中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所 集 刊 第 72 期 ( 民 國 100 年 6 月 ),203-207 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所 民 國 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 研 究 的 新 成 果 何 家 偉, 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 研 究 (1928-1949) 福 州 : 福 建 人 民 出 版 社,2010 355 頁 * 謝 放 學 術 界 對 於 民 國 時 期 公 務 員 制 度 的 研 究 已 經 起 步, 甚 至 有 成 為 一 個 熱 點 的 可 能 但 是 目 前 的 研 究 無 論 在 深 度 還 是 廣 度 上, 似 都 不 能 令 人 滿 意 ; 因 尚 有 諸 多 研 究 空 白, 仍 有 較 大 拓 展 空 間 由 於 該 研 究 還 涉 及 到 這 一 時 期 的 國 民 經 濟 及 財 政 狀 況, 公 務 員 收 入 政 策 及 經 濟 地 位 吏 治 以 及 社 會 生 活 等 重 大 問 題, 因 而 具 有 較 大 的 學 術 價 值 和 現 實 借 鑒 意 義 青 年 學 者 何 家 偉 博 士 多 年 來 對 南 京 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 進 行 了 系 統 的 研 究, 並 獲 得 了 國 家 社 科 基 金 項 目 的 資 助, 最 近 出 版 的 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 研 究 (1928-1949) 一 書, 共 37 萬 字, 是 中 國 第 一 部 系 統 研 究 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 的 學 術 專 著, 填 補 了 民 國 公 務 員 制 度 研 究 的 一 個 空 白 該 書 以 南 京 國 民 政 府 時 期 的 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 作 為 研 究 切 入 口, 多 維 度 地 考 察 了 公 務 員 俸 給 制 度 福 利 本 身 以 及 與 這 一 制 度 密 切 相 關 的 諸 種 因 素 公 務 員 經 濟 地 位 的 變 遷 俸 給 福 利 制 度 的 社 會 影 響, 以 及 俸 給 福 利 制 度 的 特 點 和 作 用, 具 有 以 下 較 明 顯 的 特 色 : 首 先, 作 者 參 考 並 徵 引 了 大 量 的 第 一 手 檔 案 文 獻 資 料, 奠 定 了 較 為 堅 實 的 研 究 基 礎 搜 集 第 一 手 的 檔 案 文 獻 資 料 是 史 學 研 究 的 重 要 前 提, 作 者 在 這 方 面 * 廣 州 華 南 師 範 大 學 歷 史 系 教 授 -203-
近 代 史 研 究 所 集 刊 第 七 十 二 期 做 了 相 當 充 分 的 準 備 從 該 書 參 考 文 獻 所 列 檔 案 資 料 數 目 來 看 就 達 上 百 卷, 包 括 中 國 第 二 歷 史 檔 案 館 重 慶 市 檔 案 館 四 川 省 檔 案 館 和 河 南 省 檔 案 館 等 重 要 檔 案 館 所 藏 檔 案 資 料 書 後 所 列 可 能 僅 是 作 者 引 用 資 料 的 目 錄, 相 信 作 者 在 以 上 檔 案 館 所 查 詢 的 檔 案 數 量 絕 不 止 於 此, 因 為 檔 案 資 料 需 要 經 過 作 者 反 覆 查 詢 梳 理 歸 類 和 研 究 才 能 夠 採 用 除 了 赴 各 地 收 集 的 第 一 手 檔 案 資 料 以 外, 作 者 還 大 量 參 考 徵 引 了 不 少 民 國 史 研 究 常 用 的 