由国务院下的人力资源和社会保障部, 民政部和卫生部等主管部门分头管理, 各自为政, 尚未形成整体性的全局性的相互衔接的管理制度, 各部门之间缺乏相应的沟通和交流 同时地方社会养老保障管理与中央社会养老保障政策并不一致, 不同地区之间在社会保障管理中的具体操作存 EU-China Social Protection Reform Project / 28

在差异 制度 机制间缺乏衔接和协调, 中央政府与地方政府之间 各地区之间 政府内部各职能部门之间在管理工作中容易产生决策和管理执行上的失误和冲突, 造成了政府资源的浪费, 不仅降低了政府行使行政职能的效率, 同时也不利于提高政府间事权划分的合理性, 影响了社会养老保障事业的健康快速发展 地方政府短期行为导致道德风险存在地方政府短期行为导致道德风险存在, 致使中央作为最后兜底人的财务可持续压力日益积累 由于我国目前的经济发展状况, 社会养老保险基金统筹层次还不高, 政府间支出责任与利益不匹配, 地方政府在实际管理社会养老保险基金时容易滋生疏于管理 征缴力度不够以及对欠缴的行为追究不够等问题, 这些由于征缴不力而发生的社会养老保险资金缺口极有可能成为中央财政资金的补助对象, 甚至在基金运营管理过程中因为违规操作造成的呆帐 坏帐也需要由中央财政资金来弥补缺口, 无疑会增加中央政府财政压力 法规制度层次过低, 立法工作滞后与中国整个社会管理法制化滞后一样, 养老保险乃至整个社会保障方面法制化程度都比较低, 原来多以政府决定 条例 通知等形式出台, 即使在 2010 年 社会保险法 出台以后, 仍然是相对粗线条的规定, 对于养老保险乃至整个社会保障的资金收缴 受益发放等等很多方面都需要上升立法层次, 提高法制化程度 1.1.11 社会保险立法层次低回顾我国社会保险法规制度颁布的历程,1991 年 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定,1994 年财政部和原劳动部颁发的 关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定, 之后在 1995 年 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知,1997 年国务院发布 关于建立统一的企业 EU-China Social Protection Reform Project / 29

职工基本养老保险制度的决定, 到 1999 年财政部 劳动和社会保障部颁发的 社会保险基金财务制度,2005 年国务院颁布的 社会保险费征缴暂行条例 等, 从中不难发现我国现有的一系列政府法规都是以 暂行规定 决定 试行办法 调整 等名义发布的, 发布机关要么是国务院, 要么是劳动和社会保障部 财政部, 在法律效力上大打折扣, 而且事实证明, 这些法规在实施过程中也一直未得到完全落实 尽管 2010 年 10 月 28 日, 全国人大颁布了 中华人民共和国社会保险法, 也仍是一个原则性的界定, 至于中央和地方在社会养老保险方面的关系, 并没有清晰界定 1.1.12 基金投资运营监管的法规制度层次过低, 立法工作滞后如上所述, 回顾中国社保基金投资运营法规制度颁布的历程, 不难发现当前一系列政府法规都是以 暂行规定 决定 试行办法 调整 等名义发布的, 发布机关要么是国务院, 要么是劳动和社会保障部 财政部, 在法律效力上大打折扣, 而且事实证明, 这些法规在实施过程中也一直未得到完全落实 尽管 2010 年 10 月 28 日, 全国人大颁布了 中华人民共和国社会保险法, 但由于它规定 : 社会保险基金在保证安全的前提下, 按照国务院规定投资运营实现保值增值, 即只是对社会保险基金投资运营进行了原则性规定, 致使其法律效力受到影响 总之, 社保基金投资运营监管的法规制度层次过低, 加之它在制定过程中没有程序上的严格要求, 并且变动频繁, 所以缺乏作为法律应有的严肃性和稳定性 隐性债务问题仍没有明确解决在中国养老保险制度建设过程中, 实践中的养老保险体系基本上是一个现收现付制的体系, 不完全符合十四届三中全会 社会统筹与个人账户相结合 的要求, 个人账户没有做实, 一是对 老人 和 中人 的历史隐性养老债务没有偿还, 二是 中人 和 新人 的个人账户反而被挪用 EU-China Social Protection Reform Project / 30

