劉 侑 學 呂 建 德 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 劉 侑 學 呂 建 德 壹 前 言 年 金 改 革 仍 是 所 有 先 進 工 業 國 家 在 政 治 議 程 上 持 續 受 到 矚 目 的 政 策 領 域, 原 因 之 一 在 於 多 數 歐 洲 國 家 的 老 年 經 濟 安 全 是 公 共 社 會 支 出 的 最 大 項 目, 並 且 循 著 人 口 老 化 與 經 濟 成 長 走 緩 的 趨 勢, 形 成 公 共 年 金 在 財 政 永 續 性 上 的 一 大 考 驗 因 此, 許 多 國 際 組 織 如 世 界 銀 行 (World Bank) 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (OECD) 與 各 國 政 策 專 家 於 九 零 年 代 開 始 倡 議 將 既 有 的 隨 收 隨 付 公 共 年 金 (pay-as-you-go financed public pension) 體 系 轉 型 為 私 人 提 存 年 金 模 式 (funded pension), 以 減 少 國 家 財 政 的 龐 大 支 出, 並 帶 動 金 融 資 本 市 場 的 發 展 過 去 的 30 年 以 降, 歐 洲 ( 西 歐 ) 國 家 持 續 進 行 大 規 模 的 年 金 改 革 工 程, 分 別 在 傳 統 俾 斯 麥 與 貝 弗 里 奇 體 系 的 基 礎 之 上, 開 展 出 不 同 的 改 革 方 向, 但 隨 著 各 國 先 後 陸 續 擴 張 私 人 年 金 體 系, 現 階 段 逐 漸 走 往 公 私 混 合 的 趨 同 路 徑 本 文 依 據 俾 斯 麥 貝 弗 里 奇 的 典 型 傳 統 分 類, 比 較 屬 於 不 同 體 系 之 國 家 的 年 金 改 革 歷 程, 並 嘗 試 區 分 為 三 個 觀 察 階 段 : 首 先 是 制 度 建 立 與 成 熟 時 期 俾 斯 麥 與 貝 弗 里 奇 年 金 體 系 分 別 構 築 於 19 世 紀 末 與 一 次 大 戰 期 間, 因 採 取 不 同 的 政 策 目 標 與 制 度 形 式, 以 致 於 日 後 兩 種 不 同 類 型 的 年 金 體 系 會 踏 上 殊 異 的 擴 張 方 向 ;1980 年 代, 受 限 於 人 口 結 構 與 經 濟 環 境, 兩 種 年 金 模 式 都 共 同 承 受 沈 重 的 財 政 負 擔, 年 金 改 革 進 入 緊 縮 的 階 段, 雖 然 仍 存 有 部 分 的 擴 張 面 向 ;1990 年 代 晚 期, 則 是 相 繼 發 展 私 人 年 金, 呈 現 出 年 金 公 私 混 合 的 發 展 圖 像 實 際 上, 年 金 改 革 過 程 一 定 程 度 反 映 出 福 利 國 家 的 發 展 軌 跡, 1950-1960 年 代 的 建 構 與 擴 張,1980-1990 年 代 早 期 面 臨 成 長 限 制 與 危 機,1990 年 代 晚 期 到 2000 年 以 後 則 開 始 轉 型 (Bonoli and Natali, 2012: 4) 同 時, 本 文 亦 分 析 後 金 融 危 機 歐 洲 國 家 的 年 金 改 革, 由 於 公 共 債 務 持 續 擴 大, 以 及 私 人 年 金 基 金 遭 逢 損 失, 造 成 許 多 國 家 的 公 共 年 金 或 私 人 年 金 都 面 臨 給 付 水 準 或 權 利 資 格 的 緊 縮 選 擇 討 論 西 歐 國 家 的 理 由 在 於 年 金 體 系 建 構 於 百 年 之 前, 歷 經 長 時 間 的 醞 釀 與 成 熟 階 段, 後 續 面 對 許 多 外 在 與 內 部 挑 戰, 諸 多 的 改 革 經 驗 如 回 應 改 革 障 礙 未 來 年 金 政 策 的 方 向 等, 十 分 值 得 後 進 國 家 作 為 參 考 社 區 發 展 季 刊 144 期 227 中 華 民 國 102 年 12 月
專 題 論 述 貳 年 金 體 系 的 兩 個 世 界 回 溯 公 共 年 金 的 歷 史 起 源, 各 國 基 於 政 策 目 標 的 差 異 而 發 展 出 兩 種 截 然 不 同 的 制 度 模 式, 一 是 推 動 俾 斯 麥 社 會 保 險, 例 如 德 國 於 1889 年 施 行 殘 廢 與 老 年 保 險 法, 最 初 僅 適 用 於 少 數 職 業 團 體 且 提 供 有 限 的 給 付 額 度, 二 為 許 多 國 家 在 一 次 大 戰 前 後 建 立 老 年 基 礎 年 金 的 貝 弗 里 奇 模 式, 以 英 國 為 例,1908 年 通 過 老 年 年 金 法, 實 施 非 繳 費 式 的 資 產 調 查 年 金 制 度, 年 滿 70 歲 且 所 得 低 於 一 定 標 準 者 可 領 取 年 金 給 付 傳 統 俾 斯 麥 國 家 的 社 會 政 策 立 基 於 社 會 保 險 原 則, 以 就 業 為 本 的 取 向, 以 致 於 政 策 目 的 是 地 位 維 持 而 非 預 防 貧 窮, 並 且 可 進 一 步 歸 結 出 三 項 制 度 特 徵 :( 一 ) 繳 費 式 社 會 保 險, 由 雇 主 與 受 僱 者 共 同 負 擔 ( 對 等 原 則 ) ( 二 ) 給 付 與 在 職 薪 資 相 關 ( 等 價 原 則 ) 以 及 ( 三 ) 強 制 特 定 職 業 團 體 適 用 專 用 方 案, 並 交 由 職 業 團 體 自 行 管 理 ( 職 業 團 結 )(Ebbinghaus and Gronwald, 2011: 27-28), 最 初 類 屬 於 俾 斯 