克服非洲的脆弱性 建立一个欧洲的新方法 调动欧洲在发展政策上的研究

克服非洲的脆弱性 建立一个欧洲的新方法 调动欧洲在发展政策上的研究

, 克服非洲的脆弱性, 欧洲大学研究所, 罗伯特 舒曼高级研究中心, 圣多米尼克 迪菲耶索莱 欧洲共同体,2009 授权复制需告知来源 免责声明 : 本报告所表达的观点为作者的观点, 不应被认为是欧洲委员会或者欧洲联盟成员国的观点 与所有其它语言版本相比, 若有歧义发生, 将以英文文本为准

前言 前言 决策需要对每种情况准确 深入和及时的了解 发展也不例外 在欧洲 有很多大 学和研究机构思索发展的问题并做出有见地的分析工作 不过 由于众多原因 其 潜力还未被充分发挥出来 其中包括努力的分散 资源的缺乏以及与政策决策圈相 对的脱节 调动欧洲在发展政策上的研究 倡议旨在纠正这种情况 目前 在欧洲委员会和六 个会员国 芬兰 德国 卢森堡 西班牙 瑞典 英国 的支持下 这一联合倡议行 动 旨在加强欧洲对我们这个时代一些最紧迫的发展问题的看法和洞察 以优秀的知 识 创新和建立欧洲研究界和决策者之间的共同点为基础 定于每年发表一次的这一欧洲发展报告 ERD 是这一倡议的主要成果 这是一个反 映了欧洲视角的 独立的 以知识为基础的对发展问题前瞻性的探讨 这份报告将有 助于欧盟改进其对发展的观点 丰富其政策并对国际辩论产生深刻的影响 它还将对 其他主要的发展报告做出补充 试图反映在各种问题上可能共存的多种观点 在适当 情况下 欧洲的具体办法 基于欧洲的政治和社会价值观以及其本身的历史与经验 事实上 我们确信 在像发展政策这样复杂和丰富的领域 不应该有任何对思想的垄断 今年的初版 在位于佛罗伦萨的欧洲大学研究所 EUI 的领导下精心制作而成 它探 讨了 脆弱性 复杂和多方面的问题 具体重点放在大多数脆弱国家所处的撒哈拉以 南非洲地区 这被形容为 我们时代最棘手的发展方面的挑战 处理脆弱局势已正 确地成为欧洲和整个国际社会日益加深的关切点 这是一个在欧洲的发展政策上日益 重要的优先事项 这也是欧洲安全战略的一个关键挑战 克服脆弱性 首先在道义是绝对必要的 世界上三分之一的穷人生活在所谓的脆弱国 家 实现千年发展目标 MDGs 的进展在这些国家大为滞后 在治理上的薄弱带来的 代价 特别是当它引起冲突和战争时 在经济 人类和社会诸方面都是巨大的 这 变得更为重要 考虑密切相关的食品 燃料以及目前的财政和经济冲击 这带来扭转 近期在发展上所取得的进步的危险 在撒哈拉以南非洲的脆弱国家 危机对人所造成 的代价尤其令人担忧 那里应付冲击的能力很有限 从安全角度看 脆弱性的局势也是引起关注的重大问题 在一个日益相互依赖的世界 为了确保全球的稳定和繁荣 解决脆弱性问题也有利于我们自己的利益 海盗在亚丁 湾的重现是与索马里的动荡 或者说经济 政治和战争难民的流离紧密联系在一起的 可以理解 这些难民往往是不情愿地逃离家乡的脆弱性 以到欧洲和世界其他富裕的 地方建立更好和更稳定的生活 这只是相互依存日益增长的一些例子 III

前言 最后, 当谈到外部支援时, 这些情况包括各种各样的社会, 它们有着极为不同的社会经济 文化 政治背景和组成, 需要具体的 有针对性的 量体裁衣的方法 发展政策的传统 法宝, 如援助有效性议程 ( 巴黎宣言和 三 A 议程 ), 欧洲在发展和支持治理改革的方法上所达成的共识, 皆为应对其在脆弱环境中应用所遇到的具体挑战 正如 2008 年由 Bourguignon 教授领导在本倡议的背景下写成的 1, 欧盟研究论文 MDGs at midpoint( 千年发展目标正处于中点 ) 所论述的, 如果要实现 [ 千年发展目标 ] 中的发展, 必需解决脆弱性的问题 这将需要持续的参与和新的 富有想象力的对政治 技术 财政 有时军事资源的综合利用, 与各国政府打交道, 同时也与公民社会和非国家参与者打交道 在这方面, 合作伙伴和捐助国目前正在联合进行 在国家建设和和平建设上的国际对话, 目的在于在这些最困难情况下进行干预的目标和原则上达成可能的共识 密集的参与进程, 聚集了一大批来自欧洲和非洲的顶尖学者 决策者和公民社会代表, 积极开展进行这一雄心勃勃的政策研究的倡议行动 通过在如何更好地掌控这些困难的情况方面建立共同的分析立场,ERD 的第一版将帮助欧洲精确调整其处理脆弱性的战略方法, 并且在将来制定出更为一致的政策 这是欧洲研究倡议行动向前迈出的重要一步, 其旨在阐明如何协调发展目标与新的全球挑战之间的关系 Stefano Manservisi Yves Mény 欧洲委员会发展和与非洲 加勒比和太平洋国家关系总干事 欧洲大学研究院院长 1 参见 Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? François Bourguignon 等的欧盟研究论文 2008,http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/mdg_paper_final_20080916_en.pdf IV

感谢 感谢 本报告由设在欧洲大学学院 EUI 的罗伯特舒曼高等研究中心 Giorgia Giovannetti 所领 导的小组编写完成 包括 Franklin Allen Simone Bertoli Shailaja Fennell Wendy Harcourt Marta Reynal-Querol Marco Sanfilippo Elisa Ticci Pascal Vennesson 和 Thierry Verdier 项目 经理是 Ingo Linsenmann 本小组特别感谢 François Bourguignon 所提科学意见 感谢 ERD 指导委员会的 Luca Alinovi Nicolas Gérard Seth Kaplan Stephan Klasen Ramon Marimon Françoise Moreau Yaw Nyarko Dorothée Starck 以及其他全体委员所提供的持久性意见和支持 我们也特别 感谢 Stefania Innocenti 对研究所做的帮助 William A. Amponsah Mina Baliamoune-Lutz Stefano Bartolini Victor Davies Jörn Grävingholt Sven Grimm Francesco N. Moro Donato Romano Alexander Sarris Andrew Sherriff 和 Gianni Vaggi 在咨询协商过程中 做出了大量的贡献 Lubomira Bencova Piera Calcinaghi Monique Cavallari Angela Conte Mei Lan Goei Laetitia Jespers Alexei Jones Laura Jurisevic Christine Lyon Serena Scarselli Elisabetta Spagnoli 和 Valerio Pappalardo 在报告的不同阶段 做出了贡献 Bruce Ross Larson 是主编 Chris Engert 负责了背景论文在语言上的修订 我们感谢所有这些人 我们还要感谢背景论文和脚注说明的作者 Ernest Aryeetey Niagale Bagayoko-Penone Michael Barnett Nicolas Berman Elva Bova Deborah Bryceson Christian Büger Maurizio Carbone Paul Collier Lorenzo Cotula Nasredin Elamin Fernanda Faria Patrick Guillaumont Sylvaine Guillaumont Jeanneney Kenneth Harttgen Damien Helly Lelio Iapadre Zohra Kahn José Maria Larrú Francesca Luchetti Alan Matthews Philippe Martin Jesse McConnell Mark McGillivray Andrew Mold Wim Naudé Janvier Nkurunziza Abena D. Oduro Alina Rocha-Menocal Sara Pantuliano Jean-Philippe Platteau Béatrice Pouligny Prabirjit Sarkar Ajit Singh Aysen Tanyeri-Abur Necla Tschirgi Margherita Velucchi 和 Tony Venables 特别感谢非洲发展新面貌 倡议行动的参与者 他们积极的贡献给本报告带来耳目 一新的见解 他们介绍了其工作和编写了笔记和论文 Eme Akpan Japhet Biegon Muslilhah Badmus Christian B. Kamga Kam Dorine Kanmi Feunou Nicholas Kilimani Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende Isaac Oluwatayo Thomas Poirier Afees Salisu 及 Sigismond Wilson 不可能感谢每一位 因为许多人为本报告的发表这一过程做出了贡献 参加了下列的 筹备活动 布鲁塞尔 2 月 6 日 剑桥 3 月 17-18 日 佛罗伦萨 4 月 16-17 日 巴塞罗那 5 月 7-8 日 阿克拉 5 月 21-23 日 佛罗伦萨 6 月 22-23 日 和布鲁 塞尔 9 月 4 日 参加了这些活动的完整名单包括在卷 1B 中 但我们在这里要非常 感谢他们对咨询协商过程以及对一个有争议的话题的讨论所做出的全部贡献 还要大 力感谢主办机构 即在剑桥的基督学院 庞培法布拉大学和在巴塞罗那的 CREMed 地 中海经济研究中心 和在阿克拉的 ISSER 统计 社会和经济研究院 V

目录 目录 概述 1 1 为了欧盟更好地应对脆弱性 4 2 确定优先次序 7 第一节 理解脆弱性 10 第一章 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 : 代价和挑战 11 1 变化中全球环境下的欧洲发展政策 11 2 国家脆弱性指的是什么? 16 3 在撒哈拉以南非洲, 国家脆弱性的代价 18 第二章 脆弱国家的特征 31 1 脆弱国家拥有一些共同的特征 31 2 脆弱国家存在许多异质性因素 45 3 总结 48 第三章 国家脆弱性的历史根源 49 1 具体的推动力量和共同的根本因素 49 2 脆弱性是殖民时代的遗产吗? 50 3 撒哈拉以南非洲的殖民地国家 50 4 非殖民化 51 5 国际背景和连续性 52 6 体制对道路的依赖 脱节和外向性 54 7 结论 56 第四章 经济因素可放大脆弱性 57 1 经济因素对国家的脆弱性很重要 脆弱性对经济也很重要 57 2 贸易开放性可增加或减低国家的脆弱性 58 3 外国直接投资与脆弱性的双向链接 59 4 自然资源的禀赋可使治理变得更差 60 5 治理对土地和脆弱性关系的影响 62 6 饥饿的人口和脆弱的体制机构 68 7 结论 69 VI

目录 第二节 从脆弱性到坚韧性 70 第五章 脆弱性与坚韧性 71 1 增强坚韧性 72 2 基于坚韧性的方法意味着什么? 72 3 国家的脆弱性损害社会经济的坚韧性 73 第六章 非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 76 1 危机带来的严峻挑战 : 持续多年的进展将遭受停顿 76 2 三个 F ( 粮食 燃料 金融 ) 以及第四个 F ( 脆弱性 ) 77 3 脆弱国家的四个传播渠道 77 4 脆弱国家能应对危机吗? 85 第七章 国家建设和社会凝聚 90 1 将重点重新置于国家上 90 2 社会凝聚和国家非物质层面的建设 91 3 必需对当地情况有根深蒂固的了解 94 4 冲突后环境中人道主义援助和国家建设干预之间的互补性 97 第三节 克服脆弱性 : 欧盟的作用 104 第八章 欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 105 1 欧盟对脆弱国家的历史性关切 106 2 欧盟在脆弱局势下的潜力 112 3 为了欧盟更好地应对脆弱性 113 第九章 结论 重点和方法 124 1 欧盟的政策可以产生影响 124 2 重点和方法 126 参考文献 135 附录 卷 1B 目录 150 1 的背景论文 150 2 的协商进程 150 VII

目录 表和图 框表 0.1: 框图 0.1: 框图 0.2: 图 0.1: 图 0.2: 框图 1.1: 框表 1.1: 表 1.1: 图 1.1: 图 1.2: 表 1.2: 表 1.3: 图 1.3: 表 2.1: 图 2.1: 框图 2.1: 框图 2.2: 框图 2.3: 图 2.2: 表 2.2: 表 2.3: 表 2.4: 表 2.5: 表 2.6: 表 2.7: 图 2.3: 表 2.8: 表 2.9: 表 4.1: 框表 4.1: 图 5.1: 图 6.1: 框图 6.1: 图 6.2: 图 6.3: 图 6.4: 框图 6.2: 图 6.5: 表 6.1: 图 6.6: 表 8.1: 处于脆弱局势中的撒哈拉以南非洲国家 撒哈拉以南非洲脆弱国家的人口金字塔 欧洲联盟的人口金字塔 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的坚韧性 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的脆弱性 援助对发展增长的影响 2004 年对脆弱国家的援助 撒哈拉以南非洲脆弱国家人类的发展 千年发展目标主要指标的绝对变化 (2000 2006 年 ) 千年发展目标主要指标的相对变化 (2000 2006 年 ) 2008 年难民和国内流离失所者 脆弱国家粮食安全指数 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在治理指标上的趋势 撒哈拉以南非洲脆弱国家的税务 政府收入和经商便利 外部流入 从 2003 至 2007 年的简单平均 赞比亚的出口和铜的价格 (2002 2009 年 ) 铜的价格和赞比亚货币克瓦查 2002 2009 年 赞比亚的矿产收入 (2001 2007 年 ) 2006 年农业 工业和服务业占国内生产总值 GDP 的份额 撒哈拉以南非洲粮食进口国和出口国名单 脆弱国家出口的集中度 脆弱国家的出口目的地 百分比 2004 06 年平均值 公共开支占 GDP 的百分比 人口 基础设施和地理特点 脆弱国家 资源丰富的脆弱国家以及资源不丰富的脆弱国家 2000 2008 年的实际 GDP 增长 宏观经济的特点 总的脆弱性排名 确保对农田的新投资在减少贫困上的作用 2000 2008 年农业土地的分配 超过 1000 公顷的承诺 国家的脆弱性和社会经济的坚韧性之间的相互作用 出口占 GDP 份额的增长 南非对雷曼兄弟的倒闭有反应 肯尼亚和尼日利亚则没有 撒哈拉以南非洲出口下降最多 在伙伴国家金融危机之后 撒哈拉以南非洲初级产品和制造业的出口 2009 年预计对非洲援助流量的减少 1998 至 2007 年期间中国与非洲脆弱国家的经济合作 及援助委员会 DAC 的援助 很多移民在非洲内部居住 坚韧性排名 由低到高 危机对社会福祉的影响 欧洲联盟与脆弱国家有关的机构 VIII 1 3 3 6 6 13 14 19 21 22 24 26 28 32 33 34 35 36 36 37 39 40 41 43 44 45 46 47 65 67 74 77 78 80 81 82 84 84 86 87 112

目录 框 框 0.1: 框 0.2: 框 0.3: 框 1.1: 框 1.2: 框 2.1: 框 4.1: 框 4.2: 框 4.3: 框 5.1: 框 5.2: 框 6.1: 框 6.2: 框 6.3: 框 7.1: 框 7.2: 框 7.3: 框 7.4: 框 7.5: 框 7.6: 框 7.7: 框 8.1: 框 8.2: 框 8.3: 框 8.4: 框 8.5: 框 8.6: 框 8.7: 框 8.8: 框 8.9: 框 9.1: 框 9.2: 框 9.3: 框 9.4: 框 9.5: 哪些撒哈拉以南非洲国家是脆弱的 脆弱国家的共同特点 和巨大的差别 2008 到 2009 年的危机是如何打击撒哈拉以南非洲脆弱国家的 援助的有效性和对脆弱国家的拨款 脆弱是如何进入发展议题的 赞比亚采铜业的繁荣和萧条 行为准则与自然资源宪章 非洲的大型土地收购 揭开土地交易的详情 在苏丹的国际投资 阿拉伯地区的 粮仓 定义坚韧性和脆弱性 脆弱国家的经济增长 发展和福祉 非洲金融市场 冲击的外溢 中国正在填补空白吗 不利的冲击和社会的保护 正规和非正规金融机构的作用是什么 为何地方的坚韧性可以改善安全状况 索马里和索马里兰 非洲治理模式 在脆弱国家的国际参与 学习苏丹南部 学习当地社区 支持前女性战斗人员的方案 冲突后的过渡 赋予妇女权力的机会 促进两性平等的预算编制 解决国家的脆弱性 摘自 2005 年欧洲共识发展 关于援助有效性的巴黎宣言 和 阿克拉行动议程 对脆弱性的具体规定 OECD-DAC 在脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 联合国安理会第 1325 号决议 脆弱性灵活措施 在脆弱的非洲国家 欧盟的共同农业政策和粮食安全 贸易援助 经济伙伴协定 脆弱局势下的安全与发展上的挑战 ESDP 行动的经验教训 一个稳定收入的建议 欧盟的政策和非洲的人力资本开发 区域一体化的适当水平 在区域领导的治理建设中 领导和霸权的困境 对治理援助进行重新评估 IX 1 2 5 13 16 34 61 63 66 72 73 78 83 88 92 95 96 98 100 101 102 106 108 109 110 111 115 117 117 121 127 127 129 130 131

缩略语 缩略语 ACP AfDB AIDS/HIV 非洲 加勒比和太平洋国家 非洲开发银行 获得性免疫缺陷综合症 / 人类免疫缺陷病毒 CAP 共同农业政策 CIFP 卡尔顿大学外交政策国家指数 CPIA 国家政策和制度评估 DAC 发展援助委员会 DFID 国际发展署 DG Development ESDP EU 欧洲委员会发展与非洲 加勒比海及太平洋国家关系总局 欧洲安全与防务政策 欧洲联盟 FAO 联合国粮农组织 FDI 外国直接投资 GDP 国内生产总值 GNI 国民总收入 GTZ 德国技术合作公司 HDI 人类发展指数 IFPRI IfS 国际粮食政策研究所 稳定化工具 IIED 国际环境与发展学会 ILO 国际劳工组织 MDGs 千年发展目标 NATO 北大西洋公约组织 ODA OECD DAC UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM 官方发展援助 发展援助委员会 经济合作与发展组织 联合国贸易和发展会议 联合国开发计划署 联合国非洲经济委员会 联合国妇女发展基金 UNMIS 联合国苏丹特派团 UNODC 联合国毒品和犯罪问题办事处 UNRISD 联合国社会发展研究所 WFP 世界粮食计划署 WHO 世界卫生组织 WPF 世界人口基金会 WTO 世界贸易组织 ZCCM 赞比亚联合铜矿公司 X

概述 概述 2008 至 2009 年的危机引发了自 1929 年以来最严重的全球经济衰退 经济和金融危机已经使欧盟和其他发达国家 的预算遭受到打击 造成巨额的债务积压 失业和社会问题 并且它对脆弱国家特别具有破坏性 其中大多数位 于撒哈拉以南的非洲 最初被认为由于其与世界其他地区的金融一体化程度低而会得到庇护 尽管撒哈拉以南非 洲地区的严峻社会经济状况要求做出新的承诺 欧盟对国内社会问题的关切可能会减少来自欧盟发展援助政策的 关注和资金 但是欧盟必须保持 还有可能加强其对撒哈拉以南非洲地区做出的承诺 以避免低效率的援助政策 对欧盟关于撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的发展政策的重新评估已准备就绪 这就是 ERD 2009 的目标 分析了脆弱性的代价和特点 第一部分 脆弱国家应付负面冲击 像 2008 至 2009 年金融 危机的能力 第二部分 和欧盟与脆弱国家目前的接触 以及欧盟的发展政策在协助国家利益相关方提高坚韧 性方面的潜力 第三部分 重点是撒哈拉以南非洲地区 因为这一地区在巩固国家这一领域显得尤为落后 一 个程式化的事实比在围绕脆弱性的定义和测定上的所有理论争论都要长久 即撒哈拉以南非洲国家一直是脆弱 国家类别中所占数目最多的 框 0.1 1 框 0.1: 哪些撒哈拉以南非洲国家是脆弱的 若干国家脆弱性的分类和排名存在 框表 0.1 示出了本报告所使用的操作列表 列出处于脆弱局势中的撒 哈拉以南非洲国家 框表 0.1: 处于脆弱局势中的撒哈拉以南非洲国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 赞比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 这份列表由经合组织 OECD 2009 年提出 但并未正式被经合组织批准 这是对 2007 年世界银行国家 政策和体制评价 底部的两个五等份 2008 年关于世界发展中国家脆弱性的布鲁金斯指数和 2007 年卡尔 顿大学关于外交政策的国家指数编译的结果 2009 年的欧洲发展报告 ERD 为操作的目的使用此列表 但并不表示就赞同它 因为我们认为 定义本身是动态的 见第一章 脆弱性在人力和经济上的代价要求发展模式 战略和行动面向增进社会的坚韧性 即面向增强社会经济系统在不 损害人们能力的条件下 对冲击与千变万化情况的应变和处理能力 在这个世界上 全球性的冲击日趋严重 遭 受打击的人变得越来越多 社会经济系统的坚韧性成为一个国家发展道路的根本 它应成为国家发展战略 因而 发展援助的核心目标 撒哈拉以南非洲地区的脆弱国家有许多共同特点 它们都存在严重的结构性问题和功能失常的机构 但它们在许 多方面也有所不同 ( 框 0.2) 对它们来说 遭遇紧急情况是常规 而非例外 在试图抵消冲击的过程中 它们在 做选择时往往缺乏一个长期的视野 眼前需要曲解了长期的目标 欧盟能够帮助它们坚持远离脆弱性 面向坚韧 性和可持续发展的道路 为此 欧盟需要采取一个灵活的 长期参与的办法 以及管理援助以提高其效率的新方式 它应该制定可靠的长期性政策和在预算上的承诺 并坚持不干预国家主权的原则 这些承诺将使脆弱国家增长其 政策的时间范围 1 例如 2009 年被经合组织 OECD 认定为脆弱的 49 个国家中的 29 个位于撒哈拉以南非洲地区 1

概述 从理清工作重点到制定具体解决办法以及干预的指导原则 需要对实际情况有很深的了解 并且考虑到撒哈拉以 南非洲地区脆弱国家在历史 文化 经济形势和政治上显著的差异性 只有通过把政策上的专门知识同对本地情 况的深入了解相结合 才能制定出详细的政策规定 2 欧盟的比较优势 开发人力和社会资本 支持机构的发展 欧盟和成员国的发展援助具有很大的潜力 对于大多数撒哈拉以南非洲地区的脆弱国家来说 欧洲是最主要的捐 助者 贸易伙伴 外部投资的来源以及理想的移民目的地 而且欧盟是一个重要的政治 外交和经济集团 不过 欧洲也不能忘记 脆弱性的根源往往来自殖民和非殖民化进程 问题不时还因外国公司不负责任的做法和往来于 欧洲的非法和犯罪性的交易而被放大 欧盟应坚持致力于脆弱国家的事务 尊重其国家主权 超越单纯的机构建设 充分发挥自身的比较优势 并集中 精力在地方和区域的层面上发展人力和社会资本以及支持体制的发展 不像大多数援助机构 3 潜在的欧盟政策领域远远超出财政援助 可扩展到包括贸易 农业 渔业 安全 移民 气候变化 环境 经济全球化 就业 研究和发展 信息社会 能源以及治理等领域 4 此外 欧盟自己的历史就 是一个在多元化的社会中进行体制发展的历史 以多种机构拥有不同的根源 传统和历史为特色 因此 在其 自己扩大的历史中 欧洲联盟必须处理从军事独裁统治向民主过渡过程中 如 1970 年的希腊 葡萄牙和西班牙 以及最近才转向市场手段的国家在一体化方面的问题 这些经验为处理脆弱性问题提供了非常有用的知识 但是 欧洲行动的潜力绝不应当被夸大 世界秩序已经变得更加多极化 新兴的政治和经济中心正在加入到最原 先的参与者之列 美国 中国与欧盟的配置已成为国际体系的关键 除了主要的国际组织 其他国家一直在致力 于脆弱国家的事务 从美国到东亚以及阿拉伯海湾国家 尤其是 中国已经建造了很多基础设施 在土地上进行 投资 并且在大多数脆弱国家增强了其软实力 此外 欧盟解决国家脆弱性问题的举措 诸如其对国家和和平建设的援助 可能被伙伴国家认为具有干涉性并在 政治上缺乏中立性 它们会 也可能是无意地 对本质上是内部事务的过程和动态产生影响 另外 欧盟内部的 阻力和约束会削弱对发展政策的承诺 还有人口老龄化 在危机中所积累的巨额债务以及欧盟的扩大都会削弱把 公共资源投入国际发展合作上的积极性 框 0.2: 脆弱国家的共同特点 和巨大的差别 脆弱国家没有能力调动国内资源和通过税收获取大量的财政收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的政府收 入 除去拨款 很少超过 GDP 的 20% 以上 税收范围为 GDP 的 6% 至 13% 因而提供公共产品和服务的空 间非常有限 人力发展程度低 在人力发展上的公共投资很低 这反映在教育和卫生保健系统运作不良 事实上 尽管许多脆弱国家减少了其军事开支 但此下降并没有被卫生和教育方面的开支增幅所补偿 人口密度低 大多数脆弱国家 都以平均人口密度非常低为特征 29 个国家中的 15 个每平方公里不 到 40 个居民 而非脆弱国家的人口密度约为 84 个 其人口结构很年轻 并在增加 与欧盟的人口金字塔 形成鲜明的对照 此外 在这些国家 大部分人口生活在农村地区 2 3 4 德国技术合作公司 2008 年 对六个国家的研究做了分析 它强调地域差异和不同的政府阶段和发展方向 the do no harm approach sensitivity to context and thorough knowledge of the country remain indispensable to any strategy development 不损害 的做法 对背 景的敏感和对国家的透彻了解仍然是任何战略发展所不可或缺的 ( 第 12 页 ) 援助机构和国际组织的行动范围很有限 往往局限于短期的补救措施 而且由于其组织的职责 往往针对一个具体的问题 见 Paul Collier 2009a 卷 1B 关于这个问题的背景论文 参见欧盟 2009 年关于发展政策连贯性的报告 其中确定了 12 项相关的政策领域 2

概述 框图 0.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家的人口金字塔 100+ 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 50 40 30 20 10 0 Ⴀ ఴႠ 0 10 20 30 40 50 人口 百万 框图 0.2: 欧洲联盟的人口金字塔 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 20 10 0 Ⴀ ఴႠ 0 10 20 人口 百万 来源 美国人口普查局国际数据库 基础设施软 硬件差 脆弱国家每平方公里只有 8 米长的铺设道路 而非脆弱国家则有 18 米 脆弱 国家的运输成本 特别是非洲内部贸易 是东南亚的两倍还多 把一个集中箱从在中非共和国的工厂运到 最近的港口需要大约 116 天 同样的运输从哥本哈根只需 5 天 乍得和尼日尔最直接的航班是通过法国 有 4000 多公里 从中非共和国的班吉到欧洲每周只有一个航班 每 1000 名居民移动电话线路的数量 尽 管最近有所增加 仍只有非脆弱国家的一半 出口的集中 出口多样化指数不到非脆弱国家的一半 显示集中度非常高 除了少数例外 脆弱国家 的出口主要是初级产品 2006 年 平均而言 初级产品占到 80% 以上 其中 30% 是燃料 一些国家像安哥拉 乍得 刚果共和国和赤道几内亚更高达 90% 以上 爆发武装冲突的危险高 处于 底部十亿人 国家中的人民 这是脆弱国家列表的另一种表示 73% 的人最近经历过或正在经历内战 此外 这些国家在任何一个 5 年期间陷入内战的风险十分高 六个之中 就有一个 5 但是 相异的增长 2000 年至 2008 年度 脆弱国家增长了 4% 左右 但是 资源丰富的脆弱国家增长了 6.3% 2002 年达到顶峰为 10% 2004 年为 8.5% 资源不丰富的脆弱国家增长了 2.3% 收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均收入 2008 年平均为 600 美元 从刚果民主共和国的 100 美元 至赤道几内亚的 4,500 美元不等 预期寿命 在圣多美和普林西比 人在出生时的预期寿命超过 65 岁以上 与发展中国家的平均数相 一致 但塞拉利昂和津巴布韦公民的预期寿命只有 40 岁 5 Collier 2007 年 3

概述 外国直接投资 FDI 只流向资源丰富的国家 从 2000 年到 2007 年 投向撒哈拉以南非洲脆弱国家 的所有外国直接投资 超过 70% 投向仅仅 5 个国家 安哥拉 乍得 赤道几内亚 尼日利亚和苏丹 它们 自然资源都很丰富 外汇储备很少或充足 有些脆弱国家的外汇储备非常低 支撑不到 90 天的进口 在 2009 年 4 月 埃塞俄比亚 几内亚和津巴布韦的储备只够不超过 1 个月的进口之用 而石油输出国则有半年之多 外债 石油输出国已经遏制住了外债 债务困扰的指标基本上得到控制 例如 安哥拉和苏丹自 2000 年以来 债务与国民总收入的比例以及货物和服务出口的总债务已大大改善 资源匮乏的脆弱国家 如几内亚比绍和利比里亚仍然有大量的债务负担 这将损害其未来的发展 1 为了欧盟更好地应对脆弱性 对目前欧盟在脆弱状况上做法的审核 第八章 显示 在几个方向上的进展是必要的 首先 和更普遍的改进方向 是要缩小执行上的差距 它在理论政策框架与实际具体干预措施的制定之间制造了 间隙 这标志着一个根本的挑战 因为政策的效果是在其执行中看到的 此外 这类执行必须正确地量体裁衣 因为 一个尺寸适合所有人 的政策不适合脆弱国家的需要 下面是需要取得进展的具体方面 充分了解当地实际情况 在这种了解的基础之上 设计有效的干预措施 6 探讨在与这样的国家打交道时 如何调整运用当家作主的原则 这些国家拥有无能或非法的国家机构 这会使 预算资助成为特别具有挑战性的选择 这种情况在大多数脆弱国家很普遍 即使在拥有民主机构的国家 政府 的合法性往往是短暂的 使得通过预算资助来实施长远的政策变得非常困难 除非加以密切的监测 避免使欧盟政策的广度在效果上适得其反 以致不同的政策对脆弱国家产生间接不利的影响 在政策连贯性的 横向方面需要通过更好地探索一个垂直方面的连贯性与之匹配 以确保欧共体内部 以及欧共体和欧盟成员国 之间更好的协调 它们往往不愿失去主角的作用 这种协调将使欧盟采取统一行动 用一个声音讲话 使欧盟 的发展政策更加负责任并使受援国能更好地理解 使欧盟的贸易政策更加符合撒哈拉以南非洲脆弱国家的具体需要 并确保双边协定不损害区域或多边一体化进 程 虽然世贸组织规则对发展中国家 特别是对最不发达国家有例外范围 但对脆弱国家或脆弱局面没有做任 何具体规定 这是一个有可能取得巨大进展的领域 从响应性干预到预防性干预转变 以便使处于脆弱局势的国家不致陷入一个螺旋式的下滑 这将逐渐侵蚀其 国家机构的能力与合法性 这种转变可能需要朝向建立一个应对脆弱的区域性办法 因为 恶邻效应 bad neighbour effects 可能危及国家建设和社会凝聚 7 更好地了解如何能使安全与发展的之间关系得到妥善处理 和平与安全是欧盟和非洲联盟战略伙伴关系的关键 问题 虽然已经有了一些积极的经验 但在其他情况下 安全行动则干扰了发展政策 缩小差距需要重新评估优先事项 将努力集中于少数明确界定并达成一致的目标 简化程序 并在国家机构没有 能力或不愿意履行职责的情况下 找到适当的组织或合作伙伴执行这些政策 8 这不仅是执行政策 而且是在受援 国和捐助者之间建立信任 从政策经验中学习的问题 虽然进展是明显的 并且欧盟的政策文件现在提供更全面的政治性指导 但在将承诺变为现实上还有很长的路要 走 金融工具和程序可能变得更加简单 灵活 但它们对受援国仍然过于复杂 繁琐 冗长和不友好 6 7 8 在冲突后的局势中 the context is subject to very fast changes and numerous challenges must be addressed simultaneously.here a flexible mix is necessary 环境受非常快的变化影响 并且诸多挑战必须同时加以解决 在此灵活组合是必需的 (GTZ 2008 第 22 页 ) 许多处理脆弱的历史经验表明需要区域性的办法 巴尔干即是一个例子 参见 Collier (2009b) 第 9 章的框 9.5 及 GTZ (2008) 实际中学到的经验 4

概述 框 0.3: 2008 到 2009 年的危机是如何打击撒哈拉以南非洲脆弱国家的 脆弱国家 几乎没有融入全球经济一体化 起初幸免受到金融危机的直接影响 但是它们遭受到其所导致 的全球经济衰退和贸易崩溃的打击 经济和金融危机是在一个时期粮食和燃料价格上涨和波动的状况之上发生的 到 2008 年中期它们价格的 居高不下 使撒哈拉以南非洲脆弱国家中的粮食和石油进口国遭受严重的压力 削减了它们的外汇储备 使之难以支付进口和维持经济增长 繁荣与衰退导致产量波动 阻碍了对长期生产能力的投资 大多数的撒哈拉以南非洲脆弱国家几乎同时遭到燃料 粮食和金融冲击的影响 最近估计 2009 年的实际 国内生产总值增长率约为 1.5% 比 2008 年 10 月估计的 5.5% 大为降低 这些数字将使 2009 年成为 10 年来 撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均国内生产总值录得负增长的第一年 威胁在实现千年发展目标上的进 展 破坏政治稳定 经济增长放缓并不总是威胁可扭转人类的发展 但它使人们遭受挫折 特别是通过在 教育和保健支出上的削减 这已经造成了严重的长期性后果 撒哈拉以南非洲脆弱国家的国内银行系统较小 股票市场薄弱或是不存在 考虑到该地区低下的金融发展 水平 以及脆弱国家与全球金融体系的有限联系 危机传播的主要渠道是实体经济领域 它们受到危机的 影响主要是通过贸易 出口收入的减少伴随着贸易遭受影响的不利条件 撒哈拉以南非洲脆弱国家对商品 出口的过度依赖和其出口的极化现象使这些影响得以强化 贸易在 2009 年遭遇崩溃 撒哈拉以南非洲国 家受到这一发展的影响比其他国家更加厉害 这是因为贸易融资的缩减 最不可靠的更容易受到削减 和 其出口的组成结构 脆弱国家也由于外国直接投资 FDI 流入量的下降而遭受影响 这是因为在不确定的 情况下 投资者采取 观望 的态度 有可能 造成外国援助和移民汇款流入的减少 非洲内部的汇款 尤为重要 因为来自脆弱国家的移民无法承担移居到高收入国家的昂贵费用 转而向附近国家迁移 但是 脆弱国家移民的主要目标市场 尼日利亚和南非 是撒哈拉以南非洲仅有的直接受到危机影响的国家 脆弱国家遭受沉重的打击 但其影响在各国高度不同 结果是 对于脆弱国家 没有比这更严重的脆弱性了 有什么太低 那就是从冲击中恢复的能力 5

概述 图 0.1: 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的坚韧性 非脆弱的 脆弱但无数据 高坚韧性 中等坚韧性 低坚韧性 图 0.2: 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的脆弱性 非脆弱的 脆弱但无数据 低脆弱性 中等脆弱性 高脆弱性 6

2 概述 确定优先次序 建立在过去的经验基础之上 从错误中学习 适应迅速变化的环境 同时尊重国家主权 欧 盟必须制定自己优先干预的领域 2009 年的欧洲发展报告 ERD 分析显示 欧盟在长期致 力于撒哈拉以南非洲地区脆弱国家增强坚韧性的目标中 有五个优先事项 1. 支持国家建设和社会凝聚 与脆弱国家对外交往的基本目标是促进其内部的国家建设进程 9 欧盟已在其欧 洲发展共识 10 中同意这一核心优先 以便其在参与撒哈拉以南非洲脆弱国家的事务时 将重点集中于这一长期的 目标 这种参与的复杂性应归于这一事实 即对这些过程 我们不能持有外部 欧洲 的观点 撒哈拉以南非洲 脆弱国家的国家建设进程将不会类似于 19 世纪欧洲的国家建设进程 同样 种族和宗教之间的社会凝聚也不会 相同 它们之间的分歧存在长达数百年之久 对本地情况的了解在与脆弱国家的对外交往中发挥着重要的作用 确定哪些参与者可以带来变革是必要的 它们可使这些国家摆脱脆弱性 也可能是通过不同的途径 虽然 引起 变革者 必须得到加强 特别是鼓励妇女参与国家建设 削弱可能的 否决者 并支持领导人努力在国家与公民 以及不同派别和种族之间重建一种新的社会契约也很重要 如果某些群体受到歧视 在政治代表中遭到排斥 则 冲突的可能性就会变高 摆脱脆弱就会更加困难 2. 克服短期需求和长期的坚韧性之间的鸿沟 要把脆弱国家的注意力从满足短期的迫切需求转移到拥有一个 更长远的视野上来 欧盟可以设立一个保险机制 以保障脆弱国家免受出口收入波动的影响 随着得到 更多 稳定的收入 脆弱国家可加强其潜在的 长期的比较优势 3. 加强人力和社会资本 在脆弱国家的公民教育上投资 努力缩小性别差距 和建立社会资本是实现持续增 长和发展 增强坚韧性的最佳途径 在脆弱和受冲突影响的国家 公共教育遭到破坏 这从而使得入学率下降 并且成人文盲率增加 不仅是基础教育 而且高等教育也一样 都必须给予充足的资金 解决性别不平等问题 促进当地的知识开发和创新 针对青少年的干预措施也至关重要 尤其是在冲突后的脆弱国家 以减少如贩卖或 走私等非法活动的吸引力 4. 支持更好的区域治理 包括区域一体化进程 区域贸易协定能够使非洲国家从较大的区域市场获得更大的 规模经济效益 以提高国内竞争力和投资回报 并且吸引外国直接投资 从而带来技术转移和增长 它们还可以 使这些经济体聚合资源以共同提供一系列的基础设施项目 充分利用规模经济效益 将这些投资的跨国区域效应 内部化 它们将使非洲的小国就经济政策问题与其他贸易集团或大型私人伙伴进行更有效的谈判 从体制角度看 区域协定也可以提供有关决策和改革的承诺机制 它们对国内承诺能力差的国家尤其有用 在这方面 区域一体 化协定可以用作制度建设的工具 加入一个具有强的 俱乐部规则 的贸易集团 可以帮助成员国稳定民主改革 以及建立信誉 5. 促进本地区的安全与发展 安全与发展上的行动 需要多方面的策略 需要长期的努力 才能完成欧洲政 治文化从中立和内向到参与全球治理的转变 将欧盟的全球责任与欧洲国内公民的福祉联系起来因而是至关重要 的 欧盟的政策制定者应该认识到 欧盟在各个领域的行动 从农业和渔业到贸易以及研究与发展 都可能对安 全产生影响 反之亦然 安全倡议也会对发展和贸易造成影响 欧盟应该从重视其可用手段的线性 社会工程方法 转移到更灵活的战略方针上来 其承认许多捐助者在目标和政策上拥有争议和政治性的品性 诉诸于民事和军事 危机管理工具的日益增加是一个机会 它不仅鼓励联合制定 军事 民用和发展 计划 而且鼓励更加战略性地 思考问题 这也是一个奖励欧盟职员冒险的机会 它在脆弱的局势下往往至关重要 无视这些紧迫的安全问题会 适得其反 绝非实施预先制成的蓝图 只要人们在安全上的需要得以认真对待 我们就能够取得许多成就 这是 朝着真正的当地所有权迈出的第一步 包括解决基于性别暴力的方法 9 10 参见 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 参见欧洲议会委员会 2006 年 7

概述 总之, 无所作为将对捐助国和受援国都带来非常高的代价 对于脆弱国家, 代价反映在人力发展上的薄弱, 以及缺乏与持续发展不足相关联的安全 : 这是没有实现坚韧性而带来的代价 对于欧洲 在地理上接近非洲和其人口爆炸 非法贩运 走私 盗版 基于性别的暴力等这些问题和环境方面的威胁 其负面的外溢影响是巨大的 因此, 欧盟的行动应重新加以评估 欧盟经不起再浪费资金或效率不高 为有一个高效率 有影响的发展政策, 关键是欧盟需要 : 步调一致 统一行动, 用一个声音制定政策 欧盟成员国之间 与欧共体的讨论, 可以是开放和活泼的, 但一旦某政策被共同商定, 欧盟就应该坚持执行这一政策 必须致力于长远的政策, 避免在政策目标和感兴趣的核心领域上的转变, 因为在脆弱局势下的国家的具体问题, 主要是结构性的和持续性的, 以及脆弱的普遍特性是没有能力遵循长期的目标 建立 权利的委派, 用以政策的实施 委派很关键, 因为考虑到需要解决当地的复杂问题, 捐助者和受援者往往并不能最好地实施或监测方案 在这些情况下, 划分政府的不同职能可能是应该的 : 将政策的制定从专项资金的分配和监测划分出来, 其中最后一项由独立机构来执行 懂得撒哈拉以南非洲国家的国家建设和社会凝聚是个长期演化的过程, 它在国家和区域层面以新的 多样化和不可预测的形式出现 这种过程需要不断的关注, 并获得当地机构的正确支持 综合所有这些因素也显示了我们需要在许多方面深化我们的理解 一个是在脆弱局势下持续存在的不平等所起的作用 ; 另一个是在建立坚韧性上对社会安全网和社会团体的需求 8

第一节理解脆弱性

第一章 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 1 变化中全球环境下的欧洲发展政策 消除贫困和可持续发展比过去任何时候都更为重要 消除贫困的努力所处的背景是一个日益 全球化和相互依存的世界 这种情况创造了新的机遇 也造成了新的挑战 2005 年欧洲发展共识 欧洲联盟致力于在全球范围内促进更公平和可持续的发展 需要处理二十一世纪全球化带来的挑战 国家 社会 会 和经济之间相互的关联变多了 相互的孤立变少了 因而更容易受到不断变化的情况和与内在动力相互作用的不 同外部力量的影响 更大的整合伴随着经济活动向东方的转移 中国和印度在世界国内生产总值和出口中所占比 重的增加使他们成为国际舞台上的关键成员 特别是中国在撒哈拉以南的非洲 发展政策不能忽视新的社会政治 均衡 人口结构是二十一世纪全球化的另一个特点 鉴于欧盟人口的老龄化 撒哈拉以南非洲以人口的低龄化为特征 到 2010 年 非洲有 40% 的人口在 0 至 14 岁 20% 的人口在 15 至 24 岁 低于 25 岁的人口占到 60% 相对欧盟 的 28% 这些趋势与全球变暖 国际犯罪组织和最近的国际粮食价格的冲击所带来的挑战一起 是社会所面临的 挑战的主要例子 在此背景下 2008 至 2009 年度是 1929 年以来最严重的全球性衰退 经济和金融危机已经使欧盟和其他发达国家 的预算遭受到了打击 而且它对世界上最贫穷的国家特别具有破坏性 其中大多数是在撒哈拉以南的非洲 初步 估计表明 由于这场危机 多达 9000 万人会继续处于贫困之中 1 以及多达 40 万的婴儿额外死亡 2 但是这场危机 对人类所造成的代价很难用数字来表达 人员和经济上的代价要求发展模式和行动面向增进社会坚韧性的策略 即这样的策略 它增强社会经济系统在不 损害人们能力的条件下 对干扰与不断变化情况的应变和处理能力 在这个世界上 全球性的冲击日趋严重 并 且遭受影响的人也变得更多 包括许多以前很少受到影响的穷人 社会经济系统的坚韧性是一个国家发展道路的 基本方面 它应成为国家发展战略 因而发展援助的核心目标 1 2 英国国际发展部 2009 和世界银行 2009a 世界银行 2009b 11

第一章 1.1 对脆弱国家发展援助上的矛盾 近年来 脆弱国家已成为发展界的一个核心优先事项 由于其低的发展成果 以及严重的侵犯人权的行为 3 该类 国家 以其国家机构的极度失败为特点 在全球发展上 对国际社会构成巨大的挑战 脆弱性强加给人的代价是 巨大的 广泛和持久的 在脆弱国家生活意味着国家的基本服务和对安全和人权的保障遭受严重的剥夺 它还带 来负面的外溢影响 既有区域性的和也有全球性的 对脆弱国家的发展援助与在其他背景下相比面临的挑战更大 他们往往是难于合作的伙伴 援助的流入可引发不 良的后果 援助的有效性受到国家政府能力软弱的阻碍 应对脆弱的国家机构可意味着与非法的 不具代表性或 软弱的政府打交道 或与相互竞争的几个参与者打交道 在这些情况下 援助不太可能达到目标人群或者支持一 个长远性的眼光 捐助者甚至可以阻碍从脆弱性摆脱出来 事实上 援助资金 不包括技术援助 可以减少从脆弱国家集团中退出 来的可能性 4 这样的结果 由 Dambisa Moyo 在她的畅销书 死亡的援助 中所反映 表示与脆弱国家的国际交往 存在改进的余地 5 在这些情况下 国家建设成为与脆弱国家进行国际交往的中心目标 正如在 脆弱国家和局势 中的良好国际参与原则 中所称的那样 6 基于绩效的援助分配 松散地定义为增加发展援助资金用以奖励表现良好者 已使脆弱国家变为 援助的孤儿 框 1.1 撒哈拉以南非洲的脆弱国家更可能被远远地甩在后面 在 48 个脆弱国家中 29 个撒哈拉以南非洲国家 吸收了 2000 至 2007 年官方发展援助 ODA 净额总数的 49% 7 在西非 一些国家从来没有接近过国家的巩固 并且该地区是世界上最贫穷和最不稳定的地区之一 1998 年至 2005 年期间 在科特迪瓦 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 利比里亚 马里 尼日尔 尼日利亚 塞内加尔和塞 拉利昂至少有 35 个武装集团在活动 8 苏丹和大湖地区经历了最近的种族灭绝 并且在非洲之角有一个标志性的失 败国家 即索马里 因此 撒哈拉以南非洲国家在脆弱国家中占取了主要地位 国家的脆弱性可能有一个明确的共同历史根源 第三 章 对该地区的聚焦可以提高在脆弱性对发展所构成的挑战上的认识 国际社会必须克服给最需要的国家分配较少援助的矛盾 同时调整发展援助的做法 使之与具体的条件 特点和 脆弱国家的动态相适合 脆弱国家代表了对欧盟如下承诺的试验台 它由欧洲发展共识所重申 即承诺提供更好 的和更多的援助 这一过程并不容易 在目前的经济和金融危机中 欧盟国家必须为其不断增长的公共赤字提供 资金 而欧盟最近的扩大使之在拨款上更加难以达成一致 3 4 5 6 7 8 国家脆弱性存在的几种分类和排名 如果没有不同的规定 本报告采用的 非官方 是 2008 年关于脆弱和受冲突影响国家的资 源流动年报 (OECD 2009) 中使用的脆弱和冲突后国家名单 这是三个名单的汇编 五等份中底部两个的国家政策和制度评估 CIPA 2007; 在发展中国家国家脆弱布鲁金斯指数 2008; 与卡尔顿大学外交政策 CIFP 2007 国家指数 这个脆弱国家名单包括阿富汗 安 哥拉 布隆迪 柬埔寨 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 海地 伊拉克 肯尼亚 基里巴斯 老挝 利比里亚 毛里塔尼亚 缅甸 尼泊尔 尼日尔 尼日利亚 朝鲜 巴基斯坦 巴布亚新几内亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 所罗门群岛 索马里 苏丹 塔吉克斯坦 东帝汶 多哥 汤加 乌干达 乌兹别克斯坦 瓦努阿图 巴勒斯坦管理区 民主也门和津巴布韦 就像在 下一节讨论的 这个脆弱国家名单汇编有政治和分析上的争议 并没有正式认可这一分类 这仅用于操作上 的用途 Chauvet 和 Collier 2008 Moyo 2009 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 经济合作与发展组织 2000 07 年发展援助委员会在线统计数据库 UNODC 2009 年 12

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 框 1.1: 援助的有效性和对脆弱国家的拨款 作者 Mark McGillivray 澳大利亚国际开发署 (AusAID) 首席经济学家 在无援助的情况下 脆弱国家的经济增长将变低 变高或大致保持相同 从发展的角度来看 对脆弱国家 的援助 就整体和个别而论 是不足 过多 还是适当呢 在过去的 10 年里 由于更好的数据 更深刻的基本理论和更严格的实证方法的应用 关于援助对经济增 长影响的文献已经取得了很大的进展 9 这并不是说 文献不是没有局限性 因为事实上许多仍然存在着局 限性 可以说 主要缺点是 它未能阐明援助影响增长的渠道 从文献中得出了一个强有力的结论 几乎所有最近的研究都得出的结论 援助与增长的增量关系就像个倒 U 形 更高的援助水平带来更高的增长率 直至达到援助的某个临界值水平而已 超过此临界值水平 更 高的援助水平反而带来更低的增长 此临界值被称为对援助的 增长有效的 水平 在这个水平 援助对 人均收入增长的增量影响在受援国被最大化 援助和增长之间倒 U 形关系的发现 对脆弱国家具有特殊的意义 对超出了 增长有效的 水平 援助将 导致增量影响下降的解释是 在受援国吸收能力存在局限性 局限性的起源被认为有几个原因 其中主要 的是政策和体制效能的低质量 这是脆弱国家的基本特征 在此背景下 研究人员提出这样的假说和并被一些政策制定者所接受 认为在脆弱和其他 非脆弱 国家 援助与增长的关系如图 1 中所示 对于脆弱国家 援助和增长之间的关系 预计同非脆弱国家相像 但是 增长有效的 水平 ainf * 较低 超过这一水平 援助对增长的增量贡献变成负数 并且援助对增长的总 体增量贡献在所有的援助水平都要低 框图 1.1: 援助对发展增长的影响 gi 0 aif* aif** ainf* ainf** 脆弱国家 ai 非脆弱国家 注释 ai 指对受援国 i 援助的一种衡量 gi 指 i 的实际人均 GDP 增长 ainf* 是非脆弱国家 增长有效的 援助水平 ainf** 是这样的援助水平 超过此水平 援助水平的增加对这些国家增长的贡献变为负的 McGillivray 和 Feeny 2008 年 研究了 1977 年到 2001 年援助和经济成长的数据 以确定是否有经验上的依 据支持图 1 中的关系 他们认为国家是脆弱的 如果它属于 CPIA 指数底部的两个五等份 在最底层五等 份的国家 如 McGillivray 和 Feeny 2006 年 给予它们的称谓 高脆弱的国家 官方发展援助在此期间对 实际人均 GDP 增长的贡献为 1.37 个百分点 与属于 CPIA 指数倒数第二个五等份的其他脆弱国家的 2.47 个 百分点相对比 9 此文献的调查可以在 Morrissey (2001) Clemens 等 (2004) 和 McGillivray 等 (2006) 中找到 13

第一章 McGillivray 和 Feeny 2008 年 是唯一的特别针对脆弱国家的援助增长所作的研究 虽然已有一些研究了撒 哈拉以南非洲国家的援助和增长 10 如 Gomanee 等 2005 年 研究了 1970 至 1997 年期间对撒哈拉以南 25 个非洲国家的援助 发现援助占国民生产总值的比例每增加一个百分点 对这些国家的增长率平均贡献四 分之一个百分点 Clemens 等 2004 年 研究了援助的短期影响 发现在 1973 年至 2001 年期间 它至少 将撒哈拉以南非洲的人均年收入增长提高了 0.5 个百分点或更多 Lensink 和 Morrissey 2000 年 发现 虽 然援助在撒哈拉以南非洲对增长的影响比其他地区要弱 但这种影响是积极和重要的 这些研究似乎给 McGillivray 和 Feeny 2008 年 所报告的结果提供了一些支持 McGillivray 和 Feeny 2008 年 及 Feeny 和 McGillivray 2009 年 还提供了对 aif* 和 ainf* 所作的估计 即高度 脆弱国家 国内生产总值的 13.88% 和其他脆弱国家 国内生产总值的 38.38% 将这些数额与 2004 年双 边和多边机构的实际官方发展援助 ODA 相比较 显示从增长效率的角度看 对脆弱国家的援助不足 框 表 1 相对于国内生产总值 在高度脆弱国家中援助最不足的国家是 科特迪瓦和尼日利亚 与 2004 年 的实际援助相比 如果按 增长有效的 水平分配援助 则会对所考虑的全部脆弱国家在平均增长上带来 1.92 个百分点的贡献 但是 并非所有的脆弱国家都援助不足 10 个脆弱国家在 2004 年得到比 增长有效的 水平更多的援助 在所考虑的全部脆弱国家中 从发展的角度来看 援助最过量的是布隆迪和所罗门群岛 框表 1.1: 2004 年对脆弱国家的援助 高脆弱国家 其他脆弱国家 全部脆弱国家 官方发展援助 百万美元 6,629 2,719 9,348 增长有效的 官方发展 援助 百万美元 14,512 10,506 25,018 实际官方发展援助下的 增长 平均百分比 -0.46 3.43 1.25 增长有效的 援助对 增长的贡献 平均百分比 1.43 2.47 1.92 比 增长有效的 援助 接受得多的国家 8 2 10 比 增长有效的 援助 接受得少的国家 9 13 22 注释 高脆弱的国家处于 CPIA 指数最底层的五等份 其他脆弱国家处于 CPIA 指数倒数第二个五等份 McGillivray 和 Feeny 2008 年 及 Feeny 和 McGillivray 2009 年 强调 增长有效的 援助水平只为捐助者 应提供给脆弱国家的援助数额提供了一个粗略性的指导 他们还强调 捐助者有许多其他正当的发展目标 可支持与 增长有效的 援助水平发生偏离 但是 他们的研究结果显示 对与 增长有效的 援助水平 相差很大的国家分配 捐助者需要认真加以考虑 询问这些偏差是否在发展标准上存在正当的理由 10 注意 根据所使用的定义 大约一半脆弱国家在撒哈拉以南非洲 14

