謝 詞 上 個 世 紀 七 0 年 代 末 的 中 仍 是 貧 窮 的 家 然 而, 在 改 革 開 放 三 十 餘 年 後 的 今 日, 已 無 人 能 否 認 中 的 經 濟 成 就 與 實 力 中 從 貧 窮 走 向 富 裕 的 經 濟 發 展 過 程 是 有 普 遍 性 的? 還 是 有 中

系 博 士 論 文 指 導 教 授 : 劉 雅 靈 博 士 農 業 農 民 與 家 : 中 經 濟 發 展 中 的 農 業 策 分 析 研 究 生 : 黃 騏 弘 中 華 民 一 0 三 年 九 月

謝 詞 上 個 世 紀 七 0 年 代 末 的 中 仍 是 貧 窮 的 家 然 而, 在 改 革 開 放 三 十 餘 年 後 的 今 日, 已 無 人 能 否 認 中 的 經 濟 成 就 與 實 力 中 從 貧 窮 走 向 富 裕 的 經 濟 發 展 過 程 是 有 普 遍 性 的? 還 是 有 中 特 色 的? 台 灣 也 曾 經 歷 過 快 速 成 長 的 經 濟 起 飛 階 段, 而 過 去 者 們 對 於 台 灣 經 驗 的 解 釋 是 否 適 用 於 中? 如 果 可 以, 中 經 驗 與 台 灣 經 驗 又 有 何 差 別? 此 一 研 究 動 機 促 使 我 將 中 的 農 業 策 作 為 博 士 論 文 的 主 題 能 夠 完 成 這 本 論 文, 我 首 先 必 須 感 謝 劉 雅 靈 教 授 的 指 導 從 碩 士 到 博 士, 劉 老 師 嚴 謹 的 態 度 與 自 由 開 放 的 思 想, 一 直 是 我 努 力 習 榜 樣 同 時, 她 對 我 的 鼓 勵 和 照 顧, 並 且 無 私 地 資 助 我 赴 中 進 行 田 野 調 查, 這 些 點 點 滴 滴 都 讓 我 銘 感 於 心 另 外, 不 論 是 在 課 堂 上 或 私 下 的 討 論, 蔡 中 民 教 授 的 教 導 與 關 心 不 僅 幫 助 我 撰 寫 論 文 的 過 程 更 加 順 利, 他 的 提 醒 與 看 法 也 讓 我 獲 益 匪 淺, 在 此 也 要 對 他 表 達 我 的 感 謝 吳 介 民 教 授 莊 奕 琦 教 授 與 張 弘 遠 教 授 三 位 口 試 委 員, 他 們 所 提 出 的 問 題 和 建 議, 不 僅 豐 富 了 這 本 論 文 的 內 容, 同 時 也 激 盪 了 我 對 研 究 問 題 有 更 廣 泛 的 思 考 從 尋 找 題 目 到 撰 寫 論 文, 林 華 德 教 授 給 予 了 我 莫 的 啟 發 林 老 師 是 位 睿 智 的 長 者, 有 著 豐 富 的 養 和 不 凡 的 經 歷 有 幸 能 與 他 相 處 並 從 旁 習, 讓 我 的 視 野 變 得 更 加 開 闊 希 望 這 本 論 文 的 完 成, 能 夠 有 知 識 傳 承 的 意 義 同 時, 我 也 要 感 謝 楊 智 雄 先 生 的 提 點 楊 先 生 是 位 氣 概 而 有 智 慧 的 長 輩, 從 他 身 上 我 不 僅 習 到 待 人 處 事 應 有 的 態 度, 更 讓 我 增 長 了 見 識 另 外, 我 要 特 別 感 謝 鄭 丞 傑 教 授 江 明 洲 先 生 聶 眾 先 生 沒 有 他 們 的 熱 心 幫 助, 我 無 法 順 利 地 在 中 陸 進 行 田 野 調 查 並 完 成 這 本 論 文 當 然, 在 中 陸 進 行 田 野 調 查 時 有 許 多 幫 助 過 我 的 師 長 和 朋 友, 雖 然 無 法 一 一 寫 出 他 們 的 姓 名, 但 是 在 此 我 必 須 向 他 們 致 上 最 誠 摯 的 謝 意 術 研 究 的 路 途 是 孤 獨 的, 但 是 因 為 有 許 多 好 朋 友 的 陪 伴, 所 以 我 並 不 感 到 寂 寞 劉 川 園 先 生 與 曾 慧 玲 女 士 曾 盈 富 先 生, 他 們 對 我 的 鼓 勵 及 關 懷 以 及 帶 給 我 的 人 生 經 驗 讓 我 永 難 忘 懷 另 外, 我 也 要 感 謝 林 佑 屹 程 文 正 黃 信 豪 張 世 澤 鄭 如 婷 王 玲 林 娟 娟 許 敏 玲 這 幾 位 好 友 的 關 心 與 陪 伴 懷 著 感 恩 的 心 情, 最 後 我 要 謝 謝 我 的 父 母 親 和 家 人 若 不 是 你 們 給 了 我 這 麼 好 的 家 庭 若 不 是 你 們 的 支 持 與 付 出, 我 不 可 能 完 成 業 謹 以 這 本 博 士 論 文 獻 給 你 們 I

農 業 農 民 與 家 : 中 經 濟 發 展 中 的 農 業 策 分 析 摘 要 府 干 預 農 產 品 市 場 會 改 變 農 產 品 價 格, 從 而 影 響 農 民 所 得 在 糧 食 雙 軌 制 時 期, 中 的 糧 食 價 格 在 幅 震 盪 中 逐 漸 下 跌,2004 年 農 業 策 改 變 之 後, 糧 食 價 格 則 逐 漸 上 升 本 文 從 二 元 經 濟 模 型 的 研 究 途 徑, 分 析 中 糧 食 價 格 變 動 的 影 響 因 素, 並 探 究 促 使 中 府 改 變 農 業 策 的 原 因 本 文 指 出 :(1) 中 糧 食 價 格 取 決 於 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量, 而 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量 的 變 化, 又 受 到 中 府 限 制 農 民 進 城 與 強 迫 生 產 這 兩 項 策 的 影 響 (2) 限 制 農 民 進 城 與 強 迫 生 產 策, 造 成 中 在 九 0 年 代 後 半 面 臨 糧 食 過 剩 及 農 民 所 得 低 落 的 問 題 到 了 2004 年, 由 於 糧 食 減 產 策 導 致 低 存 糧 以 及 取 消 對 勞 動 力 移 動 的 限 制, 糧 食 供 需 情 況 也 從 過 剩 轉 變 為 短 缺 為 了 解 決 糧 食 短 缺 的 問 題, 於 是 中 府 改 變 農 業 策, 實 行 直 接 補 貼 最 低 收 購 價 格 策 並 取 消 農 業 稅 關 鍵 詞 : 二 元 經 濟 模 型 勞 動 力 移 動 強 迫 生 產 糧 食 價 格 農 業 策 II

