後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 35 後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 于 有 慧 ( 國 立 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心 第 四 研 究 所 助 理 研 究 員 ) 摘 要 本 文 試 圖 從 中 國 西 部 農 村 中 村 幹 部 作 為 國 家 與 社 會 之 中 介 者 角 色 的 歷 史 演 變, 論 證 不 論 國 家 政 策 如 何 變 動, 中 介 者 作 為 雙 重 代 理 人 的 自 主 性 從 來 未 曾 消 失, 中 介 者 的 利 益 動 機 與 行 為 對 地 方 治 理 具 有 關 鍵 影 響 2000 年 以 來, 中 共 針 對 三 農 問 題 下 猛 藥, 稅 費 改 革 取 消 農 業 稅 及 一 連 串 惠 農 補 貼 政 策, 中 央 意 在 跳 過 這 基 層 代 理 人 的 剝 削, 使 中 央 對 社 會 的 照 顧 能 直 補 到 戶 政 策 的 非 預 期 結 果 是 鄉 鎮 被 虛 級 化, 國 家 基 層 政 權 上 提 至 縣, 在 新 的 形 勢 下, 國 家 再 次 退 出 農 村, 為 村 ( 地 方 ) 自 治 提 供 新 契 機, 村 幹 部 作 為 農 村 的 家 長, 其 角 色 扮 演 使 地 方 治 理 成 效 出 現 分 化, 有 些 地 區 呈 現 無 政 府 狀 態, 有 些 地 方 在 村 幹 部 的 帶 領 下, 利 用 巿 場 與 政 策 的 機 會, 走 向 良 性 治 理 關 鍵 詞 : 中 國 農 村 國 家 與 社 會 關 係 基 層 治 理 村 幹 部 角 色 * * * 壹 前 言 1998 年, 中 國 破 天 荒 地 實 行 農 村 基 層 選 舉, 令 人 關 注 中 國 是 否 已 顯 露 民 主 曙 光, 惟 多 數 學 者 認 為 農 村 基 層 選 舉 只 是 著 眼 於 治 理 的 目 的, 未 必 是 真 正 的 民 主, 泝 因 為 在 民 主 國 家, 人 民 係 透 過 選 票 使 官 員 必 須 為 其 作 為 負 責 (accountability), 沴 但 在 中 國 註 泝 Robert A. Pastor and Tan Qingshan, The Meaning of China s Village Elections, The China Quarterly, Vol. 162(June 2000), pp. 490~511; Kevin J. O Brien and Liangjiang Li, Accommodating Democracy in a One-Party State: Introducing Village Elections in China, The China Quarterly, Vol. 162(June 2000), pp. 465~489; Daniel Kelliher, The Chinese Debate over Village Self-Government, The China Journal, No. 37(January 1997), pp. 63~86. 註 沴 John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, in John Stuart Mill ed., Utilitarianism, Liberty, and Representative Government(New York: Dutton, 1951), pp. 229~230.
36 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 的 情 況 卻 並 非 如 此 沊 多 年 來, 中 國 中 西 部 地 區 農 村 的 三 農 問 題 嚴 重, 儘 管 中 共 中 央 曾 提 出 一 連 串 改 善 措 施, 像 是 2002 年 以 來 實 行 的 稅 費 改 革, 禁 止 基 層 政 府 向 農 民 亂 收 費,2006 年 全 面 取 消 農 業 稅, 但 近 年 來 在 中 西 部 以 農 業 為 主 要 產 業 的 地 區, 農 村 公 共 服 務 嚴 重 缺 乏, 人 民 對 政 府 的 監 督 並 未 因 基 層 選 舉 而 有 所 提 升, 反 映 出 地 方 治 理 失 靈 沝 過 去 不 少 文 獻 從 國 家 與 社 會 關 係 角 度 分 析 中 國 農 村 基 層 治 理 問 題, 因 為 農 村 位 於 國 家 治 理 神 經 的 最 末 梢, 也 是 國 家 與 社 會 真 實 互 動 的 場 域, 國 家 中 心 論 主 張, 在 列 寧 式 黨 國 體 制 下, 國 家 對 社 會 有 控 制 力 ; 社 會 中 心 論 則 認 為 社 會 中 既 有 的 網 絡 結 構 足 以 對 抗 國 家 力 量 的 侵 蝕 然 而, 如 果 國 家 強, 國 家 的 治 理 意 志 應 可 全 面 貫 徹, 為 何 多 年 來 這 些 令 中 央 頭 疼 的 農 村 問 題 未 能 改 善? 若 社 會 是 有 力 ( 自 主 性 ) 的, 何 以 中 國 農 村 地 區 的 地 方 治 理 均 呈 現 普 遍 凋 弊? 要 回 答 此 問 題, 不 妨 從 中 國 過 去 的 歷 史 經 驗 中 探 尋 脈 絡 自 古 以 來, 中 國 基 層 治 理 一 向 採 取 三 層 結 構 ( 即 國 家 - 中 介 者 - 農 民 ) 模 式, 沀 即 黃 宗 智 所 謂 的 集 權 的 簡 約 治 理, 國 家 並 不 直 接 面 對 農 民, 而 是 把 治 理 工 作 委 由 農 民 中 的 菁 英 代 理, 泞 這 些 位 於 國 家 與 社 會 交 界 處 的 行 動 者 (agency) 對 於 地 方 治 理 成 效 扮 演 關 鍵 性 角 色 在 當 前, 這 些 代 理 國 家 執 行 政 策 的 中 介 者 即 村 一 級 幹 部 隨 著 中 介 者 所 處 的 環 境 變 遷, 中 介 者 扮 演 的 角 色 亦 多 所 變 換, 反 映 在 不 同 時 期 地 方 治 理 的 情 況 差 異 中 介 者 的 特 色 是, 他 們 並 非 國 家 的 合 法 代 表, 他 們 也 並 不 總 是 幫 村 民 謀 取 最 大 利 益, 他 們 的 認 同 與 行 為 不 具 有 一 致 性 中 介 者 能 發 揮 什 麼 樣 的 角 色 與 功 能, 與 中 介 者 本 身 的 行 為 動 機 有 關, 而 其 動 機 則 受 到 國 家 政 策 與 所 處 制 度 環 境 ( 社 會 結 構 ) 制 約, 泀 即 亦 在 制 度 / 結 構 制 約 下, 中 介 者 的 利 益 誘 因 趨 動 著 他 們 的 行 動, 而 他 們 的 行 動 影 響 著 地 方 治 理 的 成 效 本 文 關 切 的 問 題 是, 既 然 村 幹 部 角 色 在 中 國 農 村 基 層 治 理 上 甚 為 關 鍵,2006 年 中 共 中 央 全 面 取 消 農 業 後, 對 於 村 幹 部 角 色 到 底 會 產 生 什 麼 影 響? 因 為 令 人 深 感 不 解 的 是, 村 幹 部 既 然 是 農 民 選 出 來, 為 什 麼 不 能 向 農 民 負 責, 提 供 基 本 公 共 服 務? 農 業 稅 取 消, 幹 部 不 必 再 扮 黑 臉, 和 農 民 起 爭 執, 為 什 麼 幹 群 關 係 依 舊 沒 有 大 幅 改 善? 最 矛 註 沊 如 吳 毅 即 指 出, 對 村 民 來 說, 選 舉 無 非 也 就 是 決 定 由 誰 來 向 農 民 收 錢, 而 于 建 嶸 則 認 為 中 央 推 動 農 村 基 層 選 舉 是 一 種 強 制 性 制 度 供 給, 目 的 只 在 落 實 基 層 行 政 參 見 吳 毅, 村 治 變 遷 中 的 權 威 與 秩 序 -20 世 紀 川 東 雙 村 的 表 達 ( 北 京 : 中 國 社 會 科 學 出 版 社,2002 年 ), 頁 221; 于 建 嶸, 岳 村 政 治 ( 北 京 : 商 務 印 書 館,2004 年 ), 頁 439 註 沝 本 文 研 究 的 範 圍 主 要 在 中 西 部 三 農 問 題 較 為 嚴 峻 的 區 域, 以 農 業 為 主 沒 有 工 業 化, 村 中 出 外 打 工 者 占 相 當 比 例 者, 東 部 沿 海 因 為 工 業 化 發 達, 三 農 問 題 相 對 較 輕 微, 本 文 的 觀 察 可 能 不 適 用 於 該 區 域 註 沀 仝 志 輝 賀 雪 峰, 村 莊 權 力 結 構 的 三 層 分 析 - 兼 論 選 舉 後 村 級 權 力 的 合 法 性, 中 國 社 會 科 學 ( 北 京 ),2002 年 第 1 期, 頁 158~167 註 泞 黃 宗 智, 經 驗 與 理 論 : 中 國 社 會 經 濟 與 法 律 的 實 踐 歷 史 研 究 ( 北 京 : 中 國 人 民 大 學 出 版 社,2007 年 ), 頁 414~438 註 泀 徐 勇, 徐 勇 自 選 集 ( 武 漢 : 華 中 理 工 大 學 出 版 社,1999 年 ), 頁 275~288; 吳 毅, 雙 重 邊 緣 化 : 村 幹 部 角 色 與 行 為 的 類 型 學 分 析, 管 理 世 界 ( 北 京 ),2002 年 第 11 期, 頁 78~85
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 37 盾 的 是, 如 果 幹 部 根 本 無 心 或 沒 有 能 力 提 供 農 村 公 共 服 務, 為 什 麼 他 們 還 要 出 來 競 選? 他 們 的 行 為 動 機 與 誘 因 何 在? 在 新 的 制 度 因 素 進 入 農 村 後, 對 農 村 基 層 治 理 的 影 響 為 何? 本 文 論 點 是, 稅 費 改 革 乃 至 農 業 稅 取 消 後, 鄉 鎮 逐 漸 走 向 虛 級 化, 與 村 級 組 織 的 委 託 - 代 理 關 係 弱 化 ; 相 對 的, 作 為 國 家 基 層 公 務 的 執 行 者, 村 幹 部 為 國 家 徵 稅 的 主 要 任 務 被 解 除, 手 中 缺 乏 資 源, 與 農 民 的 恩 庇 侍 從 關 係 亦 走 向 鬆 散 然 而, 由 於 農 村 與 國 家 的 關 係 變 得 疏 離, 後 農 業 稅 時 代 村 重 新 回 到 自 治 格 局, 與 過 去 士 紳 時 代 不 同 的 是, 巿 場 進 入 農 村, 農 村 原 本 的 封 閉 性 結 構 被 打 破, 洰 在 不 同 的 地 區, 由 於 村 幹 部 的 動 機 不 同, 扮 演 的 角 色 歧 異, 有 些 地 區 的 地 方 治 理 走 向 無 政 府 狀 態, 然 而 也 有 些 地 區 村 幹 部 又 重 新 恢 復 庇 護 者 角 色, 帶 領 村 走 向 發 展 本 文 欲 分 析 在 取 消 農 業 稅 後, 一 個 新 的 變 數 進 入 中 國 農 村, 如 何 使 得 村 幹 部 的 行 動 誘 因 與 行 動 模 式 出 現 轉 變, 並 對 農 村 地 方 治 理 發 生 影 響 文 章 將 分 作 幾 個 部 分 來 討 論 : 在 第 一 部 分 將 簡 要 回 顧 中 國 國 家 與 社 會 相 關 理 論 的 主 要 爭 辯 ; 第 二 部 分 將 分 析 中 介 者 作 為 中 國 國 家 與 社 會 的 交 界, 歷 年 來 隨 著 制 度 環 境 調 整, 中 介 者 角 色 的 轉 變 及 對 地 方 治 理 的 影 響 ; 第 三 部 分 將 分 析 稅 費 改 革 及 農 業 稅 取 消 後 對 農 村 村 幹 部 角 色 的 影 響, 並 從 過 去 在 幾 個 中 西 部 農 村 的 田 野 觀 察, 分 析 農 業 稅 後 中 國 中 西 部 農 村 地 方 治 理 上 的 情 況 變 化 第 四 部 分 是 結 論 貳 國 家 與 社 會 關 係 中 國 幅 員 廣 大, 對 於 國 家 與 社 會 到 底 維 持 著 怎 麼 樣 的 關 係? 學 界 一 直 有 不 同 解 讀, 儘 管 自 古 以 來, 中 國 一 直 屬 於 威 權 體 制, 理 論 上 國 家 具 有 高 度 自 主 性 與 能 力, 但 也 有 人 從 基 層 角 度 觀 察, 發 現 中 央 與 地 方 一 向 保 持 著 某 種 程 度 的 距 離, 地 方 一 直 處 在 自 治 狀 態, 國 家 鮮 少 介 入 泍 國 家 與 社 會 理 論 主 要 在 分 析 在 國 家 與 社 會 互 動 中, 何 者 較 具 有 自 主 性 : 國 家 中 心 論 者 主 張, 在 中 國, 國 家 意 志 可 以 從 上 到 下 貫 徹, 社 會 中 心 論 者 則 主 張, 地 方 自 主 性 並 非 想 像 中 虛 弱 然 而, 值 得 注 意 的 是, 在 中 國 地 方 治 理 的 環 節 中, 事 實 上 一 直 有 一 群 半 官 半 民 的 中 介 者 在 協 調 國 家 與 社 會 之 間 的 利 益, 中 介 者 角 色 如 何 發 揮 攸 關 地 方 治 理 成 效 一 國 家 與 社 會 關 係 的 爭 辯 威 權 主 義 (authoritarianism) 強 調, 在 共 產 體 制 下, 國 家 對 社 會 全 面 控 制 而 且 這 控 註 洰 註 泍 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics(Stanford, CA: Stanford University Press, 1988), pp. 125~156. 費 孝 通, 鄉 土 中 國 : 生 育 制 度 ( 北 京 : 北 京 大 學,1998 年 ), 頁 69~70; 黃 宗 智, 經 驗 與 理 論 : 中 國 社 會 經 濟 與 法 律 的 實 踐 歷 史 研 究, 頁 414~438;Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 125~156.
