督查机制 : 科层运动化的实践渠道 督查机制 : 科层运动化的实践渠道 陈家建 摘要 在对中国行政体系的研究中, 学界普遍关注到存在科层治理与运动化治理两种模式, 但是对两者如何矛盾性共生的问题却缺乏明确的分析 对于地方政府来讲, 实现科层运动化是有效治理的关键, 所以, 必须有专门的机制协调两种治理模式间的张力 研究发现各个地方政府中广泛存在督查机制, 其所发挥的主要功能即是实现两种治理模式的连接 在传达重要政策文件 处理部门间矛盾 追踪重点工作和解决疑难问题时, 督查机制都有可能被启动, 在横向层面协调部门间关系, 在纵向层面贯彻上级决策 通过督查机制的运作, 行政资源被重组, 能够协调集中, 成为实现科层组织运动化治理的基础 关键词 督查科层治理运动型治理科层运动化 中图分类号 D035 1 文献标识码 A 文章编号 1674-2486 (2015)02-0005 - 17 一 导言 在中国的行政体系中, 地方政府常常发起各类运动提升公共事务的治理能力 在运动中, 政府部门的日常运作模式被中断, 转而围绕重要目标, 集中 高效地开展工作 运动本身是非常规的, 但又必须依靠各个常规运作的部门来执行 科层体制下的部门单位如何能够被发动起来开展各类轰轰烈烈的运动? 有什么样的机制将科层与运动两种治理模式连接起来? 这是研究政府行为的重要问题 在地方政府的实际运作中, 存在多样化的机制让科层体系运动化, 比如最为常见的各种会议, 就是协调部门关系 传达领导指示的常见渠道 ; 而各类领导小组, 也起到了整合资源 推进工作的职能 ; 甚至是最简单的公文往来, 也扮演着沟通协调的角色 但是, 上述三种机制都不固定, 而科层体系与运动化治理之间的整合连接如此重要, 地方政府需要在两种治理机制之间有更为熟练 陈家建, 西南财经大学社会工作发展研究中心, 副教授 公共行政评论 2015 年第 2 期 5
专栏稳定 具体的连接渠道 在此意义上, 督查机制扮演着极为重要的角色 所谓督查, 是指针对特定事项, 上级领导授权组成专门的工作组, 对下级部门开展宣传 督促 检查等工作 督查机制的职能设置即是为了实现领导层的安排部署, 是决策落实的重要推动力, 是落实工作不可缺少的辅助力量 ( 中共中央办公厅,1999) 这样一种职能定位, 让督查机制成为领导层推动科层组织参与各类运动的基础 对督查机制的研究, 源于笔者在四川省 M 市所进行的实地调研 M 市为地级市, 下辖 13 个区县 作为行政管辖范围较大的地市, 督查机制在 M 市政令执行的督促检查中起着重要作用 M 市的督查工作由督查办公室 ( 简称督查办 ) 专门负责 笔者从 2013 年 10 月开始, 对 M 市的督查机制进行了调研, 特别是在 2014 年暑假, 笔者作为实习干事, 在督查办实地工作一个月, 参与了十一次专项督查, 进行过十五次正式访谈, 搜集相关文件和档案资料一百余份, 对整个督查机制有比较深入的认识体会 在下文中, 笔者将以实地的经验调查为依据, 分析督查机制的运作特点及其在两种治理模式连接中所具有的重要意义 在研究方法层面, 笔者以 M 市的督查工作作为个案进行定性研究, 分析督查机制在地方政府的运行中所具有的重要意义 定性个案研究的特点是经验呈现深入翔实, 缺点是案例的代表性存在不足 ( 卢晖临 李雪,2007) 但是, 中国行政体系自上而下设置, 主要的行政机构和运行制度在各地都具有较高的相似性 ( 朱光磊,2008) 因此, 对一个地区的督查机制研究, 虽然不能完全代表全国的情况, 但是能在较大程度上反映出一般性的特点 二 科层治理与运动型治理 : 研究与问题 近年来, 关于中国地方政府 ( 包括基层政府 ) 1 运作机制的研究成果日益丰硕, 不仅在经验层面积累了大量翔实 深入的案例与数据, 在分析框架上也有了长足的进步 ( 周雪光 练宏,2012) 在对中国政府运作机制的研究中, 逐步呈现出了两类基本的分析焦点 : 科层治理与运动型治理 所谓的科层治理, 是以官僚体制 ( 科层体制 ) 的运作模式为依托实践国家对社会的管理 对科层治理的研究, 起源于韦伯对科层制的经典分析 韦伯认为, 现代性的突出特点之一是科层制成为理性化组织管理的基础 科层制本身具有分科设职 非人格化 制度化运作的特征 ( 韦伯,2010a) 然而, 这一被 1 一般而言, 地方政府指省 市两级 ; 基层政府指县 乡镇两级 6 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 誉为现代社会理想化组织结构的科层制本身蕴含着极大的内在张力, 工具理性与形式理性共存于科层制的运作机制中 在韦伯的写作语境中, 科层制是作为一种高效 有序的组织方式运作的, 是实现组织目标的工具 但是, 在后续组织研究中, 