論 公 共 服 務 動 機 的 提 升 第 1 頁, 共 24 頁 1 陳 怡 昌 摘 要 公 共 服 務 動 機 概 念 的 提 出, 幫 助 吾 人 更 加 有 效 的 理 解 從 事 公 務 的 利 社 會 行 為 及 利 他 主 義, 並 且 合 理 彌 補 了 理 性 經 濟 人 假 設 的 侷 限 由 此 開 展 的 激 勵 理 論 之 相 關 研 究, 更 讓 人 重 視 滿 足 內 在 需 求 與 價 值 契 合 對 於 公 務 人 員 的 激 勵 作 用 在 前 人 的 研 究 基 礎 上, 本 文 提 出 了 建 議 以 求 取 公 共 服 務 動 機 的 提 升, 同 時 達 成 個 人 與 組 織 的 價 值 與 績 效 從 個 人 層 級 與 組 織 層 級 的 建 議 包 含 : 運 用 價 值 管 理 採 用 轉 型 式 領 導 加 重 內 在 工 作 動 機 重 塑 政 府 品 牌 形 象 設 計 人 力 資 源 管 理 措 施 調 整 教 育 訓 練 等 方 法 關 鍵 詞 : 公 共 服 務 動 機 內 在 激 勵 價 值 管 理 1 崑 山 科 技 大 學 企 業 管 理 系 助 理 教 授 1
第 2 頁, 共 24 頁 壹 前 言 當 馬 英 九 總 統 於 2009 年 1 月 1 日 對 公 務 人 員 提 出, 依 法 行 政 不 能 作 為 保 守 卸 責 的 藉 口, 只 要 是 法 所 不 禁, 公 務 員 應 該 積 極 為 民 興 利, 為 民 造 福 從 中 央 到 地 方, 每 一 位 公 務 員 都 要 有 像 觀 世 音 菩 薩 那 種 聞 聲 救 苦 的 慈 悲 心, 隨 時 思 考 如 何 幫 助 人 民 解 決 問 題 時 ( 唐 珮 君, 2009), 相 信 當 時 全 民 對 於 公 務 人 員 有 著 無 限 的 期 許 但 仍 有 極 少 數 公 務 人 員 作 出 純 自 利 的 行 為, 例 如 值 勤 時 間 聚 賭 ( 黃 村 杉, 2010), 翹 班 喝 花 酒 ( 張 榮 祥,2011) 或 是 直 接 把 縫 紉 機 搬 到 辦 公 室 做 裁 縫 ( 劉 欣 逵 白 汶 平, 2013) 到 了 2013 年 年 底 時, 江 宜 樺 院 長 於 孫 運 璿 學 術 基 金 會 傑 出 公 務 人 員 表 揚 聯 合 頒 獎 典 禮 上, 特 別 提 到 無 論 現 實 環 境 如 何 變 化, 身 為 公 務 人 員 就 是 要 為 人 民 服 務, 無 論 擔 任 什 麼 角 色 都 要 想 辦 法 讓 人 民 過 得 更 好, 讓 人 民 對 公 務 人 員 感 到 尊 重, 無 愧 於 這 個 職 位 代 表 的 意 義 投 身 公 共 事 務 就 是 為 人 民 服 務, 而 不 是 等 著 被 服 務, 永 遠 都 沒 有 退 縮 抱 怨 的 空 間, 如 果 有 所 猶 豫, 代 表 並 沒 有 真 正 瞭 解 投 身 公 職 的 意 義 ( 曾 雩 唐 筱 恬,2013) 然 媒 體 上 仍 廣 為 流 傳 一 些 事 件, 常 會 造 成 有 部 分 公 務 人 員 以 私 害 公 的 疑 慮 例 如 上 班 看 MV 並 嗆 聲 自 己 親 戚 是 議 員 ( 潘 俐 雯 邱 瑞 揚, 2014), 甚 至, 還 有 在 上 班 時 間 用 公 務 電 腦 和 色 情 業 者 對 談 召 妓 價 碼 ( 盧 金 足 趙 麗 妍, 2014) 儘 管 機 關 針 對 有 爭 議 的 行 為 清 楚 訂 出 規 範, 例 如 彰 化 縣 政 府 暨 所 屬 機 關 學 校 加 強 勤 惰 管 理 注 意 事 項 第 二 點 就 明 訂 : 員 工 於 上 班 時 間 內 均 須 嚴 守 工 作 崗 位, 盡 心 處 理 公 務, 不 得 擅 離 職 守 提 前 用 膳, 或 利 用 上 班 時 間 購 物 及 從 事 其 他 與 職 務 無 關 之 行 為 ( 例 如 泡 茶 聊 天 閱 報 上 網 玩 線 上 遊 戲 等 ), 以 免 貽 誤 公 務, 影 響 政 府 形 象 但 參 考 上 述 不 當 事 例, 加 上 公 務 人 員 可 能 還 需 要 從 事 非 2
第 3 頁, 共 24 頁 公 務 之 外 的 工 作, 例 如 練 習 啦 啦 隊 ( 陳 思 豪, 2014), 在 在 都 讓 公 務 人 員 為 民 服 務 為 民 興 利 的 優 良 形 象 受 到 挑 戰 除 了 如 馬 總 統 指 出 相 對 於 私 部 門, 公 務 人 員 的 薪 資 與 工 作 相 對 有 保 障 外 ( 唐 珮 君,2009), 因 為 公 部 門 的 特 殊 性, 願 意 投 身 公 職 從 事 公 共 服 務 的 人, 還 很 可 能 多 了 一 些 其 他 考 量 動 機 (other regarding motivation), 例 如 利 社 會 動 機 (prosocial motivation)(grant, 2008; Paarlberg & Lavigna, 2010) 為 瞭 解 公 私 部 門 其 從 業 人 員 的 工 作 動 機 差 異, 並 進 一 步 分 析 此 差 異 對 於 績 效 的 影 響, 無 論 是 歐 美 學 者 (Moynihan & Pandey, 2007; Perry & Porter, 1982; Ritz, 2009; Vandenabeele et al., 2006) 或 是 亞 洲 學 者 ( 吳 宗 憲, 2012; Kim 2009) 皆 積 極 從 事 相 關 研 討, 中 國 也 出 現 眾 多 的 本 土 研 究 成 果 ( 李 小 華 董 軍, 2012; 孟 凡 蓉 張 玲, 2011; 謝 凌 玲, 2011) 但 自 從 政 府 組 織 再 造 與 行 政 區 域 調 整 後, 公 務 人 員 業 務 範 圍 增 加 工 作 壓 力 提 高, 職 業 倦 怠 的 狀 況 也 是 日 趨 嚴 重 ( 黃 素 美 陳 怡 昌,2014) 加 上 服 務 化 的 要 求 或 因 面 對 民 眾 時 的 互 動 不 良, 常 耳 聞 民 眾 客 訴 指 控 的 事 件, 例 如 被 指 責 打 人 ( 戴 之 聖,2014) 等, 都 可 能 讓 公 務 人 員 投 入 公 職 的 初 衷 或 者 願 意 留 在 公 部 門 的 熱 情 點 點 滴 滴 的 耗 損 無 論 是 從 民 眾 的 期 許 或 公 務 人 員 本 身 工 作 動 機 的 滿 足 來 看, 公 共 服 務 動 機 (public service motivation, PSM) (Perry & Wise, 1990) 此 一 概 念 值 得 深 入 瞭 解 因 此, 闡 述 公 共 服 務 動 機 內 涵 及 提 出 提 升 公 共 服 務 動 機 的 建 議 為 本 文 最 主 要 的 目 的 貳 公 共 服 務 動 機 介 紹 一 公 共 服 務 動 機 的 發 想 公 部 門 與 私 部 門 的 差 異, 在 激 勵 與 行 為 動 機 的 相 關 研 究 中 是 一 個 常 被 學 者 關 注 的 焦 點 (Perry &Porter, 1982), 而 且 動 機 問 題 3