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 1.2 欧盟在脆弱国家的发展政策 欧盟和成员国的发展援助具有很大的潜力 对大多数发展中国家来说 欧洲是一个主要的捐助者 贸易伙伴 投 资和移民的目的地 而且欧盟是一个重要的政治 外交和经济集团 欧洲国家也对脆弱国家负有重大责任 脆弱 性的根源来自殖民和非殖民化进程 问题还不时由于外国公司不负责任的做法和往来于欧洲的非法和犯罪性的交 易而被放大 但是 欧洲行动的潜力绝不应当被高估 世界秩序正在向更加多极化的方向发展 新兴的政治和经济中心正在加 入到最原先的参与者之列 美国 中国与欧盟的配置已成为国际体系的关键 除了主要的国际组织 其他国家一 直在致力于脆弱国家的事务 从美国到东亚和阿拉伯海湾国家 此外 欧洲解决国家脆弱性问题的举措 诸如其 对国家和和平建设的援助 可能被伙伴国家认为具有干涉性并在政治上缺乏中立性 这也会对本质上是内部事务 的过程和动态产生影响 最后 欧盟内部的阻力和约束会削弱对发展政策的承诺 此外 人口老龄化 在危机中 所积累的巨额债务 以及欧盟的扩大都会增加把公共资源从国际发展合作上转移到国内使用的积极性 在这种背景情况下 是有关撒哈拉以南非洲地区的国家脆弱性 以及在国家脆弱的局势下 欧盟发展政策的情况 它分析了目前在欧盟与脆弱国家的接触中可以改进的地方 以及欧盟的发展政策在协助国 家利益相关方克服脆弱性方面的潜力 重点是撒哈拉以南非洲地区 因为这一地区在巩固国家这一领域显得尤为 落后 并且国家机构脆弱的大多数国家位于这一地区 这方面的努力是与在制定发展优先事项和政策中 以坚韧性为基础的方法相一致的 国家机构和其调动国内资源 的能力是一个社会经济系统坚韧性的核心要素 它们应维持内部秩序 保障公民的安全 控制其领土 提供社会 服务 执行规章制度 防止并适应个人和集体的风险 国家机构因而影响公民的福祉和其在面对动荡和改变时的 调整 1.3 报告的结构 2009 年的 ERD 有助于达到建立一个新的欧洲方法的目的 以克服撒哈拉以南非洲地区的国家脆弱性 通过以下三 个主要步骤 第一步 是分析国家脆弱性的意义 以及它在撒哈拉以南非洲地区的范围和代价 该报告描述了脆 弱国家的经济特点 讨论了影响国家机构 治理和社会政治稳定运作的经济因素 并探讨了文献对非洲国家脆弱 性的历史和政治根源所提出的解释 在报告的第二部分 对社会经济的坚韧性与国家的脆弱性之间的联系 从理 论的角度进行了研究 并对其与 2008 至 2009 年全球经济危机对脆弱国家的影响之间的关系进行了评估 在最后 一部分 对政策进行了讨论 第八章对欧盟参与脆弱国家的事务进行了概述 并分析了安全政策 它讨论了外部 参与者的援助在支持伙伴国的国家建设中的挑战和潜力 并试图在国际经验的基础上确定这一领域的优秀做法 最后一章提出了欧盟在脆弱局势中进行干预的标准和优先事项 15

第一章 2 国家脆弱性指的是什么 现有文献对 脆弱 的定义很多 框 1.2 并且在使用 脆弱国家 的表达上存在很大的争议 例如 Paul Collier 起初并没有透露组成著名的 底部十亿人 的国家名单 这通常被人们等同 于脆弱国家集团 11 因为他指出 这不是一个国家热衷于参与的集团 因为污辱一个国家往 往会创造一个自我实现的预言 12 尽管定义有分歧 但在学术和政策文献中对一些基本点还是有一致意见的 Stewart 和 Brown (2009 年 ) 发现 所有 现有的定义都是围绕脆弱性的三个主要方面 当国家不能保护其公民免受暴力 不能为所有公民提供基本的服务 并被其公民承认为合法时 就会在权威 服务和合法性三个方面分别失去效能 这一在国家脆弱性上的观点间接地体现于经合组织 OECD 在 脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 中所做 的定义 国家是脆弱的 当国家结构缺乏政治意愿和 / 或能力 以提供减少贫困 发展所需要的基本功能 并 维护其人民的安全和人权 13 经合组织提出把重点转移到强调合法性和公民的期望所起的关键作用上来 将脆弱 国家的定义调整为 无法满足其人民的期望或通过政治进程管理在期望和能力上的变化 14 框 1.2: 脆弱是如何进入发展议题的 20 世纪 90 年代和 21 世纪初的特点是从以项目为基础的援助到对预算支持的逐步转变 并日益认识到受援 国的政策如何调节援助计划带来的影响 15 这两个重大变化引起的效果是援助选择性的增加 在 蒙特雷共 识 中所体现的对于援助选择性的日益重视 导致了在双边援助分配上的巨大转变 16 捐助者面临一种挑战 援助选择性的使用带来在最需要的地方减少援助的高代价 虽然在那里很可能是最没效果的 因此 一些 国家成为援助的孤儿 因为被划为具有不良治理记录的国家获得的援助资金急剧下降而且反复多变 17 因此 关于脆弱性 似乎是对运作问题的一个政治反应 的关切日益增加 (Guillaumont 和 Guillaumont Jeanneney 2009) 捐助机构在与 缺乏政治承诺和在制定及实施扶贫政策上能力不足的国家 互动方面面 临问题 18 经合组织发展援助委员会提供的这一定义表明 脆弱国家的概念在本质上是关系性的 因为它是 指一国的政治意愿或能力与捐助者社区的普遍优先事项这两者之间的失调 定义上的不同部分地是由于这一概念的极端政治敏感性 此概念明确或隐含地 质疑一个国家的政治优先 事项 或者其实施它们的能力 脆弱国家被视为 甚至在对美国的 9 / 11 袭击之前 恐怖组织可能的避难 所 考虑它们对其领土的有限控制 安全与发展在脆弱国家是密切相关的 一些作者呼吁使用更广泛的工具 包括军事干预措施 以应付这些国家在发展上所面临的挑战 19 这就是为什么经合组织发展援助委员会也开始提到脆弱的局势 从焦点单独在国家上面加以扩大 20 其良 好的国际参与原则断言 在这些国家参与的长期目标是 帮助国家的改革派建立有效 合法和有坚韧性的 国家机构 可富有成效地带领其人民促进持续的发展 21 提到国家的改革派有助于表达这样的思想 即国 家建设是一个内部过程 外部参与者对其的影响很微弱 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Zoellick 2008 Collier 2007 第 7 页 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 第 2 页 OECD 2008 Chhotray 和 Hulme 2009 Dollar 和 Levin 2006 Levin 和 Dollar 2005 Fielding 和 Mavrotas 2008 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2006 年 Bourguignon 等 2008 Collier 2009 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 第 1 页 16

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 定义中的一个相关变化是对脆弱定义的转变 从强调国家和捐助者社区之间的关系为主 到尝试确定一个 脆弱国家的实质性特征 虽然这一转变很含蓄 欧洲联盟理事会认识到 脆弱性是指薄弱或失效的结构和局势 那里社会契约被打破 这是由于国家没有能力或意愿履行其在 以下方面的基本职能 义务及责任 即法治 人权和基本自由的保护 人民的安全 减少贫困 提供服务 对资源透明和公平的管理以及获得权力诸方面 22 对社会契约的引用 它是社会和国家之间永无止境的讨价还价的结果 大幅度地扩大了脆弱性在其普遍 影响上的重要性 基于人民期望的国家脆弱性的概念 在社会契约的内容上不采取立场 它在定义上引 入了有趣的动态观点 由于脆弱性可以被视为无力管理可影响社会契约内容的扰动 这样的重点是与 Baliamoune-Lutz 和 McGillivray 的论点相一致的 他们认为 脆弱国家一词只应该用于 仅仅根据其崩溃的 可能性或易受负面冲击的脆弱性来描述国家 23 而这正是经合组织发展援助委员会所认为的 由于国家满足 人民期望的能力上的错位所引起的社会契约的解体 制造了一个潜在的不稳定因素 它可能导致冲突 而 冲突则代表了脆弱的最终表现形式 Kaplan 对这一论点做了进一步的推动 根据在国家设计上的特色来定义脆弱国家 以及在正式和非正式机 构之间是否存在明显的 失配 根据 Kaplan 迫使很少具有共同历史的多个拥有不同特性的团体在一起 共同工作的边界 以及不反映社会价值观 信仰和组织方式的法律和政治制度 可以很容易地使国家与其 本要服务的人口脱离 这样的社会政治条件是不可能产生能够满足公民期望的政府的 24 Engberg-Pedersen 等人给出了进一步的定义 他们抛弃了我们到目前为止已修订的定义 此定义的特点是 以国家为唯一的中心 而把脆弱性局势定义为 体制的不稳定 损害了公共决策过程中的可预测性 透明 度和问责性以及给人民提供安全和社会方面的服务 25 根据这一论点 Ikpe 认为脆弱性涉及 国家的能力 以适应变化了的情况 保护公民 吸收冲击和用不诉诸暴力 的方式管理冲突 26 在满足公民的期望 采取积极的政治进程 以管理国家与社会关系的变化 或维持对其领土 的控制上 国家能力的突然中断或逐步削弱 因而是国家脆弱性的关键因素 值得强调的是 合法性 职权和服 务上的失败 尽管在概念上不同 其实是相辅相成和相互关联的 举例来说 即使公民的期待与文化和国别有关 确保人民的基本需要和人权的能力可以被认为是国家机构拥有合法性的条件 脆弱性在各国之间 不论在质量和数量上都显示了较大的变化 它可以由不同的因素引发 从暴力冲突到国家能 力和合法性的逐渐削弱 它可以显示不同的强度 国家职能在这些时期遭到破坏的风险最大 即在政治和经济转 型时期 政治极端的不稳定时期 发生冲突后政治和国家的重建时期 国家成立的早期阶段 长期遭受频繁和严 重的外部干扰和冲击的时期 对这些微妙阶段的管理不善可以引起成倍增加 并自我助长的推力 并导致国家脆 弱性的最终展现 冲突与进行大规模和有系统镇压的专制政权 以及对人口群体人权的侵犯 22 23 24 25 26 欧洲联盟理事会 2007 年 Baliamoune-Lutz 和 McGillivray 2008 Kaplan 2008 关于 Kaplan 论点的批判性讨论 请参阅第三章 Engberg-Pedersen 等 2008 第 6 页 Ikpe 2007 第 86 页 17

第一章 因此 异质性是脆弱的表现形式和被标为 脆弱 的国家的核心特色 有些作者还观察到 这个概念是 宽泛的 脆弱国家是动态的 沿着从稳定走向冲突 危机 因为它把很难比较的国家集合到了一起 27 如 Brinkerhoff 所论 和 / 或失败的轨道移动 并从危机中摆脱出来 迈向恢复和稳定 28 这意味着每个国家可能在能力和政治意愿方 面面临具体约束的限制 有些作者更进一步 认为根本不可能划出一条令人信服的界线将脆弱国家与非脆弱国家 分开 并对把一些国家划入宽泛定义的脆弱国家类别中的益处表示疑虑 29 Briscoe 观察到 除去它的症状 几乎没 有什么可将国家的脆弱性聚拢在一起 : 贫困 不安全 易发生冲突和腐败 30 的确 对脆弱性的辩论已将重点放回发展过程中的国家机构 并且强调需要在深入了解当地政治和经济方面知识 的基础上 调整外来干预和优先事项 脆弱性在表现形式和程度上的异质性意味着 对地方情况的深入了解是确 保外部干预在脆弱国家取得成功的关键 即使在国家失败最坏的形式 脆弱性并不意味着存在政治真空 以便非正式机构可以 至少部分地 发挥国家的 一些功能 Engberg-Pedersen 等人认为 在国家已不存在或非常弱的脆弱情况下 非国家部门经常发挥类似国家 的职能 像提供安全和社会服务 31, 这一观察与 Dixit 的理论论据是相一致的 32 例如 在索马里 法律和秩序的提 供 由伊斯兰法庭来保证 伊斯兰法庭起到建立法律秩序的工具的功能 [... ] 在无政府状态下 解决争端是免费 并且按照国际标准是迅速的 如 Leeson 所观察 33 虽然目前的情况并不很理想 但与 1991 年之前比是改善了 并 且这种改进不只限于司法系统 2001 年人类发展报告 指出 在索马里这个国家如今小学的数量比 80 年代后期要多 并且私营部门在提供水和电 34 这些观察表明 外来参与者一旦在处于脆弱局势的国家参与事务 它们就不应忽视这类机构 事实上 单独对国 家的狭隘重视 就不会获得对脆弱性有充分根据的理解 也不能找到缓解它的最佳方法 3 在撒哈拉以南非洲 国家脆弱性的代价 在塑造社会经济坚韧性 人的能力和福祉上国家所起的关键作用 是由在标为 脆弱 的国 家 由于其国家机构的失败 造成发展成果不佳来反映出来的 导致发展成果不佳和捐助国 与受援国政府之间的关系产生问题的机制是有区别的 国家的脆弱性可以沿着不同的轨道发 展 因为国家的形成 国家的运作和稳定是一个复杂过程所导致的结果 这一过程包括从公 民权益的共同意识到对领土的控制等 尽管有这种差异 在不同的背景下 脆弱性在经济 安全和发展上的代价往往是巨大的 广泛和持久的 3.1 在人员发展方面的重大代价 对脆弱性直接代价的综合 但有揭示性的核算 可以从脆弱国家的人力发展上得到 撒哈拉以南非洲地区的脆弱 国家在那些人力发展方面有不良记录的国家中所占比例过高 关于人类发展指数 它们的排名从圣多美和普林西 的 128 下降到塞拉利昂的 179 位于该指数存在的国家名单上的最后一个 2006 年 脆弱国家的平均人类发展指 数为 0.459 塞拉利昂为 0.329 圣多美和普林西比为 0.643 27 28 29 30 31 32 33 34 Faria 和 Magalhães-Ferreira 2007 Brinkerhoff 2007 第 3 页 Easterly 2009 Briscoe 2008 第 1 页 Engberg-Pedersen 等 2008 第 23 页 Dixit 2004 Leeson 2007 第 705 页 UNDP 2001 18

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 表 1.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家人类的发展 国家名称 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 人类发展 指数排名 (1) 人类发展 指数 (1) 出生时 预期寿命 (1) 157 172 150 178 170 137 177 130 166 151 115 164 169 160 167 171 144 176 140 174 154 165 128 179 n.c. 146 159 156 n.c. 0.484 0.382 0.514 0.352 0.389 0.572 0.361 0.619 0.431 0.513 0.717 0.442 0.389 0.471 0.423 0.383 0.532 0.364 0.557 0.370 0.499 0.435 0.643 0.329 n.c. 0.526 0.479 0.493 n.c. 0.469 0.545 0.500 42.1 48.9 50.0 44.0 50.4 64.5 46.1 54.5 47.7 54.2 50.8 57.2 52.2 59.0 55.3 46.0 52.7 45.1 63.6 56.2 46.6 45.8 65.2 42.1 47.5 57.8 58.0 50.5 41.7 51.2 53.2 52.2 成人识字率 (2) 67.4 59.3 67.9 48.6 25.7 74.2 67.2 86.0 48.7 87.0 35.9 29.5 62.8 73.6 54.4 55.2 29.8 71.0 64.9 87.5 37.1 60.9 53.2 72.6 90.7 59.2 66.4 62.9 5 岁以下儿童 死亡率 ( 每 1,000) (3) 产妇死亡率 ( 每 100,000 活产 ) (4) 202.7 164.4 142.6 178.5 209.7 61.3 121.9 128.6 196.4 123.7 166.9 73.6 129.3 115.3 145.2 194.5 102.4 138.2 119.4 170.2 185.9 153.4 94.0 145.8 177.9 109.6 96.7 120.9 92.3 138.3 97.5 123.2 1,400 1,100 1,000 980 1,500 400 1,100 740 810 680 450 720 690 910 1,100 560 1,200 820 1,800 1,100 1,300 2,100 510 550 880 976 614 824 注释... 表示没有数据 n.c. 代表尚未分类 (1) 数据是指 2006 年 (2) 数据是指 2006 年 15 岁以上者 (3) 数据是指 2008 年 (4) 数据是指 2000 年 儿童基金会 世界卫生组织和联合国人口基金对少报及错误分类的翔实记录加以审核的基础 上所做出的调整 来源 欧洲发展报告对联合国开发计划署 2008 2008 年人类发展报告的阐述 经合组织和非洲开发银行 2009 2009 年非洲经济展望 19

第一章 脆弱性在人类 社会和经济上的代价, 并不限于脆弱国家在人类发展指数的三个组成部分上的不良记录 与其他发展中国家相比, 脆弱国家在千年发展目标所制定的很多目标上, 取得的成就都要低 35 事实上, 脆弱性与千年发展目标上的绩效具有很强的负相关性 : 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家最远要到 2015 年才能实现千年发展目标 通过采用根据 2006 年的 CPIA 对脆弱国家所做的分类,Harttgen 和 Klasen 发现, 脆弱性与更差的发展成果有明显的联系, 在贫困 营养不良 教育入学率和五岁以下儿童的死亡率等方面 36 在 2006 年,CPIA 所列脆弱国家名单中的贫困人口数量超过非脆弱国家的 3 倍以上 小学教育完成率, 体重不足的儿童人数, 五岁以下儿童死亡率和就业人口的比例表明, 脆弱国家在人类发展方面的纪录一般比非脆弱国家差得多 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在五岁以下儿童死亡率和失业人口的比例名单上都排名靠前 2000 至 2006 年的业绩表现证明了这些结果 同时, 发展指标, 如贫困 预期寿命和五岁以下死亡率显示了脆弱国家集团内存在一定的差异 虽然脆弱与非脆弱国家之间的总差别是巨大的, 这掩盖了相当大的异质性 只是在一些国家近期的高速增长率似乎才转变为发展上的目标, 当然不是在几内亚, 其成人识字率仍然只有 29%, 或在安哥拉, 其五岁以下死亡率在 2008 年高于 20% 每千人中有 203( 见表 1.1) 两个最近版本的全球监测报告表明, 脆弱国家并没有在实现千年发展目标上取得进展, 甚至是在倒退 37 与中等收入和低收入国家相比,1990 年至 2006 年期间, 基于 CPIA 分类的脆弱国家显示在实现千年发展目标上取得的进展要少得多 由 Harttgen 和 Klasen 所描述的局面稍微不同, 采用不同的脆弱国家分类, 他们比较了脆弱国家在实现千年发展目标上的表现 38 他们发现, 以实现千年发展目标的绝对进步来看, 脆弱国家表现得跟其他发展中国家一样好, 虽然它们仍大为落后 39 千年发展目标的指标在 2000 年至 2006 年的变化显示, 脆弱国家之间和脆弱国家内部存在很大的异质性, 而脆弱 非脆弱国家的模式并没有什么系统上的差异 如果分析改为侧重于撒哈拉以南非洲的脆弱国家, 模式则有所改变, 并且国家的脆弱性问题对在千年发展目标上的进展显得更为重要 图 1.1 和 1.2 表明, 撒哈拉以南非洲脆弱国家在实现千年发展目标的相对和绝对变化上都比整个非洲大陆落后 脆弱性尤为严重的国家表现得更加令人失望 2007 年在所有方面 CPIA 分数低的国家中, 像在经济管理 结构政策 社会包容 / 公平 公共部门管理方面, 撒哈拉以南非洲国家占得都过多 35 参见 Harttgen 和 Klasen 的背景论文, 全面地了解不同定义是如何影响结果的 36 Harttgen 和 Klasen 2009 37 世界银行 2007,2009a 38 Harttgen 和 Klasen 2009 39 Harttgen 和 Klasen 2009 请注意 Harttgen 和 Klasen(2009) 的结论可能会因为缺少数据而有所偏差, 因为评估实现千年发展目标进展时, 缺少了许多脆弱国家的相关信息 假如缺少数据的国家被评为比平均纪录更差, 那么对脆弱国家来说, 即使取得了实现既定目标 的绝对进展, 看起来也会更糟糕 20

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 图 1.1 千年发展目标主要指标的绝对变化 (2000 2006 年 ) 贫困人口 2000 2006年 小学教育 2000 2006年 14 6 12 4 10 2 8 0 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL 6-2 4-4 2-6 0 CPIA-SSA 体重不足 2000 2006年 SSA CPIA-ALL 五岁以下死亡率 2000 2006年 0 1.5 CPIA-SSA 1-2 0.5-4 SSA CPIA-ALL -6 0 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL -0.5-8 -1-10 -12 注释 CPIA-SSA 是 2007 年 CPIA 指数名单中的撒哈拉以南非洲国家 其 CPIA 指数评分小于 3.2 CPIA-All 是在 2007 年 CPIA 各个子名单 经济管理 结构政策 社会包容 / 公平 公共部门管理 中 其 CPIA 指数评分均低于 3.2 的所有国家 SSA 是撒哈拉以南非洲所有国家 为计算反映脆弱情况的每种指标的平均值 贫困人口 完成小学教育人数 体重过轻 人数和就业人口占总人口比例的变化用百分比来衡量 五岁以下死亡率的变化用每 1000 名儿童死亡的绝对变化来衡量 来源 Harttgen 和 Klasen 2009 21

第一章 图 1.2 千年发展目标主要指标的相对变化 (2000 2006 年 ) 贫困人口 2000 2006年 小学教育 2000 2006年 0.45 0.15 0.40 0.10 0.35 0.05 0.30 0.00 CPIA-SSA SSA 0.25 CPIA-ALL -0.05 0.20-0.10 0.15-0.15 0.10 CPIA-SSA 体重不足 2000 2006年 SSA CPIA-ALL 五岁以下死亡率 2000 2006年 0.08 0 CPIA-SSA -0.01 0.06-0.02 0.04-0.03-0.04 0.02-0.05 0 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL -0.06-0.02-0.07-0.08-0.04 注释 见图 1.1 的注释 来源 Harttgen 和 Klasen 2009 22 SSA CPIA-ALL

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.2 代价是高昂的和多方面的 脆弱性的另一个特色是它的严重程度 包括最严重的人口贫困和对生命和安全等基本人权的侵犯 它常常束缚住 了政府履行其一项主要任务的能力 如管理粮食安全 也可以引起暴力冲突和内战 造成巨大的人员 社会和经 济代价 冲突 处于 底部十亿人 国家中的人民 这是脆弱国家列表的另一种表示 73% 的人最近经历过或正在经历内战 此外 这些国家在任何一个 5 年期间陷入内战的风险十分高 六个之中就有一个 40 脆弱性与冲突之间的关系是动态的 复杂的 冲突有可能同时是脆弱的一种结果及其推动力之一 脆弱国家的通 常特点是针对特定群体的社会排斥 民族 宗教 自然资源拥有者 这可以引发冲突 但是 冲突也破坏了国 家提供公共服务的能力 削弱了机构 使得经济进步和减少贫困变得缓慢 这些因素合在一起 增加了不稳定的 力量 冲突的代价是大量而广泛的 41 有些是 直接的 和可大致被量化 死亡 伤害 疾病 国内流离失所者 大规模迁徙 有些是 间接的 像冲突破坏经济活动 将公共开支从保健和教育转移到军事 重新调配公共收入 比如从对 石油的出口税中 像在尼日尔三角洲地区的危机期间那样 冲突也会增加失业 特别是在年轻男子中 增加犯 罪的可能性和极端主义的吸引力 冲突之后 往往因为对局面控制的减弱 整个地区可以改为种植毒品 而且毒 品走私很容易 并且获利很高 因而人们可能着手从事非法活动 而不是返回他们 通常已被摧毁 的职业 一些损失不能被量化 在冲突结束后很久 公民往往仍受严重伤害的折磨 但是心理上的损失并不容易衡量 这里在理解其不确定性的同时 我们尽可能地对撒哈拉以南非洲的主要损失加以量化 42 战场死亡的人数可大体被量化 43 但是大多数由于暴力和疾病的传播而造成的平民死亡则不能被量化 因此 即使 估计由暴力冲突所引起的总死亡人数都是困难的 2009 年非洲发展报告 报道了 在某些非洲国家的战场及战争 死亡总人数 在安哥拉 1975 至 2002 年 战斗死亡总共 16 万人左右 总死亡人数达 150 万 在布隆迪 1990 至 2002 年 战斗死亡人数约 7000 共 20 万人死亡 在刚果民主共和国 1998 至 2008 年 总死亡人数高达 540 万 使之成为自第二次世界大战结束战争以来最血腥的战争 44 国内流离失所者的数据 主要集中在索马里 苏丹 刚果共和国和科特迪瓦 更容易获取并更具有可比性 表 1.2 流离失所本身即为损失 也意味着疾病的蔓延 营养不良和暴力 尤其是女性 她们容易遭受极端的暴力 并常 常被强奸 45 40 41 42 43 44 45 Collier 2007 Collier Hoeffler 和 Söderbom (2004) 声称内战平均持续大约 7 年 需要约 21 年时间才能恢复到战前的收入 内战的总耗费以每年近 30 亿美元计算 参见 Reynal-Querol 2009 和 非洲开发银行 2009 对冲突根源的分析 与战场相关的死亡数占与冲突有关死亡总数的比例平均低于 30% AfDB 2009 第 12 页 AfDB 2009 23

第一章 表 1.2: 2008 年难民和国内流离失所者 原来的国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 国内流离失所者的保护 或联合国难民署的援助 总难民数 0 100,000 0 197,000 166,718 0 0 1,460,102 683,956 0 0 0 0 0 0 0 404,000 0 0 0 0 0 0 0 1,277,200 1,201,040 0 853,000 0 6,343,016 6,343,016 0 171,393 281,592 13,870 125,106 55,105 378 19,925 367,995 22,227 650 384 186,398 63,878 1,352 9,495 1,065 9,688 75,213 45,601 796 14,169 72,530 35 32,536 561,154 419,248 16,750 7,548 16,841 2,628,765 2,592,920 35,844 关注人口总数 185,186 483,626 16,803 323,357 267,222 418 25,069 1,918,424 737,792 716 431 201,094 95,552 2,489 11,517 1,342 762,617 88,413 53,421 1,067 24,645 90,428 35 35,480 1,860,373 1,749,536 22,679 1,466,792 51,639 10,530,951 10,478,161 52,789 来源 欧洲发展报告对联合国难民署在线人口统计数据库的阐述 冲突不仅造成生产的萎缩 而且还通过爆炸和其他行动 以及在维修和翻新开支上的降低破坏基础设施 财政和 人力资本往往从这些国家逃离 但是若没有反事实条件 要量化这一现象很难 冲突期间和之后 国内生产总值 的行业领域构成据记录发生重大的变化 (Collier 2007) 事实上 一些行业更容易受到冲突的影响 更高的军费开支 往往意味着教育开支的降低 这在长远上造成高昂的代价 并可能对一个国家的发展产生长久的影响 另一种损失 由于其对国内政策的影响很重要 是决策者和私人投资者采取行动时所考虑时间跨度的缩短 为对付持续不断的 冲突制造了连续不断的紧急情况 政府因而以短期反应疲于应对 46 46 在冲突影响的国家 相关的问题是军事部门的 最优规模 ( 参见 Acemoglu 等 2009) 24

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 粮食不安全 国家在建立粮食生产和分配 政府干预和改革的体制和法律框架上的作用 可影响粮食供应和不同 人群获得食物的权利 国家的脆弱性可以通过不同渠道成为粮食不安全的根本原因 47 能力的丧失 当一个国家的交付能力丧失或有风险丧失时 粮食危机的可能性变大 基本服务的不足可以产生 这种结果 脆弱国家的国家机构可能不太有能力建立起机制 以支持穷人获得粮食 并保护公民 消费者和生 产者 免受世界粮食价格的波动或其他获取食物的权利在来源和份额上的变化 例如由一些经济活动的季节性 成分所引起的周期性的粮食不安全 权力的丧失 当一个国家的权力丧失时 粮食分配系统的障碍和在保护进行农业生产和分配的生产资料上的能 力缺失 可以引发粮食危机和人道主义紧急情况 合法性的丧失 社会保障制度的实施不仅是能力的问题 而且还是国家的意愿和问责制上的问题 非法国家机 构的一些典型特征 民主有效形式的缺乏 对反对派或人口群体的迫害 军队在政府的突出作用 对媒体的控制 可威胁到众多人口群体的粮食安全 例如 根据诺贝尔奖得主 Amartya Sen 新闻自由对传播有关粮食危机的信息 并在确保政府负有责任保护和保证粮食权利上 是非常重要的 48 国家的脆弱性和粮食不安全 因此是密切相关的 表 1.3 在撒哈拉以南的脆弱国家 食物的摄入量平均每人 2093 千卡 而在撒哈拉以南的其他非洲国家为 2303 千卡 而营养不良率也高出 8 个百分点 35% 对 23% 在脆 弱国家 营养不良的指标不仅在平均水平上较低 而且发生率也达到戏剧性的高峰 在大多数撒哈拉以南的脆弱 国家 营养不良水平高于 40% 在厄立特里亚飙升至 68% 在刚果民主共和国飙升至 76% 49 2008 年全球饥饿指数 它是由国际粮食政策研究所开发的衡量饥饿和营养不良的一个综合指数 50 指出了在撒哈拉以南 25 个非洲国家一 个非常令人震惊的粮食和营养安全局势 其中 16 个在我们脆弱国家的操作名单上 并在全球层面上 自 20 世纪 90 年代初 10 个粮食不安全状况恶化的国家 包括了 6 个撒哈拉以南非洲的脆弱国家 51 布隆迪 科摩罗 刚果 民主共和国 几内亚 几内亚比绍 利比里亚和津巴布韦 这些证据表明 国家的脆弱性往往有损于粮食和营 养安全局势 47 48 49 50 51 Stewart 和 Brown 2009 Drèze 和 Sen 1989 FAO 2008 GHI 结合了三个同等重要的指数 营养不良占人口的百分比 5 岁以下儿童体重不足率 ; 以及 5 岁以下儿童死亡率 2008 GHI 的数据 是指 2001 年至 2006 年 1990 GHI 的数据是指 1988 年至 1989 年 IFPRI2008 年 IFPRI 2008 25

第一章 表 1.3: 脆弱国家粮食安全指数 国家 安哥拉 营养不良患病率 百分比 (1) 46 粮食供应 卡里路 / 人 / 天 (2) 粮食生产指数 (3) 1,880 116 布隆迪 63 1,630 98 喀麦隆 23 2,230 101 中非共和国 43 1,900 103 乍得 39 1,980 101 科摩罗 1,800 95 刚果民主共和国 76 1,500 90 刚果共和国 22 2,330 99 科特迪瓦共和国 14 2,520 96 吉布提 赤道几内亚 2,170 118 厄立特里亚 68 1,530 73 埃塞俄比亚 46 1,810 103 冈比亚 30 2,140 77 几内亚 17 2,540 106 几内亚比绍 2,050 94 肯尼亚 32 2,040 102 利比里亚 40 2,010 85 毛里塔尼亚 8 2,790 98 尼日尔 29 2,140 97 尼日利亚 9 2,600 96 卢旺达 40 1,940 108 2,600 99 索马里 47 1,910 101 2,290 100 圣多美和普林西比 塞拉利昂 苏丹 21 多哥 37 2,020 97 乌干达 15 2,380 98 津巴布韦 40 2,040 84 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 30 2,212 98 撒哈拉以南非洲 35 2,097 98 撒哈拉以南非洲脆弱国家 23 2,367 98 注释... 表示没有数据 (1) 数据指 2003-2005 年期间 (2) 数据是每人每天千卡数 是指 2003-2005 年期间 (3) 数据是指 2002-2004 年期间 1999-2001 年平均为 100 来源 欧洲发展报告对经合组织和非洲开发银行 2009 2009 年非洲经济展望以及粮农组织统计数据库的阐述 对人权的侵犯 关注针对妇女的暴力行为 国家的脆弱性意味着沉重的代价 特别是对需要更多社会保护的社会 最脆弱的人群 如妇女 儿童和老人 对妇女福祉的影响是国家脆弱性的高昂代价最具有象征性的表现之一 脆弱国家更容易受到暴力冲突的影响 其 后果对不同的性别并不一样 但除了传闻 官方的数字很难找到 在脆弱的情况下 低经济增长将妇女推向工作 时间更长的创收工作中 通常是在非正式行业和与农业有关的活动 资助冲突的军工行业的发展可以是一个新的 收入来源 如安哥拉 刚果布拉柴维尔 刚果民主共和国 利比里亚 塞拉利昂和苏丹的石油 钻石和其他贵重 金属行业 但是 妇女在经济上的进展可以被其他行业的关闭 政府结构的崩溃和相关就业的损失所抵消 在安 哥拉 厄立特里亚 莫桑比克和津巴布韦 妇女将她们在正规行业的工作丧失给了从冲突返回的男性 而在冲突 期间 男性的缺失将维持家庭的全部责任留给了众多妇女 并且许多人不能继承或主张要求其已故丈夫的财产 26

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 在苏丹 自 1956 年独立以来 那里的战争一直不断 妇女和孩子们承受了沉重的代价 在流离失所者和那些在 国内流离失所者 IDP 营地生活的大多数人为有子女的妇女 大多数苏丹妇女 特别是在苏丹的南部 生活在极 端贫困中 文盲率很高 卫生保健和水很缺乏 产妇死亡率是世界上最高的 每 10 万活产中 苏丹南部有 1700 名产妇死亡 苏丹北部有 509 在苏丹南部的所有妇女中 90% 是文盲 妇女也一直是基于性别暴力行为的受害者 如强行通过强奸受孕 到 2005 年底 当 220 万国内流离失所者生活 在难民营中 局势对妇女已变得如此不安全 每次她们离开自己的居住地去搜集薪材时都有可能会遭受强暴 52 在刚果民主共和国 战争的特点之一就是把强奸作为战争武器加以滥用 在 1998 年至 2003 年 南基伍省和卡莱 米报告了 51,000 起强奸案 医生无国界组织 报告说 他们在全球处理的 75% 的强奸案 发生在刚果东部 53 性暴力带来的耻辱非常大 妇女担心 如果她们去找警察 她们将失去结婚的可能性 或她们的丈夫将抛弃她们 她们还担心 报告了强暴 她们将受到作案者的惩罚 普遍性暴力的后果是对社会深刻的危害 以受害者的尊严 和身心健康遭受损害而开始 性暴力的规模和性质 也带来了严重的公共卫生问题 造成艾滋病和其他性传播疾 病大大增加 医疗基础设施的缺乏 特别是在边远地区 使得问题更趋严重 在乌干达北部 据大赦国际 2007 年的报告 双重受伤 的妇女和女童遭受性暴力和基于性别的暴力 以及在努 力确保将肇事者绳之以法上面临相当大的困难 54 这项在 2007 年 5 个地区进行的研究 显示了妇女在解决强奸 亵渎 家庭暴力 攻击和其他形式的暴力案件时所面临的歧视 55 大赦国际认为 目前在乌干达北部的司法系统严 重不足 特别是在保护妇女和女孩免受性暴力和基于性别的暴力方面 如这些例子表明 作为脆弱国家标志的暴力冲突 深深地影响了妇女 使其万分地困难 她们在社会上所遭受的 暴力和损失 往往阻碍她们不能成为正式公民参与重建机构和国家改革的活动 不仅在冲突环境中 而且在司法系统无法控制非法和犯罪活动时 妇女都可能遭受人权被严重侵犯的情况 最近 的一份 UNODC 报告显示 往往由于需要偿还债务 以性剥削为目的的妇女贩卖是西非妇女的沉重负担 56 2006 年 在 11 个欧洲国家 有 570 个西非性剥削的受害者被发现 因此 如果 30 个中只有一个被发现 这似乎是可信的 这意味着一年约有 17,000 个受害者 57 卖淫的趋势随着时间似乎很稳定 但各国之间变化很大 性市场的价值估 计约为每年 8.5 亿美元 58 3.3 国家的脆弱性及其代价持续存在 在实现千年发展目标上的进展有限 以及在冲突期间和之后 支出从教育向军事的转移 给予我们所造成的人类 社会和经济上长期持久性代价的概念 脆弱性的持续涉及到国家根深蒂固的政治和体制特征 世界银行在 1979 年认定的 35 个脆弱国家在 30 年后的今天仍然是脆弱的 59 而在 1977 年至 2004 年期间 持续脱离脆弱国家集团的 概率每年仅为 1.85% 60 这一趋势符合国家形成的历史 这在欧洲历经数个世纪的战争和深刻的经济 社会 政治和技术的变革 外部参 与者对国家建设的支持可以帮助巩固国家 但这一进程仍然是内部的 在一些国家 国家的形成尚未完成 克服 脆弱性预计将会更长 更困难 脆弱状态的持续存在 也反映在治理方面的业绩和在履行法治进展上令人失望的迹象 治理不善 是一种症状 也是国家脆弱性的一个参数 脆弱国家在治理的指标上表现很差 图 1.3 大部分都受到高度的政治不稳定 腐 败盛行和法治信心不足的影响 此外 治理上的低水平往往持续存在并高度取决于所走的道路 2000 年在政府有 效性或法治上表现差 增加了 2008 年分数低的可能性 许多脆弱国家在 2008 年 与 2000 年相比 政府的有效性 和法治都变得更差 61 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 WILPF 2006 卫报 2007 大赦国际 2007 大赦国际 2007 UNODC 2009 UNODC 2009 第 7 页 UNODC 2009 OECD 2009 Chauvet 和 Collier 2008 Kaufmann 等 2008 27

第一章 图 1.3 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在治理指标上的趋势 政治稳定 2000 2008年 政府有效性 2000 2008年 0.50 0.50 0.00-3.00-2.50-2.00-1.50-1.00-0.50 0.00 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00-3.50-3.00-2.50-2.00-1.50-1.00-0.50-0.50-1.00-1.00-1.50-2.00-2.00-2.50-2.50-3.00-3.00-3.50 1.00 1.50 2.00 0.50 1.00 1.50 2.00-3.50 2000 法治 2000 2008年 腐败 2000 2008年 0.50 0.50 0.00-3.00-2.50-2.00-1.50-1.00-0.50 0.00 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00-3.50-3.00-2.50-2.00-1.50-1.00-0.50 0.00-0.50-0.50-1.00-1.00 2008 2008 0.50-1.50 2000-3.50 0.00-0.50 2008 2008-3.50-1.50-1.50-2.00-2.00-2.50-2.50-3.00-3.00-3.50-3.50 2000 2000 注释 治理指标的衡量单位大致从 -2.5 至 2.5 较高的值对应更好的治理结果 政治稳定衡量所感觉到的政府将被违宪或 暴力手段颠覆或推翻的可能性 政府有效性衡量公共服务的质量 公务员的素质和顶住政治压力的独立性程度 政策制定 和执行的质量以及政府对这些政策承诺上的可信性 法治衡量执法官员对社会规则的信心大小和遵守社会规则的程度 特 别是合同执行 警察 法院的质量 以及犯罪和暴力的可能性 腐败衡量利用公权力谋取私利的程度 包括大 小形式的 腐败 以及精英和私人集团对国家的 篡夺 来源 Kaufmann Kraay 和 Mastruzzi 2008 年 国家的脆弱性在治理上所导致的后果可以产生抵抗从脆弱性摆脱出来的力量 对制衡的侵蚀可创造出有害于社 会福祉的新利益集团 这些利益集团试图为其辩护 并为进行腐败 政治干预和攫取租金的活动重新制造机会 从而进一步削弱国家的问责制度 而在独裁政权中 国家可以转化成为个人致富的工具 虽然这些环境会具有 本质上的不稳定性 因为试图瓜分 赃物 会导致政府以剧烈的变化而告终 但掠夺性的基本系统动态很可能 保持不变 62 62 UNODC 2009 第 67 页 28

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.4 脆弱国家是 恶邻 脆弱性的代价似乎也并不在意国界 据估计 预计 80% 脆弱性的代价 损失的经济增长 由邻近国家所负担 其 遭受巨大的 恶邻效应 的影响 每个邻居每年在增长上的损失约 0.6% 因此 按每个国家平均与 3.5 个国家相邻 恶邻效应 所带来的损失每年可累计高达约 2370 亿美元 63 脆弱国家可通过其他渠道对邻国施加不利的影响 脆弱性似乎并没有传染性 但它产生不利的跨界影响 如政治 动乱和不稳定的扩散 64 没有这方面的证据 显示脆弱性导致邻国陷入内战或爆发国家间战争的概率有系统性的增 加 65 但也有众所周知的这种效应发挥了作用的例子 譬如 Charles Taylor 的利比里亚政府 它为塞拉利昂的叛乱集 团提供雇佣军 金钱 武器和基础设施 企望控制该地区的钻石矿山和经济网络 非洲广泛的区域性武器市场助长了不稳定和暴力冲突风险的跨国界扩散 66 非洲国家可渗透的边界促进了武器和弹 药在各国之间的流动 从而使他们的供应可以很容易地与需求的地理分布相匹配 67 恶邻效应 进一步的影响来自难民的跨边界流动 主要流向了邻国 给接收国造成了巨额的费用 68 难民流动导 致了疟疾在整个撒哈拉以南非洲国家的传播 69 难民从卢旺达和布隆迪向坦桑尼亚西北部卡盖拉地区的移动对健康 和教育造成了重大的损害 70 大规模难民流动也可以造成邻国的不稳定 71 如大湖地区最近的暴力事件所突出显示 难民营可以成为暴力团伙形 成的地点 撒哈拉以南非洲的难民和流离失所者几乎完全来自该地区的脆弱国家 见表 1.2 对领土只有有限控制和法治薄弱的国家吸引来了其他的非法流动 这些非法流动也威胁邻国的稳定 特别是执法 能力低的邻国 几内亚比绍是可卡因从南美向欧洲输送的转运中心 在安全和人道主义上具有相当大的影响 72 在 第十一届西非联合国维和特派团首脑高级会议上 达喀尔 2007 年 11 月 4 日 2007 年西非维和特派团团长们表 示了 对贩毒惊人的增加和其对国家和整个区域的稳定所构成的威胁的担忧 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 Chauvet 等 2007 Iqbal 和 Starr 2008 Iqbal 和 Starr 2008 Lambach 2004 Studdard 2004 Killicoat 2007b UNHCR 2009 Montalvo 和 Reynal-Querol 2007 Baez 2008 Mandel 1997 UNODC 2007 29

撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.5 脆弱国家是全球性威胁的根源 脆弱性的不利影响可以具有全球性的影响力 事实上 国家脆弱性的概念在发展领域出现的时间正是 由国家结 构的薄弱和不存在所造成的全球安全威胁引起相当大的关切时 不过 国家的脆弱性和跨国威胁 如恐怖主义之间的因果关系 往往被质疑 73 在撒哈拉以南非洲 脆弱性和恐怖 主义之间的关系 仍存在争议 并非所有撒哈拉以南的脆弱国家都遭受恐怖主义的困扰 其中最不受那些拥有跨 国目标和影响范围的恐怖主义的影响 恐怖组织也来自 并运营于 国家机构很稳定的国家以及各种政治制度的 国家 此外 脆弱国家对跨国恐怖分子的重要性可能会下降 因为他们分散于更多的全球网络中 其在数十个国 家拥有自主的基层单元 既有穷国也有富国 74 海盗的在亚丁湾的重现被描述为脆弱性跨国威胁的典型例子 75 欧洲议会 2008 年 10 月 23 日关于海盗问题的决议 强调了这一威胁的紧迫性 并通过最近的亚特兰大使命 欧盟在非洲之角的军事反应强调了其重要性 脆弱性和 海盗之间的联系是直观 然而引起海盗和武装抢劫的脆弱性条件仍未得到足够的研究 76 在亚丁湾的海盗也揭示了 把这些威胁描绘成单由脆弱性引起的局限性 外部因素是在海盗初步重现时是至关重要的 77 因为 外国拖网渔 船积极进入索马里丰饶的和没有巡逻检查的海域 给沿海渔村带来损失 在 1991 年西亚德巴雷 Siad Barre 垮 索马里渔民对外国拖网渔船的不满和对在其水域倾倒有毒废料的指控 79 不足以解释海盗的激增 80 但它表 台后 78 明 脆弱性的某些普遍代价可以由于外部参与者收获丰厚利润的机会而产生 尽管有因果关系的对比 来自发展援助委员会 DAC 捐助国援助的分配表明 安全排在分配标准的前茅 在 2007 年援助流入的前四个脆弱国家 要么本身就是一个紧迫的安全问题 阿富汗和伊拉克 要么在极不稳定地区 扮演着重要的角色 即巴基斯坦和埃塞俄比亚 这四个国家吸收了针对脆弱国家援助的一半 81 3.6 脆弱国家是有组织犯罪和非法贩运的沃土 如上所述 在脆弱国家 有组织的犯罪活动猖獗 其在国家机构薄弱时容易出现 有些活动是高附加值的 如窃 取石油或贩运毒品 另外常见的是走私香烟 造假 特别是抗疟疾药 金融诈骗 高技术犯罪 军火贸易 有 组织的性剥削和洗钱 由于此类活动的高货币价值 其威胁被低估了 对于可卡因 其价值的大部分是在种植 和交易所处国家 或地区 以外实现的 每年有 250 吨可卡因从西非贩运到欧洲 如果它达到批发市场 价值约 110 亿美元 82 对于被盗石油和假冒香烟来说 大部分金额留在了该国 或地区 因此 虽然可卡因贸易在全球造 成很大的代价 石油和香烟的影响很可能会更加集中于本地 被盗石油对环境造成的影响给尼日尔河三角洲的邻 近国家带来健康上的危害 并且降低生活质量 假冒药品的非法贩运规模很大 特别涉及到许多人民受到疟疾和 艾滋病危害的国家及其邻国 没有对这类犯罪实施惩罚是国家机构软弱的表征 使得在人民的健康上进行投机变 为可能 高端武器技术如核武器 化学武器 生物武器或运载火箭扩散的风险很低 83 但是 小型武器和其他战术武器的扩 散也给地区安全带来困扰 联系是清楚的 寻求挑战国家的团体是小型武器的主要客户 1998 年至 2004 年 超 过 20 万的小型武器在此地区 西非 被没收或收集 其中至少有 7 万随后被销毁 虽然令人印象深刻 这些数 字在所估计的西非小型武器数量之中所占的比例很小 估计为 700-1000 万件 84 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 Chandler (2006) 论述 失败的国家对安全构成威胁的想法是 [...] 一个被夸大的想法, 和 Hehir (2007) Patrick (2007) Newman (2007) 和 Stewart (2007) 沿着类似思路的推理 参见 例如 Korteweg 2008 Takeyh 和 Gvosdev 2002 因索马里过渡联邦政府无力在其隶属的专有经济区水域巡逻而导致联合国安理会通过 1816 号决议 授权外国海军在马里水域打击 索海盗 Guilfoyle 2008 Nincic 2008 Menkhaus 2009 第 22 页 FAO (2009) 提到 700 艘外资船只在索马里水域充分参与无牌渔业 Hansen 2008 Menkhaus (2009) 论述 索马里海盗是武装团体的动机从抱怨转移到贪婪的范例 OECD 2009 UNDP 2009 Stewart 2007 UNODC 2009 第 54 页 30

第二章 脆弱国家的特征 有一个广泛的共识 即国家的脆弱性与国家机构在提供基本服务上的不良记录有关 要么由 于没有能力履行基本的国家职能 要么没有给予其应有的重视 其国家机构目前处于脆弱状态的撒哈拉以南非洲国家有着显著不同的社会 结构和经济特征 这种异质性是不足 为奇的 因为每个国家都经历了自己的社会经济和历史道路 虽然可能有诸如殖民地国家形成过程中的一些常见 根源 见第三章 国家脆弱性的推动力在每个国家都有其具体的情况 一个大家都同意的脆弱国家名单并不存在 正如第一章中提到的 接下来为操作的目的 我们使用在 OECD 2009 年 中所采用的处于脆弱状态的国家名单 并将分析局限于那些在撒哈拉以南非洲地区的国家 这份名单是对 三 份名单编译的结果 即 2007 年 CPIA 底部的两个五等份 2008 年关于世界发展中国家脆弱性的布鲁金斯指数 和卡尔顿大学 [...] (CIFP) 2007 指数 [...] [ 这代表 ] 与 2005 2006 2007 报告的不同 [...] 反映 DAC 对脆弱性和冲 突所做定义的两个额外指标 考虑国家的能力和合法性 并且将安全问题包括进来 目的是使列表更为健全 1 这份名单包括了另外 5 个撒哈拉以南非洲国家赤道几内亚 埃塞俄比亚 肯尼亚 卢旺达和乌干达 以前不被认 为是脆弱的国家 譬如 2007 年总统选举后的政治动荡 使得肯尼亚成为这个集团的一部分 根据世界银行的定 义 其他国家一直被列为脆弱国家 其最初是在 20 世纪 70 年代建立的 同时 如科特迪瓦和津巴布韦已经逐渐 从被视为成功的故事 而改成被视为脆弱的情况 1 脆弱国家拥有一些共同的特征 1.1 没有能力调动国内资源和对外部资源的依赖 脆弱国家没有能力调动国内资源和通过税收获取大量的财政收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的政府收入 除去拨 款 很少超过其国内生产总值的 20% 以上 见表 2.1 29 个国家中 只有 4 个国家安哥拉 刚果共和国 圣多美 和普林西比和赤道几内亚 其政府收入在国内生产总值中所占的比例较高 但这并非由于他们的征税能力 而是 他们自然资源的禀赋 如表 2.7 所示 1 OECD 2009 第 21 页 另见第一章脚注 2 31

第二章 表 2.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家的税务 政府收入和经商便利 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 政府收入 (1) 税收 (2) 46.7 18.6 18.8 10.3 20.6 12.7 14.8 42.7 19.2 6.0 6.3 8.5 14.9 38.3 22.8 12.8 21.4 14.3 14.6 22.2 23.6 10.7 18.3 15.2 16.0 13.6 40.1 10.8 11.0 17.0 12.6 6.0 20.2 25.4 24.5 13.9 13.0 经商便利程度等级 (3) 168 177 164 180 175 155 181 178 161 153 167 173 116 130 171 179 82 157 160 172 118 139 176 156 n.c. 147 163 111 158 11.4 22.4 17.7 注释... 表示没有数据 n.c. 代表尚未分类 (1) 数据不包括赠款 是指 2007 年 均以 GDP 的百分比表示 (2) 税 收收入占 GDP 的百分比 是指为公共目的强制转移到中央政府的 数据是指去年可用的 (3) 数据指 2009 年 来源 国际货币基金组织 2009a 区域经济展望 撒哈拉以南非洲 世界银行 2008a 2008 年世界发展指标 世界银行 2009 做生意的难易度排名 Gupta 和 Tareq 2008 认为 虽然在过去 25 年来 撒哈拉以南非洲国家的平均政府收入占国内生产总值的比例一 直在增加 其中大部分跟使用权费或石油和矿业公司的公司税有关 而非自然资源收入自 1980 年以来只增长约 1% 2 在一些脆弱国家 贸易税占税收总额的比例非常高 安哥拉和尼日利亚的峰值均高于 20% 3 只有少数几个国 家税收收入的数据 我们有数据的 9 个国家税收占国内生产总值的平均比例约为 11% 中非共和国和刚果民主共 和国最低为 6% 这样一个有限的税基 至少可以说 提供足够的公共物品是很难的选择 2 3 根据 Stümer 2008 的论述 2006 年刚果民主共和国征收了 1,640 万美元的采掘业税收收入 而在 2004 年矿物的价值约为 10 亿美元 德国联邦地球科学和自然资源研究所认为额外价值 10 亿美元的矿产品被走私出境 我们只有某些脆弱国家贸易税占总税收份额的数据 安哥拉 22.2% 肯尼亚 8.0% 尼日利亚 22.2% 和乌干达 9.0% 参见 Volkerink 2009 32

脆弱国家的特征 调动国内资源能力的缺乏降低了对良好治理 高效率的政府开支 和负责任的国家上的压力 也没有诱导鼓励国 家采取以发展为导向的政策 这可以增强经济体制 并提高税收 4 一个可能的原因是统治精英的人数少 其人数 越少 其提供公共物品和制定具有深远意义的 可以促进经济增长前景的政策的积极性越低 5 撒哈拉以南非洲脆弱国家的低收入可以追溯到它们的外向性 或其国家之外的政治和经济关系 见第三章 这 些国家在历史上 特别是在殖民时代 而且在其之前 一直依赖于外部的收入来源 对于最脆弱的国家 援助的 总量 外国直接投资和汇款占国内生产总值的份额 6 很大 远远高于撒哈拉以南非洲国家的平均水平 但各个不同 国家其组成甚至有着显著的差异 图 2.1 对其大多数 官方发展援助 ODA 是最主要的收入 布隆迪 刚果 共和国 厄立特里亚 几内亚比绍 利比里亚和塞拉利昂援助占国内生产总值的份额 接近或超过政府收入 汇款 尤其在利比里亚和多哥发挥了关键的作用 7 对于其他国家 如赤道几内亚 冈比亚 乍得 毛里塔尼亚 圣多美 和普林西比和苏丹 外部收入来自少数自然资源 如石油和矿产的出口 以及寻求资源的外国直接投资 这些外部资源降低了政府透过一般税收调动地方资源的积极性 对于政治精英 税收可能产生 意外的 动态效果 引发公民将政府置于负有解释税收支出责任的境地 外向现象减弱了这种动态效果 图 2.1 外部流入 从 2003 至 2007 年的简单平均 ք ڱ ब ჱԲถ ܠ ଠဇԲ!! ߑࡕࠌ ࡔ ߐԲჱ ઙ ӆ ற ჱ ڢ ब ჱ ञք ߅ ٳ ٳ ૬༬ ჱ ү ܭ Բჱ ڥ න چ ߣܠ ߑࡕ ዷࠌ ࡔ ब ჱ න૧ჱ ఊஆ ჱ ዐ ࡔ ࠌݥ Ҿߣઙ әք ༬ ڱ 0 ᆶᇲዺࡔ ڦ ODA ৫ ࡔ থཨጨ ᅎ 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 注释 没有索马里的数据 津巴布韦 安哥拉 中非共和国 乍得 厄立特里亚 吉布提和刚果民主共和国没有汇款数据 利比里亚问题的数据没有被列入 因为它们代表异常值 来源 ERD 对经合组织和非洲开发银行 2009 年非洲经济展望的阐述 4 5 6 7 Tilly 1990 Adam 和 O Connell 1999 2007 年外国援助平均占脆弱国家 GDP 的 15% 但在一些国家 援助占 20% 以上 反映出非常高的援助依赖 援助流动比国内收入 和汇款更不稳定 妨碍了中期规划和政府开支的有效配置 正如 Gupta 和 Tareq 2008 提到的 请注意利比里亚没有在图中显示 但在汇款数量超过了 GDP 的 100% 107% 根据 OECD 和 AfDB 2009 年数据 另请注意 汇款有 可能被低估 因为数据只考虑正式汇款 最近一些估计数字称 非正式汇款非常高 世界银行 2008b 非洲发展指数 2007 世 界银行 2008b 认为 在苏丹它们可能会高达汇款总额的 85% 在加纳 65% 左右 33

