四 中 國 大 陸 開 放 二 胎 生 育 的 人 口 政 策 臺 灣 大 學 國 家 發 展 研 究 所 施 世 駿 教 授 主 稿 1970 年 代 晚 期 大 陸 開 始 實 施 嚴 格 的 計 畫 生 育 政 策, 雖 然 有 效 降 低 總 人 口 增 長 速 度, 卻 帶 來 人 口 結 構 失 衡 老 化 以 及 勞 動 力 人 口 逐 漸 短 缺 的 社 會 經 濟 後 果 二 胎 化 只 是 放 寬 限 制, 並 不 是 結 束 計 畫 生 育 政 策 同 時 這 項 政 策 放 寬 主 要 針 對 城 鎮 人 口, 希 望 提 振 城 鎮 居 民 家 庭 的 生 育 率 ; 惟 二 胎 化 涉 及 問 題 複 雜, 無 法 單 靠 放 寬 生 育 限 制 解 決 ( 一 ) 中 國 大 陸 人 口 政 策 的 早 期 演 變 及 社 會 後 果 從 1949 年 至 今, 中 國 大 陸 人 口 政 策 經 歷 幾 個 階 段 轉 變 1953 年 第 一 次 人 口 普 查 顯 示 當 時 中 國 大 陸 人 口 已 達 6 億 人, 在 當 時 以 農 業 為 主 的 經 濟 條 件 下, 使 得 包 括 周 恩 來 鄧 小 平 在 內 的 領 導 人 們 警 覺 應 該 放 棄 鼓 勵 生 育 的 政 策 即 使 在 1960 年 代 文 化 大 革 命 騷 亂 之 際,1964 年 第 二 次 人 口 普 查 亦 顯 示 大 陸 人 口 已 達 將 近 7 億 人, 迫 使 中 共 領 導 人 周 恩 來 提 出 第 一 個 國 家 人 口 控 制 的 目 標, 並 提 倡 試 點 計 畫 生 育, 卻 迫 於 文 革 紛 擾 而 沒 有 一 致 的 政 策 這 個 情 形 在 1970 年 代 有 所 轉 變, 隨 著 文 革 後 政 治 社 會 秩 序 逐 漸 恢 復 後, 中 央 政 府 逐 漸 收 緊 生 育 規 定 到 了 1979 年, 當 時 的 領 導 人 鄧 小 平 宣 布 更 嚴 格 的 人 口 控 制 政 策, 規 定 每 對 夫 婦 只 能 生 育 1 個 子 女, 所 以 達 到 生 育 年 齡 的 夫 婦 都 必 須 獲 得 官 方 的 准 生 證 才 能 夠 合 法 生 育 自 此 之 後, 國 家 強 力 執 行 晚 婚 政 策 及 計 畫 生 育 政 策, 並 且 通 過 城 鎮 的 工 作 單 位 以 及 農 村 的 村 委 會 進 行 嚴 格 的 監 控 計 畫 生 育 也 成 為 城 鎮 及 農 村 幹 部 的 剛 性 考 核 指 標, 嚴 格 要 求 地 方 幹 部 執 行 國 家 政 策 除 對 適 孕 年 齡 女 性 進 行 每 個 月 例 行 檢 查 外, 工 作 單 位 還 必 須 提 供 結 婚 和 生 育 許 可, 只 要 違 反 政 策 的 人 都 會 面 臨 嚴 厲 的 懲 罰 : 例 如 罰 款 失 業 甚 至 失 去 城 鎮 的 戶 口 及 福 利 待 遇 但 是, 這 個 政 策 在 農 村 的 執 行 卻 遇 到 極 大 的 阻 力 1980 年 代 早 期, 農 村 負 責 計 畫 生 育 的 村 幹 部 也 必 須 確 實 執 行, 出 現 包 括 墮 胎 節
育 或 者 是 在 婦 女 子 宮 內 植 入 避 孕 器 等 等 非 人 道 措 施 然 而, 農 村 社 會 強 調 生 兒 子 以 傳 宗 接 代 的 傳 統 觀 念 仍 然 十 分 盛 行, 加 上 農 業 耕 作 也 需 要 有 強 壯 的 男 性 勞 動 力 此 外, 農 村 的 社 會 福 利 低 薄, 遠 遠 遜 於 城 鎮 的 退 休 工 人 待 遇, 使 得 兒 子 是 農 村 父 母 養 老 的 唯 一 保 證 上 述 這 些 強 制 性 一 胎 化 措 施 便 激 起 農 村 村 民 的 反 抗, 導 致 中 