麥 國 家 是 德 國 奧 地 利 義 大 利 法 國 比 利 時 以 及 美 國 等 貝 弗 里 奇 模 式 則 是 來 自 於 濟 貧 法 (Poor Law) 的 傳 統, 最 初 建 立 的 公 共 年 金 是 在 達 到 法 定 退 休 年 齡 或 失 能 標 準, 並 經 資 產 調 查 後 給 予 均 一 給 付 (Hinrichs, 2000: 356-357), 日 後 才 逐 漸 成 為 基 於 公 民 權 的 普 及 式 基 礎 年 金, 主 要 的 制 度 設 計 包 括 ( 一 ) 公 民 或 住 民 的 強 制 性 國 家 年 金 ( 普 及 式 ) 與 ( 二 ) 提 供 均 一 給 付 ( 基 礎 年 金 ) 且 財 源 來 自 於 稅 收 或 無 基 數 保 費 ( non-credited payroll contributions)( 公 共 財 政 )(Ebbinghaus and Gronwald, 2011: 29), 早 期 被 歸 類 為 貝 弗 里 奇 國 家 有 瑞 典 芬 蘭 挪 威 加 拿 大 丹 麥 荷 蘭 英 國 澳 洲 和 瑞 士 等 然 而, 二 次 戰 後 隨 著 經 濟 成 長 與 工 資 上 漲 的 趨 勢, 造 成 就 業 收 入 與 退 休 所 得 之 間 逐 漸 拉 大 的 差 距, 引 起 擴 張 社 會 安 全 制 度 以 保 障 老 年 所 得 維 持 的 討 論 (Ebbinghaus and Gronwald, 2011: 34) 因 此, 傳 統 俾 斯 麥 國 家 逐 漸 朝 向 三 個 面 向 延 伸, 分 別 是 給 付 水 準 權 利 資 格 可 近 性 與 強 制 納 保 的 涵 蓋 率 (Hinrichs, 2000: 357), 後 續 南 歐 國 家 如 西 班 牙 與 希 臘, 也 在 1960 年 代 晚 期 擴 展 公 共 年 金 體 系, 提 供 核 心 勞 工 慷 慨 的 工 資 替 代 率 (Hinrichs, 2010: 355) 此 外, 這 些 國 家 ( 德 國 除 外, 見 註 1) 也 為 保 險 年 資 不 足 而 缺 乏 給 付 資 格 的 退 休 者, 建 立 最 低 保 障, 例 如 奧 地 利 與 法 國 另 行 獨 立 於 一 般 社 會 救 助 體 系 之 外 的 最 低 年 金 制 度 (Bonoli, 2003: 400; Hinrichs, 2000: 357) 換 句 話 說, 俾 斯 麥 年 金 體 系 的 擴 張 過 程, 不 僅 強 化 原 先 地 位 維 持 的 功 能, 也 一 併 考 量 低 收 入 者 的 最 低 所 得 保 障 相 對 的, 貝 弗 里 奇 國 家 則 出 現 重 大 的 變 化, 朝 往 不 同 的 方 向 發 展 一 方 面,1960 年 代 瑞 典 芬 蘭 挪 威 及 加 拿 大 等 國 家 著 手 在 基 礎 年 金 向 上 加 層 (topping-up), 繳 費 式 無 基 金 準 備 (nonfunded) 的 薪 資 相 關 補 充 年 金 ( 公 共 柱 第 二 層 ), 維 繫 生 命 週 期 的 所 得 連 續 性, 進 而 導 致 這 些 國 家 的 年 金 體 系 發 生 質 變 轉 型 為 俾 斯 麥 國 家 ; 另 一 方 面, 其 餘 的 貝 弗 里 奇 國 家 如 荷 蘭 英 國 與 丹 麥 等 則 晚 至 1970 年 代 才 開 始 透 過 推 動 職 業 年 金 方 案 擴 展 年 金 體 系, 但 不 同 於 瑞 典 等 國 家 選 擇 隨 收 隨 付 (PAYG) 的 公 共 年 金, 反 而 是 採 取 私 社 區 發 展 季 刊 144 期 228 中 華 民 國 102 年 12 月
劉 侑 學 呂 建 德 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 人 完 全 提 存 的 形 式, 呈 現 出 多 柱 的 取 向 ( 圖 2-1), 另 僅 有 紐 西 蘭 與 愛 爾 蘭 沒 有 出 現 加 層 的 現 象 (Hinrichs, 2000: 356-359) 綜 合 而 言, 歷 經 戰 後 期 間 的 擴 張 改 革, 先 進 工 業 國 家 在 1970 年 代 已 經 建 立 完 整 的 年 金 體 系, 實 現 預 防 貧 窮 與 所 得 替 代 的 必 要 功 能, 但 各 國 受 到 不 同 階 段 決 策 的 影 響, 沿 著 傳 統 俾 斯 麥 與 貝 弗 里 奇 二 分 的 軸 線 發 展 出 社 會 保 險 ( 單 柱 ) 與 多 柱 等 兩 類 年 金 體 系, 而 兩 者 在 給 付 分 配 來 源 以 及 財 務 形 式 的 根 本 性 差 異, 也 意 味 著 未 來 年 金 體 系 將 分 殊 於 不 同 的 改 革 路 徑 俾 斯 麥 體 系 貝 弗 里 奇 體 系 ( 地 位 維 持 ) ( 基 礎 安 全 ) 德 國 普 及 式 加 層 奧 地 利 (1) 早 鳥 者 ( 隨 收 隨 付 公 共 ) 義 大 利 瑞 典 法 國 芬 蘭 比 利 時 挪 威 美 國 加 拿 大 (2) 後 到 者 ( 提 撥 私 人 ) 西 班 牙 荷 蘭 希 臘 英 國 葡 萄 牙 瑞 士 丹 麥 奧 地 利 無 普 及 式 加 層 紐 西 蘭 愛 爾 蘭 資 料 來 源 :(Hinrichs, 2010: 355) 圖 2-1 年 金 體 系 類 型 社 區 發 展 季 刊 144 期 229 中 華 民 國 102 年 12 月