第 4 頁, 共 24 頁 (motivation question) 的 研 究 有 學 者 認 為 是 公 共 管 理 的 三 大 重 大 主 題 之 一 (Behn, 1995) 工 作 動 機 基 本 上 可 以 粗 略 分 為 兩 大 類 : 外 在 動 機 (extrinsic motivation) 與 內 部 動 機 (intrinsic motivation) 結 合 馬 斯 洛 的 需 求 層 次 理 論, 外 在 動 機 屬 於 較 下 層 的 生 理 安 全 性 需 求, 內 在 動 機 偏 向 較 上 層 的 自 尊 與 自 我 實 現 等 需 求 然 而, 因 為 公 部 門 在 升 遷 薪 俸 等 制 度 受 到 國 家 法 規 的 保 障 下, 同 時 也 產 生 了 無 法 依 所 謂 績 效 高 低 進 行 相 關 調 整, 因 此, 若 要 瞭 解 或 滿 足 從 事 公 務 工 作 者 的 工 作 動 機, 更 需 要 從 內 在 動 機 著 手 例 如 Dilulio(1994) 的 研 究 指 出, 官 僚 組 織 中 明 顯 的 可 觀 察 到 願 意 犧 牲 奉 獻 的 有 原 則 的 代 理 者 (principled agents), 並 非 完 全 的 自 利 Crewson(1997) 的 研 究 認 為 相 較 於 在 私 人 組 織 工 作 的 雇 員, 公 務 人 員 除 了 外 在 獎 勵 (extrinsic rewards) 外, 似 乎 更 受 到 與 公 共 利 益 有 關 的 內 在 獎 勵 (intrinsic rewards) 的 影 響 Downs(1993) 在 官 僚 內 幕 (Inside Bureaucracy) 一 書 中 更 明 白 指 出, 在 官 僚 體 系 中, 純 粹 純 粹 自 利 型 官 員 (purely self-interested officials) 會 以 極 大 化 個 人 權 力 (power) 收 入 (income) 聲 望 (prestige) 安 全 (security) 與 便 利 (convenience) 為 重 要 工 作 動 機 但 是 有 另 一 群 官 員 是 混 合 動 機 型 (mixed-motive), 也 就 是 除 了 享 受 對 重 要 政 策 有 影 響 力 (enjoy having an influence upon important policies) 而 追 求 個 人 的 權 力 與 聲 望 外, 亦 會 有 利 他 性 的 效 忠 相 對 狹 窄 的 政 策 或 概 念 (loyal to relatively narrow policies or concepts) 效 忠 較 廣 泛 的 政 策 或 組 織 (loyal to a broader set of policies or to a broader organization), 甚 至 效 忠 整 體 國 家 或 社 會 (loyal to the nation or society) 的 工 作 動 機 換 言 之, 針 對 以 公 共 選 擇 理 論 為 主 流 的 理 性 經 濟 人 (economic man) 假 設, 即 認 為 經 濟 市 場 與 政 治 市 場 中 的 同 一 個 個 體, 基 於 理 性 總 是 會 追 求 自 身 4
第 5 頁, 共 24 頁 利 益 的 最 大 化, 所 以 不 會 有 在 經 濟 市 場 以 自 利 為 邏 輯, 在 政 治 市 場 以 利 他 為 圭 臬 的 矛 盾 論 述 出 現, 開 始 有 理 論 與 實 證 資 料 上 的 反 證 出 現, 也 讓 學 者 省 思 對 公 務 人 員 工 作 動 機 研 究 的 既 有 理 論 及 架 構 二 公 共 服 務 動 機 的 內 涵 一 般 認 為 將 公 務 人 員 利 他 動 機 較 系 統 化 的 論 述, 並 具 體 提 出 公 共 服 務 動 機 概 念 的 是 Perry 與 Wise(1990) 的 研 究, 他 們 認 為 公 共 服 務 動 機 就 是 個 人 主 要 或 完 全 基 於 公 共 制 度 與 組 織 的 動 機 所 驅 使 的 行 為 傾 向 雖 然 有 人 主 張 公 共 服 務 動 機 極 類 似 利 他 主 義 或 利 社 會 行 動, 而 且 不 同 國 家 的 文 化 之 下 對 於 超 越 自 我 利 益 與 組 織 利 益 的 內 涵 亦 有 些 認 知 差 異 (Vandenabeele et al., 2006), 但 目 前 多 數 公 共 服 務 的 發 動 或 執 行 皆 和 公 部 門 有 關 係, 甚 至 有 些 是 專 屬 於 公 部 門 的 權 責, 所 以 有 學 者 主 張 公 共 服 務 動 機 即 是 投 身 公 部 門 處 理 公 共 事 務 的 動 機 (Perry & Wise, 1990) Perry 與 Wise(1990) 同 時 提 出 了 公 共 服 務 動 機 的 三 大 基 礎 動 機, 分 別 為 (1) 理 性 動 機 (rational motive) (2) 規 範 動 機 (norm-base motive) 與 (3) 情 感 動 機 (affective motive) 理 性 動 機 是 追 求 個 人 效 用 最 大 化, 例 如 參 與 制 