央 政 府 迫 於 情 勢 而 稍 微 放 寬 限 制 有 些 地 區 在 1984 年 出 現 所 謂 的 一 孩 半 做 法, 允 許 父 母 雙 方 只 要 都 是 獨 生 子 女 的 情 形 下, 可 以 生 育 兩 個 子 女 的 政 策 ( 所 謂 的 雙 獨 兩 孩 ), 甚 至 允 許 只 有 一 個 女 孩 的 農 村 家 庭 生 育 第 二 個 子 女 通 常 可 以 生 育 兩 個 子 女 的 情 況 有 : 第 一 個 子 女 被 診 斷 為 非 遺 傳 性 身 心 障 礙 疾 病, 不 能 成 長 為 正 常 勞 動 力 或 是 父 母 雙 方 都 是 務 農 農 民, 第 一 個 子 女 是 女 孩 的 情 形, 以 及 偏 遠 地 區 的 農 村 或 是 少 數 民 族 的 自 治 區 此 外, 父 母 一 方 從 未 生 育 過, 而 另 一 方 再 婚 而 再 婚 前 已 生 育 一 個 子 女 的 情 形 下, 這 對 父 母 也 可 以 再 生 育 一 個 子 女 透 過 這 樣 的 嚴 格 政 策 執 行, 中 國 大 陸 的 城 鎮 生 育 率 在 1979 年 以 後 大 幅 的 下 降, 總 體 人 口 出 生 率 也 逐 漸 滑 落 2010 年 大 陸 第 6 次 的 人 口 普 查 結 果 顯 示 總 人 口 是 13 億 3,900 萬 人, 人 口 年 平 均 增 長 率 為 0.57%, 對 比 於 1964 年 第 二 次 人 口 普 查 時 的 人 口 年 平 均 增 長 為 1.43%, 有 明 顯 的 降 幅 儘 管 這 種 強 制 手 段 很 快 控 制 住 人 口 增 長 的 速 度, 它 卻 帶 來 兩 個 重 大 的 影 響 : 1. 人 口 年 齡 結 構 的 快 速 老 化 由 於 生 育 率 的 急 速 下 降 加 上 個 人 平 均 壽 命 的 延 長, 中 國 大 陸 60 歲 以 上 人 口 在 2000 年 時 便 已 達 到 總 人 口 的 10% 以 上, 而 且 這 個 數 字 在 2012 年 的 時 候 已 經 達 到 13% 根 據 聯 合 國 的 統 計 資 料 推 估, 到 了 2050 年 這 個 比 例 將 增 加 到 34% 這 個 情 形 下, 中 國 大 陸 人 口 老 化 呈 現 三 個 特 徵 : (1) 老 年 人 口 規 模 大 : 全 球 超 過 五 分 之 一 的 老 年 人 口 都 是 中 國 人 (2) 人 口 老 化 速 度 快 :65 歲 以 及 這 個 年 齡 以 上 的 人 口 占 總 人 口 的 比 例 從 7% 上 升 到 14% 所 須 的 時 間 只 有 27 年, 在 西 方 社 會, 即 使 在 英 國 相 同 的 成 長 比 例 也 需 耗 時 45 年 (3) 未 富 先 老 : 中 國 大 陸 還 是 一 個 發 展 中 國 家, 卻 已 經 進 入 人
口 老 化 的 階 段, 屬 於 所 謂 的 未 富 先 老 國 家 這 個 人 口 老 化 的 問 題, 無 疑 對 於 大 陸 的 社 會 福 利 制 度 以 及 家 庭 養 老 都 帶 來 沉 重 的 負 擔 2. 人 口 性 別 結 構 不 平 衡 : 這 種 強 制 性 的 國 家 生 育 控 制 政 策 遇 上 華 人 根 深 蒂 固 的 重 男 輕 女 觀 念, 演 變 成 人 口 性 別 結 構 不 平 衡 以 及 許 多 不 幸 的 墮 胎 等 生 命 被 殺 害 事 件 由 於 農 村 家 庭 普 遍 重 男 輕 女, 如 果 第 一 胎 是 女 嬰 便 將 之 遺 棄 甚 至 殺 害, 這 點 在 1980 年 代 早 期 尤 其 嚴 重 超 聲 波 儀 器 的 出 現, 更 惡 化 這 種 取 男 捨 女 的 情 況 如 此 一 來 對 中 國 大 陸 人 口 