專 題 論 述 參 公 私 混 合 的 趨 同 路 徑 時 序 進 入 1980 年 代 以 後, 隨 著 年 金 體 系 已 臻 成 熟 之 際, 卻 也 分 別 面 臨 來 自 於 人 口 老 化 提 早 退 休 等 社 會 變 遷 因 素, 以 及 經 濟 成 長 走 緩 全 球 經 貿 競 爭 等 經 濟 趨 勢 的 雙 重 壓 力, 迫 使 各 國 拉 開 年 金 改 革 的 序 幕 在 1998 年 之 前, 多 數 先 進 工 業 國 家 都 至 少 經 歷 過 一 次 重 大 的 改 革 工 程 (Myles and Pierson, 2001: 305) 然 而, 從 許 多 比 較 年 金 研 究 的 討 論 可 以 發 現, 問 題 壓 力 改 革 機 會 與 方 向 是 取 決 年 金 體 系 的 制 度 設 計, 也 就 是 說, 年 金 改 革 呈 現 出 高 度 路 徑 依 賴 (path-dependent) 的 特 性 (Bonoli, 2003; Bonoli and Shinkawa, 2005; Hinrichs, 2000; Myles and Pierson, 2001) 一 俾 斯 麥 社 會 保 險 國 家 的 改 革 路 徑 由 於 俾 斯 麥 國 家 的 年 金 體 系 採 取 代 間 移 轉 的 隨 收 隨 付, 特 別 敏 感 於 人 口 失 衡, 隨 著 扶 老 比 的 持 續 攀 升, 加 上 過 去 退 休 保 障 的 慷 慨 承 諾, 反 映 出 公 共 年 金 支 出 日 益 膨 脹, 財 務 收 支 逐 漸 難 以 平 衡 不 過, 改 革 過 程 卻 遭 逢 許 多 障 礙, 導 致 變 革 的 幅 度 十 分 有 限, 少 有 根 本 性 改 革 的 出 現, 例 如 年 金 體 系 創 造 出 龐 大 的 受 益 人 口, 人 口 老 化 也 連 帶 增 強 相 對 的 政 治 影 響 力, 在 政 黨 競 爭 的 民 主 體 制 之 下, 任 何 嘗 試 削 減 給 付 內 容 或 水 準 的 決 定, 都 將 招 致 選 舉 處 罰 或 失 去 政 治 資 本, 以 義 大 利 1995 年 的 改 革 經 驗 為 例, 當 時 的 總 理 貝 魯 斯 柯 尼 (Berlusconi) 提 出 年 金 改 革 計 畫 書, 內 容 以 緊 縮 年 金 給 付 額 度 為 目 標, 卻 引 來 大 規 模 的 抗 議, 超 過 百 萬 民 眾 占 據 羅 馬 街 頭, 同 時 議 會 多 數 聯 盟 內 部 出 現 衝 突, 內 外 交 迫 的 行 政 內 閣 被 迫 撤 回 改 革 計 畫, 貝 魯 斯 柯 尼 也 在 隨 後 宣 佈 辭 去 總 理 一 職 ; 再 者,Myles 與 Pierson(2001: 312-315) 認 為 雙 重 付 費 (double payment) 所 帶 來 龐 大 的 轉 換 成 本 ( 註 2), 形 成 隨 收 隨 付 制 走 向 完 全 提 存 制 的 障 礙, 譬 如 英 國 在 柴 契 爾 政 府 執 政 期 間, 欲 關 閉 1975 年 工 黨 執 政 時 期 實 施 的 國 家 薪 資 所 得 相 關 年 金 (State Earning-Related Pension Scheme, SERPS), 並 研 擬 轉 移 成 提 撥 體 制, 不 僅 工 黨 與 老 人 團 體 反 對, 保 險 公 司 與 英 國 工 業 聯 合 會 也 因 考 量 雙 重 付 費 將 導 致 更 高 的 工 資 稅 (payroll tax), 所 以 並 不 支 持 保 守 黨 政 府 提 出 的 改 革 方 案 因 此, 多 數 歐 陸 國 家 在 八 零 年 代 改 革 初 期, 主 要 策 略 均 是 透 過 增 加 保 險 費 率 或 一 般 稅 收 移 轉 以 維 持 年 金 支 出 與 收 益 之 間 的 平 衡, 不 難 看 出 政 治 人 物 運 用 既 有 的 制 度 資 源 來 解 決 財 政 問 題, 嘗 試 避 免 選 擇 具 有 政 治 風 險 的 緊 縮 措 施, 但 其 中 提 高 費 率 的 作 法 存 在 侷 限 性 與 選 票 成 本 首 先, 增 加 保 險 費 代 表 著 非 工 資 勞 動 成 本 負 擔 加 重, 涉 及 經 濟 競 爭 力 也 不 利 創 造 就 業 機 會 ; 其 次, 提 高 費 率 將 直 接 減 少 可 支 配 所 得, 且 多 繳 並 不 會 提 高 未 來 退 休 的 給 付 水 準, 現 下 勞 工 普 遍 不 歡 迎, 可 能 付 出 選 票 流 失 的 代 價 在 費 率 不 宜 過 度 調 整 的 限 制 之 下, 改 革 焦 點 就 從 財 務 面 轉 移 到 給 付 面, 惟 考 量 直 接 降 低 給 付 水 準 將 衍 生 出 的 政 治 風 險, 而 選 擇 漸 進 間 接 微 調 的 方 式, 減 少 改 革 的 顯 著 性, 例 如 德 國 於 1992 年 實 施 的 年 金 改 革 方 案 將 年 金 給 付 調 整 指 數, 由 稅 前 薪 資 改 社 區 發 展 季 刊 144 期 230 中 華 民 國 102 年 12 月