原 始 資 料, 如 中 華 民 國 國 民 政 府 公 報 南 京 國 民 政 府 外 交 部 公 報 經 濟 部 公 報 中 央 黨 務 公 報 中 央 黨 務 月 刊 (1928 年 8 月 -1936 年 12 月 ) 中 央 日 報 中 央 週 刊 中 國 國 民 黨 中 央 執 行 委 員 會 常 務 委 員 會 會 議 錄 四 聯 總 處 會 議 錄 國 民 政 府 立 法 院 會 議 錄 民 國 法 規 集 成 中 華 民 國 史 檔 案 資 料 彙 編 等 等 該 書 根 據 第 一 手 資 料 整 理 考 訂 而 編 成 的 有 關 俸 給 福 利 考 績 獎 懲 財 政 收 支 生 活 費 用 等 諸 多 方 面 的 近 百 個 圖 表, 彙 集 了 翔 實 的 資 料, 對 研 究 民 國 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 以 及 民 國 社 會 經 濟 史 也 有 較 大 參 考 價 值 其 次, 研 究 視 角 和 結 論 多 有 創 新, 簡 述 如 下 : 一 首 次 把 國 民 政 府 的 所 得 稅 與 俸 給 制 度 聯 繫 起 來 進 行 考 察 研 究 國 民 政 府 所 得 稅 的 論 著 儘 管 較 少, 但 畢 竟 已 經 引 起 了 研 究 者 的 關 注 而 將 所 得 稅 制 度 和 俸 給 制 度 聯 繫 起 來 考 察 者 則 尚 付 闕 如 個 人 所 得 稅 制 度 使 得 國 民 政 府 公 務 員 的 俸 給 不 能 完 全 按 照 既 有 的 官 等 官 俸 表 中 的 數 字 來 計 算 和 研 究, 這 是 毫 無 疑 問 的 我 們 可 以 將 國 民 政 府 公 務 員 的 俸 給 標 準 經 過 納 稅 後 作 一 比 較, 如 1941 年 公 布 的 修 正 暫 行 文 官 官 等 官 俸 表 縣 行 政 人 員 部 份 中, 一 個 縣 政 府 的 委 任 十 六 級 公 務 員 ( 巡 官 事 務 員 ) 的 月 薪 為 55 元, 而 一 個 特 任 官 的 月 薪 是 800 元, 後 者 的 個 人 所 得 稅 為 45.60 元, 差 不 多 是 前 者 月 薪 的 80% 多, 在 沒 有 涉 及 所 得 稅 問 題 時, 兩 者 相 差 14.5 倍, 如 果 考 慮 徵 收 所 得 稅 後 的 實 際 所 得, 則 是 13.7 倍 ( 見 該 書 頁 213) 可 見 為 了 求 得 研 究 的 精 細, 個 人 所 得 稅 的 影 響 仍 不 能 被 忽 略 二 首 次 考 察 了 南 京 國 民 政 府 時 期 考 績 制 度 與 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 的 關 -204-
書 評 係 以 往 對 公 務 員 考 績 制 度 的 研 究 主 要 是 從 公 務 員 制 度 的 成 敗 來 考 察, 但 本 書 作 者 在 參 考 大 量 檔 案 資 料 文 獻 的 基 礎 上 分 析 了 考 績 制 度 與 俸 給 福 利 的 關 係, 正 因 為 作 者 獨 到 的 眼 光, 其 關 於 考 績 制 度 的 研 究 成 果 先 後 為 人 文 雜 誌 民 國 檔 案 等 學 術 期 刊 所 刊 用 通 過 對 公 務 員 考 績 制 度 的 研 究, 作 者 還 進 一 步 探 討 了 國 民 政 府 的 吏 治 問 題 考 績 的 目 的 在 於 澄 清 政 治 提 高 行 政 效 率, 但 是 國 民 政 府 的 歷 年 考 績, 不 管 是 中 央 公 務 員 抑 或 地 方 公 務 員, 往 往 是 人 人 晉 級 個 個 獎 金, 喪 失 考 績 的 本 意, 而 在 裁 汰 庸 劣 方 面 也 從 來 沒 有 達 到 年 考 2% 總 考 4% 的 比 例, 再 加 上 官 本 位 關 係 效 應 的 影 響, 更 使 考 績 的 效 果 大 打 折 扣 國 民 政 府 吏 治 腐 敗, 公 務 員 考 