定 公 共 政 策 出 於 個 人 認 同 而 支 持 某 個 公 共 項 目 對 特 殊 利 益 或 私 人 利 益 的 倡 導 規 範 動 機 是 指 對 規 範 的 遵 從, 例 如 為 公 共 利 益 服 務 的 願 望 義 務 和 對 政 府 整 體 的 忠 誠 社 會 平 等 信 念 ; 情 感 動 機 是 指 在 特 定 社 會 背 景 下 的 情 感 反 應, 例 如 對 他 人 的 同 情 和 對 價 值 的 熱 愛 針 對 公 共 服 務 動 機 的 構 面,Perry(1996) 的 研 究 提 出 六 大 構 面, 最 後 的 研 究 結 果 歸 納 出 四 個 重 要 構 面 :(1) 參 與 公 共 政 策 制 定 的 吸 引 力 (attraction to public policy making) (2) 對 公 共 利 益 / 公 民 責 任 的 承 諾 (commitment to the public interest and civic duty) (3) 憐 憫 之 心 5
第 6 頁, 共 24 頁 (compassion) 與 (4) 自 我 犧 牲 (self-sacrifice) 上 述 分 類 方 式 廣 泛 為 各 國 學 者 採 用 或 以 此 為 參 考 基 礎 發 展 類 似 的 量 表 (Brewer & Selden, 2000; Ritz, 2009), 包 含 亞 洲 國 家 及 中 國 的 相 關 研 究 (Kim, 2009; Li, 2008) 三 影 響 公 共 服 務 動 機 的 前 因 後 果 變 數 針 對 公 共 服 務 動 機 的 前 因 變 數, 學 者 提 出 了 相 當 的 研 究 證 據 例 如 Perry(1997) 提 出 雙 親 社 會 化 (parental socialization) 宗 教 社 會 化 (religious socialization) 專 業 認 同 (professional identification) 政 治 意 識 形 態 (political ideology) 及 人 口 統 計 變 數 ( 如 教 育 程 度 年 齡 收 入 性 別 ) 等 因 素, 會 影 響 公 共 服 務 動 機 的 程 度 Naff(1999) 發 現 女 性 與 具 有 四 年 制 大 學 學 歷 者, 其 公 共 服 務 動 機 程 度 較 高 Camilleri (2007) 提 出 的 研 究 架 構 認 為, 個 人 特 質 (personal attributes) 角 色 狀 態 (role states) 員 工 對 組 織 的 認 知 (employee perception of organization) 員 工 主 管 關 係 (employee/leader relations) 及 工 作 特 徵 (job characteristics), 會 影 響 不 同 公 共 服 務 動 機 子 構 面 的 滿 足 狀 況 Moynihan 與 Pandey(2007) 則 發 現 教 育 專 業 化 程 度 等 個 人 因 素, 會 對 整 體 公 共 服 務 動 機 及 其 兩 個 子 構 面 ( 參 與 政 策 制 定 的 吸 引 力 及 對 公 共 利 益 / 公 民 責 任 的 承 諾 ) 產 生 正 向 影 響 ; 而 組 織 環 境 因 素 中, 員 工 友 善 型 組 織 改 革 (employee-friendly organizational reform) 及 組 織 層 級 數 對 於 整 體 公 共 服 務 動 機 有 正 向 影 響, 而 組 織 繁 瑣 制 度 (red tape) 及 具 有 組 織 成 員 身 分 的 時 間 則 對 於 整 體 公 共 服 務 動 機 有 負 向 影 響 跳 脫 公 私 部 門 的 差 異,Perry et al. (2008) 以 一 般 志 工 為 樣 本 的 研 究 中 則 發 現, 與 自 願 性 服 務 精 神 有 關 的 志 工 經 驗 (volunteering) 家 庭 社 會 化 (family socialization) 宗 教 性 活 動 (religious activity) 及 青 年 志 工 經 驗 (youth volunteering), 對 於 公 共 服 務 動 機 皆 具 有 正 向 影 6
第 7 頁, 共 24 頁 響 整 體 而 言, 雖 然 各 學 者 的 前 因 變 數 分 類 有 些 差 異, 但 根 據 Perry(2000) 以 過 程 理 論 的 觀 點 出 發, 基 本 上 可 用 (1) 社 會 歷 史 環 境 (sociohistorical content), 如 教 育 ( 包 含 教 育 程 度 專 業 訓 練 ) 社 會 化 ( 包 含 宗 教 與 父 母 的 關 係 ) 與 生 活 事 件 ( 包 含 觀 察 模 範 學 習 ) (2) 動 機 環 境 (motivational content), 如 機 制 ( 包 含 信 仰 價 值 意 識 形 態 ) 工 作 環 境 工 作 特 徵 與 組 織 誘 因 (3) 個 人 特 徵 (individual characteristic), 如 個 人 能 力 自 我 概 念 與 自 我 約 束 等 類 別, 來 理 解 公 共 服 務 動 機 對 個 人 行 為 的 影 響 在 後 果 變 數 方 面, 大 多 數 公 共 服 務 動 機 的 研 究 發 現, 對 於 工 作 績 效 ( 無 論 是 態 度 或 行 為 ) 的 正 向 作 用 幾 乎 得 到 一 定 的 支 持, 雖 然 有 些 研 究 提 出 質 疑 (Alonzo & Lewis, 2001) 然 而, 其 作 用 是 直 接 或 間 接 的 則 有 不 同 的 證 據 支 持 直 接 相 關 論 者 認 為 公 共 服 務 動 機 越 高 則 績 效 表 現 越 好 ; 反 之, 公 共 服 務 動 機 越 低 則 績 效 表 現 不 如 預 期 例 如 Naff 和 Crum(1999) 的 研 究 發 現 公 共 服 務 動 機 與 個 人 工 作 滿 意 度 工 作 績 效 在 政 府 部 門 的 意 願 支 持 政 府 改 革 的 態 度 有 顯 著 正 向 影 響 Rainey 和 Steinbauer (1999) 則 認 為 公 共 服 務 動 機 與 組 織 績 效 間 有 正 向 關 係 間 接 相 關 論 者 則 發 現 公 共 服 務 動 機 需 要 透 過 某 些 中 介 變 數 或 調 節 變 數, 才 能 對 工 作 績 效 產 生 影 響 作 用 例 如 有 人 認 為 個 人 與 組 織 契 合 度 有 中 介 效 果 (Bright, 2007), 有 人 發 現 個 人 與 工 作 契 合 度 具 有 調 節 效 果 (Leisink & Steijn, 2008), 而 Vandenabeele(2009) 則 推 論 工 作 滿 意 度 與 組 織 承 諾 為 中 介 變 數 7