劉 侑 學 呂 建 德 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 變 為 稅 後 薪 資, 並 逐 年 取 消 提 早 退 休, 也 就 是 Pierson(1994) 所 稱 的 遞 減 主 義 (decrementalism) 再 者, 將 年 金 體 系 納 入 人 口 要 素 或 總 體 經 濟 要 素, 作 為 調 節 所 得 替 代 率 與 費 率 之 間 的 平 衡 機 制 如 同 德 國 在 2004 年 的 改 革 將 給 付 計 算 公 式 加 入 永 續 性 要 素, 以 勞 動 人 口 與 退 休 人 口 之 比 率 衡 量 保 障 水 準 ( 葉 崇 揚 施 世 駿,2009:22) 直 到 1990 年 代 中 期 以 後, 隨 著 經 濟 全 球 化 與 自 由 化 的 腳 步, 以 及 馬 斯 垂 克 條 約 (Maastricht Treaty) 對 於 各 國 公 共 赤 字 的 要 求, 俾 斯 麥 社 會 保 險 國 家 才 重 新 定 位 年 金 政 策, 開 始 往 私 人 提 存 式 年 金 發 展, 這 意 味 著 退 休 所 得 從 公 共 年 金 主 導 轉 移 到 公 私 混 合 的 路 徑 德 國 在 2001 年 與 2004 年 兩 次 的 年 金 改 革, 確 立 年 金 私 有 化 的 方 向, 藉 由 企 業 附 加 年 金 體 系 與 個 人 附 加 年 金, 試 圖 擴 充 私 人 年 金 市 場 的 發 展, 改 變 以 公 共 年 金 為 主 幹 的 傳 統, 邁 往 多 柱 保 障 的 典 範 轉 移 ( 葉 崇 揚 施 世 駿,2009:18-25) 總 的 來 說, 俾 斯 麥 社 會 保 險 國 家 採 取 的 是 階 段 性 改 革 策 略 ( Bonoli and Palier, 2007) 最 初 改 革 措 施 明 顯 是 制 度 內 部 技 術 性 的 調 整 (parametric changes), 譬 如 調 整 給 付 公 式 延 長 法 定 退 休 年 齡 與 提 高 保 險 費 率 等, 九 零 年 代 中 期 以 後 才 陸 續 進 行 結 構 改 革 (structure reform), 從 單 一 柱 轉 型 至 多 柱 年 金 體 系, 加 強 第 二 柱 ( 職 業 年 金 ) 與 第 三 柱 ( 個 人 年 金 ) 的 重 要 性, 降 低 公 共 年 金 在 退 休 所 得 來 源 的 比 重, 呈 現 出 年 金 公 私 混 合 的 發 展 圖 像 二 貝 弗 里 奇 國 家 的 發 展 過 程 貝 弗 里 奇 多 柱 年 金 體 系 國 家 也 跟 上 1980 年 代 以 來 的 改 革 風 潮, 一 方 面 是 為 回 應 財 務 健 全 與 制 度 永 續 性, 基 礎 年 金 與 職 業 年 金 都 分 別 出 現 給 付 水 準 緊 縮 例 如 英 國 在 柴 契 爾 政 府 執 政 期 間, 將 基 礎 年 金 的 給 付 後 調 整 (indexation), 由 薪 資 成 長 改 與 物 價 指 數 連 動, 造 成 給 付 水 準 一 定 程 度 的 削 減 (Blake, 2003: 22), 而 荷 蘭 的 基 礎 年 金 (AOW) 也 在 1980 年 代 暫 停 指 數 調 整, 並 進 一 步 於 1992 年 規 定 當 每 100 位 經 濟 人 口 中 超 過 82 位 處 於 非 經 濟 活 動 狀 態 時, 即 無 指 數 調 整 的 適 用, 導 致 後 續 1993 年 到 1995 年 期 間 給 付 後 調 整 暫 止 (Anderson, 2011: 301) 再 者, 許 多 私 人 職 業 年 金 方 案 將 給 付 方 式 由 確 定 給 付 (defined benefit) 轉 為 確 定 提 撥 (defined contribution), 或 者 給 付 計 算 公 式 的 參 數 自 最 終 薪 資 改 成 生 涯 平 均 薪 資, 從 而 降 低 給 付 的 慷 慨 性, 並 且 將 退 休 所 得 的 風 險 轉 移 給 個 別 受 僱 者 ( 註 3) 英 國 在 2001 年 至 2003 年 之 間 有 近 41% 的 企 業 改 選 擇 確 定 提 撥 制, 同 時 採 計 平 均 薪 資 的 年 金 方 案 比 例 也 逐 年 升 高 (Bridgen and Meyer, 2011: 278-279) 另 一 方 面, 擴 張 私 人 年 金 的 涵 蓋 率, 以 及 改 善 第 二 柱 職 業 年 金 的 給 付 水 準, 成 為 多 柱 年 金 體 系 國 家 主 要 的 改 革 目 標, 但 不 同 的 國 家 所 採 取 的 策 略 並 不 一 致 譬 如 瑞 士 在 1985 年 推 動 強 制 性 職 業 年 金 計 畫,1990 年 代 中 期 以 後 業 已 普 及 於 全 體 男 性 受 僱 者, 女 性 受 僱 者 的 涵 蓋 率 則 僅 達 80%(Bonoli and Häusermann, 2011: 320)( 註 4); 此 外, 丹 麥 與 荷 蘭 則 是 藉 著 集 體 協 商 與 強 盛 工 會 的 傳 統, 大 幅 度 增 加 職 業 年 金 的 涵 蓋 率 (Anderson, 社 區 發 展 季 刊 144 期 231 中 華 民 國 102 年 12 月