38 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 制 是 有 效 的 (effective), 共 產 黨 組 織 是 理 性 化 且 非 個 人 化 (impersonal) 的, 泇 然 而 卻 有 越 來 越 多 的 文 獻 發 現, 列 寧 式 黨 國 體 制 的 運 作 實 際 上 並 非 一 元 理 性, 且 國 家 對 社 會 的 控 制 與 滲 透 能 力 並 不 完 全 沰 Baum & Shevchenko 即 指 出, 中 國 在 巿 場 轉 型 後, 出 現 許 多 新 的 行 動 者 ( 如 地 方 政 府 企 業 家 中 介 組 織 ), 共 產 主 義 社 會 原 本 的 國 家 與 社 會 關 係 出 現 變 化, 社 會 自 主 性 有 所 增 長, 惟 國 家 仍 是 最 主 要 的 再 分 配 者 規 範 者 及 政 策 協 調 者, 在 國 家 與 社 會 相 互 形 塑 的 過 程 中, 國 家 並 非 不 可 能 改 變, 泹 惟 自 主 性 仍 在 國 家 McCormick 則 主 張, 列 寧 式 黨 國 體 制 下, 國 家 雖 支 配 (dominate) 社 會, 卻 從 來 不 能 完 全 吸 收 或 除 去 社 會, 因 為 在 列 寧 式 黨 國 體 制 由 上 而 下 的 全 面 嚴 格 控 制 無 可 避 免 導 致 家 戶 長 制 (patrimonialism) 非 正 式 制 度 的 出 現 ; 政 府 雖 力 圖 改 革, 但 成 效 總 不 如 預 期, 形 成 不 斷 改 革 但 都 做 不 好 的 循 環 泏 相 對 於 國 家 中 心 論 者 從 國 家 能 力 與 自 主 性 等 面 向 分 析 國 家 與 社 會 關 係, 社 會 中 心 論 者 則 多 從 社 會 的 自 主 性 及 韌 性 來 論 證 國 家 未 必 能 完 全 支 配 社 會 Joel S. Migdal 從 社 會 結 構 切 入, 指 國 家 能 力, 特 別 是 國 家 執 行 社 會 政 策 及 動 員 人 民 的 能 力, 與 社 會 結 構 組 成 有 關 泩 包 括 地 方 幹 部 種 族 階 級 地 域 等 因 素 構 成 各 地 的 社 會 結 構 差 異, 地 方 團 體 的 合 縱 聯 橫 則 使 社 會 結 構 有 機 會 轉 變, 也 能 改 變 社 會 與 國 家 之 間 的 互 動 泑 許 慧 文 指 出, 儘 管 中 國 一 向 屬 中 央 集 權 體 制, 但 國 家 能 力 從 來 未 能 完 全 滲 透 到 社 會, 中 國 基 層 蜂 巢 狀 (honeycomb) 社 會 結 構 是 中 國 地 方 自 治 的 基 礎, 即 便 在 毛 澤 東 的 統 治 之 下, 中 央 政 府 的 滲 透 力 也 仍 有 侷 限 炔 戴 慕 珍 則 是 從 侍 從 主 義 (clientalism) 觀 點 分 析 人 民 公 社 時 代 中 國 農 村 中 國 家 與 社 會 的 互 動, 炘 在 物 資 稀 缺 的 社 會 結 構 下, 農 村 中 出 現 工 具 性 的 侍 從 主 義, 當 中 關 鍵 人 物 係 生 產 隊 小 組 長 註 泇 Juan J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes(London: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2000). 註 沰 Kenneth Liberthal and Michael Oksenberg, Fragmented Structure of Authority, in Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes(Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), pp. 1~34; Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government(Berkeley, CA: University of California Press, 1989), pp. 7~10; 龔 小 夏 譯,Andrew G. Walder 著, 共 產 黨 社 會 的 新 傳 統 主 義 ( 牛 津 : 牛 津 大 學 出 版 社,1996 年 ), 頁 1~33 註 泹 Richard Baum and Alexei Shevchenko, The State of the State, in Merle Goldman and Roderick MacFarquhar eds., The Paradox of China s Post-Mao Reforms(Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999), pp. 333~360. 註 泏 Barrett L. McCormick, Political Reform in Post-Mao China: Democracy and Bureaucracy in a Leninist State (Berkeley, CA: University of California Press, 1990). 註 泩 Joel S. Migdal, A Model of State-Society Relations, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World(Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), p. 33. 註 泑 Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another (New York: Cambridge University Press, 2001), pp. 3~38. 註 炔 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 125~156. 註 炘 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government, pp. 7~10.
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 39 (team leaders), 他 們 並 非 正 式 幹 部, 卻 是 國 家 的 代 理 人 (state agent), 在 執 行 政 策 時 仍 以 維 護 生 產 小 組 利 益 為 重, 顯 示 即 便 在 最 嚴 密 的 人 民 公 社 時 代, 農 村 社 會 中 存 在 的 非 正 式 制 度 仍 使 社 會 得 以 逃 避 國 家 的 完 全 掌 控 二 中 介 者 相 關 國 家 與 社 會 關 係 文 獻 均 同 意, 儘 管 列 寧 式 黨 國 體 制 看 似 嚴 密, 國 家 卻 並 不 能 完 全 控 制 社 會, 惟 國 家 與 社 會 被 視 為 是 二 分 且 對 立 的 概 念, 缺 乏 對 國 家 與 社 會 互 動 中 主 要 行 動 者 的 分 析, 事 實 上, 處 在 國 家 與 社 會 交 界 處 的 行 動 者 的 作 為 才 是 解 釋 地 方 治 理 成 效 的 關 鍵, 因 為 抽 象 的 國 家 與 社 會 互 動, 只 有 在 其 發 生 場 域 中 觀 察 才 顯 真 實 不 少 分 析 中 國 地 方 治 理 的 文 獻 關 注 基 層 政 權, 指 的 是 鄉 鎮 級 政 府, 炅 因 為 鄉 鎮 政 權 是 當 前 中 國 行 政 層 級 中 的 最 低 一 級, 也 是 直 接 面 對 社 會 ( 農 民 ) 的 政 權 組 織 ; 炓 也 有 的 從 鄉 村 關 係 進 行 剖 析, 炆 因 為 地 方 治 理 即 國 家 ( 鄉 鎮 ) 與 社 會 ( 村 ) 之 間 互 動 ( 博 弈 ) 的 結 果 本 文 主 張 將 焦 點 放 在 村 一 級 幹 部 上 ( 早 期 的 士 紳 毛 澤 東 時 代 的 大 隊 長 及 之 後 的 村 書 記 及 村 幹 部 ), 炄 因 為 在 中 國 行 政 制 度 下, 鄉 鎮 是 國 家 最 基 層 代 表, 鄉 鎮 以 下 即 所 謂 自 治 單 位, 國 家 與 社 會 互 動 的 場 域 在 村, 村 幹 部 本 質 上 是 代 表 社 會 ( 因 為 他 們 並 非 公 務 員 ), 但 實 質 上 他 們 是 在 替 國 家 在 社 會 中 執 行 公 務 多 數 文 獻 將 此 層 級 視 為 社 會 ( 如 Shue, 費 孝 通 ), 也 有 的 將 之 視 為 國 家 ( 如 Oi), 在 張 靜 有 關 基 層 政 權 的 作 品 中, 村 幹 部 有 時 是 指 社 會, 但 很 多 時 候 村 幹 部 被 視 為 與 鄉 鎮 幹 部 一 樣 是 國 家 的 代 表, 炑 會 出 現 這 樣 的 混 亂 與 村 級 幹 部 角 色 的 雙 重 性 有 關 炖 註 炅 張 靜, 基 層 政 權 - 鄉 村 制 度 諸 問 題 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 ); 李 蘭 芝 吳 理 財, 倒 逼 還 是 反 倒 逼 : 農 村 稅 費 改 革 前 後 中 央 與 地 方 之 間 的 互 動, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2005 年 第 4 期, 頁 44~63; 楊 善 華 蘇 紅, 從 代 理 型 政 權 經 營 者 到 謀 利 型 政 權 經 營 者 - 向 巿 場 經 濟 轉 型 背 景 下 的 鄉 鎮 政 權, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2002 年 第 1 期, 頁 17~24; 吳 毅, 小 鎮 喧 囂 - 一 個 鄉 鎮 政 治 運 作 的 演 繹 與 闡 釋 ( 北 京 : 三 聯 書 店,2007 年 ); 朱 敏 張 樂 天, 鄉 鎮 治 理 新 轉 型 及 其 整 合 困 境 - 基 於 皖 中 G 鄉 的 經 驗 研 究, 南 京 師 大 學 報 ( 社 會 科 學 版 )( 南 京 ),2010 年 第 2 期, 頁 36~42 註 炓 借 用 徐 勇 的 接 點 政 治 中 的 概 念 : 接 點 以 上 的 官 都 是 管 官 的 官, 只 有 接 點 的 這 個 官 是 管 民 的 官 只 是 徐 勇 一 文 處 理 的 議 題 是 群 體 性 事 件, 把 縣 視 為 是 接 點 徐 勇, 接 點 政 治 : 農 村 群 體 性 事 件 的 縣 域 分 析, 華 中 師 範 大 學 學 報 ( 武 漢 ), 第 48 卷 第 6 期 (2009 年 11 月 ), 頁 3 註 炆 周 雪 光, 基 層 政 府 間 共 謀 現 象 - 一 個 政 府 行 為 的 制 度 邏 輯, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2008 年 第 6 期, 頁 1~21; 孫 立 平 郭 于 華, 軟 硬 兼 施 - 正 式 權 力 非 正 式 運 作 的 過 程 分 析, 孫 立 中 主 編, 結 構 - 制 度 分 析, 還 是 過 程 - 事 件 分 析?( 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2010 年 ), 頁 155~185 註 炄 實 行 基 層 直 選 後, 村 級 組 織 實 際 上 是 有 兩 個 系 統 ( 黨 支 部 及 村 委 會 ) 運 作, 兩 者 雖 然 會 有 權 力 角 力, 但 在 面 對 上 一 級 政 府 或 農 民 時, 他 們 的 利 益 實 際 上 是 一 致 的, 因 此 在 本 文 中 將 不 予 特 別 區 分, 而 一 律 用 村 級 幹 部 稱 呼 註 炑 張 靜, 前 引 書, 頁 49
