一 大 陸 地 方 人 事 異 動 與 央 地 關 係 展 望 義 守 大 學 公 共 政 策 與 管 理 學 系 王 嘉 州 教 授 主 稿 習 近 平 主 政 下, 大 陸 中 央 與 地 方 間 的 政 治 權 力 分 配 格 局, 乃 屬 趨 向 中 央 集 權 的 權 力 平 衡 上 海 遼 寧 廣 東 與 北 京 等 4 省 市, 對 大 陸 中 央 政 策 的 影 響 力 屬 強 有 力 影 響 型 上 海 市 不 論 在 胡 錦 濤 時 代 或 習 近 平 時 代, 對 大 陸 中 央 政 策 的 影 響 力 均 居 各 省 市 之 冠 ( 一 ) 前 言 習 近 平 透 過 反 貪 腐 排 除 異 己 並 鞏 固 權 力, 使 其 權 力 之 大 直 追 毛 澤 東 ; 2014 年 11 月 出 刊 的 時 代 雜 誌 亞 洲 版, 就 以 習 近 平 當 封 面, 並 稱 其 為 習 皇 帝 (Emperor Xi) 不 過, 縱 使 毛 澤 東 時 期, 仍 將 中 央 與 地 方 關 係 視 為 重 大 課 題, 由 於 利 益 不 一 致, 地 方 抗 拒 中 央 政 策 並 不 罕 見, 不 論 江 澤 民 或 胡 錦 濤 主 政 時 期, 都 曾 在 政 策 推 行 時 遭 遇 地 方 阻 力 雖 然 通 過 反 貪 腐 進 行 人 事 更 替, 以 伸 張 中 央 對 地 方 的 統 治 權 威, 但 各 省 具 備 無 可 取 代 的 中 介 角 色, 因 此 中 央 與 地 方 關 係 並 非 全 贏 博 弈, 而 是 偏 向 權 力 平 衡 模 式 習 近 平 主 政 兩 年 多 來 已 大 權 在 握, 其 央 地 間 的 政 治 權 力 分 配 格 局, 是 否 仍 屬 權 力 平 衡? 各 省 對 中 央 政 策 的 影 響 力, 其 高 低 之 別 又 是 何 種 排 序? 上 述 問 題 的 解 答, 關 鍵 在 中 共 十 八 大 後 政 治 利 益 分 配 的 變 遷 因 為, 中 共 的 全 國 代 表 大 會 可 視 為 分 配 政 治 利 益 的 大 會, 利 益 內 容 包 括 中 央 委 員 政 治 局 委 員 及 政 治 局 常 委 等 職 位 各 屆 政 治 利 益 的 分 配 情 形 會 有 差 異, 其 結 果 會 影 響 資 源 分 配, 及 地 方 應 對 中 央 政 策 的 能 力 因 此, 本 文 將 採 政 治 利 益 模 式, 衡 量 中 共 十 八 大 後 政 治 利 益 分 配 之 變 化, 並 探 討 其 對 中 央 與 地 方 關 係 之 影 響 1
( 二 ) 分 析 觀 點 中 國 大 陸 的 權 力 核 心 雖 指 中 共 中 央 政 治 局 及 其 常 委 會, 但 因 中 央 委 員 會 仍 掌 握 了 選 舉 中 央 政 治 局 中 央 政 治 局 常 務 委 員 會 和 中 央 委 員 會 總 書 記, 同 意 中 央 書 記 處 成 員, 及 決 定 黨 的 中 央 軍 事 委 員 會 成 員 等 三 項 權 力, 故 中 央 委 員 會 與 政 治 局 及 其 常 委 會 乃 成 為 雙 向 負 責 (reciprocal accountability) 之 關 係 中 央 委 員 會 選 舉 產 生 政 治 局 及 其 常 委 會, 而 政 治 局 及 其 常 委 會 又 對 中 央 委 員 的 人 選 具 有 高 度 的 影 響 力 因 此, 中 共 中 央 委 員 會 政 治 局 政 治 局 常 委 會 乃 學 界 分 析 中 共 決 策 與 政 策 執 行 的 重 要 指 標 本 文 所 稱 政 治 利 益 (political interest), 其 意 指 中 央 委 員 會 委 員 政 治 局 委 員 及 政 治 局 常 委 等 三 項 職 位, 以 及 該 職 位 所 伴 隨 之 權 