第二章 这种融资机制主要意味着 脆弱国家依赖初级行业 而这又意味着 他们的出口产品不够多样化 并以在人力资 源开发和基础设施上投资不足为特点 框 2.1: 赞比亚采铜业的繁荣和萧条 作者 Elva Bova 伦敦大学东方和非洲研究学院博士候选人 随着中国和印度对铜的需求激增 铜价上涨 由 2002 年的每公吨 1,800 美元 涨至 2008 年的每公吨 8,000 美元 繁荣已经对赞比亚的经济产生了重大影响 其铜出口占到出口总额的 60% 有余 出口额从 2002 年的 6100 万 美元增长到 2008 年的 6 亿美元 国内生产总值平均增长稳定在 5.6% 同时也由于外国直接投资的流入 低通货膨胀率和良好的宏观经济基础 2008 年 7 月 铜价格下跌 到 10 月份跌至每公吨 3,000 美元 在 2009 年 4 月 出口下降到 2.7 亿美元 国内生产总值的增长在 2009 年预计将低于 4% 8 铜出口的大幅度下降 造成了一系列的矿井关闭 包括全国最大的矿卢安夏矿的两个工场 整体而言 到 2008 年 12 月 在采铜 业损失了 8000 个工作 9 框图 2.1: 赞比亚的出口和铜的价格 (2002 2009 年 ) 10,000 800 600 6,000 400 4,000 ᇮ ૬ ܖݛ ӥ ᇮ 8,000 200 2,000 0 ੨ 2009 01 ሆ 2008 09 ሆ 2008 05 ሆ 2008 01 ሆ 2007 09 ሆ 2007 05 ሆ 2007 01 ሆ 2006 09 ሆ 2006 05 ሆ 2006 01 ሆ 2005 09 ሆ 2005 05 ሆ 2005 01 ሆ 2004 09 ሆ 2004 05 ሆ 2004 01 ሆ 2003 09 ሆ 2003 05 ሆ 2003 01 ሆ 2002 09 ሆ 2002 05 ሆ 2002 01 ሆ 0 ཟ 框图 2.1: 赞比亚的出口和铜的价格 (2002 2009 年 ) 货币上的影响 市场的繁荣和萧条加大了赞比亚货币的波动 其主要是由市场决定的 并显示了与铜价格的密切关系 繁荣时期 来自采矿出口收入的增加造成了货币升值 由于同时发生的援助 投资和外国直接投资流入的 激增而加剧 2005 年 7 月至 11 月 赞比亚克瓦查名义价值上升 30% 这一升值破坏了该国一些主要非传 统产品的出口 受影响最大的是棉花 烟草和咖啡 仅在一个作物年度 就遭受了 30% 以上的利润损失 10 随着铜业的萧条 从 2008 年 10 月到 12 月的三个月中 货币贬值 40% 贬值也是由于巨额的投资外流而引起 由卢萨卡证券交易指数每月即减少 5% 而证明 11 虽然有利于非传统出口的竞争力 货币贬值提高了国内价 格 由于货币贬值和食品价格的全球增长 该国的通货膨胀率由 2008 年 1 月的 8.5% 上升至 2008 年 12 月 的 16% 上涨的大部分来自食品价格 其构成该国进口总额的 20% 赞比亚银行试图通过销售外汇来抵消 货币的贬值 然而 此操纵导致外汇储备下降 23% 储备枯竭的危险不断升级 12 8 9 10 11 12 IMF 2009 Ndulo 等 2009 Clemens 等 2007 Weeks 2008 Fynn 和 Haggblade 2007 赞比亚出口委员会 2007 Clemens 等 2009 Ndulo 等 2009 34

脆弱国家的特征 10,000 6,000 8,000 5,000 4,000 6,000 3,000 4,000 2,000 2,000 1,000 0 ሢԲჱਖ਼ 2009 01 ሆ 2008 09 ሆ 2008 05 ሆ 2008 01 ሆ 2007 09 ሆ 2007 05 ሆ 2007 01 ሆ 2006 09 ሆ 2006 05 ሆ 2006 01 ሆ 2005 09 ሆ 2005 05 ሆ 2005 01 ሆ 2004 09 ሆ 2004 05 ሆ 2004 01 ሆ 2003 09 ሆ 2003 05 ሆ 2003 01 ሆ 2002 09 ሆ 2002 05 ሆ 0 2002 01 ሆ ሢԲჱਖ਼ ᇮ ᇮ ૬ ܖݛ 框图 2.2: 铜的价格和赞比亚货币克瓦查 2002 2009 年 ཟ 来源 IMF - 国际金融统计 财政上的影响 铜出口对赞比亚政府的预算贡献不大 在 90 年代中期 国有企业赞比亚联合铜矿公司 ZCCM 被私有化 由于该公司在商品价格低迷期间所产生的巨额亏损 随着私有化改革 铜业被划分为六个不同的单位 由 跨国公司控制和管理 赞比亚政府在各单位留有 15% 至 20% 直接由国有公司 ZCCM- 国际控股公司控制 然而 ZCCM- 国际控股公司并没有从铜繁荣中得到什么收入 因为它仍要偿还 90 年代初累积的债务 至 2007 年 由矿业公司上缴的税款 几乎可以忽略不计 该公司与赞比亚政府通过秘密谈判达成了十分 优惠的协议 开发协议 其中规定了很低的使用费 0.6% 而不是 3% 较低的出口税 15% 而不是 25% 和一系列的优惠和扣除 如 20 年的亏损预报 Fraser 和 Lungu 2007 年 在协议于 2007 年公布时 国际组 织和当地非政府组织迫使政府修改税制 并在 2007 年底制定了新法律 然而 来自新税种的预期 9% 的预 算增加并没有实现 而财政收入在 2008 年只增加了 3% Green 2008 年 2008 年 7 月铜价格的下降 重新打开了关于采矿税的辩论 并在 2009 年 1 月给予公司新的让步 这些取 消了当铜价格高于特定水平时的暴利税 也可使公司当此费用发生时 将任何投资的 100% 作为税款折旧 而勾销 Green 2008 铜业萧条和随之而来的矿井关闭提出了是否增加政府在矿井所占股份的问题 以此来扩大在繁荣和萧条时 的宏观经济管理范围 然而 该提案受到矿业公司和世界银行的坚决反对 如世界银行非洲地区副行长 Obiageli Ezekwesili 所表述 民粹主义的反应是说让我们多占些股份 但你想在一个行业承担私营部门能够 承担的资本风险吗 () 这是一个最好留给私营部门运营的行业 13 13 Reuters 2009 35

第二章 框图 2.3 赞比亚的矿产收入 (2001 2007 年 ) 10 ᅢሢԲჱਖ਼ 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 来源 世界银行 世界发展指标 及赞比亚税务局 1.2 对初级产品的依赖 大多数脆弱国家 都以平均人口密度非常低为特征 29 个国家中的 15 个每平方公里不到 40 个居民 而非脆弱国 家的人口密度约为 84 个 此外 在这些国家 大部分人口生活在农村地区 在布隆迪高达 90% 见表 2.6 这 个比例意味着在农业部门的就业率很高 农业在国内生产总值所占的份额很大 特别是在自然资源不丰富的脆弱国家 见图 2.2 14 此外 农产品对出口的 贡献很大 对这些国家 农业仍然是出口收入的主要来源 如布隆迪 埃塞俄比亚 冈比亚和塞拉利昂 图 2.2: 2006 年农业 工业和服务业占国内生产总值 GDP 的份额 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % ౫ᄽ 来源 世界银行 (2008a) 世界发展指数 2008 14 请注意 农业收入难以课税 参见 Volkerink 2009 36 80 % ᄽ 90 % 100 % ޜ ခ

脆弱国家的特征 撒哈拉以南非洲国家的农业遭受生产率低 技术水平低 田产小以及到达市场困难的问题 此外 缺乏信息 少 数参与者拥有广泛的市场力量 以及市场的不完全造成脆弱国家在市场上的失败 15 根据 Ng 和 Aksoy 2008 年 大部分的撒哈拉以南非洲国家是粮食净进口国 表 2.2 除了五个国家 喀麦隆 科特迪瓦 肯尼亚 索马里和苏丹 所有其他脆弱国家都属于这一群体 它们的营养不良率很高 16 此外 它们 许多是石油净进口国 表 2.2: 撒哈拉以南非洲粮食进口国和出口国名单 粮食进口国 (1) 安哥拉 利比里亚 贝宁 马拉维 布隆迪 马里 佛得角 毛里塔尼亚 中非共和国 毛里求斯 乍得 莫桑比克 科摩罗 尼日尔 刚果民主共和国 尼日利亚 刚果共和国 卢旺达 赤道几内亚 圣多美和普林西比 厄立特里亚 塞内加尔 埃塞俄比亚 塞舌尔群岛 加蓬 塞拉利昂 冈比亚 坦桑尼亚 加纳 多哥 几内亚 乌干达 几内亚比绍 津巴布韦 莱索托 粮食出口国 博茨瓦纳 纳米比亚 布基纳法索 索马里 喀麦隆 南非 科特迪瓦共和国 苏丹 肯尼亚 斯威士兰 马达加斯加 赞比亚 注释 属于操作性定义的脆弱国家是粗体 (1) 粮食是按照 SITC Rev. 2 定义为未加工的粮食 除去所有的经济作物 加 工食品和海鲜 如果出口和进口之间的差别在 2004/05 年 平均为负 这个国家被认为是食品进口国 来源 欧洲发展报告对 Ng 和 Aksoy (2008) 的阐述 对食品进口的依赖 没有波动较小的非农业产品 如制造业 的出口与之配合 是一个可以增加撒哈拉以南非洲 国家脆弱性的结构性因素 17 这在食品价格高时尤其正确 如到 2008 年 6 月的那段时间 事实上 虽然在粮食价 格上涨对脆弱国家的影响方面没有系统的估计 18 初步证据表明 他们受到的影响最大 在上个世界粮食安全形势 中所确定的由于食品价格上涨而处于粮食安全形势恶化危险之中的大多数国家 为撒哈拉以南非洲的脆弱国家 26 个撒哈拉以南非洲国家中的 19 个 19 在 2009 年 7 月 30 个处于粮食危机之中需要粮农组织 FAO 外部援助 的国家 其中的 18 个是撒哈拉以南非洲的脆弱国家 20 15 16 17 18 19 20 WFP 2009 营养不良困扰着撒哈拉以南非洲脆弱国家 35% 的人口 和非脆弱国家 23% 的人口 见第 1 章表 1.3 Sarris 和 Rapsomanikis 2009 大量的研究包括国家案例研究 地区或全球粮食危机和食品价格冲击的分析 (Wodon 和 Zaman 2008 Aksoy 和 Isik-Dikmelik 2008 Ivanic 和 Martin 2008 Dessus 2008) FAO 2008a FAO 2009 37

第二章 一些食品 如奶制品 谷物和油类 价格确实上涨了 21 甚至当他们开始下降时 还仍然大大高于历史水平 这一 趋势意味着更高的进口费用 大大扩大了经常帐目赤字 甚至影响这些因素 如汇率 国家银行的储备头寸和外 债水平 22 初级产品价格的上涨 再加上制成品单位价格的下降 导致在经过多数商品所共有的长期下降的趋势之 后 粮食贸易的改善 但是 其到来伴随着汇率的大幅波动和不确定性的增加 限制了生产商获取信贷市场和投 资技术的机会 食品价格发展对城市贫困家庭和农村家庭的影响不同 这取决于市场的准入以及技术和资金的供应 无土地者和 以妇女为户主的农村家庭受食品价格上升的影响最大 马拉维 赞比亚和乌干达的玉米价格上涨 50% 会使粮食不 安全的家庭数量平均增加约 5% 23 如果粮食价格上涨 50% 贫困线以下的人口数量将增加 3.5% 24 此外 脆弱国家 在事前 就遭受不利条件的影响 他们应付食品价格增长上的制约因素包括 譬如 高贫困率 由于食物支出比例高而造成的家庭平滑消费的能力低 先前就存在的粮食的极度不安全 对粮食进口的依赖程度 高 以及在采取稳定粮食价格措施方面的某些宏观经济限制 在粮食缓冲储存上的低禀赋 外汇储备的短缺和对 汇率的不利压力 1.3 出口的集中 撒哈拉以南非洲脆弱国家的出口多样化指数不到非脆弱国家的一半 见表 2.3 显示其出口集中度非常高 除了少数例外 撒哈拉以南非洲脆弱国家的出口主要是初级产品 2006 年 初级产品包括燃料和非燃料 平均占 到其出口的 80% 以上 燃料一项就占到出口收入的 26.2% 一些国家像安哥拉 乍得 刚果共和国 赤道几内亚 和尼日利亚来自燃料的收入更高达 90% 以上 初级商品篮子所包含的基本食品项目 创造了总出口收入中的很大 份额 平均在 27% 冈比亚 几内亚比绍和圣多美和普林西比超过了 80% 对于其他国家 如刚果民主共和国 几内亚和塞拉利昂 矿产品代表其出口的主要初级产品 厄立特里亚 利比里亚和多哥是这一局面的例外 2006 年 制造业产品的出口创造了其出口收入的一半以上 出口市场目的地的集中度也较高 15 个撒哈拉以南非洲国家出口收入的一半以上来自对单一地理区域的出口收 入 具体来说 9 个国家从对欧洲的出口 获得它们收入的 50% 有余 对于 3 个国家 - 即吉布提 多哥和津巴布韦 非洲内部贸易占主导地位 占出口总额比例超过 50% 见表 2.4 21 22 23 24 请注意 因为出口限制 税收 高运费 高销售利润 世界价格变化并不总是完全或对称地传递到国内市场 对国内价格影响的 评价 传递的时机也有关系 某些情况下 国内和国际市场价格只是短期背离 但在大多数情况下 获利机会持续很长一段时间 造成更为破坏性的后果 FAO 2008b Sarris 和 Rapsomanikis 2009 Wodon 和 Zaman 2008 38

脆弱国家的特征 表 2.3: 脆弱国家出口的集中度 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 出口多样化 指数 (1) 1.1 2.6 3.3 5.5 1.1 4.9 7.6 1.4 7.7 5.9 1.3 2.1 4.7 6.6 3.2 1.2 21.9 3.5 3.9 1.4 1.3 4.1 3.9 7.3 6.6 1.2 9.3 10.4 10.8 7.4 5.0 11.1 出口 (占 GDP 的 百分比) (2) 72.7 9.6 24.7 13.6 12.8 15.2 80.7 34.3 49.0 88.6 6.4 14.2 44.2 30.1 27.9 25.9 34.2 17.4 43.4 9.6 13.3 23.2 41.9 14.1 31.1 36.1 31.1 40.3 初级商品 不包括燃料 (3) 燃料 (4) 食品 基本品 (5) 金属 (6) 制成品 (7) 2.0 97.0 33.2 95.5 4.5 97.5 0.0 61.6 0.2 94.6 0.1 42.0 11.6 1.1 0.0 1.8 50.8 4.9 60.7 0.0 0.4 2.9 3.0 1.7 0.6 83.4 7.6 43.5 16.9 1.4 43.6 93.9 85.9 89.4 82.3 57.3 15.8 93.1 87.4 3.6 92.3 95.1 90.4 86.4 10.8 45.5 77.1 69.8 58.5 57.3 60.2 12.6 90.3 36.9 0.7 94.5 0.0 0.0 0.0 5.5 0.5 7.3 14.6 1.4 0.2 34.6 11.6 0.0 27.5 70.5 80.7 8.8 80.0 38.8 0.4 28.3 22.6 1.5 54.7 91.7 9.1 55.0 5.4 20.1 50.3 8.4 23.8 27.0 19.0 73.0 4.2 0.5 2.7 0.0 6.2 6.8 0.9 78.0 0.6 2.8 0.7 64.7 60.1 0.3 34.0 0.0 80.4 10.3 3.1 11.2 15.0 29.5 24.1 21.5 26.6 2.7 0.6 19.4 15.1 3.7 52.0 6.0 14.1 3.1 17.0 35.4 69.1 0.0 9.8 0.8 6.5 4.9 7.3 9.1 1.2 51.1 18.5 29.1 18.9 13.8 26.4 1.5 95.0 0.7 0.0 0.1 0.2 87.5 0.8 4.4 1.1 22.6 26.2 13.3 注释 (1) 数据是指 2007 年 排名从 0 到 100 (2) 出口是从 2003 至 2007 年出口流量算术平均数得到 (3) 数据表示为商品 出口总额的百分比 是指 2006 年 初级产品 包括 SITC 0 1 2 4 68 667 971 (4) 数据表示为商品出口总额的百分 比 是指 2006 年 燃料 相当于 SITC 3 (5) 数据表示为商品出口总额的百分比 是指 2006 年 粮食基本 包括 SITC 0 22 4 (6) 数据表示为商品出口总额的百分比 是指 (7) 2006 年 矿石 金属 宝石和非货币黄金 包括 SITC 27 28 68 667 971 数据表示为商品出口总额的百分比 是指 2006 年 制造商 包括 SITC 5 至 8 不包括 667 和 68 来源 欧洲发展报告对世界银行 2008a 2008 年世界发展指标的阐述 ; 经合组织 OECD 和非洲开发银行 2009 2009 年非洲经济展望 联合国贸易发展会议 UNCTAD 统计手册 在线数据库 39

第二章 脆弱国家出口到非洲以外的产品 主要是燃料 25 不同于他们在本区域内的出口 其中也包括制造品 因此 它 们在非洲以内的出口比向世界其他地区的出口更加多元化 因此 非洲内部贸易的扩大能够降低商品价格波动的 影响 从而减少脆弱国家对与贸易有关的冲击的脆弱性 国家脆弱性和出口集中度之间的关系可以追溯到自然资源的多少 其充足可以重塑现任政府的利益和行为 引起 对自然资源的过度依赖 限制制造业的扩大和恶化政府治理 26 Chauvet 和 Collier 2008 年 发现 资源租金收入 大大减少了国家脆弱性的局势实现持续好转的机会 资源租金收入占 GDP 的比例增加一倍可导致所需的时间大致 增加一倍 此外 由于出口多样化低 脆弱国家可能更容易染上 荷兰病 这会在资本流入引起汇率升值时发生 造成出口竞争力的下降 表 2.4: 脆弱国家的出口目的地 百分比 2004 06 年平均值 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果共和国 刚果民主共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 非洲 东部 南部和 东南亚 1.7 15.2 9.5 7.1 0.6 1.6 2.5 6.8 28.9 87.4 0.2 9.7 9.9 1.9 17.5 42.7 5.4 16.8 27.4 9.0 2.8 4.2 2.7 5.0 3.3 64.1 20.8 56.9 41.0 10.2 14.1 14.1 19.3 16.4 61.7 14.1 5.0 2.0 36.2 11.8 47.3 8.6 70.6 10.6 10.9 11.5 0.7 5.0 35.5 7.5 3.4 10.4 61.1 13.8 7.9 9.1 西亚 发达经济体 美国 发达经济体 欧洲 39.6 0.8 6.5 4.9 75.5 18.3 23.9 10.9 11.9 0.6 30.9 6.9 1.7 6.3 7.9 6.9 9.6 1.5 16.2 49.9 3.2 1.7 10.8 0.2 1.1 0.8 4.4 6.6 11.0 49.1 64.0 66.0 4.5 50.1 8.4 58.9 45.0 2.9 27.4 40.7 38.2 45.4 3.7 29.3 71.9 53.1 45.9 22.1 19.2 79.3 78.1 0.7 3.1 15.5 51.3 23.3 0.0 1.2 1.1 5.8 0.0 6.1 0.4 0.0 0.8 7.0 0.2 11.9 0.3 0.0 2.3 1.2 0.6 0.1 0.7 0.3 3.0 0.3 83.3 7.1 0.3 4.4 1.5 注释 表示没有数据 来源 联合国贸易和发展会议 UNCTAD 统计手册 在线数据库 25 26 由于石油主要出口区域外 对于脆弱的石油出口国 非洲内部贸易平均低于非石油出口国 参见第 4 章和 Collier 2009 对这些机制的进一步分析 40

脆弱国家的特征 1.4 人力发展程度低 在人力发展上的公共投资很低 这反映在教育和卫生保健系统运作不良 事实上 尽管许多脆弱国家减少了其军 事开支 但此下降并没有被卫生和教育方面的开支增加所匹配 见表 2.5 表 2.5: 公共开支占 GDP 的百分比 卫生开支 (1) 教育开支 (2) 军费开支 (3) 国家 1995 2006 1991 2006 1990 2006 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 3.3 1.1 0.9 1.4 2.0 2.8 0.2 1.8 1.2 4.3 3.3 2.6 2.7 1.7 0.7 1.6 2.0 1.4 2.0 1.8 1.1 1.6 9.1 1.1 1.2 0.5 1.5 1.6 4.5 2.0 1.7 2.5 2.3 0.7 1.5 1.4 1.3 1.8 1.6 0.9 0.9 5.1 1.2 1.7 3.0 2.5 0.7 1.5 2.2 3.6 1.5 2.1 1.2 6.6 9.0 1.7 1.2 1.4 1.5 1.9 4.4 2.6 2.0 3.5 2.6 5.1 3.3 1.4 1.9 3.8 1.3 3.4 1.5 1.6 3.7 4.7 1.4 1.1 0.9 3.5 3.2 2.2 1.6 7.4 3.5 2.4 3.8 2.0 6.7 4.6 3.3 0.9 6.0 1.5 7.7 4.0 3.8 4.3 1.8 4.6 8.3 0.6 2.4 5.5 2.0 1.7 5.2 7.1 2.9 3.4 4.9 3.8 3.6 5.2 4.6 4.4 3.6 5.5 1.3 5.9 1.9 1.2 1.5 4.2 0.9 3.7 24.1 2.1 0.6 2.0 3.9 1.6 0.8 3.0 1.0 0.6 1.9 1.4 2.1 3.5 3.1 3.0 4.4 2.8 3.1 2.5 4.4 1.6 2.0 1.9 2.3 2.9 1.5 8.5 1.1 2.4 2.9 7.2 3.8 注释 表示没有数据 来源 (1) 世界卫生组织 WHO 2008 (2) 联合国教科文组织 UNESCO 统计研究所 2008 (3) 斯德哥尔摩国际 和平研究所 SIPRI 2008 41

第二章 因此, 我们在第一章看到, 撒哈拉以南非洲脆弱国家在成人识字方面比本大陆其他地方落后 : 成人识字率为 59.2%, 而撒哈拉以南非洲的其余部分为 66.4%( 见表 1.1) 人力发展记录的欠佳也被五岁以下儿童的死亡率所证实, 在脆弱国家每 1000 个活产儿中有 138 例死亡, 远远高于其他撒哈拉以南非洲国家所记录的 98 例的平均水平 在教育和保健方面公共投资的不足不仅导致差的人力发展纪录, 而且也造成对男性和女性的不均衡影响 脆弱国家中的性别不平等程度高于其他撒哈拉以南非洲国家, 因为国家机构的脆弱性可对妇女的状况产生不利影响 人类发展指数 (HDI) 和反映性别不平等程度的性别发展指数 (GDI) 之间的差别在撒哈拉以南非洲脆弱国家平均接近非脆弱国家的两倍 27 差别甚至可能会更大, 因为缺少两个国家的数据 索马里和苏丹 其据推测以在两性平等方面的纪录糟糕为特征 对卫生部门的公共投资很少或者几乎没有, 这推动了产妇死亡率的上升, 它比非脆弱国家高出很多 ( 见表 1.1) 对社会服务的提供未能注入足够的资金, 使得全部人口都遭受打击, 同时加大了男女之间的不平等 脆弱国家的生育率较高, 下降得比非脆弱国家更为缓慢 ( 见表 2.6) 生育率的问题很重要, 因为多子女家庭不太可能负担得起上学的费用 另一方面, 儿童少的家庭可以在更多的情况下为他们提供更好的教育 27 ERD( 欧洲发展报告 ) 对 UNDP (2008) 的阐述 42

脆弱国家的特征 表 2.6: 人口 国家 人口密度 (1) 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 13 318 39 7 8 330 27 11 59 35 18 46 77 166 37 59 64 37 3 11 159 384 162 80 13 16 118 152 34 87 86 84 生育率总 生育率总 和 1975- 和 200080 年平均 (3) 05 年平均 (3) 0-14 岁人口 份额 (2) 农村人口 份额 (2) 46.5 45.0 41.2 43.0 47.3 42.0 47.3 47.1 41.9 46.0 89.7 44.5 61.8 74.2 62.3 67.3 39.4 54.6 7.2 6.8 6.4 5.8 6.7 7.2 6.6 6.3 7.4 6.7 6.8 5.0 4.9 6.4 4.0 6.7 5.6 5.0 44.4 44.8 44.5 40.1 43.7 47.5 42.8 47.1 43.0 49.0 44.3 43.5 39.5 42.8 44.1 39.2 43.5 50.5 40.0 43.0 44.1 41.1 60.9 80.2 83.7 45.3 66.5 70.3 79.0 41.2 59.4 83.0 51.0 79.8 41.2 58.6 64.3 58.3 59.2 87.3 63.6 62.1 63.3 60.2 5.7 6.5 6.3 6.5 6.9 7.1 7.5 6.9 6.4 8.2 6.9 8.5 6.4 6.5 7.2 6.5 7.0 7.1 7.1 6.6 6.8 6.3 5.9 5.5 5.5 4.7 5.7 7.1 5.0 6.8 5.8 7.9 5.7 5.9 4.0 6.5 6.4 4.4 5.3 7.1 3.6 5.2 5.7 4.5 生育的年轻妇女分布 (4) 没有 受过教育 小学教育 中学教育 高等教育 24.5 71.8 43.0 21.4 32.2 6.6 0.3 0.2 73.6 20.4 5.6 0.3 79.4 12.3 8.0 0.2 10.3 70.2 18.3 1.2 86.9 53.7 24.4 10.1 21.0 69.9 3.0 24.0 5.4 0.0 1.3 0.3 12.1 68.0 18.0 1.9 注释 表示没有数据 1) 每平方公里个人数 (2) 数据是指 2006 年 (4) 上一年可用的 来源 (1) (2) 和 (3) 世界银行 (2008a) 世界发展指数 2008 (4) 世界银行 人口与健康调查 不同年份和国家 1.5 基础设施软 硬件差 欠发达的基础设施硬件是撒哈拉以南非洲脆弱国家的另一个共同特点 脆弱国家每平方公里只有 8 米的铺设道路 非脆弱国家则有 18 米 表 2.7 43

第二章 表 2.7: 基础设施和地理特点 铺设的道路 国家 密度 (1) 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 4.3 46.2 10.5 0.0 0.2 361.7 1.2 2.5 20.1 0.0 7.4 4.5 64.0 17.7 26.7 15.4 5.9 0.8 3.0 31.4 101.0 227.0 12.6 4.1 1.7 41.8 67.5 47.3 11.4 7.8 18.5 移动 电话线 (2) 29.1 2.9 24.5 3.0 8.5 4.8 34.2 10.5 36.6 5.3 43.4 1.7 1.5 46.8 21.3 17.5 30.2 15.0 41.6 6.3 27.3 6.5 19.1 13.2 6.9 21.3 18.1 13.6 9.2 25.7 17.9 36.9 资源丰富 (3) 得不到改善 的水资源的 人口份额 (4) 内陆 (5) 陆地边界 数目 是 否 是 否 是 否 否 是 是 否 是 否 否 否 是 否 否 否 否 否 是 否 是 是 否 是 否 否 否 49 29 30 34 52 15 29 54 19 8 57 40 58 14 30 43 43 36 40 58 53 35 14 47 71 30 41 36 19 否 是 否 是 是 否 是 否 否 否 否 否 是 否 否 否 否 否 否 是 否 是 否 否 否 否 否 是 是 3 3 6 5 5 0 9 4 5 3 2 3 5 1 6 2 5 3 4 7 3 4 0 2 3 8 3 5 4 注释 表示没有数据 (1) 每平方公里公路铺设米数 数据是指过去的一年 (2) 每 1000 人的电话线数 数据指 2007 年 (3) 如果初级产品 石油和非石油 超过 GDP10% 一个国家被列为资源丰富的国家 (4) 数据指 2007 年 (5) 国际货币基金 组织的分类 来源 (1),(2) 和 (3) 世界银行 (2008a) 世界发展指数 2008 (2),(3) 和 (5) 国际货币基金组织 2009a 撒哈拉以南非洲 2009 区域经 济展望 (4) 人类发展指数 2008 年最新统计数据 道路基础设施的不可靠 28 阻碍了中心和周边的交流与交通 加重了在公共开支上对城市的倾斜 并且可以成为区 域一体化的一个阻扰因素 28 非洲运输成本高于其他地区 136% 国家和产品之间的差异很大 在乌干达可能会更高 在 2000 年代初期 由于运输成本为 40% 出口的有效税率 [...] 远高于非加太 ACP 国家 15% 的平均水平 (UNCTAD 2009 第 38 页 ) 44

脆弱国家的特征 在过去几年来 中国一直大力投资于非洲基础设施的建设 特别是在脆弱国家 以提高自然资源的质量和利用 与其援助方案交织在一起 中国的投资项目正在战后的国家迅速重建港口 水坝和道路 如安哥拉和刚果民主共 和国 29 但是 没有在软基础设施上的投资 像在政策和规章 以及在边境程序和海关管理方面 运输成本将继续是脆弱 国家的一个问题 撒哈拉以南非洲脆弱国家在电信方面也很落后 在过去 10 年 固定电话线数量已处于停滞状态 而移动电话用 户的增长速度非常高 因此 这些国家正在率先实现固定和移动通信之间的转移 30 因为移动线路需要的初始投资 较低 一般由外国公司维持 尽管有这些变化 每千名居民拥有移动线路的数量只有非脆弱国家的一半 见表 2.7 并且使用互联网的人口不到 3% 而非洲为 4.2% 世界为 23%31 这些共同的特点 即无法调动国内资源 对外部资源的依赖 低人力资本的开发 基础设施差 对初级产品的依赖 以及出口的集中 使得有可能确认一组国家处于脆弱局势之中 但是 在其他的方面 脆弱国家之间的差异变大 2 脆弱国家存在许多异质性因素 在撒哈拉以南非洲最近的持续增长中 安哥拉以两位数的速度增长 而津巴布韦却下跌 但 津巴布韦的识字率高 并且婴儿死亡率低 安哥拉却相反 识字率低和婴儿死亡率高 见表 1.1 有几个指标提供了脆弱国家之间差异性的情况 例如 自 90 年代中期以来 经济增长率在整个大陆都有提升 脆弱国家作为一个类别遵循了这一趋势 2000 年至 2008 年 年增长 4% 左右 但是 不同子组的增长率差别非常大 资源丰富的脆弱国家增长了 6.3% 2002 年达到高峰为 10% 2004 年为 8.5% 图 2.3 而资源不丰富的脆弱国家 增长了 2.3% 各个国家的增长率在每年和平均上也有很大的出入 32 图 2.3 脆弱国家 资源丰富的脆弱国家以及资源不丰富的脆弱国家 2000 2008 年的实际 GDP 增长 12 ጨᇸփ ڦ ݿ ٤ ࡔ 10 ጨᇸ ڦ ݿ ٤ ࡔ ӥ ݴ Բ 8 ٤ ࡔ 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 来源 ERD 对国际货币基金组织 2009b 世界经济展望 危机和复苏 2009 年 4 月的阐述 撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均收入 2008 年平均为 600 美元 从刚果民主共和国的 100 美元至赤道几内亚 的 4,500 美元不等 撒哈拉以南非洲脆弱国家内部这两个极端之间的比率 跟它们与经合组织成员国平均值之间 的比率相差不远 是个代表了脆弱国家异质性程度的有说服力的例子 29 30 31 32 在刚果民主共和国 作为进口铜和钴的回报 中国将加强基础设施建设 参见第 6 章框 6.2 中国填补空白 据 Stümer 2008 年 包括建设 2400 英里公路 2000 英里铁路 32 所医院 145 个保健中心和两所大学 总价值 60 亿美元 第 2 页 参见国际电信联盟 2009 请注意 尼日利亚领导了手机的增加 已有一千一百万线 肯尼亚和科特迪瓦也有很大的进步 参见国际电信联盟 2009 参见 IMF 2009a 45

第二章 但是 国内生产总值和人均国内生产总值并不是唯一要看的方面 重要的是要考虑其他方面 以便更好地了解经 济和社会状况以及发展的可持续性 从而更好地实施相称的政策措施 33 例如 人类发展指数的组成部分捕获了异 质性的重要方面 整个撒哈拉以南地区 出生时的预期寿命各不相同 在圣多美和普林西比 人们出生时的预期寿命超过 60 岁 与发展中国家的平均值相一致 但毛里塔尼亚和津巴布韦的公民只有大约 40 岁的预期寿命 但是 脆弱国家作 为一个整体 其平均预期寿命与非脆弱国家差别不太大 34 表 2.8: 宏观经济的特点 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 外债 GDP 百分比 (1) GDP 的组成部分 (3) 储备 进口的 月数 (2) 9.9 150.5 4.9 55.6 12.0 61.2 52.3 122.6 53.7 5.1 4.5 5.4 2.5 8.3 7.3 0.9 4.0 3.6 1.1 66.2 11.3 46.0 77.6 257.0 18.8 571.8 12.1-2.2 1.8 5.1 1.1 8.0 4.1-6.0 16.0 2.4 16.8 105.8 17.7 5.6 12.1 7.0 4.9 5.5 85.1 12.3 20.1 50.2 73.9 18.9 5.3 9.2 0.9 5.0 4.6 5.4 农业 工业 8.9 54.0 19.9 55.8 20.5 45.2 45.7 4.2 22.7 4.0 2.7 17.5 47.3 29.0 12.9 61.8 27.1 54.0 13.1 41.0 33.0 41.0 17.0 46.4 69.7 19.0 33.2 15.5 54.8 11.8 27.7 73.5 26.3 17.0 94.3 23.0 13.5 15.0 37.5 11.5 18.8 19.0 47.8 17.0 39.0 21.2 21.0 25.0 32.3 44.0 32.3 19.0 26.0 30.4 19.7 28.5 24.0 18.4 24.0 30.1 30.3 29.4 制造业 4.3 18.1 7.5 5.3 4.2 6.5 4.9 18.3 8.6 8.7 5.3 3.7 7.2 11.5 8.5 6.2 9.1 10.6 8.1 12.9 服务 21.4 27.0 46.9 28.7 24.7 26.6 22.3 51.0 79.0 3.0 59.5 39.2 56.0 49.6 26.8 54.1 27.0 39.1 43.0 28.0 37.8 63.0 28.6 39.2 32.0 49.2 57.0 43.8 39.2 50.1 人均实际 GDP (4) 1,456 113 687 223 410 366 101 1,188 528 4,621 162 180 383 515 141 485 134 190 626 315 783 247 222 352 1,128 601 1,811 注释 表示没有数据 (1) 和 (2) 数据指 2007 年 (3) 数据指 2006 年 除尼日尔 2003 布隆迪 多哥和津巴布韦 2005 (4) 数据指 2008 年 来源 1 经合组织和非洲开发银行 2009 2009 年非洲经济展望 (2) 和 (4) 国际货币基金组织 2009a 区域经济展望 撒 哈拉以南非洲 2009 (3) 世界银行 2008a 2008 年世界发展指数 33 34 Fitoussi 等 2009 参见第 1 章表 1.1 46

脆弱国家的特征 从 2000 年到 2007 年 投向撒哈拉以南非洲脆弱国家的所有外国直接投资 超过 70% 投向仅仅 5 个国家 安哥拉 乍得 赤道几内亚 尼日利亚和苏丹 它们自然资源都很丰富 35 在主要宏观经济变量方面 没有清晰的模式 有些脆弱国家的外汇储备非常低 支撑不到 90 天的进口 36 在 2009 年 4 月 埃塞俄比亚 几内亚和津巴布韦的储备只够 1 个月的进口之用 而石油出口国则有半年之多 低储 备使得这些国家更容易受到外部冲击的影响 从长期来看 他们缺乏扩大生产并使其经济多样化的资源 外债也没有一个共同的模式 37 凭借大量的收入 石油输出国已经遏制住了外债 债务困扰的指标基本上得到控 制 例如 自 2000 年以来 在安哥拉和苏丹 对国民总收入的债务以及货物和服务出口方面的总债务已经大大 改善 38 资源匮乏的脆弱国家 如利比里亚和几内亚比绍 仍然有大量的债务负担 损害其未来的发展 宏观经济指标的水平和发展可以用来计算一个国家的经济脆弱性指数 39 表 2.9: 总的脆弱性排名 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 多哥 乌干达 津巴布韦 排名 非洲开发银行 高 很高 低 高 中 n.c. 高 n.c. 高 n.c. 低 很高 中 高 n.c. 中 高 高 n.c. 很高 高 高 高 高 n.c. 很高 低 n.c. Naudé (2009) 高 高 中 低 中 低 高 低 高 n.c. 低 低 低 低 中 中 中 高 n.c. 低 高 低 中 低 n.c. 中 低 n.c. 欧洲委员会发展总局 低 中 低 高 低 中 高 低 中 高 低 中 中 高 中 中 中 高 高 中 低 中 高 中 n.c. 中 中 高 注释 n.c. 表示不分类 脆弱性指数合并成一个对外部和国家财政状况以及其出口产品多样化程度的综合衡量 来源 Naudé 2009 年 和欧洲委员会发展总局 个人通信 35 36 37 38 39 OECD 2008 撒哈拉以南非洲国家组有 5.2 个月平均储量 非脆弱国家有 5.0 个月 因此虽然组内有差异 但两组之间没有明显差异 平均撒哈拉以南非洲脆弱国家的官方债务是 GDP 的 73.9% 非脆弱国家是 18.9% 同样两组间没有差异 Reisen 2007 经济脆弱性仅仅是国家脆弱性的一个方面 因为经济因素只是许多方面中的一面 但是经济因素有比社会各方面更容易衡量的优点 第五章讨论的结构脆弱性 包括这些因素 如政治不稳定 机构功能失调和冲突 在脆弱国家 这些因素占主导地位 但严重的 衡量问题 使它们很难被评估 表 2.9 报告的经济脆弱性的衡量措施只适用于局势脆弱性的国家 在卷 1b 的 Allen 和 Giovannetti2009 背景论文报告了完整的清单 包括所有撒哈拉以南国家足够的数据 有些国家没有排名 如索马里 它只有一项经济指数的组成部分 47

脆弱国家的特征 当国家易受外部冲击的影响时 其在经济上则脆弱 因此 在下面 我们评估遭受冲击的风险和进行反应的能力 我们要检验是否跟预想的一样 脆弱国家比其他撒哈拉以南非洲国家更容易受到冲击的影响 与 Naudé (2009) 一 样 我们考虑多样化 外债 经济的开放性 跨境负债 资本对风险加权资产的比率以及向私营部门的信贷增长 速度 40 更精确地 为每个有数据的脆弱国家 因此 不包括毛里塔尼亚 索马里 苏丹和津巴布韦 我们分析 开放性 用出口占 GDP 的份额衡量 出口的集中度 用赫芬达尔 - 赫希曼指数衡量 出口篮子越多样化 国家的脆弱性则越低 外债 用外债占国内生产总值的比例来衡量 对资本与风险加权资产的监管 跨境负债 对私营部门信贷的增长 我们计算简单平均数作为国家的排名 以避免扭曲 我们给所有撒哈拉以南的国家排名 包括脆弱的和非脆弱的 根据标准 排名低意味着脆弱性低 排名高则意味着脆弱性高 然后 我们把国家从低到高大致平均分为三个组 表 2.9 处于脆弱局势的国家 根据我们的操作性定义 均等地分布于三个组之间 41 3 总结 国家职能在人力和经济发展上的重要作用 反映在本章所分析的脆弱国家拥有的一些共同特 点 在调动国内资源 促进经济多样化和价值链升级方面的低能力 对外部财政资源的高度 依赖以及人力资本的低水平 和基础设施落后且内部支离破裂情况的持续存在 全都是 国 家脆弱性的症状 但是 在共同特点的背后 由于历史 不同的禀赋 地理 民族和宗教的 凝聚力等原因 也存在高度的异质性 因而脆弱国家的类别 包括了在结果和脆弱程度方面 非常不同的情况 脆弱性的不同特点 既有共性也有异质性 以不同的方式相结合 而且 随着时间发生变化 因此 尝试和分类 脆弱国家 即使在子组内 也是困难的 因为它涉及大量的主观评价 40 41 Guillamont 和 Guillaumont Jeanneney (2009) 指出使用经济脆弱性指数的结构脆弱性结合了受到冲击影响的多种因素 人口规模 远离 世界市场 货物出口集中度 农业附加价值的相对份额 林业和渔业 以及冲击自己的 大小 非洲开发银行 2009 使用结 构性宏观经济因素 诸如储备下降 高度集中在银行系统的外国所有权 通货膨胀的预期 GDP 增长减少 贸易条件和经常帐户 欧盟委员会发展署使用三组变量 出口收入的依赖 外部资金流动的依赖和作出反应的能力 非洲开发银行和欧盟委员会发展署的排列也提供了类似的结果 根据各国的脆弱性 即使排列时考虑到了各种变数 处于不同组 的脆弱国家还是有一些差别 48

第三章 国家脆弱性的历史根源 本章探讨撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 是否有一个共同的历史渊源 因为一个程式化的事 实比在围绕脆弱性的定义和衡量上的所有理论争论都要长久 1 即撒哈拉以南非洲国家一直在 脆弱国家类别中所占数目最多 在该地区机构发展上的丰富多样性表明 国家脆弱性的共同 历史根源并非孤立地运作 而是与国家的具体动态交织在一起 本章并没有详细叙述使得每 个撒哈拉以南非洲国家脆弱的各种因素 也不是对当地情况进行透彻分析的替代或捷径 不 过 它仍提供了在脆弱局势下有效的外部参与方面的重要见解 欧洲国家在 19 世纪末的 争夺非洲 时期 是脆弱性历史渊源的一个自然候选 这一脆弱性困扰着许多撒哈拉 以南非洲国家 这一历史过程是本区域大部分地区的共同体验 并且殖民时期已经证明 对这一期间的体制发展 模式产生了长远的影响 2 虽然国家机构在没有受到 争夺非洲 影响的国家也可以是脆弱的 如埃塞俄比亚和利 比里亚 欧洲殖民主义仍然可能阻止了该地区国家结构的加强 虽然殖民地经验 标志着该地区历史上的分水岭 但它只包括一个很短的时期 因此 本章还是沿着 Herbst 2000 年 所用的方法探讨此可能性 即脆弱性与更加根深蒂固的区域特色有关 这已经使得 并且仍将使得很难沿着有利 于合法和有效国家的体制发展道路行进 这并不弱化关于殖民的历史经验在影响后殖民主义国家的体制发展上具有重要性的论点 但是 它以更广的角度 对其进行了论述 3 对非洲的争夺并没有在体制的真空中发生 殖民地国家的形成 与被殖民国家预先存在的体制 特点相互进行作用 它不是静止的和对时间不变的 而是受到殖民时期的巨大影响 1 具体的推动力量和共同的根本因素 撒哈拉以南的非洲国家都有一些独特的症状 但 除去它的症状 几乎没有什么可将国家的 脆弱性聚拢在一起 贫困 不安全 易发生冲突和腐败 4 虽然脆弱性的区域层面不容忽视 国家的脆弱性最有可能是由具体国家的推动因素而确定 这给予脆弱国家的类别第二章所描 述的异质性 要透彻了解什么导致处于脆弱局势的国家陷入一个螺旋式的下滑 而使其国家 机构的能力与合法性被逐渐侵蚀 难以从旨在寻求宽泛性结论的分析中得到 然而 脆弱国家在地理上的群集提示存在一些共同的区域性因素 它可能与具体国家的特定因素相互作用 决定 了国家机构的脆弱性 如果我们能够可靠地建立导致脆弱性发生和持续的共同因素 这将奠定一个更广泛的分析 框架 然后可有助于组织和理解具体国家特定因素所起的重要作用 大多数围绕国家脆弱性的辩论 无论在学术界和发展界 都撇开了脆弱性的历史根源 但是 把脆弱性的历史层 面带到中心 可以提高欧洲在支援国家建设上进行参与的健全性和信誉度 欧洲很难期望它的参与可以被看作是 中性或者仅仅是技术性的 因为把国家机构的脆弱性归咎于欧洲的看法在撒哈拉以南非洲地区很普遍 有些作者 认为 其实这种参与是旧文明使命 的一种细微调整 其恐怕在 争夺非洲 时期支持了欧洲的殖民活动 5 对欧洲 国家作用的彻底分析 是欧洲对国家建设进行有效支援的先决条件 1 2 3 4 5 Bertoli 和 Ticci 2009 例如 Acemoglu 等 2001 Lange 2004 Angeles 和 Neanidis 2009 正如 Robinson 2002 年 观察的 评估不同历史因素的相关影响仍然是一个悬而未决的经验问题 Briscoe 2008 第 7 页 Paris 2002 49

第三章 2 脆弱性是殖民时代的遗产吗 几个世纪以来 欧洲国家一直在非洲沿海拥有据点 在 19 世纪末到 20 世纪初的几十年中 获得了对大部分撒哈拉以南非洲国家的政治控制 殖民地经验是非洲历史的标志 虽然从柏 林会议到 20 世纪 70 年代中期的葡萄牙殖民地独立 才过去不到一个世纪的时间 要支持国家脆弱性是非洲殖民地经验遗留下来的产物的论点 至少有三个要素是必需的 我们需要确定殖民地国 家及其形成过程的显著特征 像什么是脆弱的国家机构的独特特征 一旦建立了相似性 我们需要明白为何从前 殖民列强的政治独立 并没有消除或至少大大改变这些制度特点 然后 我们需要描述它们在后殖民时代国家持 续存在的因素 黄金海岸在 1957 年获得自英国的独立 从而为撒哈拉以南非洲非殖民化铺平道路 已经过去了 半个多世纪 3 撒哈拉以南非洲的殖民地国家 撒哈拉以南非洲国家机构形成的四个方面与国家的脆弱性可能有关 首先是它们的人造特性 殖民地国家的建立带来了一个与殖民地社会 体制和文化特点无关的因素 第二是攫取的性质 国家机构的结构被设计为向殖民政权转移资源 而不是促进当地的发展 第三是他们固有的外向性 国家建立了与殖民权力紧密相连的经济联系 形成了一个政治上依赖的关系 第四个涉及间接统治 由大英帝国创始的殖民统治的管理制度 6 但这一制度也被法国和比利时用于它们的殖 民地 7 欧洲殖民列强将那些与当地情况无关的体制结构移植过来 8 国家机构在前殖民时代的发展 所走过的路线与欧洲 不同 9 殖民地国家没有从巩固非正式机构和调解社会中利益冲突的一个耗时过程中摆脱出来 相反 它们是由欧 洲国家的强大军事实力从外部强加的 国家在非洲大部分地区本质上 [ 是 ] 人造的 高悬于 ' 一个永远不会产生 并且也不要求它的社会之上 10 国家机构的人造性质导致他们与社会的分离 11 对间接统治的依赖并未从这一论点中去掉 因为只有在殖民地管理 的最低层次 才有可能轮到当地人 虽然他们大部分是传统的或者习惯上的酋长 他们的作用 最引人注目的是 他们与当地社区的关系 被殖民统治所重塑 12 殖民地的人造国家结构并不是为了支持殖民地的经济发展 而且为了适应殖民列强的经济利益 对这些利益的追 求并没有采取 剩余出路 机制的形式 相反 殖民列强从殖民地榨取自然资源和税收 殖民地不得不承受极高 的税收 这只在一个非常有限的范围内促进了当地基础设施的发展 对殖民地国家攫取的特性与其面向殖民列强的外向性交织在一起 13 这一面向的一个强有力象征 是首都城市的沿 海布局 相当系统化 欧洲人建造的首都将权力带向海洋 远离非洲人缓慢建立的内陆权力中心 14 例如 阿 克拉成为黄金海岸的首都 而不是内陆的库马西 它一直是阿散蒂帝国的中心 而且巴马科取代廷巴克图 成为 马里的政治中心 殖民地国家在面相朝内上的不足 也反映在恶劣的道路建设上 这是殖民时期的特征 在不能 直接带来财务回报的地方 其基础设施建设则被忽视 以铁路为例 建设铁路是为了把原料从内地运到港口 但 很少连接内陆地区 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Lugard 1922 Lange 2004 Kaplan 2009 Herbst 2000 Luling 1997 第 288 289 页 Kaplan 2009 Ranger 1983 第 211 262 页 UNECA 2007 Clapham 1996 Herbst 2000 第 16 页 50

国家脆弱性的历史根源 在撒哈拉以南的非洲地区 欧洲人所面临的高死亡率也塑造了殖民统治的形式 限制了广泛进行直接殖民定居的 机会 15 殖民列强 特别是英国 尽管程度较轻 还有法国和比利时在殖民地的定居范围非常有限 并采取间接统 治对其进行管理 殖民当局的上层由殖民者保留 而殖民列强依靠传统和习惯机构维持首都以外地区的秩序 16 由 于殖民当局在农村地区的直接联系非常有限 间接统治助长了分散的专制统治 17 因为殖民列强重塑了传统酋长和社区之间的关系 在前殖民时期 社区可将酋 长的权力加以剥夺 但只有殖民当局才能授予或取消该项权力 18 该系统大大减少了传统和习惯酋长对社区的责任 他们能够使用其地方权力积累个人财富 奠定后来国家私有化的基础 19 撒哈拉以南非洲地区殖民地国家的这四个特点 是紧密联系在一起的 代表了国家脆弱性的某些特征 其形成过 程的人造特性将国家机构从社会中分离出来 阻碍了可以使公民的期望和国家的能力达到平衡的政治进程 脆弱 国家的有限发展方向与殖民地国家的攫取性质产生共鸣 而它们没有能力调动国内资源 与在殖民时代所确立的 国家机构的外向性有关 由间接殖民统治所强化的国家结构的分叉性可能奠定了撒哈拉以南非洲一些脆弱国家新 世袭立场的基础 20 4 非殖民化 除去通过长期和暴力斗争获得独立的葡萄牙殖民地 以及南非殖民地之外 1957 年加纳从英 国的黄金海岸独立 在其后的几年中 其他撒哈拉以南国家从前殖民列强取得政治独立 从 殖民统治到政治自主的和平过渡是一个摆脱殖民地国家有害体制特点的明确机会 但是 这 些新国家的政治精英们很少超越官僚机构的单纯非洲化 没有加上对体制进行实质性的改变 为什么撒哈拉以南非洲国家的体制发展在独立时没有经历一个重大的调整呢 人造特性的减少本已要求国家机构的本土化 这可能减少正式和非正式机构之间的不匹配 但一些不同的因素阻 碍了这种发展 首先 几个殖民地国家在行政结构和权力外展上相当薄弱 这导致国家政治领导人谨慎从事 不 愿对其旨在巩固的体制结构做出巨大的改变 他们需要接管一个处于工作状态的政府机器 而不是寻求在同时 获得独立和整个政治体制的重新调整所制造的难以想象的混乱中从头建立一个新政府 21 然而 过于西化的法律 治理和教育系统阻止了当地社区将自己的资源 能力和社会网络加以利用 制造了正式 和非正式机构之间不必要的冲突 在正式的国家机构仍然不起作用 其他的收入来源仍然很少的国家 高度集中 的管理结构迫使各个集团争夺稀缺的国家资源 这加剧了这一进程中的政治分裂 此外 许多新生国家的领导人在西方国家受过教育 如 Julius Nyerere 在英国 Léopold Sédar Senghor 在法国 以及 Kwame Nkrumah 在美国 而在非洲国家接受了教育的领导人 譬如 Milton Obote 或 Félix Houphouët-Boigny 在学术 机构接受的教育 也坚决支持西方的政治价值观和国家机构 他们将国家机构的本土化视为向前殖民时期政治结 构的倒退 因而不利于发展 22 传统机构为殖民地国家的运作作出了贡献 这妨碍了依靠它们来减少国家结构和当 地文化和政治价值观之间的脱离 23 国家机构在殖民时期的攫取特性显然不利于撒哈拉以南非洲国家的发展 但它仍然可对满足政治领导人的私利有 利 Acemoglu 等 (2001) 认为 在很多情况下 欧洲列强设置独裁机构 他们将国家日常的运行委托给国内一小群 精英 这个小集团常常在独立后控制国家 并支持攫取性的机构 24 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Acemoglu 等 2001 Lange 2004 Lange 2004 Lugard 1922 Bayart 1999 Mamdani 1996 Clapham 1996 第 35 页 Clapham 1996 请注意 与非正式机构落后的感觉相称 独立后不久 对政治精英依赖的习惯和将传统酋长作为政治支持的来源 这种态度不仅 没有减少正式和非正式机构之间的不相称 反而有助于殖民地系统间接统治不利的副作用随着时间的推移持续存在 Acemoglu 等 2001 类似的观点在 Mamdani1996 有论述 51

第三章 国家的外向性无法在独立时立即去除 因为对外部收入来源的依赖反映出撒哈拉以南非洲国家根深蒂固的特性 譬如 道路网络是为了与外国连接 而不是促进当地的经济发展 此外 外向性可能有利于政治精英们的利益 Collier 2009a 认为 用扎伊尔自然资源的出口收入建立了其个人财富的 Mobutu Sese Soko 并没有兴趣减少对外 部收入来源的依赖 25 这将不得不由在创造国家资源上的内向性来匹配 对税收更多的依赖将促进了这样的循环 其对社会有利 而对他自己有害 即提出更多对公民负责和对国家机构逐步进行强化的要求 与在增加国内资源的调动上政治意愿的缺乏相匹配的是 能力的严重制约 增加税收对不发达的国家结构来说具 有挑战性 其发现很难在城市地区以外拓展其权力 而大多数人口居住在人口稀少的农村地区 因此 撒哈拉以南非洲国家所取得的政治独立并没有标志着在国家机构的发展上有很大的转变 因此 需要将目 前的国家脆弱性与殖民地经验联系起来的第二个链环变得结实了 有坚实可靠的理由可以用来解释 为什么撒哈 拉以南非洲国家所取得的政治独立并没有在其国家机构的发展上产生巨大的转变 5 国际背景和连续性 政治独立没有体制发展与之相匹配 然而 非殖民化的结束已经过去了三十多年 因此我们 需要用可以解释一些重要的体制特色持续存在的因素来补充关于机构缺乏实质性转变的这一 论点 尽管撒哈拉以南非洲国家本身提供了体制成功发展的显著经验 如博茨瓦纳 但它们 是例外而非常规 为什么呢 撒哈拉以南非洲地区独立国家的形成得益于 国际大笔一挥 因为它们立即获得了联合国安理会的承认 26 这就 是 底层十亿人国家的诞生 如何实现的 它们在经济或政治上的可行性却很少给予重视 对于它们在经济上的 可行性 Collier (2009a) 观察到几个新生国家很小 殖民地经历有限的时间跨度阻止了殖民地公民围绕共同的国家 认同而联合到一起 1949 年 南亚从英国殖民统治下独立 从殖民时期前众多不同的政治实体中 只产生了两个国家 即印度和巴 基斯坦 但法属西非分裂成为几个小国 其边界被武断地加以划分 这些国家作为国家太小 这意味着其有限的 规模使其无法提供安全和问责性 27 殖民边界的任意性创建了 由迥然不同而又往往互不认同的群体组成的人民 损害了后殖民时代国家的政治生存能力 28 虽然不同的部落和种族特征明显地早于殖民时期 殖民当局确定了 人口的固定化 民族性的强化和对社会定义 的更加严格 而前殖民时期的撒哈拉以南非洲并不具有 单一 部落 ' 身份 因为大多数非洲人在多重身份上进 进出出 29 Ranger 明确提到 非洲殖民地所发明的传统 显示后殖民非洲社会的一些独特特征 如种族或部族 背景的重要性 并不 是前殖民时期遗留下来的 而是在殖民统治时期产生或得到重大加强的 为了提供这种动态的有力例证 Newbury (1998) 回想到 在卢旺达的比利时当局 [...] 寻求构建社会秩序 理顺和 统一异质的社会关系 [...] 在 20 世纪 30 年代 其签发了表明一个人种族类别的身份证 [...] 这些措施并没有创造 种族问题 而是起到了突出其社会显著性的作用 因此 在殖民地的卢旺达 胡图族被列为二等公民 这在新殖 民地社会和经济资源的分配上赤裸裸地得到了说明 30 这个例子表明 围绕种族和部落身份的团体划分 往往是 殖民统治的产物 在这点上 一点儿也不比国家结构少 25 26 27 28 29 30 Collier 2009a Collier 2009a Collier 2009a Kaplan 2009 第 2 页 Ranger 1983 第 248 页 Newbury 1998 第 11 页 52