40 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 村 幹 部 角 色 變 換, 與 所 處 的 環 境 相 關, 在 國 家 - 中 介 者 - 農 民 的 三 層 結 構 中, 國 家 與 社 會 的 結 構 制 約 著 中 介 者 的 行 動 ( 利 益 ) 誘 因, 使 他 們 在 不 同 的 時 期 的 角 色 歧 異 不 論 在 任 何 時 期, 中 介 者 事 實 上 都 是 在 調 適 兩 個 面 向 的 關 係, 即 國 家 - 中 介 者 以 及 中 介 者 - 農 民 在 國 家 - 中 介 者 關 係 上, 可 用 Moe 的 委 託 - 代 理 組 織 模 式 (principalagent model) 以 解 釋, 炂 因 為 在 國 家 與 社 會 關 係 中, 中 介 者 即 受 到 國 家 ( 最 主 要 是 鄉 鎮 幹 部 ) 委 託, 代 理 執 行 社 區 中 的 公 務, 委 託 - 代 理 模 式 的 核 心 假 設 是, 代 理 人 (agent) 因 更 熟 知 地 方 事 務 (principle of subsidiarity), 炚 理 論 上 可 更 有 效 ( 率 ) 地 執 行 任 務, 因 此 委 託 人 不 自 己 處 理 那 些 事 務, 而 交 由 代 託 人 執 行 ; 然 而, 為 使 代 理 人 有 效 執 行 受 託 事 務, 委 託 人 需 提 供 充 分 誘 因 使 代 理 人 願 意 盡 力 完 成 工 作 另 外, 值 得 注 意 的 是, 在 委 託 - 代 理 關 係 中, 因 資 訊 不 對 稱, 代 理 人 可 能 出 現 道 德 風 險 的 問 題, 因 為 作 為 理 性 人, 代 理 人 本 身 有 其 自 己 的 利 益, 只 有 當 委 託 人 利 益 與 代 理 人 的 一 致 或 委 託 人 給 予 代 理 人 的 利 益 足 夠 大 時, 代 理 人 才 會 盡 力 滿 足 委 託 人 的 目 標, 因 此, 代 理 人 在 這 組 關 係 雖 屬 於 被 動 接 受 委 託, 但 實 際 上 在 行 動 上 仍 具 有 相 當 的 自 主 性 相 對 的, 戴 慕 珍 用 侍 從 主 義 對 集 體 時 代 的 農 村 景 象 的 描 繪, 可 用 來 解 釋 在 社 區 層 級 中 介 者 - 社 會 的 關 係, 中 介 者 作 為 地 方 的 代 表, 本 身 亦 為 地 方 的 一 員, 相 對 於 與 國 家 的 關 係, 其 利 益 與 地 方 較 為 貼 近, 擁 有 中 介 者 身 分, 使 他 們 一 方 面 代 表 國 家 推 動 政 策, 從 國 家 方 面 得 到 授 權, 也 賦 予 他 們 某 些 資 源 ( 作 為 恩 主, patron), 在 資 源 稀 缺 的 情 況 下, 與 其 他 農 民 建 立 起 侍 從 關 係 ( 或 所 謂 的 家 戶 長 制 ), 這 可 說 是 威 權 體 制 運 作 機 制 下 的 非 預 期 結 果 侍 從 關 係 的 核 心 假 設 是, 恩 主 因 為 握 有 資 源 且 擁 具 有 分 配 資 源 的 權 力, 且 處 在 封 閉 的 社 會 結 構 下,client 對 恩 主 極 度 依 賴 (organized dependence), 在 這 一 組 關 係 中, 恩 主 擁 有 自 主 性, 對 client 有 控 制 力, 惟 當 社 會 結 構 趨 向 開 放, 恩 主 對 client 的 控 制 力 亦 將 減 弱 三 本 文 分 析 架 構 國 家 ( 政 策 制 度 ) 中 介 者 ( 村 幹 部 ) 農 民 本 文 主 張, 觀 察 中 國 農 村 基 層 治 理 的 國 家 與 社 會 關 係 互 動, 並 不 是 直 接 的 觀 察 國 家 與 農 民 關 係, 而 是 要 加 入 中 介 者 因 素, 並 且 分 作 兩 個 面 向 來 看 : 國 家 中 介 者 ( 村 幹 部 ), 及 村 幹 部 農 民 國 家 是 影 響 中 介 者 行 動 的 主 要 變 項, 當 政 策 或 制 度 提 供 註 炖 徐 勇, 徐 勇 自 選 集, 頁 275~288 註 炂 Terry M. Moe, The New Economics of Organization, American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 4 (November 1984), pp. 739~777. 註 炚 行 政 治 理 的 決 策 權 應 放 在 地 方, 越 接 近 利 益 涉 入 人 (real stakeholder) 越 好, 見 Michael H. Shuman, Going Local: Creating Self-Reliant Communities in a Global Age(New York: The Free Press, 1998), pp. 123~151.
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 41 的 ( 利 益 誘 因 ) 機 會 與 約 束 是 使 村 幹 部 的 角 色 更 多 站 在 國 家 這 一 方, 則 可 說 是 呈 現 弱 社 會 格 局, 當 村 幹 部 站 在 農 民 這 一 方, 便 能 顯 現 出 社 會 在 與 國 家 互 動 時 的 韌 性 本 文 認 為, 影 響 地 方 治 理 因 素 最 直 接 的 是 在 村, 尤 其 是 農 業 稅 取 消 後, 對 村 幹 部 的 身 分 與 功 能 有 相 當 重 大 的 影 響, 因 此 本 文 擬 用 歷 來 各 個 重 要 制 度 的 轉 變, 觀 察 制 度 變 遷 對 村 級 幹 部 的 行 動 誘 因 的 影 響, 用 兩 組 垂 直 關 係 中 的 四 個 角 色 (patron, client, principal, agent) 炃 來 分 析 村 級 幹 部 的 角 色 變 化, 以 及 對 地 方 治 理 的 影 響 參 中 介 者 角 色 的 歷 史 演 變 與 地 方 治 理 處 於 國 家 與 社 會 之 間 的 中 介 者 到 底 扮 演 何 種 角 色? 他 們 是 代 表 中 央 或 地 方? 理 論 上, 他 們 具 有 雙 重 代 理 身 分, 但 結 果 如 何? 中 介 者 的 行 為 誘 因 是 來 自 人 民 授 權 ( 透 過 基 層 選 舉 )? 或 來 自 上 級 政 府 ( 財 政 管 制 ) 的 制 度 約 束? 在 不 同 時 代, 中 介 者 的 來 源 與 角 色 不 盡 相 同, 從 中 國 傳 統 社 會 中 的 鄉 紳 與 氏 族 共 產 黨 統 治 後 農 村 人 民 公 社 中 的 生 產 隊 隊 長 改 革 開 放 後 的 村 主 任 與 村 知 書 基 層 直 選 後 更 具 合 法 性 基 礎 的 村 主 任 及 村 知 書 等, 這 些 中 介 者 的 共 通 點 是 : 並 非 正 式 官 僚, 卻 被 賦 予 某 種 地 方 治 理 協 調 國 家 與 社 會 之 間 利 益 的 功 能, 然 而, 這 些 中 介 者 的 存 在 卻 未 必 總 是 能 使 地 方 獲 得 穩 定 的 治 理, 這 些 中 介 者 的 立 場 有 時 偏 向 中 央, 有 時 偏 向 地 方, 有 時 兩 邊 獲 利, 也 有 時 是 兩 邊 不 討 好 若 將 這 些 中 介 者 視 為 理 性 人, 他 們 的 行 為 是 出 自 於 利 益 考 量, 然 而 其 行 為 與 動 機 則 是 受 到 所 處 環 境 影 響, 隨 著 國 家 制 度 與 社 會 結 構 轉 換, 中 介 者 的 行 動 誘 因 亦 多 所 變 換 以 下 即 擬 從 歷 史 分 析 來 看 在 幾 個 重 大 制 度 轉 換 ( 包 括 毛 澤 東 革 命 成 功 前 後 鄧 小 平 提 出 改 革 開 放 後 分 稅 制 及 基 層 選 舉 實 施 後 稅 費 改 革 乃 至 取 消 農 業 稅 後 ) 中, 這 些 中 介 者 的 角 色 演 變 一 毛 澤 東 主 政 前 後 中 國 自 古 以 來 地 方 事 務 係 由 村 莊 中 的 士 紳 負 責 管 轄, 牪 中 央 政 府 很 難 也 很 少 介 入, 中 央 命 令 的 下 達 必 須 透 過 地 方 士 紳 協 調, 對 於 不 合 理 的 命 令, 地 方 有 權 退 回 或 不 予 以 執 行, 此 即 費 孝 通 所 說 的 雙 軌 政 治 或 黃 宗 智 所 說 的 簡 約 治 理 ; 狖 士 紳 的 授 註 炃 此 係 基 於 理 想 型 的 概 念 分 類, 真 實 情 況 絕 非 如 此 單 純, 惟 受 到 篇 幅 限 制, 本 文 旨 在 藉 著 這 樣 的 分 類, 說 明 村 幹 部 行 為 是 如 何 受 到 與 國 家 及 與 社 會 雙 向 互 動 關 係 變 化 所 影 響, 把 過 去 一 些 文 獻 未 能 系 統 性 釐 清 的 問 題, 期 盼 藉 著 這 樣 的 概 念 串 連 能 看 出 一 個 脈 絡 的 變 化 註 牪 士 紳 有 兩 種 : 一 種 是 非 正 式 的 權 力 系 統, 包 括 地 方 名 人, 另 一 種 是 擁 有 正 式 權 力 的 士 紳, 執 行 某 些 公 務, 地 方 治 理 就 是 這 兩 者 的 合 力 結 果 (official gentry/local notable gentry synthesis), 見 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 95~96. 註 狖 費 孝 通, 中 國 紳 士 ( 北 京 : 中 國 社 會 科 學 出 版 社,2006 年 ), 頁 48~53
