884 國 家 之 外, 還 必 須 效 忠 國 家, 這 幾 乎 是 所 有 法 治 國 家 公 務 員 管 理 中 共 同 的 要 求 例 如, 美 國 政 府 部 門 倫 理 規 則 中 規 定, 包 括 政 府 官 員 在 內 的 所 有 的 政 府 僱 員 對 憲 法 最 高 原 則 和

行 政 第 二 十 四 卷, 總 第 九 十 四 期,2011 No.4,883 893 883 * 公 務 員 忠 誠 義 務 是 行 政 倫 理 學 的 重 要 內 容 之 一, 但 是 卻 寫 入 了 許 多 國 家 關 於 公 務 員 的 法 律 之 中, 那 麼 公 務 員 忠 誠 義 務 究 竟 屬 於 法 律 義 務 還 是 道 德 義 務, 如 何 在 制 度 上 實 現 公 務 員 的 忠 誠 義 務? 這 是 世 界 各 國 公 務 員 管 理 面 對 的 共 同 課 題, 各 國 都 在 探 索 著 符 合 本 國 政 治 經 濟 與 文 化 環 境 的 公 務 員 忠 誠 義 務 的 制 度 規 範 與 理 論 依 據 2010 年 澳 門 特 別 行 政 區 頒 布 了 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示, 對 領 導 及 主 管 職 務 公 務 員 提 出 了 特 別 要 求, 形 成 了 以 忠 誠 有 禮 無 私 正 直 為 核 心 的 規 範 內 容 顯 然, 公 務 員 忠 誠 已 經 成 為 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 著 力 規 範 的 行 政 倫 理 道 德 要 求 隨 之 而 來 的 問 題 就 是, 公 務 員 對 誰 忠 誠? 如 何 忠 誠? 忠 誠 義 務 的 邊 界 何 在? 此 外, 一 國 兩 制 的 制 度 條 件 下, 澳 門 特 別 行 政 區 公 務 員 的 忠 誠 義 務 與 中 國 大 陸 地 區 有 著 不 同 的 制 度 內 容, 但 共 同 的 要 求 是 公 務 員 必 須 忠 誠 於 國 家 忠 誠 於 中 國 人 民 的 根 本 利 益 在 這 一 視 角 下, 澳 門 特 別 行 政 區 公 務 員 忠 誠 義 務 可 以 在 更 廣 闊 的 範 圍 內 展 開 研 討 本 文 在 介 紹 公 務 員 忠 誠 義 務 的 一 般 理 論 的 基 礎 上, 分 析 了 澳 門 公 務 員 忠 誠 義 務 的 制 度 內 容, 指 出 澳 門 已 經 建 構 了 以 澳 門 基 本 法 為 核 心 的 公 務 員 忠 誠 義 務 制 度 規 範 體 系, 但 是, 公 務 員 忠 誠 義 務 的 內 容 仍 有 值 得 進 一 步 討 論 之 處 公 務 員 是 從 事 公 共 服 務 的 職 業 化 群 體, 對 實 現 國 家 目 標 政 府 職 能 有 重 要 作 用 如 果 沒 有 公 務 員 依 法 穩 定 的 執 行 各 類 法 律 法 規, 難 以 想 像 國 家 能 够 實 現 法 治 狀 態 公 務 員 除 了 要 將 自 己 的 全 部 才 智 貢 獻 給 * 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心, 副 教 授 級 研 究 員

884 國 家 之 外, 還 必 須 效 忠 國 家, 這 幾 乎 是 所 有 法 治 國 家 公 務 員 管 理 中 共 同 的 要 求 例 如, 美 國 政 府 部 門 倫 理 規 則 中 規 定, 包 括 政 府 官 員 在 內 的 所 有 的 政 府 僱 員 對 憲 法 最 高 原 則 和 國 家 的 忠 誠 高 於 對 個 人 政 黨 或 政 府 部 門 的 忠 誠 瑞 士 聯 邦 公 務 員 法 規 定 : 公 務 員 的 所 作 所 為 應 當 符 合 聯 邦 利 益, 不 做 有 損 聯 邦 的 事 情 日 本 國 家 公 務 員 法 規 定, 公 務 員 必 須 進 行 服 務 宣 誓 職 員 在 執 行 其 職 務 時, 必 須 遵 守 法 令 和 忠 實 地 服 從 上 司 在 職 務 上 的 命 令 德 國 憲 法 明 確 規 定 公 務 員 對 國 家 和 憲 法 負 有 忠 誠 的 義 務 其 中, 尤 以 德 國 特 別 强 調 公 務 員 忠 誠 義 務, 德 國 公 務 員 的 紀 律 與 忠 誠 度 也 深 受 世 人 讚 譽, 其 制 度 和 理 論 也 為 各 國 學 習 借 鑒 一 般 而 言, 理 論 上 公 務 員 忠 誠 義 務 主 要 討 論 以 下 幾 個 方 面 的 內 