国家脆弱性的历史根源 新生的撒哈拉以南非洲国家 因此被两个结构性问题所困扰 即政治身份的分裂和脆弱的国家机构 这合在一起 排除了任何强有力的国家管理体系的形成 严重破坏了国家的合法性 并造成了极不稳定并难以改革的政治秩序 政治分裂和软弱的管理机构相互促进 危害了建立一个合法和有效国家的企图 种族分裂 就此而言 与宗教和 部族分裂 以及政治分裂的地理和社会经济形式 妨碍了 为使国家工作最重要的要求之一的形成 [...] 政治上中 立的官僚机构的创建 公务员 司法 警察 军队 其由下述意识形态所支持 它使中立的国家权力在通过规 定的程序和法治维护社会秩序方面的作用合法化 31 许多拥有漫长共同历史 凝聚在一起的团体发展出周密的政治 经济和社会制度 可保持稳定和促进经济发展 分裂的人口并没有这种机制 分裂的社会 当与薄弱的政府结构相结合 往往倾向于陷入 一个恶性循环所造成 的令人窒息的毒性环境 一如 Putnam 指出 背叛 不信任 推卸 剥削 隔离 混乱和停滞彼此相互加强 32 一旦这种不正常的 非生产性的行为模式在社会中占了主导地位 他们将继续存在 因为 North 解释说 给定体 制框架对道路的高度依赖 [ 通过 ] 在现有局限中 [ 创建 ] 拥有利益的组织和利益集团 提供了 对生产活动的 抑制 这 是个解释发展中国家持续低增长率的重要因素 33 Nunn (2007) 提出了一种具有多重均衡的模型 证明从外部引进的财产权利不安全和生产水平低的体制环境 国家 从其经济系统中攫取资源 即使在外部攫取源已被去除的情况下 其仍能够持续生存 即使在外部攫取时期结 束之后 社会仍然被困于这个不理想的平衡之中 因此政治上的独立并不能带来不良社会体制环境的去除 34 虽然撒哈拉以南非洲地区的大多数后殖民时代国家 其拥有的经济和政治可行性自开始就很有限 该地区的政治 地图在非殖民化结束后仍未得到改变 自 1945 年以来 没有一个国家因邻国的军事行动而消失 35 这些国家并 没有受到外部的军事威胁 在欧洲国家的加强过程中很关键 36 长段引述 Collier (2009b) 非殖民化发生在历史上最令人震惊的国际战争之后 并发生在核竞争的背景中 毫不奇怪 有一种感觉 它已不再是可接受的政府行为的一部分 它代价太大 邻国之间的战争可能升级为全球性战争 由 于国际压力的结果 包括通过联合国和区域组织诸如非洲统一组织的国际调停 国际战争的发生率大大减少了 [] 强大国家吸收弱国的达尔文过程 如德国从 300 多个国家减少为一个国家 得以完全停止 37 外部军事威胁创造了国家内向性的需要 它需要征税以给用来对付这些外来威胁的军事机器提供资金 国家调动 国内资源的需要 引导公民要求它必须为财政资源的使用负责 因而对它的行动加以限制 此外 筹集资源的需要 引导国家采取以发展为导向的体制 如保护财产权 因为国内资源的调动与经济系统力量的联系至关重要 外部 威胁 也巩固了共同的国家认同 并加强了调解国家和社会利益的政治进程 尽管撒哈拉以南国家不受外来威胁 他们还是非常不安全的 但威胁来自内部的叛乱 而不是邻国 38 叛乱的可行性 与新国家的面积小有关 增大了叛乱分子打败军队和夺取政权的机会 而 大则是安全 39 保护对付外部的威胁 是一种公益事业 导致政治精英和社会的利益相符合 但是 防护内部威胁则不是 对内部威胁的镇压是个仅对 个人有利的事业 社会的某些部分可能不支持 它也不利于加强大家共同的国家认同 内部威胁 对政府的稳定不构成严重威胁 因为据估计 每 5 起企图推翻政府的内部叛乱 仅有 1 起获得成功 因此 撒哈拉以南非洲统治精英最严重的威胁是军队 因为政变比叛乱成功的几率要高得多 40 这也妨碍了在欧洲巩固国 家机构的核心机制的运作 即加强军队 Mobutu Sese Soko 故意削弱并按数个界线分割扎伊尔军队 以减少政变的 危险 这以矛盾的结果而告终 即在 20 世纪 90 年代 小小的卢旺达对邻国扎伊尔的入侵 41 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 Easterly 2000 第 12 页 Putnam 1993 第 177 页 North 1990 99 Nunn 2007 第 173 页 Collier 2009b 第 4 页 Tilly 1990 Collier 2009b 第 4 页 Collier 2009b Collier 2009b Collier 2009b Collier 2009a 53

第三章 因此 在撒哈拉以南非洲国家的国家脆弱性 服务于地方政治精英的明确利益 国家机构在后殖民时期持久性的 脆弱也符合前殖民列强的利益 42 一旦他们失去了政治控制 它们仍希望保持其对经济的控制 以便继续攫取前殖 民地的宝贵资源 捐助国的援助也可能巩固了后殖民时代国家的外向性 削弱了在对国内资源更有效的调动上的积极性 在 蒙特 雷共识 中的援助选择性标准是 奖励有一个对调动国内资源及有效利用国际投资和援助至关重要的有利国内环 境 43 但人们普遍担心 援助可能会对国家机构这一重要方面的加强产生不利的影响 6 体制对道路的依赖 脱节和外向性 殖民定居模式对现行体制质量的衡量产生了有力和持久的影响 44 支持实证分析的理论论据 不只限于撒哈拉以南非洲 是欧洲殖民者所面临的死亡率对他们的聚落形态产生了很大的影 响 因为死亡率很高 欧洲人定居程度非常有限的殖民地 不太可能采用殖民列强的法律和 体制框架 这种框架被转移到欧洲殖民者要求它的殖民地 因为他们在复制作为欧洲国家特 色的以发展为导向的体制框架上有直接的利益关系 但是 在殖民定居有限的地方 像在撒 哈拉以南非洲的大多数地区 除了极少数葡萄牙殖民地 殖民地国家的体制框架最有可能具 有攫取的特征 45 不仅是殖民地直接定居规模的大小事关重大 殖民统治制度也很重要 46 对 30 个英国殖民地的研究 一半在撒哈 拉以南的非洲 验证了这一假设 即间接殖民统治有损于独立后的体制发展 间接统治的程度 定义为 1955 年 在法院审理的案件总数中 殖民者认可的习惯案件数量 对体制质量的几种衡量都有重大的影响 如官僚机构 的成效 国家监管负担 法治和政府腐败现象的稀少 47 这些证据 虽然仅限于前英国的殖民地 是与在撒哈拉以 南非洲间接统治的不良遗产上所提论点相一致的 到目前为止 我们支持了这一观点 即殖民时期在奠定撒哈拉以南非洲国家机构的脆弱性基础上所起的作用 甚 充 至可以断言的是 这里的论据加强了对非洲国家脆弱性的特定解释 即该地区的国家在形成前即已失败 48 的确 分的证据表明 非洲崩溃国家中的大多数在后殖民时代没有任何时候与现代西方政体的理想类型有一点相像 49 这就是为什么 失败国家 的术语 常常作为 脆弱国家 术语的替代 但基本意义并未有明确的转变 可极 具误导性 50 国家的脆弱性最近困扰着长期被视为该地区经济和体制发展成功典型的国家 如科特迪瓦和津巴布韦 但不可否认的是国家的脆弱性 随着时间的推移持续得非常持久 主要是在那些从未自有效的国家机构获得过 益处的国家中显现 然而 可以公平地说 这一观察强化了与欧洲殖民统治有限的时间跨度有关的难题 虽然不需要淡化殖民遗产对 后殖民时代国家体制发展的影响 重要的是分析殖民统治是否及最终如何与一些先前存在的 更根深蒂固的因素 相互作用 42 43 44 45 46 47 48 49 50 Wallerstein 1975 Dollar 和 Levin 2006 Acemoglu 等 2001 殖民定居模式长期持久的影响最近已被 Angeles 和 Neanidis (2009) 证实 他们证明它影响当前统治精英的发展方向 并且通过这个渠 道影响外国援助的有效性 Lange 2004 Acemoglu 等 2001 Lange 2004 nglebert 和 Tull 2008 引用的 Anderson 2004 Englebert 和 Tull 2008 第 111 页 Cammack 等 2006 54

国家脆弱性的历史根源 Herbst (2000) 令人信服地论述到 殖民列强在撒哈拉以南非洲地区所到达的范围在几十年中仍然只不过是名义上 的 柏林会议 使欧洲人征服非洲 但尽可能少做事便可控制它 51 在 1939 年 与他的非洲工作人员一道 英 国地区专员平均负责一个大小与威尔士相仿的地区 在 1939 年 统治英属热带非洲大约 4300 万人 总共只需 1223 行政人员和 938 名警察 同样 1938 年 在法属西非洲只有 3660 名官员管理 1500 万非洲人 在法属赤道非 洲 887 名官员管理 320 万人 在比利时的刚果 2384 名官员管理 940 万人 52 这些数字提供了对殖民地各国有限能力的生动衡量 致其难以将行政权力扩展到他们应该控制的广大地区 除了 行政人员的规模太小 殖民时期的道路开发欠佳也使其有限的能力进一步受损 为什么殖民列强不选择巩固其在撒哈拉以南非洲地区的控制 最有说服力的答案是能力 而不是意愿 撒哈拉以 南非洲给欧洲国家所带来的挑战 与 非洲前殖民时期的统治者 所遇到的挑战并没有什么不同 [ 其曾 ] 历经 数个世纪 努力奋斗以延续他们的权力 53 作者认为 在非洲 国家建设者所面临的根本问题 无论是殖民时 期前的国王 殖民地的总督或者独立时代的总统 均为将权力投射到人密度较低的荒凉地区 54 这种说法显示 很难期望欧洲国家能够用几十年的时间便在巩固国家机构上获得成功 殖民时期前的统治者基本 上未能 甚至没有尝试去做它 殖民地国家的某些特色可能涉及到不仅是独立后的国家 而且是殖民时期前的 政治实体的特征 这表明该地区对道路更强的依赖和在体制发展上的持续性 统治者和社会之间的脱节反映在 Herbst 2000 年 所称的 退出至上 一旦统治者和一些社会团体的利益无法调和 退出采取了流动的形式 因 为 迁移摆脱社会和政治问题 [...] 在 Yoruba 人 Edo 人 Fon 人以及许多其他人中很普遍 55 流动性导致了统治 者被削弱 如 Barfield 1993 年 对苏丹南部部落的观察 丁卡 Dinka 酋长的权力很弱 [...] 因为 不是服从他 的权威 如果有任何不满 持不同政见的团体可以迁移到一个新的领地 56 通过流动而退出的前景大大减少了统治者从其管辖区收取资源的机会 因为 分散和流动的人可能既不生成永久 政府机构所依赖的资源 也不生成社会结构和维护它们所需要的价值观 57 这固有的困难决定了即使是殖民时期 前机构的外向性 它通过长途贸易从外面聚集资源 殖民时期前的外向性在奴隶贸易上采取了其最鲜明的形式 出售的奴隶要么取自社区内部 在那里人们可以根据司法机构随意提出的指控被判刑 58 要么来自对邻近社区的袭 击 打破了信任和社会资本 殖民时期前外向性的悲惨形式对撒哈拉以南非洲国家产生了长期的体制上的后果 这又一次可以与它们国家机构 目前的脆弱性相联系 Nunn (2008) 表明 奴隶贸易阻碍了撒哈拉以南非洲国家的经济发展 并产生了其对国家机 构的不良影响 奴隶贸易有助于引起对国家机构的不信任 并加强高度本地化的民族身份 它阻碍了国家与社会 关系的顺利运作 当前者一开始就薄弱时 59 最近的文献 Nunn 和 Wantchekon (2009) 也表明 奴隶贸易对社会资本产生了持久的不利影响 因为 个人对自己 的亲戚 邻居和当地政府的信任变低 如果他们的祖先受到过奴隶贸易的严重威胁 60 它可以成为国家脆弱性不 利影响的放大器 Nunn 和 Puga (2009) 表明 奴隶贸易把地形的险峻变成了对撒哈拉以南非洲国家伪装的祝福 它 直接的影响是阻碍经济发展 而其间接和更重要的作用是保护人口免受奴隶贩子的袭击 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 Herbst 2000 第 72 页 Herbst 2000 第 78 页 Herbst 2000 第 35 页 Herbst 2000 第 11 页 Herbst 2000 第 39 页 Barfield 1993 第 38 页 Clapham 1996 第 28 页 Nunn 2008 Collier 2009b Kaplan 2009 Nunn 和 Wantchekon 2009 第 43 页 55

国家脆弱性的历史根源 7 结论 撒哈拉以南非洲脆弱国家在地理上的聚集显示 脆弱性有一些共同的根源 它与国家的具体 推动因素相互作用 本章叙述的论点支持历史因素的存在 其奠定了国家机构脆弱性的基础 在 争夺非洲 时期殖民地国家的形成所带来的一些制度性特征 仍然在当今普遍存在的国 家结构中显现 无论是政治独立的实现 还是几十年时光的流逝 都不曾大大改变撒哈拉以 南非洲国家对道路高度依赖性的发展 在撒哈拉以南非洲 历史因素对国家机构的脆弱性所造成的影响方面 虽然殖民时期可能发挥了重要作用 但它 并非唯一产生影响的历史因素 因为殖民时期之前的时代 也对该地区未来的体制发展产生了影响 殖民时期之前 以及殖民时期 都不仅对国家机构的正式结构 而且甚至对其他决定政体脆弱性或健全性的社会因素 皆产生了 持久的影响 具体来说 殖民时代前的奴隶贸易 以及殖民地当局对其的缩紧 和增加的社会突显性都深刻塑造 了对种族性的定义 虽然历史对脆弱性关系重大 但本章的分析不允许在撒哈拉以南非洲的历史和当前国家脆弱性的扩散上走任何确 定主义的捷径 与国家具体情况相关的国家机构在发展上的多样性表明 有效的国家能够产生 甚至在其出现的 几率被历史或地理因素降低的背景下 但不应该对撒哈拉以南非洲国家的加强存有过于乐观的期望 56

第四章 经济因素可放大脆弱性 国家脆弱性的发展不是简单的因果关系链或由单一因素所造成的 它受到下列因素相互作用 和联合结果的影响 即一系列的风险和压力 累积的良性机制和机会窗口 这些都影响国家 机器的运作及合法性 目前的国家机构来自国家形成的历史根源和与其他条件的相互作用 譬如地域特色及民族和宗教群体 它们随着时间的演变反过来 与外部和内部经济因素相联系 其通过介入体制环境之中 可以加深国家的脆弱性 当国家机构的能力逐步受损时 这可以推动其沿着螺旋式的路径下滑 或者 它可以通过促进政治稳定 合法性 和问责性对国家进行强化 改革 发展政策 外部经济冲击和力量 依据历史遗产以及国家政府和国际机构的承诺 可以是脆弱的推动者 但也可以是摆脱脆弱性的平台 1 1 经济因素对国家的脆弱性很重要 脆弱性对经济也很重要 经济发展的道路和水平可以影响一个国家的脆弱性 但在同时又是它的结果 2 经济关系区分 合作或竞争的利益和动机 在不同社会群体中阐释社会 此外 为国家建设和国内社会共享 所积累的资源又受到经济发展格局的影响 例如 许多后殖民时代的国家 试图从那些购买 其产品的前殖民者那里摆脱出来 保证出口市场 实行内向型进口替代政策 往往以次优的 方式增大了国家的作用 本章分析具有脆弱国家特色的经济进程 它与国家的脆弱性症状密切相关 从软弱的治理和腐败 到掠夺性行为 和冲突 还将探讨这些因素如何相互作用 使国家更加脆弱 或引发造成更快增长和更强机构的良性循环 目的 是强调处理脆弱性不同方面的时机和时间一致性 更精确地为 贸易的开放性 与国家的脆弱性相互作用 通过来自贸易的潜在收益 而且还通过有争议资源的价值 争执的机 会成本以及私人代理和政府官员之间勾结的机会 贸易可帮助脆弱国家摆脱脆弱性 迈向坚韧性 外国直接投资 FDI 可以迫使当地经济的竞争 通过改善国内资源配置效率 减少公共治理的租金和负面效应 在这种情况下 外国直接投资 FDI 对经济增长产生积极影响 影响程度则取决于行业和所调动的国内就业 然而 没有适当的激励机制和规章 外国投资者则可加深管理不善和腐败 直接或间接参与 战争经济 并为 军阀和内部冲突提供资金 自然资源财富 可以帮助国家机构履行职责 来自资源开采的税收是脆弱国家最大的政府收入来源 第二章 但是 脆弱国家也有可能陷入恶性循环 这将资源管理与国家能力的衰退联系了起来 即资源之祸 资源丰富 对有良好机制的国家在经济增长上产生积极影响 对机制欠佳的国家则有负面的影响 3 因为脆弱国家以机构欠 佳为特色 所以 与其他非洲国家相比 自然资源对它们更可能成为祸害 在其他非洲国家 自然资源则可以 增强出口拉动的经济增长 在这种情况下 跨期权衡十分重要 自然资源提供 现在 的收入 往往是以减少 未来的收入为代价 高效率的管理 因此需要一个长期的视野 这对可能是非法的或可能被推翻的政府并不容易 在获得土地和水上的剧烈变化 对环境的可持续性 粮食安全和权力关系产生影响 与贸易和外国直接投资 FDI 密切相关 这些因素能够影响社会稳定 国家的脆弱性和经济增长 粮食安全管理 是政府的核心职能 故脆弱性对粮食安全影响重大 认识到国家没有能力或不愿意解决长期的粮 食不安全问题或保护其公民免受粮食短缺的冲击 可能破坏对公共机构的信任 因此损害政府的合法性 1 2 3 Fosu 2009 Robinson (2009) 论述到博茨瓦纳提供了一个经济发展与国家巩固实际互动的有趣例子 1996 年独立之后 博茨瓦纳的初始条件与其 他撒哈拉以南国家相似 奉行不太成功与不太和平的国家形态和经济轨道 它同这些国家一样 极度贫困 普遍文盲 基础设施差 殖民传统和多民族 它与苏丹和索马里一样拥有牛的禀赋 与安哥拉和塞拉利昂一样拥有钻石的禀赋 根据 Robinson 现代国家的 形成 建立 从博茨瓦纳继承的国家和机构形成的漫长过程 提供了一个解释博茨瓦纳成功的线索 同时显示了国家机构对经 济发展 经济政策与模式的有效性具有至关重要的作用 Mehlum 等 2006 57

第四章 2 贸易开放性可增加或减低国家的脆弱性 虽然国家的脆弱性可能会影响到贸易开放性对经济成果的有效性 国际贸易可以对脆弱性产 生影响 贸易开放性的第一个作用是改变与世界其他地方交易的商品和服务的相对价格结构 在治理和执法不完善的背景下 贸易上的开放与脆弱性相互作用 产生分配上的后果 促进经济的增长 影响有 争议资源的价值 腐败的机会 冲突的机会成本 生产与掠夺性活动的选择 以及追求租金的利润 在一个明确的体制环境中 国家确保安全 财产权利和合同的执行 贸易开放性一般产生全球性的收益 但是 在薄弱的体制环境 这已不再如此 甚至当有来自贸易的潜在总收益时 它们的分配可能引起冲突的产生和不稳定 尤其是当该国的冲突管理机构不存在或已被拆除时 此外 国家比较优势的结构可以影响这一层面 事实上 在 分享国家资源时 当该国依赖于 点源 的自然资源 燃料 矿产和种植作物如糖和棉花 而非制造业和散漫农 产品的出口 动物和小型家庭农场种植的农产品 如大米和小麦 4 将一些有威胁的群体排除在外更有可能 如 1960 年代末在尼日利亚的比夫拉战争 以及在安哥拉和刚果民主共和国内战的例子比比皆是 相反 当生产和收 益在地域 种族群体或城市中心得到广泛分配时 国内暴力的几率似乎大大减少 开放性也可以回馈国家与社会之间的纵向关系 例如 贸易开放性可与国家机构的性质和精英所选择的再分配政 策的类型相互作用 但它也可削弱精英群体和其他社会群体之间的地方经济联系 这反过来 可能会产生负面的 激励 促使精英不去投资于地方公共物品 或支持没有效率的寻租政策 5 一些分析研究了贸易一体化和国内冲突及内战爆发之间联系的经验证据 Chauvet 等 (2007) 将贸易视为内战的动机 或作为资助叛乱的手段 事实上 有力量往相反的方向推进 有一些会降低战争的危险 因为冲突的机会成本很高 但另外一些可增加战争的危险 因为贸易提供消费和收入在国内生产的替代来源 国内生产可以被战争破坏 最近的定量跨国研究表明 开放国家比自给自足的国家更稳定 并且陷入内战的可能性小 但是探测到重要的权 衡需要加以考虑 Martin 等 (2008) 发现 如果从贸易的收益在内战中会遭受威胁的时候 贸易一体化可阻止战争 但是 开放性也可作为一种保险机制 降低战争的机会成本 更确切地说 贸易开放性对内战的概率有截然不同 的影响 它可阻止最严重的内战 那些破坏大部分贸易的内战 但可能会增加小规模冲突的危险 把重点放在撒哈拉以南非洲 并查看 1980 至 2000 年期间贸易开放和自由化在 37 个国家对内战爆发的影响 Bussman 等 (2005) 支持这样的观点 一旦经济转型结束 经济开放性对和平与稳定有正面的影响 然而短期内 在改革措施执行期间 贸易自由化可能会增加内战和冲突爆发的危险 上述讨论表明 在以下两个政策之间进行权衡 贸易改革的短期风险 和开放的长期收益 包括对严重冲突的阻 止和小规模紧张持续不断的风险 这些权衡的一种可能解决方案是对直接失败者进行补偿 以减少政治不稳定的 短期风险 让经济有充足的时间达到有足够的人从改革受益的长期局面 4 5 Isham 等 2005 Segura-Cayuela (2006) 提供了一个范例 当政治精英不愿意提供公共物品 国家没有增加税收的能力时 他们通常通过价格扭曲来寻 求适当的资源 但是这些专用政策的程度被限制了 在某种程度上 精英自己的商业租金可能补充非精英社会群体的产品 在这 种情况下 贸易开放度降低了专用价格政策的机会成本 事实上 随着贸易一体化 产品价格很可能设置在国内经济以外 在某 种意义上 切断了精英对当地经济强加扭曲而得来的利益 反过来说 这导致他们更加深入地操纵国内相对价格 从非精英社会 群体抽取租金 这个推理表明 在那些政治参与率低和对社会其他群体弱精英反应的国家 贸易一体化可能会有有害后果 58

3 经济因素可放大脆弱性 外国直接投资与脆弱性的双向链接 虽然文献承认不良的国内治理和腐败对外国直接投资流入的负面影响 近期的研究提供了外 国直接投资对东道国的治理结构和国家脆弱性的最终表现产生相反效果的一些经验表征 冲 突和内战 最近的研究并没有提供有关外国直接投资和冲突关系的确凿经验证据 Polachek 等 (2005) 6 发现外国直接投资减少了国际冲突的可能性 并且贸易和外国直接投资在减少冲突 中相互补充 而 Gissinger 和 Gleditsch 1999 年 7 表明 在最贫穷的国家 外国直接投资对经 济福利有正面影响 但对分配和政治动荡则有负面影响 而 Barbieri 和 Reuveny (2005) 8 发现 在最不发达国家 外国直接投资减少了内战的持续时间 但不降低其爆发的可能性 实证文献没有对此假说提供明确的支持 即外国直接投资与国家脆弱性的其他方面如腐败存在正面的联系 最近 Larrain 和 Tavares 2007 年 的跨国分析表明 外国直接投资显著降低在东道国的腐败 其结果在将开放性的数个 决定因素包括进来仍然稳健地成立 另外也纳入了贸易强度和平均关税 其中包括对自然资源的依赖 民族的分 裂以及经济和政府支出的规模 9 但是 外国直接投资与腐败的关系 可能取决于东道国的发展水平和民主程度 例如 Zhu (2007) 10 为此观点提供了经验支持 即外国直接投资流入量有可能在更发达的民主国家减少腐败 却在 欠发达的非民主国家增加腐败 虽然并不确定 这些成果突出了外国直接投资政策所面临的挑战 首先 克服国家的脆弱性并建立强大的民主机 构对获取外国直接投资的经济效益可能是必需的 其次 在脆弱背景下开放外国直接投资可以减少内部冲突的风 险 它也需要某种形式的法规 以促进投资的质量 而不是其数量 对外国直接投资促进当地经济发展无疑很重 要的是一个在投资者母国鼓励透明度和问责性的法律和财务框架 要获得关于外国直接投资和国家脆弱性之间关系的见解 可以通过仔细查看撒哈拉以南非洲地区外国直接投资流 量的主要接受国 在 29 个撒哈拉以南非洲 SSA 脆弱国家中 只有 13 个国家其外国直接投资流入占 GDP 的份 额超过撒哈拉以南非洲 SSA 的平均水平 其本身就低 为 3.2% 而东南亚为 4.8% 它们大多数有丰富的石油 和自然资源 安哥拉 乍得 刚果共和国 赤道几内亚 尼日利亚 圣多美和普林西比 塞拉利昂和苏丹 11 因此 要了解外国直接投资对国家脆弱性的影响 有必要先了解自然资源的禀赋 因此 尽管外国直接投资有可能对经济增长和减少贫困产生积极的影响 当机构的质量不高时 负面的外在因素 占取上风 提高了冲突和管理不善的可能性 由此产生的恶性循环放大了外国直接投资对脆弱性的影响 要将这 种恶性循环转变为一个良性的循环 政府 如果合法 必须加强自律承诺对租金进行公平的分配 但是 在脆弱 国家 政府缺乏公信力 使得良性循环变为不可能 除非外部代理 如国际组织 推动和保证如上的承诺 6 7 8 9 10 11 Polachek 等 2005 Gissinger 和 Gleditsch 1999 Barbieri 和 Reuveny 2005 参见 Larrain 和 Tavares 2007 Zhu 2007 这些国家 FDI 占 GDP 的比例 从在安哥拉的 5% 到赤道几内亚的 27% 59

第四章 4 自然资源的禀赋可使治理变得更差 丰富的自然资源为经济的发展和国家的巩固创造了重大的机遇 一个资源丰富的国家拥有资 金用于建设履行其职能的能力 特别是为在经济发展和减少贫困上的公共开支提供资金 但 是 不正当的机制则可危及这一过程 对资源的依赖可造成经济的不稳定 其可以转化为政 治上的不稳定 丰富的自然资源确实可能阻碍治理的质量 它是国家运作的一个重要组成部 分 从而增加国家脆弱性的风险 但是 资源丰富要转化为良好的整体经济表现和更高的生 活标准 良好的治理也许比它在资源贫乏的经济体更为重要 资源禀赋和治理不善之间的这 种相互作用可以推动国家脆弱性走上一条错误的道路 对资源丰富的国家 自然资源因此可以成为祝福 也可以变为祸害 12 实证研究证实 点源资源和资源租金加重腐 败并阻碍经济和体制的发展 由于一些脆弱国家自然资源丰富 但治理水平却很低 我们需要解决丰富的自然资 源何以将国家的脆弱性放大的问题 或者怎样抓住资源禀赋所带来的机会 并将经济转化为出口主导的经济 开发自然资源储藏 从勘探 开采到收入管理 都与政府的问责性相关联 资源丰富增加了把资源从现任政府带 走的机会 见第二章 寻求租金可以采取不同的形式 从腐败 盗窃到冲突 资源租金确实可能导致通过无论是 在地方或国家层面的叛乱推翻政府 由于商品价格的变化影响内战的发生和持续时间 最近的辩论集中于初级产 品影响冲突爆发危险的渠道 13 首先 初级产品的出口可资助叛乱的升级和持续 其次 希望获取租金可以成为叛乱的动机 这在一个无法无天的情况下更容易实现 像是引发冲突的那种情况 第三 自然资源增加分裂战争的可能性 资源丰富也可以改变现任政府的利益和行为 治理可能会在几个方面恶化 资源租金可以在民主制度中减少选举的问责性 如果政府动用一些钱通过资助来维持权力 贿选是将选举与问 责性脱离的更直接的形式 因此 资源租金可以破坏选举的作用 并使政府更想保持权力 在专制统治下 资源租金可以减少问责性的功效 限制监督 从而减少政府在满足公民需要上的压力 资源租金可能改变民主对独裁的可能性 他们还可以延迟对严重失调的政策进行根本性的变革 资源丰富往往可以保证租金的事实 尤其是在法治没有得到充分执行的脆弱国家 可以造成一种经济很难稳定发 展的环境 一种更容易受到社会和政治动乱影响的环境 当前文献有充分的证据证明 对资源的依赖造成经济不 稳定 无力发展与自然资源不严格相关的职业战略 14 如果国家不能为资源的开发和开采建立勘探和生产许可证的法律框架 那么分配不公 寻求租金和低效率就变为 可能 分配不公的产生是因为自然资源的空间分布 寻求租金是因为所有权是由对该领土的实际控制而赋予 低 效率是由于对维持控制的不确定性 如果感到控制可能是暂时的 就会激励私人将资产迅速耗尽 即使这对社会 的代价更高 进一步的后果是产权的缺乏 这在脆弱国家非常普遍 并与信息的缺乏相互作用 与发明一样 从事探寻的积极 性非常低 除非发现受到保护 15 等待别人发现自然资产更有效 然后加以控制 即使这可能涉及暴力 因此 许 多资源仍未被发现 12 13 14 15 参见 Collier (2009) 和 Collier 和 Venables (2009) 对这一问题进行广泛分析的背景论文 参见 Reynal-Querol (2009) 的背景论文 大多数文献集中于资源依赖的概念 而不仅是资源可用性 这产生了不同的国家 这些国家的经济更多元化 不强烈依赖自然资源 这个问题与在 Dixit (1989) 中对外国直接投资的分析类似 在产权改善之后 最近一个例子是加纳成功的石油勘探 60

经济因素可放大脆弱性 框 4.1: 行为准则与自然资源宪章 通过行为准则或条约义务的形式做出国际承诺也很重要 例子是采掘业透明度行动计划 EITI 金伯利进 程 交易的钻石需要得到认证 其原产地不是冲突地区 以及最近的自然资源宪章 该宪章是政府和社会 有效利用自然资源所创造的机会的一套原则 其目的是在不可再生资源丰富的国家 协助政府和社会以促 进经济增长 促进人民福祉和环境上可持续的方式 管理这些资源 它的目的还在于 确保新的发现和商 品繁荣所带来的机会 不被错过 自然资源宪章具有独特之处的原因在于 它是通过在学术研究指导下的参与过程而制定的 宪章包括 12 条规则... 它包括选择和建议各国政府可采取的战略 通过自然资源的开采利用来增加经 济持续发展的前景 16: 自然资源的开发 应旨在确保东道国公民的最大利益 采掘的资源属于公共财产 并且对其开采利用的决定应当透明 并接受公众知情监督 竞争对价值的安全和确保完整性是至关重要的 财政条款必须健全 能适应不断变化的情况 并确保该国从其资源获得充分的价值 国家的资源公司应该具有竞争力 不应具有监管职能 或从事其他活动 资源项目可能产生严重的环境和社会影响 其必须加以核算 并在项目周期的所有阶段予以减轻 资源收入应主要用于通过扶持和保持国内投资的高水平 以促进可持续 包容性的增长 资源收入的有效利用 需要逐步建立国内消费 消除收入来源的不稳定 各国政府应利用资源财富 提高公共开支的效率和效益 各国政府应该以促使私营部门应对经济中的结构性变化的方式进行投资 采掘企业和国际资本中心的母国政府应要求并强制实施最佳做法 所有采掘公司应当在承包 经营和付款上遵循国际最佳做法 几个在撒哈拉以南非洲的脆弱国家已经采用了 EITI 以通过核查和全部公开来自石油 天然气和采矿方面 的企业支出和政府收入 来达到改善治理的目标 石油 天然气和采矿公司已同意支持这一倡议 加入 EITI 是政府承诺透明度的显著标志 在国内 就可以通过签订长期合同 建立信誉来创建承诺的机制 也可以制定财政章程 预留一部分收入 作为长期使用 事实上 尼日尔和利比里亚曾就授予合同方面的技术法律援助问题 找其援助伙伴商洽 在莫桑比克 在 来自矿物开采的收益上升的背景下 分析工作促进了在公共支出管理和财务问责制上进行对话 一些国家 要求在下述方面给予支持 像拍卖许可证 与主要投资者谈判合同 管理不稳定的与商品有关的收入 以 及改善公共投资的组成和质量 16 录自 http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts 2009 年 10 月 5 日访问 61

第四章 5 治理对土地和脆弱性关系的影响 在土地使用权上的剧烈变化 通常是受政府行为的影响 下述这些其范围很大 即土地使用 制度的改革和土地政策 土地税收 产权和登记 以及规范土地承包合同和市场 以减少贫 困 提高农业生产率和维护环境 但是 土地政策不是中立的 而且可能引发社会紧张 非 洲的冲突表明 考虑不周的土地使用权改革已成为问题加剧的根本因素 对社会广大的人群 在土地使用上的限制可以导致抱怨 沮丧 粮食不安全和政治权力的不均衡 17 在津巴布韦 1980 年开始的土地改革 以及后来的 快车道重新安置 对农业造成很大的影响 导致大规模的失 业 粮食不安全和暴力反抗 18 土地在经历长期危机的国家也是问题 如刚果民主共和国 索马里和苏丹 19 在苏丹 的努巴山区 于 1970 年颁布的 未登记土地法 废除了传统的土地使用权 并为大规模的农业机械化项目提供 了征用土地的法律依据 导致了在小农和游牧牧民中权利被广泛剥夺的结果 平原 拥有该地区最好的土壤 总 面积的预计一半 被这些计划所占去 20 最近 在撒哈拉以南非洲地区 一个对土地使用和获得具有潜在重要影响的新现象出现了 在粮食和石油危机的 余波之后 尽管发生了经济和金融危机 一波国外和国内投资者对农田的收购重新兴起 并引起了激烈辩论 中国 阿联酋 印度 韩国和欧盟各国政府和私营公司似乎是非洲土地的主要投资者 但是与其他投资国的大规 模土地交易 如美国 利比亚和埃及 已见诸国际媒体 初步证据 21 表明 投在非洲土地上的外国直接投资往往 是在少数几个国家 苏丹 莫桑比克 马达加斯加 埃塞俄比亚 但这一趋势正在蔓延到非洲大陆的其他目的 地地区 近期申报的在农田上的大规模投资出现在安哥拉 刚果民主共和国 加纳 利比里亚 尼日利亚和坦桑 尼亚 对非洲农业和非洲人民产生的后果是深刻的 持久的 而且不易逆转的 规模仍是未知之数 因为定性和定量的 信息有限 而且既不可靠 也不透明 但现有的证据表明这一现象并不太少 在仅仅 5 个非洲国家 埃塞俄比亚 马达加斯加 马里 莫桑比克和苏丹 250 万公顷的大型 22 土地交易自 2004 年以来获得批准 并且待签的合同将 把这些数字推得更高 23 尽管刚开始 这一兴起的大波对脆弱国家的发展可带来危险 因此 重要的是监测和防止 这种对农业的 特殊 外国直接投资形式对社会稳定和国家的脆弱性可能产生的消极影响 非洲农田的可用性和使用性良好 而且水资源的开发利用程度低的看法引起了大家的兴趣 但在粮食和石油价格 以及一些主要粮食出口国的保护主义反应上的最新趋势则是直接的触发者 对使用需要土地的技术生产的粮食 如 肉类和奶制品 更高的要求 对替代矿物燃料的能源需求的增长 用于生产的水资源缺乏的不断恶化 和农业生 产率的缓慢增长 以及在一些地区 农业生产的减少 所有这些对农业的扩展提出了要求 食品进口商可能更不 愿意将其粮食安全委托给国际市场 粮食生产外包已经成为一个更加可行的国家战略 外国直接投资和外国的政策和国家利益之间的联系 通过国有企业和主权财富基金在国际市场上越来越多的参与 得到了强化 虽然大部分土地交易是由私人和外国投资者进行 而在一些国家 本国投资者对农田收购也越来越 感兴趣 投资往往是政府支持的 并且东道国和母国政府都促进和支持大规模的土地投资 24 许多非洲国家正在试图利用土地和水的升值 这就是为什么在土地交易中通常需要投资者对投资 基础设施或就 业做出承诺 其基本思想是 用丰富的资源交换稀缺的资源 以促进该国的经济发展和减少贫困 土地换资本 基础设施 技术和技能 在许多非洲国家 尤其是在脆弱国家 大多数人生活在农村地区 农业发展可带来贫困 的减少和经济的增长 而在基础设施 专门知识和技术领域的投资有着重要的 积极的外溢效应 17 18 19 20 21 22 23 24 Vlassenroot 等 2006 Sachikonye 2003 Pons-Vignon 和 Solignac Lecomte 2004 Alinovi 和 Russo 2009 Pantuliano 2008 这些证据基于 Cotula 等 2009 von Braun 和 Meinzen-Dick 2009 GRAIN 2008 超过 1000 公顷 Cotula 等 2009 Cotula 等 2009 62

经济因素可放大脆弱性 框 4.2: 非洲的大型土地收购 揭开土地交易的详情 作者 Lorenzo Cotula 高级研究员 法律和可持续发展 国际环境与发展研究所 土地交易体现在一个或几个合同之中 这些都需要同其他法律文书一起进行审查 以及确定其更广泛的法 律背景 包括国内和国际法 合同是复杂的 不同国家 甚至不同项目之间 差异都很巨大 需要更多的 工作 以确定合同实际操作上的趋势以及比较合同的选项 但是 分析来自非洲的少量合同 突出了一些 关键问题 缔约方和整体结构 在其基本形式中 土地交易至少涉及两方 一边是收购方 一般为私人或政府拥有的公司 但它也可以是 外国政府直接获得土地 例如 根据 2002 年叙利亚和苏丹之间签署的 特别农业投资协定 交易的另一 边是土地供应商 要么是政府 要么比较少见 是私人土地拥有者 这种明显的简单性隐藏了复杂性 每个 交易 可能涉及多种合同和法律文书 从概述整个交易主要特征 的框架协议 在其中东道国政府承诺将土地提供给投资者 到更具体的文书 合同或其他 规定实际转 让土地或其一部分 进行土地交易谈判或标准化的程度 各个国家和谈判的各个阶段互不相同 分配土地 的文书更加趋于标准化 如在马里办公室尼日尔的租赁合同 每个交易通常涉及各方 通过多个阶段的广泛准备 协商 签订合同以及施行该项目 首先 东道国政府 的多个机构都要参与 即使在那些国家 有为潜在投资者服务的中心接触点 一站式服务站 这通常是 投资促进机构 该机构本身并不能处理土地交易所有方面的问题 私人投资者的优点是能够作为一个单一的法律实体 其拥有一套有凝聚力的价值观念 但即使这样的情况 局面可能也会更具细微差别 在可能的情况下 政府之间签署协议的落实可能是由私人经营者进行 从一 开始或作为随后为恢复势头所作努力的一部分 例如 叙利亚 - 苏丹的协议 使得叙利亚将协议的执行委 托给私营部门 但这一问题需由苏丹政府批准 土地权利的转移 保障本地的利益 土地租赁 而不是购买 在非洲占主导地位 期限从短期到 99 年不等 东道国政府往往在分配土地租赁 上发挥着重要作用 并不仅仅是因为它们正式拥有全部或大部分土地 因此 政府考虑当地在土地 水和 其他自然资源上的利益到何种程度 这是关键 但是 东道国政府可能在咨询当地土地使用者之前 在合同上承诺提供土地 此外 在合同谈判中缺乏透 明度以及制约和平衡 会滋生腐败并导致精英攫取利益 在莫桑比克和其他国家 国家法律要求投资者在 分配土地之前咨询当地人民 在加纳 与当地领导人的交易十分普遍 但即使在这种情况下 在执行法律 要求和对当地领导人问责方面的缺点是个反复发生的问题 地方土地权利的保障也是关键 国家法律有所不同 但一些经常使用的功能削弱了当地人民的立场 其中 包括不安全的国有土地使用权 无法进入注册程序 只对改善物如庄稼而不是土地的损失进行赔偿 和过 时的赔偿标准 因此 当地人民可能吃亏 甚至旨在采用良好做法的投资者 都会因无明确的政府程序和 指引而遭受损失 63

第四章 土地交易的经济均衡 土地费用及其他货币转移 一般不存在或很小 因为人们希望吸引投资 可预见的低机会成本 以及完善 的土地市场的缺乏 这本身并不意味着该交易是不平衡的 对东道国的利益可包括投资者对投资水平和在 开发基础设施上的承诺 如灌溉系统 鉴于投资承诺在土地交易的经济均衡中所起的突出作用 可执行性是特别重要的 政府土地分配通常以项 目最初几年投资者遵循投资计划的情况为条件 之后分配才得以确认 但是 非洲国家的政府很少使用这 个杠杆来追究投资者的责任 对合同的措辞不够具体 因而难以执行 处于执行早期阶段的一次性评估没 有能够在项目的生命周期继续监测和认可投资的表现 虽然土地交易结构非常多样 小量的合同样本显示 还可以做得更多 以加强影响经济均衡的关键领域 尤其是当把这些合同与在石油和天然气等其他部门的合同实践相比时 不同案例之间的变化相当大 合同 往往缺乏有力的机制 监督或强制实施投资者的承诺 保证当地人民的利益 促进小农参与生产活动 例 如通过合同种植 与当地土地所有者的合资企业或其他形式的合作生产 使政府收入最大化和平衡在母 国和东道国对食品安全的关切 农业现代化可以帮助非洲国家进行价值链升级 改善农业可带来生计多样化 创造就业机会 提高农业生产力 通 过改良的种子 知识和技术 土地投资者和农业企业能够刺激或直接投资于基础设施 改善市场准入的技术和 措施 而土地税和特许权则可以提供财政收入 然而 风险却令人担忧 在获得土地和水资源 资源管理和生产技术上的变化可以影响环境的可持续性 粮食安 全 权力关系和社会稳定 特别是当交易被不平衡的谈判所主宰 有一种社会的一大部分失去对土地控制的风险 这对粮食安全 社会稳定 地方劳动和收入的机会都产生负面的影响 外国投资者对土地的管理 可以对使用不 可持续的生产技术产生有害的激励 而土地交易和讨价还价可能为腐败和以国家长远利益为代价的谋取私利创造 机会 在一些撒哈拉以南国家 土地交易有可能造成同行之间的摩擦 框 4.3 25 收购往往是在更有利可图的地区 有 灌溉 供水和基础设施 并且贴近市场 而成为投资目标的最富饶的土地和水资源不是 闲置 的资源 即使列 为 闲置 他们很可能已经被预先存在的使用者所主张 在埃塞俄比亚 坦桑尼亚和莫桑比克 这种现象已有 记录 26 这与事实相符合 在非洲 资源利用可能被低估 因为大多数当地的资源使用者并不拥有正式的产权 特 别是在农村地区 不需要连续使用土地的生产技术很普遍 放牧牲畜 长期休耕的种植周期 因此 许多人依 靠共同和自由获取的资源维持他们的生活 国际发展机构和研究机构正在努力为利益相关方 投资者 政府 当地居民和公民社会 提供建议和协助 以实 现对农业投资所产生的新兴趣的潜在益处 但是 这些努力有可能很昂贵 而且结果也不确定 确保本国和外国对非洲农田的投资在减轻贫困上的作用非常具有挑战性 在脆弱国家更是如此 表 4.1 这些国 家的谈判能力薄弱 并且几乎没有能力协调在资源上的冲突 25 26 Cotula 等 2009 和 GRAIN 2008 Sulle 2009 Nhantumbo 和 Salomao 2009 64

经济因素可放大脆弱性 表 4.1: 确保对农田的新投资在减少贫困上的作用 贫困持续的条件 减少大规模土地投资 的影响 可以帮助达到条件的行动 评论 明确定义和承认预先 存在的资源使用权 登记资源的土地所有权 为社区 资源和资源非正式的利用制图 当地居民参与决策过程 非洲的大多数人对他们使用的自然资源不拥有 正式使用或财产权利 登记土地所有权是个很 费时间和资源的过程 国际经验表明 设计不 佳的土地使用权改革和所有权方案 可将更多 的弱势群体排除在外 因而可导致不稳定的力 量 当地利益相关者透明和知情的参与 在教 育水平较低以及公民和国家体制之间的社会契 约薄弱的国家 是特别困难的 合同的设计以在投资 者 政府和当地人民 的优先次序 观点和 激励之间取得平衡 执行透明和参与性的决策过程 为合同设计 监督和管理方面的 能力建设提供技术援助 投资者和东道国政府 承诺的信誉度和可执 行性 对受到不利影 响的人民权利的确定 和赔偿 创造更好的和更多的 劳动机会 见上面的评论 这一条件的主要障碍之一是投资者 政府 和 当地社区及农民之间的议价能力和谈判能力的 不平衡 对环境 社会和经济状况的基线 评估 当地居民通常缺乏财政和人力资源来满足这些 条件 国家机构或国际利益攸关方对合 同的监察 受援国政府可能缺乏必要的能力和财政资源或 意愿以维持有效的组织结构 并对违规威胁处 以可信的惩罚 信息不对称的问题可能会阻碍 合规性的定义 评估和监察 确保信息透明度和传播的行动 见有关合同的执行和设计的上 述行动 加强工会及劳工代表 的参与 项目在经济和财政上的可持续性可能会给新 的投资者提供这样的动机 即含蓄或明确地 收回在实施劳动标准和劳动密集性技术上的 承诺 工人组织贸易工会可能违背国家精英 的利益 见上面的评论 农业项目应提高生产 率和在环境上可持续 的发展 见上面的评论 建立和强化环境 管理和监督的机制 规则 机构 和结构 给新投资者的技术援 助 和利用当地农业技术知识的 机制 在非洲许多地方 土地对农业集约化的坚韧性 低 外部投资者可能缺乏在当地生态系统和可 持续的实际生产方面适当的知识 合同农业安排 合资企业 以及合同种植系统 可以改善对当地知识的吸收和投资者与当地居 民的利益分享 但是 这些结果很可能受到同 行不对称的经济和权力地位的危害 欧洲可以对呼吁行为准则的国际倡议行动加以支持 但它也可以帮助非洲农民和居民直接享受在当前全球市场非 洲农田增值的好处 通过加强其在发展农业和援助小规模农民的长期项目上的行动 它可以利用其在国际谈判 外交关系和全球粮食市场上的政治和经济参与者的作用 它可以试图遏制刺激土地需求的机制 譬如主要粮食出 口国对出口的控制 以及促进生物燃料 而不是能源效率的能源政策 65

第四章 框 4.3: 在苏丹的国际投资 阿拉伯地区的 粮仓 27 作者 Aysen Tanyeri-Abur a 和 Nasredin Elamin b a 波士顿 东北大学 b 粮食及农业组织 FAO 近东和北非区域办事处 苏丹一直被认为是阿拉伯地区的 粮仓 并成为农业投资 特别是来自阿拉伯国家投资的目的地 拥有 250 万平方公里土地 是非洲最大的国家 以及在该地区仍然有未开发的土地和水资源潜力的少数几个国 家之一 邻近 9 个非洲国家 并为其中几个提供海上出口 其战略位置重要 它人口结构年轻 这是过去 30 年来人口迅速增长的结果 但是 苏丹的资源财富 被普遍的粮食不安全和贫穷所笼罩 21% 的苏丹人 在 2003-2005 年营养不良 粮农组织 2008 年 在阿拉伯国家农业投资上的一些最新趋势正在影响流入苏丹资本的数量和性质 农业和水正在成为新的投资资产类别 由于沙特阿拉伯激进的政策变化 和海湾国家在高食品价格 2007 年的出口禁令和低油价之后的担忧 大部分这些投资是由私营部门的倡议来推动的 虽然国家在支持和便利化方面发挥了重要作用 苏丹在阿拉伯地区粮食不安全的严重程度是最高的之一 也是大部分这些投资所投向的目的地 该地区 超过 50% 的土地投资交易 发生在苏丹 最近的投资和合并可能促进在该地区投资的增加 以及阿拉伯国家之间的区域内部贸易 新的粮食和石 油贸易集团 如海湾合作委员会 GCC 和东南亚国家联盟 ASEAN 组成的集团 28 可能会让位于其他贸 易协定 以促进在粮食和农业上的进一步投资 这些事态发展具有政策方面的影响 需要特别注意考虑可持续的投资选择和使用长远的眼光 在缺水 并 可能面临无法自给自足局面的地区 从过去的政策决定学习应该是个优先 苏丹的土地和水资源相对丰富 而且尼罗河流域预计将在 2025 年成为缺水地区 (Revenga 等 2000) 沙特 曾在自己的粮食自给政策上有过负面的经验 导致资源严重枯竭 (Elhadj 2008) 虽然在农业和粮食生产上 投资的增加是解决苏丹食品安全问题的关键 不可持续的投资将对投资者和受援国以及所有利益相关者都 会产生负面的影响 最新详细数据的缺乏排除了对在苏丹农业上的外国直接投资 FDI 的结构和绩效做全面的检查 对在苏丹农业上的外国直接投资流入的一些观点值得注意 在农业上的外国直接投资直到最近一直偏低 平均不到外国直接投资总额的 1% 大部分在苏丹农业上的外国直接投资是为了寻求资源 框表 4.1 27 28 此框并不反映作者各自团体的意见 作者对内容自行负责 2009 年 6 月 30 日 海湾合作委员会和东盟宣布他们正朝着建立一个新的粮食和石油贸易集团的目标行动 即 东盟国家的大米 海 湾国家的能源和石化产品 路透社 2009 66

经济因素可放大脆弱性 在苏丹的投资可以归纳如下 框表 4.1: 2000 2008 年农业土地的分配 超过 1000 公顷的承诺 29 总投资 公顷 外国投资者 沙特阿拉伯 阿拉伯联合酋长国 韩国 埃及 其他 本地 总投资 713,010 365,190 71,820 84,000 5,500 186,500 2,363,000 3,782,650 合资参与 公顷 706,640 48,300 32,340 500,000 126,000 来源 作者的估计根据与苏丹投资部的通信 尽管占外国直接投资总额的份额较低 过去十年在农业上的外国直接投资持续增长 从 2000 年至 2008 年 在苏丹农业上的外国直接投资增长的平均速度达到 23% 但其占外国直接投资总额的比例仍然很低 大约 2% (Nur 2009) 在 2009 年 外国直接投资占到总额的 17% 预计在 2010 年将增加到 50% (Reuters 2008) 阿拉伯内部的外国直接投资占苏丹外国直接投资的大部分 占总投资约 93% 38% 来自沙特阿拉伯 阿拉伯国家在苏丹农业的外国直接投资可追溯到 20 世纪 70 年代 通过阿拉伯农业投资和发展管理局以及其 他公共和私营部门的倡议建立了一些重大项目 克纳纳糖业公司就是一个例子 30 这些投资的影响有好有坏 在苏丹 几乎所有的外国直接投资集中在该国三个最发达的地区 即喀土穆 尼罗河和杰济拉 占到所有投 资项目的 86% 而且大部分在初级农业领域 (Nur 2009) 政策需要解决投资上的地区性差异 阿拉伯国家的投资在苏丹外国直接投资中的资本密集度特别高 研究结果也显示 虽然外国直接投资项目的 37% 和外商直接投资资本总额的 41% 在混合种植领域 但这一领域所创造的就业岗位只占外国直接投资的 25% 因为高度资本密集的生产技术 (Nur 2009) 体制和政策框架在投资的持续流入 在为投资分配提供适当的激励以及解决国家粮食安全问题上至关重要 为 弥补在农业资源上的差距 苏丹的重点是吸引外国投资 而较少关注于将其积极影响最大化 以及在改善粮食 安全方面这些投资与国内的联系 对农业投资的突然涌入 促使了新政策的产生 特别是在寻求资源的投资方面 如新的土地收购 租赁费率 以及有关土地使用的其他政策开始发挥作用 在苏丹大部分土地年租费为每公顷 2.7 至 35 美元 并且低端租费 较为常见 对租赁的安排取决于具体个案 苏丹政府已经建立了若干保障措施 以确保土地利用与社会和经济 关切相符合 例如 租期刚开始为 3 年 然后每 7 年延长一次 直至 99 年 投资者也有一些主要的要求 要求 他们建立支线道路 提供电力 并分配 10%-20% 所投资的土地为当地社区使用 需与当地人谈判 31 苏丹 继续被视为阿拉伯地区的粮仓 最近在土地上的大部分投资 流向了这个国家 但是 问题依然存在 在苏丹生产哪种基本粮食商品能够获利 特别是在长远来看 为了满足粮食需求 阿拉伯投资者的重点是 投资于基本粮食的生产 特别是小麦 鉴于该国的气候条件 苏丹小麦的产量和生产率仍有待调查 此外 苏丹的可耕地数量巨大 但现有的水可能不足以应付最近外国投资者租赁土地的规模所带来的未来扩张的 需要 甚至没有考虑这些投资对农村人口和拥挤的城市地区的间接影响 29 30 31 不超过 10% 的土地交易 外国投资者 得到落实 取消 10-15% 外国投资者交易的程序已经启动 20 世纪 70 年代 通过阿拉伯国家公私合营 Kenana 糖业公司成立于苏丹 这一举措大大增加了该国生产能力 扩大了食糖生产 使苏丹食糖自给自足 甚至成为食糖出口国 但是在该地区的其他社会和经济影响有好有坏 私人通信 苏丹投资部 67