42 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 權 來 自 於 地 方 ( 合 法 性 基 礎 是 所 謂 父 權 式 的 教 化 權 力 狋 ), 但 為 中 央 所 接 受 在 傳 統 鄉 土 中 國, 誠 如 費 孝 通 所 言, 有 雄 心 的 人 不 會 想 從 一 般 的 經 濟 活 動 中 致 富, 而 是 常 利 用 合 法 或 非 法 的 權 力 斂 財, 狘 士 紳 階 級 原 本 即 屬 於 社 會 中 的 菁 英, 取 得 地 方 事 務 代 表 的 身 分, 有 助 於 他 們 維 護 及 擴 大 ( 家 族 ) 利 益, 這 是 士 紳 願 意 義 務 為 國 家 及 社 區 服 務 的 主 要 動 機 相 對 於 國 家, 士 紳 作 為 中 介 者 是 國 家 委 託 的 代 理 人, 且 中 央 對 地 方 高 度 放 任, 對 於 鄉 里 同 胞 而 言, 士 紳 扮 演 類 似 父 母 官 角 色, 是 地 方 的 恩 主 (patron), 無 論 在 對 上 或 對 下, 士 紳 均 擁 有 極 大 的 自 主 性, 能 做 到 兩 面 討 好 左 右 逢 源, 甚 至 是 欺 上 瞞 下, 另 方 面, 他 們 的 行 為 也 具 有 營 利 性, 往 往 從 政 策 執 行 中 謀 取 私 利 或 權 力 狉 在 雙 軌 運 行 之 下, 藉 著 這 些 中 介 者, 中 央 與 地 方 得 以 維 持 穩 定 關 係, 達 到 費 孝 通 所 說 的 無 為 而 治 在 毛 澤 東 主 政 後, 國 家 對 社 會 進 行 全 面 介 入 與 控 制, 惟 國 家 意 志 仍 有 賴 這 些 地 方 中 介 者 予 以 落 實 毛 澤 東 的 農 村 政 策 強 調 地 方 性 (locality), 刻 意 切 斷 原 本 社 區 間 自 然 的 經 濟 聯 繫, 使 得 整 個 社 會 結 構 比 過 去 更 加 細 胞 化 蜂 巢 化 狜 負 責 執 行 黨 政 任 務 的 地 方 幹 部 均 由 黨 挑 選, 狒 他 們 擁 有 政 治 權 威 經 濟 分 配 權 社 會 地 位, 但 這 些 大 權 只 在 當 地 才 能 享 有 由 於 幹 部 的 合 法 性 來 自 上 級, 他 們 事 實 上 只 需 對 黨 負 責, 並 不 需 對 人 民 負 責, 然 而 即 便 在 嚴 密 的 自 上 而 下 的 控 制 下, 大 隊 幹 部 作 為 代 理 人, 其 利 益 卻 未 必 與 委 託 人 一 致, 尤 其 是 地 方 幹 部 並 不 屬 於 國 家 幹 部, 他 們 的 認 同 仍 紮 根 在 地 方, 因 此 雖 然 不 能 抗 命 不 執 行 中 央 的 任 務, 但 他 們 卻 能 儘 可 能 的 維 護 地 方 利 益, 減 少 農 民 損 失, 為 村 民 爭 取 所 有 可 能 的 福 利, 狔 亦 即, 即 便 是 在 社 會 主 義 統 治 下, 中 央 政 府 的 滲 透 力 也 有 限 度, 並 不 能 完 全 控 制 地 方 對 地 方 而 言, 大 隊 幹 部 所 擁 有 的 權 力 雖 然 只 限 於 當 地, 但 卻 是 完 全 的 權 力 (parcelized but complete power), 在 資 源 稀 缺 又 封 閉 的 環 境 中, 幹 部 與 農 民 維 持 著 緊 密 的 侍 從 關 係, 大 隊 幹 部 既 是 恩 主 也 是 基 層 政 府 的 代 理 人, 擁 有 部 分 自 主 性, 但 這 些 中 介 人 無 論 對 上 與 對 下 都 必 須 盡 力 扮 演 稱 職 的 角 色, 並 盡 量 平 衡 兩 方 的 利 益 ; 在 國 家 全 面 控 制 及 計 畫 經 濟 體 制 下, 社 會 ( 中 介 者 ) 對 於 國 家 只 能 在 服 註 狋 費 孝 通 描 述 的 鄉 土 中 國 的 權 力 結 構 主 要 有 三 種 模 式 : 橫 暴 權 力 是 指 壓 迫 性 質 有 上 下 之 別 的 ; 同 意 權 力 指 的 是 社 會 中 人 際 間 彼 此 接 受 相 互 權 利 與 義 務 的 權 力 ; 另 外 則 是 來 自 非 正 式 治 理 階 層 所 依 賴 的 教 化 權 力, 屬 於 強 調 為 民 父 母 的 長 老 統 治 費 孝 通, 鄉 土 中 國 : 生 育 制 度, 頁 59~68 註 狘 費 孝 通, 中 國 紳 士, 頁 112 註 狉 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 139~147. 士 紳 通 常 是 農 村 中 的 地 主 階 級, 經 濟 條 件 較 佳, 也 常 是 地 方 大 家 族 的 一 員, 替 國 家 執 行 公 務, 卻 不 吃 皇 糧, 因 此 士 紳 雖 然 代 收 稅, 他 們 卻 不 必 繳 稅 因 此 費 孝 通 形 容 他 們 是 優 越 的 寄 生 階 級, 見 費 孝 通, 中 國 紳 士, 頁 115 註 狜 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 139~147. 註 狒 集 體 時 代 的 幹 部 係 以 苗 紅 根 正 ( 貧 下 中 農 ) 和 忠 貞 為 主 要 考 量, 這 些 幹 部 在 解 放 前 多 屬 社 區 中 的 邊 緣 人 參 閱 張 樂 天, 告 別 理 想 - 人 民 公 社 制 度 研 究 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2005 年 ) 註 狔 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, p. 111.
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 43 從 中 儘 可 能 地 減 少 損 失, 農 業 生 產 所 需 的 公 共 建 設 ( 如 水 利 設 施 ), 也 在 中 央 計 畫 的 指 令 下 年 年 有 所 進 展, 相 對 於 過 去, 可 謂 有 為 而 治 雖 然 相 對 於 國 家, 社 會 的 自 主 性 無 寧 是 較 為 疲 弱, 但 在 農 村 內 部, 大 隊 幹 部 與 農 民 之 間 的 ( 侍 從 ) 關 係 是 極 其 緊 密 的 二 改 革 開 放 時 期 1978 年 鄧 小 平 提 出 改 革 開 放 以 來, 中 國 社 會 經 濟 結 構 歷 經 重 大 轉 型, 原 本 的 政 社 合 一 體 制 被 打 破, 轉 向 政 經 分 離 的 鄉 政 村 治, 引 進 巿 場 誘 因, 目 的 在 矯 正 過 去 人 民 公 社 時 代 吃 大 鍋 飯 的 效 率 低 下, 不 論 對 農 民 或 基 層 組 織 與 國 家 的 關 係 均 改 為 責 任 承 包 制, 過 去 生 產 完 全 上 繳 再 由 國 家 再 分 配 的 機 制, 改 為 交 足 國 家 的 和 集 體 的, 剩 下 來 的 全 是 自 己 的, 各 級 基 層 政 權 也 被 鼓 勵 及 授 權 要 以 經 濟 建 設 為 中 心 在 新 的 制 度 規 範 下, 農 民 集 體 企 業 及 地 方 幹 部 的 行 為 都 因 此 更 加 積 極 什 麼 叫 做 以 經 濟 建 設 為 中 心? 對 村 幹 部 而 言, 作 為 村 集 體 資 產 的 法 定 管 理 人 村 集 體 資 源 的 分 配 者, 如 何 能 使 集 體 收 入 增 加 成 為 村 幹 部 的 職 責, 因 為 改 革 開 放 後 實 行 的 所 謂 責 任 承 包 制 度, 歸 根 究 底 其 實 就 是 中 央 與 地 方 的 分 灶 吃 飯, 這 有 兩 個 方 面 的 意 涵, 一 方 面 是 每 個 單 位 都 要 自 己 想 辦 法 去 找 飯 吃, 另 方 面, 各 級 均 只 需 定 額 上 繳, 其 餘 皆 可 截 留, 這 種 制 度 改 變 授 予 地 方 政 府 更 多 的 自 主 空 間, 狚 因 此, 不 只 鄉 鎮 政 府 忙 著 辦 企 業, 在 村 裏 也 是 一 切 向 錢 看 Oi 以 地 方 公 司 主 義 (local state corporatism) 來 形 容 當 時 農 村 在 地 方 政 府 帶 動 下 所 展 現 的 活 力, 狌 許 多 農 村 幹 部 承 襲 過 去 社 隊 企 業 傳 統, 以 組 織 集 體 等 公 共 地 位, 取 得 對 公 共 資 產 的 合 法 經 營 權,( 村 級 ) 企 業 成 為 村 幹 部 實 踐 再 分 配 角 色 的 工 具, 村 幹 部 的 中 介 角 色 也 從 原 本 的 村 集 體 資 源 的 管 理 者, 轉 變 成 為 合 法 經 營 者 經 濟 人 或 商 人 狑 村 幹 部 不 僅 利 用 職 權 經 營 集 體 企 業, 且 利 用 不 對 稱 資 訊 壟 斷 資 源 等 手 段, 確 保 集 體 企 業 的 絕 對 競 爭 優 勢, 另 方 面, 基 層 政 權 角 色 開 始 變 得 混 淆, 是 政 策 的 制 定 者, 又 是 實 際 參 與 經 營 者 因 為 經 濟 自 給 自 足, 村 幹 部 的 自 主 性 更 加 鞏 固, 從 過 去 的 分 配 性 權 力 擴 大 到 營 利 性 權 力, 村 級 幹 部 與 地 方 經 濟 及 社 會 的 互 動 更 加 頻 繁, 和 鄉 鎮 政 府 關 係 因 集 體 資 產 的 經 營 而 結 合, 兩 者 屬 於 利 益 一 致 的 委 託 - 代 理 關 係, 因 為 在 中 共 行 政 官 註 狚 所 謂 的 自 主 空 間 也 包 括 地 方 政 府 的 許 多 便 宜 行 事, 執 行 政 策 時 的 實 用 主 義, 選 擇 性 服 從, 因 為 發 展 才 是 硬 道 理, 幹 部 許 多 的 非 法 行 為 都 因 為 要 發 展 而 被 合 理 化 了 楊 善 華 蘇 紅, 從 代 理 型 政 權 經 營 者 到 謀 利 型 政 權 經 營 者 - 向 巿 場 經 濟 轉 型 背 景 下 的 鄉 鎮 政 權, 頁 17~24 註 狌 Jean C. Oi, Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China, World Politics, Vol. 45, No. 1(October 1992), pp. 99~126; Andrew Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China s Transitional Economy, American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2(September 1995), pp. 263~101; Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform(Berkeley, CA: University of California Press, 1999). 註 狑 張 靜, 基 層 政 權 - 鄉 村 制 度 諸 問 題, 頁 49