績 制 度 虛 設 未 嘗 不 是 原 因 之 一 ( 頁 187-197) 三 首 次 考 察 了 以 往 學 術 界 較 少 注 意 的 國 民 政 府 公 務 員 公 費 制 度 南 京 國 民 政 府 成 立 初 期, 各 級 主 管 即 科 級 以 上 職 位 的 公 務 員 還 有 公 費, 公 費 的 標 準 根 據 其 官 等 和 官 職 的 大 小 與 高 低 而 有 所 區 別 公 費 後 來 多 被 稱 為 特 別 辦 公 費 從 特 別 辦 公 費 的 支 出 可 以 看 出, 南 京 國 民 政 府 時 期 公 務 員 的 福 利 待 遇 在 某 些 方 面 甚 至 超 過 了 正 俸 的 標 準 再 次, 作 者 的 研 究 視 野 並 沒 有 僅 僅 限 於 俸 給 福 利 制 度 本 身, 而 是 在 研 究 該 制 度 的 同 時, 又 以 此 為 圓 心 向 外 擴 散, 力 求 縱 橫 捭 闔, 上 鉤 下 聯, 從 不 同 角 度 和 層 面 來 考 察 與 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 關 聯 的 其 他 重 要 問 題, 顯 示 作 者 的 學 術 識 力 一 全 書 共 九 章, 大 體 分 為 三 個 不 同 的 邏 輯 板 塊 第 一 部 份 著 重 考 察 國 民 政 府 公 務 員 的 本 俸 制 度, 第 二 部 份 考 察 公 務 員 的 福 利 制 度, 第 三 部 份 考 察 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 相 關 因 素 對 前 者 的 影 響 主 要 是 個 人 所 得 稅 制 度 考 績 制 度 財 政 制 度 的 影 響 ; 同 時 又 將 國 民 政 府 公 務 員 的 經 濟 地 位 生 活 狀 況 的 變 化 做 了 大 致 梳 理, 凸 顯 了 作 者 的 研 究 思 路 與 學 術 追 求 : 既 研 究 公 務 員 俸 給 福 利 制 度, 同 時 又 將 與 該 制 度 相 關 因 素 考 察 清 楚, 並 圍 繞 這 些 因 素 深 入 挖 掘 以 公 務 員 經 濟 地 位 及 生 活 狀 況 的 探 討 為 例, 作 者 在 考 察 了 南 京 國 民 政 府 公 務 員 的 本 俸 福 利 制 度 及 相 關 因 素 後, 並 沒 有 停 留 於 此, 而 是 通 過 在 中 國 第 二 歷 史 檔 案 館 所 -205-
近 代 史 研 究 所 集 刊 第 七 十 二 期 查 詢 的 第 一 手 檔 案 資 料, 對 民 國 時 期 的 各 個 不 同 職 業 群 體 進 行 了 排 名, 認 為 公 務 員 基 本 屬 於 當 時 俸 給 收 入 的 中 間 群 體, 依 據 史 料 對 其 進 行 了 定 性 研 究, 富 有 新 意 在 對 公 務 員 生 活 狀 況 的 研 究 中, 作 者 借 用 恩 格 爾 係 數 (Engel s Coefficient) 進 行 分 析, 並 從 不 同 側 面 考 察 了 其 生 活 水 準 的 高 低, 然 後 通 過 原 始 檔 案 及 當 時 物 價 進 行 比 對 分 析, 認 為 1946 年 國 民 政 府 中 央 公 務 員 月 收 入, 已 經 不 如 抗 日 戰 爭 前 國 民 政 府 最 低 級 別 公 務 員 月 收 入,1947 年 國 民 政 府 縣 級 公 務 員 月 收 入, 僅 相 當 於 戰 前 南 京 市 黃 包 車 夫 的 月 收 入 二 作 者 用 了 一 定 篇 幅 考 察 了 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 的 社 會 影 響, 主 要 包 括 : 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 與 當 時 的 吏 治 問 題 ; 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 