力 大 陸 中 央 與 地 方 關 係 為 一 種 利 益 關 係, 擁 有 政 治 利 益 者 獲 得 管 道 以 影 響 中 央 決 策 與 資 源 分 配 ; 社 會 關 係 及 政 治 制 度 則 是 政 治 利 益 的 基 礎 為 衡 量 政 治 利 益 在 中 央 及 地 方 的 分 布 情 形, 可 採 用 屬 於 社 會 關 係 的 籍 貫 地 與 崛 起 地, 以 及 屬 於 政 治 制 度 的 現 職 地 政 治 利 益 的 衡 量 指 標 衡 量 公 式 分 配 計 算 中 央 與 地 方 政 治 利 益 的 計 算, 以 及 各 省 影 響 中 央 政 策 能 力 之 區 分 標 準, 限 於 篇 幅 未 在 此 陳 述 ( 三 ) 人 事 異 動 中 共 十 八 屆 二 中 全 會 於 2013 年 2 月 26 日 至 28 日 在 北 京 舉 行, 距 離 十 八 屆 一 中 全 會 僅 三 個 半 月, 相 較 之 下, 此 時 政 治 局 委 員 有 8 人 之 現 職 地 異 動 在 此 會 議 前, 中 共 高 層 討 價 還 價 後 的 人 事 布 局 已 全 部 調 整 完 畢 ; 在 此 之 後 的 人 事 異 動, 則 可 視 為 習 近 平 的 治 理 成 果 中 共 十 八 屆 四 中 全 會 於 2014 年 10 月 20 日 至 23 日 在 北 京 召 開, 在 此 會 議 上, 李 東 生 蔣 潔 敏 與 楊 金 山 等 3 人 遭 開 除 黨 籍, 由 馬 建 堂 王 作 安 與 毛 萬 春 遞 補 為 中 央 委 員 會 委 員 比 較 2015 年 6 月 與 中 共 十 八 屆 二 中 全 會 兩 個 時 間 點, 若 區 分 為 中 央 與 地 方 兩 類, 共 14 位 中 央 委 員 的 現 職 地 有 變 其 中, 有 11 位 由 地 方 調 往 中 央, 有 3 位 由 中 央 調 任 地 方, 故 屬 地 方 者 比 十 八 屆 二 中 全 會 時 少 8 人, 變 成 50 人 2
11 位 由 地 方 調 往 中 央, 包 括 : 孫 春 蘭 由 天 津 市 委 書 記 調 任 統 戰 部 長 袁 純 清 由 山 西 省 委 書 記 調 任 中 央 農 村 工 作 領 導 小 組 副 組 長 陳 政 高 由 遼 寧 省 長 調 任 住 房 和 城 鄉 建 設 部 部 長 吉 炳 軒 由 黑 龍 江 省 委 書 記 調 任 全 國 人 大 副 委 員 長 李 斌 由 安 徽 省 長 調 任 國 家 衛 生 和 計 劃 生 育 委 員 會 主 任 盧 展 工 由 河 南 省 委 書 記 調 任 全 國 政 協 副 主 席 秦 光 榮 由 雲 南 省 委 書 記 調 任 全 國 人 大 內 務 司 法 委 員 會 副 主 委 努 爾 白 克 力 由 新 疆 維 吾 爾 自 治 區 政 府 主 席 調 任 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 副 主 任 兼 國 家 能 源 局 局 長 白 瑪 赤 林 由 西 藏 人 大 主 任 兼 任 全 國 人 大 民 族 委 員 會 副 主 任 委 員 此 外, 王 珉 與 張 寶 順 都 因 屆 齡, 分 別 卸 任 遼 寧 省 委 書 記 與 安 徽 省 委 書 記, 此 二 人 目 前 雖 尚 未 派 任 新 職, 但 未 來 都 可 能 調 任 全 國 人 大 或 全 國 政 協 擔 任 副 領 導 職 3 位 由 中 央 調 任 地 方, 包 括 : 李 建 華 由 國 家 行 政 學 院 黨 委 書 記 調 任 寧 夏 回 族 自 治 區 黨 委 書 記 ; 馬 興 瑞 由 中 國 航 太 科 技 集 團 公 司 總 經 理 調 任 中 共 廣 東 省 委 副 書 記 政 法 委 書 記 並 兼 任 中 共 深 