第 8 頁, 共 24 頁 參 提 升 公 共 服 務 動 機 的 建 議 若 要 討 論 提 升 公 共 服 務 動 機 的 方 式, 可 能 就 要 從 尋 找 影 響 公 共 服 務 動 機 的 因 素 著 手 若 要 讓 公 共 服 務 動 機 改 變 後 能 真 正 提 升 工 作 績 效, 則 要 同 時 考 量 可 能 的 調 節 或 中 介 變 數 因 此, 本 文 認 為 從 價 值 管 理 (managing by values, MBV) 的 概 念 出 發 是 個 可 努 力 的 方 向 (Blanchard & O Connor, 1997), 因 為 價 值 管 理 是 聚 焦 在 組 織 的 重 要 價 值, 嘗 試 將 這 些 價 值 嵌 入 組 織 系 統 中, 並 且 希 望 能 夠 以 組 織 價 值 為 激 勵 因 子, 藉 以 形 塑 成 員 的 態 度 與 行 為, 讓 成 員 同 時 完 成 個 人 與 組 織 的 價 值 而 公 部 門 獨 特 的 公 共 服 務 特 性, 正 是 做 為 價 值 管 理 的 良 好 標 的 以 下 將 從 個 人 層 級 與 組 織 層 級 兩 大 方 向 提 出 相 關 建 議 一 從 個 人 層 級 來 看 ( 一 ) 對 高 階 主 管 而 言 : 清 楚 的 闡 述 組 織 目 標, 對 於 工 作 動 機 與 工 作 績 效 的 提 升 有 著 顯 著 的 成 效 (Locke & Latham, 2002) 因 此, 領 導 者 可 以 將 某 些 重 要 的 價 值 與 觀 念, 藉 由 使 命 宣 言 (mission statement) 及 價 值 法 典 (codes of value), 清 楚 展 現 給 外 界 知 悉 組 織 的 願 景, 並 據 此 堅 定 的 與 組 織 的 利 害 關 係 人 進 行 溝 通, 讓 組 織 的 發 展 依 據 此 藍 圖 的 方 向, 也 將 成 員 的 思 想 及 言 行 與 組 織 的 價 值 觀 緊 密 結 合 (Dolan & Garcia, 2002) 考 試 院 已 於 民 國 98 年 通 過 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案, 公 布 以 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 為 公 務 人 員 五 大 核 心 價 值, 其 後 並 訂 頒 公 務 人 員 服 務 守 則, 作 為 公 務 員 執 行 職 務 及 行 為 處 事 之 原 則, 這 五 大 價 值 與 公 共 服 務 動 機 有 著 一 定 的 重 疊 換 言 之, 組 織 的 價 值 與 個 人 的 動 機 應 能 建 立 一 定 的 連 結 而 且 根 據 目 標 設 定 理 論 (goal-setting theory), 除 了 組 織 價 值 與 個 人 價 值 應 有 一 致 性 較 佳 外, 如 何 透 8
第 9 頁, 共 24 頁 過 領 導 者 將 較 廣 泛 的 價 值 目 標, 以 功 能 式 (functional) 或 工 作 常 規 (work unit routines) 等 具 體 的 方 式 來 詮 釋 (Paarlberg & Perry, 2007), 並 將 對 於 工 作 的 負 面 認 知 轉 換 成 以 正 面 思 考 去 理 解 (Ashforth et al., 2007), 都 能 確 實 的 反 映 出 組 織 對 公 共 服 務 動 機 的 重 視 此 時, 需 要 高 階 主 管 帶 領 在 正 式 場 合 以 個 案 故 事 重 申 核 心 價 值 的 重 要 性 外 (Maybard-Moody & Musheno, 2003), 更 需 要 以 身 作 則 的 用 指 標 性 的 作 為 (Cameron & Lavine, 2006) 或 象 徵 物 (DiIulio & DiIulio, 1994), 來 展 現 及 宣 示 對 於 公 共 服 務 動 機 的 重 視 ( 二 ) 對 中 階 主 管 而 言 : 即 使 是 具 備 高 公 共 服 務 動 機 的 人 員, 在 工 作 壓 力 與 工 作 量 無 法 有 效 降 低 的 情 況 下, 也 會 使 其 服 務 熱 忱 消 耗 殆 盡 此 時, 主 管 的 領 導 行 為 對 於 公 共 服 務 動 機 可 以 帶 來 正 面 的 作 用 (Ritz, 2009) 相 較 於 交 易 式 領 導 (transactional leadership) 著 重 經 濟 上 或 利 益 上 的 互 惠,Bass 與 Avolio (1994) 提 出 的 轉 型 式 領 導 (transformational leadership) 可 能 跟 公 共 服 務 動 機 有 較 緊 密 的 連 結, 因 為 轉 型 式 領 導 是 協 助 或 催 化 成 員 進 行 本 質 的 轉 變, 將 其 工 作 目 標 由 交 易 式 轉 化 至 提 升 更 高 的 自 我 實 現 及 道 德 層 次, 讓 員 工 願 意 因 為 自 我 實 現 與 對 組 織 的 責 任 感, 而 主 動 努 力 工 作, 進 而 提 升 組 織 績 效 藉 由 轉 型 式 領 導 讓 公 務 人 員 瞭 解 組 織 目 標 重 要 性, 釐 清 組 織 目 標, 以 提 高 公 務 人 員 公 共 服 務 動 機 的 成 效, 在 一 些 研 究 成 果 中 已 獲 得 證 實 (Paarlberg & Lavigna, 2010; Perry & Wise, 1990; Wright et al., 2012) 轉 型 式 領 導 強 調 主 管 藉 由 下 列 四 個 面 向 的 努 力 可 達 成 上 述 目 標 (Bass & Avolio, 1994): 9