容 : ( 一 ) 效 忠 對 象 問 題 從 帝 王 時 代 到 民 主 社 會 中, 公 務 員 效 忠 對 象 發 生 了 明 顯 的 變 化 在 帝 王 時 代 中, 公 務 員 通 常 被 視 為 國 王 的 家 臣, 故 忠 誠 對 象 只 是 國 王 本 人 例 如, 德 國 1794 年 的 普 魯 士 一 般 邦 法 明 確 規 定, 官 吏 及 軍 官 應 致 力 於 國 家 安 全 秩 序 及 福 祉 之 增 進, 除 一 般 下 屬 義 務 外, 對 國 家 元 首 負 有 特 別 的 忠 誠 及 服 從 義 務 民 主 時 期 則 規 定 公 務 員 忠 於 憲 法 及 憲 法 精 神 德 國 1957 年 公 佈 的 聯 邦 公 務 員 基 準 法 第 35 條 規 定 公 務 員 係 為 整 個 國 家, 而 非 為 一 黨 派 服 務, 公 務 員 須 不 偏 頗 中 立 的 及 公 正 的 履 行 任 務, 於 執 行 職 務 之 際, 應 注 重 公 共 利 益 1 美 國 1883 年 的 文 官 制 度 法 要 求, 文 官 為 國 家 的 利 益 服 務, 不 是 為 任 何 政 黨 利 益 服 務 2 可 見, 隨 著 時 代 的 發 展, 人 們 自 主 意 識 的 增 强, 公 務 員 效 忠 對 象 已 經 從 具 體 的 個 人 演 化 為 抽 象 意 義 上 的 國 家, 擺 脫 了 傳 統 意 義 上 的 家 臣 對 主 人 的 效 忠 意 識, 代 之 以 具 有 獨 立 個 體 意 識 的 現 代 公 務 員 效 忠 精 神 ( 二 ) 效 忠 內 容 效 忠 是 人 的 一 種 心 理 狀 態, 在 德 國 的 公 務 員 效 忠 理 論 中 認 為, 公 務 員 的 忠 誠 義 務 是 公 務 員 與 國 家 間 的 心 理 契 約 心 理 契 約 是 一 方 對 另 一 方 的 期 望 和 對 對 方 應 然 義 務 的 自 我 意 識, 是 不 一 定 被 認 可 和 承 諾 的 單 向 的 利 益 訴 求 因 此, 作 為 心 理 狀 態 的 效 忠 必 然 1. 陳 新 民 : 法 治 國 公 法 學 原 理 與 實 踐 ( 中 冊 ), 中 國 政 法 大 學 出 版 社,2007 年, 第 26-36 頁 2. 王 名 揚 : 美 國 行 政 法, 中 國 法 制 出 版 社,1995 年, 第 202 頁

885 應 當 體 現 為 某 種 外 在 的 表 現 德 國 學 者 R.P i l o t y 提 出, 所 謂 公 務 員 的 忠 誠 義 務, 就 是 凡 是 一 切 有 害 於 職 務 的 行 為, 不 論 在 執 行 職 務 時 間 內 外, 都 負 有 不 作 為 的 義 務 二 戰 後, 德 國 基 於 魏 瑪 共 和 國 的 慘 痛 經 驗, 反 思 的 結 果 是 要 求 公 務 員 要 認 同 民 主 憲 法 追 求 的 法 治 國 家 理 念, 自 由 平 等 的 價 值 人 權 的 尊 重, 以 及 主 權 在 民 等 理 念, 公 務 員 必 須 反 對 鼓 吹 暴 力 鬥 爭 獨 裁 專 制 思 想, 並 且 予 以 反 對 也 就 是 說, 效 忠 義 務 不 僅 是 消 極 的 不 作 為, 還 包 括 積 極 的 行 動 與 態 度 ( 三 ) 效 忠 與 服 從 的 關 係 在 效 忠 意 味 著 對 個 人 忠 誠 的 時 代 裏, 效 忠 義 務 幾 乎 是 融 合 在 服 從 義 務 之 中, 對 領 導 個 人 的 服 從 就 體 現 了 公 務 員 的 效 忠 精 神 但 是, 現 代 公 共 行 政 的 發 展, 人 們 對 於 領 導 者 的 盲 目 服 從 意 識 已 經 得 到 了 糾 正, 換 言 之, 對 國 家 的 效 忠 並 不 完 全 體 現 在 對 領 導 者 個 人 意 志 的 服 從 上, 因 此, 對 於 公 務 員 而 言, 效 忠 國 家 和 憲 法 的 義 務 沒 有 例 外, 但 是, 服 從 領 導 者 的 責 任 卻 可 以 免 除 例 如 法 國 1983 年 的 國 家 和 地 方 公 務 員 法 規 定 公 務 員 不 論 地 位 高 低, 必 須 對 規 定 的 任 務 負 責 執 行 他 必 須 遵 守 上 級 的 命 令 如 果 上 級 的 命 令 明 顯 地 違 法 而 且 可 能 嚴 重 地 危 害 公 共 利 益 時 不 在 此 限 3 奧 地 利 的 官 員 法 規 定, 如 果 官 員 認 為 上 級 的 某 種 口 頭 指 示 是 錯 誤 的, 可 以 在 執 行 前 表 明 