学者们逐渐转换了对韦伯科层制理论内涵的认知, 提出韦伯的科层制理论中, 工具理性是次要的, 更核心的是强调科层制的形式理性, 即科层化的形式结构本身是科层运作的目标, 工具性效率不是本质特征, 而且形式理性常常与工具理性相背离 ( 斯科特 戴维斯,2012) 在此观察视角下, 越来越多的研究聚焦于科层制的效率弊端, 比如, 克罗齐埃所观察的法国科层机构的僵化运作 ( 克罗齐埃,2002) 对中国科层体系的研究大体秉持的是形式理性的分析传统, 重点观察的是中国科层机制中存在的部门化 规则化运作特征 在这种观察视角下, 中国的官僚组织中僵化 低效的特点被揭示出来, 反映出职责推诿 办事拖延 部门矛盾等倍受社会批评的问题现象 ( 朱光磊,2008) 比如, 在纵向的部门关系中, 地方环保局为了减少工作负担, 推脱责任, 不严格执行上级的环保政策 ( 周雪光 练宏,2011); 而在横向关系中, 财政 妇联 银行等部门, 为了维护各自的部门利益, 导致 妇女小额贷款 项目在实施过程中重重阻碍, 不得不调整政策 ( 陈家建等,2013) 凡此种种官僚主义问题, 被认为是导致政策执行失效 社会矛盾突出 干群关系紧张等问题的重要原因 ( 丁煌 定明捷, 2004; 贺东航 孔繁斌,2011; 李瑞昌,2012) 而在另一面, 对于运动型治理, 当前也积累了大量的分析研究, 运动型治理的突出特点是 ( 暂时 ) 打断 叫停官僚体制及其常规机制, 代之以自上而下, 政治动员的方式调动资源 集中各方力量和注意力来完成某一特定任务 ( 周雪光,2012) 这样的现象在中国的国家治理中非常常见, 各种运动 工程 检查 评比等都是运动型治理的生动展现 在运动型治理中, 科层化的部门分工 制度常规都被打破, 行政资源被重组, 集中高效的完成领导层特定的 重要的目标 关于运动型治理, 已经有大量的经验研究积累, 比如, 信访管理 ( 田先红,2012) 产业发展 ( 冯猛,2014) 社会管理 ( 陈家建,2013) 等多领域都有可能出现运动型治理的案例 同时, 在经验基础上, 已有的理论分析解释了运动型治理与中国特定的治理环境 治理目标之间的 嵌入性 关系 从治理环境来看, 中国自身的帝国体制形态使得中国的国家治理面临差异性极大的治理对象, 形成了维系权威与治理有效性之间的深层次张力, 因此, 需要不时发动各类运动, 来重整国家的权威, 实践统治者的权威性 ( 孔飞力,2012; 周雪光,2014); 而在治理目标层 公共行政评论 2015 年第 2 期 7
专栏面, 中国的国家治理需要维系高效的政绩来维持整体的合法性, 获得民众的认可, 所以, 需要打破僵化 低效的官僚运作模式, 采取运动型治理机制来完成重要目标 ( 冯仕政,2012) 总之, 通过大量的经验和理论分析, 学界在对运动型治理的功能认识层面形成了一些共识, 最为核心的就是看到运动型治理并不简单的是一种非正常的现象, 而是在中国整体的治理体系中就有不可或缺的功能, 是一种内在嵌入性, 同时将会长期存在的治理机制 科层治理与运动型治理, 两种模式在中国都极为重要 但是, 二者本身又带有明显的矛盾性 在运作机制层面, 科层治理是以职能分化的部门设置为组织基础, 以制度化 常规化为运作特点, 常常表现为严格 呆板的运行模式 而运动型治理与此相反, 不仅要打破部门界限, 还要中断制度常规, 强力 短期运行 更为有趣的是, 这两种治理机制都需要依托现行的党政组织架构为基础, 实际就是 一套人马, 两套机制 又红又专 严肃活泼 等语辞就是对这样 一套人马, 两套机制 的生动写照 因此, 一个重要的问题自然产生 : 科层与运动, 两种治理机制如何连接, 如何转换? 在本质上, 二者是矛盾性的, 而在现实中, 二者又是共生性的, 必然存在一套连接与整合机制 两者的矛盾性共生也是中国国家治理机制有别于其他政治体的核心特征 近年来, 有学者开始关注到这一问题, 揭示了两种治理机制的连接渠道 比如, 周雪光 (2014) 关注到了党政系统中的人事制度安排, 党政双重体制之间的螺旋式晋升流动让官员具备了科层管理经验与政治敏感度, 能够进行科层化与运动化两种管理模式切换 欧阳静 (2014) 观察到, 在乡镇干部中, 科层与运动本来就是合二为一的事情, 乡镇的职能设置较为简单, 重要工作的开展都是干部全体动员, 部门分工对运动没有构成限制, 运动治理往往成为乡镇的常态 但是, 既有的研究对两种治理机制共生问题的回答并不充分 乡镇政府处于官僚体制的末端, 其科层化的特征很弱, 职能部门分化不明显, 制度常规不严谨, 同时, 又面临诸多具体的负责事务, 乡镇政府能够超越科层进行运动化治理并不存在太多障碍 但是, 随着政府层级的上升, 机构规模在增长, 职能分化 制度规章也相应强化 因此, 仅仅观察乡镇政府, 并不能回答科层治理与运动治理整合的问题, 需要在更高层级的地方政府中进行分析才能给出更有解释力的答案 另外, 党政双重体制虽然在宏观层面提供了两种治理机制连接的基础, 党委的决策权提供了科层体系被运动化的权力基础, 但抽象的权力总是需要具体机制的支撑才能有效运行 具体而言, 在地方政府中, 领导层总是只有极少数官员, 而职能部门则有上百个, 如何进行有效的管理? 