44 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 僚 體 制 下, 每 一 級 的 收 入 中 都 有 一 份 是 來 自 下 級 上 繳 的 貢 獻, 村 辦 企 業 經 營 績 效 佳, 有 助 於 鄉 鎮 政 府 任 務 達 標, 對 鄉 鎮 幹 部 的 工 作 績 效 便 有 加 分 效 果, 鄉 鎮 政 府 也 更 有 誘 因 協 助 村 幹 部 利 用 其 政 治 資 本 創 造 更 多 的 ( 集 體 與 個 人 的 ) 經 濟 資 本, 來 自 國 家 政 策 的 授 權, 在 此 時 期 村 幹 部 的 中 介 者 角 色 自 主 性 增 強 在 村 莊 內 部, 村 幹 部 亦 因 手 中 握 有 權 力 與 資 源, 玤 是 村 經 營 公 司 的 經 理 人, 因 此 與 村 民 間 仍 能 維 持 著 緊 密 的 侍 從 關 係, 然 而 因 為 巿 場 進 入 農 村, 過 去 各 個 農 村 的 封 閉 性 結 構 被 打 破, 村 民 與 外 界 聯 繫 隨 之 擴 大 若 缺 少 農 村 基 層 幹 部 的 領 導, 鄉 鎮 ( 村 級 ) 企 業 無 法 快 速 發 展, 農 村 也 無 法 達 到 穩 定, 但 社 隊 企 業 的 經 營 成 效 卻 不 是 完 全 能 由 基 層 幹 部 掌 控, 雖 然 村 幹 部 擁 有 資 源 強 制 力 及 官 方 優 勢, 能 協 助 企 業 貸 款 取 得 土 地 及 行 政 上 的 各 項 方 便, 但 因 為 缺 乏 技 術, 也 不 懂 巿 場, 當 中 也 有 不 少 幹 部 藉 著 經 營 集 體 企 業 之 名, 對 中 央 的 政 策 選 擇 性 變 通 因 應, 而 且 這 種 變 通 逐 漸 走 向 普 遍 化 和 常 規 化, 企 業 盈 利 分 紅 到 個 人, 虧 損 則 債 留 集 體, 真 正 因 著 工 業 化 而 變 得 富 裕 的 只 有 沿 海 少 數 幾 個 省 巿, 大 部 分 中 西 部 農 村 村 辦 企 業 大 多 維 持 不 到 兩 年 即 宣 告 倒 閉,2000 年 前 後, 中 央 政 策 改 調, 鄉 鎮 集 體 企 業 在 很 短 的 期 間 之 內 即 全 面 改 制, 中 國 農 村 集 體 工 業 像 恐 龍 一 樣 突 然 消 失, 玡 基 層 政 權 作 為 經 營 者 的 地 位 不 再, 又 回 復 到 過 去 資 源 分 配 者 角 色 三 分 稅 制 與 三 農 問 題 改 革 開 放 後 的 分 灶 吃 飯 是 中 共 行 政 治 理 體 系 的 重 大 調 整, 本 意 在 提 高 地 方 政 府 的 創 收 誘 因, 結 果 卻 造 成 中 西 部 農 業 省 區 的 地 方 財 政 極 度 困 窘, 為 何 如 此? 關 鍵 在 於 政 府 自 上 而 下 的 推 動 發 展 是 硬 道 理, 鼓 勵 地 方 動 起 來, 一 起 把 餅 做 大, 政 府 提 供 體 制 ( 地 方 政 府 上 下 層 級 之 間 的 層 層 制 約 及 幹 部 責 任 ) 與 財 政 ( 分 稅 制 ) 上 的 誘 因, 讓 地 方 政 府 各 自 摸 著 石 頭 過 河 找 出 路 幾 年 下 來, 有 些 地 方 的 發 展 經 驗 成 功, 但 有 更 多 地 方 是 苦 不 堪 言 發 展 工 業 的 沿 海 省 份 成 績 亮 眼, 維 持 著 農 業 生 產, 或 原 本 亦 試 圖 發 展 企 業 但 失 敗 的 中 西 部 地 區 則 是 在 企 業 陸 續 倒 閉 或 轉 賣 給 私 人 之 後 再 度 回 歸 原 點 儘 管 如 此, 中 央 以 經 濟 ( 工 業 ) 發 展 為 綱 的 政 策 依 舊 是 一 體 適 用 於 所 有 地 方, 造 成 東 西 差 距 城 鄉 差 距 越 來 越 擴 大 分 稅 制 對 地 方 政 府 的 最 大 誘 因 在 於, 地 方 只 需 上 繳 基 本 額 度, 中 央 即 授 權 地 方 政 府 得 以 從 預 算 外 收 入 取 得 行 政 及 自 治 業 務 上 的 所 需 經 費, 但 為 什 麼 地 方 政 府 已 有 分 稅 留 成 比 例 卻 需 要 依 賴 預 算 外 收 費? 分 稅 制 的 原 則 是 自 下 而 上 地 集 中 資 源, 自 上 而 下 劃 分 各 級 財 政, 玭 且 上 一 級 政 府 有 權 將 事 權 向 下 級 政 府 移 轉, 玦 鄉 註 玤 興 辦 集 體 企 業 不 僅 製 造 村 裏 的 就 業 機 會, 也 為 村 集 體 創 造 更 多 收 入, 所 謂 水 漲 船 高, 此 時 村 幹 部 的 權 力 似 乎 並 不 像 Nee 所 言 的 因 再 分 配 權 失 去 而 失 去 重 要 性 參 看 Victor Nee, A Theory of Market Transition: From Redistribution to Markets in State Socialism, American Sociological Review, Vol. 54, No. 5(October 1989), pp. 663~681. 註 玡 潘 維, 農 民 與 巿 場 : 中 國 基 層 政 權 與 鄉 鎮 企 業 ( 北 京 : 商 務 印 書 館,2003 年 ), 頁 321 註 玭 中 央 分 75%, 地 方 25%, 但 省 巿 縣 層 層 分 成, 分 到 鄉 鎮 的 部 分 已 所 剩 不 多
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 45 鎮 作 為 國 家 最 基 層 政 權, 承 擔 著 治 理 與 汲 取 兩 大 重 任 在 壓 力 型 體 制 ( 一 票 否 決 制 ) 下, 不 僅 任 務 層 層 下 放, 各 項 工 作 指 標 尚 層 層 加 碼, 玢 幹 部 為 保 住 官 位, 也 為 追 求 升 遷, 即 便 是 不 合 理 窒 礙 難 行 的 政 策, 幹 部 仍 無 權 改 變, 只 能 在 執 行 時 變 通 ; 玠 幹 部 不 能 從 上 級 尋 求 減 壓, 只 得 採 取 非 法 甚 至 強 制 手 段, 把 壓 力 往 下 轉 給 農 民 所 謂 上 面 千 根 線, 下 面 一 根 針, 是 常 見 對 鄉 鎮 政 府 的 形 容, 各 級 政 府 的 任 務 最 後 均 需 由 基 層 政 府 完 成 鄉 鎮 政 府 不 僅 任 務 繁 重, 工 作 經 費 若 有 不 足 則 需 自 籌, 按 地 方 政 府 的 財 政 來 源 與 地 方 稅 收 多 寡 有 關, 在 中 西 部 農 村 地 區, 農 業 稅 本 來 已 經 不 多, 工 商 稅 更 是 乏 善 可 陳, 收 取 總 數 少, 能 分 配 到 的 額 度 自 然 更 低, 這 是 分 稅 制 實 行 後, 中 西 部 農 村 地 方 政 府 普 遍 困 窘 的 原 因 鄉 鎮 政 府 財 政 困 窘, 發 展 工 業 的 條 件 不 足, 缺 乏 金 雞 母 ( 工 商 業 的 挹 注 ), 工 商 稅 的 項 目 幾 乎 無 法 達 標, 玬 汲 取 的 重 點 只 能 擺 在 農 業 稅 農 特 產 稅 及 政 府 授 權 允 許 的 預 算 外 收 入, 這 三 者 的 收 取 對 象 均 為 農 民, 前 兩 者 的 數 量 極 微, 預 算 外 的 三 提 五 統 玝 及 各 項 集 資 瓝 與 收 費 才 是 鄉 鎮 與 村 的 主 要 收 入 來 源, 可 說 鄉 鎮 基 層 政 府 的 財 政 壓 力 都 得 靠 農 民 來 負 擔, 而 對 農 民 ( 負 擔 ) 的 汲 取 ( 收 稅 ) 工 作 便 有 賴 村 幹 部 才 能 落 實 瓨 因 此, 村 幹 部 所 扮 演 的 可 說 是 一 根 針 上 的 針 眼 角 色, 得 通 過 它 線 才 能 穿 過 鄉 鎮 政 府 的 財 政 困 窘 對 村 幹 部 而 言 有 利 有 弊 在 不 利 的 一 面, 村 幹 部 的 汲 取 工 作 越 來 越 難 完 成, 與 村 民 的 矛 盾 升 高 基 層 政 府 因 開 源 不 易, 只 能 維 持 吃 飯 財 政 ( 即 保 住 人 事 及 基 本 運 轉 的 經 費 ), 優 先 節 流, 大 幅 刪 減 對 農 民 的 公 共 服 務, 如 此 一 來, 對 村 民 而 言, 等 於 是 繳 稅 卻 不 能 享 受 政 府 的 各 項 公 共 服 務, 所 謂 收 稅 卻 不 代 表 (Taxation without Representation) 甿 已 成 為 農 民 對 基 層 幹 部 的 普 遍 評 價 對 村 民 而 言, 即 便 村 民 已 經 有 權 利 用 選 票 選 出 代 理 人, 但 村 幹 部 的 工 作 都 還 只 是 在 辦 上 級 交 待 的 事, 並 未 把 治 理 ( 服 務 ) 地 方 列 作 首 務, 村 民 對 幹 部 的 信 任 感 日 益 下 降 註 玦 即 所 謂 的 向 下 甩 包 袱 參 見 榮 敬 本 等, 從 壓 力 型 體 制 向 民 主 合 作 體 制 的 轉 變 : 縣 鄉 兩 級 政 治 體 制 改 革 ( 北 京 : 中 央 編 譯 出 版 社,1998 年 ) 註 玢 王 漢 生 王 一 鴿, 目 標 管 理 責 任 制 : 農 村 基 層 政 權 的 實 踐 邏 輯, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2009 年 第 2 期, 頁 61~92 註 玠 周 雪 光, 基 層 政 府 間 共 謀 現 象 - 一 個 政 府 行 為 的 制 度 邏 輯, 頁 1~21 註 玬 但 招 商 引 資 是 硬 指 標, 不 少 地 區 為 求 達 標, 出 現 借 稅 買 稅 的 情 形, 即 鄉 鎮 政 府 即 便 達 不 到 要 求, 仍 會 先 想 辦 法 墊 付 稅 款, 因 為 若 不 達 標 不 僅 會 影 響 政 府 下 年 度 預 算 經 費, 對 幹 部 的 考 核 更 有 不 利 影 響 見 李 蘭 芝 吳 理 財, 倒 逼 還 是 反 倒 逼 : 農 村 稅 費 改 革 前 後 中 央 與 地 方 之 間 的 互 動, 頁 44~63; 周 飛 舟, 從 汲 取 型 政 權 到 懸 浮 型 政 權 - 稅 費 改 革 對 國 家 與 農 民 關 係 之 影 響, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2006 年 第 3 期, 頁 1~38 註 玝 三 提 ( 管 理 費 公 積 金 公 益 金 ) 主 要 是 指 村 的 經 費, 五 統 ( 鄉 道 路 農 村 教 育 計 生 民 兵 訓 練 優 擾 ) 是 鄉 鎮 的 經 費 註 瓝 辦 學 修 路 水 利 都 是 集 資 收 費 的 主 要 名 目 註 瓨 原 本 天 下 第 一 難 的 計 畫 生 育 工 作 到 1990 年 代 末 期 以 來 難 度 逐 年 降 低, 過 去 因 為 要 命 ( 要 求 超 生 者 墮 胎 ) 而 常 爆 發 的 幹 群 現 已 較 為 罕 見 註 甿 Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lu, Taxation without Representation in Contemporary Rural China (New York: Cambridge University Press, 2003).