圳 市 委 書 記 ; 楊 金 山 ( 西 藏 軍 區 司 令 員 ) 被 開 除 黨 籍, 由 毛 萬 春 ( 陝 西 省 委 常 委 ) 遞 補 成 為 中 央 委 員 另 外, 有 3 位 屬 地 方 對 調, 包 括 : 王 儒 林 由 吉 林 省 長 調 任 山 西 省 委 書 記 蔣 定 之 由 海 南 省 長 調 任 江 蘇 省 人 大 常 委 會 黨 組 書 記 王 學 軍 由 安 徽 省 長 調 任 安 徽 省 委 書 記 ( 四 ) 央 地 關 係 孫 春 蘭 不 僅 是 中 央 委 員, 亦 是 政 治 局 委 員, 在 調 任 統 戰 部 長 後, 原 職 務 由 天 津 市 長 代 理, 故 地 方 因 而 減 少 1 位 政 治 局 委 員 綜 合 中 央 委 員 與 政 治 局 委 員 的 現 職 地 異 動, 可 得 出 2015 年 6 月 中 共 中 央 及 地 方 的 政 治 利 益 分 配 情 形, 並 可 與 十 八 屆 一 中 全 會 及 十 八 屆 二 中 全 會 時 比 較 : 地 方 占 政 治 利 益 總 量 的 比 率 從 一 中 全 會 的 45.67%, 降 為 二 中 全 會 的 35.69%, 現 今 再 降 為 34.09% 中 央 占 政 治 利 益 總 量 的 比 率 從 一 中 全 會 的 45.70%, 增 為 二 中 全 會 的 55.69%, 現 今 再 增 為 57.82%; 軍 方 則 從 8.63% 降 為 8.09% 3
將 2015 年 6 月 大 陸 各 個 省 份 占 政 治 利 益 總 量 之 比 率 由 高 至 低 排 列, 可 繪 製 成 附 圖 31 個 省 份 之 平 均 數 為 1.10%, 標 準 差 為 0.96% 以 平 均 數 為 中 心, 往 前 加 一 個 標 準 差, 並 往 後 減 一 個 標 準 差, 即 可 將 各 省 影 響 中 央 政 策 能 力 區 分 為 四 類 : 第 一 類 屬 無 力 影 響 型, 乃 政 治 利 益 總 量 比 率 小 於 0.14% 者, 對 中 央 政 策 影 響 力 最 低 並 無 任 何 省 份 屬 此 類 型 第 二 類 屬 稍 有 力 影 響 型, 乃 政 治 利 益 總 量 比 率 大 於 等 於 0.14% 且 小 於 1.1% 者, 對 中 央 政 策 影 響 力 次 低 共 有 17 個 省 份 屬 於 此 類 型, 占 總 數 的 54.8%, 包 括 海 南 雲 南 寧 夏 西 藏 廣 西 貴 州 青 海 黑 龍 江 湖 南 甘 肅 江 西 河 南 四 川 內 蒙 古 吉 林 河 北 湖 北 第 三 類 屬 有 力 影 響 型, 乃 政 治 利 益 總 量 比 率 大 於 等 於 1.1% 且 小 於 2.06% 者, 對 中 央 政 策 影 響 力 次 高 共 有 10 個 省 份 屬 此 類 型, 占 總 數 的 32.3%, 包 括 浙 江 江 蘇 安 徽 重 慶 山 東 福 建 山 西 陝 西 新 疆 天 津 第 四 類 屬 強 有 力 影 響 型, 乃 政 治 利 益 總 量 比 率 大 於 等 於 2.06% 者, 對 中 央 政 策 影 響 力 最 高 共 4 個 省 份 屬 此 類 型, 占 總 數 的 12.9%, 包 括 北 京 廣 東 遼 寧 與 上 海 附 圖 :2015 年 6 月 大 陸 各 省 占 政 治 利 益 總 量 之 比 率 4