第四章 评估外国直接投资对粮食安全的贡献不是一件容易的事 不仅很难预测投资的未来发展 解决各利益相关者的关 切 私营投资者 东道国以及政府 也是一项艰巨的任务 再加上有不同的粮食安全问题 和各国之间在资源和 收入方面的分歧 为了保障各方的关切 制定一个框架可能是有用的 以突出投资的具体方面 这需要进行评估 以便使其在未来的负面影响最小化 并使其变得更加可持续 重要的一点是 也要考虑在过去相同性质的投资 并确定应汲取的教训 6 饥饿的人口和脆弱的体制机构 粮食不安全 与国家的脆弱性紧密结合 显然是对非洲国家的主要威胁之一 32 这里的重点在于 体制的脆弱性是如何放大严重的粮食不安全的风险 和怎样才能实现第一项千年发展目标 到 2015 年将饥饿人口的比例减少一半 最近的粮食危机突出显示了 撒哈拉以南非洲脆弱国家的粮食安全在受到外部冲击时的极端脆弱性 主要是因为 在过去 20 年非洲农业较低 而且停滞 的生产力 这种停滞不前的生产力是与日益增加的需求密切关联的 部分原因是由于国际因素 中国和印度需求的增加 但部分原因是人口增长 这使得大部分非洲脆弱国家变为粮食净进口国 并且使其脆弱性大幅增加 使得粮食危 机的可能性变得更大 33 反农业的偏见引发了向城市地区的移动 增加了城乡之间的不平等 这激发了在城市地区 暴力的增加和政治不稳定 这反过来又增加了解决城市安全问题的资源 以农村的资金为代价 形成了恶性循环 向城市的大量迁移 连同在农村地区有限的投资 意味着农业生产的减少 导致粮食进口的增加 进一步破坏了 农业的生产能力 粮食危机可以增加国家在合法性方面的脆弱性 就像国际食品价格近期上涨所引起的粮食暴动那样 但是 如果 粮食净买家变为粮食净卖家 如南亚和东亚在绿色革命时所发生的情况 这种情况就可以改变 由于需求的增加 粮食销售商将提高他们的收入 降低粮食成本 帮助脆弱和其他国家的人民摆脱贫困 34 但要使倍增器开始发挥威 力 市场需要能够正常工作 但是在脆弱的国家 市场机制有许多障碍 因为农民面临着贷款有限以及获得信息 和执行合同的成本高等问题 由于难以获得正规的融资 交易者的交易批量小 交易地域近 并增加了价格波动 的可能性 脆弱国家里 那些正处于冲突中的国家粮食不安全的风险最大 建立因果关系并不简单 但在粮食不安全的国家 往往出现政治的不稳定 1995 年至 2003 年 冲突和经济崩溃被认为是三分之一以上的粮食紧急情况的原因 而 内战和难民或国内流离失所者被认为是超过一半的非洲粮食紧急情况的主要原因 35 冲突通常造成农业生产减产 以及来自经济作物和牲畜收入的减少 根据粮农组织 在 20 世纪的最后三分之一 冲突造成非洲损失的农业生 产价值超过了 1200 亿美元 在接受调查的 18 个冲突频发的国家 13 个国家的粮食生产都下降了 36 农业活动的长期影响也会很严重 而间接的影响和负面的外部性可能威胁邻国的粮食安全 冲突和战争的影响与 农业发展之间的关系是互动的 并可能是多重的 在其 20 年的内战中 莫桑比克损失了 40% 在农业 基础设施 和通信上的资产 37 受社会动乱或冲突影响国家的粮食生产问题 可以增加对粮食进口的需求 推动邻近国家的粮食价格上涨 在乌 干达 区域贸易伙伴最近对粮食需求的增长 如肯尼亚和苏丹南部 对粮食价格产生了上升压力 38 冲突后管理欠 佳可能会阻碍一个国家的农业和经济发展 例如 农业社区返回其原有的土地田产 并不总是产生预期的结果 在塞拉利昂 允许居民返回他们的农地和生活方式的措施 容易遭到精英收购 39 32 33 34 35 36 37 38 39 UNCTAD (2009) 估计有 3 亿非洲人面临长期饥饿 此外 非洲国家主要进口大宗商品 如小麦和大米 (UNCTAD 2009) 近年来 这一趋势在中国发生 直到 2008 年 11 月经济和金融危机威胁要将 新的 城镇工人遣返中国农村 Flores 2004 Stewart 等 2001 Collier 等 2003 Benson 2008 Maconachie 2008 68

经济因素可放大脆弱性 相比之下 粮食不安全可以加深脆弱性 农业投资不足如同对粮食的竞争以及缺乏获取粮食的权利一样 加剧了 冲突的可能性 40 埃塞俄比亚 卢旺达和苏丹的叛乱 政府的崩溃和冲突爆发的起因是自然因素 如干旱 以及农 业救济和发展援助管理不善造成的粮食危机 41 粮食安全与对水的获取也是密切相关的 在脆弱国家 水资源短缺影响人类和牲畜的消费 灌溉可能会成为一个 问题 化肥的使用也很低 主要是进口的并且价格昂贵 7 结论 一个国家最终可以有冲突或和平 有无粮食危机 是否一个粮食出口国 是否一个矿物出口国 这取决于相关变数的历史和影响脆弱性的不同因素在特定国家的相互作用 历史很重要 这种持久性使得脆弱性成为一个更大的挑战 影响脆弱性的不同经济因素之间的相互作用可以产生非线性效应 外国直接投资和贸易 冲突和粮食不安全 冲 突和自然资源可引起吸引更多的外国直接投资和刺激经济增长的良性循环 但是也可以引发一个体制薄弱和腐败 的恶性循环 持久性不是唯一的问题 时间也很重要 政府在决策上的目光短浅有可能导致经常开支过度和机会主义的行为 脆弱国家 始终需要对紧急情况作出反应 决策时的目光比其他国家更短 无力承诺加剧了目光短浅的问题 即 使有长远目光的政府在决策时也可能受到无力承诺的影响 这些考虑强调时间和持久性的重要性 因为暂时的冲击对一个国家的脆弱性产生永久性影响的可能性是非常高的 他们还强调考虑下述这些是多么重要 即不同的经济因素之间的相互作用 以及尤其与脆弱国家相关的一些时间 一致性问题 42 40 41 42 DFID 2001 Messer 和 Cohen 2006 Messer 等 1998 例如 如果政府要吸引矿产企业投资探矿或开发矿产 油田 那么这些企业就面临被套住 投资一旦完成 不论有无承诺 投资 者们就失去了讨价还价的能力 政府有分配资源租金的动机 承诺问题是所有投资中都有的 但是在自然资源开采上更突出 在 脆弱国家更严重 资本投资所需的资源开采通常远远高于其他活动 因此更有利害关系 并且投资通常是大块的 不能挪动的 因为是在脆弱国家投资 政府不太负责任 69

第二节 从脆弱性到坚韧性

第五章 脆弱性与坚韧性 一个社会经济系统的坚韧性取决于其不同层次的能力 家庭 社区和国家适应内部和外部冲 击的能力 这是发展的一个再也不能被忽视的层面 建立和保持坚韧性促进人类的福祉 在 一个静态的世界 社会系统或团体的成员 家庭 社区 国家 在何种程度上能够控制自己 的命运取决于赋予成员的权利 身份 决策权和解决问题的机制 成员个体追求自己目标和 愿望的能力 取决于团体如何 凝成其成员之间的团结 并保证资源 服务和权利上的最低配置 允许其成员在规范体系内行动 拥有解决这些成员问题的体系机制 为成员提供在治理该团体上一定程度的影响 1 在一个不断发展的世界中 社会经济系统经历变化 冲击可能会影响这些因素 因此 维持或重组这些条件的能 力使得其成员可随着时间发挥他们的能力 换句话说 如果一个社会系统有能力促进各成员的福祉 其坚韧性使 得这一功能具有持久性 不同的社会如何建立坚韧性 并且坚韧性是建在哪些组件和机制基础之上呢 提出了两种论点 1. 国家的正常运作支持社会经济系统坚韧性的建立 因为它既可在稳定的情况 更大程度上也可在困难时期增强 人的能力 2. 在社会经济系统中 管理适应过程以应对变化不仅限于国家机构 在每个社会 非国家参与者精心建造其自我 的能力和系统以便进行自组织 自适应和自学习 起源于公民社会的坚韧性的源泉 包括社会凝聚和网络 社 会记忆 2 相互信任和惩罚不良行为的联结 以及非正式和私人机构对经济活动 资源使用权和解决争议的调节 脆弱的国家机构可以与有坚韧性的社会共存 但结果对社会不可能有益和稳定 事实上 国家的脆弱性往往削弱 公民社会系统和整体社会经济系统的坚韧性 与此相反 坚韧的家庭 社区和公民社会可以帮助保护民众免受国 家脆弱性的代价 撒哈拉以南非洲的公民社会已经创造性地适应了频发的危机事件 他们开发出复杂和深层的生存 应对和适应的 机制 从家庭内部和社区的保险制度 到传统的牧场土地管理 尽管这些非国家参与者的坚韧性机制和尝试可部分地补充或替代国家需提供的服务和功能 公民社会并未能完全 缓冲国家的脆弱性在政治 经济或气候方面的冲击给人力和发展所造成的代价 1 2 Stinchcombe 1975 Folke 2006 71

第五章 1 增强坚韧性 最初在自然科学发展中提出的坚韧性 指的是一个系统适应扰动和维持其核心功能不变的能 力 3 因此 一个系统的坚韧性必须与其职能一起加以评估 当应用到经济系统中来 坚韧性是 指市场和其支持机构 有效地分配资源 或提供基本服务 的能力 (Perrings 2006 第 418 页 ) 当应用到社会经济制度 坚韧性是指其这样的能力 即能使社会成员追求幸福并满足他们不 能在孤立时实现的那些需要和愿望 一个系统的坚韧性 是个本质上动态的概念 可由它激活充分的适应机制以应对变化和冲击的能力来衡量 框 5.1 框 5.1: 定义坚韧性和脆弱性 坚韧性和脆弱性的概念 被应用在不同的学科 从经济学到心理学 从生态学到安全等 就像一个系统的 其他属性 这些术语容易带来用法上的不精确 混乱以及不同的解释 本报告采用下列定义 坚韧性是 一个系统吸收干扰 经历变化并在本质上仍然保留相同的功能 结构 身份和反馈的能力 这是坚韧性联盟 内部所阐述的定义 它是个多学科的研究网络 自 1999 年以来一直在探讨这一主题 脆弱性是一个人 团体或系统容易遭受冲击伤害的特性 脆弱性是以下因素的结果 即冲击和压力的大小 和频率 承受冲击的风险 以及响应冲击的能力 即坚韧性 结构性脆弱是针对这些因素的脆弱性 这些因素永久地独立于系统响应变化和冲击的能力 结构性脆弱因 而取决于冲击和压力的大小和频率 以及承受冲击的风险 坚韧性也是可持续性的一个重要因素 随着时间推移 维持人类福祉需要限制社会经济和生态系统所受压力的程 度 坚韧性是指对变化和新压力的适应性 坚韧性对可持续性是至关重要的 因为冲击 扰动和情况的变化是不 可避免的 通常也是不可预测的 而需要减少对社会经济系统的压力 这对可持续性是必要的 因为这些力量 可以损害坚韧性 2 基于坚韧性的方法意味着什么 基于坚韧性的方法是多方面的 并可能对发展过程产生深远的影响 它影响发展议程的优先 事项 援助政策和适当分析框架的设计制定 坚韧性的观点使得必需接受基于稳态思维的政 策具有局限性这一观点 4 此外 这种方法的应用可带来新的目标和权衡 2.1 长期和短期目光的权衡和互补性 对紧急情况快速反应的需要可能导致与目前做法的冲突 这可能危及长远性的发展 例如 国际组织和非政府组 织所提供的人道主义粮食干预和服务保护了处于极端危险之中的民众 但在过分依赖粮食援助的社会经济系统 农业发展的可能性很低 5 外部参与者所管理的独立机构带来绕过国家机构和阻碍其整合的风险 6 但是 这种权 衡 也不能过分地强调 紧急干预措施并不能自动排除长期性的战略 而且因为遭受反复的冲击可能侵蚀坚韧性 短期反应可以与基于坚韧性的方法相一致 7 他们可以通过学习多年来在干预复杂的人道主义危机中的最佳做法 从而避免脆弱性陷阱的出现 3 4 5 6 7 Holling 1973 定义坚韧性为系统能吸收而不转向另一种制度的干扰数量 Folke 2006 Alinovi 和 Russo 2009 Manor 2007 Guillaumont 和 Guillaumont Jeanneney 2009 72

2.2 坚韧性和效率之间的权衡 经济效率和经济增长是减少贫困的必要条件 但不是充分条件 基于坚韧性的方法将质疑这样的发展政策 它只 把效率和经济增长看作改善人的福祉的关键 相比之下 增长最大化的政策可能在某些情况下破坏一个系统的坚 韧性 危及其可持续发展 例如 改进效率 增强一个国家增长潜力的出口导向政策 可以减少它的坚韧性 这 如何发生 通过在专门从事主要行业方面制造压力 而这些行业在国际市场上的价格波动范围很大 如 Perrings (2006) 观察 将资产集中于短期回报最高的活动中 几乎肯定会降低整个系统的坚韧性 8 2.3 分析发展战略制定的新内容 基于坚韧性的方法往往会扩展有效发展政策的宗旨和要求 制定政策应当不仅通过静态分析和对结果的监测 而 且还要通过 坚韧性评估 做到心中有数 对社会经济系统坚韧性来源的分析将需要更好地了解适应性的机制 学习能力 自我组织 决策过程和集体行动 这些分析内容可以用来补充对社会资本和社会凝聚力 家庭资产 承受风险和冲击 公民和家庭应对冲击的选择等方面的研究 3 国家的脆弱性损害社会经济的坚韧性 人们改善其福祉的过程 取决于社会结构的不同层面以及不同类型的机构之间的相互作用 社会结构的不同层面如家庭 地方 国家和全球性的社区 不同类型的机构从市场到政治 文化和法律制度 到社会资本与正式和非正式系统 到资源使用权的监管 以及争端和冲突 的解决 框 5.2: 脆弱国家的经济增长 发展和福祉 作者 J. Allister McGregor 英国萨塞克斯大学发展研究所 W. Arthur Lewis 在以前就说过 经济增长不是发展的目的 而是增加人们可以选择的手段 现在得到了人们 普遍的承认 这一重要信息已经被许多发展领域的杰出思想家所详述 但它在政策和实践上的使用并不总 是一致的 最近全球经济 全球治理和全球环境的多重危机有力地推动并呼吁调整我们对发展的理解以及在安排国际 发展政策和实践上的做法 人们广泛呼吁对发展思维需有更加人性化的方法 见 2009 年萨科齐委员会的 报告 其牢固建立在这一认识的基础之上 即发展政策的目的是为人民提供实现福祉的社会条件 并且 消除给人民带来痛苦的条件 在脆弱的发展中国家 重建人类福祉的社会条件面临着严重的挑战 在许多这些国家 人民和社区创造出 了自己生存和繁荣的社会条件 在当地安排下 他们联合了起来 他们为了人身安全 付钱雇用私人民兵 他们可能依靠当地的生意老板获取市场机会 他们可能返回使用传统的司法系统执行一些基本的法律和秩 序 尽管这些安排可以提供最起码的条件 以渡过生活 他们也往往涉及不能被认为对人类发展和福祉有 利的妥协 一些关键的需求可能得到满足 但自由可能会被牺牲 高度的不稳定和不安全降低了整体生活 的质量 8 Perrings 2006 73

第五章 从这个角度来看 这些脆弱的情况下 发展努力要从分析哪些正在提供某些福祉的条件出发 然后务实地 与它们一同工作 并在它们的基础之上进行建设 这几乎可以肯定涉及一系列超越国家的不同参与者 例 如自助协会 地方公民社会组织 民兵和当地的商业网络 这种参与在发展上的目的是加强有利于福祉的 社会条件的积极方面 使这些组织和机构摆脱其更有害的做法和程序 使用这一福祉框架 脆弱和失败国家的首要任务是 确定谁是最脆弱的 以及作为国家崩溃的结果 谁经 历了最严重的福祉方面的失败 这种以福祉为中心的参与议程 可支持在重建基本社会契约和有效治理基 础方面所迈出的第一步 一个社会经济系统的坚韧性 其作为功能相互依存的国家和非国家参与者的一个复杂体 受下列因素影响而形成 即其所有组成部分在履行职能时的坚韧性 他们在建设性地互动以管理整个系统及其轨迹上的相互影响和能力 坚韧性的概念可以有效地适用于社会经济制度的各个层面 从家庭 到当地社区以及国家机构 9 国家机构是这一复杂系统的重要组成部分 一个社会经济系统的坚韧性 可以通过在其各个层面实施处理和适应 战略得以确保或强化 10 同时 国家塑造其他社会结构的坚韧性 因为它在社会设置治理机制 提供公共物品和基 本服务以及保护公民的安全 所有这些对人能力的建设都是至关重要的 图 5.1 图 5.1: 国家的脆弱性和社会经济的坚韧性之间的相互作用 外部冲击 对国家的影响 公益捐赠 公共预算 财政收支平衡 对非国家机构和参与者的影响: 家庭 公民社会 经济体制 社会经济系统的坚韧性 国家脆弱性 适应和应对策略 政策反应 人类和社会福祉 相反 国家的脆弱性会破坏社会经济系统的坚韧性 经济和人类发展 坚韧性和强化国家机构是密切相关的 如 果经济发展可以加强国家的能力和创造对 国家 的要求 起作用的和合法的国家实体的形成过程和要素帮助人 们从事其经济活动 并且即使在面临变化时追求其福祉 国家机构的能力和发展不能孤立地进行分析 例如 当它们必须处理外部冲击时 如果家庭或社区能够更好地采 取有效的应对策略 这就减少了它们所表达的政治诉求的广度和迫切性 国家的脆弱性 可以被社会坚韧性影响 和调解 11 通过将重点放在社会经济系统的所有层次 而不仅仅是国家机构 可从而有效地进行国家建设 9 10 11 坚韧性分析在家庭层面的应用 参见 Alinovi 等 (2009) Engberg-Pedersen 等 2008 Engberg-Pedersen 等 2008 74

脆弱性与坚韧性 国家和其他社会团体 家庭 家族 政党 跨国公司和国内企业 之间的斗争和联合确定了社会和国家如何创建 和维护指导集体行动 权力 利益和成本分配的规则 12 相互强化的过程可以产生于 Migdal (1988) 13 所称的强大国家 和强大社会 之间的相互作用 : 一个强大的公民社会提供了合法性的基础 和从事国家建设活动的能力 但是公 民社会也需要国家提供某些服务 14 下一章通过讨论全球经济衰退在撒哈拉以南非洲脆弱国家的影响和传播渠道 以及其宏观经济系统解决这一危机 的潜在能力 揭示了国家的脆弱性和社会经济的坚韧性之间的联系 承认宏观经济的坚韧性只是社会经济坚韧性 的一部分 此分析可以帮助理解国家的脆弱性在撒哈拉以南非洲国家应付和适应重大冲击的能力上的重要性 12 13 14 Migdal 1988 Migdal 1988 palding 1996 第 66 页 75

第六章 非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 当目前的经济危机在 2007 年夏季爆发的时候 有一个普遍的看法就是撒哈拉以南非洲将只受 到有限程度的影响 脆弱国家也不例外 1 其肤浅的金融体系与美国和欧洲资本市场较低的一 体化程度刚开始显得将保护它们免受最坏的影响 但随着事件的继续展开 这种看法被证明 是错误的 即使危机的财富效应 不如对其他发展中国家那么明显 撒哈拉以南非洲国家 特别是其脆弱国家 证明特别容易受到贸易联系 和贸易融资中断的影响 2 撒哈拉以南非洲国家对国际贸易的依赖 因此他们遭受来自国外冲击的危险 在过去 10 年增加了 非洲经济对 国际需求的下降已变得更加敏感 特别是在经济周期出现前所未有的同步的时候 这限制了来自多种不同贸易伙 伴的受益 此外 由于用于官方发展援助的资金往往遵循捐助国的经济周期 尽管有保持甚至增加援助的承诺 脆弱的撒哈拉以南非洲国家 至少在短期和中期内 可能要面临援助减少的情况 尽管大家在国际会议上一再呼 吁遵守援助承诺 即使捐助国履行自己的承诺 并保持援助占国内生产总值的份额不变 援助仍可能大幅下降 这是由于捐助国的经济衰退 也可能是由于不利的汇率运动 如近期英镑对美元的贬值 在长期稳定的增长之后 汇款预期也将减少 1 危机带来的严峻挑战 持续多年的进展将遭受停顿 2008 2009 年度的危机宣告了世界经济长期增长和全球化的结束 其间世界贸易增长速度是 世界国内生产总值的两倍 GDP 的增长在 2008 年开始下降 经济收缩蔓延到所有地区 事实 上 这一数十年来最严重的下降格局 类似于在 1929 年至 1930 年的崩溃 目前的危机削弱 了最近全球化方面的推动力 开放的市场 全球一体化的生产链和更多自由流动的国际公司 世界贸易放缓的幅度大大高于 GDP 甚至超过了大萧条时期 3 这种影响可能是由于国家之间的周期大体同步 它 也可以追溯到中间产品贸易占有更大的比重 这依次是由于生产的分散放大了衰退 它在过去 10 年刺激了快速 的增长 经济和金融危机的到来出现在一个时期极不稳定的商品价格和汇率基础之上 从而增加了不确定性并加强了贸易 流动和投资下降的恶性循环 它发生在撒哈拉以南非洲地区已经建立了一个稳固的增长势头的时候 4 2008 年 7 月 之前 撒哈拉以南非洲地区录得强劲的增长 包括脆弱国家 无论其定义如何 也不例外 目前的危机有可能中 断这一积极趋势 尽管该地区较以往低迷时期准备得更好 5 在最近一段时期的增长中 撒哈拉以南非洲与世界其它地区变得更加一体化 这反映于其在全球出口和国内生产 总值所占份额的上升 但仍较低 图 6.1 6 脆弱国家 与世界的一体化程度平均低于其他撒哈拉以南非洲国家 也遵循了相同的趋势 国际一体化的增加 使得撒哈拉以南非洲脆弱国家遭受贸易中断和其他冲击影响的风险变 得更大 这也对税收产生了显著的影响 并在一些国家对税收政策 来自贸易税收的收入减少 最近的危机使 得税基下降 加剧了全球化对资源的调动造成的挑战 1 2 3 4 5 6 参见 IDS 2008 和 IMF 2008 Berman 和 Martin 2009 Eichengreen 和 O Rourke 2009 据估计 世界贸易坚韧性是全球 GDP 的 2 倍 这支持了全球经济一体化 但现在很可能事与愿违 Arbache 和 Page 2008 Fosu 和 Naudé 2009 在一些国家 特别是中部非洲石油出口国 出口占 GDP 的比例可能被高原材料价格夸大了 76

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 图 6.1: 出口占 GDP 份额的增长 50 45 40 ӥ ݴ Բ 35 30 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ ݥ ٤ ࡔ 25 20 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ٤ ࡔ 15 10 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 0 1980 5 来源 世界银行 (2009c) 世界发展指数 2009 2 三个 F 粮食 燃料 金融 以及第四个 F 脆弱性 到 2008 年中期粮食和燃料价格的居高不下 使撒哈拉以南非洲脆弱国家中的粮食和石油进口 国遭受严重的压力 削减了它们的外汇储备 使之难以支付进口和维持经济增长 相反地 石油出口国从增加的收入获益 有几个国家能够加强其外汇储备的地位 然而 繁荣与衰退 导致产量波动 阻碍了对长期生产能力的投资 正如国际货币基金组织 2009a 所强调 大部分撒哈拉以南非洲国家 几乎连续遭受燃料 食品和金融 3 个 F 的冲击 最近估计 2009 年的实际国内生产总值增长率约为 1.5% 比 2008 年 10 月估计的 5.5% 大为降低 这些 数字将使 2009 年成为 10 年来撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均国内生产总值录得负增长的第一年 威胁在实 现千年发展目标 MDGs 上的进展 破坏政治稳定 7 经济增长放缓并不总是导致可扭转人类发展的危险 但它使 人们遭受挫折 特别是通过在教育和保健支出上的削减 这已经造成了严重的长期性后果 3 脆弱国家的四个传播渠道 考虑到该地区低下的金融发展水平 以及脆弱国家与全球金融体系的有限联系 危机传播的 主要渠道是实体经济领域 大多数撒哈拉以南非洲脆弱国家的国内银行系统较小 股票市场 薄弱或是不存在 此外 外国投资者和主权财富基金只在几个石油出口国进行投资 撒哈拉以南非洲国家遭受危机的影响主要是通过贸易 出口收入的减少伴随着贸易遭受影响的不利条件 撒哈拉 以南非洲脆弱国家对商品出口的过度依赖和其出口的极化现象使这些影响得以强化 8 这些国家也通过以下方式遭 受到了影响 即移民汇款的降低 外国直接投资流入的降低 以及可能的外国援助流入的减少 直接通过金融渠道传播只发生在诸如肯尼亚和尼日利亚等国家 以及两个重要的非脆弱国家 即南非和加纳 它 们拥有更深层 更一体化的金融市场 框 6.1 例如 尼日利亚股票市场的下跌类似于 甚至大于发达国家 9 其 NSE-20 指数自 2008 年 7 月至 2009 年 2 月下跌 55% 这是在前一年下降了 45% 之后 10 这种下降以及相应的信心缺 乏使得他们更难以从资本市场获取借贷 危机对一些区域内移民的重要目标市场的影响 如尼日利亚 南非 乌 干达和赞比亚 对与其相邻的脆弱国家具有很强的外溢效应 特别是通过在移民的就业机会下降和汇款下降方面 7 8 9 10 撒哈拉以南非洲平均实际人均 GDP 负增长 -0.6% 脆弱的撒哈拉以南非洲国家为正 0.2% 的增长 但是这个数字掩盖了高度的不 均衡性 第二章 大多数脆弱国家依赖单一产品出口 如在第二章中强调的 平均三大种类出口约占出口总额的 90% AfDB 2009a 和 ODI 2009a Kasekende 等 2009 和 ODI 2009a 77

第六章 框 6.1: 非洲金融市场 冲击的外溢 自 1990 年代初 一些发展中国家已经建立了股票交易市场 部分原因是为了满足对新资本的获取 部分 原因是为了将市场的资本主义要素纳入其经济 撒哈拉以南非洲国家也加入了这一趋势之中 南非升入新 兴市场主要目的地的行列 并有一些区域基金专门针对非洲大陆 在各国政府的要求下 并得到了捐助国 的支持 非洲将其国内股票交易市场由 1980 年代后期的 6 个扩大到今天的 20 多个 但并非所有市场都得 到了同样的发展 在脆弱国家之中 肯尼亚和尼日利亚拥有最发达的股票市场 在 2004 至 2009 年期间 更大的金融市场的发展 中国 英国和美国 是如何影响非洲市场的 肯尼亚 尼日利亚和南非 通过计量经济模型对不同金融市场波动的分析 Giovannetti 和 Velucchi (2009) 发现 平 均来讲 在南非冲击为正面的影响 在中国为负面影响 并且英国影响所考虑的全部市场 所有非洲市场 都遭受美国的负面冲击 除了肯尼亚 只受到美国正面冲击的影响 南非影响到美国 而它只受到尼日利 亚市场的影响 没有任何证据显示 肯尼亚和尼日利亚的市场之间存在重要的关系 中国与非洲市场的联 系紧密 进一步的结果表明 南非在所有非洲市场也发挥有关键的作用 而英国和美国的影响力较弱 中 国与英国和美国无关 框图 1 显示了雷曼兄弟的崩溃是如何传播到所有市场的 在 2008 年 9 月 15 日雷曼兄弟破产 国际金融市 场遭受巨大损失 对美国的冲击 中国和英国反应强烈 而尼日利亚则没有 南非对美国的冲击非常敏感 但效果是累积性的 冲击在 20 天之后达到最大效果 ၚᆌ 框图 6.1: 南非对雷曼兄弟的倒闭有反应 肯尼亚和尼日利亚则没有 3.0 ࡔ 2.5 ᆈࡔ 2.0 ళ ݥ ዐࡔ 1.5 ჱ 1.0 න૧ჱ 0.5 0.0 1 7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97 ཀ 注释 此方框采用乘积误差模型的方法 描述和预测这些国家之间的相互作用和外溢效应 Engle Gallo 和 Velucchi 2008 此模型利用一个市场预期波动的动态情况 包括与其他市场过去的平方回报率的相互作用 脉 冲响应函数用于表示外溢效应的积累 来源 Giovannetti 和 Velucchi (2009) 矿物和农产品的出口商已经经历到收入的减少 这反过来 对政府的的税收造成了负面的影响 例如 在尼日利 亚 石油占到尼日利亚出口的大约 90% 见表 2.3 和政府收入的 90% 11 石油价格的波动 创造了极大的不确定性 就像金属价格的下降给刚果民主共和国所造成的影响那样 在此背景下 这场危机可能产生正面的影响 通过激 发重新振兴不同于石油和燃料的潜在领域 或更广泛地 原材料领域 的兴趣 从而强化经济以应对未来可能的 冲击 11 ODI 2009a 78

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 3.1 外国直接投资的资源更少 外国直接投资一直是一些 少数 撒哈拉以南非洲脆弱国家重要的资源来源 以及增长的强劲引擎 这取决于它 们所投入的行业 投向石油工业的投资所创造的国内就业机会很少 考虑到所需的员工数量少并且技能要求高 而旅游或某些传统制造业可刺激国内就业 消费和经济的增长 12 在撒哈拉以南非洲国家 外国直接投资占 GDP 的份额比在其他发展中国家低 并且在各国之间分布不均匀 往往 与自然资源的禀赋有关 自 2000 年以来 外国直接投资按绝对值和占 GDP 的比例都不断上升 但经济危机使得 资金总额减少 并且使得一些项目推迟 在发达国家和新兴经济体 危机紧缩了信贷 并减少了企业的利润 导 致他们修改其投资计划 并采取观望的态度 13 同时发生的燃料 粮食和金融危机所导致的不确定性的增高说明了 外国直接投资普遍下降的原因 并由于它的持久影响特别具有损害性 14 甚至超出了国家的根本所允许的程度 在 2008 年上半年 安哥拉和尼日利亚以及刚果民主共和国和几内亚 每个国家收到的外国直接投资流入量都超 过了 10 亿美元 15 但在 2008 年下半年和 2009 年上半年 若干在自然资源和制造业的投资被搁置或取消 刚果民 主共和国和赞比亚取消了采矿项目 苏丹推迟了炼油厂项目 而博茨瓦纳和坦桑尼亚则推迟了采矿项目 但是 在一个行业的外国直接投资不断增加 即土地 第四章 外国为了粮食安全 或想增加其生物燃料的生 产而不破坏其水资源 在撒哈拉以南非洲购买土地 交易可能对撒哈拉以南非洲国家不利 尤其是当国家机构牵 扯进来时 因为这些机构以执法不严为特色 可以被涉及交易的外国所利用 这些流入对接受国的影响极具争议 性 16 用以减轻金融危机最坏影响的短期资金 可以变成是对重要资源的掠夺 但是 如果管理得当 它可以提高 农业生产力 对增长甚至有一些积极的影响 3.2 贸易下降 许多撒哈拉以南的非洲国家 包括脆弱的原料出口国 都依赖出口市场实现经济增长 这场危机主要通过对出口 的需求下降 和出口商品价格的下跌而传播给它们 这需要时间来评估危机对贸易流动的影响 但早期的信号并不令人放心 对撒哈拉以南非洲脆弱国家的产品 来 自欧洲 美国和中国的需求急剧下降 甚至超过对其他地区的产品 图 6.2 这部分是由于 它们的出口主要是 原材料 但是 即使是制造商 由于集中于低技术产品 该集团遭受的影响比其他发展中地区更为严重 17 此外 许多撒哈拉以南非洲脆弱国家遭受到汇率波动加大的影响 这给国际贸易带来高度的不确定性和高昂的费用 非 洲金融共同体 CFA 区内的许多国家汇率与欧元挂钩 经历了实际汇率的贬值 这在一定程度上使得从这些国 家的进口更廉价 但是因为脆弱国家几乎没有能力扩大出口 它们不能够利用这个机会 18 12 13 14 15 16 17 18 参见 Bonassi 等 2006 当环境被认为有风险时 不确定条件下投资的理论模型 Dixit 1989 年 在过去使用了选择理论来解释这种投资者的态度 相同价 值的公司基本面的行为是不同的 它取决于公司的历史 如果一个公司已经在一个国家投资 它会继续下去 但新的投资被推迟 公司的行为可以解释当前的情况 什么是个人行为的不连续性 在相同的情况下 公司可能决定投资或不投资 这取决于公司的历史 多重均衡都是可能的 使投资总的功能高度非线性 投资需要时间才能实现 一年的下降在未来的几年内产生长久的影响 参见 UNCTAD 2009 第 42 页 有关这个问题的讨论 参见第四章 参见 UNCTAD 2009 对于整个撒哈拉以南非洲 出口猛降是事实 AfDB 2009b 79

20 注释 2008 年 9 月 = 100 来源 全球贸易图集 80 07/2009 06/2009 05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 10/2008 09/2008 40 10/2008 09/2008 ኸຕDŽ2008 9 ሆ =100Dž 06/2009 05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 10/2008 09/2008 ኸຕDŽ2008 9 ሆ =100Dž 第六章 图 6.2: 撒哈拉以南非洲出口下降最多 美国进口 150 ઙ ዞ 130 ዐ ԛ ݥ 110 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ٤ ࡔ 90 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ 70 ๘হ 50 30 欧盟进口 110 ઙ ዞ 100 ዐ ԛ ݥ 90 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ٤ ࡔ 80 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ 70 60 ๘হ 50 中国进口 120 110 ઙ ዞ 100 ዐ ԛ ݥ 90 80 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ٤ ࡔ 70 ࡘઙᅜళ ݥ ዞ 60 50 ๘হ 40 30

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 金融危机也可能削弱了为世界贸易筹集资金的能力 撒哈拉以南非洲的企业 特别是在脆弱国家的企业 对贸易 融资的依赖比别人更多 大多数撒哈拉以南非洲的公司依赖于目的地国家的信用证 主要是因为国内的金融体系 不够发达 以及自我筹资的缺乏 这些供应商 在具有高度不确定性和缺乏信任的情况下 已减少了其愿承受的 风险和发放的信用额度 遭受损失更多的企业和国家是那些被认为有更多风险者 因此 信贷配给 它增加了交 易的成本 抑制了撒哈拉以南非洲脆弱国家的出口 分析了 19 117 个系统性危机 20 和双边贸易数据得出 撒哈拉以南非洲国家的出口可遭到目前危机的沉重打击 首 先 过去的金融危机和经济衰退对撒哈拉以南非洲出口的影响更大 更持久 当贸易伙伴是工业化国家时 其次 撒哈拉以南非洲国家遭受到影响其目的地市场的危机的打击比其他地区更厉害 更长久 这不仅是初级产品占其 出口比例过高而导致的组合效应 而且也是撒哈拉以南非洲的制造业出口竞争力较低的后果 其更为集中于低附 加值的产品 事实上 撒哈拉以南的制造业和原材料出口都受到重创 图 6.3 除了撒哈拉以南非洲的出口对贸 易融资更高的依赖 这些发现的一个可能性是撒哈拉以南非洲的制造业出口竞争力较低 其更为集中于低附加值 的产品 落后的基础设施提高了成本 关税 繁琐的手续 过境 增加了他们的脆弱性 相反 要利用经济危 机所带来的机会 企业必须找到利基 niches 开发更高质量的产品或进行价值链升级 但是 这需要合适的人 力资本 在脆弱的国家 其供应短缺 图 6.3: 在伙伴国家金融危机之后 撒哈拉以南非洲初级产品和制造业的出口 0.5 ሰ ᆕᇆஹᅟԲ୲ 0.3 ዷᄲ 0.1-2 -1-0.1 1 2 3 4 5 6 7 8-0.3-0.5-0.7 来源 Berman 和 Martin 2009 注释 该图显示 在发生于 t = 0 年的金融危机之后 相对于平均中断的影响 非洲出口的偏离 y - 轴的盈余贸易比率代表 相对于平均偏离 伙伴国家的金融危机所造成的撒哈拉以南非洲双边出口的偏离 正 负 盈余贸易比率的意思是 与 对出口的平均影响相比 伙伴国家的金融危机对非洲出口的影响是更加正面的 负面的 3.3 援助流入的衰减 应该避免的局面 2005 年的格伦伊格尔斯八国集团首脑会议承诺加大对非洲国家的援助 这一承诺在国际会议上已经被多次重申和 确认 尽管如此 2008 至 2009 年的全球性危机所引发的全球经济衰退 使人们对在经合组织发展援助委员会 OECD DAC 捐助国援助工作的实际发展产生了怀疑 相对于 2008 年的历史最高水平 援助预算可能会减少 以给旨在 维持捐助国内部需求的财政刺激计划提供资金 一些经合组织发展援助委员会成员国发出的早期信号并不令人放 心 爱尔兰政府宣布将本年度的援助预算比原计划减少 22% 意大利可能将 2009 年的援助预算减半 创历史最 低 21 在短期到中期来看 因为最近的预算赤字 多数发达国家的援助预算将受到影响 因此 削减开支或高利率 在不久的将来很有可能 过去的危机 不是全球性的 揭示当面临重大的经济衰退时 捐助国倾向于大大削减其援助预算 例如 在 1991 年的北欧银行危机之后 挪威 瑞典和芬兰的援助拨款大幅度减少 19 20 21 Berman 和 Martin (2009) 使用重力模型计算脉冲响应 ; 这里的分析是把撒哈拉以南非洲作为一个整体 因为脆弱国家集团缺乏可靠的 时间序列 详情参见卷 1B 的背景论文 系统性危机定义为 可能长达数年的事件 其中大部分或所有银行资本都被耗尽 双边贸易和金融危机的数据集是指 1972 年至 2002 年期间 参见 One 2009 81

第六章 即使维持以前的承诺 由于承诺表示为占国民总收入的份额 以及与美元双边汇率的波动 并不能保证受援国免 受援助流量的大幅度减少 2009 年的援助预算 为加深对危机对援助预算可能产生的影响的理解 我们借鉴 Bertoli 等 2007 所做的经济计 量分析 其为救援工作的经济 体制和政治决定因素建立模型 定义为 1970 年至 2004 年期间 经合组织发展援 助委员会 22 个成员国的援助与 GDP 的比率 在这里 我们将分析扩展到 2008 年 并使用该模型修改的规范 它 允许经济衰退和救援工作之间的非线性关系 这样的规范 反映了以下直觉 即主要的经济衰退可能会对捐助国 的援助工作产生严重的和超比例的影响 22 我们的估计表明 财政出现较大赤字的国家不一定就会减少他们的援助款项 因为主要预算赤字并非一个国家财 政状况的较好衡量 这一发现 与 Round 和 Odedokun 2004 相符合 并不令人放心 分析表明 更大的债务导 致援助下降 更大的产出缺口导致援助超比例的下降 它衡量经济衰退的严重程度 这些估计数 然后被用于在 经 合组织经济展望 所做宏观经济预测的基础之上 预测每个捐助国 2009 年的援助预算 根据我们的预测 经合组织发展援助委员会国家的援助流量在 2009 年将比 2008 年的 1190 亿美元下降 220 亿美 元 如果捐助国像它们在过去的衰退中所做的那样 23 援助资金总量的总体变化 与根据经合组织发展援助委员会 OECD 2009a 成员国公开的宣布所做出的预测截然不同 所宣布的与早先的承诺相符合 我们的预测表示为回 应经济的周期性波动 援助预算发展变化的可能情况 但不用说 这只是一个可以避免的局面 只要大多数捐助 国给予援助分配适当的优先 为了强调这是一个要避免的情况 我们试图获得对撒哈拉以南非洲的受援国所造成影响的大小 假设捐助国维持 2003 至 2007 年的双边拨款不变 24 这给出了对个别国家可能产生的影响的大小 这一粗算显示 大部分撒哈拉以 南非洲国家的援助流量减少 15% 至 20% 图 6.4 这一削减对援助占其国际收支比例高的国家影响特别大 25 援助 的波动 特别对脆弱国家造成了灾难性的打击 26 图 6.4: 2009 年预计对非洲援助流量的减少 百分之十五以下 百分之十五到十六之间 百分之十六到十八之间 百分之十八到二十之间 百分之二十以上 来源 作者的阐述 22 23 24 25 26 参见 Bertoli 等 (2007) 对基本计量经济模型的描述 以及卷 1B 中 Allen 和 Giovannetti 2009 的背景论文 关于可扩展的计量经济模型 的结果 参见 Allen 和 Giovannetti (2009) 针对具体国家的预测 2008 年双边援助的数据尚未公布 与汇款和外国直接投资相比 第二章提供了脆弱国家对官方发展援助依赖的数据 根据 OECD 2009b 不同背景下 不同的估计 预计乍得 厄立特里亚和几内亚面临 2,000 多万美元的援助下降 OECD 2009b 认为 在 1990 2005 年期间 布隆迪 刚果民主共和国 厄立特里亚 几内亚 几内亚比绍 利比里亚和塞拉利昂 的援助波动超过 GDP 的 5% 以上 82

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 不用说 欧洲的捐助国一般应避免削减对撒哈拉以南非洲国家的援助 特别是对脆弱国家的援助 不然 援助渠 道将会添加到我们前述的造成不利影响的三个渠道之中 不过 捐助国为了应付危机而付出较高的国内成本 因 而可能会削减它们援助的担心不能轻易去除 鉴于历史经验和一些令人担忧的早期信号 IMF (2009c) 论述到 尽 管国际社会承诺加大援助力度 但对 2009 年的预测并没有发现援助规模的扩大真会发生 27 并提到低收入国家可 能遭受援助比上一年减少 25% 的情况 中国 其预算 及其国际收支 存在盈余 可以填补经合组织国家留下的空白 框 6.2 框 6.2: 中国正在填补空白吗 中非合作论坛 在 2000 年由中国和其非洲伙伴国 三个仍然承认台湾为一个自治省的国家除外 推出 是中国发布其对非洲的国际发展援助计划的平台 28 中国通过经济合作对非洲国家提供国际援助 主要是 以项目为基础 往往与外国直接投资和贸易相联系 截至 2006 年底 中国启动了约 800 个非洲援助项目 农业有 137 个 基础设施 133 个 学校 19 所 医院 38 个 中国也向 43 个非洲国家派出了 1.6 万名医务人员 培训了 1.5 万人 并取消了非洲约 12 亿美元的债务 29 到 2006 年底 中国方面对非洲拨付了 56 亿美元的援助 中国进出口银行 该国在发展合作方面的主要参 与者之一 宣布该银行 1995 至 2006 年期间 已经对非洲发放了 123 亿美元的贷款和出口信贷 中国研究 中心 30 补充说 截至 2006 年 9 月 该进出口银行已在 39 个非洲国家拥有 259 个项目 80% 在基础设施 大 坝 铁路 石油设施和采矿 Jacoby (2007) 将赠款和其他信贷加入前述的数字 预计截至到 2006 年中国 对非洲的经济援助达到了 190 亿美元 援助非洲国家的形式是赠款 主要是实物 零利率贷款和优惠贷款 最近 中国开始给非洲国家提供更 多的债务减免 中国官员据说倾向于以实物援助的形式提供赠款 因为这大大减少了与提供援助有关的交 易成本 提高了其有效性 31 OECD (2008b) 报告说 许多非洲脆弱国家 如安哥拉 喀麦隆 刚果共和国 刚果民主共和国 科特迪瓦 厄立特里亚 利比里亚 尼日利亚 苏丹和多哥 已经获得了来自中国进出口银行的优惠贷款 Pehnelt (2007) 发现 几乎所有中国在非洲大陆的最重要合作伙伴在政治自由和治理的质量方面业绩欠佳 而 Alves 和 Draper (2007) 强调了失败国家在外交政策指数中的低分数 Woods (2008) 和 Brautigam (2008) 强调中国参与 流氓国家 如苏丹和津巴布韦事务的增多 但这种支援超越了唯一只提供援助 而 Shinn (2008) 把重点放 在中国与这两个国家增强的军事关系 框图 1 比较了发展援助委员会的援助和中国为一组非洲脆弱国家 32 所提供的经济合作 33 援助委员会成员国 的官方发展援助自 2000 年以来一直具有周期性 最近几年有下降的趋势 相比之下 中国与脆弱国家的 经济合作一直在稳定增长 2006 年几乎与援助委员会国家的援助资金额度持平 这种趋势对个别一些非洲国家更加强烈 尤其是在 90 年代中期以后 当一系列长期的暴力和普遍的不稳 定扩散到整个大陆 西方捐助国的财政支援已经减弱 安哥拉 赤道几内亚 厄立特里亚 苏丹 34 如 今获得来自中国的大量财政援助 27 28 29 30 31 32 33 34 IMF 2009c 第 30 页 冈比亚 布基纳法索和圣多美和普林西比 参见 MOFCOM 2007 参见 CCS 2008 参见 Lancaster 2007 根据 OECD 2009b 提出并在本报告第二章所采用的操作性定义 选择了脆弱国家 正如由中国国家统计局提供的定义 与外国国家或地区经济合作的数据涵盖两者之一 即中国援助计划资助的项目和由中国承包 商进行承包的工程 因此对中国经济合作外流与发达国家的官方发展援助相比较提出忠告是重要的 根据经合组织 2008a 前者 包括中国官方发展援助 但肯定高估了 后者更加集中 一目了然 参见 Tull 2008 83

第六章 框图 6.2: 1998 至 2007 年期间中国与非洲脆弱国家的经济合作 及援助委员会 DAC 的援助 20,000 ዐࡔ 18,000 DAC 16,000 ӥ ᇮ 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 0 来源 ERD 根据 OECD DAC 数据库和中国国家统计局 各种版本 的中国统计年鉴的阐述 据一些观察家指出 中国将从西方国家在非洲可能的撤离获利 35 不过 这将在 2009 年 11 月的第四次中非 合作论坛首脑会议之后才会变得更加明朗 2009 年初 中国领导人重申了对非洲的承诺 宣布了数十亿美 元的新项目和其他形式的援助 其中包括进一步削减债务 36 在 2009 年 2 月 胡锦涛主席对一组非洲东部 国家进行访问之前 中国官员承诺 中国将保持对非洲的援助 而 不管金融危机的影响 并计划将其 对非洲的外援比 2006 年增加 200% 37 3.4 汇款减慢 移民向撒哈拉以南非洲国家的汇款 到达了其他私人资本流动如外国直接投资有限或不存在的国家 它有时甚至 超过了官方发展援助 38 许多来自撒哈拉以南脆弱国家的移民 以及难民 向附近迁移 因为他们无法负担移居到 高收入国家的高成本 图 6.5 39 图 6.5: 很多移民在非洲内部居住 百分之二十以下 百分之二十到四十 百分之四十到六十 百分之六十到八十 百分之八十以上 来源 作者根据Ratha和Shaw 2007 所报告的苏塞克斯大学和世界银行的数据做出的阐述 35 36 37 38 39 参见 Cook 和 Lam 2009 参见 Brown 和 Chun 2009 不顾金融危机 中国在非洲保持援助和投资 中国观察 2009 年 6 月 2 日 OECD 2008 Sander 和 Maimbo 2005 84

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 汇款对接受国很重要 不只因为它们的规模 而且因为它们往往是稳定的 甚至同接受国的经济周期反向运动 从而减少了收支危机的可能性 40 那么 给非洲脆弱国家的汇款是如何响应目前衰退的 存在不同的预测 Ratha 和 Mohapatra (2009) 在最初持乐观态度之后 预测到撒哈拉以南非洲的汇款 将在 2009 年 下降 7% 跌至 180 到 190 亿美元 低于 2008 年正式录得的 200 亿美元 这不包括区域内移民通常使用的非正式渠 道 IMF (2009b) 称 移民输出国的经济增长率下降一个百分点 则引起发出的汇款减少多达 4% Calí 和 Dell Erba (2009) 认为 与拉丁美洲和加勒比地区或东亚和太平洋地区相比 对撒哈拉以南非洲地区的官方援助将在 2009 年 遭受适度下降约有 6 9% 考虑其在 2008 年从高收入国家得到的汇款所占份额相当低 41 通过官方渠道来自传统移民接受国的汇款 只是整个情况的一部分 因为区域内迁移是从新兴非洲国家到撒哈拉 以南脆弱国家的一个重要传播渠道 具体国家的详细评估将需要对汇款的流动和移民的目的地国家对美元的双边 汇率变化进行合理的预测 因为这是决定进入移民汇款美元价值的唯一最重要的因素 但是由于没有这样的预测 评估是不可行的 如果汇款比来自国内的收入更有可能投资在教育和住房上 汇款的下降则有可能影响支出的构成 42 因此 撒哈拉以南非洲的脆弱国家将遭受来自贸易收入的大幅下降 由于国际需求的下降以及贸易条件的恶化 此外 他们还遭受来自发达国家和新兴撒哈拉以南非洲国家汇款的下降 它们是脆弱国家移民的主要目的地 并 遭受外国直接投资流入的减少 这些不利影响还可能有来自 DAC 国家援助流量的下降与之相匹配 如果它们不能 信守其对非洲做出的承诺 如过去的经验所表明 它们会用援助预算的削减来应对衰退 4 脆弱国家能应对危机吗 脆弱国家将从国际贸易的急剧下降遭受损失 但是 他们同样会遭受恶化的贸易条件以及由 于在发达国家和新兴撒哈拉以南非洲国家失业率的增高而导致的汇款减少的影响 他们还会 遭受外国直接投资的下降和撤资 并且可能的援助流量的减少 至少在短期到中期内 要了 解它们如何应付经济衰退或其他的负面冲击 我们提出和应用一项综合坚韧性指数 坚韧性是社会经济系统多方面的特征 它只是部分地得到理解 其衡量具有争议性 跟着 Naudé (2009) 在这里 我们只把重点集中于宏观经济层面 这涉及到国家实施适当的政策以应对像 2008 09 危机之类冲击的能力 因此 坚韧性的其他层面 即家庭或社区的层面将不予考虑 但他们的意义不应该被淡化 然而国家机构仍然代表了坚 韧性的支柱 铭记这一点告诫 我们建立每个撒哈拉以南非洲国家的坚韧性指数 研究四个不同的方面 43 宏观经济管理 由国际收支和财政平衡以及外汇储备水平反映 良好的治理 市场的效率 由 2009 年经商 指标来衡量 社会凝聚力 使用民族语言分化指数和政治不稳定指数来衡量 然后 我们把坚韧性指数的这四个组成部分进行合计 再根据撒哈拉以南非洲国家应付外部冲击的能力 将其排名 划分为三大类别 低 中 高级别的坚韧性 脆弱国家子组 主要被划分到具有低级别坚韧性的那个类别 表 6.1 40 41 42 43 参见 Ratha (2006) 汇款反周期运动的证据 以及 Bugamelli 和 Paternó (2006) 汇款在国际收支平衡危机中作用的讨论 ODI (2009b) 报告说 与 2008 年上半年相比 2009 年上半年主要来自美国的肯尼亚侨汇下降了 12% Maimbo 和 Ratha 2005 参见卷 1B 中的 Naudé 2009 关于该指数其他详细情况的背景论文 85

第六章 表 6.1: 坚韧性排名 由低到高 低 刚果民主共和国 乍得 布隆迪 中非共和国 厄立特里亚 刚果共和国 几内亚比绍 科特迪瓦共和国 几内亚 尼日尔 肯尼亚 利比里亚 安哥拉 科摩罗 1 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 中 埃塞俄比亚 塞拉利昂 赞比亚 马拉维 圣多美和普林西比 喀麦隆 马里 乌干达 尼日利亚 加纳 塞内加尔 佛得角 卢旺达 赤道几内亚 冈比亚 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 高 布基纳法索 多哥 马达加斯加 贝宁 坦桑尼亚 莫桑比克 莱索托 斯威士兰 塞舌尔 加蓬 纳米比亚 南非 毛里求斯 博茨瓦纳 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 来源 Naudé 2009 我们注意到 大多数脆弱国家 处于低坚韧性国家类别 很可能在每个国家 那些受影响最大的将是最贫穷者 和那些坚韧性低于平均水平者 在社区和家庭层面 脆弱国家应对危机的能力 不仅受到脆弱性本身的损害 而且也受到以前的粮食和燃料危机的损害 脆弱的粮食 和石油进口国 当其大部分已经处于十分困难的局面中时 遭受到了 2008 2009 年危机的实际影响带来的损害 由于它们国家机构的脆弱性 这进一步加剧了它们应对危机的能力有限这一问题 86

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 4.1 危机严重的社会影响 2008 2009 年的危机对撒哈拉以南非洲的影响 在不同国家之间以及国家内部变化都很大 即使由于数据的缺乏 和滞后 它的大小很难评估 图 6.6 提供了对危机影响的简要描述和它如何被国家机构的脆弱性所加剧 2008 2009 年的危机直接影响国家机构和非国家参与者 国家机构和非国家参与者应对战略的综合效应决定了危机对社 会福祉的影响 图 6.6: 危机对社会福祉的影响 金融危机 国家脆弱性 传播渠道 汇款 援助 贸易 资本流动 对国家机构的影响取决于国家的 脆弱性 食品和燃料危机的影响以及 结构上的脆弱性 对非国家参与者如家庭 公民社会 经济体制 的影响 取决于食品和燃料危机的影响 储蓄 收入多样化 资产可用性 政策反应 社会服务开支的减少 通货膨胀 缺少社会保障网络 应对策略 使儿童辍学 出售资产 在非正式领域工作 对社会福祉的影响 贫困 教育和健康状况 冲突 据 Chen 和 Ravaillon 2009 年 根据对那些每天生活分别不到 2 美元和 1.25 美元所做的估计 金融危机与粮食和 燃料价格的上涨一起将使 2009 年的贫困人口增加 5300 万至 6400 万 撒哈拉以南非洲国家预计将在 2009 年损失 收入至少 500 亿美元 婴儿和儿童死亡率预计也将上升 Friedman 和 Schady (2009) 估计 这场危机可能会在撒哈 拉以南的非洲额外导致 3 万至 5 万的婴儿死亡 国际粮食政策研究所 IFPRI 预计 撒哈拉以南非洲的儿童营养 不良率将从 2005 年的五分之一 增加到 2020 年的四分之一 作为一家之主的贫困妇女 农民 工厂工人 非正式服务提供者和流离失所者及陷入战乱的难民 是最容易受 到冲击的人群 UNRISD 的研究 44 指出作为户主的妇女增加了她们的工作量 休息和照顾家庭的健康和病人的时 间更少 世界银行负责非洲地区事务的副行长 Obiageli Ezekwesili 在 2009 年 5 月说 全球经济危机将大幅减少非洲妇女的 个人收入以及她们为家庭所管理的预算 特别对女童造成破坏性后果 [...] 贫穷影响女性更甚 全球经济衰退将对 妇女造成重大的冲击 因为她们中很多会失去工作 并被迫管理减少的家庭收入 45 世界银行的研究已经显示 在乌干达 家庭收入下降 在马达加斯加 农业收入减少 女童在那里首先失学 Ezekwesili 还指出 危机在非 洲导致妇女可选择的工作越来越少 在许多以出口为导向的产业 [...] 在整个非洲 是妇女 而不是男人 正在因 为这场危机而失去工作 汇款的下降和小额贷款的收紧限制了可为妇女管理自己的家庭所提供的资金 44 45 UNRISD 2006 世界银行 2009d 87