个人账户资金被挪用的核心问题是转轨成本难以解决 由于过去实行现收现付制, 没有为老职工建立个人账户和积累起养老金基金, 养老保险改革后建立起来的老职工个人账户, 基本上是空账户 政府掌握的养老金存款结余, 也只有区区 300 亿元, 而且结构很不平衡, 许多老工业基地由于老职工比例较高, 已出现养老金收支不能平衡 在这种情况下, 出路在于由国家出资对老职工 ( 包括 老人 和 中人 ) 的养老金积累的隐性债务进行补偿 经济学界和经济界人士在 1993 1995 年讨论社会保障制度改革问题中, 就已提出了将现有国有资产 切一块 和由财政发行 认可债券 这两种补偿办法 但是, 由于受到某些政府职能部门的反对, 补偿未能实现 于是就只有用从企业收取的 社会统筹 来借 新人 的钱养 老人 关于个人账户做实, 原本是应对人口老龄化带来的财务危机而采取的措施, 现在看老龄化危机没有去除, 但是个人账户做实问题现实看难以完全兑现 但实际上在中国目前的国情下, 即使做实个人账户由于投资运营依然是政府信用担保的, 对于解决隐性债务并没有实际意义, 因为它与现收现付制下的政府信用担保是一样的, 所以, 出个人账户既没有必要 也没有能力做实, 但是隐性债务责任如何落实和管理, 如何加强政府代际预算平衡约束, 如何强化养老保险的精算平衡, 等等, 却依然等到我们解决 参考文献 1 吴敬琏, 当代中国经济改革, 上海远东出版社,2004 EU-China Social Protection Reform Project / 31

2 宋晓梧: 中国养老保险个人账户基金管理运营和监管, 中国财政经济出版社, 2005 3 中国经济改革研究基金会, 中国社会养老保险体制改革, 上海远东出版社,2006 年 4 赵福昌 : 有中国特色养老金体系研究, 经济科学出版社,2009 5 赵福昌 : 促进社会保障代际平衡财政政策研究 经济科学出版社 2011 论文或文件 : 6 杨良初 赵福昌 韩凤芹, 社会保障事权划分辨析 中国社会保障 2007. 第 4 期 2009.11 7 苏明 赵福昌等 : 完善中国农村最低生活保障制度与管理研究 中国财经信息资料 8 罗文光 赵福昌等 : 农村养老保障制度运行现状 问题及解决途径 理论动态 2011.1876 期 9 郑功成, 从国家 单位保障制走向国家 社会保障制 30 年来中国社会保障改革与制 度变迁 社会保障研究 2008 年第 2 期 期 10 高书生, 中国社会保障体制改革 : 回顾与前瞻, 经济理论与经济管理, 2000 年第 6 11 2014 年全国社会保障基金理事会基金年度报告, http://www.ssf.gov.cn/xxgk/tzycb/cwbg/201507/t20150708_1076.html 12 国务院, 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 ( 国发 1991 33 号 ) 13 财政部 劳动部, 关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定,1994 14 国务院, 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ( 国发 1995 6 号 ) 15 上海市民政局, 关于本市城镇居民最低生活保障线的通知 ( 沪民救 (1995) 第 15 号 ) 16 民政部, 关于加快农村社会保障体系建设的意见,1996 EU-China Social Protection Reform Project / 32

中国欧盟社会保障改革项目 第二部分 17 国务院, 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号 ) 18 国务院, 关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 ( 国发 [1997]29 号 ) 19 财政部 劳动和社会保障部, 社会保险基金财务制度 ( 财社字 [1999]60 号 ) 20 国务院, 减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法 ( 国发 2001 22 号 ) 21 国务院, 社会保险费征缴暂行条例 ( 国务院令第 259 号 ) 22 国务院, 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 ( 国发 [2007]19 号 ) 23 财政部 国资委 证监会 社保基金会, 境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保 障基金实施办法 ( 财企 2009 94 号 ) 24 中华人民共和国社会保险法,2010 25 财政部 民政部, 城乡最低生活保障资金管理办法 ( 财社 2012 171 号 ) 26 国务院, 建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见 ( 国发 2014 8 号 ) 27 国务院, 基本养老保险基金投资管理办法 ( 国发 2015 48 号 ) EU-China Social Protection Reform Project / 33