為 檢 定 各 個 省 份 擁 有 的 政 治 利 益 是 否 影 響 其 所 獲 得 的 資 源, 本 文 將 以 全 社 會 固 定 資 產 投 資 實 際 到 位 資 金 檢 驗 效 標 效 度 因 為, 政 治 利 益 會 影 響 中 央 決 策 與 資 源 分 配 大 陸 中 央 政 府 所 分 配 的 經 濟 資 源 主 要 有 建 設 投 資 與 優 惠 政 策 採 用 固 定 資 產 投 資 總 額 為 指 標, 可 同 時 衡 量 中 央 之 建 設 投 資 與 優 惠 政 策 不 過, 全 社 會 固 定 資 產 投 資 實 際 到 位 資 金 的 資 金 來 源 可 區 分 為 五 種, 包 括 : 國 家 預 算 資 金 國 內 貸 款 利 用 外 資 自 籌 資 金 與 其 他 資 金 其 中 國 內 貸 款 意 指 固 定 資 產 專 案 投 資 單 位 向 銀 行 及 非 銀 行 金 融 機 構 借 入 用 於 固 定 資 產 投 資 的 各 種 國 內 借 款 既 有 研 究 已 指 出, 各 個 省 份 的 領 導 人 會 利 用 其 派 系 關 係 爭 取 國 家 銀 行 貸 款 額 度 本 文 用 以 分 析 政 治 利 益 分 配 的 指 標, 包 括 籍 貫 地 崛 起 地 與 現 職 地, 正 是 各 種 派 系 的 源 頭 因 此, 本 文 將 用 全 社 會 固 定 資 產 投 資 實 際 到 位 國 內 貸 款 資 金 ( 簡 稱 國 內 貸 款 資 金 ) 為 效 標 2015 年 6 月 大 陸 各 個 省 份 占 政 治 利 益 總 量 之 比 率, 與 最 新 一 年 (2013 年 ) 占 國 內 貸 款 資 金 之 比 率, 相 關 係 數 r 為 0.379(p=0.035) 此 結 果 顯 示 各 省 的 政 治 利 益 與 獲 得 國 內 貸 款 資 金 乃 中 度 正 相 關, 且 達 到 95% 信 心 水 準, 符 合 理 論 的 預 期, 代 表 本 文 採 用 的 分 析 結 果 具 有 效 標 效 度 至 於 預 測 效 度, 因 現 職 地 的 分 析 乃 截 止 於 2015 年 6 月, 故 較 適 合 採 用 2015 年 各 省 占 國 內 貸 款 資 金 之 比 率 為 效 標, 目 前 仍 無 統 計 數 據 可 分 析 ( 五 ) 結 論 習 近 平 權 力 之 大 雖 直 追 毛 澤 東, 但 因 各 省 具 備 無 可 取 代 的 中 介 角 色, 故 在 政 策 推 行 上 仍 有 仰 賴 各 省 諸 侯 之 處 習 近 平 主 政 下 央 地 間 的 政 治 權 力 分 配 格 局, 乃 屬 趨 向 中 央 集 權 的 權 力 平 衡 所 謂 趨 向 中 央 集 權, 乃 因 中 央 與 地 方 間 政 治 利 益 之 分 配, 中 央 在 4 個 月 內 淨 增 9.99%, 從 十 八 屆 一 中 全 會 時 的 5.4:4.6, 在 二 中 全 會 時 則 轉 變 為 6.4:3.6 所 謂 權 力 平 衡, 乃 指 二 中 全 會 後 央 地 間 政 治 利 益 之 分 配 已 趨 向 穩 定, 地 方 歷 經 28 個 月 僅 減 少 1.6% 各 省 影 響 中 央 政 策 的 能 力, 屬 無 力 影 響 型 者, 十 八 屆 一 中 全 會 5
時 為 無, 二 中 全 會 時 有 一 省, 現 今 亦 無 屬 稍 有 力 影 響 型 者, 一 中 全 會 時 有 19 省 (61.3%), 二 中 全 會 時 有 16 省 (51.6%), 現 今 有 17 省 (54.8%) 屬 有 力 影 響 型 者, 一 中 全 會 時 有 10 省 (32.3%), 二 中 全 會 時 有 11 省 (35.5%), 現 今 有 10 省 (32.3%) 屬 強 有 力 影 響 型 者, 一 中 全 會 時 有 2 省 (6.5%), 包 括 上 海 與 天 津 ; 二 中 全 會 時 有 3 省 (9.7%), 包 括 上 海 遼 寧 與 天 津 ; 現 今 有 4 省 (12.9%), 包 括 上 海 遼 寧 廣 東 與 北 京 就 此 可 知, 上 海 不 僅 是 對 中 央 政 策 影 響 力 最 大 的 省 分, 亦 是 政 策 影 響 力 最 穩 定 者 6