專 題 論 述 2011: 197; Anderson, 2011: 305), 而 英 國 也 在 2008 年 年 金 法 規 定 雇 主 須 為 受 僱 者 自 動 加 入 (automatic enrolment) 一 個 合 格 的 企 業 年 金 方 案, 以 更 高 程 度 強 制 性 拓 展 職 業 年 金 的 涵 蓋 率 ( 傅 從 喜 施 世 駿 與 陳 明 芳, 2011:32-33) 第 三 個 改 革 面 向 在 於 適 應 勞 動 市 場 家 庭 與 社 會 的 結 構 變 遷, 例 如 修 改 年 金 權 的 賦 益 權 與 可 攜 帶 性 之 規 定 引 入 再 分 配 機 制 如 給 予 非 正 式 照 顧 者 年 金 基 數 (credit) 延 後 退 休 年 齡 ( Hinrichs and Jessoula, 2012: 14-15), 以 及 將 非 典 型 就 業 者 如 部 分 工 時 工 作 者 納 入 年 金 方 案 ( 荷 蘭 瑞 士 ) 肆 金 融 危 機 後 的 年 金 改 革 2008 年 的 金 融 危 機 對 於 公 共 年 金 與 私 人 年 金 的 財 政 永 續 性, 帶 來 立 即 短 暫 與 長 期 的 影 響 為 挽 救 金 融 體 系 的 財 政 負 擔 限 制 未 來 福 利 國 家 資 助 公 共 年 金 與 其 他 社 會 福 利 的 能 力, 甚 至 後 續 的 歐 債 危 機 進 一 步 放 大 改 革 公 共 年 金 的 財 務 壓 力 例 如 南 歐 國 家 的 公 共 年 金 已 經 推 出 一 系 列 的 改 革 措 施 ( 莊 正 中, 2012:87-91;Casey, 2012: 254-257;Orenstein, 2011: 74) 然 而, 多 數 歐 洲 福 利 國 家 的 經 濟 成 長 仍 然 依 舊 疲 弱, 加 上 高 失 業 率 問 題 ( 特 別 是 青 年 失 業 ), 將 進 一 步 侵 蝕 未 來 的 財 政 健 全 性 其 次, 金 融 危 機 也 影 響 私 人 年 金 的 發 展, 更 且 為 過 去 席 捲 全 球 的 年 金 私 有 化 策 略 帶 來 許 多 省 思 與 啟 示 事 實 上, 年 金 私 有 化 的 趨 勢 形 塑 歐 洲 各 國 2000 年 之 後 年 金 政 策 的 走 向, 尤 其 是 在 英 國 於 1990 年 代 發 生 年 金 醜 聞 ( 註 5) 以 及 2000 年 初 期 的 經 濟 危 機 之 後, 私 人 提 存 制 年 金 的 規 範 與 治 理 成 為 近 年 受 到 關 注 的 改 革 面 向 也 就 是 說, 規 範 架 構 的 重 點 在 於 確 保 年 金 基 金 更 具 安 全 性, 並 且 更 能 抵 擋 經 濟 危 機 的 震 盪, 譬 如 投 資 限 制 或 基 金 償 付 能 力 的 要 求 ( 例 如 荷 蘭 ) 但 是 一 連 串 的 改 革 顯 然 不 足 以 因 應 2008 年 爆 發 的 金 融 危 機 自 金 融 危 機 發 生 後 的 一 年 之 內, 多 數 歐 洲 國 家 的 年 金 基 金 資 產 規 模 大 幅 滑 落, 其 中 愛 爾 蘭 年 金 基 金 資 產 降 低 高 達 35%, 而 其 餘 國 家 則 都 下 跌 10% 至 20% 之 間, 丹 麥 是 少 數 例 外, 資 產 規 模 反 而 出 現 成 長 ; 年 金 基 金 的 損 失 程 度 取 決 於 投 資 組 合 (portfolio), 亦 即 風 險 性 股 票 市 場 投 資 ( 股 票 避 險 基 金 等 ) 相 較 於 保 守 投 資 ( 政 府 債 券 國 內 不 動 產 等 ), 換 句 話 說, 投 資 組 合 的 規 範 可 以 有 效 限 制 暴 露 於 風 險 投 資 的 範 圍, 愛 爾 蘭 與 丹 麥 就 是 最 鮮 明 的 對 照 (Ebbinghaus, 2012: 190) 被 視 為 解 決 公 共 年 金 財 政 永 續 性 困 局 的 私 人 提 存 式 年 金, 卻 反 倒 出 現 財 務 與 長 期 報 酬 收 益 不 確 定 性 的 問 題 整 體 而 言, 為 恢 復 以 往 的 資 金 提 存 比 率 (funding ratio), 未 來 將 朝 向 緊 縮 的 改 革 方 向, 職 業 年 金 ( 尤 其 是 企 業 層 級 的 職 業 年 金 ) 的 給 付 方 式 會 因 壓 力 而 撤 回 確 定 給 付 方 案 (DB), 而 往 後 以 確 定 提 撥 方 案 (DC) 為 主 流 的 趨 勢 更 為 明 顯 再 者, 降 低 給 付 額 度 增 加 提 撥 費 率 或 延 後 退 休 也 是 回 應 的 作 法 之 一, 以 瑞 士 為 例,2008 年 私 部 門 提 存 比 率 降 至 97%, 進 而 暫 止 給 付 後 的 指 數 調 整 和 提 高 提 撥 費 率 (Ebbinghaus, 2013) 從 而, 年 金 改 革 面 臨 難 解 的 雙 重 矛 盾, 社 區 發 展 季 刊 144 期 232 中 華 民 國 102 年 12 月
劉 侑 學 呂 建 德 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 更 多 政 策 試 圖 降 低 私 人 提 存 制 度 的 金 融 風 險, 卻 不 能 夠 提 供 高 於 隨 收 隨 付 體 系 的 給 付 水 準 ; 但 允 許 更 高 的 金 融 市 場 風 險, 而 難 以 確 保 更 多 老 年 所 得 安 全 的 不 確 定 性 (Ebbinghaus, 2012: 191) 伍 結 論 與 啟 示 總 的 來 說, 考 察 近 年 來 歐 洲 地 區 的 年 金 改 革 趨 勢, 無 論 是 俾 斯 麥 或 貝 弗 里 奇 體 系 國 家 都 持 續 調 降 公 共 年 金 的 給 付 水 準, 但 在 緊 縮 的 同 時 積 極 透 過 稅 式 優 惠 或 推 動 立 法 發 展 職 業 年 金 與 個 人 年 金, 以 彌 補 削 減 之 後 產 生 的 所 得 落 差 (Ebbinghaus, 2011); 另 一 方 面, 俾 斯 麥 年 金 體 系 逐 步 降 低 公 共 年 金 在 退 休 所 得 來 源 的 比 重, 並 且 推 動 更 多 以 防 止 貧 窮 為 目 的 的 最 低 年 金 保 障 制 度, 以 及 補 償 非 經 濟 活 動 人 口 的 年 金 