與 社 會 負 擔 問 題 ; 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 與 時 人 的 擇 業 心 理 問 題 南 京 國 民 政 府 的 吏 治 問 題 學 界 研 究 雖 多, 但 是 從 公 務 員 的 俸 給 福 利 制 度 的 角 度 考 察, 尚 屬 少 見 俸 給 福 利 制 度 與 社 會 負 擔 問 題 整 體 而 言 還 是 一 個 政 府 規 模 適 度 問 題, 該 方 面 的 研 究 也 具 有 較 強 的 現 實 借 鑒 意 義, 感 興 趣 的 讀 者 不 妨 一 讀 最 後, 作 者 通 過 對 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 制 度 的 系 統 研 究, 較 準 確 地 概 括 了 這 一 制 度 的 五 個 特 點, 即 統 一 性 與 複 雜 性 並 存, 現 代 性 和 落 後 性 交 織, 正 式 規 則 和 非 正 式 規 則 共 存, 穩 定 性 和 變 動 性 雜 糅, 契 約 性 與 身 分 性 同 在 ; 並 具 體 分 析 了 這 一 制 度 所 產 生 的 兩 方 面 作 用, 即 前 期 起 到 了 對 公 務 員 控 制 和 激 勵 的 作 用, 後 期 則 成 為 貪 腐 的 催 化 劑 和 離 心 的 加 速 器 作 者 在 總 結 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 最 終 崩 潰 的 歷 史 教 訓 時 指 出 : 公 務 員 這 個 特 殊 的 群 體, 作 為 國 家 機 器 的 運 轉 執 行 者, 既 要 保 證 其 相 對 穩 定 的 收 入, 同 時 也 要 兼 顧 社 會 經 濟 發 展 的 水 準 既 要 控 制 公 務 員 群 體 的 數 量, 防 止 其 過 度 膨 脹, 同 時 也 要 保 證 國 家 機 器 的 正 常 運 轉 既 要 保 證 其 一 定 的 經 濟 收 入, 同 時 也 要 防 止 其 權 力 的 異 化, 使 權 力 尋 租 最 小 化 ( 頁 318-319) 這 一 結 論 無 疑 是 發 人 深 省 的 當 然, 該 書 也 存 在 一 些 不 足 和 有 待 深 入 探 討 的 問 題 例 如, 從 宏 觀 的 角 度, 研 究 南 京 國 民 政 府 公 務 員 俸 給 福 利 制 度, 似 應 將 該 制 度 放 在 南 京 國 民 政 府 的 政 -206-
書 評 治 經 濟 軍 事 文 官 制 度 中 去 定 性, 並 分 析 俸 給 福 利 制 度 與 以 上 因 素 的 互 動 關 係, 雖 然 作 者 在 書 中 相 關 部 份 已 經 做 了 一 定 的 探 討, 但 若 另 以 一 節 的 篇 幅 集 中 論 析 似 更 妥 當 從 微 觀 的 角 度, 在 探 討 公 務 員 俸 給 福 利 制 度 與 吏 治 的 關 係 時, 對 國 民 政 府 高 官 的 貪 腐 情 況 雖 然 多 有 揭 露, 但 對 中 下 層 公 務 員 貪 腐 情 況 似 缺 少 一 些 典 型 案 例 和 定 量 分 析 ; 對 政 府 規 模 雖 然 從 總 體 上 考 析 了 公 務 員 的 數 量 變 化, 但 對 具 體 的 政 府 機 構 ( 如 某 一 市 縣 政 府 ) 的 設 置 和 公 務 員 數 量 變 化, 及 其 與 財 政 收 支 的 關 係 尚 待 深 入 剖 析 據 悉 作 者 在 博 士 後 期 間 的 研 究 課 題 為 北 京 民 國 政 府 的 文 官 俸 給 福 利 制 度, 並 計 劃 撰 寫 一 部 近 代 工 資 制 度 史 研 究 的 學 術 專 著, 進 一 步 拓 展 這 一 研 究 領 域 的 廣 度 和 深 度, 謹 祝 願 作 者 以 本 書 作 為 一 個 新 的 起 點, 在 這 一 研 究 領 域 取 得 更 大 的 學 術 成 就 -207-