这必然有一套长期存在, 能够有效运作的整合机制, 以便能够让领导层将庞大的科层部 8 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 门动员起来, 实现运动治理 两种治理模式的主要特点可以归纳如表 1: 表 1 科层治理与运动治理两种模式的主要特点科层治理运动治理 组织基础 职能部门 领导层 权力基础 基础性权力 专断性权力 运行原则 规章制度 政治绩效 治理周期 常规性 临时性 资料来源 : 作者自制 科层治理与运动治理两者的差异可以从四个层面进行区分, 在组织基础方面, 科层治理的主体是有着明确权责分工的各个职能部门, 而运动治理的主体是领导层 1, 即广大官僚体系的管理者, 他们是发动各类运动的主体 ; 在权力基础方面, 科层运作依靠的是基础性权力, 以法律制定设定的权限为准则, 而运动治理是专断性权力, 带有明显的领导层意志特征 2; 在运行原则方面, 科层治理依赖一套稳定的规章制度, 而运动治理以政治绩效为导向, 根据政治绩效的目标决定运行方向 ; 在治理周期方面, 科层治理是常规性的 日常化的, 而运动治理具有很强的临时性, 大部分运动都是临时性开展的, 较少常规化 要在实际运行层面, 整合连接两种治理模式, 必然要解决两者存在的张力 归根结底, 需要化解两大层面的问题 : 横向层面的部门间协调 ; 纵向层面的领导层与科层组织整合 首先, 在横向层面, 科层部门之间有着明确的权责分工, 各部门按照自己的运作模式开展工作, 各个部门之间相互配合, 也相互矛盾 这种部门间的制衡关系分散了行政资源, 难以整合协同完成政绩绩效目标 因此, 要实现运动式治理, 必须要打通科层部门间的结构壁垒, 让职能部门超越固定的权责分工, 集中行政资源 协调 整合部门间的横向关系, 是让科层组织运动化的基础条件 其次, 在纵向层面, 需要打通领导层与科层组织, 让领导层的专断性权力得以实施推行, 以便官僚体系按照政治绩效的目标进行运作 科层组织的运作以常规制度为基础, 呈现出相对固定的运作节奏 而领导的绩效目标带有极强 1 2 源 在地市级政府中, 领导层一般指党委常委 副市长等负责全市全局工作的厅级干部 关于基础性权力与专断性权力的区分, 参见迈克尔 曼 (2007) 的 社会权力的来 公共行政评论 2015 年第 2 期 9
专栏的政治导向, 具体的治理目标一般都是非常态的, 具有临时性特征 因此, 要让 僵化 的科层组织完成 灵活 的运作治理目标, 领导层需要驾驭科层体系, 让 专断性权力 得以有效的贯彻 根据上述分析框架, 本研究着重于两大方面 : 首先是考察督查机制的实际运作逻辑 ; 其次是分析督查机制对于横向部门关系和纵向上下关系的影响, 揭示这种影响对于重组行政资源 让科层组织运动化的重要作用 三 督查机制 : 职能设置与运作情境 中国共产党在政权建设初期就非常重视督查, 以此提升党的组织纪律性, 强化政令的贯彻落实 从大革命时期开始, 特派员 工作组等方式就是督查运作的典型模式 这类工作机制一直延续到建国后, 三反五反 大跃进 农业学大寨 的重要的历史运动中都伴有督查工作来推进运动的快速开展 ( 于兴亮,2011) 但是, 一直到 1980 年代, 督查工作都带有较大的随意性, 一般只与某些重大的国家运动相关, 缺乏稳定的运作机制, 实际上没有嵌入于常规的科层组织架构中 面对大量存在的 问题无人过问, 政令拖延不办 的现象, 自 1980 年代中期开始, 中央开始建立一套稳定的督查机制 ( 于兴亮,2011) 1985 年初, 各级政府普遍设立了督查工作组, 而到 1990 年, 各级党委办公厅 ( 室 ) 正式成立督办处作为常设机构 到了 1999 年, 以 全国督查工作会 召开为标志, 督查机制完善成熟, 机构设置 职能规范 运作流程等各方面都有了稳定的制度规则, 督查机制成为 推动各级党委重大决策 重要工作部署贯彻落实 的重要力量 ( 四川省委督查室 成都市委目标管理督查办公室, 2000) 在机构设置上,1990 年形成的机构格局延续至今, 一般在党委办下设督查办 1, 由一位党委办副秘书长 ( 副主任 ) 直接管理督查工作 根据机构设置的层级, 一般督查办有 10-30 人的规模, 在开展督查工作时, 