46 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 另 外, 在 巿 場 化 進 入 農 村 之 後, 農 村 原 本 的 蜂 巢 化 結 構 已 經 被 打 破, 不 少 人 轉 到 城 巿 工 作, 人 員 往 來 進 出, 一 般 農 民 對 農 村 的 依 賴 也 不 像 過 去, 村 幹 部 的 權 威 也 因 此 受 到 挑 戰, 農 村 中 也 開 始 出 現 所 謂 的 大 社 員 或 釘 子 戶, 拒 絕 或 拖 延 稅 費 的 繳 交, 造 成 村 幹 部 行 政 上 的 難 度, 為 能 達 成 任 務, 幹 部 只 能 採 取 強 制 手 段, 有 時 村 幹 部 還 必 須 向 外 先 借 債 墊 付 款 項, 造 成 基 層 幹 群 間 嚴 重 衝 突 有 利 的 一 面 是, 當 鄉 鎮 財 政 狀 況 越 困 窘, 鄉 鎮 便 越 依 賴 從 農 民 汲 取 預 算 外 收 入, 收 費 越 高 越 不 規 範, 收 稅 的 工 作 也 越 困 難, 如 此 一 來, 為 能 確 保 收 稅 工 作 更 順 利, 鄉 鎮 一 方 面 必 須 擴 充 職 能 及 工 作 人 力, 造 成 人 事 負 擔 日 益 沈 重, 人 事 負 擔 增 加, 基 層 政 府 便 有 更 高 誘 因 要 多 收 費, 形 成 惡 性 循 環 另 方 面, 當 招 商 引 資 工 作 進 行 越 不 容 易, 鄉 鎮 政 府 對 村 的 汲 取 便 更 依 賴, 收 稅 工 作 難 度 加 大, 而 鄉 鎮 政 府 在 制 度 上 能 提 供 姶 村 幹 部 的 鼓 勵 越 來 越 不 容 易, 只 好 對 村 幹 部 的 不 法 行 為 採 取 默 許 態 度, 畀 等 於 變 相 使 村 幹 部 的 自 利 行 為 被 合 理 化 在 整 體 大 環 境 轉 變 的 情 況 下, 在 國 家 - 中 介 者 此 一 層 面 上, 村 幹 部 作 為 代 理 人, 由 於 鄉 鎮 對 村 的 依 賴 擴 大, 村 幹 部 即 便 必 須 執 行 鄉 鎮 下 達 的 任 務, 但 在 其 他 方 面, 村 幹 部 即 保 有 相 當 高 的 自 主 性 ; 在 中 介 者 - 社 會 此 一 層 面, 雖 然 農 村 實 施 基 層 選 舉, 然 而 村 幹 部 人 選 多 半 仍 仰 賴 鄉 鎮 支 持 才 能 當 選, 村 幹 部 與 農 民 的 關 係 也 因 此 逐 漸 脫 離 過 去 的 侍 從 主 義, 走 向 委 託 - 代 理 模 式, 村 幹 部 成 為 村 民 的 法 定 代 理 人, 但 卻 未 必 按 村 民 的 需 要 提 供 相 關 的 服 務 肆 稅 費 改 革 與 取 消 農 業 稅 後 村 幹 部 角 色 變 化 由 於 鄉 鎮 政 府 普 遍 存 在 財 政 困 窘 卻 人 員 浮 濫 的 情 形,2002 年 後 中 共 中 央 新 一 波 改 革 是 從 倒 逼 鄉 鎮 政 府 瘦 身 出 發, 稅 制 上 調 整 為 併 費 入 稅, 根 據 過 去 各 鄉 鎮 政 府 自 行 上 報 的 各 項 收 費 標 準, 訂 定 轉 移 支 付 標 準 來 彌 補 鄉 村 政 府 因 改 革 而 出 現 的 財 政 缺 口 甾 帳 面 上, 轉 移 支 付 只 比 過 去 預 算 外 收 入 微 幅 減 少, 用 意 在 以 預 算 內 經 費 來 替 代 預 算 外 收 入, 但 因 各 地 方 之 前 的 亂 收 費 屬 於 黑 帳 不 能 公 開, 因 此 中 央 稅 費 改 革 對 鄉 鎮 的 影 響 大, 許 多 鄉 鎮 出 現 嚴 重 財 政 缺 口 在 中 央 轉 移 支 付 嚴 重 不 足 的 情 況 下, 鄉 鎮 幹 部 仍 需 受 壓 力 型 體 制 約 束, 鄉 鎮 幹 部 必 須 更 積 極 招 商 引 資, 如 果 不 能 順 利 達 成 工 商 稅 的 收 入 基 數 任 務, 便 必 須 轉 向 私 人 借 貸 或 是 得 不 斷 向 上 爭 取 項 目 ( 但 是 為 挪 至 繳 納 收 入 基 數 ), 使 得 稅 費 改 革 後 的 鄉 鎮 與 農 村 關 係 從 過 去 的 汲 取 型 轉 變 成 懸 浮 型 疌 註 畀 賀 雪 峰 阿 古 智 子, 村 幹 部 的 動 力 機 制 與 角 色 類 型 - 兼 談 鄉 村 治 理 研 究 中 的 若 干 相 關 話 題, 學 習 與 探 索 ( 哈 爾 濱 ),2006 年 第 3 期, 頁 71~76 註 甾 主 要 在 三 個 方 面, 包 括 補 助 鄉 鎮 支 出 村 級 支 出 和 農 村 義 務 教 育, 見 周 飛 舟, 從 汲 取 型 政 權 到 懸 浮 型 政 權 - 稅 費 改 革 對 國 家 與 農 民 關 係 之 影 響, 頁 1~38 註 疌 周 飛 舟, 從 汲 取 型 政 權 到 懸 浮 型 政 權 - 稅 費 改 革 對 國 家 與 農 民 關 係 之 影 響, 頁 1~38
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 47 所 謂 的 懸 浮 關 係 是 指 鄉 鎮 不 再 把 注 意 力 放 在 村, 是 農 村 地 方 治 理 失 靈 的 重 要 原 因 事 實 上, 自 從 1990 年 代 實 施 分 稅 制 以 來, 對 於 財 政 困 窘 的 鄉 鎮 而 言, 公 共 服 務 一 向 並 非 鄉 鎮 能 力 所 及 或 首 要 關 切 的 任 務, 可 說 一 直 以 來, 鄉 鎮 對 村 都 算 是 懸 浮 多 於 服 務, 只 是 因 為 過 去 為 要 汲 取, 有 時 仍 需 對 村 的 公 共 服 務 要 求 有 所 回 應, 如 今 鄉 鎮 不 能 再 對 村 收 稅 ( 費 ), 鄉 鎮 幹 部 的 行 動 誘 因 可 說 完 全 轉 為 向 上 看, 而 與 村 越 來 越 疏 離 戴 慕 珍 認 為, 從 分 稅 制 到 稅 費 改 革, 反 映 出 國 家 試 圖 將 權 力 再 度 向 社 會 滲 透 (the reach of the state), 疘 但 令 人 好 奇 的 是, 稅 費 改 革 後 鄉 鎮 因 汲 取 的 能 力 被 限 縮, 對 村 的 態 度 改 變, 對 村 ( 社 會 ) 而 言, 卻 更 像 是 國 家 的 撤 出, 皯 或 是 說, 中 央 ( 國 家 ) 原 意 是 要 介 入, 但 結 果 卻 造 成 國 家 ( 鄉 鎮 ) 實 質 的 退 出 農 村 ; 由 於 鄉 鎮 的 錢 與 權 均 被 上 收, 國 家 基 層 政 權 向 上 提 至 縣, 盳 鄉 鎮 已 實 質 上 被 虛 級 化 對 縣 而 言, 要 直 接 管 理 幾 十 萬 人 可 謂 任 務 艱 巨, 在 此 情 況 下, 村 級 組 織 等 於 是 實 質 上 的 回 歸 自 治, 相 較 於 過 去, 國 家 ( 縣 ) 對 社 會 ( 村 ) 的 控 制 能 力 勢 將 減 弱, 凸 顯 村 幹 部 作 為 國 家 與 社 會 的 中 介 者, 對 地 方 治 理 的 重 要 性 反 而 將 因 此 提 升 但 在 上 級 政 權 棄 守, 村 本 身 缺 乏 集 體 經 濟 基 礎, 又 不 能 向 村 民 合 法 汲 取, 村 幹 部 的 自 由 操 作 空 間 被 大 幅 壓 縮, 村 幹 部 的 行 動 誘 因 何 在? 若 說 鄉 鎮 幹 部 的 工 作 誘 因 在 升 官 ( 為 求 政 績 ), 則 村 幹 部 因 不 屬 於 正 式 公 務 員, 發 財 才 是 主 要 的 誘 因, 所 謂 的 發 財 可 分 成 幾 個 方 面 來 看, 一 是 村 幹 部 薪 水, 雖 然 在 絕 對 數 字 上 看 起 來 並 不 高, 一 年 大 約 仍 舊 只 有 幾 千 元, 但 因 目 前 村 幹 部 工 作 壓 力 減 輕, 不 必 收 費 與 村 民 發 生 衝 突, 幹 部 收 入 對 某 些 人 來 說 仍 有 吸 引 力 ; 二 是 村 幹 部 職 位 上 的 名 譽 權 力 及 與 上 級 建 立 關 係 所 帶 來 的 附 加 好 處 盱 取 消 農 業 稅 後, 村 幹 部 失 去 汲 取 的 任 務, 鄉 鎮 幹 部 對 村 幹 部 的 依 賴 不 再, 原 本 的 委 託 代 理 關 係 不 再, 而 對 已 經 開 放 的 農 村 而 言, 由 於 農 村 中 大 量 年 輕 主 力 出 外 打 工, 大 部 分 中 西 部 農 村 都 出 現 空 心 化 的 現 象, 村 幹 部 的 作 用 正 逐 步 走 向 衰 退 在 財 政 被 嚴 管 村 民 支 持 大 不 如 前 的 情 況 下, 合 理 的 情 況 是 村 幹 部 的 行 動 應 更 加 消 極, 但 根 據 本 人 的 實 地 田 野 觀 察, 盰 發 現 即 便 面 臨 著 類 似 的 外 在 環 境, 各 個 村 子 的 發 展 仍 存 在 極 大 差 註 疘 Jean C. Oi 於 國 立 政 治 大 學 中 國 大 陸 研 究 中 心 的 演 講, 講 題 為 Centralizing Control to Limit Cadre Power in China s Towns and Villages, 時 間 2010 年 9 月 30 日 中 午 註 皯 鄉 鎮 負 責 執 行 中 央 層 層 下 放 的 任 務, 對 村 而 言 即 代 表 國 家, 分 稅 制 卻 使 鄉 鎮 不 再 關 注 村, 使 村 在 實 質 上 失 去 國 家 的 支 持 註 盳 周 飛 舟, 從 汲 取 型 政 權 到 懸 浮 型 政 權 - 稅 費 改 革 對 國 家 與 農 民 關 係 之 影 響, 頁 1~38; 徐 勇, 接 點 政 治 : 農 村 群 體 性 事 件 的 縣 域 分 析, 頁 2~7 註 盱 楊 善 華 王 紀 芒, 被 動 城 巿 化 過 程 中 的 村 莊 權 力 格 局 與 村 幹 部 角 色, 廣 東 社 會 科 學 ( 廣 州 ), 2005 年 第 3 期, 頁 132~136 註 盰 過 去 三 年, 本 人 曾 在 中 國 大 陸 中 部 的 兩 個 縣 域 作 過 三 次 田 野 調 查, 這 兩 個 縣 域 均 以 農 業 為 主 並 沒 有 發 展 工 業 的 條 件, 其 中 G 縣 位 於 山 區, 對 外 聯 絡 不 便, 在 該 縣 針 對 幾 個 村 的 調 查 中, 發 現 地 方 發 展 的 情 況 也 有 不 同, 另 外 的 H 縣 離 城 巿 較 近, 和 G 縣 不 同, 仍 有 部 分 集 體 資 產, 村 民 生 活 平 均 而 言 較 富 裕, 也 較 少 出 外 打 工, 但 村 內 情 況 因 利 益 糾 葛 更 加 複 雜 因 為 研 究 上 的 需 要, 不 便 公 開 該 些 地 區 及 相 關 訪 談 者 的 詳 細 資 料, 如 有 需 要, 歡 迎 私 下 查 詢