目 錄 摘 要... II 圖 目 錄... IV 表 目 錄... V 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 問 題 的 提 出... 1 第 二 節 中 糧 食 價 格 變 動 的 解 釋 觀 點... 6 第 三 節 二 元 經 濟 模 型 與 中 糧 食 價 格... 9 第 二 章 中 糧 食 流 通 體 制 改 革... 20 第 一 節 糧 食 市 場 化 的 展 開... 20 第 二 節 糧 改 挫 折 與 全 面 市 場 化... 27 第 三 章 中 的 農 業 策 與 糧 食 價 格... 34 第 一 節 勞 動 力 移 動 過 程 中 的 糧 食 價 格... 34 第 二 節 勞 動 力 移 動 的 邏 輯... 37 第 三 節 糧 食 供 給 量 與 糧 食 價 格... 43 第 四 章 中 農 業 策 的 變 遷... 53 第 一 節 低 糧 價 的 後 果... 53 第 二 節 改 變 農 業 策... 61 第 五 章 結 論... 67 附 錄 70 參 考 文 獻 74 III

圖 目 錄 圖 1-1 中 糧 食 價 格... 3 圖 1-2 台 灣 稻 穀 價 格 (1964-1985) 與 中 糧 食 價 格 (1985-2011)... 5 圖 1-3 解 釋 中 糧 食 價 格... 18 圖 4-1 中 的 糧 食 庫 存... 64 IV

表 目 錄 表 2-1 中 三 種 主 要 糧 食 收 購 價 格... 22 表 2-2 家 糧 食 收 購 情 況... 24 表 2-3 有 糧 食 企 業 經 營 損 益... 29 表 2-4 中 四 項 糧 食 補 貼 支 出... 31 表 2-5 三 種 主 要 糧 食 的 策 性 收 購... 33 表 3-1 中 勞 動 力 移 動 情 況... 36 表 3-2 中 糧 食 生 產 成 本 收 益... 42 表 3-3 中 的 糧 食 價 格 糧 食 產 量 與 勞 動 力 移 動... 44 表 3-4 民 經 濟 和 社 會 發 展 計 畫 中 的 糧 食... 46 表 3-5 2004 年 各 省 自 區 直 轄 市 恢 復 發 展 糧 食 生 產 的 面 積 產 量 目 標... 50 表 4-1 中 農 民 的 人 均 所 得 與 成 長 率... 55 表 4-2 中 的 所 得 分 配 與 城 鄉 差 距... 57 表 4-3 中 各 省 的 農 民 負 擔... 58 表 4-4 中 農 民 的 現 金 收 入 與 生 活 消 費 現 金 支 出... 60 V

第 一 章 緒 論 家 與 農 民 關 係 一 直 是 中 研 究 當 中 重 要 的 領 域 雖 然 過 去 有 不 少 的 文 獻 探 討 鄉 鎮 企 業 地 方 財 農 民 負 擔 農 民 工 農 村 土 地 開 發 等 議 題, 但 是 有 關 農 業 策 的 分 析 卻 甚 為 少 見 本 文 的 目 的 在 於, 從 農 業 策 的 角 度 探 討 中 改 革 開 放 之 後 家 與 農 民 的 關 係 所 謂 農 業 策 是 指, 府 干 預 農 產 品 市 場 價 格, 從 而 影 響 農 民 所 得 的 行 動 1 由 於 糧 食 是 人 們 熱 量 攝 取 的 主 要 來 源, 而 且 為 了 確 保 糧 食 安 全, 中 可 耕 地 當 中 的 絕 部 分 需 要 用 於 種 植 糧 食 作 物, 因 此 在 中 的 農 業 中, 糧 食 占 有 重 要 的 地 位 2 探 究 中 糧 食 價 格 的 影 響 因 素 中 府 如 何 干 預 糧 食 市 場 及 府 干 預 的 後 果 是 本 文 的 主 題 第 一 節 問 題 的 提 出 改 革 開 放 之 前 的 中 仍 然 相 當 貧 窮, 有 超 過 70% 的 就 業 人 口 生 活 在 農 村 同 時, 為 了 掌 握 糧 源, 中 府 不 僅 建 了 統 購 統 銷 制 度 取 代 糧 食 市 場, 並 且 以 強 制 手 段 與 農 民 劃 分 餘 糧 3 對 農 民 過 度 地 榨 取 以 及 量 勞 動 力 滯 留 在 農 村, 結 果 造 成 中 農 民 的 生 活 水 準 在 改 革 開 放 前 夕 僅 處 於 維 生 邊 緣 4 1978 年 底 中 府 從 農 村 展 開 經 濟 改 革 一 方 面, 中 府 透 過 提 高 糧 食 收 購 價 格 縮 減 計 畫 經 濟 的 徵 購 指 標 和 增 加 農 村 消 費 品 供 應 等 誘 因, 刺 激 農 民 的 糧 食 生 產 和 交 易 行 為 ; 另 一 方 面, 由 於 實 施 家 庭 承 包 責 任 制, 農 民 被 賦 予 了 承 包 土 地 的 自 主 經 營 權, 因 此 開 始 能 夠 掌 握 自 身 的 糧 食 消 費 與 餘 糧 的 數 量 諸 多 農 村 改 革 的 措 施, 1 Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies (Berkeley: University of California Press, 1984), p. 3. 2 自 2006 年 以 來 中 府 不 斷 強 調 堅 守 18 億 畝 耕 地 紅 線 中 共 中 央 財 經 領 導 小 組 辦 公 室 副 主 任 陳 錫 文 指 出, 在 18.2 億 畝 的 耕 地 中,16.5 億 畝 必 須 用 於 糧 食 生 產 請 見 農 村 農 業 改 革 發 展 關 注 三 問 題, 經 濟 日 報,http://paper.ce.cn/jjrb/html/2012-08/20/content_127372.htm,2012 年 8 月 20 日 另 外, 據 統 計,2010 年 中 糧 食 作 物 播 種 面 積 占 農 作 物 總 播 種 面 積 的 比 例 為 68.4% 中 華 人 民 共 和 農 業 部,2011 年 中 農 業 發 展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,2011 年 ), 頁 142 3 關 於 統 購 統 銷 制 度 的 詳 細 說 明, 請 見 周 応 恒, 中 国 農 産 物 流 通 策 と 流 通 構 造 ( 東 京 都 : 勁 草 書 房,2000 年 ), 頁 13-76 有 關 社 會 主 義 時 期 家 如 何 與 農 民 劃 分 餘 糧, 請 見 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press, 1989), pp. 15-42. 4 Robert Ash, Squeezing the Peasants: Grain Extraction, Food Consumption and Rural Living Standards in Mao s China, The China Quarterly, Vol. 188, Dec., 2006, pp. 959-998. 1