也通常会吸纳相关负责部门的官员共同组成督查小组 通常, 督查的事项越重要, 督查小组参与者的级别越高, 督查组的人员规模越大 ( 于兴亮,2011) 在制度规定上, 督查机构承担着四项基本职能 : 一是各级党委决策部署落实的督查 ; 二是各级党委领导批示交办的专项工作督查 ; 三是各个部门工作目标的管理 ; 四是督查网络和督查队伍自身建设 ( 中共中央办公厅,1999) 显 1 各地的督查机构设置可能略有不同, 有的地方政府将督查办与目标管理办合并, 成为目督办 ; 有的地方政府办公室 ( 厅 ) 也下设相应的督查办, 实现党务督查与政务督查分设 10 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 然, 在制度规定上, 督查机构本身明显带有围绕党委领导层工作目标开展督促检查的职能特点, 只对领导层负责, 不受一般的党政部门节制 那么, 在实际中, 督查机构怎样开展工作? 在行政体系中起着什么样的作用? 根据对 M 市督查机构实际运作过程的考察, 笔者发现在四种情景下督查机制会被启动 ( 一 ) 政策传达对于重要的文件 会议 讲话, 领导层会通过督查机制来检查各个下属机构的学习情况, 以此实现传达精神 统一思想的目的 笔者所参与的一次督查工作就是此类情景的典型 : 2014 年 7 月 25 日,M 市召开了市委六届七次全会, 会上安排了 M 市在经济发展 民生保障等方面的重大工作安排, 提出要实现 M 市产业结构转型 社会治理创新等重要目标 全会作为 M 市最高规格的会议, 其会议精神当然需要全市的各个区县和市级部门了解学习 为此,M 市专门安排了针对会议精神学习的督查工作 督查办专门发文, 要求各个区县和市级部门召开会议文件学习会, 并且结合本职工作, 将学习情况撰写专文上报 从 7 月 28 日至 8 月 8 日, 共有 13 个区县和 85 个市级部门专文汇报了会议学习情况, 每个单位的汇报材料 2 000 到 5 000 字不等 督查办将各单位汇报情况整理撰写了督查专报上报了党政领导 有两个单位因为汇报不及时, 受到督查办的批评 针对个别区县作为重点单位, 督查组还派人实地参加了该单位的学习会议, 反馈了会议纪要 虽然这种督查情景具有明显的形式化特征, 主要以文件材料形式往来, 但是在制度层面保证了上下级之间的沟通传达, 让上级的决策部署具有了强制性推行的法理依据 正如督查组副主任所言, 如果文件精神都传达不了, 那要落到实效就更不可能了 以文件学习为主题的督查也成为督查机制最为常见的形式之一, 比如, 在 M 市督查办,2013 年共有督查事项 325 件, 其中主要领导专题会议学习落实的督查事项共有 232 项, 是从上至下决策部署推广贯彻的基础要件 ( 二 ) 矛盾调解在科层部门间产生纠纷矛盾时, 也需要启动督查机制进行协调 部门间存在矛盾, 这在科层体系中非常常见, 也是上级制衡部门权力的控制手段之一 公共行政评论 2015 年第 2 期 11
专栏 (Lieberthal,1992) 但当部门间矛盾扩大化, 影响合作, 阻碍工作推进时, 就需要有督查机制协调介入 2014 年 7 月,M 市督查办就开展过这样一起专项督查工作 2012 年,M 市启动了创建全国文明城市的全市重要工作目标 按照文明城市标准, 除了在市政设施 公共卫生 社会治安等基础工作方面达标外, 还需要做好妇女儿童权益保障等工作 但 M 市在这方面没有明显的工作业绩 为此, 市领导决定创建一个妇女权益保护中心, 由市妇联主管 保护中心计划在市中心的一所大厦中开办, 预计需要 2 000 平方米以上的办公场所, 成立反家庭暴力中心 未成年人保护中心 妇女就业帮扶中心等机构 但是, 该大厦作为市政府的一处公共资产, 已经有团委 司法局 住建局 卫生局等多个部门入驻 办公场所是一种稀缺资源, 每个单位都想要多占点场地 因此, 要让如此多的部门机构搬迁, 是一项难度很大的工作, 特别是妇联作为一个 弱势部门, 很难有能力推动这项工作 M 市在 2012 年就形成了初步的安排方案, 支持妇联全面管理大厦, 成立妇女儿童保护中心 在 2013 年 8 月市委副书记牵头召开了工作会议, 确定了各个部门的搬迁方案和工作进度安排, 形成了正式文件 但是, 这项工作涉及多个部门的切身利益, 虽然有文件, 各相关单位也一直拖延, 并且不断向上反映人员多 场地少 搬迁经费高等困难, 妇联对此根本没有办法 按照原计划, 市委要求各单位 2014 年 1 月完成搬迁, 腾出办公场所让妇联接管 但是, 直到 2014 年 6 月大部分单位仍然没有完成搬迁 为此, 从 2014 年 7 月开始, 市委安排了督查办介入此事, 协调部门工作进度, 督促文件执行 从 7 月初开始, 