第 10 頁, 共 24 頁 1. 魅 力 影 響 (charisma or idealized influence): 指 領 導 者 具 有 遠 見 與 活 力, 成 為 成 員 崇 拜 和 學 習 的 理 想 對 象, 使 成 員 願 意 遵 照 其 指 示 完 成 任 務 2. 激 發 動 機 (inspirational motivation): 指 領 導 者 運 用 其 魅 力, 有 效 傳 達 組 織 的 優 點, 使 員 工 在 樂 觀 與 希 望 中, 清 楚 組 織 的 目 標 與 發 展 方 向, 同 時 產 生 強 烈 的 工 作 動 機 與 向 心 力 3. 知 識 啟 發 (intellectual stimulation): 指 領 導 者 鼓 勵 成 員 在 知 識 上 的 追 求, 並 對 以 往 工 作 績 效 進 行 思 考, 以 在 工 作 行 為 上 更 加 成 熟 圓 滿 4. 個 別 關 懷 (individualized consideration): 指 領 導 者 針 對 成 員 需 求 而 給 予 個 別 關 懷, 使 成 員 感 到 備 受 重 視 因 而 加 倍 努 力, 領 導 者 因 而 與 成 員 建 立 特 別 關 係, 而 不 僅 限 於 資 源 交 換, 使 成 員 感 到 自 我 與 組 織 融 為 一 體 此 外, 公 務 人 員 的 工 作 有 角 色 模 糊 (role ambiguity) 的 特 性, 也 就 是 公 務 人 員 對 於 其 職 責 與 權 力 缺 乏 明 確 的 授 權 或 指 引, 而 使 個 人 無 法 獲 得 清 晰 的 角 色 期 望, 以 致 不 能 適 當 的 執 行 角 色 行 為 之 現 象, 進 而 造 成 工 作 壓 力 (Kwon, 2002) 這 類 角 色 壓 力 對 於 公 共 服 務 動 機 有 壓 抑 的 作 用 (Kachornkittiya et al., 2012) 此 時, 知 覺 組 織 支 持 ( perceived organizational support) 不 但 能 對 於 員 工 角 色 內 行 為 (in-role behavior) 與 角 色 外 行 為 (extra-role behavior) 同 時 具 有 正 面 影 響 ( 童 惠 玲 等, 2012; Rhoades & Eisenberger, 2002), 在 對 地 方 公 務 人 員 的 研 究 中 也 發 現, 能 有 效 調 節 工 作 壓 力 與 職 業 倦 怠 的 關 係 ( 黃 素 美 陳 怡 昌, 10
第 11 頁, 共 24 頁 2014) 因 此, 除 了 財 務 性 支 持 外, 主 管 需 要 能 明 確 展 現 : 1. 公 正, 例 如 在 決 策 時 注 意 分 配 公 平 與 程 序 公 平, 決 策 過 程 中 讓 同 仁 有 一 定 程 度 的 參 與 並 進 行 充 分 溝 通 2. 支 持, 例 如 明 確 展 現 肯 定 同 仁 貢 獻 的 價 值 與 關 切 同 仁 的 福 祉 作 為, 或 降 低 工 作 環 境 中 非 工 作 上 的 工 作 壓 力 3. 願 意 供 良 好 的 工 作 環 境, 例 如 協 助 建 立 合 作 式 的 組 織 氣 候, 或 是 在 合 法 範 圍 內 進 行 賦 權 (empowerment) 以 上 種 種 都 能 傳 遞 良 好 勞 資 關 係 的 訊 號, 減 少 角 色 衝 突, 對 於 提 升 公 共 服 務 動 機 是 有 正 面 影 響 的 (Camilleri, 2007) ( 三 ) 對 基 層 人 員 而 言 : 從 社 會 交 換 理 論 (social exchange theory) 可 知, 員 工 以 雙 方 互 惠 原 則, 尋 求 勞 資 雙 方 關 係 的 平 衡 點, 互 惠 交 換 的 可 以 是 實 質 物 品 或 是 精 神 層 面, 例 如 金 錢 物 品 職 位 關 心 肯 定 等 (Blau, 1964) 當 員 工 感 受 到 心 理 契 約 (psychological contract) 因 交 換 獲 得 實 現 後, 對 於 工 作 態 度 工 作 動 機 與 工 作 績 效 皆 會 有 正 面 的 影 響 (Rousseau, 1989) 公 務 人 員 的 任 職 薪 俸 等 制 度 受 到 國 家 法 規 的 保 障 與 限 制, 從 工 作 保 障 的 安 全 性 及 相 對 薪 酬 水 準 來 看, 目 前 公 務 人 員 的 外 在 激 勵 以 長 期 而 言 已 不 遜 於 私 人 企 業 員 工, 這 可 能 也 是 近 年 來 報 考 公 職 人 數 增 加 的 主 因 之 一 然 公 務 人 員 的 人 事 制 度 需 依 照 法 定 程 序 進 行 相 關 調 整, 對 於 原 本 公 共 服 務 動 機 就 較 低 的 人 員 來 說, 外 在 激 勵 要 有 效 提 升 有 所 限 制, 所 以 要 求 其 更 加 投 入 工 作, 雖 不 至 於 緣 木 求 魚 但 也 似 乎 強 人 所 難 此 外, 從 二 因 子 理 論 知 道 保 健 因 子 為 激 勵 的 基 礎, 然 只 有 保 健 因 子 無 激 勵 因 子 則 會 降 低 激 勵 效 果 因 此, 為 提 高 心 理 契 約 實 踐 (psychological contract fulfillment) 程 度, 投 身 公 職 11