第六章 脆弱国家的政府应对危机的能力 不仅受到脆弱性的损害 而且也受到以前的粮食和燃料危机的损害 粮食和 石油进口国中的脆弱国家在遭受金融危机的实际影响之时 他们所处局面已经十分困难 这减少了它们的收入 和投资 需求的全球性崩溃在许多行业导致工作的损失 AfDB (2009c) 报告说 撒哈拉以南非洲地区在危机之后将增加 2700 万 新穷人 2800 万的脆弱工作 主要是在采矿业 而且制造业也有 以及 300 万的失业人口 最近的评估表明 工 作时间的大幅缩短 迫使工人转移到生产率更低的活动 或非正规领域 其失业率高而且收入不稳定 46 家庭层面的应对战略 对家庭的直接影响还取决于资产的可用性 收入的多样化 储蓄和地方社会安全网 如 殡葬协会等 价格变动既影响净生产者又影响净消费者 对商品全球需求的降低推动价格下降 降低了生产者的 收入 价格下降有利于净消费者 但不幸的是 降价的传播总是不彻底 并且需要很长的时间才能到达最终消费 者 47 食品价格上涨非常厉害 最终将挑战粮食安全 并减少穷人可以用在诸如教育和卫生等非食品项目上的消费 资产和保险机制的结合 塑造脆弱国家家庭的应对策略 家庭有可能出售资产以应对危机 让儿童辍学 减少对 卫生保健的依赖 减少食物方面的开支 转移到热量更少的低质量产品 这种情况引起一种恶性循环 损害年轻 一代摆脱贫穷的机会 事实上 有一种不好的情况 一旦危机结束 孩子们将不会回到学校 或将无法弥补他们 所缺的课程 而在儿童食品消费上的下降可能会导致不可逆转的后果 框 6.3 48 框 6.3: 不利的冲击和社会的保护 正规和非正规金融机构的作用是什么 作者 Abena D. Oduro 加纳大学经济学系 非洲的客观风险指标包括降雨量的变化 农产品价格的季节性和无法获得安全饮用水和安全卫生条 件的家庭所占的比例 自我报告冲击的发生率是衡量非洲家庭所面临风险和冲击的范围和性质的另 一种指标 例如 在坦桑尼亚 乞力马扎罗山和鲁伍马接受调查的农村住户中 约三分之二的报告说 在五年期间 其生计受到冲击的影响 Sango 等 2007 家庭往往遭受多重危机的打击 在特马 加纳一个大部分为城市的地区 绝大多数的家庭报告在两年内有 一到两个冲击 这一发现与比尔萨 Builsa 形成对比 其主要是农村地区 那里有一半以上的家庭报告在 两年内有超过四个冲击 目前的全球经济危机及其对非洲经济的影响给已经容易遭受风险的社区和家庭增 加了另外一层的风险和不确定性 不利的冲击在短期和长期上产生影响 例如 在科特迪瓦 受恶劣天气的影响 男孩和女孩的入学率都有 下降 在经受了冲击影响的地区 儿童中的营养不良率增加 (Jensen 2000) 冲击发生之后 在教育和儿童健康方面的投资下降可以产生长期的负面影响 消费的减少意味着一些家庭 或个人可能变得贫穷 如果早已贫穷 则将继续贫穷下去 在一些国家 那些在摆脱贫困和重新贫困之间 徘徊的瞬态穷人的数量 可十分巨大 为回应不利的冲击 家庭在消费的减少和资产的损耗之间进行权衡 家庭使用了各种措施来管理风险和应 对不利的冲击 这些应对机制在很大程度上依赖于家庭 核心和扩展家庭 以及其他网络和自我保险 例如 出售资产 求助于公共的社会性保护以及正规信贷和保险工具的途径很有限 46 47 48 世界银行 2009a ODI 2009b 世界银行 2009b 88

非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 非正规金融安排的流行 可由供应和需求来说明 银行和其他正式金融机构的地域范围有限 这些机构对 农村和边远社区的服务很欠缺 小额信贷项目具有更广的覆盖范围 正规金融机构在其能够充分处理不良 选择和道德风险之前 不可能扩大在农村经济中的覆盖率 对于非正规信贷和保险的需求持续存在 因为 非正规贷款的交易成本可能会低于正规贷款 非正规贷款的违约成本可低于正规贷款 在高风险环境中 这可能将对信贷和保险的需求推向非正规领域 非正规金融机构的一些例子如殡葬协会 循环储蓄和信贷 协会 其作用本来并非提供预防不利冲击的保险 经验证据表明 家庭对防范风险不能提供完全的保证 风险分担的安排对特殊冲击比对协变冲击更有可能 提供保险 例如 殡葬协会通常对特殊冲击提供保险 但穷人更有可能被排除在这些安排之外 49 非洲经济中的高风险和家庭在受到不利冲击时不能保护消费的证据表明 对保险的需求量一定很大 对坦 桑尼亚农村家庭的研究发现 在针对价格的波动和降雨的冲击上 存在上保险的需求 支付保险的意愿取 决于有无支付保险的现金 (Sarris et al. 2007) 4.2 政治不稳定和冲突重起的危险 国家机构的脆弱性削弱了国家能力建设的政治进程以及公民对达到均衡状态的期望 全球金融和经济危机进一步 损害了在撒哈拉以南非洲脆弱国家维持这种平衡的机会 武装冲突是国家能力和公民期望之间的分歧可能造成的 后果 国际货币基金组织总裁 Dominique Strauss-Kahn 表达了这种关切 他说 对于低收入国家 我们不只是为 了增长而增长 我们还要维护和平 防止战争 的确 在过去 10 年 低收入国家做得不错 战争的发生率大为下降 最大的担忧是 这一良好趋势会得到扭转 50 Miguel 等 (2004) 分析了 41 个非洲国家内战的决定因素 显示经济增长率减少 5% 冲突的危险上升一半 Brückner 和 Ciccone (2007) 发现 出口商品价格的崩溃增加武装冲突的可能性 Ciccone (2008) 显示 干旱引起的收入下降产 生类似的效果 危机在撒哈拉以南非洲脆弱国家的这种悲剧性结果 增加了全球金融和经济危机在人力和社会方面的代价 尽管 对于更大的宏观经济冲击 撒哈拉以南非洲国家不必比本地区其他国家遭受更多的损失 然而后果可能更为严重 由于它们在实施适当的政策应对冲击方面的能力有限 这就是为什么保护脆弱国家免受危机的后果应成为捐助国 的最高优先事项的原因 49 50 参见 Harrower 和 Hoddinnot 2005 Hoogeveen 2003 和 de Weerdt 2009 风险分担安排可能提供部分但不是全部保险 捐款可能没 有多到足以支付冲击的全部费用 住户不太可能对协变风险充分保险 (Harrower 和 Hoddinnot 2005 Hoogeveen 2003) 随着时间变化 家庭陷入和摆脱贫困的动荡说明风险管理机制缺乏或薄弱 受到冲击时 这种机制能够充分保障陷入贫困的家庭 Strauss-Kahn 2009 89

第七章 国家建设和社会凝聚 国家建设已成为国际发展界的主要优先事项 现在 几乎每一个主要捐助国都把国家建设定 为其一个主要目标 尤其是在脆弱国家 1 需要在脆弱国家进行广泛而深入的参与 在这方面 的共识越来越多 与之相匹配的是 在后 华盛顿共识 的时代 认识到国家机构在发展过 程中的关键作用 正如非洲委员会在其 2005 年的报告中所强调 机构对促进发展是至关重要 的 并且国家在实现必要的变革以达到和维持千年发展目标上是关键的一环 国际社会也在 脆弱国家进行参与活动 在所给定的体制环境下 追求更多短期的目标 但是 如 经合组 织原则 所声称 在脆弱国家 国际参与的长期目标是帮助各国的改革者建立有效 合法和 富有坚韧性的国家机构 2 然而 国际社会应当 在对国内的进程受到影响的程度方面 拥有现实的期望 提供支持以加强国家机构 这不 仅仅是一项技术工作 国家建设是一个过程 它需要公民意识的创造 它涉及集体的价值观 期望以及个人 公 民社会和社区对于国家的看法 此外 积极响应 有能力和负责任的国家机构的形成 要求促进税收征管的能力 和自下而上的协商机制 在欧洲 有效和强大国家的形成用了几个世纪 而且这一过程深深根植于国际战争 第三章 没有理由支持这 一观念 即脆弱国家可以在很短的时间内实施转变 类似于韦伯的理想 的确 在许多非洲国家 国家的脆弱是 殖民统治的后果 它企图按照西方的模式 通过强加属地和控制的规则来形成国家 在非洲大陆 国家建设的一 个重要挑战是 共同认同感的制度化和持久性正式结构的发展 而不用参考欧洲在国家建设上的程式化模式 它 对非洲人民和统治者发展有效和合法国家的努力 不能提供多少指导 1 将重点重新置于国家上 成败的关键是 重塑国家的正式和非正式基础 以建立更加具有合法性和代表性 并服务于 公共利益而不是当权者狭隘利益的国家 这在本质上是一种长期的努力 重新划定支撑政体 和联结国家和社会的约定和安排 需要进入内含权力结构的核心 并从根本上改变它们 这 可能是非常困难和敏感的 特别是考虑到 在一个非常现实的意义上说 国家建设背后的推 动力 特别是在冲突后的环境 不可避免地处于谈判和妥协之上 而不是根本性的转变 国家建设是一种内在的过程 国际社会可以支持 但是不可以领导 在其最简单的表述中 国家建设是指国家参 与者 有时在国际参与者的帮助下 建立 改革和加强国家机构的努力 在那里这些都受到严重的破坏或损失 3 换句话说 国家建设涉及建设国家机构给公民提供基本服务的合法性和能力 安全 正义和法治 以及学校 保健 卫生 供水 所有满足公民期望的服务 干预国家建设的经验表明 国际参与的两个极端成功的机会都很有限 只集中于维持和平的最小性做法 和全面 性尝试机构的设计 二者都不会有效 一种渐进的 基于对国际参与可实现目标的现实期望的方法往往会更加合 适 干预国家建设的一般标准应当是利用当地的一切机会 避免雄心勃勃的完全重建国家机构和社会契约的计划 并且由于国家建设是一个深刻的政治过程 对当地情况的了解以及自下而上和充分调动积极性的方法对增加国际 参与的成功机会是至关重要的 1 2 3 Fritz 和 Rocha Menocal 2007 OECD/DAC 2007 Caplan 2005 90

2 国家建设和社会凝聚 社会凝聚和国家非物质层面的建设 国家建设的概念在近年来发展很大 在 20 世纪 90 年代 重点是建立和加强正式的机构和国 家的能力 但是 最近有了转变 即认识到国家不能孤立地看待 并且国家与社会的关系是 国家建设进程的中心 国家建设的核心 特别是 响应性的 国家建设 4 现在被理解为一个 公民和国家协商相互的要求 义务和期望的有效政治进程 5 在脆弱的局面下 没有这样的有 效过程存在 譬如 国家机构的软弱 还涉及权力选拔的机制 它有时因种族或宗教关系而 扭曲 对国家行政人员的控制很少或不存在 以及公众对政治决策的不参与 这一转变将合 法性的概念置于国家建设议程的中心 它既是建设国家能力的一种手段 本身也是其目的 因此 重点已经由 自上而下 的加强机构的方法 重点是国家参与者和国家的精英 转变为 自下而上 的方法 把国家与社会连接起来 通过公民社会 6 然而 重点往往是精英以及中央和正规机构 见框 7.6 未能建立一 个更具包容性的政治进程 只与国家 而不与地方打交道 7 此外 国际社会往往把重点放在国家建设的技术方面 如公共管理人员的培训项目 因为这些被视为无干涉性和非政治性的 如果国家建设不仅是关于国家机构的能力发展 而且更普遍地是关于公民 社会团体和国家之间的谈判进程 狭 窄地集中于体制建设的技术方面 有冒忽略调和国家能力和社会期望的政治进程动态的风险 国家的脆弱性是一 个深刻的政治现象 以缺乏可将国家能力和社会期望带入平衡状态的有效政治进程为特点 单独强调正式的方面 因此不可能恢复处于社会契约基础的政治进程的有效性 建立国家机构能力的干预措施 必须获得以下行动的支 持与补充 即考虑到观念和期望的作用 自下而上协商的作用 以及人民感到被公共机构所代表的程度的作用 2.1 考虑国家建设 非物质性方面 的重要性 国家建设中的国际参与也不能忽视支持国家机构的社会和文化因素 欲有利地增进对一个国家治理结构的理解 可通过分析历史和文化背景是如何塑造公众在这些方面的观念的 即谁是 权威 和哪些是现有的 最有影响 力的非正式机构 这些非物质性方面可以影响 譬如 政治和司法改革 社会沿着民族 宗教 种族和空间方 面的分裂可能影响选举进程的运作 在修订或起草宪法的过程中 容纳人民观点的公民教育运动和审议机制 可以确保对宪法达成共识 并建立信任和依附感 集体价值观 信仰 观念和文化价值观 也是安全改革的重 要因素 框 7.1 4 5 6 7 Whaites 2008 OECD/DAC 2008 Pouligny 2009 参见 1B 卷中的 Kaplan 2009 对加入当地参与者的优势所做的详细分析 91

第七章 框 7.1: 为何地方的坚韧性可以改善安全状况 作者 Béatrice Pouligny 乔治敦大学 支撑国家机构 并确保其运作的社会和文化因素 在脆弱局势下 特别地重要 传统的观点必须加以扩大 以查看能够支持国家的坚韧性和国家建设进程的政治机构 正式和非正式 和文化的多重性和多样性 认真看待在脆弱的情况下当地对安全问题的看法和态度 强调机构改革的技术方面是将援助用于问题的治标而不是治本 专家倾向于复制技术解决方案 并依靠 模 板 战略 而不纳入对当地局势的深入了解 更不明白当地的规矩和实际情况 然而 实际的经验表明 安全部门的改革和政策如果不把 非物质性 方面的情况集成进来 是注定要失败的 这些方面确定在特 定背景下 安全问题是如何被看待和处理的 例如 许多 脆弱 国家的议程中最紧迫的问题之一是小武器和轻武器的削减 大多数研究表明了 不只 看问题的供应方面 而且要看需求方面的重要性 研究为什么个人或团体想要或希望得到这些武器 问题 如 为什么人们要拥有和购买小型武器 枪的政治 经济和社会职能是什么 什么想法 关于暴力 安全 司法 权力 自我 性别等 可告知我们这些 这是重点 这种对购置小型武器动机的探索 需要人 类学家 犯罪学家 心理学家 社会学家和行为经济学家的参与 这种方法强调这一事实 从社会的角度 来看 解除武装不仅仅是关于不使用武器 并把它们收集起来 这也是关于态度的改变 安全意识同样是如此 它是一个主观过程 对安全问题和需求的评估往往是很主观的 如果这只是通过捐 赠国的这些概念过滤器来做 如对人身安全的概念 则有一种风险 即当地在安全观念上的特殊性 将被 淡化或忽视 在任何特定的国家 不同的参与者也可能以不同的方式看待和界定安全问题 它们可能受到 各种情感 社会和文化上的创伤性事件和损失 以及社会规范 行为守则的破坏的影响 这是大多数个人 和社区在脆弱情况下所面临的 往往是以日常生活中的暴力和不可预测性为特点 在不同的脆弱情况下 如东部刚果 在刚果民主共和国 对当地在不安全上的看法进行微观分析 可能还有助于防止针对平民 的暴力 保护当地居民 国际社会对此问题的关切日益增加 脆弱性并不意味着真空 用社区机制来管理对安全的威胁 伸张正义 促进重新融合 在许多情况下 机构遭到破坏 功能失效 或者变为非法 甚至所有三个全都发生 基础设施遭受到破坏 人员能力很低 合格的人才即使有 也很少 民众有很深的疑虑感和对国家的不信任 在这种情况下 印 象很可能是 处于有时称为 几乎无政府状态 的情况 国家机器和新的机构必须从头开始重建 这解释了 经常提到的如 安全真空 或 法治真空 的概念 然而 经验一再表明 没有这样的真空状态存在 即使国家结构已经彻底坍塌时 事实上 在冲突后和脆 弱国家的大多数安全和司法事宜 不是由国家警察和司法机构来实施的 而是由非国家的安全和司法机构 来实施的 注重现有机制令我们对人民的需要 以及 重新 建立一个行之有效和相互支持的国家 / 社会 的关系所遇到的障碍 可能性 和所需的资源会有更准确的了解 甚至在所描述的无政府状态的情况下 如在索马里或东部刚果 刚果民主共和国 各种参与者在部分完成预期将需由国家来完成的功能 即使 是以一个并不正常的方式 减少小型武器扩散所造成的对安全的威胁 或者前战斗人员重返社区以及重建他们与当地社区之间的信任 这些社区努力强调当地的价值观和当地文化的非物质因素 以建立可持续的机构 在莫桑比克和乌干达北 部 传统仪式促进了前儿童兵重返社会 这些行动表明了 深深扎根于社会和文化背景 并考虑重返社会 的主观和精神层面的战略所取得的成功 92

国家建设和社会凝聚 仪式有助于改造世界观 使人们能够理解更大的冲突 当世界观正在崩溃 仪式可以创造新思维并戏剧 性地改变人们看待世界的方式 它们还可以通过重新规划利害攸关的问题 让人们以新的方式处理问题 来减少冲突的破坏性 这些系统 通常定性为 传统 和 非正式 的 也是超越解决争端 更广泛形式的治理 其领导人和 运营商可能也参与他们村庄或社区的日常运作 虽然系统可能遭受到暴力的严重影响 并被改变 他们 很可能比正式的系统保存得更加完好 这些系统的独特贡献 是促进社会信任和社区的重新融合 特别是在暴力之后 它们几乎总是基于秩序 和社区的理念 首要的问题是社区的福祉 而不仅仅是受害者的福祉问题 但是 这些系统也有弊端和危险 特别是在人权 两性平等和青少年的权利等方面 因此 传统和非正式 的机制必须进行详细的和背景化的评估 考虑在各种背景下所观察到的局限性 对传统权威和规范的侵蚀 和潜在的扭曲 权力滥用和统治模式的风险 政治操纵的危险 系统的合法性和有效性问题 在不同地区 / 族裔群体的有限适用性 这些局限性普遍也认为是地方公民社会参与者会处理得更好 它们能促进和支持 随时间不断变化和被变革的系统的适应过程 总之 对捐助国和国际机构 特别是欧盟 一个绝对优先事项应当是 加强对人们如何面对其日常安全问 题的理解 在那里国家机制可发挥功能的范围很有限 或国家本身就是问题的根源 2.2 将公民社会考虑进来 建设国家的努力注定要失败 如果在强化机制能力的过程中 国家的合法性不被恢复 合法性的来源不同 并且 随着时间变化 还以让外部参与者难以充分理解的方式进行变化 有时 当国家是不合法的 非国家机构保留着 合法性 其社会作用被当地人民所公认 把太多重点放在国家之上 因而带来忽视国家机构范围以外的重要参与 者的风险 创造信任和提高国家合法性的途径 是超越单独国家的思维 并将国家建设视为在国家和非国家之间关系的接口 进行干预的途径 虽然中央国家机构能力的建设很重要 但同样重要的是 支持民间社会的能力 以提供对国家 的检查和制衡 监督其行为并保持它对其政策负责 然而 挑战是要避免破坏国家的地位 同时避免非国家参与者和国家参与者之间的竞争 并意识到这一事实 即 国家建设可能会削弱权力的其他来源 从而破坏这个进程 2.3 促进集体公民意识并支持问责机制 促进社会的凝聚和对鼓励包容的正式机构的使用是国家建设重要的非物质层面 应考虑以下措施 既在脆弱国家 的国家层面 统一不同的人群 又要利用国家以下层面的局部性凝聚 较成功的非洲国家利用了一致性的政治地 理学 并诉诸于其人民的共同历史 以创造共同的身份和目的感 譬如 在博茨瓦纳 社会凝聚力可能确保了精英阶层小心管理国家宝贵的钻石资产 以为整个人口的利益服务 从而避免了几乎所有其他同样拥有这一资源的非洲国家所遭受的资源之祸 8 这些其他非洲国家缺乏博茨瓦纳的地 理和历史优势 而由精英所主导的掠夺性政体的永久化进一步阻碍了国家建设的包容性进程 当国家的脆弱性 与操纵按照民族 地理和自然资源等进行的分裂相联系 建设团结有效和持久的方式是集中于 将不同集团之间的合作制度化 并且减少横向之间的不平等 例如 布隆迪的协和式联合政府 提供了许多建立 联合阵线 减少紧张局势的机会 通过减少或消除各种团体在内阁 公务员 立法机构和军队任职中的实际或感 觉到的不平衡 同样地 支持改革 以公平 透明地分配来自天然资源的利润 并改善在社会支出分配上的公平性 这将消除在分裂的政体中引起摩擦的潜在原因 国际参与者也可能在协助和资助系统监控公共收入和支出的分配 和管理方面 做出重要的贡献 8 Kaplan 2008 93

第七章 当试图建立一个 各民族的国家 时 颂扬每个集团的独特性 比试图在 否定社会身份 的基础上建立国家 即一个 反对身份的国家 9 更容易取得成功 通过各种教育 体育和文化活动 促进强烈的 我们 的感情 可以促进文化特性的互补性 加强民族团结 减少在这个过程中团体之间的摩擦 例如 南非在种族隔离时代结 束后 创造性地使用了体育 将这个彩虹国家团结了起来 促进集团之间的长期创伤愈合的和解项目 如南非的 真相与和解委员会以及布隆迪的和解方案 已被证明在许多国家有用 在其他情况下 国家的脆弱性与人口的分裂或对其的操纵联系较少 而在社会稳定和公共服务的提供上的障碍 更多地来自于这样的国家设置 它隐藏部族之间的竞争 或服务于 阶级国家 10 的利益 一伙权力精英控制了国 家官僚机构 政党和经济中的主要职位 譬如 索马里的民族和文化的同质性 并没有阻止族群之间的冲突 11 而 在刚果民主共和国 尽管它的异质性民族构成 政治阶层包括所有政治团体的 150 至 200 个家庭 12 即使在这些国家 冲突往往被解释为操纵社会民族身份的结果 例如布隆迪 这种社会性的划分与以部落为基础 区域性的和以阶 级为基础的划分相重叠 13 大凡国家建设被自我服务的政治阶层和有限的合作意愿所阻碍 对国家建设非物质层面的国际支持 可以包括 创造参与的空间 促使公民社会团体和倡导团体表达意见 其可促进信息的流通和社会政治的转型 但是 与 OECD/DAC 所定脆弱国家中的良好国际参与原则 不可伤害 相一致 外部参与者应将危害合作伙伴的风险减到 最低 这种做法应该辅之以在国家机构内寻找联络点 改革应该是逐步渐进式的 以不危及社会中脆弱的社会性联系的方式 目标应该是建立一个反复的和自我维持的 变革进程 在系统逐渐渗透 随着时间的推移 影响社会和国家的多个层次 并改变它们之间的关系 这种做法 将使国家更加牢固地根治于社会 并且保持精英对其人民更加负责 民主更有可能在稳步引进 并在多个方面取 得进展的地方扎根 在很紧的日程下急忙引入选举 即使得到国际社会的慷慨资助 如 2008 年在刚果民主共和国 其结果更有可能是撕裂脆弱的社会 而不能大大改善治理 特别是在短期内 3 必需对当地情况有根深蒂固的了解 各国必须向内寻找自己的资源和体制模式 并采用反映其历史 复杂性以及人民和环境的特 殊性的政治和经济结构和进程 太多的后殖民时代政权 向外寻找治理模式和资源 在这一 过程中越来越依赖于外国的援助 有效地保证了其国内的根基将永远太浅而难以支持它们 这并不意味着传统的西方政治模式 对非西方社会没有意义 而是意味着这些模式需要修改 以适应当地的政治 经济和社会习俗与状态 目标不应是拥有西方式的法律 民主完全由定期选举来确定的中央式国家 相反 它应 该是促进有能力的 包容性的 参与性的 积极响应和负责任的政府 以博茨瓦纳为例 它的政治制度根治于充 分利用普遍接受的治理准则的传统模式之中 非常重要的是将重点放在寻求解决治理 土地和资源管理问题以及适合当地的转移知识的方案 如果目的是有效 地使国家成为合法的和负责任的 当然 没有任何一个成功发展的社会像一般脆弱国家目前这样深深地依靠外国 的资源 外国的政治模式 外国的语言 以及外国的法律 14 捐助国应当在了解当地社会和分析它们所面临的政治挑战上进行更多的投入 全球化格局最有可能改变了脆弱国 家的传统结构 其不能再被视为与过去相同 国家和非国家机构的发展是不间断的和非线性的 给那些想与其打 交道者带来更多的挑战 建立当地研究国家的 人文地理 和分析社会文化背景的能力是至关重要的 这已经被 一些捐助国所认识 荷兰发展合作部同意资助整个发展中世界 9 个国家的本地组织研究与社会相关的问题 休 利特基金会正在为 11 个非洲国家的 24 个智囊团提供长期的支持 9 10 11 12 13 14 Cahen 2005 Keller 1991 Mengisteab 和 Daddieh 1999 GTZ 2008 Brachet 和 Wolpe 2005 Kaplan 2009 94

国家建设和社会凝聚 援助机构应投入更多的精力和资源 更好地理解和研究困扰脆弱国家的社会政治和体制断层线 框 7.2 进行更 广泛的社会科学和政策研究费用会相对不多 将对仔细制定专门解决脆弱国家中难以回避的复杂问题的国际和地 方政策受益颇丰 分析社会和政治环境对了解需要什么 并确定与国家机构互动的切入点和空间确有必要 要对 欧盟在确定干预的精确调整模式方面的能力做出宝贵的贡献 可以通过对参与脆弱国家的欧盟人员实施管理和筛 选的过程 这基于定期进行评估 它是鼓励不同领域 人道主义援助 发展合作 外交政策 外交 和特定地区 国家或行业专业部门的专家进行对话的机制 框 7.2: 索马里和索马里兰 作者 Seth Kaplan 阿尔法国际咨询有限公司执行合伙人 索马里和其分裂领土索马里兰提供了国家建设使用进口体制作支柱和国家建设使用本地方法的一个最好的 对比 国际社会自 1991 年索马里国家解体以来试图不下 15 次 想以自上而下的方式重建它 但 15 次都失败了 与该国的政治现实相隔离 援助机构 使馆和多边组织多次误解了该国的政治动态 并强加于它 缺乏想 象力 没有战略性的 模板驱动式的响应 它与索马里的背景关系不大 也没有听取索马里的意见 因此 寻 求使其国家摆脱这种致命的和长期危机的索马里人都不得不这样做 尽管 而并不是因为 有国际社会的 参与 15 相比之下 索马里兰 1991 年宣布独立的位于索马里西北的一块地区 采取自下而上充分利用长期和广泛 接受的家族结构的方法建立了其国家机构 今天 它是该地区最民主的国家 建立了足够的稳定和繁荣 吸引着来自非洲之角的移民 索马里兰的成功部分归功于这一事实 它没有外来的帮助 迫使它依靠自己 的资源 能力和体制 主张索马里兰独立的某些人士 其实担心更多的外来援助将产生不利的影响 索 马里的其他一些地区 如邦特兰 也围绕部族结构建立了自己的地方行政机构 然而 国际社会拒绝承认 索马里兰 并在继续其徒劳的努力 以期建立一个集中的索马里国家 政治学家 Ken Menkhaus 关于索马里曾经说过的 也适用于许多其他失败和脆弱的国家 这些广泛而深入 的 [ 非正式 ] 机制 [ 自治政府 ] [...] 对于外部观察者几乎是不可见的 其唯一的当务之急是专注于给索马里 人实际上提供了最少数量法治的结构 即中央国家... 对于外部的参与者 传统的观点认为 一个负责任 和有效的国家是发展的必要先决条件 几乎每一个世界银行和联合国的发展战略都载有这一论断 对于许 多索马里人来说 国家是一个敛取和统治的工具 赋予那些控制它的人财富和权力 剥削和骚扰其他的 人民 对国家的这些不同看法往往导致外部和国内的参与者彼此对牛弹琴 16 利用当地能力和机构 改善治理的一个可能方法是 把重点放在建立地方政府 并把它们与其社区尽可能紧密地 联结起来 地方政府并不完美 但将政府职能下放到村庄 城镇 每个城市的各个区可以利用面对面交流的力量 并促进更加透明和负责任的政府形式 中央政府可以确保货币的稳定 推动广泛的商品市场的建立 建设城际交 通联系 并建立基本的银行 法律 卫生和教育标准 但是 最终还是地方或区政府提供的服务 最能影响家庭 和小公司的日常活动 譬如 低层政府提供大多数教育 卫生和道路建设服务 15 16 Menkhaus 2008 第 9 页 Menkhaus 2007 第 87 页 95

第七章 这并不意味着支持权力下放总能带来更有效 更负责任的政府 事实上 地方政府可以发生地方精英和坏分子篡 夺权力和豪取资源的企图 权力下放与国家建设的包容性是一致的 但只限于这一点上 即它提供政府之间的制衡 增大人民的发言权 将地方政府的责任与决策自主权的适当分配以及足够的人力和财政资源联系起来 因此 捐助国应当在构建发言权 社会嵌入机制以及职责合作和地方国家机构的措施基础之上 支持权力下放的 过程 这可以减少精英敛取的风险 加强问责制 容纳在一起并肩工作的非正式机构和团体的作用 即与国家职 能平行 可起到替代性的作用 卢旺达提供了一个在提供服务上分散管理模式的成功例子 能够用传统的观念和 机构支撑国家的运作 框 7.3 需要找到嵌入社会之中的管理机制 也意味着地方与国家政府的作用还取决于该 国的 历史 一种解决方案并不能适用于各个不同的国家 框 7.3: 非洲治理模式 作者 Jesse McConnell 改革发展咨询 对非洲良好治理的两个共同挑战是其领导层必须管理的往往具有多样性的公民 和公务员在提供地方领导 方面能力的有限 卢旺达提供了一个独特的非洲治理模式 它面向服务的提供 并以问责制为基础 且能 够超越许多的挑战 Imihigo 是在卢旺达文化可追溯到几个世纪前的一个概念 它最密切地涉及到绩效方面 的契约 此概念由这样的理念发展而来 即著名的军事领导人对其国王做出公开承诺 以实现特定的目标 譬如征服一个敌人或地区 实现了既定目标 将带来显赫的奖励和对其成就的喝彩 这一想法已经在政治体制中加以现代化和制度化 市长每年向总统公开承诺 实现有关在国家发展议程所 规定并在地区发展计划所局部化的具体目标 现代 Imihigo 因而 通过在实现基层的快速发展中以人为本 地为人民服务 在问责性上起到政府优先事项的功能 这些目标通过市长与社区成员在地方一级协商而定 并向全国广播 在此过程中纳入了透明度和问责性 在一年一度的全国论坛之后 跟着是每一季度召开一 次的地区 Imihigo 大会 其间市长向社区成员和国家政府代表报告所取得的进展 以及实现其目标所面临 的挑战 该倡议成功的一个重要原因是 它使得公务员能有更好的绩效 这是通过 在年度开始和 Imihigos 季度报告会中都有大量的公众出席 澄清这些进程所注入的目标 作为受益人 并因而在确定需求和选择有关项目的进程中作为规划者 社区方面更大的参与 Imihigo 是基于传统和利用现有知识的事实 自开始以来 Imihigo 已影响到社会的每一个干部 在政府各个部门 学校甚至家庭都有承诺 一些脆弱国家沿着身份 文化和语言的不同而断裂 其不同地区由于匮乏的基础设施 不利的政治地理和虚弱的 行政系统而连接不畅 因此 地方驱动的发展模式能够成功 而基于国家的模式则会失败 特别是如果收益随着 时间横向分配到其他地区 并在纵向上流向更高的政府机构 特别是在大的国家 如刚果民主共和国 它还将 确保当地社区不被押为国家政府机能障碍的人质 将援助着眼于这些 机会点 于短期内将会更加有效 并在 中期将鼓励其他地区通过对该资金的竞争而获得改善 因为改变本土的社会结构和体制可能是很困难的 不可能的 有时也不合意 重要的是要更多了解正式和非正式 机构可更好地结合起来的条件 17 认识到体制需要多样性甚至多重性 即国家承认 并在可能时容纳不同的历史传 统 以及国家在围绕当地已存在的能力和机构从事政府建设中需要既务实和又灵活 这将改变捐助国进行国家 建设的方法 17 Jütting 2003 96

国家建设和社会凝聚 地方非正式机构可以在国家建设中做出许多 但要避免对其产生不适当的期望 并避免对其作用的 浪漫憧憬 18 并非所有地方和非正式机构运行良好或者 优于国家 例如 地方非正式机构可能具有歧视性 尤其是对社区 的妇女和年轻人员 19 处于国家脆弱性各种不同局势中的国家的例子 20 津巴布韦 塞拉利昂和刚果民主共和国 表明对其他和传统的 治理形式的支持应当在各国的具体背景下 根据其与国家机构潜在的整合 及其维护或破坏国家合法性的能力予 以评估 来自这些案例研究的经验教训还表明 务实和灵活的态度是将这些支持机构改革的一般标准付诸实践的 最好方法 国际参与可通过确定和建立与以改革为导向的参与者的稳定关系 充分利用可能的改革机会之窗 这 些改革者来自国家的精英 公务员 公民社会组织 以及专业协会和小额信贷机构 进行国家建设的方式 因而是牢牢扎根于当地情况之中的循序渐进的方式 OECD 的原则建议以当地背景为出发点 以避免强加外部所设计的蓝图 对于国际社会来说 这种做法比技术性参与风险可能更大 但成功的机会也更加 可信 4 冲突后环境中人道主义援助和国家建设干预之间的互补性 国际参与在冲突后过渡时期的挑战之一 是确保对公民社会参与者的支持可推动国家的建设 满足人民的基本需要 而不会导致平行结构的建立 在许多冲突后的背景下 公民社会的私人参与者在提供社会服务 从人道主义援助到对国家预算的支持转移得太 快 可以使许多这些参与者失去继续确保这些社会服务的资源 而国家还没有准备好执行这些职能 过早地向国 家建设转移可能意味着人道主义需求也没有得到满足 在苏丹南部 框 7.4 人道主义的需求在五年过渡期比在 冲突期间还要更大 如果国家还没有能力提供社会服务 停掉本地提供者的服务支持则会留下人道主义的缺口 保护人道主义的空间因而要求 对国家建设的支持 需以同样重要的对公民社会的支持这一并行进程相补充 换 句话说 国家建设不能以牺牲人道主义原则为代价 这种做法也符合加强国家合法性的需要 首先 一个国家没有协助人道主义需求的能力 这会破坏其合法性 第二 对公民社会组织的支持可以帮助发展负责任的和包容性的国家 在冲突后的过渡期 许多政治解决办法通常是由 精英谈判而成 公民社会被排除在外 还没有被纳入到讨论中来 因此 参与和支持公民社会中的机构 将有助 于加强合法性 以及建立一个更持久性的社会契约 在受冲突影响的背景下 捐助国的援助还必须克服不同干预措施的误导性并列 欧盟的行动可被这一错误的假设 所损害 即从人道主义援助是主要干预手段的紧急情况可直线发展到有更多的稳定 并且发展合作可以利用预算 支持作为主要援助手段的情况 框 7.4 事实上 国际参与应确保这样的空间 即人道主义援助和发展合作同时 被使用 并被给予同样的重视 这两种措施都可以是非常有用的 并应当为一个共同目标而被使用 尽管他们可 能需要进行精微的改进 一年支付框架下的人道主义援助不足以解决旷日持久的危机和低烈度冲突推动者的问题 18 19 20 Pouligny 2009 UNECA 2007 GTZ 2008 97

第七章 框 7.4: 在脆弱国家的国际参与 学习苏丹南部 作者 Sara Pantuliano 海外发展研究所 于 2005 年 1 月签署全面和平协定 CPA 后 苏丹被列为 OECD/DAC 试点应用 在脆弱国家中的良好国际 参与原则 的九个国家之一 建立在 2005 年关于援助有效性的巴黎宣言和 2003 年良好的人道主义捐助原 则之上 新的原则在安全 人道主义和发展问题同时并存的局势下 旨在解决国际行动协调方面的复杂性 和需求 21 苏丹的试点 仅限于在苏丹南部的国际参与 重点为三个主要问题 捐助国的协调机制 对国 家建设的国际支持 对和平建设的国际支持 特别强调全面和平协定的实施 在苏丹测试了一系列援助协调机制 在和平谈判期间和之后 这包括了在朱巴的联合评估使命 JAM 进 程 多方捐助者信托基金和联合捐助者团队 联合评估使命 是在 CPA 过渡时期 2005 2011 年 的头两 年里 对需要处理的 8 个专题组中的康复和过渡性恢复需求进行全面性的评估 将持续 15 个月的这项评 估由 UNDP/UNDG 和世界银行共同领导 两个主要交战方的高级成员 全国大会党 NCP 和苏丹人民解放 运动 / 解放军 SPLM/A 以及大量的捐助国都非常积极地参与到其中 JAM 联合评估使命 被视为提供 支持稳定的框架 并提供支撑和平协定的和平红利 评估是一个非常昂贵的和雄心勃勃的行动 产生这将成为 指导性文件的预期 并提出其履行的机制 22 它 发挥了围绕恢复的共同方案将交战各方汇集起来的作用 代表了在制定对新情况的响应方面第一次认真的 努力 但是它还没有起到作为有效行动框架的作用 对下述问题已经表达了保留 即其行动计划缺乏明确 的优先次序和时间顺序 以及需求水平成本核算和外推中所用的方法缺少有效性 23 它还缺乏安全与和平建 设方面的重点 24 但是 最大的局限性是 国家参与者对评估的所有权有限 以及在一个迅速变化的情况下 随着新政府和安全机构的应运而生 其将日益变得不重要 联合评估使命的错误在于 试图提供一个国际 参与的蓝图 而不是适应环境变化的动态框架 履行评估结果的主要机制是两个多方捐助者信托基金 一个为民族团结政府 另一个为南部苏丹政府 (GOSS) 这些世界银行管理的资金 用来促进协调外部捐助者的资助 以支持立即的恢复 巩固和平 在 实现到 2011 年的千年发展目标上加强能力建设和加快取得进展 但在实践中 其绩效和影响都令人深感 失望 这些基金因没有达到迅速和明显的效果而已遭受广泛的批评 25 发放率一直极为缓慢 即使到运作的第二年 大部分项目没有给公众提供 有形货物 26 世界银行的官僚程序 人员配备问题与联合国和世界银行对履 行安排旷日持久的谈判阻碍了初始的执行 27 政府无力应付基金的官僚程序要求 造成了严重的延误和效 率低下 这些基金的不足 导致许多捐助者绕过他们 通过双边或其他联合基金输送更多的资源 该基金的规则和 程序 似乎更适合于中期重建和发展 而不是冲突之后紧接着的恢复 这已不是第一次有关措施未能实现 其在冲突后背景下的目标 它引出了一个问题 为什么没有汲取重要的教训 28 21 22 23 24 25 26 27 28 Haslie 和 Borchgrevink 2007 Murphy 2007 Murphy 2007 UNDG/ 世界银行 2006 Scanteam 2007b Fenton 2008 Pantuliano 等 2007 Pantuliano 等 2008 98

国家建设和社会凝聚 增强捐助国在苏丹南部协调性的另一种机制 是由六个捐助国在朱巴成立的联合捐助者团队 JDT 中期 评估得出的结论认为 此团队在促进苏丹南部的所有权 以及加强捐助者与政府政策的一致上表现得不错 但是 JDT 在协调性及遵循 OECD/DAC 脆弱国家原则上并不太成功 29 具体来说 该团队的合作伙伴未能开 发和经营一个共同的政策框架 以拥有联合开发和外交上的目标和方法 因此 他们无法控制双边项目的 增加 项目的增多继续使得在苏丹南部协调援助很困难 也限制了团队一致和可持续地促进国家建设的能力 30 对 土地政策和解决土地纠纷的技术性建议一直特别不协调 经常相互冲突 31 联合捐助者团队 像在苏丹南 部的许多国际组织一样 也难以吸引和留住有适当技能和经验的工作人员 这影响了业绩 32 在苏丹南部的国家建设 作为国际参与的重点 是一个巨大的挑战 因为正式的政府结构 必须从头开始 创建 虽然作出了一致性努力 以建立苏丹南部政府的行政机构 但这些大都是自上而下的 重点是在朱 巴建设机构和中央政府的施政能力 没有重视解决合法性和问责性的问题 33 在建立地区和国家结构上取 得了一些进展 但基本服务的提供仍然非常有限 在许多领域腐败猖獗 34 苏丹南部政府的成立一直被国内和国际参与者解释为给苏丹南部提供了从被动接受外部提供的人道主义援 助 毕业 的机会 从而可为实施国家主导的恢复和发展方案做好准备和筹措资金 捐助者也因此为更长 期的恢复和发展基金 以及降低人道主义资助做出了更大的贡献 尽管人道主义的需求持续增长 苏丹南 部的政府持续没有解决这些问题的能力 以及更长期筹资机制的执行记录不佳 传统的援助结构已再次表明 它在应付横跨人道主义和发展援助二元分割的局势方面毫无准备 正如许多 冲突后 的情况一样 有必要继续在苏丹南部提供直接服务 同时建立政府的能力 而不仅是要防止霍 乱等流行病或粮食危机的爆发等更严重的紧急状况 促进稳定也是向和平过渡的中心目标 设计实现这一目标的战略和方案的方式 必须是促进国家建设 保 持国家安全机构的建立与外部参与者如维和使团的作用之间的平衡 在苏丹南部 UNMIS 维和使团负责监控 CPA 的实施 已成为国际社会参与的重要组成部分 UNMIS 在整个苏丹南部和过渡地区都有大规模的军事存在 但它刻板的任务授权 通常解释得过于狭窄 和内部安全指南 使得它不可接受地太过规避风险和无效 在许多领域 它对实际和潜在冲突的监测一直 是不规则的 并且 解除武装 复员和重返社会 DDR 的方案已被推迟或抵制 35 其他安全问题 如将 苏丹人民解放军转变为职业化军队 训练警察部队 以及解决族群之间的暴力行为得到有限的或迟到的支 持 许多 UNMIS 士兵缺乏相互交流所需的语言 更不用说与当地人民进行交流 因此 军事观察员与社区 的互动参与充其量也只是分布不均匀 相对于其庞大的资源 UNMIS 被认为做得很少 的确 国际社会在 UNMIS 上的花费与在整个苏丹南部所提供可见援助的低水平形成了鲜明的对照 36 国际社会未能在苏丹南部和 三个地区 提供直接和实在的和平红利 已经对和平建设产生负面影响 37 提 供服务方面的拖延和差距以及在返回地区日益严重的不安全 已导致返回人员聚集在已经过于拥挤的城镇 和聚居区或者推迟返回 东道国社区和返回人员对苏丹南部政府提供服务和其他和平红利能力上的信心因 此遭到破坏 29 30 31 32 33 34 35 36 37 Bennet 等 2009 Bennet 等 2009 Pantuliano 等 2008 Bennet 等 2009 Haslie 和 Borchgrevink 2007 Bennet 等 2009 Vaux 等 2008 Vaux 等 2008 Haslie 和 Borchgrevink 2007 99

第七章 苏丹南部局势的复杂性给国际参与带来了不容易克服的挑战 虽然 OECD/DAC 的原则是个有用的起点 但 其有时自相矛盾 可能需要重要的权衡 譬如说 在国家建设和捐助者协调的目标 以及作为和平红利的 基本服务的迅速增加之间 38 但是 对脆弱国家的分析 只有当脆弱的原因被充分分析 理解和根据面积 或选区被分类之后才有用 例如 在苏丹南部 三个地区 脆弱性的原因和反应可能与上尼罗河地区有 着明显的不同 国际参与往往基于一个错误的假设 即从战争向和平的过渡是线性的 在现实中 签署和平协议 往往对 实际改变很少 从战争向和平的过渡不是一个技术性过程 而是一个高度政治性的进程 其中不同的原则 重点和方法需要共存 并在一起实现 39 这包括对权力关系 脆弱性的原因 冲突推动力和坚韧性指标进 行复杂和细致的分析 特别是在冲突后的动态环境中 过渡期间的政治经济需要不断检讨和修订 以便真 正反映具体的情况 还应当加大努力确认国家的变革和改革支持者 以及如何支持它们的方法 国家参与 者的作用十分重要 因为变化只能通过内源过程而发生 国际参与可帮助激发稳定 但是并不能驱动它 4.1 冲突后重建的机遇 冲突后的环境 不仅对国家的统治者和国际援助造成重大的挑战 但它们也提供了巨大的机遇 以解决长期存在 的排斥 不满和不公平的来源 譬如 冲突后过渡期间的性别主流化 可能标志着在赋予妇女权力和反对性别歧 视斗争中的重大进展 此外 将当地所有权上的标准与在冲突后重建中性别敏感的做法紧密相结合 可以比性别 中立和自上而下的方案更富有成果 框 7.5 框 7.5: 学习当地社区 支持前女性战斗人员的方案 加强社会坚韧性的行动要求当地社区参与到改革进程和公共决策机制中来 当地居民拥有关键的生存策略 可以对这些策略加以支持 以建立新的 具有坚韧性的机构 一些不适当的援助政策是由于援助工人对当 地语言和情况缺乏了解 以及由此产生的没有处理习俗法律 传统制度和本土知识的能力 这些语言 交 流和知识的障碍阻挠了贫困或边缘化群体对决策的参与 从而失去让人民参与其机构的政治和经济重建的 机会 这些问题反映在对不当援助政策关切的高涨 这样的关切由大型全球性的社会运动 世界社会论坛提出 其中包括积极直言的非洲社会论坛 它使成千上万的公民社会运动联合在了一起 在脆弱的局势下 当地所有权对发展方案的设计和实施的贡献 通过对比在利比里亚冲突后过渡期间 失 败和成功的遣返前女性战斗人员的国际方案 便是显而易见的 在利比里亚 到 2004 年 总共 103,000 名前战斗人员中的约 22,000 名妇女和 2,740 女孩已被解除武装和复 员 (Campbell-Nelson 2008) 虽然政策是将性别问题纳入解除武装进程的政策和程序之中 但是这种情况并 没有发生 妇女组织指出 妇女被遣送回家 没有对她们的生殖健康 性和心理状况进行适当评估 她们 重返家庭和社区是很困难的 因为她们遭受到受过性虐待和曾是武装部队成员的双重耻辱 找到一个创新的解决办法 就是与当地妇女组织和国际伙伴一块合作 使前女性战斗人员加入警察部队 利比里亚国家警察 LNP 的最新一批在 2005 年完成培训 到 2009 年 妇女占到国家警察部队的 12.6% LNP 设立了妇女和儿童保护局 WACPU 它与政府和非政府机构进行合作 由 基于性别暴力的跨机构工 作组 支持 它负责协调联合国和其他捐助者的工作 由和平建设网络 WIPNET 所建立的 妇女和平之屋 项目也给社会上的妇女提供援助 她们作为难民访问 和平之屋 并寻求帮助解决诸如强奸 土地所有权 宗教分歧和部落有关的问题 UNIFEM 2007 年 38 39 Haslie 和 Borchgrevink 2007 Elhawary 个人通信 100

国家建设和社会凝聚 在脆弱背景下 妇女与国家的关系 跟男子根本不同 它往往是通过家庭 社区 宗教或习俗机构进行调解 妇 女在其正式和实质性的公民权上面临更大的差距 以及在行使其权利和参与决策方面更大的经济 社会和文化障 碍 此外 在许多脆弱国家的背景下 妇女最关心的家庭和个人问题 如家庭法 继承 土地使用和安全 被委 派给习俗机构或非国家参与者 使妇女对这些领域的权利无法追究国家的负责 所有这些因素意味着 妇女在主 张她们的权利 参与治理和追究国家的责任方面面临具体的障碍 实际上是在作为完全的公民方面 也意味着 重建或改革国家的措施 将对她们产生不同的影响 性别角色和关系可以决定国家建设的机会和障碍 它们在武装冲突期间发生相当大的改变 冲突后的政治机构改 革为增加妇女的政治发言权和影响力提供了机会 特别是在新的援助有效性架构之中 发生在冲突后和脆弱国家环境下密集的国家建设进程 可以使得权力关系 国家结构和体制 以及国家与公民的 关系发生变化 框 7.6 在摆脱脆弱性的过程中 国际社会拥有支持国内参与者建立一个更负责任的国家的重要 机会 因此在脆弱国家背景下的国家建设进程中 有机会促进妇女的公民权利 产生出有能力 负责任的国家 并确保长期的压迫模式不被重新建立 框 7.6: 冲突后的过渡 赋予妇女权力的机会 在 2009 年 卢旺达议会下院有 56% 的妇女 此数字令人惊讶 这其中可以看到大背景下的两种趋势 在 冲突后的局势下 配额的使用 以及解决性别不平等的机会 议会妇女人数的增加 在过去 40 年的撒哈 拉以南非洲比任何其他地区都要快 主要是通过配额 根据各国议会联盟 IPU 冲突后国家在 IPU 国 家议会中的女性世界排名前 30 位中占有突出地位 并且这些国家在使用配额和保留席位方面卓有成效 以 确保妇女在 [ 其 ] 新设立的机构中的存在和参与 40 卢旺达显示了 在冲突后的局势下 国家建设是如何解决两性不平等的问题的 Powley (2003) 报告 这是 由于妇女公民社会运动的积极参与 妇女跨党派和种族界限促使修改宪法的能力 和国际社会在鼓励妇女 通过配额进入议会方面所提供的技术支持 Powley 指出了 外围组织 Pro-Femmes 的持续性社会活动在下 述方面的重要性 向政府建议妇女的政治参与 促进和解 以及将基层妇女 非政府组织和政府官员汇 集到一起来 在议会中 女性议员论坛 还在性别平等政策方面跨党派地开展工作 成功的关键在于国 际合作伙伴 如 USAID DFID IPU UNDP AWEPA 和 International Alert 等所提供的技术 财政援助和鼓励 具有里程碑意义的立法成就有 1999 年撤消了禁止妇女继承土地的法律 以及在 2003 年通过一个新的对性 别问题敏感的宪法 紧跟着举行了议会选举 妇女在众议院获得了 49% 的席位 早期就需要注意 特别考虑性别平等 以及在脆弱和冲突后的环境中 增加妇女在政治 社会和经济发展上的意 见和参与 国家的重建工作可形成新的社会 经济和政治动态 它可打破在性别上的刻板印象 脆弱国家的重建 使得有可能对妇女权利和在新的治理安排中促进两性平等得以确认方面做出承诺 冲突后的局势下所面临的挑战 是加强国家政府 以确保宏观经济政策与性别平等目标的一致性 发生在冲突后和脆弱国家环境下密集的国家建 设进程 使得权力关系 国家结构和体制 以及国家与公民的关系发生了变化 在这些背景下有可能改变在教育 和经济安全上的歧视 社会文化的歧视性做法和法律 性暴力和性骚扰 以及将妇女和青年排除在安全领域的决 策之外 Castillejo (2008) 41 认为 重新划分正式国家和习俗管理系统之间的权力界限可以为妇女提供新的获取公民权利的机 会 对性别不加以强调 会巩固对妇女的歧视制度 40 41 Powley 2003 第 5 页 Castillejo 2008 101

第七章 在操作层面的挑战是 性别没有在冲突后的国家建设中给予优先的重视 在许多撒哈拉以南非洲国家 妇女与正 式的国家接触很少 他们的生活由习俗治理制度管理 这严重制约了其参与政治的权利和机会 42 这在脆弱国家更 是如此 在那里正式的国家很虚弱 且无法使用 但是 在如塞拉利昂和利比里亚等国家 在妇女权利 妇女的政治参与和妇女的动员方面大有改观 这是在脆弱 的非洲国家 捐助者如何可以支持加强妇女参与国家建设的例子 在脆弱国家 促进和捍卫妇女权利的一个问题 是法律的多元化 许多非洲国家有基于法令 宗教和习俗法的不 同法律制度 每一种法律制度对妇女权利包括哪些都有不同的概念 这使得改革议程复杂化 这些系统往往相互重叠 造成在哪里主张其权利的问题 例如 如果一个人是根据习俗法结的婚 其权利受到侵犯 使用哪种法律条例来进行裁决 哪个是最高的法律往往不清楚 因为这些制度并没有立法或得到承认 在一个机 构软弱和受损的体系中 这可使权利遭到进一步的侵蚀 关于如何改进法律制度和治理机构的方法 重要的是要 认识到这正是宗法社会关系 妇女识字和认识并享受其权利发挥作用的地方 为了解决这些复杂问题和建立新的 治理结构需要投入更多的资源 要将性别不平等考虑进来 并将扶持行动付诸实施 如 Castillejo (2008) 所提出 重要的是 国家建设进程充分参与到习俗治理结构中来 它对大多数妇女是其生活的中 心 而不是在未经改革的习俗治理结构之上建立一个正式国家 任其继续决定人们的日常生活 43 性别和脆弱性是发展政策的新领域 尽管发展援助框架呼吁对性别问题敏感的政策 一般来说 政策对脆弱性的 回应 还没有充分考虑到性别 即使是 脆弱性的大多数特点包含有重要的性别层面 框 7.7: 促进两性平等的预算编制 促进两性平等的预算编制 GRB 已成为一个主要的政策反应 以通过新的援助方式解决性别的不平等 新的援助方式 领域和预算支持 对追踪两性平等成果构成特殊的挑战 促进两性平等的预算编制 是实 现这一目标的方法之一 因为它需要政府在国家和地方两级将性别分析应用于预算编制过程 性别预算旨 在在最贫穷的公民和其政府之间提供问责性 并将权利和民主赋予妇女 44 一些非常有用的性别预算分析已 经在许多撒哈拉以南非洲 SSA 国家完成 其中包括莫桑比克 南非 坦桑尼亚和乌干达 45 性别预算分析协助衡量收入的增加和政府开支对男子和妇女的不同影响 并倡导在公共支出上的变化或转 变以与政策目标相匹配 46 它不是为妇女单独做的预算 而是一种分析工具 以解决基于性别的歧视 在使 妇女和其他贫困公民行使其在基本服务 经济机会和政治参与方面的权利上 它可以发挥重要的作用 并 提高政府在提供公共服务上的问责性 42 43 44 45 46 Castillejo 2008 Castillejo 2008 Sharp 2003 Claasen 2008 Budlender 和 Hewitt 2002 102