督查办召开了妇联 团委 住建等部门的工作会议, 重申了市委文件的安排, 要求各单位尽快搬迁, 将工作进度上报督查办, 然后由督查办发专报给相关领导 同时, 督查办给分管领导反映了搬迁单位存在的难点, 给部分单位协调了搬迁经费 在督查机制的介入下, 搬迁工作进展加快, 到 7 月底, 大部分单位已经撤出 但是团委的搬迁一直拖延, 主要原因是团委新安排的办公场所较小, 利益受损最大, 并不愿意搬迁 为此, 督查办一方面向主管领导报告情况, 建议增加团委新安排办公场所的面积 ; 同时再次召集团委和妇联的会议, 提出了对团委拖延执行的批评意见, 并且要求团委在 8 月必须完成搬迁 在这段时间内, 督查办每天电话询问搬迁情况, 从办公器材搬运到钥匙交接都有现场参与, 整个搬迁工作终于在 8 月中旬全面完成 12 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 部门间的博弈常常导致政策推进迟缓甚至中断 ( 陈家建等,2013), 在办公场地资源方面,M 市妇联 团委 建设局等单位为了各自的利益拖延执行领导安排 从部门的角度, 这样的行为可以理解 ; 但从市领导的角度来看, 过于明显的矛盾阻碍了全市创建文明城市的中心工作 因此, 遇到这类 有碍大局 的部门间矛盾, 督查机制的介入将领导层的决策明确化, 弱化部门间的博弈 处理这类部门间横向关系, 是督查机制启动的主要情景之一 ( 三 ) 重点跟进针对重点工作, 督查机制会全过程介入, 通过目标管理 过程跟进 检查验收的程序督促工作开展 在地方政府的运行中, 上级或者本级党委政府都有可能安排重点工作, 成为绩效考核的关键指标 ( 王汉生 王一鸽,2009), 这类工作必须保证优先 高效完成 因此, 针对重点工作, 就不能按照常规的科层模式按部就班地展开, 必须以动员的方式集中资源高效推进 而在这一过程中, 督查机制起着非常重要的作用, 是保证科层机构启动运动式治理的关键环节 2014 年 7 月, 四川省按照国务院的部署, 要求各市州积极推进 稳增长促改革调结构惠民生 的重点工作 该工作是国务院和省上的重点,M 市当然也要高度重视, 一方面分解了省上下达的任务目标, 便于操作落实 ; 同时安排了时间节点的进度督查 根据上级的部署,M 市确定了全年新增 80 个亿元以上项目 新增 600 亿元招商引资 新增 60 户以上规模企业等重大目标 为了督促重大目标的推进, 督查办从 7 月到 8 月进行了各区县 各部门的专项督查 在督查过程中, 督查办实地看了十数个重点在建项目 查阅了招商引资统计 参加了联系会议, 以此了解各个单位的工作进度, 通过督查专报的形式反馈给了相关领导 比如, 在 7 月的督查中发现,M 市有 54 个中央预算内项目因为区县地方政府征地拆迁滞缓的原因迟迟没有开工, 涉及投资 1 47 亿元 了解到这一情况后, 市政府决定清点在建项目, 对推迟不力的进行整合和资源重组, 这一做法刺激了多个区县单位加快项目进度 又比如, 督查办发现,M 市 2014 上半年 GDP 增长速度下降, 其中一个原因是部分大型企业的营销模式转变 某央企在四川省 C 市和 M 市都有分厂, 原来各自计算销售额 但从 2014 年开始,M 市分厂的商品均让 C 市分厂代销, 销售渠道整合, 由此造成每年 6 亿元的销售额从 M 市的统计渠道脱离, 由此降低了 M 市工业 GDP 的总量 通过连续两个月的专项督查,M 市基本摸清了总体情况, 发现工业项目增长 固定投资 外资引 公共行政评论 2015 年第 2 期 13
专栏进等方面都距离省上要求的年度工作目标有较大距离, 基本只完成了总目标量的 30% 不到 因此,M 市决定加大工作力度, 特别是对金融服务 旅游开发 房地产 医疗卫生 养老健康等行业开放政策限制, 提供新的经济增长点, 应对年度任务不达标的危机 从 稳增长促改革调结构惠民生 这一重点工作的督查过程可以看到, 因为涉及到重点任务的考核, 所以 M 市会调动各种资源全力保证相关工作的推动, 常规的科层体系很难承担重任 因此, 督查机制的介入就扮演着重要的职责 比如, 在督查在建项目的过程中,M 市了解到部分项目资源闲置, 由此通报批评了配套工作推进不力的区县, 并且收回了部分预计投资进行重新配置 ( 四 ) 疑难解决在遇到某些难以推进的疑难工作时, 督查机制也会启动介入 疑难问题本身就是反映出常规的科层治理遇到了困难, 此时必然需要有超越科层体系的机制参与, 而督查工作扮演了这一角色 在当前地方政府的工作中, 拆迁建设是最有难度的工作之一, 在遇到拆迁建设的任务时, 督查工作会重点介入 M 市 Y 区朝阳社区的拆迁建设工程就是这一情况的典型 M 市的朝阳社区本是一家市属国有企业的职工家属院 