第 12 頁, 共 24 頁 者 需 積 極 的 把 滿 足 工 作 動 機 的 重 點, 從 讓 自 己 成 為 有 制 度 保 障 的 技 術 官 僚 ( 即 追 求 外 在 動 機 滿 足 ), 加 上 成 為 能 發 自 內 心 視 顧 客 至 上, 以 提 升 顧 客 滿 意 度 為 目 標 的 服 務 人 員 ( 即 追 求 內 在 動 機 滿 足 ) 所 以, 追 求 公 共 服 務 中 的 價 值 基 礎 激 勵 (value-based motivation), 對 於 工 作 績 效 或 工 作 動 機 的 滿 足 是 有 正 面 的 貢 獻 的 (Perry & Wise, 1990; Rainey 1982) 另 外, 從 情 緒 勞 工 (emotional labor) 的 角 度 來 看, 有 足 夠 的 公 共 服 務 動 機 支 持, 比 較 可 能 有 發 自 內 心 的 熱 愛 服 務 ( 深 層 情 緒 )(Hsieh et al., 2011), 若 只 是 依 規 定 表 演 出 一 定 的 服 務 熱 忱 ( 表 面 情 緒 ), 時 間 一 久 便 會 造 成 職 業 倦 怠 換 言 之, 若 無 公 共 服 務 動 機 為 基 礎 但 仍 表 面 性 的 展 現 所 謂 的 服 務 熱 忱, 對 於 公 務 人 員 的 身 心 會 有 所 損 傷 而 且, 現 代 政 府 扮 演 的 角 色 已 經 從 著 重 公 共 管 理, 轉 向 提 升 公 共 服 務, 甚 至 要 求 提 供 公 共 價 值, 例 如 我 國 於 民 國 97 年 起 開 始 舉 辦 政 府 服 務 品 質 獎, 該 獎 項 評 核 構 面 中 優 質 便 民 服 務 一 項, 即 會 評 核 服 務 流 程 機 關 形 象 與 顧 客 關 係 從 客 觀 的 工 作 要 求 上 可 知, 導 入 政 府 企 業 化 與 顧 客 導 向 的 工 作 要 求 已 是 不 可 逆 的 趨 勢 綜 合 以 上, 無 論 從 工 作 上 的 要 求 或 是 對 個 人 的 影 響 來 說, 工 作 動 機 追 求 重 心 的 轉 換 變 成 非 常 重 要, 需 要 增 強 公 務 人 員 認 知 內 在 動 機 的 重 要 性, 更 甚 者 需 喚 起 心 中 對 公 共 服 務 終 極 價 值 的 渴 望 ( 李 宗 勳, 2006) 二 從 組 織 層 級 來 看 ( 一 ) 長 期 而 言 : 重 塑 政 府 品 牌 形 象 雖 然 有 研 究 指 出 具 有 高 公 共 服 務 動 機 的 人 較 有 機 會 選 擇 投 身 公 職 (Perry & Wise, 1990), 但 是 從 招 募 的 誘 因 來 看, 公 司 名 聲 或 是 公 司 在 社 會 上 的 評 價 等 組 織 吸 引 12
第 13 頁, 共 24 頁 力 (organizational attractiveness) 一 直 扮 演 重 要 角 色 (Lievens et al., 2002) 加 上 學 者 發 現 個 人 - 組 織 契 合 中 除 了 強 調 心 理 需 求 滿 足 的 互 補 性 契 合 (complementary fit) 外, 聚 焦 於 個 人 與 組 織 的 信 仰 或 價 值 合 致 的 補 充 性 契 合 (supplementary) 也 會 影 響 工 作 的 選 擇 (Cable & Edwards, 2004) Carpenter 等 人 (2012) 的 研 究 也 指 出, 公 共 服 務 動 機 對 於 投 身 公 部 門 吸 引 力 的 影 響, 會 受 到 評 估 自 己 的 價 值 與 人 格 特 質 是 否 與 組 織 相 契 合 的 中 介 效 果 影 響 因 此, 提 升 政 府 決 策 力 執 行 力 回 應 力 的 各 種 作 為, 都 能 讓 民 眾 慢 慢 對 於 政 府 的 既 有 印 象 改 觀, 重 塑 政 府 品 牌 形 象, 主 導 整 個 社 會 公 共 服 務 意 識 的 形 成, 以 建 立 政 府 公 共 服 務 內 涵 的 品 牌 人 格 (brand personality) 如 此, 將 能 讓 現 職 公 務 人 員 或 想 要 從 事 公 職 的 人 民, 減 少 受 到 因 組 織 本 身 所 帶 來 的 負 面 評 價 壓 力, 讓 就 業 者 有 較 大 的 光 榮 感, 並 吸 引 具 有 高 公 共 服 務 動 機 的 人 投 身 公 職, 因 為 人 們 會 尋 找 和 自 我 概 念 (self-concept) 相 契 合 的 組 織 工 作 以 滿 足 內 在 需 求 (Perry, 2000) 如 何 重 塑 政 府 品 牌 形 象 並 建 立 起 外 界 的 支 持 呢? 可 以 在 政 策 規 劃 與 執 行 階 段, 與 各 相 關 利 益 團 體 ( 例 如 專 業 團 體 工 會 非 營 利 組 織 社 區 等 ) 進 行 充 分 的 議 題 討 論, 讓 全 民 瞭 解 政 府 施 政 的 公 共 服 務 性 質, 並 產 生 公 共 參 與 感 (Farnham et al., 2005; Planty et al., 2006) 或 者 建 立 正 式 或 非 正 式 的 意 見 交 流 平 台, 藉 由 公 共 議 題 的 不 斷 討 論 及 參 與, 讓 公 共 服 務 變 成 一 個 社 會 上 皆 能 接 受 並 支 持 的 價 值 (Lieberman, 2000) 我 國 政 府 服 務 品 質 獎 中 的 資 訊 流 通 服 務 項 目, 注 重 資 訊 提 供 及 檢 索 服 務 與 網 上 服 務 及 電 子 參 與, 其 實 就 是 提 升 民 眾 公 共 參 與 的 第 一 步 此 外, 也 可 以 提 供 公 共 服 務 的 早 期 發 展 經 驗, 例 13