国家建设和社会凝聚 GRB 的目标在于 提高分配给妇女的资源 将性别问题纳入宏观经济和发展之中 加强公民社会参与经济政策的制定 加强经济与社会政策结果之间的联系 对照在性别和发展政策上的承诺 追踪公共开支 促进千年发展目标的实现 47 促使政府遵守国际义务 如 北京宣言和行动纲要 以及 消除对妇女一切形式歧视公约 CEDAW 在脆弱国家 GRB 在推进资源分配上的性别平等方面拥有巨大的潜力 为了使援助在解决贫困和不平等上 有成效 捐助者和国家政府必须对妇女所面临的具体挑战有更多的认识 GRB 在重建和加强国家机构的背 景中尤为重要 因为它给性别主流化提供了一个重要的切入点 卢旺达显示了 在冲突后的局势下 国家建设是如何解决两性不平等的问题的 Powley (2003) 报告 这是由 于妇女公民社会运动的积极参与 妇女跨党派和种族界限促使修改宪法的能力 和国际社会在鼓励妇女通 过配额进入议会方面所提供的技术支持 Powley 指出了 外围组织 Pro-Femmes 的持续性社会活动在下述方 面的重要性 向政府建议妇女的政治参与 促进和解 以及将基层妇女 非政府组织和政府官员汇集到一 起来 在议会中 女性议员论坛 还在性别平等政策方面跨党派地开展工作 成功的关键在于国际合作伙伴 如 USAID DFID IPU UNDP AWEPA 和 International Alert 等所提供的技术 财政援助和鼓励 具有里程碑意 义的立法成就有 1999 年撤消了禁止妇女继承土地的法律 以及在 2003 年通过一个新的对性别问题敏感的 宪法 紧跟着举行了议会选举 妇女在众议院获得了 49% 的席位 47 Budlender 和 Hewitt 2002 103

第三节 克服脆弱性 : 欧盟的作用 104

第八章 欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 解决国家的脆弱性很长时间以来就是欧洲联盟的政策优先 为了帮助处于脆弱局势中的国家 欧盟制定了一套全面性的政策 包括一个总体框架 它提供欧盟在外交和发展政策上的指导 方针和目标 以及针对脆弱性的具体政策 赋予国家脆弱性的高度优先性也反映于 2005 年所 采纳的 欧洲发展共识 这套全面性的政策文件是否可转化为适当的措施 以有效地解决撒哈拉以南非洲因国家机构的脆弱性所带来的挑 战 仍然值得商榷 本报告的目的并不是详细评估现有的政策 而是突出强调欧盟在处理脆弱性上的潜力和局限性 对欧盟处理国家脆弱性的方法进行审查后发现 需要在几个方向取得进展 首先 更普遍地 缩小理论政策框架 与实际中具体干预措施的设计和实施之间在执行上的差距 这一挑战是根本性的 因为政策的效果是在其执行中 看到的 此外 这类执行需要正确地量体裁衣 因为 一个尺寸适合所有人 的政策不适合脆弱国家的需要 下面是需要取得进展的具体方面 充分了解当地实际情况 在这种了解的基础之上 设计有效的干预措施 要了解所有权原则应当怎样做修改 当与国家机构没有能力或缺乏合法性的国家交往时 其国家机构可以使国 家预算支援变得没有成效 为了避免出现欧盟政策事与愿违这样的广度 如果 发展政策的连贯性 不能实现 而且不同的政策对脆弱国 家间接产生不利的影响 这种情况就可能发生 在横向方面政策的连贯性需要通过更好地找到一个纵向方面的 连贯性与之匹配 1 以确保欧共体与欧盟成员国进行更好的协调 使欧盟的贸易政策更加符合撒哈拉以南非洲脆弱国家的具体需要 并确保双边协定不损害多边一体化进程 从响应性干预到预防性干预转变 以便使处于脆弱局势的国家不致陷入一个螺旋式的下滑 这将逐渐侵蚀其 国家机构的能力与合法性 这种转变可能需要迈向建立一个解决脆弱性的区域性方法 因为在前面的章节中所 描述的 恶邻效应 可能破坏逐个国家解决脆弱性的机会 更好地了解如何能使安全与发展的之间关系得到妥善处理 缩小差距需要重新评估优先事项 集中精力 简化程序 特别是找到合适的组织或合作伙伴 以落实政策 它不 仅是执行政策 而且是在受援国和捐助者之间建立信任 从政策经验中学习的问题 此外 欧盟应当采取更具建 设性的态度 并理解抗击脆弱性实际上就是建设坚韧性 在此背景下 这一章评估了欧盟对脆弱国家政策的 现状 并提出改变的方向 2 1 2 参见 Carbone 2009 参见 Bakrania 和 Lucas (2009) 非洲之角脆弱国家 捐助者的活动概况 其中包括非洲开发银行 欧洲共同体 联合国开发计划署 美国 世界银行和一些个别国家 该研究强调 捐助者的活动不仅反映自己的专长 而且反映外交政策利益 105

第八章 1 欧盟对脆弱国家的历史性关切 早在 2001 年 欧洲联盟轮值主席国比利时就把脆弱国家当成了优先事项 而这个议题更长 时期以来一直是欧盟的独立政策研究机构所专注的课题 3 在后 9 / 11 的世界 2003 年的欧洲 安全战略 把脆弱国家重定为一个安全问题 4 由欧洲理事会 欧洲议会和欧洲委员会通过的 2005 年欧洲发展共识首次在欧盟的共同发展目标上达成一致 确定了国家脆弱性是欧盟发展 政策的五个主要挑战之一 5 框 8.1: 解决国家的脆弱性 摘自 2005 年欧洲共识发展 6 欧盟将改善其对困难的伙伴关系和脆弱国家的应对 世界贫困人口的三分之一居住在那里 欧盟将加强 在冲突预防工作中的努力 通过治理改革 法治建设 反腐败措施以及建立可行的国家机构来支持预防 脆弱性 并帮助它们履行一系列职能和满足其公民的基本需要 欧盟将尽可能通过国家制度和战略 以 增强脆弱国家的能力 欧盟主张继续参与 即使在最困难的情况下 以防止失败国家的出现 在过渡时期 欧盟将推动紧急援助 恢复和长期发展之间的联系 在危机后的局势下 发展将以综合过 渡战略为指导 其旨在重建体制的能力 必要的基础设施和社会服务 提高粮食安全和为难民 流离失 所者和公民的普遍安全提供可持续的解决方案 欧盟的行动将在包括联合国和平建设委员会的框架内进 行多边的努力 并将以重新建立所有权和伙伴关系的原则为目标 一些发展中国家特别容易遭受自然灾害 气候变化 环境退化和外部经济冲击的影响 各成员国和欧共 体将支持这些国家的灾害预防和准备 以期增加在面对这些挑战时的坚韧性 该共识列举了欧盟基于治理改革 法治建设 反腐败措施和建立可行的国家机构以及提高脆弱国家能力的做法 7 它还强调了欧盟内部认为必须要改进其对发展中国家援助的有效性和一致性 它主张继续参与 即使在最困难的 情况下 以防止失败国家的出现 其他机构如世界银行和经合组织的工作 在将政策思考和辩论的重点放在如何在脆弱国家工作上发挥了重要作 用 8 这些机构和每个欧盟成员国 比欧洲委员会和欧盟加起来还要多 往往带领着大家对政策的辩论 尽管一些 欧盟成员国都有自己针对脆弱国家的双边政策 另一些成员国认识到政策制定的紧迫性 并在欧洲这一级进一步 推动对政策的讨论 9 2007 年当轮职主席国为葡萄牙时 在与会员国 公民社会和其他欧盟机构广泛协商后 欧盟确定了以更系统和战 略的方式处理与处于脆弱局势中的国家和地区合作上面的分析性和概念性的基础 这导致在 2007 年 10 月通过了 一个委员会的决定 面向欧盟对脆弱性的反应 在困难环境中积极参与 以促进可持续发展 稳定与和平 之 后在 2007 年 11 月通过了理事会决定和欧洲议会关于同一主题的决议 10 同时 在 2007 年 11 月理事会通过了关于 安 欧盟的战略和政策应理解安全与发展之间的联系 以促进欧盟对外行动的一 全和发展 的决定 11 它在其中指出 致性 3 4 5 6 7 8 9 10 11 参见 Visman 1998 Solana 2003 本章借鉴了 Faria 和 Sherriff 在 2009 年卷 1B 提供的背景论文 摘自 2006 年欧洲议会委员会 参见 2006 年欧洲议会委员会第 20 段 参见经合组织关于冲突与脆弱性的国际网络 (http://www.oecd.org/dac/incaf ) 和世界银行 (http://www.worldbank.org/ieg/licus/index.html) 例如 英国国际发展部已经为脆弱性制订了具体办法 其中包括着重将国家建设作为中心目标 使用不同的方法来提供援助 与国际合作伙伴更紧密地工作 长期保持承诺以取得成果 参见英国国际发展部 2009 白皮书 第 4 章 欧洲共同体委员会 2007 欧洲议会 2007 和欧洲联盟理事会 2007 欧洲联盟理事会 2007 年 106

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 根据这些政策的承诺 委员会和理事会总秘书处将在 2009 年底以前 提出欧盟在脆弱性和冲突局势中的行动计 欧盟全面 的方法 国家的建设 使欧盟 划 12 概述了如何在四个关键领域加强欧盟应对脆弱局势的具体措施 的援助更加具有响应性和有效性 以及国际战略伙伴关系 1.1 欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性的政策框架 欧盟对撒哈拉以南脆弱国家的政策在广义上分为三个方面 总体政策框架提供欧盟外交和发展政策 国际参与的总体指导原则和目标 在并非专门针对脆弱国家或非洲 而是一般脆弱局势下的重要领域 诸如发展 安全和人道主义援助等方面 对非洲的联合政策框架 并非专门针对脆弱国家 制定欧盟在撒哈拉以南非洲国家的行动 以及与其的关系 如 科托努伙伴关系协定 13 和 非洲欧盟联合战略 欧共体或欧盟范围内的政策和政策指导方针 不一定针对非洲 重点是在脆弱局势 或涉及欧共体或欧盟的 行动中 特别与其有关的方面 如危机管理任务 安全领域改革 解除武装 复员和重返社会 小型武器和 轻武器 治理 冲突预防 儿童与武装冲突 安全与发展的优先事项和政策 以及金融和经济危机在发展上 的层面 14 除了这些具体的措施 其他一些欧盟在贸易 移民 研究和创新 渔业和农业上的政策至少影响脆弱性的某些方面 并与临时性的措施相互发生作用 因此 至关重要的是 超越传统的发展和外交政策领域 以检查欧盟这些政策 是否与解决脆弱性和建立坚韧性相一致 通过其对 发展政策一致性 的领导 欧盟在近年来取得了一些进展 但在理解欧盟政策上的不一致对脆弱国家 在超越发展和外交政策的领域的实际影响方面需要做的更多 如欧盟所认识到的 在克服各成员国之间利益的分 歧以及追求更加一致的欧盟整体的政策方面 15 发展政策一致性 的新战略性方法 强调为了发展而促进和平与安全 并为建立欧盟整体性发展方法的政策框 架做出了贡献 这是在朝着正确的方向前进 除此之外 欧盟成员国和欧洲委员会已对 2005 年 巴黎关于援助有效性的宣言 和 2008 年 阿克拉行动议程 AAA 做出承诺 其原则同样适用于脆弱局势 虽然它们需要加以改变以适应没有能力和 / 或所有权的情况 见框 8.2 16 这种援助有效性议程 已被欧盟转化为几个倡议 如多年度联合方案的共同框架 共同履行机制 共同筹资 联 合捐助者使命 和 关于分工和互补性的行为守则 17 这些到目前为止 仅仅部分地 18 被执行 为了 2011 年将在 韩国汉城举行的第四届援助有效性高层论坛 HLF IV 目前正在拟订一个行动框架 以进一步促进援助的有效性 以及欧盟一级在分工 国家制度的利用和能力发展上的技术合作等领域的联合方法 包括在脆弱背景下的情况 12 13 14 15 16 17 18 该计划将基于理事会两套结论的后续活动 这两套结论分别单独得出 对局势脆弱性的工作是基于 1 行动计划 6 个试点国家的 研究和报告 成员国与欧共体代表团共同领导其中 4 例 包括塞拉利昂 co-lead DE 布隆迪 co-lead NL 几内亚比绍 co-lead PT 海地 co-lead F 东帝汶和也门 2 在脆弱形势下 调查参与者 措施和评估工具的支持研究 3 在脆弱形势下 由 COM WB AfDB 和 IMF 以预算支持共同办法的联合工作 以及 4 在危机和紧急形势下采用灵活程序 对于安全与发展关系的后续行动 特 别参见 RELEX/ 研究 / IFS/ 安全和发展 终版报告书 1 和 2 项目编号 No. 2008/157766) 这个研究分析了印度尼西亚亚齐省 阿富汗 中非共和国 乍得 哥伦比亚和南非的安全与发展的关系 已在 2009 年 2 月分发给欧盟成员国 欧洲联盟与非洲之间的科托努伙伴关系协定 CPA 除了南非 加勒比和太平洋 非加太 国家包括所有撒哈拉以南非洲国家 欧盟 / 欧共体有关脆弱性的政策文件的完整列表可以卷 1B 中找到 欧洲共同体委员会 2009b 阿克拉行动议程第三次高级别论坛 2008 年 9 月 2 日至 4 日 欧洲联盟理事会 2007 年 欧洲议会 2009 年 107

第八章 框 8.2: 关于援助有效性的巴黎宣言 和 阿克拉行动议程 对脆弱性的具体规定 关于援助有效性的巴黎宣言 适应和适用于不同国家的情况 在具有挑战性和复杂的局面中 提高援助的有效性也是必要的 如在 2004 年 12 月 26 日袭击印度洋沿 岸国家的海啸灾害 在这种情况下 世界各地的人道主义和发展援助必须与伙伴国家内的增长和减贫议 程相协调 在脆弱国家 我们支持国家建设和提供基本服务的同时 我们会确保对协调 一致和成果管 理的原则加以调整 以适应治理和能力薄弱的环境 整体而言 在我们的援助工作迈向更高有效性的同 时 我们将更加注意这种复杂的情况 给脆弱国家提供更有效的援助 国际参与在脆弱国家的长远目标是建立合法 有效和富有坚韧性的国家和其他国家机构 虽然有效援助 的指导原则同样适用于脆弱国家 它们需要加以调整 以适应所有权和能力薄弱的环境 和提供基本服 务的迫切需要 伙伴国家承诺 在下述方面取得进展 即在建设机构和建立治理结构上 以提供有效的治理 公共安全 以及平等地获 取向公民提供的基本社会服务 在开发简单的规划工具上 与捐助者进行对话 如过渡成果汇总表 在那里国家发展战略尚未制定 在制定发展优先时 鼓励许多国家参与者的广泛参与 捐助者承诺 协调它们的活动 在没有强有力的政府领导的情况下 协调统一更是关键 它应集中于上游分析 联合 评估 联合战略 政治参与的统筹协调 以及实际措施 如设立捐助者联合办事处 尽最大的可能与中央政府主导的战略相一致 或者 如果这是不可能的 捐助者应最大限度地利用国家 地方 行业和非政府系统 避免破坏国家体制建设的活动 如绕过国家预算程序或给当地工作人员定太高的工资 使用不同援助措施的适当组合 包括经常性的资金支持 特别是对处于具有好前景 但高风险的转型之 中的国家 阿克拉行动议程 我们会为处于脆弱局势之中的国家 相应调整援助政策 在 巴黎宣言 中 我们一致认为 援助的有效性原则同样适用于脆弱局势下的发展合作 包括摆脱冲 突的国家 但这些原则必须加以调整 以适应所有权和能力薄弱的环境 自那时起 我们一致同意 在 脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 为了进一步提高在这些环境中援助的有效性 我们将采取以下 行动 捐助者将进行治理和能力的联合评估 并检查冲突 脆弱和不安全的原因 尽可能与发展中国家主管部 门和其他利益相关者一起共同参与 在国家层面 捐助者和发展中国家一同工作 并商定一套切合实际的和平和国家建设目标 它从冲突和 脆弱性的根源上解决问题 并帮助确保与促进妇女的保护和参与 这一进程将通过合作伙伴和捐助者之 间的国际对话理解 这些目标是发展的先决条件 捐助者将为国家的核心职能和早日 持续的复苏 提供需求驱动的 定制的和协调性能力发展上的支持 他们将与发展中国家合作 设计出次序适当的临时性措施 其可带来可持续的地方机构 108

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 捐助者将建立灵活 快速和长期的筹资方式 适当情况下在聚集的基础上 1 将人道主义 恢复和长 期发展阶段联系起来 2 支持稳定 包括和平建设和有能力 负责任的国家的建立 在与发展中国家 的合作中 捐助方将加强与联合国系统 国际金融机构和其他捐助者的伙伴关系 在国家层面和自愿的基础上 捐助者和发展中国家将监测 在脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 的履行 并将作为进展报告的一部分分享关于执行 巴黎宣言 的成果 欧盟在脆弱性上的政策办法 大致反映了所建立的对脆弱国家的国际最佳做法 如追求 整体性政府 的办法和 实施 2007 年 4 月的 OECD 经合组织 关于脆弱国家和局势中良好国际参与的政策承诺和原则 框 8.3 框 8.3: OECD-DAC 在脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 19 1. 以背景情况为出发点 2. 确保所有活动无害处 3. 专注于国家建设这一中心目标 4. 预防为优先 5. 认识到政治 安全和发展目标之间的联系 6. 促进不歧视成为包容性和稳定社会的基础 7. 在不同背景情况下 以不同的方式与地方优先事项保持一致 8. 同意国际参与者之间的实用协调机制 9. 行动迅速... 但是保持参与的时间足够得长 给成功以机会 10. 避免局部排斥 援助孤儿 由于跟国家脆弱性有关的广泛政策框架和一系列政策倡议在欧盟和国际上已经存在 问题不是要创建一个新的框 架 相反 它是关于克服在实践中贯彻这些政策时的政治 财政和体制上的挑战 在脆弱国家寻找操作性指导的 问题 包括预算支持 和平建设和国家建设之间的连接 贸易 气候变化 权力下放 区域一体化 服务的提供 性别和社会凝聚等 这些问题有的已经解决 而另一些 现行的欧盟政策仅仅提供有限的实际性指导 此外 重 要的是对欧盟现有的政策框架在不同的脆弱背景情况下 就其可行性 相关性和影响进行足够的 实地测试 19 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 109

第八章 1.2 欧盟履行政策框架的措施 正如 2003 年 欧洲安全战略 以及许多其他有关的政策文件所承认 欧盟面临的挑战是将其不同的措施和能力 汇集到一个协调一致的努力之中 不仅是欧盟的措施 而且还包括各成员国的对外交往活动 某些已有的措施为 指导方针 行动计划和具体策略 如上所述 目前正在拟定一个行动计划 以概述欧盟应对脆弱局势和冲突的方 法 欧盟也制定了具体的行动计划 20 以及关于其他问题的战略 如联合国安理会 1325 号和 1820 号决议的执行情况 联合国关于妇女 和平与安全的第 1325 号决议是第一个联合国安理会的正式文件 承认武装冲突对妇女的影响 强调在和平与安全上平等和充分参与的重要性 并要求冲突中的各方尊重妇女的权利 框 8.4 欧盟 1325 伙伴 关系是由欧洲和平建设联络办公室性别 和平与安全小组所成立 为决策者提供一个论坛 加强在欧盟范围内针 对性别观点和联合国第 1325 号决议执行情况的讨论和理解 框 8.4: 联合国安理会第 1325 号决议 联合国安理会第 1325 号决议 于 2000 年 10 月 31 日通过 将有助于解决冲突后性别不平等的情况 并有 助于在和平建设中性别更加平等 第 1325 号决议中要求冲突各方尊重妇女的权利 并支持他们积极参与 和平谈判和冲突后的重建 21 安理会决议专门处理战争对妇女所造成的不成比例和独特的影响 以及妇女对 冲突的解决和持久的和平被低估及未被充分利用的特殊贡献 它敦促妇女作为积极推动者 平等和充分地 参与和平与安全建设 和平建设在摆脱脆弱性的国家是一个持续进行的过程 性别平等对促进良好治理 透明度和问责性是至关重要的 非洲建设性争端解决中心 ACCORD 在布隆迪 刚果民主共和国 几内亚 肯尼亚 利比里亚 卢旺达 塞拉利昂 索马里 南非 苏丹和乌干达 培训男子和妇女解决冲突 谈判和调解的技能 以协助他们在 和平谈判中提出他们的问题 需求和利益 塞拉利昂 利比里亚和几内亚马诺河妇女和平网络 MARWOPNET 为 洛美和平协议 的签署者 由 于其在 2003 年西非地区和平进程中的作用 而获得联合国人权奖 其工作指出了使妇女在和平建设与重 建进程中获得社会 政治和经济领域领导职位的挑战 以及国际公约和联合国决议 22 在强调妇女在维持社 会和平与安全方面的作用的重要性 23 为了在冲突后妇女保护和行使权利方面发挥更大的作用 欧盟需要实施更有效的问责 监测和报告机制 并给这一行动领域增加财政和人力资源上的分配 24 也应该考虑安全和司法的习俗提供者在安全领域改革 进程中的作用 因为在许多脆弱国家 安全服务没有达到首都中心以外的地区 生活在农村或郊区贫民窟 的人们主要依赖于安全提供者的一个非正式网络 20 21 22 23 24 例如 关于气候变化和发展的欧盟行动计划 欧洲委员会 联合国妇女发展基金和国际培训中心国际劳工组织还建立了支持性别平等强力行动 在国家发展进程和欧盟支持的 合作方案中赋予妇女权力的伙伴关系 这种伙伴关系包括着重于 UNSCR 1325 决议的有效实施 重点在 12 个国家 其中大部分刚刚 从冲突中摆脱出来 关于性别 和平与安全的全球性公约 联合国决议和非洲议定书 消除对所有对妇女一切形式的歧视公约 (CEDAW)1979 年 北京行 动纲要 1995 年 1999 年 9 月 17 日通过联合国第 1265 号决议关于 在武装冲突中保护平民 1999 年 8 月 25 日通过联合国第 1261 号决议关于 儿童与武装冲突 2000 年 4 月 19 日通过联合国第 1296 号决议关于 在武装冲突中保护平民 2000 年 8 月 11 日通 过联合国 1314 号决议关于 儿童与武装冲突 2000 年 10 月 31 日通过联合国第 1325 号决议关于 妇女 和平与安全 2000 年妇女 性别平等 发展与和平的二十一世纪 纽约 6 月 5 9 日 2000 年 ; 非洲妇女权利的协议 马普托 2003 年 7 月 11 日 欧盟成员国提供了可以在脆弱形势下复制的良好做法的例子 1325 国家行动方案 NAPs 的国家执行计划在 9 个欧洲国家进行 奥地利 丹麦 冰岛 荷兰 挪威 西班牙 瑞典 瑞士和英国 国家行动方案被视为促进落实国际承诺的创新尝试和全面策略 对国家行动方案更详细的分析 参见谢里夫和巴恩斯 2008 年 Sherriff 和 Barnes 2008 110

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 财政措施和程序 以目前 2007 2013 年度财政的角度来看 欧盟已进行有关外部行动的金融工具措施的改革 尤 其包括 稳定的工具措施 发展合作的工具措施 包括诸如 发展中的非国家参与者和地方当局 的预算项 目专题 以及 民主和人权倡议 以及 欧洲发展基金 作为在欧盟预算之外与非加太 ACP 合作的工具措施 稳 定的工具措施 在 2007 2013 年有 21 亿欧元 25 为非加太国家的第十届 欧洲发展基金 在 2008 2013 年有 227 亿 欧元 它提供了一个资助发展和与安全有关的活动的综合框架 26 框 8.5: 脆弱性灵活措施 为支持发展中国家应对 2008/09 年经济和金融危机的影响 欧盟在 2009 年已经采取了若干措施 包括特别 的 脆弱性灵活措施 V-Flex 机制 27 这是一个短期和需求驱动的措施 支持最脆弱的坚韧性能力差的非 加太国家, 以期使他们在 2009 年和 2010 年保持重点支出 特别是在社会方面的支出 V-Flex 可为非加太国 家提供赠款 那里国际金融机构 IFI 的贷款不足或者 IFI 可能并不运作 支持可以预算支持 首选方式 的方式提供或以现有项目 / 方案 后备方式 的方式提供 V-Flex 在 2009 2010 年期间有 5 亿欧元 国家在 V-Flex 上的资格 必须按照委员会制定的标准逐案进行决定 非洲和平融资机制 为响应来自非洲联盟的请求于 2003 年创建 使用 欧洲发展基金 支持非洲的维和行动 最近 欧盟委员会与若干成员国 世界银行 非洲开发银行和国际货币基金组织一起 已经就脆弱局势下的预 算支持进行战略性的工作 旨在制定指导方针 加强在欧盟和国际上的协调 如上所述 在这个问题上的共同 方针文件 CAP 应于 2009 年年底之前通过 委员会还审查了其工作程序 以使其对脆弱局势更为灵活 人力资源 虽然落实这些政策的适当人力资源 在欧洲成员国的首都 布鲁塞尔和撒哈拉以南非洲依然是个问题 欧共体代表团已经获得更高的政治意识性和敏感性 欧共体代表团仍主要集中在援助项目 / 方案的管理上 但政 治方面现在更为重要 需要更加努力 更加有效地利用政治对话的工具 一些欧共体代表团拥有政治顾问 更加 突出强调治理问题 这是欧共体政策长期缺少的环节 然而 大多数欧共体代表团没有能力查看可能引发不稳定 的社会因素 缺乏在当地的临场存在以获得对有关问题的全面理解 他们还往往缺乏一个明确的政治战略和在实 地所有欧盟参与者给予的授权 也缺乏执行它的能力 欧盟里斯本条约 如果获得通过 可以通过新的体制 结构 提供一个扩大和支持这种政治层面的机会 但欧共体也需要解决程序方面的局限性问题 它往往阻碍了其 将政策承诺转化为活动的能力 28 危机管理能力 欧盟也在发展其民事和军事危机管理的能力 2003 年 6 月 在欧洲安全与防务政策 ESDP 的框 架内 欧盟在刚果民主共和国伊图里省首次绕开北约在欧洲之外部署了军事力量 其目标是稳定安全局势 改善 主要城镇布尼亚及其周围的人道主义状况 2004 年至 2006 年 仍然在 ESDP 的框架内 欧盟派遣欧洲警察到刚果 民主共和国 EUPOL-Kinshasa 作为安全领域改革的顾问团 以及刚果民主共和国特派团 EUFOR DRC 这是欧 盟在金沙萨和周边邻国加蓬的军事部署 负责协助联合国刚果 金 特派团 MONUC 在选举中稳定局势 保护 平民 从 2008 年 1 月至 2009 年 3 月 欧盟在乍得东部和中非共和国东北部部署了军事力量 以保护处境危险的 平民 并协助人道主义援助的提供以及保护联合国人员和设施 25 26 27 28 对这一具体计划进一步的讨论 参见 Gänzle 2009 以这些不用于进攻性军事开支为条件 因为依据国际上商定的官方发展援助的定义 EDF 的行动不能涵盖这些费用 欧洲共同体委员会 2009 例如欧共体的程序 使欧共体代表团难以雇用当地人员 以协助他们对这些方面的分析 比如 Koeb 2008 提出应坚持招聘有技术的 工作人员 111

第八章 然而 总体支撑结构和职能的划分限制了不同的欧盟政策 工具和参与者之间的联系 29 在安全与发展之间的联系 处 当军事和民事危机管理行动与机构建设 冲突预防和经济发展相衔接时 支撑结构之间权责的划分发生了严 重的问题 30 在欧洲各机构内没有普遍性的共识 认为一个综合理事会和委员会办公室是最佳的解决方法 31 试图 将欧盟的民事和军事能力联系起来的工作正在进行 同时理事会总秘书处内部正在进行职责的改组 这也可能影 响与欧共体的联合工作 表 8.1: 欧洲联盟与脆弱国家有关的机构 欧洲委员会 32 对外关系总局 贸易总局 外交行动 发展及与非洲 加勒比 和太平洋国家关系总局 欧共体代表团 欧盟理事会 欧盟总务与对外关系委 员会 高级代表 欧盟理事会政治和安全 委员会 外交部 欧盟理事会政治军事小组 使馆 / 使团 理事会工作组 COHOM CODEV CIVCOM 及地区 工作组 欧盟特别代表 理事会总秘书处 发展及与非洲 加勒比 和太平洋国家关系总局 对外关系总局 多边和双边项目 人道主义援助总局 欧洲援助总局 欧共体代表团 危机管理 对外关系总局 2 欧盟成员国 发展合作部 / 局 业务开发局 使馆 / 使团 欧洲安全与防务政策特 派团 给欧洲安全与防务政策 特派团的捐助 欧盟在脆弱局势下的潜力 欧盟在政治 经济和外交方面都是一个关键的参与者 欧盟是世界上最大的贸易集团 总体 合起来也是最大的国际捐助者 如同国际舞台上其他的大参与者 它还是一个强大的经济集 团 它可以通过其 共同的外交和安全政策 带来巨大的外交力量 与 27 个成员国一起在各 国和联合国等国际论坛采取联合行动 而且它在处理脆弱性时与国际组织相比具有某些优势 其潜在行动的广阔范围 它可以调动的资源 和其作为一个政治参与者的地位 此外 欧盟 某些国家从专制到民主的转变 从计划体系到市场体系的过渡 欧盟自己的这些历史是不可 估量 可以加以利用的经验 欧盟与国家和非国家参与者一起共事 欧盟有能力与很多不是政府的参与者共事 包括地方当局 非国家参与者 和区域组织 它通过贡献不同的看法增进了欧盟对当地情况的了解 馈给到与政府的政治对话之中 扩大了其政 策的应用范围 但是 这种能力往往是尚未开发的 因为欧盟程序的复杂性以及其他一些参与者的能力有限 33 32 欧盟的存在是持久性的 欧盟通过其成员国或者欧共体代表团 在脆弱国家的存在是长期持久性的 即使在公开 暴力冲突的局势中 当留下来的国际参与者很少时 它往往通过欧共体人道主义办公室或其领域事务专家 依然 维持着某些形式的存在和支持 事实上 鉴于欧共体 通过人道主义援助总局 ECHO 是在目前这十年的头几年中 永久在刚果民主共和国东部地区驻扎的唯一捐助者 这赋予它与其他捐助者相比巨大的优势 它导致了在非洲的 首次危机管理任务 不依赖北约的资产 以支持 2003 年联合国在刚果民主共和国东部北布尼亚的 女神行动 29 30 31 32 33 Solana 2009 Hoffmeister 2008 Vogel 2009 机构在上述各领域有不同的作用 欧盟委员会不能启动欧盟范围的外交行动 参见 Particip 2008 112

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 欧盟能够建立全球性伙伴关系 欧盟不是参与非洲事务或对非洲有兴趣的唯一经济 政治或军事强权 34 欧盟在建 立一个真正的与中国和非洲三方对话上的能力 已证明具有挑战性 因为没有非洲参与者感到此三方对话符合自 己的最大利益 在某些情况下 其他参与者与欧盟的能力相匹配或者超过了欧盟的能力 但欧盟不是霸权主义的 本质 只要它被这样看待 便可以增加欧盟存在和行动的价值 此外 欧盟可以采取集体行动 这与其个别成员 国相比所背政治包袱大大减少 特别是对在撒哈拉以南非洲过去有过殖民地的国家 只要伙伴国家没有看到欧盟 各成员国通过欧盟追求自己狭隘的经济或安全利益 它们可能更愿意与欧盟进行合作 并接受它成为联合国的强 权 但是 需要面对现实 不要夸大欧盟在非洲的影响力 这一点很重要 其实际作用可能没有所想得那么大 部分原因是因为欧盟在伙伴国家通常不被看为一个共同的实体 它也没有那样采取行动 其作用或行动一般小于 其部分的总和 但是欧盟应该使用一个声音和意志发言和行动 欧盟的额外价值将继续难以充分利用 直到欧共体和欧盟成员国 使用一个声音发言和行动 共享同一的想法和如何在这些背景下工作的战略 并且在援助有效性议程之外有效 地进行分工 如前所述 一些举措 如一项应对脆弱性和冲突局势的未来行动计划 正在实施之中 问题是大量 的各种政策和措施 以及不同角色的欧盟参与者 如何相互关联来发展和实施一种连贯的 以需要为基础的 信 息灵通的策略 可以更好地帮助这些国家和社会应对脆弱性的原因和影响 并且提高其坚韧性 如果欧盟的协调和一致往往在国家级别的成员国政府内部很困难 其在欧盟级别则更加复杂 欧盟有 27 个成员国 很多欧盟机构 沉重而漫长的决策过程和繁琐的内部和财务程序 但是当有有才能的领导和强烈的政治意愿时 欧盟可以以单个参与者达到结果 欧盟 1990 年代中期在刚果民主共和国的政策 往往被视为一个目标和承诺在 欧盟机构范围内统一的支持国家稳定的例子 包括成员国 但是 要使这个统一的结果更加长期化 更加稳定 的机构安排是必要的 一个统一的长远性政策不能通过专案协调得到落实 3 为了欧盟更好地应对脆弱性 虽然进展是明显的 并且政策文件提供更全面的政治性指导 但在将承诺变为现实上有很长 的路要走 金融工具和程序变得更加简单 灵活 但它们仍然过于复杂 繁琐 冗长和 对 非国家参与者不友好 即使对人道主义援助也是如此 它是迄今为止在欧共体程序最简单的 欧盟委员会和理事会在职权事宜上仍然竞争 如果 欧盟里斯本条约 获得批准 创建共同 的对外行动服务 可以提供一些答案 但实质性的工作需更加深入 35 发展政策必须与 共同外交和安全政策 CFSP 以及 欧洲安全与防务政策 ESDP 特派团相结合 民事和军 事危机管理 反之亦然 这在跨领域问题 人权 法治 和活动 安全领域改革 SSR 和解除武装 复员和重 返社会 DDR 上尤其如此 其可能会像欧盟外交政策的传统参与领域一样重要 或更加重要 人道主义和军 事参与者 在实际中也更加容易遇到 这在有关其独特作用的认识 其任务的明确 其手段是否足够上构成其他 挑战 发展 安全和环境之间联系到目前为止 也没有真正得到解决 尽管它们得到更多的关注 特别是在中部 非洲 包括大湖地区 变化的驱动因素主要是本地的 捐助者和其政策可以帮助 阻碍或是没有任何作用 但是 这应该由当地参与者 确定是否和如何发生改变 因此 重要的是 欧盟的作用和活动扎根于每一个具体情况之中 符合 OECD-DAC 原则 这以从人类学 历史 社会经济和政治的观点出发 对地方和区域动态的知识和理解为前提 因此 必需有一种 更为持久的政治性的参与 而不是技术性的参与 34 35 参见 Tadesse 2009 参见 Koeb 2008 欧盟与发展中国家关系里斯本条约的影响 与该条约批准的背景不同 Gaves 和 Maxwell2009 提出不同的组织模式 从而改革欧盟发展政策 113

第八章 3.1 缩小对背景的理解和适当的政策反应之间的差距 重新努力以了解当地的动态 找出 潜在 冲突的根源 以及将多个来源的大信息量的政治 社会 经济和区域 的分析纳入国家战略 是最近欧盟政策行动的特色 特别是在脆弱的局势下 36 往往是由欧共体和欧盟成员国对背 景进行共同的分析 并且欧共体的国家战略通常植根于国家战略文件中所确定的需求和优先事项 增加了所有权 上的潜力 但是 对于这种分析基于当地不同的消息来源的程度并不总是很清楚 也没有对地方参与者 破坏者 变革的驱动者 及其动机 以及不断变化的社会动态的深刻理解 这可以由欧盟成员国需要保留一些回旋的政 治空间部分作出解释 此外 对背景情况的共同理解 并不意味着不同的参与者 在实地 在欧盟各国首都 当 地的合作伙伴 有着共同的政治和运作战略 欧盟在将更好的政治经济分析与战略和方案联系起来方面已经遇到一些困难 有些人认为 这是由于证据往往是 矛盾的 或是需要欧盟或其合作伙伴做出其不愿或不能做出的政治选择 例如 在肯尼亚 大多数捐助者直到 2007 年的政治暴力事件发生 才做出反应或对其战略进行调整 尽管过去几年已有警告信号出现 3.2 需要定制的所有权原则 在许多脆弱国家合法性是短暂的 即使政府是通过自由和公正的选举过程而产生的 在这种情况下 这本身就是 个成就 政府的能力通常被要求的水平压得不知所措 政府的控制往往仅限于该国部分地区 而不能到达暴力实 施者 有时甚至是在国家结构之内 国家政策并不总是存在或明确界定的 然而 欧盟的发展政策作为一个合 法的对话者和合作伙伴 似乎经常起到一个运作政府的功能 因此 需要更加创造性的方法 以让地方和区域参 与者加入进来作为合作伙伴共同拥有欧盟的倡议 这是实施上的一个相当大的挑战 最近在索马里的干预措施表明了欧盟下述的能力和意愿 即找到几乎完全是 国对国 的对话和关系的替代方法 并超越这样一个 限于政府 / 国家的 所有权的眼光 尽管欧盟的战略可能不是国家建设的长期解决方案 欧盟 将继续提供援助 支持通过公民社会参与者提供基本的服务 并促进当地政府与公民社会的伙伴关系 欧盟可能 会利用这个例子来重新审视和界定在脆弱国家中所有权的原则和其与公民社会之间的关系 3.3 政策的一致和协调 实现更大一致性的努力 要力求在欧盟机构和实地的主要参与者之间建立一个共同的愿景和政治战略 就在政府 不情愿和治理面临挑战的情况下 如何解决主要的挑战 优先重点是什么 如何与它们共事 和谁共事 以及目 的是什么 领导和妥协并不像在其他环境中那样直接明了 在实地的协调 仍主要被理解为不要跨入对方的领域 太多 以及在捐助者的活动中建立协同 但是 在发展合作的更加政治性的领域 捐助者社区对有效分工的欲望 好像更少 如在教育方面的进步比对治理的支持方面似乎要更加容易 首先 在实地的任何协调努力中 仍然倾向于搁置棘手的政治问题 特别是治理不善 以及政府强大但无意愿 导致缺乏一个明确的政治战略 以解决每一个脆弱的局势 这部分是由于欧共体和欧盟成员国之间不同的政治文 化和议程 部分是由于实地和总部 布鲁塞尔和 / 或各首都 之间相互作用的结果 其缺乏对实地角色的明确认识 无论是在决策上和作为政治参与者方面 一个新的权力更大的外交与安全政策高级代表 同时也兼任欧洲委员会 的副主席 以及新的共同拥有的外交服务 欧洲对外行动服务 如 欧盟里斯本条约 所提议而成立 可能会 对欧盟在一致性和协调性上的一些缺点带来一些积极的变化 然而 其可能的变革性作用不应被高估 36 在这个问题上 参见第二段 (p 3-5) Room Document 目前正在欧盟级别布鲁塞尔进行的关于脆弱性主要政策工作的综述 欧洲共 同体委员会 2009a 114

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 框 8.6: 在脆弱的非洲国家 欧盟的共同农业政策和粮食安全 作者 Alan Matthews 爱尔兰都柏林三一学院国际一体化研究研究所 欧盟的共同农业政策 CAP 曾因其对非洲国家粮食安全的不利影响而受到过严厉的批评 批评针对欧盟 在农产品补贴上的方式直接损害国内生产商在当地市场的利益 并在第三国市场与非洲的出口进行竞争 以及贸易壁垒的方式使得非洲生产商出口到欧盟市场更加困难 非政府组织已经提供了由于欧盟对以下出 口的补贴而对当地生产造成损害的案例研究 即奶粉 糖 番茄罐头和浓缩番茄 牛肉 棉花和冷冻鸡肉 的销售 37 人们担心经济伙伴关系协定 EPAs 的自由化要求可能使脆弱的农业部门进一步遭受来自欧盟农 业公司进口的竞争 38 CAP 对粮食安全的影响 必须在考虑近年来对 CAP 市场机制的重大改革的同时进行评估 市场准入条件 也随着对非洲国家新的农业贸易安排发生了根本性的改变 脆弱的非洲经济体的多样性 往往高度集中于 少数几种农产品的出口 并依赖对食品的进口来满足饮食需要 这点也必须加以承认 在这些国家 欧盟 粮食供应会对粮食生产者和粮食消费者造成不同的影响 欧盟与撒哈拉以南非洲的农业贸易是高度分化的 欧盟从该地区主要进口可可和可可制品 香蕉 咖啡 蔗糖 烟草 棉花和一些水果和蔬菜 主要出口小麦 面粉 食品调配剂 白糖 奶粉 麦芽和冷冻鸡肉 CAP 改革降低了对欧盟生产的大多数基本商品在市场价格上的支持 同时继续对农民收入进行支持 主要 是通过脱钩的直接支付的方式 因此 对谷物 牛肉 奶制品 糖和大米的干预价格已大大减少 与烟草 加工蔬菜及部分棉花生产挂钩的直接付款已被取消 对出口补贴的依赖已大大减少 虽然 重新在 2008 年 对猪肉和家禽以及 2009 年对肉奶制品引入了出口补贴 但欧盟已经承诺在 2013 年后取消出口补贴 欧盟 也没有像它在上次 1995 96 年价格猛涨期间那样 在 2007 08 的粮食危机中对谷物引进出口税 在减少对欧盟农业生产的边境保护方面 取得的进展较少 可变进口税被转换为固定进口关税 在乌拉圭 回合平均减少了 36% 但农产品关税居高不下 平均约 20% 而具体商品的关税要高得多 如牛肉 糖 香蕉和奶制品 在欧盟的关税结构中 还有关税上升的证据 随着加工程度的增加关税提高 然而 非洲国家受益于对欧盟农业市场的优惠准入 所有非洲的最不发达国家享受免关税和免配额 DFQF 的准入 除了对糖的过渡性安排将在 2015 年以前逐步引入 DFQF 准入的范围还被扩大到与欧盟草签了临 时经济伙伴关系协定的非洲非最不发达国家 这给予更多的市场准入机会 特别是对香蕉 经过一段过渡 时期后 也包括糖 经济合作协定下的原产地规则 给农产品和加工农产品 提供了一些放松和简化 使 非洲农民和生产商出口到欧盟市场更加容易 DFQF 准入也避免了由于关税升级而对高附加值加工的歧视 没有签署经济合作协定的非最不发达非洲国家可以利用欧盟的 普遍优惠制 GSP 计划 但在这种安排 下对 CAP 产品的关税优惠是非常有限的 矛盾的是 CAP 改革降低了这种优惠性市场准入的价值 侵蚀了非洲出口商可以得到的租金 对糖扩大准 入的同时 废除了 糖议定书 这保证非洲在预先指定的食糖出口配额以内 将得到欧盟保证的价格 更低的干预价格和关税的降低 减少了非洲的大米 糖 香蕉 牛肉 水果和蔬菜出口商在欧盟市场的获 利 39 因此 在世贸组织多哈回合贸易谈判中 非洲国家主张延长对那些优惠对其甚为重要的产品所提出的 关税削减的时限 37 38 39 Paasch 2008 Oxfam 2002 Bertow 和 Schulteis 2008 Low 等 2009 115

第八章 欧盟 认识到 CAP 改革可能会由于对优惠准入的侵蚀给非洲国家带来调整上的困难 已经提供财政援助 以帮助提高竞争力和促进多样化 针对 糖议定书 国家的相应措施 在 2006 2013 年的指示性预算有 12.8 亿欧元 给 18 个非加太产糖国的调整过程提供支持 在为非加太香蕉出口商提供援助的特别框架之下 1994 至 2008 年 提供了超过 4.5 亿欧元以促进调整 自 2004 年以来 欧盟和成员国也支持了欧盟与非洲 关于发展棉花生产的伙伴关系 并且已经为棉花方案和项目拨出超过 3 亿欧元 因此 在使欧盟的农业政策与脆弱的非洲经济体的发展目标和粮食安全更加一致方面已经取得了重大的进 展 40 但是 有关国家继续对在经济合作协定所规定的相互开放背景下 欧盟对非洲的食品出口所具有的潜 在不利影响表达了担忧 CAP 改革的主要目标之一是使欧盟的农产品出口更具竞争力 但欧盟已作出保证 纳入这些协定的开放上的不对称性 可被用来从自由化计划中排除针对欧洲农产品的大部分关税 或使它 们经受很长时间的过渡期 长达 25 年 鉴于在欧盟将付款脱钩的性质和理由上的热烈辩论 尤其是在后 2013 年的时期 以及在多哈回合农业贸 易进一步自由化上达成协议的承诺 CAP 改革将继续下去 这将鼓励有更多的基本商品进口到欧盟 同时 加强欧盟在食品加工业的竞争力 对于脆弱的非洲经济体 这一进程将既存在威胁 又充满机会 但对其 需要有正确的看法 尽管有在 CAP 对非洲国家的影响方面的高调辩论 特别是在欧洲 对非洲粮食安全问 题发生作用的仍然主要是非洲的国内农业政策和投资 3.4 欧盟对脆弱国家的贸易政策 根据科托努伙伴关系协议 与撒哈拉以南非洲的贸易政策框架 是基于欧盟与六个非加太地区所谈判的经济伙伴 关系协定 EPAs 以促进贸易和发展 并扭转非加太国家的边缘化 在科托努伙伴关系协议中 已经同意 EPAs 将与世贸组织规则相兼容 虽然世贸组织 WTO 规则对发展中国家 特别是对最不发达国家 LDCs 有例外 范围 但对脆弱国家或脆弱局面没有做任何具体规定 在贸易领域 欧盟在为脆弱国家进行调整和作出具体规定 方面所拥有的能力和政策空间 由于现有的国际承诺因而受到了一定的限制 但仍然是有可能的 一些分析人士认为 虽然 EPAs 不是危机的直接解决措施 它们可能会进一步增加一些非洲国家所遇到的困难 除非将灵活性引入 EPAs 的谈判进程 并尽快通过和实施适当的发展支持措施 41 欧盟对贸易的援助措施可以为 适应脆弱国家的具体情况提供一些调整的范围 或至少确保它们使其在贸易和坚韧性方面的能力被这些贸易协定 中的承诺所增强 而不是遭到破坏 40 41 Matthews 2008 Bilal 等 2009 第 1 页 116

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 框 8.7: 贸易援助 欧盟是 贸易援助 的主要提供者之一 它是一个广泛的行动倡议 包括促进贸易和发展贸易政策以及建 立与贸易有关的基础设施方面的援助 因此 即使不是专门针对脆弱国家 由于脆弱国家的结构特点 它 与其也是相关的 2005 年香港世界贸易组织部长级会议宣言 呼吁更多和更好的贸易援助 它启动了这一进程 以帮助低 收入国家克服削弱其竞争能力的结构上的局限和能力上的薄弱 并最大限度地提高来自贸易和投资机会中 的获益 2007 年 欧盟理事会通过了 欧盟贸易援助战略 一项共同体和欧盟成员国的联合倡议 这项 战略的目标是 促使发展中国家 特别是最不发达国家 LDCs 更有效地利用贸易促进增长 就业 发 展和减少贫困以及实现其发展目标 42 这项战略包括增加 与贸易有关的援助 TRA 上的具体资金 至 2010 年达到 20 亿欧元 它计划加强扶贫重点 提高欧盟及成员国在符合援助有效性原则上的能力 支持 非加太地区一体化进程 并且加强对承诺的监控 欧盟许诺到 2010 年 每年会承诺 20 亿欧元的 与贸易有关的援助 TRA 新的数字显示 欧盟的集体承 诺在 2007 年基本实现 2007 年 欧盟成员国和欧共体对 TRA 的承诺 分别为 9.6 亿和 10.2 亿欧元 2007 年 欧盟对 TRA 的总支持 从而达到了 19.8 亿欧元 比 2006 年增加了 8% 当时欧盟对 TRA 的总支持是 18.3 亿 欧元 关于对 贸易援助议程 中的更广泛的援助 欧盟的总支持在 2007 年达到 71.7 亿欧元 非洲接受 了欧盟 贸易援助 资金的最大份额 2007 年达 27 亿欧元 占 2005 2007 年欧盟 贸易援助 总数的 44% 43 贸易援助 背后的理由 即帮助发展中国家与全球市场相连接 是重要的 因为解决边界之内的问题和 基础设施的制约是长期的目标 对减少贫困也十分关键 而且 在 2009 年的萧条中 贸易援助 可以对 经济有直接刺激的作用 很多脆弱国家所缺乏的并不是货物贸易 它主要是非正式的 而且转移了急需的财政收入 而是保证贸易政策和 协议能够履行的机制 在撒哈拉以南非洲的脆弱国家面临许多内部障碍 缺乏知识 繁文缛节过多 资金不足 基础设施薄弱 使其难以从事贸易 因而 从 贸易援助 中充分受益 这对中部非洲国家尤其如此 其由于 地理位置的劣势 容易成为 贸易援助的孤儿 并被全球化进程进一步地边缘化 虽然在贸易领域可以采用其他创造性的措施 整体而言 欧盟显得在调整其贸易政策以使其对脆弱局势更加敏感 方面很受局限 鉴于目前金融危机的影响 有些人争辩 EPAs 中的某些部分显然急需修订 44 框 8.8: 经济伙伴协定 EPAs 是非对称的协议 不仅包括货物和服务贸易 而且还包括边界之内的问题 如竞争 政府采购 知识产权 和贸易便利化 促进区域一体化和与援助相结合 根据科托努协定 目的是加强在有关贸易各领域的合作 并促进非加太国家的可持续发展 EPAs 应以发展为导向 深化区域一体化 加强非加太国家的产品在欧盟 市场的准入 加强在服务和与贸易有关问题上的合作 通过提高竞争力 EPAs 应有助于非加太国家融入全 球经济的一体化 并促进其经济增长 42 43 44 欧洲共同体委员会 2007 年 第 3 页 欧洲共同体委员会 2009 年 第 3 页 Jones 2009 第 7 页 117

第八章 EPAs 最初包括 6 个非加太集团 然后 7 个与 EAC 东非共同体 达成 5 个在撒哈拉以南非洲地区 45 在欧 盟和区域集团的 EPA 之中 后者作为单个集团参与谈判 尽管协议由双边签署 非加太国家中不希望参与 EPA 的最不发达国家 可通过 普遍优惠制 进入欧盟 46 47 不过 这种优惠要少 EPA 进程的中期成果 在 经济和政策文献中有激烈的辩论 48 许多研究强调其不确定的成果 49 对于一些国家 临时 EPAs 不大可能从贸易产生重大的收益 因为非加太 国家可以实现 EPAs 所要求的大部分自由化义务 而不削弱其目前的保护计划 50 从脆弱性和机构建设的角度出发 一个重要的问题涉及 EPAs 对撒哈拉以南非洲国家关税收入的潜在影 响 鉴于贸易税对非洲国家公共收入的重要性 相互贸易自由化所带来的关税收入的减少 可以削弱满足 国家基本职能方面的能力 全面和立即的自由化 据估计 可能带来的损失很大 51 例如 西非可能是受影 响最严重的地区 对西非国家经济共同体 ECOWAS 的损失估计为 占关税收入的比例从约 30% 到最高 达 89.5% 不等 52 更逐步地实现贸易自由化可能会减轻关税收入上的损失 但是以贸易开放上的收益减少为 代价 所以 如果没有税收制度和补偿措施的适当改革 EPAs 可能对撒哈拉以南非洲国家在筹集公共资源方面的 能力 产生严重的负面影响 这变得更为重要 因为众所周知 贫穷国家在用增值税替代贸易税方面存在 如果贸易自由化是循序渐进的 困难 53 财政回收率的关键因素显然是要改进征收 可能包括影子经济 并以公共财政改革与之相配套 则收入损失便可以控制 然而 对于能力低或政治意愿有限的脆弱国家 这种改革可能在短期到中期难以实施 因此 重要的是 有明确承诺的外部资源来协助和促进这些国家的 调整进程 更重要的是 EPAs 可以成为非洲国家使其区域一体化协定的网络更加合理化的机会 可以被机制虚弱的非 洲国家用作进行必要的内部改革的外部承诺机制 以将其自己与更牢固的欧盟体制环境连接起来 但是也 有关于 EPAs 是否能够促进非洲经济一体化的关切 尤其是 EPAs 是会添砖加瓦 还是会变为绊脚石 一 个主要的困难涉及在不同的 EPA 集团内撒哈拉以南非洲国家之间的巨大异质性 不同的国家在以下方面各 不相同 即出口结构 国家的类别 最不发达国家 还是非最不发达国家 区域贸易自由化方面承诺的 程度和敏感产品清单 54 虽然国家异质性并不一定就是区域一体化的障碍 它其实可以提高其经济效益 但 也造成了政策协调和政治上讨价还价的成本 举例来说 在区域集团之间和内部统一贸易规则上的困难 可能会引起对欧盟产品在区域内的运动施以边界控制和起源地的规则 以确保在一个国家对一种产品的排 斥不被在伙伴国家对同一产品的优惠所破坏 55 因此 重要的是 整个区域要有相同的市场准入标准和同样 排除的产品 以促进单一市场形成的可能性 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 Stevens 和 Kennan 2005 欧洲联盟的第一个普惠制 普遍优惠关税制度 成立于 1971 年 2001 年 2 月 安理会通过了 EC 416/2001 条例 所谓的 EBA 规 例 除武器外一切 EBA 是一种非互惠贸易协定 给了 50 个国家 其中 34 个来自撒哈拉以南非洲国家 包括 22 个脆弱国家 被联合国正式列为最不发达国家 (LDCs) 所有产品免税进入欧盟 除武器和弹药以外 直到 2009 年 9 月 米 和 2009 年 10 月 糖 取得全面开放 41 个与税目有关的大米和食糖免税配额才能建立 来源 : http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm 于 2002 年 9 月 EPA 谈判已经启动 与世贸组织规则达成一致的最初期限定为 2007 年 12 月 31 日 因为进展缓慢 谈判已超出了 最初的期限 因此 欧盟委员会于 2007 年 10 月 23 日发表了一份通信 从 2008 年 1 月 1 日延长到 EPA 谈判完成 为非洲最不发达 国家提供一个临时优惠市场准入 因此于 2007 年末 在欧盟与非加太次区域和个别国家之间签订了一些临时协议 也被称为 EPA 垫脚石 这些临时协议都包括商品贸易自由化的承诺 遵守与世贸组织一致性的要求 来源 : http://www.acp-eu-trade.org/index. php?loc=epa/background.php 截至到 2007 年底 46 个非洲国家是临时 EPA 的成员 同时 其中只有 18 个国家草签了一份临时 EPA 8 个是脆弱国家 布隆迪 喀麦隆 科摩罗 科特迪瓦 肯尼亚 卢旺达 乌干达和津巴布韦 (Bilal 和 Stevens 2009) 参见 Sindzingre 2008 和 Delpeuch 和 Harb 2007 Stevens 和 Kennan 2005 和 Delpeuch 2007 Delpeuch 和 Harb 2007 Busse 等 2004 Baunsgaard 和 Keen 2005 Stevens 等 2008 Brenton 等 2008 118