该企业 2000 年之后破产关停, 朝阳社区也转而归属地方管理 因为失去了企业资金的维护支持, 社区逐渐老化, 在 2010 年之后已经成为需要集中改造的危房区 M 市在 2013 年开始启动朝阳社区的危房拆迁工作, 计划拆除危房 10 余万平方米, 新建 20 万平方米住宅小区, 安置原有社区 1799 户居民 这一庞大的工程涉及 M 市国有开发公司 区政府 银行 建设局等多个单位 按照 2013 年 8 月市委会议的决策部署, 至 2014 年 5 月应该基本出台拆迁方案的详细方案, 并且整理出新建小区的建设用地 但是, 至 2014 年 5 月, 拆迁方案仍然没有完成, 而且土地整理进度也滞后 为此,2014 年 5 月开始, 督查办进行了集中的专项督查, 搞清问题, 推动工作 经过联席会议 居民走访 实地勘察等工作, 督查办了解到了几方面的疑难所在 首先, 在拆迁安置方案上, 居民户未协商形成统一意见 其次, 因为资金问题, 负责开发的国有建设公司将土地证抵押给了银行, 致其无法办理施工准入证进场平整土地施工 第三, 因为安置量大, 需要新增部分建设用地, 开发公司与区政府并没有协商好相关拆迁交地工作 第四, 在拆迁调查过程中, 14 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 开发公司发现原有居住区存在一房两户的情况, 安置量比预计更高 因此, 开发公司提出要增加安置小区的容积率 ( 从 1 5 调整到 2 5), 降低机动车位配备标准等, 这些建设标准的修改市建设局一直未能批准 针对上述四方面的问题, 督查办向市政府汇报了情况, 并进行了相应的督促 比如, 监督社区召开居民与开发公司的沟通会, 讨论拆迁安置方案 ; 督促建设局就技术标准进行讨论协商, 以便尽快达成具体方案 ; 同时要求区政府就新征地的手续问题加快进度 虽然社区改造工作最终完成还要很长时间, 但至少新征建设用地 修改技术标准等疑难问题有了些初步的解决方案 从朝阳社区拆迁安置的案例来看, 解决疑难问题是督查机制的重点工作之一 在快速转型的时期, 地方政府的行政工作常会面临各种困境, 如果交由科层部门常规推动, 政府的治理能力会明显受限, 难以形成解决复杂问题的有效机制 ( 周黎安,2014) 督查工作的介入为推进这类疑难工作提供了一种机制, 通过督查, 不同单位之间能够调整工作步调协作, 比如区政府与建设公司尽快协商新征地方案 ; 也促使有的单位超越固定的制度行事, 比如建设局同意修改原有建筑标准, 让建设公司降低成本, 以便尽快开工, 虽然这样做违背了新建小区配套设施的管理规定 从上述四方面的运作情景来看, 督查机制本质上是利用专职的机构和运作体系, 让领导层决策意志具体化 实践化 一方面协调科层部门间的关系, 另一方面调整部门的运作方向, 使得领导层可以重组和调控科层组织的行政资源, 实现全局工作的重要目标 如果没有这样的机制, 在领导层个体注意力非常有限的情况下, 大部分决策都很难得到落实, 或者难以得知真实情况, 出现信息隔阂 部门矛盾 上下级间信息不对称 行政压力的传递失效等科层组织内常见的矛盾 ( 周雪光,2009) 能通过督查机制在一定程度上得到化解, 让科层组织具有被运动起来的条件 四 科层运动化 : 督查机制的治理功能 所前所述, 在重要文件政策传达学习 处理重点和疑难工作, 以及协调部门矛盾时, 督查机制会参与介入 通过督查机制, 科层组织两个层面的关系重新调整 : 横向部门整合 纵向权力贯彻 这两个层面的影响, 成为科层组织运动化治理的关键环节 科层运动化, 是指将既有的科层组织以运动的方式进行运作 以既有的科层体系为基础, 才能组织人员开展具体工作, 能够有执行力 ; 公共行政评论 2015 年第 2 期 15
专栏但同时又必须克服科层组织固定常规的运作壁垒, 展开集中高效的动员 科层运动化的能力决定着地方政府的治理能力 : 既能进行扎实可靠的常规运作, 又能展开轰轰烈烈的运动, 既具备动员力, 又具备执行力 在横向层面, 科层体制下不同的职能部门各司其职, 互相桎梏 但在督查机制介入后, 部门间的张力被压制或协调, 行政资源得以整合 这种部门关系的整合可以从两方面观察 : 首先, 在督查过程中, 部门间的矛盾得以暂时性被压制或者缓和 尤其是当部门间的矛盾影响到整体目标的实现时, 这种调解显得尤为必要 督查机制介入矛盾调解具有合理性 横向部门间的矛盾, 必须有独立具体部门利益, 能够代表领导层意志, 督促实现领导层部署的机构来实现, 督查办符合这类基本要素 比如, 在 M 市, 因为妇联 团委 住建局等部门对办公场所资源的争夺导致全市创建文明城市的部署受阻, 督查办在相关领导的交办下介入调解, 压制了团委 住建局等部门自身的利益诉求, 