自 己 的 態 度, 上 級 長 官 必 須 將 口 頭 指 示 改 寫 成 文 字, 否 則 就 被 認 為 是 收 回 了 指 示 忠 誠 是 道 德 倫 理 上 的 概 念, 現 代 漢 語 中, 忠 誠 指 盡 心 盡 力, 通 常 用 於 描 述 夫 妻 關 係 與 宗 教 關 係 例 如, 在 穆 斯 林 的 聖 訓 中, 穆 聖 不 僅 把 整 個 宗 教 都 集 中 在 忠 誠 之 內 加 以 具 體 說 明, 而 且 還 是 忠 誠 這 一 美 德 更 具 有 信 仰 ( 真 主 ) 遵 行 ( 經 典 ) 效 仿 ( 使 者 ) 順 從 ( 領 袖 ) 和 服 務 ( 大 衆 ) 的 指 導 意 義 4 可 見, 忠 誠 更 多 體 現 為 人 們 的 一 種 心 理 情 感 和 行 為 態 度 現 代 社 會 中, 國 家 與 個 人 之 間 的 關 係 已 經 完 成 了 從 3. 王 名 揚 : 法 國 行 政 法, 中 國 政 法 大 學 出 版 社,1988 年, 第 287 頁 4. 馬 貴 寶 : 宗 教 就 是 忠 誠 淺 析, 載 中 國 穆 斯 林 1999 年 第 3 期

886 身 份 到 契 約 的 轉 換, 然 而, 公 務 員 的 忠 誠 義 務 卻 沒 有 消 失, 並 被 寫 入 各 國 法 律 之 中 這 是 因 為 公 務 員 不 能 像 一 般 國 民 那 樣 盡 力 去 謀 求 自 己 個 人 的 經 濟 利 益, 而 是 通 過 領 取 薪 俸 ( 納 稅 人 的 錢 ) 為 國 家 與 人 民 服 務, 所 以 國 家 有 權 要 求 公 務 員 有 最 高 的 忠 誠 觀 念 但 是, 以 法 治 主 義 視 角 來 看, 忠 誠 義 務 既 然 寫 入 了 法 律, 就 應 當 具 有 某 種 制 度 形 態 與 界 限, 以 行 實 踐 之 效 能 目 前, 澳 門 特 別 行 政 區 公 務 員 忠 誠 義 務 的 制 度 主 要 有 : 澳 門 基 本 法 在 政 治 體 制 一 章 中 專 節 規 定 了 公 務 人 員 的 宣 誓 效 忠 義 務 具 體 包 括 兩 個 條 款 : 澳 門 基 本 法 第 101 條 規 定, 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 主 要 官 員 行 政 會 委 員 立 法 議 員 法 官 和 檢 察 官, 必 須 擁 護 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法, 盡 忠 職 守, 廉 潔 奉 公, 效 忠 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區, 並 依 法 宣 誓 第 102 條 規 定, 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 主 要 官 員 立 法 會 主 席 終 審 法 院 院 長 檢 察 長 在 就 職 時, 除 按 本 法 101 條 的 規 定 宣 誓 外, 還 必 須 宣 誓 效 忠 中 華 人 民 共 和 國 不 難 看 出 兩 者 的 差 別 在 於, 第 101 條 適 用 範 圍 更 為 廣 泛, 不 僅 包 括 行 政 長 官 主 要 官 員 立 法 會 主 席 終 審 法 院 院 長 和 檢 察 長, 還 包 括 行 政 會 委 員 立 法 會 議 員 和 全 體 法 官 和 檢 察 官 此 外, 宣 誓 效 忠 對 象 不 同, 第 101 條 規 範 的 效 忠 對 象 是 澳 門 基 本 法 和 澳 門 特 別 行 政 區, 第 102 條 規 定 的 是 中 華 人 民 共 和 國 必 須 認 識 到 的 是, 這 種 規 定 上 差 別 具 有 一 國 兩 制 的 特 殊 背 景 情 况, 顯 示 了 基 本 法 的 獨 特 時 代 特 徵, 但 從 法 律 規 範 的 邏 輯 而 言 是 容 易 引 起 歧 義 的 應 有 的 理 解 是 : 一 方 面, 無 論 澳 門 基 本 法 還 是 澳 門 特 別 行 政 區 都 是 中 華 人 民 共 和 國 的 法 律 和 地 方 區 域, 不 可 能 脫 離 國 家 而 單 獨 成 立, 因 而, 效 忠 中 華 人 民 共 和 國 是 效 忠 澳 門 基 本 法 和 澳 門 特 別 行 政 區 的 前 提 條 件 另 一 方 面, 基 本 法 突 出 强 調 行 政 長 官 主 要 官 員 立 法 會 主 席 終 審 法 院 院 長 檢 察 長 宣 誓 效 忠 中 華 人 民 共 和 國 的 義 務 並 不 等 於 免 除 了 其 他 公 務 員 的 這 項 義 務, 因 為 公 務 員 對 國 家 的 忠 誠 義 務 是 任 何 個 人 投 身 國 家 機 器, 從 事 公 共 服 務 的 前 提, 難 以 想 像 公 務 員 對 國 家 和 憲 法 只 有 一 個 形 式 上 正 確 的 態 度, 而 內 心 卻 對 其 採 取 漠 不 關 心 冷 漠 內 在 疏 離 排 斥 的 態 度