基 數, 而 將 所 得 維 持 的 功 能 留 給 雇 主 工 會 及 個 人, 與 貝 弗 里 奇 國 家 的 年 金 結 構 圖 像 日 趨 相 近, 公 私 混 合 的 多 柱 年 金 體 系 成 為 目 前 的 主 流 模 式 再 者, 後 金 融 危 機 時 期, 國 家 財 政 債 臺 高 築 迫 使 公 共 年 金 面 對 另 一 波 的 緊 縮 壓 力 ; 再 者, 由 於 私 人 年 金 基 金 的 資 產 規 模 下 滑, 許 多 職 業 年 金 開 始 透 過 改 變 給 付 方 式 增 加 費 率 或 延 後 退 休 來 降 低 整 體 支 出 此 外, 也 可 以 觀 察 到 政 府 在 改 革 過 程 中 的 角 色 演 變 私 人 年 金 可 預 期 地 在 未 來 取 代 公 共 年 金 的 重 要 性, 意 味 著 國 家 在 退 休 保 障 的 職 能 出 現 轉 變, 業 已 從 年 金 提 供 者 轉 變 為 制 度 的 規 範 者, 特 別 是 2000 年 之 後 遭 逢 兩 次 經 濟 危 機 的 挑 戰, 國 家 必 須 在 公 共 監 督 投 資 限 制 與 給 付 保 障 機 制 等 規 範 需 求 上 提 出 回 應 除 此 之 外, 如 何 從 歐 洲 國 家 年 金 體 系 漫 長 的 改 革 歷 程 獲 得 啟 發, 是 本 文 寫 作 的 另 一 重 要 目 的, 雖 然 與 歐 洲 國 家 在 制 度 發 展 與 改 革 進 程 上 並 不 相 同, 但 仍 有 許 多 作 法 可 以 借 鏡 1990 年 代 以 降, 國 內 老 年 退 休 經 濟 安 全 體 系 的 改 革 圍 繞 於 公 共 年 金 與 國 家 規 範 職 業 年 金 的 整 合 與 建 構, 但 隨 著 人 口 結 構 轉 變 促 使 老 年 依 賴 比 快 速 攀 升, 導 致 老 年 經 濟 保 障 在 擴 張 的 同 時, 就 開 始 面 臨 緊 縮 的 壓 力 然 而, 最 近 一 波 修 法 過 程 受 到 來 自 於 退 休 者 屆 齡 退 休 者 利 益 團 體 或 在 野 政 黨 的 反 對 壓 力, 甚 至 引 起 勞 工 或 教 師 團 體 先 後 發 動 遊 行 抗 爭, 一 方 面 反 映 出 政 府 忽 略 維 繫 退 休 所 得 的 適 足 性, 削 減 給 付 卻 缺 乏 替 中 低 所 得 者 規 劃 其 他 所 得 來 源 的 結 果 ; 換 句 話 說, 整 體 改 革 方 向 過 於 強 調 財 政 永 續, 遺 忘 年 金 制 度 的 基 本 功 能 是 對 抗 老 年 貧 窮, 尤 其 是 勞 保 年 金 改 革 之 後, 可 能 發 生 給 付 水 準 過 低 的 風 險, 現 階 段 如 何 藉 由 公 共 年 金 與 職 業 年 金 的 互 動 關 係 補 足 緊 縮 而 來 的 保 障 缺 口, 是 未 來 改 革 可 以 嘗 試 思 考 的 方 向 另 一 方 面, 由 於 臺 灣 屬 於 類 俾 斯 麥 社 會 保 險 國 家, 呈 現 出 高 度 零 碎 職 業 分 立 和 差 別 待 遇 的 特 徵, 部 分 退 休 者 確 實 存 在 過 度 保 障, 包 括 相 對 慷 慨 的 給 付 額 度 與 提 早 退 休 衍 生 所 謂 嬰 兒 年 金 (baby pension) 的 現 象, 引 起 不 同 受 益 者 之 間 的 公 平 性 爭 議 從 其 他 國 家 的 經 驗 可 以 發 現, 整 合 不 同 制 度 之 間 的 歧 異 性, 並 非 單 一 檢 視 所 得 替 代 率 的 差 距, 而 須 細 緻 地 考 量 方 案 之 間 的 費 率 財 務 負 擔 比 例 計 算 公 式 與 法 定 退 休 年 齡 因 為 年 金 給 付 被 視 為 準 財 產 權, 而 且 許 多 屆 齡 或 退 休 者 早 已 擬 定 相 關 退 休 計 畫, 突 社 區 發 展 季 刊 144 期 233 中 華 民 國 102 年 12 月
專 題 論 述 如 其 來 的 削 減 動 作 容 易 招 致 反 彈 ; 因 此, 許 多 國 家 都 嘗 試 降 低 反 對 改 革 者 影 響 程 度 的 作 法, 例 如 修 正 後 的 給 付 辦 法 與 計 算 公 式 則 採 取 漸 進 式 只 適 用 於 未 來 世 代 的 改 革 步 調, 不 過 相 對 付 出 的 成 本 是 財 政 代 價, 抑 或 是 將 人 口 要 素 納 入 年 金 給 付 或 財 務 平 衡 自 動 調 整 機 制 當 中, 可 以 透 過 制 度 設 計 避 免 改 革 的 政 治 敏 感 性, 亦 同 時 強 化 世 代 正 義, 或 者 選 擇 衝 突 性 較 低 的 替 代 措 施 ( 註 6), 都 有 助 於 改 革 進 程 的 成 功 推 行 最 後, 回 顧 去 年 勞 工 保 險 與 勞 退 基 金 發 生 弊 端 醜 聞, 凸 顯 目 前 管 理 規 範 與 保 障 的 不 足, 歐 洲 國 家 在 年 金 基 金 的 規 範 與 治 理 經 驗, 提 供 我 國 政 府 許 多 可 參 照 之 處 ( 劉 侑 學 為 國 立 中 正 大 學 社 會 福 利 學 系 博 士 生 ; 呂 建 德 為 國 立 中 正 大 學 社 會 福 利 學 系 副 教 授 本 文 是 中 正 大 學 前 瞻 頂 尖 製 造 中 心 所 支 持 的 部 份 研 究 成 果, 謹 此 致 謝 ) 關 鍵 詞 : 年 金 改 革 私 人 年 金 金 融 危 機 註 釋 註 1: 德 國 於 2003 年 針 對 年 資 過 短 不 穩 定 就 業 工 作 生 涯 中 斷 者, 