第 14 頁, 共 24 頁 如 鼓 勵 青 少 年 投 入 非 營 利 組 織 服 務 的 機 會 讓 青 少 年 至 公 務 單 位 見 習 瞭 解, 或 是 鼓 勵 參 與 志 工 服 務 (Houston, 2000; Palnty et al., 2006) 目 前 教 育 部 依 據 民 國 99 年 修 頒 的 大 專 院 校 服 務 學 習 方 案, 鼓 勵 大 專 案 校 推 動 服 務 學 習 相 關 課 程, 即 可 以 培 養 學 生 社 區 服 務 能 力, 學 習 助 人 利 他 的 價 值 觀 ( 二 ) 中 期 而 言 : 調 整 人 力 資 源 管 理 制 度 在 招 募 與 甄 選 上, 根 據 職 能 冰 山 理 論 (competency iceberg theory) 來 看, 公 共 服 務 動 機 屬 於 內 隱 職 能, 因 此 用 考 試 一 途 進 行 徵 選 只 能 評 估 外 顯 職 能, 自 然 有 不 足 之 處 故 對 於 新 進 人 員 可 在 報 到 後, 運 用 情 境 判 斷 測 驗 (situational judgment test,sjt) 真 實 工 作 預 覽 (realistic job preview,rjp) 與 行 為 描 述 式 面 談 (behavior description interview) 等 方 法 (Carson et al., 2005; McDaniel et al., 2001; Premack & Wanous, 1985; Van Vianen, 2000), 協 助 評 估 工 作 動 機, 再 搭 配 相 關 措 施 以 增 加 新 進 人 員 的 高 公 共 服 務 動 機 程 度 在 社 會 化 機 制 上, 除 了 一 般 的 訓 練 作 為 外, 可 以 透 過 較 為 正 式 的 導 師 計 畫 (mentoring program), 由 較 有 經 驗 且 公 共 服 務 動 機 程 度 較 高 的 資 深 人 員 指 導 新 進 人 員, 讓 新 進 人 員 近 身 觀 摩 如 何 將 公 共 服 務 動 機 的 價 值 融 入 於 日 常 工 作 行 為 之 中, 以 將 公 共 服 務 動 機 的 理 念 做 有 效 具 體 的 傳 達 (Chatman, 1991) 在 績 效 考 核 與 薪 酬 獎 勵 的 連 結 上, 廣 泛 用 在 企 業 界 的 績 效 基 礎 薪 酬 制 (pay-by-performance) 要 移 植 至 公 部 門, 有 其 值 得 商 榷 之 處 因 為 目 前 的 績 效 指 標 是 由 工 作 分 析 (job analysis) 出 發, 著 重 量 化 客 觀 標 準, 有 些 質 化 指 標 或 角 色 外 行 為 並 不 列 入 考 核 標 準, 可 能 造 成 執 行 任 務 時 只 求 速 度 與 表 面 成 效 不 問 實 14
第 15 頁, 共 24 頁 質 成 效, 只 問 結 果 不 問 過 程 而 不 被 列 入 考 核 但 可 能 實 質 影 響 績 效 的 非 任 務 關 聯 行 為 (non-task related behavior), 反 而 有 可 能 跟 公 共 服 務 動 機 有 關 係 (Viswesvaran & Ones, 2000) Moynihan(2010) 的 研 究 發 現, 以 績 效 為 依 據 的 薪 酬 制 度, 強 調 外 在 激 勵 壓 縮 了 內 在 激 勵, 很 容 易 造 成 將 所 有 努 力 秤 斤 論 兩 皆 轉 換 成 財 務 性 報 酬 的 錯 覺, 進 而 讓 原 本 具 有 高 公 共 服 務 動 機 的 同 仁 逐 漸 變 成 自 私 不 太 願 意 相 信 他 人 只 求 達 到 最 低 標 準 等 特 性 的 犬 儒 型 勞 動 力 (workforce of cynics) 所 以, 可 以 參 考 其 他 國 家 的 做 法, 將 核 心 價 值 (core value) 的 展 現 列 入 公 務 人 員 的 個 人 檔 案 (Brans & Hondeghem, 2005), 或 將 評 估 指 標 轉 化 成 能 連 結 至 原 則 性 目 標 (principled goals) 的 具 體 行 為, 例 如 如 何 展 現 誠 信 什 麼 行 為 表 示 有 的 自 我 犧 牲 的 精 神 等 (Paarlberg & Perry, 2007), 以 讓 績 效 評 估 與 薪 酬 制 度 能 與 公 共 服 務 動 機 產 生 具 體 的 連 結, 並 且 據 以 當 成 升 遷 評 估 準 則 之 一 ( 三 ) 短 期 而 言 : 在 進 行 與 公 共 服 務 動 機 有 關 之 教 育 訓 練 時, 除 了 以 講 授 法 進 行 公 共 服 務 動 機 的 概 念 闡 釋 與 討 論, 以 達 到 認 知 領 域 的 成 果 外, 可 安 排 公 務 人 員 至 社 服 或 弱 勢 團 體 等 公 益 機 構 進 行 實 際 服 務 學 習 課 程 因 為 根 據 學 者 的 研 究, 志 願 性 工 作 經 驗 能 提 高 公 共 服 務 動 機, 而 且 正 式 性 的 經 驗 比 非 正 式 的 效 果 更 佳 (Perry et al., 2008) 此 外, 從 工 作 特 徵 理 論 (job characteristic theory) 中 得 知, 工 作 重 要 性 (job importance) 是 一 個 重 要 的 激 勵 項 目 (Hackman & Oldham, 1980) 因 此, 可 運 用 個 案 教 學 法 或 是 行 動 學 習 法, 要 求 公 務 人 員 與 其 工 作 有 關 的 受 益 者 接 觸 溝 通, 真 實 的 感 受 到 其 公 務 工 作 對 於 民 眾 生 活 造 成 那 些 實 質 的 變 化, 讓 公 15
第 16 頁, 共 24 頁 務 人 員 瞭 解 其 工 作 重 要 性 以 激 發 服 務 的 熱 忱 (Grant 2007) 例 如 Brehm 與 Gates(1997) 的 研 究 發 現, 相 較 於 由 主 管 進 行 督 導, 讓 社 工 警 察 等 第 一 線 公 務 人 員 與 其 服 務 的 對 象 進 行 定 期 的 接 觸 與 溝 通, 較 能 激 發 出 更 高 的 服 務 動 機 與 工 作 績 效 肆 結 論 工 作 動 機 影 響 個 人 工 作 的 選 擇 與 對 於 組 織 的 承 諾 雖 然 目 前 在 我 國 願 意 選 擇 擔 任 公 務 人 員 的 理 由, 常 被 提 到 的 是 能 得 到 滿 足 生 理 需 求 與 安 全 需 求 的 保 健 因 子, 但 公 共 服 務 動 機 的 重 要 性 仍 然 不 能 被 忽 略, 因 為 具 有 公 共 服 務 動 機 者 較 傾 向 進 入 政 府 部 門 服 務 (right, 2007) 加 上 以 我 國 公 務 人 員 為 對 象 的 研 究 也 發 現, 無 論 將 公 共 服 務 動 機 當 作 自 變 數 ( 吳 宗 憲, 2012) 或 調 節 變 數 ( 陳 怡 昌 等, 2008), 對 於 工 作 態 度 與 工 作 績 效 皆 有 正 向 的 影 響 因 此, 本 文 從 個 人 層 面 與 組 織 層 面, 整 理 出 提 升 公 共 服 務 動 機 的 相 關 建 議, 希 望 能 對 於 深 化 政 府 服 務 品 質 有 所 助 益 16