促 使 中 的 農 業 在 1979-1984 年 市 場 轉 型 初 期 快 速 成 長 5 隨 著 農 村 改 革 的 成 功, 中 府 在 1984 年 底 將 經 濟 改 革 的 重 心, 從 農 業 部 門 轉 向 工 業 部 門, 並 且 在 1985 年 改 革 糧 食 流 通 體 制, 實 施 糧 食 雙 軌 制 二 十 年 之 後,2004 年 5 月, 中 府 在 務 院 關 於 進 一 步 深 化 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 意 見 中 宣 布, 全 面 開 放 糧 食 收 購 市 場 和 價 格, 至 此, 中 的 糧 食 經 濟 也 邁 入 全 面 市 場 化 的 新 時 期 從 提 高 糧 食 收 購 價 格 和 廢 除 集 體 化 農 業 到 實 施 糧 食 雙 軌 制, 再 到 全 面 開 放 糧 食 市 場, 這 段 期 間 中 的 糧 食 價 格 有 何 特 徵? 以 下 首 先 描 述 中 糧 食 價 格 波 動 的 特 徵, 接 著 再 提 出 本 文 的 研 究 問 題 一 中 的 糧 食 價 格 一 項 商 品 的 相 對 價 格 代 表 該 商 品 的 交 換 價 值, 而 交 易 條 件 (terms of trade) 則 是 以 相 對 價 格 來 表 示 商 品 之 間 的 交 換 關 係 在 際 貿 易 裡, 出 口 商 品 交 易 條 件 是 指 一 的 商 品 出 口 價 格 指 數 對 商 品 進 口 價 格 指 數 的 比 率 就 內 經 濟 而 言, 若 將 經 濟 體 系 區 分 為 農 業 與 工 業 兩 個 部 門, 則 農 產 品 交 易 條 件 是 指 農 產 品 價 格 指 數 對 工 業 品 價 格 指 數 的 比 率 當 農 產 品 交 易 條 件 上 升, 表 示 每 單 位 農 產 品 所 能 換 得 的 工 業 品 增 加, 對 農 民 有 利 ; 當 農 產 品 交 易 條 件 下 降, 表 示 每 單 位 農 產 品 所 能 換 得 的 工 業 品 減 少, 對 農 民 不 利 換 言 之, 用 農 產 品 交 易 條 件 來 表 示 農 產 品 對 工 業 品 的 相 對 價 格 的 意 義 是, 從 工 業 部 門 的 角 度 看 待 農 產 品 的 價 格 本 文 中 的 糧 食 價 格, 就 是 以 糧 食 交 易 條 件 為 指 標 所 衡 量 的 相 對 價 格 6 圖 1-1 繪 出 1980-2011 年 中 糧 食 價 格 的 變 化 由 於 經 濟 發 展 初 期 與 後 期 的 生 產 條 件 和 經 濟 環 境 不 同, 在 衡 量 農 產 品 交 易 條 件 時, 若 選 擇 以 經 濟 發 展 初 期 的 時 間 為 基 期, 可 能 造 成 初 期 的 工 業 品 價 格 指 數 高 於 往 後 各 期, 從 而 使 得 後 期 之 農 產 品 交 易 條 件 發 生 偏 高 的 現 象 7 因 此, 圖 中 兩 種 糧 食 交 食 條 件 均 是 以 2005 年 為 基 期 (2005=100) 換 算 而 得 家 收 購 糧 食 交 易 條 件 是 糧 食 生 產 價 格 指 數 對 工 業 品 出 廠 價 格 指 數 的 比 率, 用 以 表 示 家 收 購 糧 食 的 相 對 價 格 市 場 糧 食 交 易 條 件 是 糧 食 市 場 價 格 指 數 對 工 業 品 出 廠 價 格 指 數 的 比 率, 用 以 表 示 市 場 糧 食 的 相 對 價 格 另 外, 必 須 指 出 的 是, 中 農 業 統 計 中 所 定 義 的 糧 食, 與 際 上 常 用 的 定 義 略 有 不 同, 除 了 稻 穀 玉 米 小 麥 三 種 主 要 糧 食 之 外, 中 的 糧 食 還 包 括 了 豆 和 薯 類 不 過, 本 文 所 稱 之 糧 食 主 要 是 指 稻 穀 玉 米 和 小 麥, 5 Jikun Huang, Keijiro Otsuka, and Scott Rozelle, Agriculture in China s Development: Past Disappointment, Recent Successes, and Future Challenges, in Loren Brandt and Thomas G. Rawski eds., China s Great Economic Transformation (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 467-505. 6 交 易 條 件 的 衡 量 有 許 多 方 式, 這 裡 的 交 易 條 件 是 指 淨 交 易 條 件 7 胡 勝 益, 台 灣 農 工 交 易 條 件 之 研 究, 台 灣 銀 行 季 刊, 第 23 卷, 第 2 期,1972 年 6 月, 頁 1-25 2