建 立 以 稅 收 為 來 源 寬 鬆 資 產 調 查 的 老 年 社 會 救 助 方 案, 舒 緩 退 休 生 活 的 貧 窮 危 機 註 2: 雙 重 付 費 係 指 現 下 的 就 業 者 不 僅 須 繳 費 以 支 付 當 期 退 休 者 的 年 金 給 付, 仍 得 額 外 為 自 身 未 來 退 休 所 得 提 繳 費 用 註 3: 荷 蘭 的 公 共 基 礎 年 金 針 對 所 有 65 歲 以 上, 且 在 15 歲 至 65 歲 期 間 居 住 於 荷 蘭 50 年 以 上 者, 給 予 均 一 給 付, 每 少 一 年 居 住 年 資 則 減 額 給 付 2% 財 政 來 源 是 一 部 份 來 自 於 課 徵 所 得 稅 階 前 兩 級, 財 務 處 理 方 式 採 取 隨 收 隨 付, 但 從 1990 年 晚 期 起 設 定 最 高 費 率 的 限 制 (18.25%), 而 支 出 不 足 之 處 改 由 一 般 稅 收 補 充 ;2007 年 基 礎 年 金 的 支 出 約 占 GDP 的 5% 近 年 來 荷 蘭 政 府 著 手 建 立 基 礎 年 金 預 備 基 金 (AWO Reserve Fund), 財 源 來 自 於 每 年 政 府 存 款 (government deposits), 從 2020 年 開 始 協 助 支 應 給 付 註 4: 瑞 士 強 制 性 職 業 年 金 的 適 用 對 象, 僅 涵 蓋 薪 資 高 於 基 礎 年 金 (minimum AHV/AVS) 兩 倍 的 受 僱 者, 女 性 因 薪 資 較 低 之 故, 涵 蓋 率 並 非 普 及 而 只 達 80% 註 5: 英 國 在 1991 年 發 生 麥 斯 威 爾 醜 聞 (Maxwell pension scandal), 這 間 具 有 領 導 指 標 地 位 的 報 業 公 司, 負 責 人 涉 嫌 挪 用 企 業 年 金 基 金 投 資 在 瀕 臨 破 產 的 企 業, 後 來 事 件 曝 光 引 起 社 會 嘩 然 註 6: 比 利 時 預 期 扶 老 比 會 於 2010 年 至 2030 年 之 間 達 到 高 峰, 特 別 在 2001 年 藉 由 通 信 業 務 執 照 收 益 預 算 盈 餘 社 會 安 全 財 政 結 餘 等 財 源 建 立 儲 備 基 金 (buffer fund), 因 應 未 來 逐 漸 走 高 的 年 金 支 出 社 區 發 展 季 刊 144 期 234 中 華 民 國 102 年 12 月
參 考 文 獻 劉 侑 學 呂 建 德 歐 洲 國 家 年 金 改 革 的 經 驗 與 啟 示 莊 正 中 (2012) 南 歐 國 家 年 金 制 度 改 革 的 經 驗 與 啟 示, 臺 灣 勞 工 季 刊, 第 32 期 (12 月 號 ), 頁 85-91 葉 崇 揚 施 世 駿 (2009) 典 範 連 續 或 典 範 轉 移? 德 國 與 英 國 年 金 改 革 研 究, 社 會 政 策 與 社 會 工 作 學 刊, 第 13 卷 第 1 期, 頁 1-51 Andersen, J. G. (2011). Demark: The Silent Revolution towards a Multipillar Pension System, in B. Ebbinghaus (ed.), The Varieties of Pension Governance, pp. 183-209. Oxford; New York: Oxford University Press. Anderson, K. M. (2011). The Netherlands: Adapting a Multipillar Pension System to Demographic and Economic Change, in B. Ebbinghaus (ed.), The Varieties of Pension Governance, pp. 292-317. Oxford ; New York: Oxford University Press. Blake, D. (2004). Contracting out of the State Pension System: the British Experience of Carrots and Sticks, in M. Rein et al. (eds.), Rethinking the Welfare State: The Political Economy of Pension Reform, pp. 19-55. Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar. Bonoli, G. (2003). Two Worlds of Pension Reform in Western Europe, Comparative Politics, 35(4): 399-416. Bonoli, G. and B. Palier (2007). When Past Reforms Open New Opportunities: Comparing Old-age Insurance Reforms in Bismarckian Welfare Systems, Social Policy & Administration, 41(6): 555-573. Bonoli, G. and T. Shinkawa (2005). Ageing and Pension Reform Around the World : Evidence From Eleven Countries. Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar. Casey, B. H. (2012). The Implications of the Economic Crisis for Pensions and Pension Policy in Europe, Global Social Policy, 12(3): 246-265. Ebbinghaus, B. (2011). Introduction: Studying Pension Privatization in Europe, in B. Ebbinghaus (ed.), The Varieties of Pension Governance, pp. 3-22. Oxford ; New York: Oxford University Press. Ebbinghaus, B. and M. Gronwald (2011). The Changing Public-Private Pension Mix in Europe: From Path Dependence to Path Departure, in B. Ebbinghaus (ed.), The Varieties of Pension Governance, pp. 23-53. Oxford ; New York: Oxford University Press. Ebbinghaus, B. (2012). Europe s Transformations Towards a Renewed Pension System, in D. Natali et al. (eds.), The Politics of the New Welfare State, pp. 182-205. Oxford: Oxford University Press. Ebbinghaus, B. (2013). Second Thoughts on the Multipillar Paradigm: Pension Privatization in 社 區 發 展 季 刊 144 期 235 中 華 民 國 102 年 12 月
專 題 論 述 Europe Facing the Financial Crisis, presented at SASE 25 th Annual Conference States in Crisis, June 27-29, 2013, University of Milan, Italy. Hinrichs, K. (2000). Elephants on the Move. Patterns of Public Pension Reform in OECD Countries, European Review, 8(3): 353-378. Hinrichs, K. and J. F. Lynch (2010). Old-Age Pensions, in F. G. Castles et al. (eds.), The Oxford Handbook of the Welfare State, pp. 353-366. Oxford ; New York : Oxford University Press. Hinrichs, K. and M. Jessoula (2012). Labour Market Flexibility and Pension Reforms: What Prospects for Old-Age Security?, in K. Hinrichs et al. (eds.), Labour Market Flexibility and Pension Reforms: Flexible Today, Secure Tomorrow?, pp. 1-25. New York : Palgrave Macmillan. Myles, J. and P. Pierson (2001). The Comparative Political Economy of Pension Reform, in P. Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, pp. 305-333. New York : Oxford University Press. Meyer, T. and P. Bridgen (2011). Britain: Exhausted Voluntarism-The Evolution of a Hybrid Pension Regime, in B. Ebbinghaus (ed.), The Varieties of Pension Governance, pp. 265-291. Oxford; New York: Oxford University Press. Orenstein, M. A. (2011). Pension Privatization in Crisis: Death or Rebirth of A global Policy Trend?, International Social Security Review, 64(3): 65-80. Pierson, P. (1994). Dismantling the welfare state?: Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchment. Cambridge, England; New York : Cambridge University Press. 社 區 發 展 季 刊 144 期 236 中 華 民 國 102 年 12 月