行 政 法 行 政 組 織 法 概 說 撰 文 黃 宏 ( 臺 灣 大 學 法 律 學 研 究 所 碩 士 空 中 大 學 兼 任 講 師 政 府 機 關 法 制 人 員 ) 前 言 行 政 組 織 法 在 以 往 大 多 不 是 行 政 法 研 究 的 重 點, 不 過 在 實 務 上, 由 於 近 年 來 政 府 組 織 改 造 的 工 程 持 續 進 行, 因 此 也 開 始 成 為 典 試 委 員 關 愛 的 對 象 之 一 事 實 上, 在 同 學 們 一 開 始 接 觸 行 政 法 的 時 候, 所 學 習 到 的 第 一 課 : 行 政 之 定 義 中, 所 謂 的 組 織 意 義 的 行 政, 所 指 的 其 實 就 是 行 政 組 織 法 所 要 處 理 的 範 疇 ( 順 便 幫 同 學 複 習 一 下 : 至 於 形 式 意 義 的 行 政 與 實 質 意 義 的 行 政, 則 是 在 處 理 行 政 作 用 法 的 部 分 ) 尤 其 在 四 等 的 國 家 考 試 之 中, 行 政 組 織 法 的 一 些 基 本 概 念, 更 是 最 容 易 成 為 命 題 的 對 象 之 一 所 以 同 學 千 萬 不 要 輕 忽 此 一 課 題 的 重 要 性, 而 誤 以 為 行 政 組 織 只 是 行 政 學 或 公 共 行 政 才 要 關 注 的 對 象 值 得 注 意 的 是, 行 政 組 織 法 領 域 的 考 題, 目 前 大 多 只 會 以 申 論 題 型 的 形 式 出 現, 能 夠 考 出 實 例 題 型 的 概 念, 目 前 大 多 還 是 侷 限 於 行 政 機 關 此 一 概 念 上, 所 以 基 於 這 種 認 識, 以 下 就 為 同 學 整 理 一 些 行 政 組 織 法 上 最 為 重 要 的 基 本 概 念, 以 供 考 試 上 的 準 備, 雖 然 內 容 有 枯 燥 之 處, 但 是 同 學 們 還 是 得 耐 住 性 子, 好 好 記 誦 起 來, 並 且 將 這 些 有 機 的 概 念 彼 此 間 的 關 係 串 連 起 來, 才 能 面 對 此 一 部 教 育 趨 勢 導 報 95
分 之 考 題 行 政 組 織 之 概 念 及 分 類 一 行 政 組 織 之 概 念 所 謂 組 織, 就 是 一 種 多 數 人 基 於 某 種 共 同 的 目 的 而 組 成 之 社 會 單 位, 上 自 國 際 組 織 統 治 團 體 政 府 機 關, 下 至 公 司 行 號 俱 樂 部, 乃 至 於 家 庭, 均 屬 於 組 織 的 範 疇 註 1 至 於 所 謂 行 政 組 織, 則 是 指 行 使 行 政 權 限 之 各 級 組 織 總 稱, 行 政 法 學 者 嘗 試 對 其 給 予 一 個 學 術 上 之 定 義 : 行 政 組 織 乃 以 憲 法 及 法 規 為 依 據 而 成 立, 為 管 理 國 家 事 務 之 核 心, 實 現 國 家 目 標 之 最 主 要 手 段, 對 其 他 社 會 單 位 或 組 織 體 而 言, 具 有 監 督 及 協 調 之 功 能, 註 2 這 項 定 義 足 供 我 們 在 學 習 時 參 考 二 行 政 組 織 之 分 類 在 上 述 的 概 念 界 定 之 下, 從 行 政 法 學 的 角 度 來 說, 又 可 以 將 行 政 組 織 大 致 區 分 為 以 下 幾 種 分 類 : 統 統 統 統 統 統 統 統 統 統 : 此 一 分 類 係 以 是 否 行 使 統 治 權 為 分 類 標 準, 而 行 政 法 學 所 關 注 之 焦 點 主 要 是 在 統 治 組 織 上 頭 公 法 統 統 統 公 法 統 統 : 其 次, 此 一 分 類 則 係 以 系 爭 組 織 據 以 設 立 之 準 據 法 