並 在 必 要 時 將 加 註 說 明 ( 指 數 ) 180.0 160.0 140.0 120.0 100.0 80.0 三 種 主 要 糧 食 產 量 家 收 購 糧 食 交 易 條 件 市 場 糧 食 交 易 條 件 ( 萬 噸 ) 60000 50000 40000 30000 60.0 40.0 20.0 0.0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20000 10000 0 圖 1-1 中 糧 食 價 格 (1980-2011) 說 明 :1. 糧 食 市 場 價 格 指 數 是 稻 穀 小 麥 玉 米 三 種 主 要 糧 食 的 市 場 收 購 價 格 的 加 權 平 均 價 3 格 :P = i=1 W i P i ; 權 數 :W i = (P i X i )/( P i X i ) 其 中, 市 場 糧 食 收 購 量 X i 是 2006-2011 年 三 種 主 要 糧 食 的 社 會 各 種 糧 食 企 業 收 購 量 - 有 糧 食 企 業 收 購 量 2. 1980-2001 年 糧 食 生 產 價 格 指 數 是 稻 穀 玉 米 小 麥 三 種 主 要 糧 食 收 購 價 格 指 數 的 算 數 平 均 數 2002-2011 年 糧 食 生 產 價 格 指 數 則 直 接 引 用 官 方 的 統 計 數 據 3. 因 無 法 收 集 到 完 整 的 數 據, 圖 中 未 能 顯 示 1980-1984 之 市 場 糧 食 交 易 條 件 資 料 來 源 : 糧 食 生 產 價 格 指 數 : 中 人 民 共 和 農 業 部,1995 年 中 農 業 發 展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,1995 年 ), 頁 199; 中 人 民 共 和 農 業 部,2012 年 中 農 業 發 展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,2012 年 ), 頁 167; 戴 春 芳 賀 小 斌 冷 崇 總, 改 革 開 放 以 來 我 糧 食 價 格 波 動 分 析, 價 格 月 刊, 第 6 期,2008 年, 頁 5-12 工 業 品 出 廠 價 格 指 數 : 家 統 計 局, 新 中 六 十 年 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2009), 頁 625; 家 統 計 局,2012 年 中 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2012 年 ), 頁 311 市 場 糧 食 價 格 : 表 2-1 市 場 糧 食 收 購 量 : 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム( 東 京 都 : 御 茶 の 水 書 房, 2012 年 ), 頁 173; 家 糧 食 局 主 編,2012 年 中 糧 食 發 展 報 告 ( 北 京 : 經 濟 管 理 出 版 社,2012 年 ), 頁 24 糧 食 產 量 : 家 糧 食 局 主 編,2012 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 164 從 上 圖 可 以 觀 察 到 中 糧 食 價 格 的 兩 個 特 徵 :(1) 就 糧 食 價 格 的 穩 定 性 而 言, 糧 食 市 場 價 格 的 波 動 在 2004 年 之 前 與 之 後 有 很 差 異 雙 軌 制 時 期 糧 食 價 格 的 波 3

動 起 落, 其 中,1990-1993 年 1997-2003 年 這 兩 段 期 間 的 糧 食 價 格 更 是 幅 滑 落 2004 年 之 後 市 場 化 時 期 的 糧 食 價 格 穩 定, 並 從 2007 年 起 持 續 上 升 至 今 (2) 就 糧 食 價 格 的 水 準 而 言, 僅 管 改 革 開 放 初 期 中 府 幅 提 高 了 向 農 民 收 購 糧 食 的 價 格, 但 是 1985 年 實 施 糧 食 雙 軌 制 之 後, 家 的 收 購 價 格 與 市 場 價 格 仍 有 差 距 換 句 話 說, 中 府 仍 以 低 於 市 場 的 價 格 向 農 民 收 購 糧 食, 而 兩 者 的 差 距 相 當 於 對 農 民 徵 收 的 隱 藏 稅 (hidden tax) 1997 年 之 後, 隨 著 市 場 糧 價 持 續 下 跌, 家 收 購 價 格 與 市 場 價 格 趨 近, 糧 食 雙 軌 制 也 逐 漸 失 去 意 義 2004 年 之 後 的 市 場 化 時 期, 家 收 購 糧 食 交 易 條 件 轉 趨 對 農 民 有 利, 表 示 中 府 以 高 價 格 向 農 民 收 購 糧 食 若 進 一 步 對 照 經 濟 起 飛 時 期 的 台 灣 經 驗, 則 更 能 顯 示 出 中 糧 食 價 格 波 動 的 特 殊 之 處 在 農 業 生 產 條 件 上, 台 灣 和 中 同 樣 都 屬 於 人 口 眾 多 耕 地 資 源 相 對 稀 少 的 零 細 農 業 在 經 濟 發 展 程 度 上, 經 濟 起 飛 時 期 的 台 灣 (1964-1985 年 ) 與 改 革 開 放 後 的 中 (1979-2008 年 ) 則 處 於 相 同 的 發 展 階 段, 人 均 民 所 得 都 是 從 200 美 元 提 高 至 3,000 美 元 在 汲 取 農 業 部 門 資 源 的 做 法 上, 台 灣 除 了 肥 料 換 穀 外, 在 1973 年 之 前, 府 同 樣 也 用 低 於 市 場 的 價 格 向 農 民 收 購 稻 穀 另 外, 相 較 於 其 他 後 社 會 主 義 家, 或 者 同 屬 於 人 口 的 印 度, 中 與 這 些 家 在 制 度 就 業 結 構 及 經 濟 發 展 程 度 上, 則 有 很 的 差 別 在 經 濟 轉 型 初 期, 俄 羅 斯 和 東 歐 家 的 人 均 民 所 得 不 但 遠 高 於 中, 更 重 要 的 是, 轉 型 之 初 這 些 後 社 會 主 義 家 的 農 業 勞 動 力 只 占 總 勞 動 力 不 到 二 成 的 比 例 8 印 度 是 民 主 家, 可 是 經 濟 發 展 程 度 卻 遠 低 於 中,2009 年 的 人 均 民 所 得 只 有 1,170 美 元 圖 1-2 是 台 灣 在 經 濟 起 飛 時 期 稻 穀 價 格 的 變 動 情 況 從 圖 中 可 以 看 出, 台 灣 的 稻 穀 價 格 除 了 在 1974 1975 這 兩 年 幅 上 漲 外, 其 他 時 間 價 格 波 動 的 幅 度 不 同 時, 雖 然 1973 年 之 前 的 稻 穀 交 易 條 件 不 利 於 稻 農, 但 是 卻 有 逐 漸 改 善 的 跡 象 1964-1973 年 稻 穀 交 易 條 件 時 間 序 列 的 迴 歸 係 數 T=1.83, 表 示 這 段 期 間 台 灣 的 稻 穀 價 格 確 有 向 上 攀 升 的 趨 勢 經 過 了 石 油 危 機 和 農 業 策 的 轉 變,1976 年 之 後, 台 灣 的 稻 穀 價 格 則 穩 定 維 持 在 高 價 位 至 於 中 的 糧 食 價 格, 在 糧 食 雙 軌 制 時 期, 市 場 糧 食 交 易 條 件 時 間 序 列 的 迴 歸 係 數 T=-2.78, 表 示 這 段 期 間 糧 食 價 格 呈 現 下 降 的 趨 勢,2004 年 農 業 策 轉 變 之 後, 糧 食 價 格 才 逐 漸 上 升 8 Jeffery Sachs and Wing Thy Woo, Structural Factors in Economic Reforms of China, Eastern Europe, and the Former Soviet Union, Economic Policy, Vol. 9, No. 18, Apr., 1994, pp. 101-145. 4