第 17 頁, 共 24 頁 參 考 文 獻 一 中 文 部 分 吳 宗 憲. (2012). 臺 南 市 政 府 文 官 公 共 服 務 動 機 與 工 作 滿 意 工 作 努 力 意 願 之 實 證 研 究 - 以 個 人 / 組 織 配 適 度 作 為 調 節 變 項. 公 共 行 政 學 報, 43, 91-126. 李 小 華 董 軍. (2012). 公 務 員 公 共 服 務 動 機 對 個 體 績 效 的 影 響 研 究. 公 共 行 政 評 論, 2012 年 第 1 期, 105-121. 李 宗 勳. (2006). 再 探 公 共 服 務 的 意 義 靈 魂 與 價 值 - 找 回 公 務 人 員 的 熱 情 與 源 出 的 愛. T&D 飛 訊, 47, 1-22. 孟 凡 蓉 張 玲. (2011). 績 效 評 價 目 標 設 置 與 公 共 服 務 動 機 : 心 理 需 求 滿 足 感 的 中 介 效 應. 情 報 雜 誌, 30(9), 202-207 唐 珮 君. (2009). 總 統 盼 公 務 人 員 聞 聲 救 苦, 人 事 局 擬 納 入 考 核. 2009 年 1 月 1 日, 取 自 http://www.taiwannews.com.tw/etn /news_content. php?id=826642 張 榮 祥. (2011). 公 務 員 翹 班 喝 花 酒, 檢 調 抓 包. 2011 年 11 月 1 日, 取 自 https://tw.news.yahoo.com/ 公 務 員 翹 班 喝 花 酒 - 檢 調 抓 包 -035116001.html. 陳 思 豪. (2014). 北 市 公 務 員 請 公 假 練 啦 啦 隊. 2104 年 5 月 3 日, 取 自 http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20140503. 曾 雩 唐 筱 恬. (2013). 江 宜 樺 : 公 務 員 沒 理 由 抱 怨. 2013 年 12 月 14 日, 取 自 http://www.chinatimes.com/newspapers/201312140008 61-260102. 童 惠 玲 郭 美 吟 李 德 治.(2012). 組 織 支 持 與 員 工 工 作 結 果 之 關 係 - 權 力 距 離 與 公 平 敏 感 度 之 調 節 效 果. 組 織 與 管 理, 5(1), 1-42. 黃 村 杉. (2010). 清 潔 人 員 聚 賭, 記 過 扣 獎 金. 2010 年 5 月 8 日, 取 自 http://www.nownews.com/n/2010/05/08/723491. 陳 怡 昌 楊 賀 雯 陳 思 穎. (2008). 公 務 人 員 之 心 理 契 約 對 組 織 公 民 行 為 的 影 響 - 以 公 共 服 務 動 機 為 干 擾 變 數. 第 十 一 屆 兩 岸 中 華 文 化 與 經 營 管 理 學 術 研 討 會. 中 國 江 蘇 : 江 蘇 大 學. 17
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第 24 頁, 共 24 頁 A Discussion of Enhancing Public Service Motivation Yi-Chang Chen Abstract The idea of Public Service Motivation improved the understanding of prosocial behavior and altruism in public sector. Meanwhile, it also explained the constraints of economic man assumption. Following the academic development of public service motivation, the related motivation studies pointed out the importance of fulfilling internal needs and fitting personal-organizational value on motivation for civil servants. Based on the previous research, this study summarized some suggestions for enhancing public service motivation and improving personal and organizational values and performances simultaneously. These suggestions, which proposed aligning personal and organizational levels, included conducting management by value, adapting transformational leadership, increasing the weight of intrinsic motivation, reshaping government brand image, redesigning human resource system and adjusting training program. Keywords: Public Service Motivation, Intrinsic Motivation, Management by Value Assistant Professor, Department of Business Administration, KunShn University. 24