及 其 依 據 組 織 目 標 所 從 事 之 活 動 的 性 質 為 區 分 之 標 準 國 家 地 方 自 治 團 體 為 典 型 之 公 法 組 織, 公 司 合 夥 則 為 典 型 之 私 法 組 織 統 治 組 織 原 則 上 均 為 公 法 組 織 法 人 統 統 統 統 法 人 統 統 : 再 次, 以 是 否 具 有 法 律 上 人 格 為 標 準, 可 以 區 分 為 法 人 組 織 與 非 法 人 組 織 兩 大 類 前 者 具 有 法 律 上 之 人 格, 得 成 為 權 利 義 務 之 主 體, 也 就 是 擁 有 權 利 能 力, 後 者 則 不 具 有 法 律 上 之 人 格, 不 得 成 為 權 利 義 務 之 主 體, 亦 未 擁 有 權 利 能 力 公 法 組 織 中, 有 可 能 為 法 人 組 織 ( 亦 即 公 法 人 ), 亦 有 可 能 為 非 法 人 組 織 ( 例 如 各 級 政 府 機 關 ) 而 私 法 組 織 與 私 法 人 之 關 係, 亦 復 如 此 行 政 主 體 一 行 政 主 體 之 概 念 行 政 組 織 法 的 基 本 構 造 中, 最 為 重 要 的 就 是 行 政 主 體 (Verwaltungsträger) 與 行 政 機 關 (Verwaltungsbehöden) 的 概 念, 這 兩 者 具 有 上 下 層 次 的 關 係, 行 政 機 關 是 行 政 主 體 的 內 部 組 織 用 個 比 較 形 象 化 的 比 擬 來 說, 行 政 主 體 就 像 是 一 個 一 個 的 教 育 趨 勢 導 報 96
人, 而 行 政 機 關 則 是 每 個 人 身 上 的 器 官 ( 例 如 腦 心 胃 ) 所 以, 在 行 政 法 上, 所 謂 行 政 主 體, 就 是 具 有 權 利 能 力, 得 享 受 權 利 負 擔 義 務, 具 有 一 定 職 權 且 得 設 置 行 政 機 關, 並 藉 此 實 現 受 付 託 之 行 政 任 務 之 組 織 及 主 體 註 3 行 政 主 體 之 所 以 為 最 重 要 的 行 政 組 織 基 本 構 造, 乃 是 因 為 只 有 行 政 主 體 才 能 成 為 行 政 法 上 的 權 利 義 務 歸 屬 主 體 舉 例 來 說, 在 國 家 與 人 民 間 之 行 政 法 律 關 係 中, 雖 然 在 外 觀 形 式 上 係 由 行 政 機 關 出 面 為 之, 但 是 其 法 律 效 果 的 真 正 歸 屬 主 體, 其 實 是 國 家, 而 非 該 行 政 機 關 用 前 面 的 比 喻 來 說, 器 官 本 身 當 然 不 可 能 具 有 獨 立 的 地 位, 而 只 有 人 才 有 可 能 成 為 權 利 義 務 的 主 體 二 行 政 主 體 之 類 型 在 這 樣 一 種 理 解 下, 行 政 法 上 的 行 政 主 體, 有 以 下 四 種 : 國 國 : 國 家 乃 是 最 典 型 的 行 政 主 體, 雖 然 它 在 法 律 上 之 性 質 其 實 也 是 公 法 人 的 一 種 ( 也 就 是 國 家 法 人, 至 於 公 法 人 的 概 念 則 詳 見 於 後 ), 不 過 特 別 的 是, 由 於 國 家 的 存 在 及 權 限 並 非 源 自 於 其 他 行 政 主 體, 因 此 是 原 始 的 行 政 主 體 (originäre Verwaltungsträger ), 而 行 政 任 務 如 果 是 由 本 身 所 執 行 時, 就 被 稱 之 為 直 接 行 政 反 之, 其 他 行 政 主 體 之 權 限 來 源, 則 均 係 來 自 於 國 家, 因 此 在 性 質 上, 屬 於 衍 生 的 行 政 主 體 (derivativer