48 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 異, 與 村 幹 部 的 作 為 可 謂 息 息 相 關 以 下 即 將 近 年 來 田 野 觀 察 中 相 關 村 幹 部 所 扮 演 的 角 色 分 作 幾 類, 盵 分 析 如 下 : 一 撞 鐘 者 在 一 些 土 地 已 完 全 分 出 去, 村 中 已 完 全 不 存 在 集 體 資 產, 短 期 內 發 展 工 業 可 能 性 渺 茫 的 地 區, 村 幹 部 常 扮 演 的 是 撞 鐘 者 角 色 因 為 已 不 需 再 向 村 民 收 ( 稅 ) 費, 與 村 民 的 衝 突 減 少, 村 子 裏 可 用 的 活 錢 也 幾 乎 所 剩 無 幾, 過 去 一 些 可 以 從 村 中 截 留 的 項 目 經 費 減 少, 中 央 對 農 民 的 補 貼 亦 多 直 補 到 戶, 矸 村 幹 部 幾 乎 已 沒 有 什 麼 油 水 可 撈, 而 村 子 裏 若 想 要 發 展 ( 如 添 設 路 燈 設 置 垃 圾 集 中 收 集 箱 等 ) 也 多 半 因 為 經 費 無 著 而 無 法 實 現, 在 不 能 亂 收 費 後, 村 幹 部 幾 乎 不 可 能 靠 著 集 資 方 式 投 入 公 共 品 建 設, 而 一 事 一 議 制 度 亦 幾 乎 形 同 虛 設, 因 為 現 在 農 村 出 外 打 工 者 多, 號 召 村 民 出 義 務 工 亦 已 不 太 可 能 在 這 類 型 的 村 莊, 村 幹 部 作 為 中 介 者, 卻 是 雙 重 不 代 理 由 於 不 少 工 作 已 上 收, 鄉 鎮 本 身 經 費 困 窘 無 心 關 切 村 莊 事 務, 與 鄉 鎮 的 委 託 - 代 理 關 係 已 經 鬆 散 ; 農 村 開 放, 外 出 打 工 者 多, 村 子 空 心 化 情 況 嚴 重, 村 幹 部 不 再 能 像 過 去 一 般 帶 領 村 民 集 體 投 入, 改 善 村 子 裏 的 環 境, 也 無 法 提 供 村 民 太 多 實 質 的 服 務, 與 村 民 的 委 託 - 代 理 關 係 亦 幾 乎 沒 有 發 揮 功 能 因 此, 在 這 類 村 莊 中 的 幹 部 一 般 都 抱 著 只 要 維 持 村 子 裏 不 鬧 事 即 可 的 心 態, 矼 變 成 純 粹 政 府 的 駐 村 辦 事 員 二 自 利 者 在 雙 重 不 代 理 的 情 況 下, 村 幹 部 的 自 主 性 升 高, 若 機 會 許 可, 村 幹 部 更 有 能 力 善 用 所 有 資 源 謀 利, 最 多 的 情 況 是 發 生 在 那 些 仍 有 少 部 分 集 體 資 產 的 村 莊 在 本 人 所 調 查 的 一 個 案 例 中, 在 稅 費 改 革 後,2005 年, 村 子 裏 的 村 幹 部 突 然 轉 換 集 體 資 產 承 包 經 營 權, 將 承 包 期 延 長 至 15 年, 轉 讓 給 外 地 人 ( 別 省 的 商 人 ) 經 營, 過 程 並 未 與 村 民 協 商, 財 務 更 是 不 公 開 村 幹 部 的 說 法 是, 過 去 需 上 繳 稅 的 時 代, 村 裏 曾 有 不 少 人 欠 債 不 繳, 村 幹 部 為 完 成 任 務 向 民 間 借 高 利 貸 先 行 代 墊, 幾 年 下 來, 債 務 高 達 幾 十 萬, 因 此 若 有 新 的 承 包 費 下 來, 自 然 需 先 處 理 過 去 遺 留 下 來 的 債 務, 而 且 村 裏 也 要 留 下 一 些 集 體 經 費 才 方 便 運 作 在 缺 乏 自 上 而 下 的 資 源 的 情 況 下, 村 幹 部 作 為 村 的 主 要 管 理 者, 處 理 集 體 資 產, 清 理 債 務, 此 舉 極 具 正 當 性, 唯 一 的 問 題 是, 過 程 不 透 明, 財 務 不 公 開, 缺 乏 討 論, 而 且 村 民 也 沒 有 監 督 的 機 制, 更 令 人 詬 病 的 是, 在 承 包 權 轉 換 後 不 久, 村 裏 幾 位 幹 部 不 約 而 同 地 陸 續 前 往 城 裏 買 房 子 做 生 意, 在 村 子 裏, 靠 著 土 地 經 營 及 幹 部 薪 資, 若 註 盵 本 文 的 田 野 資 料 主 要 來 自 作 者 過 去 幾 年 來 的 累 積, 包 括 在 湖 北 河 南 吉 林 安 徽 等 十 餘 個 村 的 觀 察 註 矸 這 是 所 謂 的 硬 預 算 約 束, 減 少 幹 部 經 手 從 中 自 行 提 留 的 機 會 註 矼 賀 雪 峰 劉 岳, 基 層 治 理 中 的 不 出 事 邏 輯, 學 術 研 究 ( 廣 州 ),2010 年 第 6 期, 頁 32~37
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 49 家 中 沒 有 人 出 外 打 工, 多 年 來 的 收 入 或 存 款, 若 沒 有 其 他 灰 色 收 入, 應 不 足 以 支 應 買 新 房 雖 然 村 民 曾 在 2009 年 上 訪 抗 議 幹 部 黑 箱 作 業, 但 並 未 能 得 到 上 級 重 視 及 處 理 村 民 也 抱 怨, 村 幹 部 爭 取 到 的 新 農 村 建 設 項 目, 矹 根 本 不 是 村 民 急 需, 而 且 工 程 品 質 粗 糙, 最 為 人 垢 病 的 是, 實 際 工 程 款 少 於 補 助 款 項, 中 間 一 二 十 萬 差 額 流 向, 村 幹 部 從 來 不 公 開 說 明, 村 民 只 能 私 下 抱 怨, 對 村 幹 部 的 自 主 性 與 自 利 行 為, 完 全 無 法 管 束 顯 然, 對 自 利 型 幹 部 而 言, 即 便 大 環 境 不 佳, 他 們 仍 能 從 中 得 到 部 分 利 益 三 兼 業 者 由 於 農 業 收 入 不 豐, 打 工 經 濟 是 許 多 中 西 部 農 村 村 民 收 入 的 主 要 來 源, 稅 費 改 革 後, 由 於 村 子 裏 的 任 務 減 少, 幹 部 薪 資 一 個 月 僅 幾 百 元, 因 此 很 多 村 莊 出 現 連 村 幹 部 自 己 都 出 外 打 工, 或 是 搬 到 城 鎮 居 住 發 展 的 現 象, 擔 任 村 幹 部 成 為 兼 業 村 民 抱 怨 村 子 裏 連 個 大 人 也 沒 有, 辦 事 還 必 須 到 城 裏 去 找 幹 部, 村 幹 部 的 心 態 也 常 是 能 拖 就 拖, 一 般 例 行 性 事 務 像 是 結 婚 戶 口 登 記 之 類 村 幹 部 該 做 的 事, 村 幹 部 還 暗 示 要 送 禮, 至 於 道 路 水 圳 的 維 護 等, 村 幹 部 根 本 不 認 為 那 是 他 們 能 做 得 了 的 事, 村 民 也 根 本 不 敢 奢 求 村 幹 部 能 代 為 解 決 這 些 問 題 在 這 類 村 莊, 呈 現 出 無 政 府 狀 態, 當 連 村 幹 部 也 外 移, 造 成 村 子 裏 一 些 勢 力 出 現, 一 些 工 程 或 有 集 體 利 益 時, 他 們 必 定 出 面, 村 幹 部 也 不 敢 直 接 招 惹 他 們, 形 成 新 的 治 理 問 題 矻 四 監 護 者 Tsai 即 指, 儘 管 中 國 農 村 普 遍 存 在 公 共 品 補 給 缺 失 問 題, 然 而 經 濟 收 入 與 基 層 選 舉 似 乎 均 非 地 方 治 理 的 保 證, 她 的 論 證 是, 地 方 性 連 帶 團 體 ( solidary groups) 是 關 鍵, 矺 在 本 人 田 野 的 觀 察 中 則 是 發 現, 在 一 些 地 處 偏 遠 缺 乏 發 展 工 業 條 件 的 貧 困 地 區, 因 為 中 央 的 扶 貧 項 目 投 入, 在 鄉 鎮 政 府 不 再 介 入 村 務 的 時 刻, 一 些 地 區 的 村 幹 部 再 度 扛 起 扮 演 村 莊 監 護 人 ( 家 戶 長 ) 角 色, 他 們 憑 藉 著 過 去 的 工 作 經 驗 與 人 脈 關 係, 到 縣 裏 爭 取 項 目, 為 村 解 決 實 質 性 的 難 題, 如 引 進 新 的 種 植 技 術 與 品 種, 輔 導 農 民 轉 作 較 具 效 益 的 經 濟 作 物, 並 且 發 展 專 業 合 作 社, 解 決 農 產 共 同 銷 售 的 問 題, 使 農 民 收 入 提 高 ; 也 有 的 爭 取 到 扶 貧 互 助 基 金, 成 立 互 助 合 作 社, 在 民 主 的 機 制 運 作 下, 訂 定 明 確 的 遊 戲 規 則, 一 切 運 作 均 透 明 化 共 同 協 商 決 議, 解 決 農 民 貸 款 難 的 問 題, 使 農 民 得 以 因 小 額 貸 款 而 發 展 起 來, 不 必 到 城 巿 打 工 而 且 因 註 矹 指 一 條 長 度 僅 三 百 公 尺 的 下 水 道 註 矻 陳 柏 峰, 鄉 村 混 混 對 村 莊 人 際 關 係 的 影 響, 中 國 農 業 大 學 學 報 ( 北 京 ), 第 27 卷 第 3 期 (2010 年 9 月 ), 頁 33~42 註 矺 Lily L. Tsai, Accountability without Democracy: Solidarity Groups and Public Goods Provision in Rural China(New York: Cambridge University Press, 2007).