男 女 性 別 的 比 例 造 成 負 面 影 響,1985 年 時 中 國 大 陸 的 新 生 嬰 孩 男 女 比 例 已 經 達 到 111:100,1995 年 的 時 候 已 經 上 升 到 117:100, 而 在 2013 年 的 人 口 統 計 數 據 顯 示 這 個 比 例 已 經 上 升 到 118:100, 遠 遠 超 過 了 世 界 平 均 水 準 ( 也 就 是 105 至 106 的 男 嬰 對 比 100 個 女 嬰 的 比 例 ) ( 二 ) 晚 近 計 畫 生 育 的 政 策 變 革 一 胎 化 政 策 實 施 36 年 以 來, 一 直 是 爭 議 不 休 的 做 法 除 了 侵 犯 公 民 權 利 飽 受 國 際 批 評 之 外, 早 在 1980 年 代 初 就 已 經 有 人 提 出 放 鬆 一 胎 化 政 策, 擔 心 長 此 以 往, 人 口 結 構 將 出 現 不 可 逆 轉 的 老 化 但 是 在 當 時 嚴 格 政 策 執 行 氣 氛 下, 這 些 溫 和 的 觀 點 並 沒 有 得 到 重 視 一 直 到 1998 年, 中 國 大 陸 才 開 始 在 一 些 地 區 進 行 改 革 試 點 工 作, 實 施 完 全 自 願 性 的 計 畫 生 育 項 目 只 是 中 央 政 府 仍 然 十 分 堅 持 獨 生 子 女 的 政 策,2001 年 時 通 過 一 項 長 期 爭 論 的 中 華 人 民 共 和 國 人 口 與 計 畫 生 育 法, 為 政 策 實 施 提 供 法 律 效 力,2005 年 也 發 布 新 的 文 件 強 調 繼 續 執 行 現 有 政 策 的 重 要 性 這 個 時 期 中, 政 府 部 門 中 也 有 不 同 聲 音 出 現, 但 是 顯 然 中 央 部 會 領 導 人 還 是 擔 心 放 寬 計 畫 生 育 將 再 次 造 成 人 口 爆 炸, 沒 有 同 意 改 革 的 呼 聲 直 到 近 年, 相 關 政 策 才 開 始 出 現 鬆 動 的 跡 象 2013 年 中 共 第 18 屆 三 中 全 會 將 獨 生 子 女 政 策 擺 上 議 程 討 論, 決 定 逐 步 放 寬 計 畫 生 育 政 策 同 一 年, 大 陸 中 央 政 府 進 行 部 會 改 革, 將 長 期 主 管 此 政 策 的 國 家 人 口 計 畫 生 育 委 員 會 併 入 主 管 醫 療 的 衛 生 部, 成 為 國 家 衛
生 和 計 畫 生 育 委 員 會, 某 個 程 度 代 表 計 畫 生 育 政 策 重 要 性 下 降 2014 年 進 一 步 放 寬 計 畫 生 育 管 制, 允 許 只 要 父 母 一 方 為 獨 生 子 女 的 情 形 下 就 可 以 生 育 第 二 胎 ( 所 謂 的 單 獨 二 胎 ) 今 (2015) 年 第 6 次 人 口 普 查 結 果 發 布 以 後, 進 一 步 證 實 人 口 老 化 的 嚴 重 性, 終 於 促 使 政 府 進 一 步 行 動 中 共 第 十 八 屆 中 央 委 員 會 第 五 次 全 體 會 議 於 10 月 26 日 至 29 日 在 北 京 舉 行, 會 議 公 報 提 出 促 進 人 口 均 衡 發 展, 堅 持 計 劃 生 育 的 基 本 國 策, 完 善 人 口 發 展 戰 略, 全 面 實 施 一 對 夫 婦 可 生 育 兩 個 孩 子 政 策, 積 極 開 展 應 對 人 口 老 齡 化 行 動 二 胎 化 其 實 只 是 放 寬 限 制, 並 不 是 結 束 計 畫 生 育 政 策 大 陸 媒 體 重 慶 晨 報 指 出, 全 面 開 放 二 孩 至 少 經 歷 四 個 關 鍵 程 序 : 第 一 是 中 共 中 央 的 決 定 ; 第 二 是 大 陸 國 務 院 制 定 調 整 意 見, 全 國 人 大 常 委 會 批 准 ; 第 三 是 