可以腾出办公楼让妇联接管, 开办妇女儿童权益保护中心, 提供 M 市创建文明城市的基础条件 ; 另外也参与协调了部分资源 ( 经费 办公场所 ) 分配给需要搬迁的部门, 缓和了矛盾 其次, 督查机制起到了各部门行政资源重组的作用, 能够改变各部门自身的日程安排, 优先将行政资源完成领导层的重点目标 虽然领导层的意志具有权威性, 但领导层注意力极为有限, 不能对部门的落实情况进行具体监督 所以, 这种权威性意志的落实则需要有专门的机制来实现, 政府层级越高, 行政组织规模越大, 越需要有专门机构来监督传达和监督领导层的安排部署 在纵向层面, 督查机制的参与有利于纵向权力的贯彻 首先, 督查本身就是一种压力传递 在制度文件的规定中就明确提出, 督查完成的是领导交办的重要事项 因此, 有督查机制介入, 表明领导层的重视, 这样的信号作为一种政治压力让科层部门重视相关的决策部署, 至少总要多做点工作, 督查时候才好拿出来应对 比如, 在 1 M 市协调妇联办公大厦的过程中, 督查办的介入让团委感觉到领导很重视办公场所的分配问题, 因此腾挪办公楼更为积极 ; 而在朝阳社区的拆迁安置工作中,Y 区也因为督查办的介入更愿意与建设公司协商新征地问题, 督查办的出场就代表领导层的关注 其次, 督查机制起到了信息互动的作用 虽然领导层可以从多种途径了解下级部门的运作情况, 但督查机制是能够经常性运作的一种 在督查中, 督查小组可以通过实地查看 会议座谈 档案调阅等多种方式了解部门内部信息和工作开展情况, 并且可以直接以 1 访谈 20140722KJQY 16 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 专报的形式反馈给决策层, 便于领导层快速了解信息, 下达行政命令 虽然督查本身没有直接奖惩的权力, 但是作为重要的信息反馈渠道, 督查无疑对科层组织有着较大的震慑作用 通过横向间的部门关系协调和纵向的权力贯彻, 常规科层机构的运作方式被临时性调整, 能够集中行政资源完成领导层的重要目标, 实现科层组织运动化 在笔者所参与的督查工作中,M 市开展的加快发展科技型中小企业的工作就是一个典型的科层组织运动化的案例 2012 年,M 市政府决定以科技型中小企业作为 M 市经济发展的新亮点 M 市每年制定了科技型中小企业发展规划, 配备奖励基金, 鼓励各区县培育具有科技含量的中小企业 但是, 一直到 2013 年, 各地的科技型企业增长速度都较为缓慢, 没有达到市领导的预期目标 为此, 从 2014 年开始, 市政府对该项工作更加重视, 制定了更高的目标要求, 展开了一场轰轰烈烈的发展科技型中小企业的 运动 在 2014 年之前,M 市每个区县的科技型中小企业平均是 160 个, 而 2014 年的任务也是每个区县平均 160 个, 相当于 2014 年要将之前若干年累积下来的企业数量增长一倍! 对大多数区县来讲, 一年内将科技企业的数量翻一番, 完成难度极大 到 2014 年 6 月, 大部分区县的完成比率都较低, 一般只有 30% 左右的年度任务完成率 为此,M 市提高了重视程度, 由副书记主抓, 多次开会和发文, 将科技型中小企业的发展上升到全市核心发展战略的高度 在此过程中, 督查机制发挥了重要的作用 从 6 月至 8 月, 督查办到各个区县和相关职能部门开展正式的督查工作 20 余次, 还有到企业驻地暗地走访, 形成了高密度的督查 在督查中, 发现了大量的问题, 首先是大部分区县开展工作不积极, 主要领导没有重视, 以为只是报报材料就可以过关 ; 其次是存在大量弄虚作假现象 比如, 在督查中, 发现多处科技型中小企业办公室只有挂牌, 没有办公人员, 企业实际根本不存在 ; 还有的区县将普通的商贩包装成科技型企业上报, 蔬菜销售包装成有机新农业公司 诊所包装成医疗企业等 在了解了督查情况后, 市领导对区县主要领导进行了发文批评, 并且要求整改, 在企业质量和数量上要完成年度既定目标, 并且每月都组织专项督查 同时, 还安排市级的职能部门也参与到科技型中小企业的工作中来, 给近百个职能部门都分配了任务, 平均每个部门需要完成 10 个左右的增长任务, 定期汇报督查办 在此情况下, 每个单位各显其能, 投入到科技型中小企业发展的运动中 从督查中搜集的材料来看, 像妇联 团委这样与 公共行政评论 2015 年第 2 期 17