180.0 160.0 140.0 120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 台 灣 稻 穀 交 易 條 件 中 市 場 糧 食 交 易 條 件 1964/1985 1965/1986 1966/1987 1967/1988 1968/1989 1969/1990 1970/1991 1971/1992 1972/1993 1973/1994 1974/1995 1975/1996 1976/1997 1977/1998 1978/1999 1979/2000 1980/2001 1981/2002 1982/2003 1983/2004 1984/2005 1985/2006 1986/2007 1987/2008 1988/2009 1989/2010 1990/2011 圖 1-2 台 灣 稻 穀 價 格 (1964-1985) 與 中 糧 食 價 格 (1985-2011) 資 料 來 源 : 圖 1-1 台 灣 工 業 產 品 躉 售 物 價 指 數 : 林 華 德, 台 灣 兩 元 性 經 濟 的 發 展 策 略 : 戰 後 台 灣 經 濟 的 實 證 分 析 ( 台 北 : 台 灣 銀 行 研 究 室,1978 年 ), 頁 47-48; 行 院 主 計 處, 物 價 統 計 月 報, 第 205 期,1988 年 1 月, 頁 74 台 灣 稻 穀 價 格 指 數 : 台 灣 省 府 農 林 廳, 台 灣 農 產 物 價 與 成 本 統 計 月 報,1974 年 12 月, 頁 46 1980 年 12 月, 頁 46,1987 年 1 月, 頁 58 二 研 究 問 題 處 於 相 同 的 經 濟 發 展 階 段, 中 的 糧 食 價 格 與 台 灣 的 稻 穀 價 格 有 著 明 顯 的 對 比 : 第 一, 台 灣 的 稻 穀 價 格 長 期 相 對 穩 定, 中 的 糧 食 價 格 則 起 伏 不 定 第 二, 台 灣 的 稻 穀 價 格 從 逐 漸 上 升 轉 為 持 續 維 持 高 價 位, 中 的 糧 食 價 格 則 是 從 逐 漸 下 降 轉 為 逐 漸 上 升 由 於 市 場 糧 價 反 映 的 是 糧 食 供 需 情 況, 因 此 中 糧 食 價 格 起 落, 表 示 糧 食 過 剩 與 短 缺 交 替 出 現 ; 糧 食 價 格 從 逐 漸 下 降 轉 變 為 逐 漸 上 升, 則 代 表 糧 食 從 過 剩 轉 變 為 短 缺 然 而, 依 照 發 展 中 家 的 經 驗, 如 何 避 免 糧 食 短 缺, 是 一 在 經 濟 發 展 初 期 所 面 臨 最 主 要 的 農 業 問 題 9 再 者, 即 使 發 展 中 家 克 服 了 糧 食 短 缺 的 問 題, 理 論 上, 在 經 濟 發 展 過 程 中, 糧 食 價 格 應 該 如 同 台 灣 經 驗 會 逐 漸 上 升 換 言 之, 儘 管 避 免 了 糧 食 短 缺 的 問 題, 但 也 不 至 於 出 現 糧 食 過 剩, 可 是 中 的 糧 食 卻 是 在 短 期 呈 現 過 剩 與 短 缺 交 替, 在 長 期 則 從 過 剩 轉 為 短 缺 為 什 麼 中 糧 價 波 動 如 此 劇 烈? 如 何 解 釋 中 糧 價 從 逐 漸 下 降 轉 為 逐 漸 上 升 的 趨 勢? 糧 價 的 變 化 對 中 農 民 造 成 什 麼 影 響? 另 外, 中 府 從 低 價 收 購 糧 食 轉 為 高 價 收 購, 代 表 中 的 農 業 策 從 對 農 業 的 榨 取 轉 向 對 農 業 的 支 持 什 麼 原 因 促 使 中 府 在 2004 年 改 變 農 業 策? 這 些 是 本 文 所 要 探 討 的 研 究 問 題 9 速 水 裕 次 郎, 農 業 経 済 論 ( 東 京 都 : 岩 波 書 店,1986 年 ), 頁 54 5