887 1. 澳 門 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 ( 第 87/89/M 號 法 令 核 准 ) 中 的 規 定 通 則 規 定 了 澳 門 公 務 員 的 一 般 義 務, 忠 誠 與 無 私 熱 心 服 從 保 密 有 禮 勤 謹 守 時 等 共 同 構 成 了 澳 門 公 務 員 的 基 本 義 務 內 容 可 以 看 出, 忠 誠 是 澳 門 公 務 員 一 項 極 其 重 要 的 品 質 與 行 為 準 則, 將 公 務 員 的 忠 誠 義 務 作 為 履 行 職 務 義 務 的 一 個 品 質 上 的 指 導 原 則 因 為, 在 公 共 權 力 的 運 行 中, 權 力 的 公 共 屬 性 ( 善 的 目 的 ) 與 具 體 掌 握 權 力 者 的 私 人 屬 性 ( 惡 的 可 能 ) 之 間 存 在 著 無 法 剝 離 的 結 合, 如 果 任 其 自 我 發 展, 可 能 導 致 公 器 私 用 的 後 果 引 入 公 務 員 的 忠 誠 義 務, 通 過 對 公 務 人 員 的 倫 理 道 德 觀 念 的 規 範 與 約 束, 增 加 公 務 員 以 公 共 利 益 為 本 位, 忠 於 職 守 勤 勉 盡 職 的 行 政 自 律, 進 而 提 升 公 共 行 政 整 體 效 能 澳 門 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 第 279 條 規 定, 擔 任 公 共 職 務 時, 公 務 員 及 服 務 人 員 專 門 為 公 共 利 益 服 務, 並 應 以 莊 重 的 方 式 從 事 其 活 動, 從 而 為 公 共 行 政 當 局 的 聲 譽 作 出 貢 獻 進 而, 忠 誠 義 務 是 指 根 據 上 級 指 示 及 工 作 目 的 執 行 其 職 務, 以 謀 求 公 共 利 益 可 見, 對 於 全 體 澳 門 公 務 員 而 言, 履 行 忠 誠 義 務 要 達 到 的 目 的 是 謀 求 公 共 利 益, 那 麼, 什 麼 是 公 共 利 益 呢? 從 字 面 上 理 解, 公 共 利 益 即 為 公 共 的 利 益, 相 對 於 一 個 人 的 私 利 而 言 由 此, 可 以 從 公 共 與 利 益 兩 個 方 面 來 界 定 公 共 利 益 利 益 是 指 一 種 好 處, 是 客 體 對 主 體 所 具 有 的 一 種 價 值 5 公 共 是 一 個 整 體 概 念, 方 法 論 的 個 體 主 義 讓 公 共 重 新 找 回 其 個 體 的 根 基 一 種 最 簡 單 的 表 達 方 式 就 是 個 人 利 益 的 簡 單 叠 加 多 少 人 才 構 成 公 共 往 往 是 一 個 見 仁 見 智 的 程 度 問 題 民 主 制 度 可 以 說 近 似 地 實 現 了 功 利 主 義 所 定 義 的 公 共 利 益, 根 據 多 數 主 義 原 則, 獲 得 最 多 選 票 的 候 選 人 被 承 認 為 選 舉 的 獲 勝 者 ; 根 據 功 利 主 義, 公 共 政 策 應 該 使 得 個 人 功 利 的 總 和 達 到 最 大 6 毫 無 疑 問, 公 共 利 益 是 國 家 存 在 的 正 當 性 理 由, 是 界 定 5. 周 義 程 : 公 共 利 益 公 共 事 務 和 公 共 事 業 的 概 念 界 說, 南 京 社 會 科 學 2007 年 第 1 期 6. 張 千 帆 : 公 共 利 益 是 什 麼? 社 會 功 利 主 義 的 定 義 及 其 憲 法 上 的 局 限 性, 政 法 論 壇 2005 年 第 1 期