50 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 為 這 樣 的 互 助 機 制 在 村 中 運 行, 多 數 村 民 均 從 中 得 到 幫 助, 在 互 動 使 村 民 之 間 的 互 信 與 互 賴 關 係 更 為 提 升 在 取 消 農 業 稅 後, 中 共 國 家 政 策 原 本 的 用 意 在 減 輕 農 民 負 擔, 並 且 管 束 基 層 幹 部 的 行 為, 結 果 是, 農 民 負 擔 固 然 減 輕, 但 國 家 最 基 層 政 權 鄉 鎮 政 府 卻 因 此 被 抽 離 農 村, 原 本 國 家 收 回 基 層 幹 部 的 權 力 是 要 防 止 他 們 做 壞 事, 但 經 過 如 此 改 制, 地 方 幹 部 固 然 失 去 大 部 分 做 壞 事 的 能 力, 卻 也 變 成 沒 有 做 好 事 的 誘 因, 村 幹 部 在 新 的 制 度 下, 工 資 由 國 家 供 給, 似 乎 走 上 準 公 務 員 化, 然 而 最 重 要 的 代 理 公 務 - 徵 稅 卻 不 必 執 行, 在 原 本 的 三 層 治 理 結 構 中, 村 幹 部 的 中 介 者 角 色 似 乎 回 到 早 期 的 士 紳 時 代, 與 基 層 政 權 維 持 著 形 式 上 的 代 理 關 係, 村 變 成 實 質 上 的 自 治 單 位, 村 幹 部 的 角 色 與 地 方 治 理 成 效 直 接 相 關, 在 村 幹 部 是 自 利 者 兼 業 者 或 撞 鐘 者 的 地 區, 村 幹 部 與 農 民 之 間 的 侍 從 關 係 脫 節, 地 方 治 理 呈 現 疲 弱 失 序, 然 而 也 有 村 幹 部 力 圖 帶 領 農 民 突 破 困 境, 積 極 抓 住 巿 場 與 政 策 的 機 遇, 村 幹 部 與 農 民 之 間 的 侍 從 關 係 因 為 結 構 環 境 的 變 化 而 重 新 建 立 由 於 地 方 治 理 問 題 越 來 越 惡 化 普 遍, 中 共 中 央 已 越 來 越 重 視 此 問 題 的 嚴 重 性, 有 越 來 越 多 的 政 策 與 資 源 投 入 到 農 村, 在 未 來 可 能 牽 動 各 地 農 村 的 治 理 變 化 : 由 於 鄉 鎮 功 能 的 萎 縮, 不 少 項 目 資 金 是 直 接 撥 到 村, 村 幹 部 在 當 前 雙 向 不 代 理, 即 雙 向 不 受 監 督 的 情 況 下, 是 否 可 能 出 現 更 多 的 自 利 型 村 幹 部, 仍 有 待 觀 察 伍 結 論 本 文 從 兼 具 國 家 與 社 會 二 元 性 質 的 中 介 者 角 色 的 歷 史 演 變, 論 證 不 論 國 家 政 策 如 何 改 變, 中 介 者 作 為 國 家 與 社 會 的 雙 重 代 理 人, 其 自 主 性 從 來 不 曾 消 失, 且 其 利 益 動 機 與 行 為 對 地 方 治 理 具 有 關 鍵 性 影 響 本 文 發 現, 在 中 國 早 期, 士 紳 主 導 下 的 農 村 是 實 質 上 的 自 治, 國 家 難 以 滲 透 或 控 制, 即 便 在 中 共 的 威 權 統 治 下, 國 家 不 斷 以 政 策 調 整 及 壓 力 型 的 官 僚 組 織 試 圖 更 有 效 地 控 制 社 會, 國 家 政 策 卻 並 不 能 總 是 如 預 期 地 發 揮 成 效, 如 同 McCormick 對 列 寧 式 黨 國 體 制 所 做 評 價, 由 上 而 下 的 控 制 無 可 避 免 導 向 家 戶 長 制 的 非 正 式 制 度, 使 得 政 府 雖 力 圖 改 革, 但 成 效 總 不 如 預 期, 形 成 不 斷 改 革, 但 都 做 不 好 的 循 環 矷 在 某 種 程 度,McCormick 所 提 的 家 戶 長 和 Oi 在 侍 從 主 義 中 提 到 的 恩 主 (Patron) 是 類 似 的 概 念, 指 的 是 村 級 幹 部 在 國 家 與 社 會 互 動 中 所 扮 演 的 角 色, 因 為 與 國 家 的 關 係, 他 們 是 代 理 人, 與 社 會, 他 們 有 很 多 機 會 是 家 長 從 鄉 鎮 企 業 改 制 以 來, 中 共 中 央 對 農 村 基 層 不 斷 收 權,2000 年 前 後, 中 共 針 對 三 農 問 題 下 猛 藥, 目 標 都 針 對 這 些 地 方 上 的 家 長, 中 共 中 央 的 政 策 是 希 望 跳 過 這 些 中 介 者 直 接 面 對 農 民, 稅 費 改 革 的 用 意 即 在 減 少 這 些 基 層 代 理 人 的 層 層 剝 註 矷 Barrett L. McCormick, Political Reform in Post-Mao China: Democracy and Bureaucracy in a Leninist State, p. 87.
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 51 削, 使 中 央 對 社 會 基 層 的 照 顧 能 直 補 到 戶 造 成 的 結 果 是, 鄉 鎮 作 為 國 家 最 基 層 政 權 的 治 理 角 色 被 抽 離, 中 央 直 接 對 農 村 提 供 公 共 品 補 給, 要 使 農 民 真 正 受 益, 卻 反 而 使 農 村 呈 現 疲 弱 不 振, 取 消 農 業 稅, 更 是 將 農 村 治 理 從 原 本 的 功 能 不 彰, 帶 進 當 前 許 多 農 村 所 呈 現 出 來 的 無 政 府 狀 態 地 方 自 治 的 能 力 被 削 弱, 地 方 幹 部 也 失 去 提 供 公 共 服 務 的 誘 因, 這 是 中 共 政 策 調 整 的 非 預 期 結 果 但 從 另 一 個 方 面 來 看, 鄉 鎮 自 身 難 保, 切 斷 與 村 的 聯 繫, 村 幹 部 儘 管 失 去 與 上 級 的 緊 密 共 謀 機 會, 卻 並 未 全 然 失 去 村 幹 部 本 身 的 行 動 自 主 性, 因 為 壓 力 型 體 制 是 用 來 約 束 官 僚, 但 村 幹 部 作 為 體 制 外 的 地 方 領 導, 並 不 受 這 些 限 制 當 國 家 遠 離 ( 治 理 層 級 上 提 ), 反 而 給 予 村 自 治 的 新 契 機, 村 幹 部 如 何 發 揮 其 角 色 使 地 方 治 理 呈 現 差 異, 從 本 人 田 野 的 觀 察 中 可 明 顯 看 到 這 個 現 象 * * * ( 收 件 :100 年 1 月 5 日, 第 1 次 修 正 :100 年 2 月 18 日, 第 2 次 修 正 :100 年 6 月 8 日, 第 3 次 修 正 :101 年 7 月 24 日, 接 受 :101 年 8 月 2 日 )
52 中 國 大 陸 研 究 第 55 卷 第 3 期 民 國 101 年 9 月 The Abolition of the Agricultural Tax and Changes to Local Governance in Rural China: Observations from the Changing Roles of Village Cadres Yohuei Yu Assistant Research Fellow Fourth Division, Institute of International Relations National Chengchi University Abstract In 2000, China s central government noticed the severity of its rural development problems and started to implement reforms. The adoption of the tax-for-fee policy and the abolition of the agricultural tax were meant to relieve the heavy burden of peasants and to constrain the predatory behaviors of local cadres. The unintended consequence of these reforms was the withdrawal of power from the township government, leaving villages neglected by the state. On the other hand, villages gained renewed opportunities for self governance. In the absence of power, village cadres were free to resume their paternalistic roles and consequently their style of leadership had a profound impact on local governance. In some areas, local governance was anarchic, while in others villages developed by taking advantage of new polices and markets. This paper argues that the roles played by village cadres have been critical to the performance of local governance in less developed areas of rural China. As intermediaries between the state and society, the autonomy of the village cadres remained intact despite changes in state policies. Keywords: rural China, state and society relations, local governance, roles of village cadres
後 農 業 稅 時 代 中 國 農 村 村 幹 部 角 色 變 化 與 地 方 治 理 53 參 考 文 獻 于 建 嶸, 岳 村 政 治 ( 北 京 : 商 務 印 書 館,2004 年 ) 王 漢 生 王 一 鴿, 目 標 管 理 責 任 制 : 農 村 基 層 政 權 的 實 踐 邏 輯, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2009 年 第 2 期, 頁 61~92 仝 志 輝 賀 雪 峰, 村 莊 權 力 結 構 的 三 層 分 析 - 兼 論 選 舉 後 村 級 權 力 的 合 法 性, 中 國 社 會 科 學 ( 北 京 ),2002 年 第 1 期, 頁 158~167 朱 敏 張 樂 天, 鄉 鎮 治 理 新 轉 型 及 其 整 合 困 境 - 基 於 皖 中 G 鄉 的 經 驗 研 究, 南 京 師 大 學 報 ( 社 會 科 學 版 )( 南 京 ),2010 年 第 2 期, 頁 36~42 吳 毅, 雙 重 邊 緣 化 : 村 幹 部 角 色 與 行 為 的 類 型 學 分 析, 管 理 世 界 ( 北 京 ),2002 年 第 11 期, 頁 78~85 吳 毅, 小 鎮 喧 囂 - 一 個 鄉 鎮 政 治 運 作 的 演 繹 與 闡 釋 ( 北 京 : 三 聯 書 店,2007 年 ) 吳 毅, 村 治 變 遷 中 的 權 威 與 秩 序 -20 世 紀 川 東 雙 村 的 表 達 ( 北 京 : 中 國 社 會 科 學 出 版 社,2002 年 ) 李 蘭 芝 吳 理 財, 倒 逼 還 是 反 倒 逼 : 農 村 稅 費 改 革 前 後 中 央 與 地 方 之 間 的 互 動, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2005 年 第 4 期, 頁 44~63 周 飛 舟, 從 汲 取 型 政 權 到 懸 浮 型 政 權 - 稅 費 改 革 對 國 家 與 農 民 關 係 之 影 響, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2006 年 第 3 期, 頁 1~38 周 雪 光, 基 層 政 府 間 共 謀 現 象 - 一 個 政 府 行 為 的 制 度 邏 輯, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2008 年 第 6 期, 頁 1~21 孫 立 平 郭 于 華, 軟 硬 兼 施 - 正 式 權 力 非 正 式 運 作 的 過 程 分 析, 孫 立 中 主 編, 結 構 - 制 度 分 析, 還 是 過 程 - 事 件 分 析?( 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2010 年 ), 頁 155~185 徐 勇, 接 點 政 治 : 農 村 群 體 性 事 件 的 縣 域 分 析, 華 中 師 範 大 學 學 報 ( 武 漢 ), 第 48 卷 第 6 期 (2009 年 11 月 ), 頁 2~7 徐 勇, 徐 勇 自 選 集 ( 武 漢 : 華 中 理 工 大 學 出 版 社,1999 年 ) 張 樂 天, 告 別 理 想 - 人 民 公 社 制 度 研 究 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2005 年 ) 張 靜, 基 層 政 權 - 鄉 村 制 度 諸 問 題 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 ) 陳 柏 峰, 鄉 村 混 混 對 村 莊 人 際 關 係 的 影 響, 中 國 農 業 大 學 學 報 ( 北 京 ), 第 27 卷 第 3 期 (2010 年 9 月 ), 頁 33~42 費 孝 通, 中 國 紳 士 ( 北 京 : 中 國 社 會 科 學 出 版 社,2006 年 ) 費 孝 通, 鄉 土 中 國 : 生 育 制 度 ( 北 京 : 北 京 大 學,1998 年 ) 賀 雪 峰 阿 古 智 子, 村 幹 部 的 動 力 機 制 與 角 色 類 型 - 兼 談 鄉 村 治 理 研 究 中 的 若 干 相 關 話 題, 學 習 與 探 索 ( 哈 爾 濱 ),2006 年 第 3 期, 頁 71~76 賀 雪 峰 劉 岳, 基 層 治 理 中 的 不 出 事 邏 輯, 學 術 研 究 ( 廣 州 ),2010 年 第 6 期, 頁 32~37 黃 宗 智, 經 驗 與 理 論 : 中 國 社 會 經 濟 與 法 律 的 實 踐 歷 史 研 究 ( 北 京 : 中 國 人 民 大 學
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