第 二 節 中 糧 食 價 格 變 動 的 解 釋 觀 點 糧 食 價 格 的 波 動 取 決 於 糧 食 市 場 的 供 需 情 況 在 探 討 中 糧 食 價 格 波 動 的 影 響 因 素 時, 者 們 多 將 研 究 焦 點 置 於 分 析 影 響 糧 食 市 場 供 需 的 原 因 本 節 將 首 先 檢 視 過 去 解 釋 中 糧 食 價 格 波 動 的 各 種 觀 點, 第 三 節 則 提 出 本 文 的 理 論 觀 點 一 糧 價 變 動 的 周 期 性 基 於 觀 察 中 糧 食 價 格 與 糧 食 產 量 的 長 期 變 化, 者 們 指 出, 兩 者 之 間 的 互 相 影 響 造 成 糧 食 價 格 呈 現 趨 勢 性 上 漲 和 趨 勢 性 下 跌 的 周 期 性 波 動, 也 就 是 圖 1-1 所 繪 之 中 糧 食 價 格 波 動 的 軌 跡 所 謂 周 期 性 波 動, 簡 單 來 說, 糧 價 上 漲 刺 激 糧 食 生 產, 而 糧 食 增 產 到 一 定 程 度 後, 形 成 糧 食 過 剩 並 導 致 糧 價 下 跌 糧 價 下 跌 促 使 農 民 減 少 生 產, 當 糧 食 減 產 到 一 定 程 度 後, 形 成 糧 食 短 缺 並 造 成 糧 價 的 恢 復 性 上 漲, 而 糧 價 上 漲 又 再 次 刺 激 糧 食 生 產 在 糧 價 周 期 性 波 動 的 過 程 中, 人 們 會 預 期 糧 價 的 上 漲 或 下 跌 將 持 續 一 段 較 長 時 間, 而 在 這 當 中, 糧 價 上 漲 的 預 期 會 促 使 農 民 和 糧 食 企 業 增 加 存 糧, 糧 價 下 跌 的 預 期 則 會 促 使 農 民 和 糧 食 企 業 減 少 存 糧 由 於 存 糧 數 量 的 增 加 或 減 少 直 接 關 係 到 市 場 上 糧 食 的 供 給 量, 因 此 對 於 糧 價 的 波 動 產 生 影 響 10 者 們 認 為, 中 糧 食 價 格 波 動 的 周 期 性 是 一 個 客 觀 存 在 的 事 實, 農 民 和 糧 食 企 業 會 對 於 糧 價 的 變 化 做 出 正 常 反 應 因 此, 糧 價 波 動 的 周 期 性 決 定 了 1985 年 1990 年 1996 年 的 糧 價 下 跌, 以 及 1989 年 1994 年 2004 年 糧 價 上 漲 但 是, 因 為 中 府 忽 視 了 糧 價 周 期 性 波 動 的 客 觀 規 律, 以 至 於 諸 多 干 預 糧 食 市 場 的 策, 如 調 整 糧 食 定 購 價 格 糧 食 省 長 責 任 制 量 糧 食 進 口 保 護 價 敞 開 收 購 餘 糧 等, 不 僅 無 法 達 到 及 時 穩 定 糧 食 市 場 的 效 果, 反 而, 當 期 的 府 干 預 會 在 後 期 發 生 作 用, 所 以 對 糧 食 生 產 及 糧 價 波 動 造 成 推 波 助 瀾 的 效 果 11 二 糧 食 雙 軌 制 的 制 度 效 果 糧 價 周 期 性 的 觀 點 指 出, 因 為 中 府 對 糧 價 周 期 性 波 動 的 規 律 缺 乏 認 識, 所 以 原 本 為 了 穩 定 糧 食 市 場 所 採 取 的 干 預 措 施, 反 而 擴 了 市 場 的 不 穩 定 另 一 10 宋 洪 遠, 農 產 品 供 給 波 動 與 價 格 上 漲, 中 農 村 觀 察, 第 3 期,1995 年 ; 頁 15-21; 張 華, 價 格 對 我 糧 食 生 產 影 響 的 實 證 分 析 及 策 建 議, 中 農 村 經 濟, 第 9 期,1997 年, 頁 11-18 11 盧 鋒, 半 周 期 改 革 現 象 : 我 糧 棉 流 通 改 革 和 食 物 安 全 研 究 ( 北 京 : 北 京 出 版 社,2004 年 ), 頁 137-139; 葉 慶 興, 新 一 輪 糧 價 周 期 與 府 的 反 周 期 策, 中 農 村 經 濟, 第 9 期,1997 年, 頁 4-10; 葉 慶 興, 論 糧 食 供 求 關 係 及 其 調 節, 經 濟 研 究, 第 8 期,1999 年, 頁 64-69; 王 小 魯, 中 糧 食 市 場 的 波 動 與 府 干 預, 經 濟 季 刊, 頁 171-192 6

種 觀 點 分 析 糧 食 雙 軌 制 對 於 農 民 生 產 行 為 的 影 響, 而 調 整 糧 食 定 購 價 格 是 否 會 影 響 糧 食 產 量, 是 其 主 要 的 研 究 問 題 一 種 看 法 是 認 為, 由 於 糧 食 市 場 價 高 於 糧 食 定 購 價, 而 農 民 的 生 產 行 為 只 會 回 應 價 格 較 高 的 市 場 價, 因 此, 在 農 民 完 全 服 從 糧 食 定 購 任 務 的 前 提 下, 定 購 價 和 市 場 價 的 差 距, 就 相 當 於 家 對 農 民 徵 收 的 定 額 稅 (lump-sum tax) 除 非 定 購 價 高 於 或 等 於 市 場 價, 或 者 定 購 價 低 於 某 個 水 準, 否 則 調 整 糧 食 定 購 價 格 將 不 會 直 接 影 響 糧 食 產 量 12 另 一 種 看 法 則 認 為, 市 場 價 與 定 購 價 的 變 動 都 會 影 響 農 民 的 生 產 行 為 理 由 是, 因 為 定 購 數 量 是 內 生 的, 與 糧 食 產 量 有 關, 所 以 定 購 價 和 市 場 價 的 差 距, 相 當 於 一 種 由 定 購 數 量 所 決 定 的 比 例 稅 (proportional tax) 如 果 糧 食 增 產 數 量 當 中 家 定 購 的 部 分 愈 多, 表 示 農 民 所 繳 的 稅 也 愈 多, 則 農 民 對 定 購 價 變 動 的 反 應 較, 對 市 場 價 變 動 的 反 應 較 小 因 此, 在 糧 食 定 購 數 量 為 內 生 的 假 定 下, 提 高 定 購 價 格 意 味 著 減 輕 農 民 的 稅 負, 因 而 有 助 於 促 進 糧 食 生 產 13 上 述 兩 種 看 法 是 從 農 民 稅 負 的 角 度 來 分 析 糧 食 雙 軌 制 的 制 度 效 果 第 三 種 看 法 則 是 從 農 民 利 益 極 化 的 角 度 來 分 析 此 種 看 法 認 為, 在 糧 食 雙 軌 制 下 農 民 到 市 場 上 出 售 餘 糧 之 前, 必 須 先 完 成 家 定 購 糧 食 的 任 務, 而 在 給 定 的 市 場 價 格 下, 除 非 定 購 價 的 設 定 達 到 某 個 水 準, 否 則 對 農 民 而 言, 生 產 糧 食 始 終 是 虧 本 的, 此 時 農 民 將 不 會 積 極 生 產 糧 食, 並 且 會 逃 避 家 的 定 購 任 務 可 是, 一 旦 定 購 價 格 達 到 該 水 準, 此 時 農 民 將 幅 提 高 產 量, 在 完 成 家 定 購 任 務 之 餘, 再 到 市 場 上 以 更 高 的 價 格 出 售 餘 糧, 藉 以 彌 補 家 低 價 收 購 帶 來 的 損 失 同 樣 地, 在 給 定 的 定 購 價 格 下, 除 非 市 場 價 格 達 到 某 個 水 準, 否 則 農 民 無 法 透 過 較 高 的 市 場 價 格 來 彌 補 低 價 收 購 造 成 的 損 失, 此 時 糧 食 產 量 將 不 會 提 高, 農 民 也 會 設 法 逃 避 家 的 定 購 任 務 然 而, 一 旦 市 場 價 格 達 到 該 水 準, 則 農 民 將 幅 增 產, 在 完 成 家 定 購 任 務 之 餘, 透 過 市 場 交 易 來 彌 補 損 失 因 此, 不 論 是 家 提 高 定 購 價 格 或 市 場 糧 價 上 漲, 都 將 對 糧 食 產 量 帶 來 突 增 的 效 果, 從 而 導 致 糧 食 市 場 的 不 穩 定 14 三 通 貨 膨 脹 的 影 響 此 種 觀 點 是 探 討 中 總 體 經 濟 的 變 化 如 何 影 響 糧 食 價 格 的 波 動 此 種 觀 點 源 自 於 1993 年 底 中 糧 食 價 格 突 然 暴 漲, 什 麼 原 因 造 成 當 時 糧 價 暴 漲, 是 其 主 要 的 問 題 15 由 於 抑 制 通 貨 膨 脹 是 當 時 中 府 最 重 要 的 施 目 標, 因 此 在 農 業 12 Terry Sicular, Plan and Market in China s Agricultural Commerce, Journal of Political Economy, Vol. 96, No. 2, Apr., 1988, pp. 283-307. 13 林 毅 夫, 再 論 制 度 技 術 與 中 農 業 發 展 ( 北 京 : 北 京 出 版 社,2000 年 ), 頁 126-146 14 鄭 毓 盛 曾 澍 基 陳 文 鴻, 中 農 業 生 產 在 雙 軌 制 下 的 價 格 反 應, 經 濟 研 究, 第 1 期,1993 年, 頁 16-25; 王 德 文 黄 季 熴, 雙 軌 制 度 下 中 農 戶 糧 食 供 給 反 應 分 析, 經 濟 研 究, 第 12 期,2001 年, 頁 55-65 15 陳 錫 文, 當 前 中 的 糧 食 供 求 與 價 格 問 題, 中 農 村 經 濟, 第 1 期,1995 年, 頁 3-8; 丁 聲 7