888 政 府 行 為 必 要 性 的 主 要 界 限 有 學 者 提 出 了 判 斷 公 共 利 益 的 標 準, 分 別 是 :(1) 合 法 合 理 性 (2) 公 共 受 益 性 縱 觀 各 國 立 法 和 行 政 實 務, 許 多 國 家 對 於 公 共 利 益 之 公 共 性 的 理 解 都 日 益 寬 泛, 凡 國 家 建 設 需 要 符 合 一 般 性 社 會 利 益 的 事 業, 都 被 認 為 具 有 公 共 性, 例 如 國 民 健 康 教 育 公 共 設 施 公 共 交 通 公 共 福 利 文 物 保 護 等 公 共 事 業 (3) 公 平 補 償 性 運 用 公 共 權 力 追 求 公 共 利 益 必 然 會 有 代 價, 這 就 造 成 公 民 權 利 的 普 遍 犧 牲 ( 損 害 ) 或 特 別 犧 牲 ( 損 害 ) 有 損 害 必 有 救 濟, 特 別 損 害 應 予 特 別 救 濟, 才 符 合 公 平 正 義 的 社 會 價 值 觀 (4) 公 開 參 與 性 以 公 共 利 益 為 由 採 取 强 制 規 劃 徵 收 徵 用 等 特 殊 行 政 措 施, 會 嚴 重 影 響 到 公 民 的 基 本 權 利, 必 須 做 到 决 策 和 執 行 全 過 程 的 公 開 透 明, 依 法 保 障 行 政 相 對 人 的 知 情 權 聽 證 權 陳 述 權 申 辯 權 參 與 决 策 權 等 程 序 權 利 和 民 主 權 利 的 有 效 行 使 (5) 權 力 制 約 性 以 公 共 利 益 為 由 强 制 克 減 和 限 制 公 民 權 利, 極 易 造 成 政 府 與 人 民 之 間 的 緊 張 關 係, 尤 其 是 在 出 現 公 共 危 機 而 行 使 行 政 緊 急 權 力 時 更 易 於 以 公 共 利 益 之 名 越 權 和 濫 用 公 權 力, 故 須 進 行 有 效 的 監 督 制 約, 這 是 建 設 有 限 政 府 法 治 政 府 的 要 求 (6) 權 責 統 一 性 如 果 行 使 公 權 力 後 不 承 擔 責 任, 任 何 公 權 力 掌 控 者 都 會 濫 用 權 力, 故 須 完 善 相 應 的 責 任 機 制 7 2. 領 導 及 主 管 人 員 行 為 準 則 義 務 及 違 反 義 務 的 責 任 ( 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 ) 則 是 針 對 領 導 及 主 管 職 務 公 務 員 提 出 的 特 定 要 求, 以 忠 誠 有 禮 無 私 正 直 為 核 心 規 範 內 容 正 如 該 法 前 言 所 述 在 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 的 施 政 過 程 中, 領 導 及 主 管 人 員 擔 當 著 承 上 啓 下 的 重 要 作 用, 既 要 與 上 級 緊 密 合 作, 協 助 政 府 制 定 政 策, 又 要 有 效 管 理 其 負 責 的 組 織 單 位, 以 確 保 政 策 的 順 利 推 行, 回 應 社 會 發 展 和 市 民 的 訴 求 8 因 此, 對 領 導 及 主 管 職 務 公 務 人 員 提 出 更 為 詳 實 的 忠 誠 義 務 要 求 是 順 理 成 章 的 事 情 了 7. 莫 于 川 : 判 斷 公 共 利 益 的 六 條 標 準, 法 制 日 報 2004 年 5 月 27 日 8. 在 澳 門, 一 般 情 况 下, 在 公 共 部 門 及 實 體 擔 任 管 理 協 調 及 監 控 工 作 的 人 員, 視 為 領 導 及 主 管 人 員 具 體 而 言, 領 導 官 職 包 括 局 長 和 副 局 長, 主 管 官 職 包 括 廳 長 處 長 和 科 長 其 中, 科 長 官 職 屬 於 例 外 性 質, 並 只 可 在 屬 行 政 性 質 的 組 織 附 屬 單 位 中 附 設 參 見 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 2 條

889 澳 門 特 別 行 政 區 制 定 了 專 門 的 規 範 性 文 件 對 領 導 與 主 管 人 員 的 忠 誠 義 務 提 出 了 具 體 的 要 求, 忠 誠 有 禮 成 為 其 以 專 業 能 力 協 助 上 級 制 定 及 執 行 政 策, 管 理 下 屬, 以 及 贏 得 社 會 廣 大 市 民 認 同 和 支 持 的 重 要 行 為 準 則 具 體 包 括 9 : (1) 協 助 制 定 政 策 及 確 保 其 執 行 包 括 以 適 當 方 式 忠 實 向 政 府 彙 報 部 門 的 一 切 重 要 事 情, 並 在 其 部 門 的 職 責 範 圍 內, 有 責 任 忠 誠 地 協 助 政 府 制 定 所 屬 領 域 的 政 策, 以 及 組 織 及 領 導 其 部 門, 與 監 督 實 體 緊 密 合 作, 確 保 政 策 的 執 行 (2) 有 效 管 理 負 責 的 組 織 領 導 及 主 管 人 員 在 行 使 職 權 時 須 遵 守 法 律 行 政 法 規 及 其 他 規 