Verwaltungsträger), 如 果 是 由 這 些 衍 生 的 行 政 主 體 來 完 成 行 政 任 務 時, 就 是 所 謂 的 間 接 行 政 以 下 所 敘 述 的 幾 個 類 型, 都 是 此 種 完 成 間 接 行 政 的 衍 生 行 政 主 體 公 法 人 : 所 謂 公 法 人, 就 是 兼 具 有 前 述 法 人 組 織 ( 具 有 法 律 上 人 格 ) 以 及 公 法 組 織 ( 依 據 公 法 而 成 立 ) 屬 性 的 行 政 主 體 雖 然 在 我 國 現 行 法 上, 只 承 認 國 家 地 方 自 治 團 體 農 田 水 利 會 及 行 政 法 人 等 四 種, 不 過 在 概 念 上 則 不 僅 於 此, 德 國 學 說 上 至 少 承 認 公 法 社 團 公 法 財 團 以 及 公 營 造 物 ( 公 法 事 業 機 構 ) 等 三 種 不 同 性 質 之 公 法 人 註 4 所 謂 公 法 社 團, 係 指 由 國 家 所 創 設, 由 成 員 所 構 成, 但 不 受 成 員 變 動 之 影 響, 本 身 具 有 完 全 或 部 分 權 利 能 力 之 高 權 行 政 主 體 在 具 體 的 例 子 方 面, 地 方 自 治 團 體 即 為 最 重 要 的 一 種 公 法 社 團, 性 質 上 為 地 域 團 體 性 質 之 公 法 人 此 外, 尚 有 身 分 團 體 及 聯 合 團 體 兩 種 不 同 性 質 之 公 法 社 團 前 者 係 由 具 有 某 種 特 定 職 業 身 分 或 有 共 同 理 念 或 共 同 利 害 關 係 之 人, 依 據 法 律 規 定 所 組 成 之 公 法 社 團 具 體 之 例, 如 前 述 我 國 之 農 田 水 利 會 以 及 德 國 之 各 種 職 業 同 業 公 會 後 者 則 係 以 公 法 人 為 成 員 而 組 成 之 公 法 社 團, 例 如 同 業 公 會 如 果 在 性 質 上 屬 於 公 法 人 者 ( 我 國 不 承 認 此 點 ), 則 商 業 同 教 育 趨 勢 導 報 97
業 公 會 全 國 工 業 總 會 以 及 全 國 律 師 公 會 聯 合 會 等, 均 屬 此 處 所 稱 之 聯 合 團 體 其 次, 所 謂 公 法 財 團, 則 是 指 國 家 或 其 他 公 法 社 團, 為 達 成 特 定 之 公 共 目 的, 而 以 公 法 的 財 產 捐 助 行 為 所 設 立 之 具 有 權 利 能 力 的 公 法 上 財 團 法 人 公 法 財 團 雖 然 也 涉 有 內 部 之 機 關, 而 由 人 所 組 成, 但 其 重 點 在 於 以 其 財 產 達 成 特 定 之 公 共 目 的, 有 別 於 公 營 造 物 之 以 人 與 物 的 結 合 為 給 付 我 國 實 務 上 雖 然 有 依 法 設 立 並 由 政 府 捐 助 成 立 之 各 種 基 金 或 基 金 會, 例 如 財 團 法 人 海 峽 交 流 基 金 會 財 團 法 人 工 業 技 術 研 究 院 等, 但 此 等 基 金 或 財 團 法 人 中, 或 者 僅 係 特 設 之 款 項 帳 戶, 不 具 權 利 能 力, 或 者 僅 係 依 據 民 法 之 規 定 向 法 院 登 記, 本 身 不 具 公 權 力 ( 至 多 僅 係 基 於 受 委 託 而 行 使 公 權 力, 例 如 海 基 會 ), 或 者 雖 非 向 法 院 辦 理 設 立 登 記, 但 本 身 完 全 不 具 公 權 力 ( 例 如 工 研 院 ), 均 僅 係 私 法 上 之 財 團 法 人, 而 非 公 法 財 團 故 國 內 學 者 多 認 為 我 國 實 務 上 目 前 並 無 嚴 格 意 義 之 公 法 財 團 存 在 