策 上, 如 第 一 章 所 述, 中 府 採 取 了 許 多 措 施, 希 望 能 透 過 刺 激 糧 食 生 產 以 壓 低 糧 食 價 格, 進 而 達 到 抑 制 通 貨 膨 脹 的 效 果 此 觀 點 的 提 出, 正 是 在 批 評 中 府 對 糧 食 市 場 不 適 當 的 干 預 16 此 觀 點 主 張, 是 通 貨 膨 脹 導 致 中 糧 食 價 格 的 上 漲, 而 不 是 糧 食 價 格 上 漲 導 致 通 貨 膨 脹 理 由 是, 對 一 般 物 價 持 續 上 漲 的 預 期, 強 化 了 農 民 和 糧 食 企 業 增 加 存 糧 的 動 機, 這 造 成 市 場 供 給 量 的 減 少, 從 而 助 漲 了 糧 食 價 格 17 這 種 通 貨 膨 脹 導 致 糧 價 上 漲 的 觀 點 具 有 兩 項 策 意 涵 第 一, 維 持 總 體 物 價 的 平 穩 是 穩 定 糧 食 價 格 的 前 提, 壓 低 糧 食 價 格 並 非 穩 定 總 體 物 價 的 必 要 條 件 第 二, 理 解 中 糧 食 價 格 的 波 動 必 須 注 意 總 體 經 濟 狀 況, 否 則 策 干 預 只 會 加 劇 糧 食 市 場 的 不 穩 定 檢 視 上 述 觀 點 : 第 一, 就 糧 價 波 動 周 期 性 而 言, 此 觀 點 主 張 在 分 析 中 糧 食 價 格 的 問 題 時, 要 存 有 周 期 的 觀 念 問 題 是, 糧 價 波 動 的 周 期 性 乃 是 研 究 者 所 觀 察 到 的 中 府 干 預 糧 食 市 場 的 結 果, 它 正 是 需 要 被 解 釋 的 現 象 而 不 能 當 作 解 釋 糧 價 波 動 的 原 因 更 重 要 的 是, 糧 食 價 格 周 期 性 波 動 的 現 象 只 出 現 在 糧 食 雙 軌 制 時 期,2004 年 糧 食 市 場 開 放 之 後 便 不 存 在 這 種 現 象 如 何 解 釋 中 糧 食 價 格 波 動 趨 勢 的 改 變, 正 是 本 文 的 主 要 課 題 第 二, 就 糧 食 雙 軌 制 的 制 度 效 果 而 言,(1) 定 購 價 與 市 場 價 的 變 動 是 否 都 會 影 響 農 民 的 生 產 行 為, 是 此 觀 點 中 兩 種 不 同 的 看 法 本 文 認 為, 定 購 價 與 市 場 價 的 變 動 都 會 影 響 農 民 行 為 的 結 論 較 具 有 說 服 力 理 由 是, 如 果 家 的 定 購 數 量 很 高, 農 民 能 夠 在 市 場 上 出 售 的 餘 糧 數 量 就 很 少, 則 此 時 家 幅 提 高 定 購 價 格 將 對 農 民 生 產 行 為 產 生 激 勵 作 用 ; 相 反 地, 如 果 家 的 定 購 數 量 很 低, 農 民 能 夠 在 市 場 上 出 售 的 餘 糧 數 量 就 很 多, 則 此 時 農 民 對 市 場 糧 價 的 變 動 會 有 較 的 反 應 然 而, 如 後 文 所 述, 價 格 誘 因 對 農 民 生 產 行 為 的 激 勵 作 用 是 值 得 懷 疑 的 除 此 之 外, 上 述 定 購 數 量 是 外 生 的 假 定, 忽 略 了 在 理 論 上 家 也 有 將 定 購 糧 食 數 量 定 得 很 高 的 可 能 性 至 於 定 購 數 量 是 內 生 的 由 糧 食 產 量 所 決 定 的 假 定 則 無 法 成 這 是 因 為, 一 方 面, 雖 然 研 究 者 試 圖 利 用 統 計 數 據 證 明 該 假 定 是 成 的, 但 所 使 用 的 數 據 卻 包 含 了 糧 食 雙 軌 制 以 前 更 長 期 的 數 據 ; 另 一 方 面,1987 年 之 後, 中 府 調 降 定 購 指 標 並 維 持 在 5000 萬 噸 直 到 1994 年, 而 1995 年 後 又 採 取 保 護 價 格 敞 開 收 購 餘 糧 因 此 就 實 際 情 況 而 言, 定 購 數 量 是 外 生 的 (2) 研 究 者 認 為, 俊, 南 方 急 需 煞 住 稻 產 滑 坡 趨 勢, 糧 食 經 濟 與 科 技, 第 3 期,1995 年, 頁 6-7; 尹 成 杰, 糧 安 天 下 : 全 球 糧 食 危 機 與 中 糧 食 安 全 ( 北 京 : 中 經 濟 出 版 社,2009 年 ), 頁 212-223; 16 北 京 家 發 展 研 究 院 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 22 日 17 D. Gale Johnson and Song Guoqing, Inflation and the Real Price of Grain in China, in Christopher Findlay and Andrew Watson eds., Food Security and Economic Reform: The Challenges Facing China s Graining Marketing System (New York: St. Martin s Press, 1999), pp. 148-162.; 盧 鋒, 半 周 期 改 革 現 象 : 我 糧 棉 流 通 改 革 和 食 物 安 全 研 究, 頁 147-196; 朱 信 凱 呂 捷, 中 糧 食 價 格 與 CPI 的 關 係 :1996-2008, 經 濟 理 論 與 經 濟 管 理, 第 3 期,2011 年, 頁 16-24; 李 祥, 2003 年 以 來 中 農 產 品 價 上 漲 分 析, 中 農 村 經 濟, 第 2 期,2011 年, 頁 11-21 8