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 3.5 预防性政策和行动 欧盟最近的工作重点是 需要更好地应对和处理危机和危机后的局势 但是 有效和及时的预防工作仍然是主要 的弱点 虽然在 欧洲发展共识 中的政治对话 据说有重要的预防性措施 有证据表明 其通常未被用于这一 目的 56 除了政治意愿 欧盟面临着一些体制和操作上的局限性 包括欧盟工具措施上 内部组织和决策过程方面 以及 充分满足上游预防性政策要求的能力上的有限 确定欧盟各机构的作用和权限的机构设置 造成委员会的各项服 务之间有不同的意见和优先事项 以及欧共体和理事会之间的体制脱节 欧洲对外行动服务 EEAS 可为改 善这一状况做更多的事情 并促进欧盟短期和长期政策之间更好的联系 3.6 与非洲区域组织的联合政策框架 欧盟在发展与撒哈拉以南非洲地区的区域组织和非洲联盟的伙伴关系上投入了大量的时间和资源 这种伙伴关系 和共同的政策框架如何形成欧盟解决脆弱性的政策 并不是那么明显 科托努伙伴关系协定 欧盟与撒哈拉以 南国家关系之中的主要贸易 援助和政治对话工具 并没有针对脆弱性或脆弱国家的具体条款 但它确实涵盖了 一些重要的行动 从政治对话到民主施政 从人权和贸易到冲突预防与和平建设 再到惩罚性的措施 同样地 并没有明确提及国家的脆弱性 此术 2007 年里斯本首脑会议期间由各个国家元首签署的 非洲欧盟联合战略 语在谈判的预备阶段广为非洲的利益相关者所拒绝 非洲联盟及其成员国似乎仍然接受在处理国家脆弱性上的重 要性 并跨过了标签这个问题 这为使用协调一致的办法来解决脆弱性打开了新的机会 欧盟已经加强了与非洲联盟 AU 在和平与安全上的对话与伙伴关系 是 非洲和平与安全结构 的主要支持者 其中包括调解 预警及维和任务 并把非盟的层面与 区域机制 联系起来 非洲欧盟联合战略 及其行动计 划提供了解决与脆弱性有关的治理 人权 贸易 区域一体化和基础设施问题的机会 框 8.9 但在实践中 它 在国家层面的影响迄今有限 它的实施受到应该如何获得资助和对于其所带来的真正价值的讨论的困扰 在可能更具争议性的问题上 如民主施政和人权 真正的对话以及尊重非洲进程的步伐方面一直难以认识 大多 数区域组织都对为欧盟的政策议程而被加以 工具化 没有兴趣 把进一步发展自己的优先事项看得更为重要 然而 在科托努框架和 非洲欧盟联合战略 之内一些领域的对话质量有所改善 在欧盟与非洲的优先事项 如 和平与安全 更加一致方面也是如此 非洲欧盟联合战略 有助于为目前在几内亚 几内亚比绍 马达加斯加 毛里塔尼亚和索马里的危机局势 欧盟与非盟统一 国际联络组织 欧盟与非盟和区域经济共同体 CERs 用 一个声音讲话 齐心协力地工作 是向前迈出的重要一步 加强坚韧性 的一个区域性的角度强调 区域之间的联系 和 脆弱性的区域化集群 的可能性 对这些问题 采用更加全球性的观点突出了在国家和区域层面的外部驱动力 与这种观点相一致 非洲欧盟联合战略 能够 促进形成对非洲新的全面性区域办法 如今 这一战略确定了在非洲进行政治 经济和社会方面区域一体化的一 个广泛框架 第一个行动计划 2008 2010 年 在和平与安全 民主施政和人权 以及贸易和区域一体化等领域 有 8 个非洲欧盟伙伴关系计划 迄今为止 大多数的努力是组织上的 即建立对话 互信和协调 但是 对获得 更多实际成果的交付和资金上的承诺期望很高 3.7 欧盟作为一个安全和发展方面的参与者 克服贫困和增加安全应齐头并进 这并不是什么新观点 自从杜鲁门原则和马歇尔计划开始 安全一直以各种方 式和不同的程度嵌入到发展政策之中 安全与发展之间的相互作用被广泛承认 这体现于欧盟在国际政治中的核心目标 促进和平与稳定 促进民主 人权 法治和有效的多边主义 如上所述 通往具有一致性的欧盟目标 行动计划和方案 以及最终有意义行动 的途径仍然充满挑战 欧盟已建立了一系列政策 手段和措施 以应对发展和安全所面临的问题 特别是在撒哈 拉以南的非洲 56 政治对话也是科托努伙伴关系协定的重要组成部分 119

第八章 捐助者和受援国的目标 价值观和时间表很多而且经常相互冲突 汇集不同的参与者和资源 援助人员和士兵 外交官和商界人士 尽管迫切需要 但也颇具挑战性并且耗费时间 而欧盟本身是一个复杂的 有时 并不协调 的国际参与者 面临脆弱性和不安全 寻找一些 先决条件 就显得很有诱惑性 比如一个新的经济措施或不同的政治制度 57 我 们的建议相反 面临脆弱局势的社会可以在安全和发展领域开始改变 其情况尽管情况如此 58 基于地方倡议和能力方面的丰富经验 以及欧盟在面对脆弱局势的非洲国家参与将安全和发展连接起来的活动 特别是安全领域的改革和危机管理任务 59 我们认为 在安全发展关系上进行变革所面临的众所周知 根深蒂固的 障碍 是可以克服的 60 我们强调在脆弱局势下的 6 个进程 1. 安全和发展 对抗性或非对抗性的变革 同时影响安全和发展的政策变革的提倡者 往往把自己所建议的变革看成是非对抗性的 摆脱脆弱性 使民众更 安全 并在如此做后 为发展腾出精力 这只会有利于所有的参与者 并最终对国家有利 然而 这一假设存在 问题 61 首先 在脆弱局势下 不安全和公共机构残存的功能失效 对政府和叛乱者一样可能都是有用的 有的参 与者甚至可能创造 保留和利用不安全 以确保他们的政治生存 62 在塞拉利昂 统治者故意破坏了国家的能力 以便自己来提供公共物品 63 第二 在脆弱局势下 相对的虚弱和相对的实力经常并存 例如 在刚果民主共和国 国家机构已经被削弱 但并没有完全消失 64 面对捐助者的要求 公共当局充分认识自己国家的脆弱局势 也正因 为这一脆弱背景和其 相对 危险的处境 能够保持甚至加强其谈判地位 并发展出躲避和抵抗的战略 即使主 权似乎已处于最低点 剩余的国家仍能够从捐助者掩盖它视为其自治权的核心 65 因此 与脆弱性有关的不安全对每个本地参与者并不一定都是坏事 它并不对所有的参与者都意味着是弱点 地 方参与者采取行动 并试图绕过捐助者的优势而利用其弱点 这就是为什么直接的工程方法不太可能成功的原因 欧盟应当将其线性社会工程学的方法转变为更加具有灵活性和战略性的方法 2. 不安全成为发展政策的机遇 安全与发展之间联系的批评者通常提出三个问题 第一 安全出现在已经排得十分饱满的政策议程之中 以及决 策者有限的精力 能力和资源 势必分散捐助者和发展中国家的注意力 阻碍行动的主要目标的实现 即减少贫困 第二 安全只是一个表面问题 是深层次的结构性失效的一个症状 第三 真正应对安全挑战的努力 可能超出 了捐助者和伙伴国的能力 相反 我们提出 安全与发展之间的联系 可为改革创造机会 框 8.9 首先 当地民众常常表现出对安全与和平主要和直接的关注 例如 在刚果民主共和国的基伍公民社会 有代表 正确地声称 选举应该等到和平已经建立再举行 但是没有人倾听他们 66 无视这些紧迫的问题会适得其反 第二 安全问题的出现是一个机会 改革者可加以利用来寻找新的盟友 并促进联合分析和战略的制定 第三 不安全 可以作为探照灯 以帮助社会弊端的早期发现 其如果被忽视 可能会变得更加难以解决 67 最后 胆怯或敷衍的 政策行动倡议 能够带来非预期的效果 即在捐助国以及伙伴国调动那些将从所建议的解决方案中获取利益者 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 Hirschman 1963 第 6 页 Hirschman 1967 第 5 页 Hirschman 1963 第 6 页 Brzoska 2006 Hirschman 1963 第 6 页 Hirschman 1985 第 3 34 及 56 76 页 Englebert 和 Tull 2008 Clapham 1996 第 208 243 页 Chabal 和 Daloz 1999 第 3 16 页 Reno 2003 Englebert 2003 Trefon 2004 2007 例如 在刚果民主共和国两个重要的安全服务 军事与文职情报和边境警卫服务 被挡在安全部门改革以外 (Melmot 2008 Davis 2009) Autesserre 2009 第 271 页 Hirschman 1981 第 119 149 页 120

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 框 8.9: 脆弱局势下的安全与发展上的挑战 ESDP 行动的经验教训 作者 Damien Helly 博士 欧盟安全研究所研究员 欧洲安全与防务政策 ESDP 于 10 年前在巴尔干地区诞生 从那时起 欧洲联盟将它用作在各种脆弱 局势下 一个非常独特的军事或民事危机管理的工具 23 个 ESDP 行动中 有 8 个部署在非洲 有些仍然 在进行之中 在非洲的所有 ESDP 行动都要处理某种形式的脆弱性 由 欧洲联盟安全研究所 研究员最 近编辑的一本书 提供了对 10 年以来 ESDP 的综合数据和批评分析 68 一些主要是基于实地采访的研究结果 可以使得对安全与发展的辩论了解 关于脆弱局势和欧盟的措施和政策之间需要有更多连贯性的情况 10 多年来 欧盟加强了在脆弱背景下 ESDP 与欧洲委员会政策上的协调 1999 年以来 安全与发展挑战 之间的相互联系 已经成为在政策论述中普遍共享的主旨 消除贫困 创造就业和企业发展所需要的基 本安全在欧洲重要的政策文件中有充分的反映 提高了对此在政策规划上的认识 例如 布鲁塞尔总部 2008 年策划了在乍得的旨在相互加强的联合行动 由欧洲委员会资助的 协同稳定 计划 旨在加强 军事威慑 但在实践中证明协调方面困难而且缓慢 尽管在战略上取得了进展 安全专家 发展推动者 经济学家和人道主义参与者仍然需要加大在脆弱局 势上的对话 对可用来资助发展和安全的资源的竞争会很激烈 合作援助项目经理和安全专家一般不对 项目潜在的安全影响交流信息 例如 交通基础设施项目 虽然某些类别的专家并肩工作 诸如军事和 人道主义参与者 在危机管理行动中汇集的经验 需要得到更好的传播 例如 欧盟驻乍得 / 中非共和 国部队 EUFOR Tchad/RCA 给军事和人道主义界都提供了经验教训 但尚不清楚如何将其传达给其他人 在脆弱局势下 定性评估与定量数据一样重要 虽然经济学家主要只使用有形的数据工作 政治学家 情报分析员还使用定性的方法 在刚果民主共和国警察和军队改革中 对当地政治和权力运作的正确理 解 对建立数据收集机制如人口普查数据库十分重要 EUSEC 是负责协助刚果当局进行军队改革的使命 其最初的几年花在通过强有力的个人关系 人力情报收集和军事专业知识与国家利益相关者建立互信上 相反 在几内亚比绍 那里的士兵人数很少 少于 6 千 显得 军队的改革将很容易 但是治理和权力 方面的因素 诸如老兵的象征性权力 恐吓和非法贩运已证明是严重的障碍 人类现实有时与数据是相 矛盾的 欧洲在安全和防务上的倡议主要依赖于地方当局的议程和政治意愿 当地方当局常常因政治原因或由于 既得利益 不愿意主办 ESDP 行动或接待帮助其改革安全机构的外国人时 欧洲人要使其影响力最大化 已被证明是极其困难的 这在刚果民主共和国 于 2006 年的选举之后 当政府表示对安全领域的改革 不感兴趣时 就已变得非常明显 它还在几内亚比绍被证实 在那里欧盟安全领域改革特派团发现很难 与已故陆军参谋长 Tagmé Na Wai 进行对话 这在苏丹很明显 当领导层不希望主办非盟 / 联合国维和行 动时 便推迟了对欧盟支持规划的工作人员和非盟驻苏丹特派团 AMIS 的指挥人员签证的处理 AMIS 是非洲联盟在达尔富尔的维和部队 10 年后 ESDP 人员了解了当地所有权在执行上的困难 尤其是在脆弱国家 国家能力几乎是零 地方 官员没有能力吸收或应付欧盟的提议或干预行为 ESDP 行动的任务授权短 更迭率高 很难满足对方 在长期性能力建设上的需要 68 Grevi 等即将出版 121

第八章 欧盟在脆弱环境的政策执行上存在差距 尽管有令人印象深刻的战略 通信和方案文件工具包可以使用 以解决脆弱性 防止冲突和支持建设和平 欧盟在将这些政策取向付诸实践上还有很多工作要做 欧盟 的工作人员常常忽视指导其在脆弱局势下每天的日常工作和决定的主要政策性文件 虽然还配备有像 LRRD 链接救济 恢复和发展 的政策工具 欧盟在有关国家并没有系统地使用它们 对在脆弱背景下 工作人员的培训应当跨部门 更系统地执行 当处理脆弱局势时 欧盟还没有确定其外交政策的重点 虽然国家失败在 2003 年的 欧洲安全战略 中被提及是个威胁 欧洲在撒哈拉以南非洲的主要战略利益仍不清楚 一些欧洲国家 主要是前殖民列 强 对在非洲的脆弱国家很是关切 这不仅是因为它们代表诸如恐怖主义 毒品 武器和人口贩卖活动 这些重要的威胁 不过 这些关切可能并不是所有的欧盟成员国都有 导致对非洲的外交政策没有明确 的优先 除了那些由大陆与大陆的伙伴关系或科托努伙伴关系协定所确定的 在这方面需要更多的研究 并将在 2010 年由 EUISS 来执行 脆弱国家的官员经常因其矛盾性的政策而指责欧盟 商业保护主义 尤其被经常提到阻碍发展 尽管有 新的补偿机制 如 贸易援助 方案 政治对话仍然充满着不信任 因而 解决脆弱性意味着努力实现 真正的对话 愿意克服过去的偏见 并承认相互的责任 3. 脆弱性导致当地平行安全机构的产生 脆弱局势下 国家能力的萎缩 并不意味着治理的不存在 事实上 脆弱的局势引发了 地方性的机构倡议 其 在多年的冲突中 促进了社会生活的延续和组织 并有可能在将来有用 69 传统的酋长 公民社会团体 教会和 援助机构介入进来负责安全 70 脆弱局势可能会加剧在获得安全和司法公正上的不平等 加重对外来者 暴力 非 法和不负责任的不宽容 但在某些情况下 国家管理和主权上的不佳重振了自我监督 71 由此而产生的 多选管理 可提供一个安全网并深化地方民主 这一替代性管理的成功将进一步从有利的国家反应和欧盟的支持中获得帮助 4. 次序和不平衡可以促进安全发展的改革 为解决脆弱局势下发展与安全之间的关系问题 联合起来 的战略 它同时将所有政策工具结合在一套一致性 的措施中 包括政治 安全 人道主义和发展措施 通常被认为十分适合背景的不连续性 72 但是 尽管某些协调 是宝贵的 特别是在欧盟内部 可能没有必要在早期合成上 以及在对安全与发展的关系采用同步或平衡的方法 方面花费太多的努力 在脆弱背景下 对安全与发展政策跷跷板式的前进和调整是不可避免的 它们是可取的 因为决策者从失败 恼怒和不快中知道了其行动的不完善和不平衡 73 例如 在塞拉利昂 安全领域改革的各个元 素相互独立进行 它们之间没有概念或实质上的联系 74 但是 塞拉利昂经常被提出来作为良好做法的例子 甚至 被经合组织发展援助委员会 OECD-DAC 顺序性地解决问题带来了被阻止在一个步骤 或一个领域中的风险 然而 由于普遍的传统智慧是需要进行协调 牢记这些是非常有用的 即同时平行工作的人之间的重复 混乱及缺乏沟通并不总是坏事 甚至可以导致成本 更低 速度更快的改革 75 69 70 71 72 73 74 75 Englebert 和 Tull 2008 第 125 127 页 Vlassenroot 2008 第 2 页 Baker 2008 Faria 和 Magalhães Ferreira 2007 Hirschman 1985 第 74 75 页 Horn 等 2006 第 110 118 页 Hirschman 1981 第 66 页 122

欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 5. 安全与发展并不一定齐头并进 重要的是要知道确保安全是否会带来人类的可持续发展 在这方面 对 17 个联合国领导的国家建设行动在其开 始五年以后进行的评估显示 虽然安全 定义为没有战争和重新建立对暴力手段的完全控制 和国家建设的其 他方面之间存在潜在的联系 如经济发展 民主和机构能力的建立 但安全性并不能自动带来在法治或政府的有 效性 经济发展和民主上的积极成果 76 安全与发展两者进展之间的联系可以采取不同的形式 其模式并不总是两者政策领域之间的相互关系 宣布这两 个领域是完全分开的将是反应过度 虽然安全和发展并不总是可能在功能上联系到一起 在时间的不同点和在不 同情况下交替相互依存和独立自主都是可能的 77 6. 少可以是多 欧盟对其在国家建设和更普遍的发展方面持续和相对稳定的参与感到自豪 然而 在这方面获得灵活性和允许在 一定时间选择性地脱离接触可以扩大倡议的范围 更多的国家建设是更好的国家建设 是西方决策者的一个普 遍假设 78 与被视为次要的国家相比 他们给被认为重要的脆弱国家增拨更多的资源 如阿富汗 波斯尼亚 伊拉 克 科索沃 从安全角度来看 这意味着更强的欧盟和联合国的军事行动 其拥有更多的军事手段和更有力的任 务授权将提供成功的最佳机会 发展政策的经验 特别是在安全和发展领域的经验 表明某些脱钩和脱离接触可以产生积极的效果 79 少 即更有 限和更有选择性的接触 可为社会实验提供空间并促进当地倡议的发展 例如 将刚果民主共和国做成联合国维 和的测试案例 这意味着强烈的参与 常常被描述为 保护地 导致了在 2003 至 2006 年从战争到和平与民主 的过渡期间 在政策选择上的问题频出 80 76 77 78 79 80 国家建设任务取得了重要的安全目标 17 个任务中 13 个结束战争 一年或战争期间有 1,000 例与战斗有关的死亡 虽然结束战 争在战后最贫穷的国家要困难一些 国家建设行动在这方面也达到了目标 11 个中有 7 个 重新建立对暴力手段的完全垄断时 国家建设不太成功 但是 在安全领域的成功对于国家建设的其他方面影响有限 (Zürcher 2006) Hirschman 1981 第 142 166 页 Hirschman 1995 第 221 230 页 Englebert 和 Tull 2008 第 135 139 页 Hirschman 1995 第 190 192 页 Autesserre 2009 第 258 页 123

第九章 结论 重点和方法 欧洲联盟有一系列用来解决脆弱国家所带来的挑战的政策措施 并在过去 10 年定期进行检讨 和完善 然而 欧盟在脆弱国家的参与仍然遭受 执行上的差距 这导致了官方的承诺与政 策的操作化二者之间的分裂 1 1 欧盟的政策可以产生影响 欧盟有影响撒哈拉以南非洲脆弱国家发展前景的潜力 特别是帮助他们提高其抵御冲击的坚 韧性 但是 要做到这一点 它需要改善条件以加强信任 并且学习和发扬其经验 这项艰 巨任务并不是孤立的 它需要所有这些在脆弱国家的参与者在行动上进行合作 欧盟可以通过果断行动 并在制定政策上步调一致来改善其参与的有效性 欧盟成员国之间和欧共体内部的讨论 都必须是公开的和广泛的 更何况参与脆弱性的解决在政治上是一个高度敏感的问题 但是 一旦政策已共同制 定并达成一致 欧盟应当承诺长期性的政策 而不改变其干预的目标或核心领域 脆弱国家的问题 主要是结构 性的和持续性的问题 解决这些问题需要外部参与者一个长期性的 稳定的承诺 将努力集中于少数几个明确定 义的优先任务将使得简化程序 减少繁文缛节更加容易 欧盟应给脆弱国家作出可信的承诺 使其政策易于理解 使其影响变得重大 它也应该对一般政策进行调整以解决具体问题 并使其适合每个不同的背景 当国家被认为不符合预算支持的条件 2 或当对地方情况的了解特别重要时 捐助者和受援国可能不能够有效地执 行或监控援助政策 然后可以将其委托给其他官方合作伙伴 公民社会组织等独立服务机构 见框 9.5 代表团 可以帮助解决当地复杂的问题 并确保足够的承诺 在这些情况下 当援助不能有效地被使用 或捐助者将其很 多援助输送给非正式机构或非政府组织 则可能值得将政府的不同功能加以分开 将政策的制定从资金的分配或 监控中分离出来 将制定长期发展政策方面目标的任务从执行政策措施分离出来 将使其与目前的政治压力相独 立 并将避免承诺方面的问题 以及发展出适当的技术能力 这种分工的基础已经存在 但将需要治理上的变革 以有效地实施长期性的政策 3 1.1 欧盟的比较优势 欧盟在制定战略来帮助脆弱国家提高其坚韧性方面具有比较优势 要利用这一优势 欧盟应该集中力量发展人力 和社会资本 并支持体制在地方和区域层面的发展 这种比较优势来源于它自己扩大的历史 以及存在大量的政 策 欧盟可以利用来形成其行动 正如第八章所述 与大多数援助机构不同 4 欧盟可以使用这些方面的任何组合 即贸易 农业 渔业 移民 气候变化 环境 全球化的社会层面 研究和开发 信息社会 能源 安全和管理 这些政策对国家脆弱性的积极或消极影响 远远超过了财政援助的提供 而且 欧盟的历史是一个在多样化和复杂化的社会之间发展体制的历史 各个社会都拥有自己的国内机构 此外 欧盟在自己扩大的历史中 在解决机构功能失效或处于转型期国家的问题方面 拥有相当多的经验 某些目前的 欧盟成员国 希腊 葡萄牙和西班牙 在 20 世纪 70 年代 能够从军事独裁统治和平转型到民主国家 在 20 世 纪 90 年代 欧盟还帮助东欧国家渡过了其经济转型 它们需要重要的体制改革 以及管理制度和国家执行机制 上的变革 这些经验本身就是比较优势 因为欧盟可以利用自己的经验作为脆弱局势之中的 工具包 1 2 3 4 第八章详细讨论了哪里更需要进行干预 以使欧盟的承诺取得更大成功 参见 OEDC (2009) 在脆弱国家 何种条件下的预算支持代表合适援助方式的讨论 Collier 2009b 参见 Collier 2009a 卷 1B 关于这一点的背景论文 124

结论 重点和方法 援助机构和国际组织往往集中于短期的解决措施 或由于其体制性的职责 集中于某个具体问题 5 美国有许多类 似于欧盟的政策 但其历史不同 尽管对撒哈拉以南非洲有新的兴趣 但是地理上相距遥远 6 中国 和阿拉伯国家 往往集中于基础设施建设 以及对土地的外国直接投资 这对受援国可能是祝福也可能是灾祸 虽然欧盟也可以 参与基础设施建设 它应当把努力的重点放在开发人力和社会资本以及机构上来 这是欧盟具有相对优势的领域 1.2 需要欧盟在不利的全球背景下进行干预 调动国内资源 加强国家机构和社会凝聚是提高坚韧性的关键 这两项行动 几乎从定义上 对脆弱国家自己就 很困难 因此 虽然需要欧盟的干预 解决撒哈拉以南非洲的脆弱性 是一个重大而有风险的挑战 无所作为也会对捐助者和受援国带来高昂的代价 对于脆弱国家 成本反映在人力发展上的薄弱 以及缺乏与发 展差距持续相关联的安全 对于在地理上接近非洲的欧洲 其人口爆炸 难民 非法贩运 走私 基于性别的暴 力和海盗等问题带来的负面 外溢 影响可能会非常高 挑战巨大无比 因为欧盟需要参与脆弱国家的事务 但也需要尊重其国家主权 脆弱国家很少向本国公民负责 但它们应当给予承担其政策所有权的空间 执行能力低会损害税收 无法有效地管理国内资源则制约独立和治理 的能力 2009 年的经济和金融危机使得在脆弱国家的参与任务更加艰巨 脆弱国家都受到了不是由其引起的危机的严重 打击 并很可能把更多的国家推入脆弱局势 使得 千年发展目标 在其 2015 年的最后期限之前更加难以实现 这场危机对人均收入造成了强烈的负面冲击 并且紧跟在脆弱国家的其他两个毁灭性危机之后 粮食和燃料 这 三个危机接近同时发生 造成了不利的倍增效应 使得紧急情况变为常态而不是例外 处于脆弱局势的国家 企 图回应它们认为是短期性的冲击 丧失了克服脆弱性所需要的长远眼光 经济环境也受到了历史遗留债务和困扰欧盟国家的严重国内社会问题的影响 这场危机使得对长远性的政策作出 承诺更为重要 同时对发展援助需要更加有效地利用 短期性特别政策 执行和监控不力 以及分散和重复的援 助是效率低下的来源 他们需要改为上面所述的简单规则 用一个声音说话 把重点放在长期性的政策 以及在 适当的情况下 委托给合作伙伴 1.3 在脆弱国家非国家参与者的作用 国家长期以来一直是捐助者的主要切入点 其认为通过国家机构的干预可以加强问责性 解决两性不平等 建立 互信 建立共同的法律框架 以及保证法治 但是 目前的国家机构受到国家形成的历史根源以及其与地域特色 民族或宗教群体之间相互作用的影响 此外 撒哈拉以南非洲的政府往往声称它们不对脆弱局势负责 并指责 外部 的原因 因此 国家建设和实现社会融合需要动员非国家参与者的力量 它们有时处于脆弱国家的结构之外 但拥有对当 地情况的了解和宝贵的人力资源 5 6 例如 粮食紧急时世界粮食的价格 Gartner 2009 125

第九章 2 重点和方法 欧盟应当考虑撒哈拉以南非洲脆弱国家的共同之处和具体特点 见第二章 以及当确定自 己的优先事项时 自己与其他捐助者和国际机构相比所具有的比较优势 见上面的讨论和 第八章 虽然撒哈拉以南非洲的脆弱国家彼此之间在许多方面有所不同 但它们都有一些共同的弱点 妨碍了能够履行其 核心职能的强大国家的形成 这些阻碍因素由下述所代表 无法调动国内资源和随之而来的对外部资金来源的严重依赖 经济系统对个别 在大多数国家 只有一种 初级产品的依赖 这就决定了经济增长的不稳定模式和出口收入 的高度集中 软 硬件基础设施状况差 这阻隔了这些国家从全球化中受益 阻碍它们进入主要目的地市场 人力发展低 破坏了把握所出现的机会的能力 爆发武装冲突的危险高 这些特点阻碍了在脆弱国家的外部参与方面基本目标的实现 即促进国家建设的内源性进程 7 欧盟已在其欧洲发 展共识 8 中同意这一核心优先 以便其在参与撒哈拉以南非洲脆弱国家的事务时 将重点集中于这一长期的目标 这五个共同特征表明 欧盟在脆弱国家的参与有五个主要优先事项 优先 1 确定并支持国家建设和社会凝聚的推动力量和参与者 欧洲对国家建设援助的复杂性 是因为这一事实 即它不能由这一进程的外来观点所驱使 非洲脆弱国家的国家建设进程将不会类似于 19 世纪欧洲的国家建设进 程 9 同样 种族和宗教之间的社会凝聚也不会相同 它们之间的分歧存在在时间上长达数百年之久 因此 对本 地情况的了解在与脆弱国家的对外交往中发挥着重要的作用 确定哪些参与者可以带来变化是必要的 它们可使 这些国家摆脱脆弱性 也可能是通过不同的途径 虽然 导致改变者 必须得到加强 特别是鼓励妇女参与国家 建设 民主推广策略的成功也很重要 即削弱可能的 否决者 10 并支持领导人努力在国家与公民 以及具有陷 入冲突风险的不同派别和种族之间重建一种新的社会信任 如果某些群体受到歧视 在政治代表中遭到排斥 则 冲突的可能性就会变高 摆脱脆弱就会更加困难 虽然脆弱国家有一些组织能力 11 它需要被重新用于其他共享的目标 如国内资源的调动和更好地管理自然资源的 收入 精英团体能够发挥重要的作用 但在一些脆弱国家 种族或宗教派别可能在建立有效的国家能力上没有什 么动力 甚至还对破坏它绕有兴趣 因此 他们对达成共识没有动力 缺乏社会凝聚力削弱了在社区层面对良好 治理的需求 优先 2 弥补短期性需求和长期性政策和坚韧性之间的差距 要将脆弱国家的注意力从满足紧急的短期性需求转 变到对未来的规划上来 欧盟可建立保险机制以减少出口收入波动的风险 有了稳定的收入来源 框 9.1 脆弱 国家能够设计长期性的国内政策 事实上 由于脆弱国家抵御外部冲击的坚韧性差 特别是对商品价格和贸易条 件的变动 应认真加以考虑捐助者的援助在加强应对风险和保险机制方面的发展潜力 以及利用援助流入来 平 滑国际冲击 的可能性 如 Bourguignon 等 (2008) 最近所观察到的 7 8 9 10 11 参见 OECD/DAC 2007 参见欧洲议会委员会 2006 年 通常认为选举对国家建设重要 但是 选举可以被操纵 除非人们都坚信他们表达了国家的集体意志 参见 Magen 和 Morlino 2008 第 256-257 页 例如 有些国家能够组织部队 其他的能够使教育系统工作良好 ; 其他的拥有有效的资金转帐系统 126

结论 重点和方法 框 9.1: 一个稳定收入的建议 为了帮助脆弱国家延长其政策的时间范围 通常受到紧急情况的局限 欧盟可在事先承诺将援助重新定向 到其出口价格下降到低于某个触发水平的国家 脆弱国家然后就会追求更长远性的优先事项 知道其收入 将不会低于某一水平 执行起来会很艰巨 可信的承诺是第一步 产品的篮子和干预价格需要事先决定 以避免对国内生产和出 口选择造成干扰 而稳定机制应当明确是暂时的 国家将资金用于如教育和健康等长期性政策 可能会得 到奖励 欧共体在支持这种机制上 与其他捐助者相比可能拥有相对优势 单个国家不可能给这样一个自动机制投 入大量的援助款项 而欧共体 其可调节各成员国之间的利益 能够更可信地承诺于这种机制 对资金的 监控 可以分配给当地的公民社会组织 也需事先进行以避免信誉问题 优先 3 加强人力和社会资本 在脆弱国家的教育上投资 努力缩小性别差距 以及建立社会资本对于实现持续 增长和发展是很关键的 脆弱国家的公共教育遭受了破坏 入学率低和成人文盲率高 不仅基础教育 而且高 等教育都需要足够的资金 1970 年 在撒哈拉以南非洲 约 30% 的成年人能读会写 到 1990 年 有 51% 会 到 2006 年 有 63% 但脆弱国家只有 59% 在识字率上的差距 必须尽快缩小 识字率增高 脆弱国家就可以大 大改善其人类发展记录并促进经济增长 妇女的教育尤为重要 因为它影响生育率 以及家庭成员的健康和幸福 特别是对儿童 12 针对青年男子和男孩的干预措施也至关重要 尤其是在冲突后的脆弱国家 以减少如贩卖或走私 等非法活动的吸引力 在此背景下 教育不一定是年轻男性唯一的解决办法 因此 还可以实施 零成本 措施 减化繁重的监管 并确保适当的商业环境 没有经济上或官僚程序方面的障碍 这对创造就业机会将是至关重要的 因此给年轻一代带来希望和未来 说服他们参加叛乱并不是唯一的出路 欧盟成员国可以为来自脆弱国家的学生开放边界 因为它们知道外国教育有助于原籍国的体制发展 框 9.2 13 欧 盟还可以帮助发展当地的大学和研究中心 并建立激励以刺激下述领域的创新 例如在不利的气候条件下水的有 效利用 以及诸如艾滋病和疟疾等健康问题的处理 框 9.2: 欧盟的政策和非洲的人力资本开发 作者 Yaw Nyarko 纽约大学 人力资本是经济发展的重要组成部分 在撒哈拉以南非洲地区 人力资本的水平仍然很低 尽管政府在教 育上进行了大规模的投资 加大在撒哈拉以南非洲人力资本的发展 作为提高生活水平和加快经济发展的 最佳方式之一 是欧洲联盟可以发挥有效和独特作用的一个领域 许多研究已经显示人力资本与经济发展之间的联系 见 Spiegel 和 Benhabib 2005 年以及那里引用的参考文 献 需要技术工人来促进新技术的应用 从事创业活动 运行和管理卫生保健系统 以及规划国家的经济 尽管政府用于教育的预算比例很大 在许多非洲国家教育程度仍然很低 2000 年 国际数据比较完备的最 后一年 14 在一个有 2000 多万人的国家 加纳人中受过大学教育的人数大约为 81,000 人 为了比较 纽约 大学 我所执教的大学 这是纽约州的很多所大学之一 的入学人数是此数目的一半左右 许多其他非洲 国家的人数也同样很少 肯尼亚有 124,000 名 乌干达 63,000 在许多非洲国家 受过高等教育的在有关 年龄组所占的比例是 3% 至 5% 远远低于国际标准 在大韩民国 新加坡和其他国家它大约是 70% 12 13 14 据传闻证据 参见 Gartner 2009 母亲接受了 5 年小学教育的儿童 40% 更有可能超过 5 岁 因此 考虑到脆弱国家 5 岁以下高死亡率 正如在第一 二章强调的 这样一个投资的影响可能会很大 参见 例如 Spilimbergo 2009 Docquier 和 Marfouk 2005 127

第九章 医生的情况也同样发人深省 2004 年在加纳 数据记录有 1 860 名医生 与纽约大学医学院目前的入学 人数大致相同 这一数字意味着病人 医生的比例为 11,200 比 1 马拉维 2004 年记录有 124 名医生 病人 医生的比例令人震惊 为 8.8 万比 1 在西方 意大利的病人 医生比例约 227 比 1 英国为 476 比 1 撒哈拉以南非洲国家自 60 年代初独立以来 在人力资本方面取得了巨大的进步 但还有许多工作要做 但是一当提到非洲的技能积累的话题 讨论几乎无一例外地会转向人才外流 其被作为在非洲高等教育中 限制外部援助和阻止技术人员外流到西方的理由 这是错误的 测量人才外流及其回流有两个微妙之处 这是一个欧盟可以发挥领导作用的领域 以可使撒哈拉以南非洲国家以及欧盟国家获益巨大的方式 受过高等教育的非洲人生活在国外的比例很高 塞拉利昂 52% 加纳 46% 肯尼亚 44% 乌干达 35% 但是 测量出的人才外流有一些微妙之处应当认识到 首先 人才外流是不同地理区域在给定时间点对技能流动 的粗略印象 目前 很多在非洲管理医院 各部委和其他机构的人曾先出国接受教育 后来又带着提高了 的技能返回本国 这些人在统计人才外流时被计入一次 经过培训后回国的人的技能对母国的国家发展非 常重要 数据显示 完成学业后的返回率相当高 因此有相当多的人才交流 而不仅仅是外流 最近的研究还指出 在国外的工人向本国经济的汇款的重要性 EASTERLY 和 NYARKO 2009 试图量化人才外 流的优缺点 将汇款和返回人员的技能作为优点 这一研究结果表明 人才循环对输出国的重要性 其他研究已经显示了人才外流具有很大的激励效应 离开当地经济出国进修或赚取更高工资的可能性增加 了对获得更高教育的渴望 这可能导致在当地经济中教育水平的提高 即使有些人出国 而即使所有的居 住在国外的加纳和马拉维医生返回本国 病人 医生的比率仍远远低于国际标准 现在需要的是技术水平 的大幅度提高 入学率增加 10 倍或者更多 从这里的分析得出若干建议 设立欧盟蓝卡 根据美国的绿卡制度 各种欧盟蓝卡的建议将为获得技术放宽对移民移居欧洲的限制 增加了那些移民的福利和其对家人的汇款 带着提高了的技能 许多人最终将返回本国 应当鼓励技术 熟练的工人和专业人才返回本国 对持卡人 给予灵活的 休假 时间 在全球对人才的竞争中 欧 盟蓝卡制度的实行 将使欧洲在获取高级技术人才方面 更有效地与美国及其绿卡制度竞争 如果设计 得当 撒哈拉以南非洲和欧盟国家都会受益 允许固定数量的工人从非洲向欧洲移民的双边移民协议应当扩大 这类协议应当设计为允许和鼓励技术 人才返回本国 学生贷款计划和在专业教育上的投资应当扩大规模 以满足非洲对技术和专业人才需求的大量增加 这 一过程可以变得自负盈亏 移民出国的学生还款数额更高 留在本国的学生则获得折扣 并且所有的学 生在开始就业时偿还贷款 欧盟的资助可以帮助这些计划的建立 移民和人员的流动 技术人士和非技术人士 一直就是人类历史的一部分 所有移民的源头可能是从东非 大裂谷的人类大迁移 它最终导致人类在当今欧洲的第一个聚居区 从 16 世纪开始 欧洲人也有大规模 的流动 移民到新世界 在 18 世纪 非洲人就在欧洲的大学接受教育 在塞拉利昂的福拉湾学院 欧洲 在撒哈拉以南非洲的第一批大学之一 最初是遣返奴隶的中心 后来成为非洲独立运动的孵化器 这将是一个可怕的错误 如果令当前的金融危机和对人才外流的不正确理解破坏重要的技能开发进程和人 才的流动 相反 能够创造性地利用移居的动力和移民的好处来提高撒哈拉以南非洲的人力资本水平 同 时对欧洲也有利 128

结论 重点和方法 优先 4 在区域的层面支持更好的治理 包括区域一体化进程 在区域层面的政策反应可以利用区域一体化机制 以帮助将邻国之间的外溢效应内部化或替代本地体制上的某些弱点 框 9.3 框 9.3: 区域一体化的适当水平 在 欧盟非洲联合战略 JEAS 之内 欧盟可以促进更多的次区域政治对话 并有助于在信任的基础之 上辅助性原则的有效实施 若要区域安排推动国家建设 当地的领导很重要 需要给予区域领导者像尼日 利亚和南非充分的鼓励 鼓励它们全面加入区域经济伙伴关系协定 并提供领导 15 由于非洲区域集团内在经济上的巨大多样性 与欧共体 和全球市场 的一体化可能会在各个国家产生不 同的影响 次区域 中心和外围 的配置可能出现或得以加强 在该次区域内制造紧张并造成不平等的扩大 可能需要转型机制以减轻这种情况 并减少地区之间的不平等 应当规划和补贴次区域的投资项目以支持 地方的聚合 在 JEAS 内 与次区域领导者的政治对话可以针对激发其对这样的次区域补偿机制做出贡献 在这方面 欧盟可以利用自身的经验以促进次区域的结构性基金 15 这些国家没有签署任何临时协议 正与欧盟在其他贸易体制下进行贸易 129

第九章 区域贸易协定可以促使非洲国家实现规模经济 提高国内的竞争力 提高投资回报和吸引外国直接投资 导致技 术转让和经济增长 区域协定也可以促使经济体汇集资源联合提供基础设施的建设 从而使这种投资的跨国区域 效应内部化 16 它们可以给予非洲小国 在与其他贸易集团或私人合作伙伴谈判协议时更大的发言权 看到规模经济在提供安全和其他公益服务 以及在私人非贸易产品的生产上的作用 人们可以说 典型的非洲国 家太小了 17 内部化的标准理论认为 无论是区域性公共利益 如跨国运输和连接的基础设施 的供给 还是区域 性公共 危害 如邻国之间的军备竞赛 疾病的传播和不安全的边界地带 的管理 最好都通过非洲的内部安 排来实现 区域一体化协定也可以是机构建设的工具 它们可以帮助锁定政策改革以建立承诺的机制 特别是对国内承诺方 面能力弱的国家很重要 加入一个具有强的 俱乐部规则 的贸易集团 可以帮助成员国稳定民主改革和强调重 视信誉 迄今 区域一体化的方法在撒哈拉以南非洲地区取得的成功有限 规则的执行以及在地区领导方面的模糊都是问 题 由于治理不善 国家体制结构的脆弱以及政治意愿的缺乏 区域性政策往往执行得很不理想 贸易协定在经 济上的影响有些令人失望 政治权力的区域一体化特别有限 权力没有下放给区域性组织 18 不安全和脆弱性对区 域一体化的成功提出了挑战 19 非洲政治地方主义的初步逻辑基于强烈坚持国家主权和不干涉的原则 20 非洲发展新伙伴关系 NEPAD 的建立反映了最近 汇集主权 的企图 即通过 非洲同行评议机制 来改善治理 国 最近的这些发展与下述观点相一致 即既承认导致脆弱性集群的区域性相互依赖的重要性 21 也承认纯 欧洲式 家为中心 的方法在能力建设上的失败 22 应当大力更加广泛地推广这些在治理建设上区域领导的进程 以支持在 脆弱国家的国家建设 框 9.4 框 9.4: 在区域领导的治理建设中 领导和霸权的困境 概念方面的考虑表明 区域领导的治理建设可能会更为有效 当安排包括在执行集团规则上更加可信的大 型合作伙伴时 因而将为政治体制建设提供更好的稳定作用 同时 规则的执行 必须以规则为基础 大 伙伴不应利用自己在强制执行上的优势 和可信 以谋取机会主义和霸权主义的利益 这导致了一个重要 的政策方面的困境 使得大伙伴成为集团规则的可信执行者的特性 还可以促使它成为霸权主义 这种含 糊可能会在集团内部产生不信任 并限制基于规则的体系的有效性 在非洲 两个有主要合作伙伴的区域协定说明了这种情况 包括尼日利亚的西非国家经济共同体 ECOWAS 以及包括南非的南部非洲发展共同体 SADC 主要参与者在该地区的存在 激发了某些领导力量 这使 得可以在大陆 利比里亚和莱索托 执行非洲安全任务 但在两个例子中 都存在这样的假定 即该区域 机制的使用是将机会主义的动机事后加以合理化 南非在 SADC 作为 良好治理规则 可信执行者的地位 也遭到其种族隔离遗产和所继承的与其区域合作伙伴依然存在的不信任的损害 正如一位观察家所指出的 那样 南非所主张的 南部非洲安全经理 的地位 虽然没有正式宣布 并非没有受到质疑 特别是被 如津巴布韦等国家 其在南非重新加入 SADC 之前 曾享有过区域霸主的地位 23 南非和其区域合作伙伴之 间在经济上的巨大差距也持续造成对地区霸权既羡慕又担心的感觉 这减少了其作为区域领导者的合法性 这也刺激了其他 SADC 国家加入其他的区域性安排 以抵销南非的主导地位 24 16 17 18 19 20 21 22 23 24 参见 Collier 2006 UNCTAD (2009) 例如 主张区域合作应集中于基础设施的发展并强调 基础设施的共同利益 在东非 经肯尼亚连 接乌干达至海洋 铁路是区域管理方式和相对廉价的运输方式 1977 年当东非铁路在国家级别被分成国家分部管理时 这种情况 发生了改变 分裂降低了铁路的效率 因为它引入了有关的管理 维修 边境管制和其他协调费等额外费用 第 41 页 Collier 2006 Yang 和 Gupta 2005 UNECA 2006 和 Fanta 2008 Gandois 2005 UNECA 2004 Kaplan 2006 Qobo 2007 第 17 页 例如 脆弱国家之中的南共体成员国马拉维 毛里求斯 津巴布韦和赞比亚 同时参加了东南非共同市场 130

结论 重点和方法 优先 5 加强该地区的安全 需要长期性的努力 以保持和扩大欧洲公民继续从事和参与全球治理的意愿 在制 定安全政策时 欧盟的决策者应该考虑这样的事实 即在许多领域的行动 从农业 渔业到贸易 都可以有安全 上的意义 而安全上的倡议 也会对发展和贸易产生影响 欧盟应该从重视其可用手段的线性 社会工程方法 转移到重视问题本身和更灵活的战略方针上来 其承认许多捐助者在目标和政策上拥有争议和政治性的品性 诉 诸于民事和军事危机管理工具的日益增加是一个机会 它不仅鼓励联合 军事 民用和援助 / 发展 制定计划 而且鼓励更加战略性地思考问题 这也是一个奖励当地职员顺应和冒险的机会 它在脆弱的局势下往往至关重要 无视人们在安全上的需求会适得其反 绝非实施预先制成的蓝图 只要人们在安全上的需要得以认真对待 我们 就能够取得许多成就 这是朝着真正的当地所有权迈出的第一步 2.1 需要一个灵活的长期性办法 为了回应撒哈拉以南非洲的脆弱国家在绩效和特色方面的异质性 欧盟在治理和发展援助上需要一个灵活的做法 和新的形式 以提高其效率 框 9.5 框 9.5: 对治理援助进行重新评估 作者 Ramon Marimon 欧洲大学学院 任何资助政策的有效性取决于其执行的情况 这对援助脆弱国家的情况是特别重要的 早就认识到了这一 问题 它是 2005 年 关于援助有效性的巴黎宣言 和后续的 2008 年 阿克拉行动议程 的重点 计划援助政策的有效管理 首先需要确定参与者 捐助者 捐助国政府 受援者 受援国政府 以及它们 之间的关系 明确谁负责制定一般和具体的目标以及相应的方案 并且谁负责实施 尤其重要的是 确立 援助机构的作用 及其相对于其他参与者的自主权 治理援助的最简单设计是在此种情况下的预算支持 即没有资格的问题或监控的特殊需要 25 在这样一个理 想的情况下 不需要援助机构 因为受援国政府 在这里即受援者 直接执行正确的政策 捐助者可以设 定总体的目标 但受援国政府确定具体的 而且往往也有总体的 目标 然而 这种预算支持的理想化 形式的先决条件是 受援国的政府机构代表受援国的利益 是高度发达的 并且致力于良好的政策 在脆 弱国家 情况不是这样 事实上 即使在治理相当良好的发展中国家也会出现承诺方面的问题 对年度预 算的修订常常意味着 当其他迫切的问题需要优先考虑时 发展政策就会受到任意的削减 最近的金融危 机提供了这种承诺性问题的许多例子 这个问题可以通过将援助政策委托给援助机构和为其承诺多年度预 算得到避免 然而 承诺方面的问题不仅限于财政上的任意决定 其在信任被任意的政策变化所侵蚀时也会出现 或当 援助政策容易受到强大的集团操纵时 因此 减轻承诺性问题 是需要有独立的援助机构的首要理由 其 有能力追求没有任意变化和地方自行扭曲的长期性目标 第二个理由是 当给各国政府或非政府组织的预 算支持需要密切监控时 或者它不是一个有效的援助机制 并且援助方案必须得到执行 援助政策成为一 项非常复杂的任务 需要足够的能力 专业化 当地知识和职业化 25 关于资格条件和有关监测问题 参见欧洲援助合作办公室 2009 131

第九章 无论捐助机构或受援国政府机构都不能免除承诺性的问题 其也没有足够的能力 依赖于它们的政府 它 们无法将自己与政策和预算上的变化相隔离 捐助机构 与受援国相隔遥远 缺乏适当的积极性 本地知 识和信任 去有效和持续地监控或实施援助政策 受援国政府机构 离受援者太近 可能受强大地方势力 的影响 而将援助从最有效的利用转移 或者缺乏适当的积极性 以监控援助的分配 无论是以预算支持 或援助项目的形式 它们有本地知识 但没有向他人学习 或建立良好的声誉和信任以吸引外部资金的能力 在巴黎 阿克拉的 所有权 和 路线 原则之内 26 也需要对治理援助进行重新评估 捐助者 和发展中 国家的政府 应明确总体目标 并致力于长期性的发展政策 通过把方案的执行转交给援助服务机构 并 将资金转移给它们 可以更好地维持这种承诺 一个直接的关切是 这样一个开放 更有竞争力的做法是 否将加剧分散的问题 27 有多个捐助方和受援方可以是个优点 分散问题的产生 来源于有太多的机构 各 自又拥有不同锁定的关系 和 / 或非常有限的监控或管理复杂援助方案的能力 正如在其他竞争性服务行 业中 提供援助服务也需要规模经济 提供专业援助服务的机构应当找到其适当规模和专业 以避免低效 率的分散 28 概括来说 在对援助政策的管理和信任方面 也有一些应当遵循的原则 捐助者和发展中国家的政府应当制定总体的长期性目标 进行发展政策方面的开放和包容性的对话 需要监控的援助项目或预算支持项目 应该转交给服务援助机构 它应当将对当地的知识应用于确定具 体目标和方案 并且将在当地和专业方面的知识应用于评估和监控援助或预算支持方案上来 服务机构应独立于捐助者 发展中国家的政府 和最终受援者 援助机构应当是专业的 稳定的 拥有足够的资金并能够承担责任 捐助者应当能够将资金分配给一系列的机构 各个机构应该能够根据成果分配援助 而不仅仅是对其已 经建立的关系 阿克拉行动议程 确定 实现发展目标 并公开对其负责必须是我们所做一切的核心 在这里表述的 五项原则是对这一目标的重述和更具体的说明 当结果不能像在 理想的预算支持 机制中那样通过简单 的资金转移就可实现 在欧盟对非洲脆弱国家的发展援助政策上应用这些原则需要对治理援助的结构进行 全面的重新评估和改造 欧盟的治理援助主要由成员国国家机构所支配 如 巴黎宣言 所承认 其遭受 下述这些方面的问题 从分散和缺乏协调 交易费用高 到政府行政能力有限 以及监管不力 评价和学 习不足 尽管如此 以现有机构的专业知识为基础 遵照上述五个原则 更好的治理援助结构是可能的 26 27 28 巴黎宣言和阿克拉议程强调 所有权 的重要性 发展中国家必须为减贫战略设定自己的战略 改善他们的机构和解决腐败问题 以及 结盟 捐助国应该在这些目标背后结盟 并使用本地系统 根据 W. Easterly 和 T. Pfutze 的研究 (2008) 31 个双边机构和 17 个多边机构 在国际援助努力中随机选取两美元 它来自于同一捐助者 同一国家 同一领域的概率是 2658 比 1 P. Collier 还强调了 服务机构 更具有竞争力结构的需要 他称之为 独立服务机关 参见 Bold Collier 和 Zeitlin (2009) 他立足于 分配和监督援助资金复杂性的论点 我的论点也是基于需要减轻承诺的问题 他把它们当作国家或地方服务当局 我看它们主要 是 但不完全 在许多国家开展业务的多边服务援助机构 132

结论 重点和方法 一些撒哈拉以南非洲的脆弱国家主要需要在人类发展指标上进行追赶 而另一些则需要建立可信的国家机构 同 样地 它们的大多数需要更广泛地依靠公民社会 有些处于冲突之中或冲突之后 需要军事援助 最后 某些首 先主要是需要防治艾滋病和疟疾 它们都需要加强人力资本和赋予更多权力 尤其提高妇女的教育水平是重点 这由家庭福祉的改善而反映 以及年轻人 以减少社会动荡和非法活动的威胁 一旦制定了优先事项 欧盟应当致力于可信的长期性政策并做出预算上的承诺 不干涉其国家的主权 这种承诺 将使得脆弱国家延长其制定和执行政策时所考虑的时间范围 监控和同行审查机制对实现发展目标 增强坚韧性 也至关重要 从干预的工作重点到具体的方法和指导方针 需要对当地情况根深蒂固的了解 因为脆弱的撒哈拉以南非洲国家 是各不相同的 详细的政策规定要发挥影响 必须由对当地情况的了解与之相匹配 此外 欧盟必须用同一个声 音说话 并牢记非洲的国家建设和社会凝聚是个长期的过程 它可以在任何时间点采取各种不同的形式 需要不 断的关注和现场适当的支持 社会由国家所围绕 但国家可贯穿和改造社会关系 133

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附录 附录 卷 1B 目录 1 的背景论文 Nkurunziza, J., Why is Burundi's Financial Sector Not Development- Allen, F., 和 G. Giovannetti, The impact of the 2008-09 financial crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa Oriented? Aryeetey, E., The global financial crisis and domestic resource mobilization in Africa Oduro, A.D., Adverse Shocks and Social Protection in Africa: Nyarko, Y., EU Policies and African Human Capital Development What Role for Formal and Informal Financial Institutions? Bagayoko-Penone, N., Multi-level Governance and Security: the Platteau, J.P., Political Instrumentalisation of Islam, Persistent Security Sector Reform Process in the Central African Republic Autocracies, and Obscurantist Deadlock Barnett, M., State Fragility, the Peacebuilder's Contract, and the Search for the Least Bad State Pouligny, B., State-society relations and intangible dimensions of state resilience and state building: a bottom-up perspective Berman, N. 和 Martin, P., The Vulnerability of Sub-Saharan Africa to the Financial Crisis: The Case of Trade Reynal-Querol, M., Fragility and Conflicts Bertoli, S., 和 Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility for International Engagement in Post-Conflict Fragile States? Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and Security in the Development Policy of the European Union Tschirgi, N., The Security-Politics-Development Nexus: The Lessons of State-building in Sub-Saharan Africa Collier, P., The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy Vennesson, P., Büger, C., Coping with Insecurity in Fragility Situations Rocha Menocal, A., State-building for Peace - A New Paradigm Collier, P., 和 Venables, T., Natural Resources and State Fragility Verdier, T., Regional Integration, Fragility and the Institution Faria, F., 和 Sherriff, A., EU Policies to Address Fragility in Sub- Building: An Analytical Framework Applied to the African Context Saharan Africa Fennell, S., State Fragility and African Agriculture 2 Giovannetti, G., 和 Velucchi, M., African Financial Markets: A Spillover Analysis of Shocks 协商进程包括以下七项活动 的协商进程 1. Food crisis and the development potential of the agricultural sector in fragile countries 的研讨会, 剑桥, 英国, 3 月 Guillaumont P., 和 Guillaumont Jeanneney, S., State Fragility and 17-18 日, 2009 Economic Vulnerability: What is Measured and Why? 2. Transforming Political Structures: Security, Institutions, and Regional Integration Mechanisms 的研讨会 佛罗伦萨 Harcourt, W., Gender and Fragility: Policy Responses Harttgen, K. 和 Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful 意大利 4 月 16-17 日 2009 is the Fragility Concept? 3. The challenges of fragility to development policy 会议 巴塞罗那 西班牙 5 月 7-8 日 2009 Iapadre, L., 和 Luchetti, F. Trade Regionalisation and Openness in Africa 4. Financial markets, adverse shocks and policy responses in fragile countries 会议 阿克拉 加纳 5 月 21-23 日 2009 Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States Khan, Z., Gender Responsive Budgeting 5. Moving Towards the European Report on Development 2009 会议 佛罗伦萨 意大利 6 月 21-23 日 2009 Mold, A. 和 Prizzon, A., Fragile States, Commodity Booms and Export Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African Case 6. Overcoming fragility in Africa: ERD Policy recommendations 会议, 布鲁塞尔, 比利时, 9 月 4 日, 2009 Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment and Action Guide 通过提供终版方案 与会者名单 卷 1B 记录了磋商过程 New Faces for African Developmen 多位作者 在欧洲发展 报告阿克拉会议的海报会议供稿 5 月 21-23 日 2009 并且为 1 至 5 项活动提供了大会报告 2 至 5 项活动的 大会发言 和 3 4 7 活动的播客可从项目网站 http://erd.eui.eu 登陆 150

克服非洲的脆弱性 建立一个欧洲的新方法 http://erd.eui.eu/ 调动欧洲在发展政策上的研究