註 5 最 後, 所 謂 公 營 造 物, 係 指 行 政 主 體 為 達 成 特 定 之 公 共 目 的, 將 人 與 物 做 功 能 上 之 結 合, 以 制 定 法 規 作 為 組 織 之 依 據, 在 公 法 上 所 設 置 之 組 織 體, 與 公 眾 或 特 定 人 間 發 生 公 法 上 之 利 用 關 係 註 6 這 一 個 概 念 十 分 抽 象, 主 要 是 由 於 這 個 名 詞 是 來 自 於 日 本 行 政 法 學 界 對 於 德 國 法 上 öffentlichrechtliche Anstalt 此 一 名 詞 之 漢 譯 而 來, 讓 人 無 法 望 文 生 義 其 實, 如 果 將 公 營 造 物 理 解 為 行 政 主 體 為 特 定 之 行 政 目 的, 欲 達 成 特 定 之 行 政 任 務 而 設 立 的 公 法 事 業 機 構 ( 注 意 : 跟 營 利 機 構 不 同 ), 就 應 該 比 較 容 易 理 解 了 在 實 務 上, 公 營 造 物 的 具 體 例 子, 有 監 獄 ( 此 種 公 營 造 物 當 然 不 會 供 一 般 人 公 用, 不 過 概 念 上 還 是 公 營 造 物 的 一 種 ) 機 場 港 口 公 立 學 校 博 物 館 圖 書 館 公 立 醫 院 公 有 市 場 等 等 此 外, 我 國 新 近 出 現 之 行 政 法 人, 學 者 即 將 之 認 定 為 是 具 有 權 利 能 力 之 公 營 造 物 的 一 種 註 6 公 營 造 物 在 概 念 上 不 同 於 公 法 財 團 之 處, 在 於 前 者 同 時 具 備 人 及 物 之 手 段, 後 者 僅 由 財 產 所 構 成 ; 公 營 造 物 與 公 法 社 團 不 同 之 處 則 在 於, 前 者 之 工 作 人 員 及 利 用 人 均 非 其 組 織 上 之 成 員, 公 法 社 團 則 係 由 社 團 成 員 所 構 成 之 公 法 人 而 公 營 造 物 雖 然 有 具 有 完 全 權 利 能 力 或 部 分 權 利 能 力 者, 亦 有 不 具 權 利 能 力 之 公 營 造 物, 唯 得 以 成 為 行 政 主 體 之 公 營 造 物, 則 必 須 至 少 具 有 部 分 之 權 利 能 力 始 可, 此 為 公 營 造 物 在 行 政 組 織 法 上 之 重 點 至 於 其 在 作 用 法 上 之 重 點, 則 在 公 營 造 物 與 利 用 人 間 之 利 用 關 係, 不 過 因 為 不 是 行 政 組 織 法 層 面 的 問 題, 因 此 茲 不 贅 述 公 公 公 公 公 人 : 除 了 上 述 的 國 家 及 公 法 人 之 外, 自 然 人 私 法 人 或 其 他 私 法 組 織, 有 時 候 也 有 可 能 因 為 授 權 而 可 以 在 一 定 範 圍 內 行 使 公 權 力, 此 時 也 可 能 成 為 行 政 主 體 而 這 種 私 人 因 為 受 委 託 行 使 公 權 力 之 情 形, 在 學 理 上 被 稱 之 為 行 政 委 託 該 私 人 ( 公 法 人 則 不 能 成 為 行 政 委 託 之 對 象 ) 以 法 律 為 依 據, 以 自 己 之 名 義 行 使 公 權 力, 即 為 公 教 育 趨 勢 導 報 98