範 性 文 件, 並 公 正 對 待 下 屬, 促 進 人 員 之 間 良 好 關 係 的 建 立, 以 提 升 組 織 的 整 體 成 效 (3) 維 護 政 府 的 形 象 擔 任 領 導 及 主 管 官 職 的 人 應 當 堅 守 其 個 人 行 為 不 會 對 澳 門 特 別 行 政 區 或 所 服 務 的 部 門 或 實 體 的 形 象 造 成 負 面 影 響, 以 及 不 會 損 害 執 行 有 關 官 職 所 需 的 威 嚴 對 於 領 導 及 主 管 人 員 而 言, 忠 誠 義 務 不 僅 僅 是 道 德 上 的 自 願 奉 獻, 更 是 具 體 的 行 為 指 南, 既 包 括 積 極 的 作 為, 也 包 括 消 極 的 不 作 為 作 為 一 種 制 度 性 忠 誠, 要 求 公 務 員 在 執 行 職 務 時, 以 最 大 的 努 力 謹 慎 及 投 入 全 力 來 完 成 各 項 職 務 要 求 3. 不 同 法 律 淵 源 中 忠 誠 義 務 的 差 別 問 題 綜 上 可 見, 澳 門 公 務 員 的 忠 誠 義 務 分 別 規 定 在 不 同 層 級 的 法 律 文 件 中, 並 且 做 出 了 不 盡 相 同 的 規 範 表 述 那 麼, 應 當 如 何 理 解 不 同 法 律 淵 源 中 忠 誠 義 務 的 差 別 呢? 首 先, 法 律 淵 源 是 指 法 律 的 表 現 方 式, 只 有 對 於 法 律 適 用 者 具 有 約 束 力 的 法 律 規 範 才 是 法 律 淵 源, 一 般 包 括 憲 法 法 律 行 政 法 規 和 其 他 規 範 性 文 件 等 按 照 凱 爾 森 的 法 律 位 階 理 論, 一 切 法 律 規 範 並 非 處 於 同 一 位 階, 他 們 在 法 律 秩 序 中 的 位 置 是 不 同 的, 法 律 效 力 等 級 也 是 不 同 的 然 而, 數 量 龐 大 的 法 律 淵 源 與 來 自 不 同 時 期 的 法 律 規 範 導 致 了 大 量 規 範 衝 突, 許 多 法 律 規 範 調 整 相 同 事 實, 但 卻 產 生 不 同 的 甚 至 截 然 相 反 的 法 律 後 果 可 見, 整 個 法 律 9. 參 見 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 內 容

890 制 度 實 際 上 並 沒 有 形 成 無 內 部 矛 盾 的 統 一 體, 總 是 存 在 價 值 評 價 矛 盾 錯 誤 和 規 範 漏 洞 但 另 一 方 面, 對 同 樣 的 法 律 問 題 必 須 盡 可 能 避 免 法 律 制 度 給 出 相 互 矛 盾 的 答 案 基 於 此, 在 理 解 不 同 法 律 淵 源 中 澳 門 公 務 員 忠 誠 義 務 內 容 時, 可 以 從 以 下 幾 個 方 面 進 行 : 其 一, 澳 門 基 本 法 作 為 澳 門 地 區 的 憲 制 性 法 律, 具 有 最 高 法 律 地 位 和 效 力, 基 本 法 中 規 定 的 宣 誓 效 忠 義 務 是 最 高 層 級 的 法 律 規 範, 對 澳 門 本 地 立 法 和 公 務 員 行 為 有 指 引 作 用 和 約 束 能 力 其 二, 澳 門 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 是 回 歸 前 制 定 的 法 令, 其 法 律 效 力 低 於 基 本 法, 與 澳 門 立 法 會 制 定 的 法 律 具 有 同 等 效 力 通 則 中 規 定 的 公 務 員 忠 誠 義 務 是 對 基 本 法 要 求 的 具 體 化, 也 是 對 澳 門 公 務 員 的 一 般 要 求, 所 有 公 務 人 員 必 須 遵 從 其 三, 對 領 導 與 主 管 人 員 的 忠 誠 義 務 規 範 以 行 政 長 官 批 示 作 出, 批 示 是 行 政 長 官 對 具 體 行 政 管 理 事 務 作 出 了 指 示 或 指 引, 屬 於 行 政 規 範 性 文 件, 法 律 效 力 低 於 基 本 法 澳 門 本 地 法 律 和 法 令 批 示 是 針 對 領 導 與 主 管 人 員 的 忠 誠 義 務 作 出 的 規 範, 難 以 擴 大 適 用 至 普 通 公 務 人 員 因 此, 儘 管 不 同 法 律 規 範 中 關 於 忠 誠 義 務 的 規 定 有 所 差 別, 但 是 在 限 定 了 適 用 範 圍 的 情 况 下, 仍 然 可 以 對 相 應 主 體 作 出 具 體 要 求, 有 利 推 進 澳 門 公 務 員 忠 誠 意 識 的 建 設 4. 