各 地 實 施 方 案 報 批 ; 第 四 是 地 方 人 大 修 訂 計 畫 生 育 條 例 全 會 公 報 允 許 一 對 夫 妻 生 育 兩 個 孩 子, 也 就 是 說, 允 許 二 孩 而 不 是 二 胎, 例 如 已 經 生 育 雙 胞 胎 的 夫 妻 就 不 能 再 次 生 育 其 次, 這 項 政 策 放 寬 主 要 針 對 城 鎮 人 口, 因 為 農 村 地 區 及 少 數 民 族 地 區 早 已 放 寬 許 多, 加 上 城 鎮 居 民 家 庭 才 是 生 育 最 少 的 群 體, 因 此 全 面 放 寬 限 制 ( 三 ) 從 馬 爾 薩 斯 陷 阱 到 中 等 收 入 陷 阱 過 去 的 一 胎 化 政 策 是 抑 制 人 口 過 度 成 長, 避 免 落 入 發 展 滯 後 的 馬 爾 薩 斯 陷 阱 ; 現 在 的 二 胎 化 政 策 則 是 企 圖 防 止 人 口 快 速 老 化, 避 免 陷 於 發 展 轉 型 困 難 的 中 等 收 入 陷 阱 但 是 後 者 問 題 遠 比 前 者 複 雜, 而 且 無 法 單 靠 放 寬 生 育 限 制 解 決 以 東 亞 國 家 包 括 臺 灣 過 去 計 畫 生 育 的 經 驗 來 看, 一 旦 少 子 女 化 與 人 口 老 化 現 象 持 續 後, 往 往 難 以 運 用 國 家 政 策 挽 回 頹 勢, 中 國 大 陸 可 能 也 不 例 外 有 鑑 於 此, 大 陸 的 人 口 學 家 呼 籲 政 府 必 須 反 應 迅 速 以 避 開 人 口 危 機, 例 如 北 京 大 學 人 口 所 教 授 喬 曉 春 指 出, 全 面 二 孩 每 年 增 加 的 出 生 人 口 估 計 只 有 600 至 800 萬, 加 上 目 前 1600 萬 左 右 的 年 出 生 人 口, 年 出 生 人 口 峰 值 在 2200 萬 左 右, 但 預 計 只 會 持 續 一 兩 年, 接 下 來 就 會 一 路 走 低 就 經 濟 發 展 而 言, 中 國 大 陸 的 人 口 紅 利 正 逐 步 消 失 根 據 大 陸 國 家 統 計 局 的 數 據,2012 年 大 陸 15 至 59 歲 勞 動 年 齡 人 口 第 一 次 出 現 下 降 的 趨 勢, 這 意 味 著 未 來 中 國 大 陸 經 濟 可 能 會
因 此 而 進 一 步 減 速 近 年 來 大 陸 沿 海 地 區 已 經 出 現 企 業 缺 工 的 情 形, 雖 然 跟 許 多 農 民 工 開 始 到 離 自 己 老 家 比 較 近 的 地 區 尋 找 工 作 有 關, 卻 也 跟 這 個 人 口 紅 利 的 消 失 現 象 息 息 相 關 目 前 最 有 可 能 的 發 展 情 勢 是 開 放 二 胎 生 育 後, 即 使 是 符 合 生 育 第 二 胎 條 件 的 夫 婦 仍 然 會 對 於 這 個 政 策 猶 豫 不 決, 因 為 城 鎮 生 活 費 用 和 育 兒 成 本 都 太 高, 孩 子 未 來 的 教 育 醫 療 和 戶 籍 都 是 問 題 這 點 反 映 計 畫 生 育 調 整 固 然 是 一 個 重 要 的 改 革, 但 是 還 需 要 有 相 關 的 制 度 改 革 與 政 策 配 合 才 可 能 生 效, 包 括 促 進 性 別 平 等 社 會 保 障 改 革, 以 及 家 庭 政 策 強 化 等 但 在 這 些 領 域 中, 制 度 改 革 的 諸 多 障 礙, 改 革 成 果 短 期 內 難 以 立 竿 見 影, 因 此 對 於 促 進 出 生 率 的 成 效 有 限 就 此 而 言, 開 放 二 胎 的 人 口 政 策 固 然 是 正 確 的 一 步, 卻 無 法 順 利 解 決 人 口 老 化 的 問 題, 這 將 是 未 來 中 國 大 陸 希 冀 從 中 等 收 入 轉 型 至 已 開 發 階 段 的 一 大 挑 戰