權 力 受 託 人, 而 成 為 行 政 主 體 之 一 種 具 體 的 例 子 就 像 前 述 的 海 峽 交 流 基 金 會 受 委 託 而 處 理 兩 岸 文 書 認 證 之 問 題, 即 為 適 例 公 法 統 統 私 私 政 私 私 : 最 後 一 種 ( 在 學 理 上 尚 有 爭 議 的 ) 行 政 主 體, 就 是 由 國 家 或 地 方 自 治 團 體 設 置 一 個 私 法 人, 將 該 給 付 行 政 之 任 務 交 付 給 該 私 法 人, 以 私 法 之 方 式 執 行 之, 而 不 由 它 自 己 來 執 行 該 行 政 任 務, 例 如 由 臺 北 市 所 設 立 之 臺 北 捷 運 公 司 交 通 部 所 設 立 之 中 華 電 信 股 份 有 限 公 司 不 過 要 注 意 的 一 點 是, 雖 然 私 法 組 織 之 行 政 主 體 和 前 述 的 公 權 利 受 託 人 一 樣 都 是 私 人 ( 或 私 法 組 織 ), 不 過 概 念 上 其 實 並 不 相 同 私 法 組 織 之 行 政 主 體 為 公 法 之 行 政 主 體 所 創 設 出 來, 專 門 用 來 執 行 私 法 的 行 政 任 務 ( 這 是 原 則, 不 過 例 外 也 可 受 委 託 行 使 公 權 力 ), 故 設 置 此 一 私 法 人 的 行 政 主 體, 通 常 會 控 制 其 全 部 或 過 半 之 股 權, 而 影 響 其 運 作 ; 而 公 權 力 受 託 之 私 人, 則 通 常 是 原 本 就 已 經 存 在, 並 且 獨 立 於 行 政 主 體 之 外 的 私 人, 而 且 原 則 上, 常 常 被 授 權 行 使 公 權 力 註 7 行 政 主 體 之 內 部 組 織 ; 行 政 機 關 如 同 前 面 所 述, 行 政 機 關 是 組 成 行 政 主 體 的 內 部 組 織, 本 身 並 非 權 利 義 務 主 體, 不 過 行 政 機 關 的 概 念, 在 行 政 組 織 法 上 其 實 是 最 重 要 的 一 個 概 念 因 此, 行 政 程 序 法 上 也 特 別 對 之 加 以 界 定, 行 政 機 關 係 指 : 代 表 國 家 地 方 自 治 團 體 或 其 他 行 政 主 體 表 示 意 思, 從 事 公 共 事 務, 具 有 單 獨 法 定 地 位 之 組 織 而 所 謂 具 有 單 獨 法 定 地 位, 在 學 理 上 則 係 指 : 獨 立 之 組 織, 亦 即 應 具 有 單 獨 之 預 算 編 制 組 織 法 規 以 及 印 信 具 有 特 定 之 管 具 權 如 果 不 符 合 這 些 要 件 的 行 政 組 織, 即 非 行 政 機 關, 而 不 得 對 外 與 人 民 發 生 法 律 關 係, 其 法 律 性 質 至 多 只 是 內 部 的 單 位 行 政 機 關 之 管 轄 權 一 管 轄 權 之 概 念 有 了 行 政 主 體 及 行 政 機 關 的 概 念 之 後, 要 能 履 行 行 政 任 務, 還 必 須 賦 予 行 政 機 關 管 具 權 (Zuständigkeit) 所 謂 管 具 權, 就 是 行 政 機 關 依 據 法 規 之 規 定 所 具 有 之 權 限 (Kompetenz), 亦 即 特 定 行 政 任 務 應 由 何 行 政 機 關 執 行 之 意 行 政 機 關 必 須 要 有 管 具 權, 才 能 執 行 種 種 任 務 或 履 行 義 務, 因 此 管 具 權 可 說 是 行 政 行 為 的 基 礎 另 一 方 面, 管 具 權 也 劃 定 了 行 政 機 關 行 為 的 範 圍 與 界 限 不 過, 行 政 機 關 有 管 具 權, 並 不 表 示 就 能 採 取 一 切 手 段 進 行 行 政 活 動, 還 須 要 有 行 政 作 用 法 上 的 授 權 而 且, 能 夠 擁 有 管 具 權 的, 一 定 必 須 是 符 合 前 述 行 政 機 關 定 義 的 行 政 組 織, 機 關 內 部 單 位, 不 但 不 能 擁 有 管 具 權, 也 不 能 成 為 管 具 權 變 動 的 對 象 精 彩 完 整 內 容 請 參 閱 教 育 趨 勢 導 報 第 26 期 教 育 趨 勢 導 報 99