不 忠 誠 的 責 任 問 題 根 據 通 則 的 規 定, 當 公 務 人 員 違 反 一 般 義 務 或 特 別 義 務 時, 按 嚴 重 程 度 可 被 科 處 以 下 紀 律 責 任 : 書 面 申 誡 罰 款 停 職 强 迫 退 休 撤 職 如 果 領 導 人 員 在 其 部 門 的 職 責 範 圍 內, 未 能 忠 誠 的 協 助 政 府 制 定 所 屬 領 域 的 政 策, 以 及 組 織 及 領 導 其 部 門, 以 便 與 監 督 實 體 緊 密 合 作, 確 保 政 策 的 執 行, 以 致 影 響 已 經 採 取 的 政 策 或 其 執 行 效 果, 可 以 被 譴 責 10, 以 及 終 止 對 其 的 委 任 行 為 此 外, 公 務 人 員 對 其 職 務 範 圍 內 作 出 的 不 法 行 為 還 可 能 要 負 上 相 應 的 民 事 責 任, 嚴 重 的 將 承 擔 刑 事 責 任 但 是, 在 特 定 情 况 下, 公 務 員 可 以 免 除 有 關 的 紀 律 責 任 通 則 285 條 規 定, 公 務 員 或 服 務 人 員 遵 守 上 級 在 工 作 方 面 發 出 的 命 令 或 指 示 行 事 時, 如 認 為 存 在 下 列 情 况, 在 預 先 要 求 以 書 面 傳 達 或 確 認 該 等 命 令 或 指 示 後, 則 排 除 可 能 的 紀 律 責 任 :(1) 有 合 理 理 由 懷 疑 該 等 10. 參 見 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 23 條

891 命 令 或 指 示 的 確 實 性 ;(2) 該 等 命 令 或 指 示 違 法 ;(3) 該 等 命 令 或 指 示 明 顯 基 於 任 何 故 意 程 序 或 錯 誤 資 訊 而 發 出 ;(4) 執 行 命 令 或 指 示 可 能 引 起 上 級 未 能 預 見 的 嚴 重 後 果 如 果 上 級 沒 有 及 時 對 該 命 令 發 出 書 面 傳 達 或 確 認, 則 公 務 員 或 服 務 人 員 須 將 所 收 到 命 令 的 確 實 內 容 其 所 提 出 的 要 求 及 要 求 不 獲 接 納 的 情 况, 以 書 面 方 式 通 知 最 直 接 上 級, 然 後 執 行 命 令 如 果 命 令 中 注 明 必 須 立 即 遵 守, 通 知 最 直 接 上 級 的 行 為 可 以 在 執 行 命 令 後 作 出 但 是, 如 果 執 行 命 令 或 指 示 會 引 起 任 何 犯 罪 後 果, 則 服 從 義 務 終 止 公 務 員 是 為 全 體 國 民 提 供 公 共 服 務 的 職 業 群 體, 國 家 有 賴 於 公 務 員 忠 於 職 守 的 履 行 職 責 才 能 實 現 國 家 的 目 的 和 任 務 因 此 公 務 員 對 國 家 負 有 特 別 的 公 法 勤 務 與 忠 誠 義 務, 並 且 在 金 字 塔 形 的 行 政 組 織 體 系 中, 為 保 證 公 務 員 系 統 的 正 常 運 行, 也 有 遵 守 紀 律 及 服 從 長 官 達 成 任 務 的 義 務 但 是, 公 務 員 也 是 有 著 獨 立 思 想 與 人 格 要 求 的 國 家 公 民, 如 何 平 衡 公 務 員 作 為 國 民 所 應 享 有 的 權 利 與 作 為 公 務 員 身 份 所 應 承 擔 的 忠 誠 義 務, 是 各 國 公 務 員 管 理 中 共 同 面 對 的 問 題, 澳 門 公 務 員 忠 誠 義 務 中 同 樣 值 得 關 注 以 下 問 題 第 一, 公 務 員 政 治 忠 誠 問 題 公 務 員 的 政 治 忠 誠 可 以 分 解 為 兩 個 層 面 : 公 務 員 對 憲 法 與 國 家 的 忠 誠 義 務 ; 公 務 員 的 政 黨 忠 誠 對 於 澳 門 公 務 員 而 言, 這 兩 個 層 面 的 忠 誠 問 題 可 以 化 約 為 : 澳 門 公 務 員 對 憲 法 基 本 法 與 國 家 的 忠 誠 義 務 ; 澳 門 公 務 員 的 政 治 信 仰 自 由 公 務 員 對 憲 法 和 國 家 負 有 必 要 的 忠 誠 義 務, 因 為 公 務 員 的 職 責 就 是 維 護 現 行 憲 法 及 其 憲 政 體 制, 即 使 該 體 制 有 缺 點, 有 待 改 進, 但 公 務 員 仍 須 絕 對 維 護 之, 這 是 公 務 員 政 治 忠 誠 義 務 的 中 心 所 在 11 澳 門 公 務 員 同 樣 負 有 維 護 國 家 憲 政 體 制 的 政 治 忠 誠 義 務, 一 國 兩 制 條 件 下, 這 種 政 11. 陳 新 民 : 法 治 國 公 法 學 原 理 與 實 踐 ( 中 冊 ), 中 國 政 法 大 學 出 版 社,2007 年, 第 42 頁