专栏经济工作距离较远的部门, 都各自联系到了若干企业投资人, 给定点联系的区县介绍科技型中小企业入驻 而区县的行动更为明显, 各自拿出了平均几十万的财政资金引导新企业注册成立, 配备办公室等场所 ; 同时还到省会城市展开宣讲, 吸引企业入驻 虽然在之后的督查中, 同样发现有将一个企业拆分注册为多个企业等方式增加统计数的做法, 但至少在基本符合制度要求的情况下, 总体上完成了市里下达的任务 从 M 市发展中小企业的事例中, 可以看到, 如果按照科层组织常规的运作模式, 全市的发展目标是很难完成的, 必须要采取运动式治理的模式充分调动各单位的积极性 虽然有领导的三令五申, 但是没有具体的督促检查机制, 上级政令完成的数量和质量都很难保证 因此, 督查机制的介入就显得尤为必要 比如, 督查办不断督促各单位重视该项工作, 甚至常规的职能部门都需要分配一定的行政资源去联系企业 ; 各个区县也从不重视变成重视, 尽力调动各种资源完成目标 ; 督查的介入也在一定程度上限制了下级弄虚作假的空间, 使得相关单位在一定程度上真正将资源用于开展实际工作 虽然在这类运动型的治理中, 上下级之间始终存在信息隔离, 完全的弄虚作假难以根除 ( 艾云,2011), 但是, 相较于没有督查而言, 目标完成的数量和质量终究要更高 因此, 督查机构大量的督促和检查, 对于科层机构实现运动化治理扮演了重要的角色 五 结论与讨论 韦伯在分析科层制时, 敏锐地意识到中国的官僚体系具有特殊性, 虽然表面看来传统中国的王朝政府具有现代科层的典型特征 ; 但中国的官僚体系却又常常表现出非制度化的运行状态, 有很大的专断权力实施空间 为此, 韦伯提出中国是将科层化的机构与皇权主导的权力统治结合起来, 形成 家产官僚制 这一特殊形态 ( 韦伯,2010b) 韦伯所采用的这一富有张力性的概念折射出中国政治体制的特殊性, 既是科层化的, 又是权力专断化的, 而后者就常常表现为各种轰轰烈烈的运动 ( 孔飞力,2012) 直到今天, 中国政治运作的这种特殊性也没有根本的改变 一方面是常规科层化的组织结构, 另一方面又伴随着各种非常规的运动 能否成功结合好这两种治理机制, 是各级政府权力施展成效的关键 两种治理机制各自的独特性已经在许多重要的经验研究中有所呈现, 但两者如何结合起来, 却是没有被充分注意到的问题 笔者所观察的督查机制, 正是结合科层与运动的重要渠道 18 公共行政评论 2015 年第 2 期
督查机制 : 科层运动化的实践渠道 在处理部门间矛盾 传达重要政策文件 追踪重点工作以及解决疑难问题时, 督查机制都有可能被启动 在督查过程中, 督查组通过实地考察 会议座谈 资料调阅 听取汇报等手段传达领导层的决策安排, 督促和检查具体执行过程, 并将信息反馈给领导层 通过这种方式, 一方面调整了横向部门间关系, 提升部门间相互配合的可能性 ; 另一方面, 强化了纵向的权力运作, 让上层的行政意志可以更具体化的渗透到科层组织中 由此, 行政资源从一种固定僵化, 弥散于众多科层组织的状态变成流动灵活, 能够为领导层调控的 动能, 为专断权力发起运动式治理做好了铺垫 有两点问题需要特别说明 : 督查机制并不是连接整合科层治理与运动式治理的唯一渠道 ; 同时, 督查机制也不能保证科层运动化会准确有效的实现 首先, 科层治理与运动式治理的连接整合是中国行政体系中极为重要的环节, 因此, 通常都是有多重机制来实现科层运动化, 比如领导小组 联席会议, 甚至领导层会通过派遣亲信 结交朋友等非正式手段来增强个人意志对科层组织的影响力, 以便提升发起运动的能力 其次, 督查机制虽然从设计初衷与运作过程来看, 都明显有连接整合科层与运动的功能 但是, 这种机制从运作成效来看并不能完全实现两种治理机制的整合, 在各类督促检查中, 也始终存在着信息掩盖 检查作假 数据编造等问题, 科层组织并不能完全被领导层的权力意志所渗透 尽管存在局限, 但是在应对科层与运动两种机制连接整合的问题时, 督查机制始终扮演着重要的角色, 它是最为专门化 常规化的连接渠道 督查机制在实际运作中所发挥的功能, 所面对的问题, 都是分析思考科层运动化的重要经验主题 在此意义上, 本文希望通过对督查机制的分析, 引起学界对两种治理机制更多的讨论, 起到抛砖引玉之效 参考文献 艾云 (2011). 上下级政府间 考核检查 与 应对 过程的组织学分析 : 以 A 县 计划生育 年终考核为例. 社会,3:68-87. 陈家建 (2013). 项目制与基层政府动员 : 对社会管理项目化运作的社会学考察. 中国社会科学,2:64-79. 陈家建 边慧敏 邓湘树 (2013). 科层结构与政策执行. 社会学研究,6:1-20,242. 丁煌 定明捷 (2004). 上有政策 下有对策 案例分析与博弈启示. 武汉大学学报 ( 哲学社会科学版 ),6:804-809. 冯猛 (2014). 基层政府与地方产业选择 基于四东县的调查. 社会学研究,2:145-169, 公共行政评论 2015 年第 2 期 19
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