892 治 忠 誠 最 集 中 的 體 現 在 對 澳 門 基 本 法 的 嚴 格 遵 守 與 維 護 至 於 澳 門 公 務 員 的 政 治 信 仰 自 由 等 基 本 權 利 的 實 行, 理 應 遵 節 制 與 保 守 原 則, 亦 即 政 治 中 立 原 則 儘 管 澳 門 地 區 並 不 存 在 明 確 的 政 黨 結 構, 但 是 依 然 有 著 不 同 的 政 見 觀 點 與 派 別 的 區 分 因 而, 當 公 務 員 的 行 為 不 可 避 免 的 與 政 治 發 生 關 係 時, 必 須 保 持 節 制 與 中 立, 不 可 為 激 進 的 政 見 作 宣 傳, 也 不 應 發 表 偏 激 的 言 論 第 二, 行 政 忠 誠 倫 理 文 化 問 題 理 論 上 公 務 員 忠 誠 的 對 象 是 國 家 憲 法 與 憲 法 精 神, 然 而 在 實 踐 中, 行 政 機 關 是 個 層 次 分 明 的 系 統, 為 了 保 證 行 政 效 率 統 一 和 連 續 性, 下 級 公 務 員 必 須 服 從 上 級 公 務 員, 全 體 公 務 員 服 從 政 府 首 長 的 領 導 相 應 地, 公 務 員 忠 誠 的 對 象 也 極 易 轉 化 為 具 體 的 組 織 與 領 導 者 個 人 忠 誠 也 就 通 常 表 現 為 對 組 織 與 領 導 者 的 信 任 與 服 從 因 為, 在 國 家 的 行 政 管 理 體 制 中, 一 個 重 要 的 假 設 是, 上 級 的 命 令 總 是 合 法 的 或 者 總 是 離 憲 法 或 法 律 最 近, 下 級 忠 實 和 不 折 不 扣 的 執 行 上 級 命 令 是 一 項 普 遍 義 務 12 中 國 傳 統 社 會 是 一 個 倫 理 型 社 會, 自 漢 代 以 來, 儒 家 倫 理 道 德 觀 念 便 轉 化 成 國 家 意 識 形 態 社 會 制 度 以 及 民 間 禮 俗 無 德 的 官 吏 斥 之 為 小 人, 而 重 德 行 的 官 員 尊 稱 為 君 子 澳 門 地 區 深 受 儒 家 倫 理 文 化 熏 陶, 繼 承 了 中 國 傳 統 的 倫 理 思 想 和 倫 理 文 化 公 務 員 忠 誠 的 行 政 倫 理 觀 念 深 厚, 但 是, 這 種 忠 誠 經 常 與 上 下 級 之 間 嚴 格 的 身 份 服 從 義 務 相 聯 繫, 而 忽 略 了 公 務 員 獨 立 的 判 斷 能 力 然 而, 現 代 民 主 社 會 中, 公 務 員 擔 任 職 務 是 服 務 於 客 觀 的 非 個 人 的 公 共 利 益, 而 不 是 服 務 於 某 個 領 導 者 個 人, 公 務 員 執 行 職 務 受 法 律 約 束, 而 非 由 他 的 上 司 的 人 格 因 素 决 定 13 因 此, 有 必 要 將 公 務 員 的 忠 誠 義 務 建 立 在 對 公 民 的 責 任 基 礎 上, 並 通 過 法 律 加 以 具 體 化 基 於 對 公 民 的 基 本 義 務 和 共 有 的 政 體 價 值 觀, 行 政 人 員 有 必 要 抵 制 組 織 及 其 管 理 者 的 不 負 責 任 行 為, 以 示 對 公 民 的 忠 誠 14 12. 劉 松 山 : 再 論 公 務 員 不 服 從 違 法 命 令 的 幾 個 問 題, 法 學 論 壇 2003 年 第 3 期 13. [ 德 ] 韋 伯 : 經 濟 與 社 會 ( 下 卷 ), 林 榮 遠 譯, 商 務 印 書 館,1998 年, 第 322-325 頁 14. [ 美 ] 庫 伯 : 行 政 倫 理 學 : 實 現 行 政 責 任 的 途 徑, 中 國 人 民 大 學 出 版 社,2001 年, 第 183 頁

893 公 務 員 忠 誠 是 現 代 民 主 國 家 的 普 遍 要 求, 並 以 法 律 的 形 式 表 達 出 來 回 歸 後, 澳 門 特 別 行 政 區 建 立 了 以 澳 門 基 本 法 為 基 礎 以 領 導 及 主 管 人 員 為 重 要 規 範 對 象 的 公 務 員 忠 誠 義 務 法 律 體 系, 對 於 完 善 公 務 員 管 理 具 有 重 要 意 義 但 是, 無 論 如 何 忠 誠 都 是 一 種 心 理 狀 態 和 倫 理 觀 念, 制 度 化 的 忠 誠 義 務 如 何 得 到 落 實, 同 時 又 能 保 障 公 務 員 的 工 作 權 人 格 權 及 思 想 信 仰 自 由, 依 然 有 待 於 實 踐 中 的 不 斷 探 索