幅 調 高 定 購 價 格 和 市 場 糧 價 幅 上 漲, 都 會 對 糧 食 生 產 造 成 突 增 的 效 果 但 是 從 圖 1-1 中 可 以 看 出, 在 糧 食 市 場 價 格 上 漲 的 1986-1988 年 間, 糧 食 產 量 並 未 明 顯 增 加, 而 在 糧 食 市 場 價 格 跌 的 1990-1993 年 間, 糧 食 產 量 則 並 未 明 顯 減 少 其 次, 糧 食 雙 軌 制 期 間 產 量 突 然 增 的 現 象 是 發 生 在 1989-1990 年 和 1995-1996 年, 可 是 中 府 真 正 調 高 定 購 價 格 卻 只 有 在 1994-1996 年, 因 為 這 三 年 定 購 價 格 的 調 幅 高 於 通 貨 膨 脹 率, 其 他 時 間 定 購 價 格 的 調 幅 都 低 於 通 貨 膨 脹 率, 也 就 是 調 高 了 的 價 格 都 被 通 貨 膨 漲 所 抵 銷 的 意 思 另 外, 後 文 將 會 提 到, 即 使 這 三 年 幅 提 價, 但 是 實 際 上 這 幾 年 農 民 種 植 糧 食 的 收 益, 並 沒 有 因 為 家 調 高 定 購 價 格 而 增 加, 換 言 之, 價 格 誘 因 究 竟 在 多 程 度 上 能 夠 刺 激 農 民 的 生 產 行 為, 從 而 造 成 產 量 突 增 的 現 象 仍 有 待 商 榷 第 三, 就 通 貨 膨 脹 的 影 響 而 言, 此 種 觀 點 的 理 論 基 礎 在 於, 通 貨 膨 脹 透 過 影 響 糧 食 市 場 的 供 給 量 而 造 成 糧 食 價 格 的 上 漲 在 這 當 中, 糧 食 庫 存 乃 是 理 論 中 最 重 要 的 變 數 雖 然 此 觀 點 被 中 術 界 廣 泛 接 受, 但 是 仔 細 檢 視 這 些 文 獻 之 後 發 現, 僅 管 研 究 者 選 擇 不 同 時 期 運 用 不 同 的 統 計 模 型, 證 明 通 貨 膨 脹 與 糧 食 價 格 之 間 存 在 因 果 關 係, 但 是 實 際 上 卻 無 法 證 明, 或 者 沒 有 去 驗 證 這 兩 個 變 數 之 間 的 因 果 關 係 是 經 由 糧 食 庫 存 的 變 化 而 成 換 句 話 說, 研 究 者 僅 僅 指 出 通 貨 膨 脹 與 糧 食 價 格 兩 個 變 數 在 統 計 上 的 關 聯, 但 是 糧 食 庫 存 這 個 理 論 上 最 重 要 的 變 數 卻 被 忽 略 一 個 對 的 假 設 是, 很 有 可 能 糧 食 庫 存 的 增 加, 就 只 是 糧 食 產 量 幅 增 加 的 結 果, 而 根 本 與 農 民 對 通 貨 膨 脹 的 預 期 沒 有 關 係 這 是 此 觀 點 最 的 缺 點 回 到 本 文 的 研 究 問 題 : 為 什 麼 中 糧 食 價 格 波 動 起 落? 如 何 解 釋 中 糧 食 價 格 從 逐 漸 下 降 轉 為 逐 漸 上 升 的 趨 勢? 雖 然 本 文 亦 將 藉 由 探 討 糧 食 市 場 供 需 的 影 響 因 素 來 分 析 中 的 糧 食 價 格, 但 是 與 上 述 諸 觀 點 不 同, 本 文 將 透 過 二 元 經 濟 模 型 的 研 究 途 徑, 對 這 些 問 題 進 行 理 論 上 分 析 第 三 節 二 元 經 濟 模 型 與 中 糧 食 價 格 約 莫 半 個 世 紀 之 前, 在 際 局 勢 的 影 響 下, 者 們 對 於 落 後 家 如 何 推 動 經 濟 發 展 相 當 重 視 許 多 研 究 著 重 於 探 討 工 業 部 門 的 成 長, 另 一 部 分 的 研 究 則 從 農 業 與 工 業 兩 部 門 的 關 係 出 發, 探 討 農 業 如 何 支 援 工 業 發 展 的 問 題, 此 種 研 究 途 徑 稱 為 二 元 經 濟 模 型 (dual-economy model) 18 18 關 於 二 次 戰 之 後 經 濟 發 展 各 種 研 究 途 徑 的 介 紹, 請 見 Charles P. Oman and Ganeshan Wignaraja, The Postwar Evolution of Development Thinking (London: Palgrave MacMillan, 1991). 9

一 二 元 經 濟 模 型 所 謂 二 元 經 濟 是 指, 一 的 經 濟 結 構 由 傳 統 的 維 生 的 農 業 部 門 與 現 代 的 資 本 主 義 的 工 業 部 門 所 構 成, 並 且 農 業 部 門 占 民 所 得 相 當 高 的 比 重 在 這 種 經 濟 結 構 下, 由 於 農 業 人 口 眾 多 以 至 於 人 地 比 例 很 低, 並 且 以 傳 統 的 方 式 從 事 農 業 生 產, 因 此 農 村 的 生 活 水 準 僅 處 於 餬 口 的 維 生 邊 緣, 而 農 業 生 產 的 目 的, 則 是 為 了 滿 足 農 家 自 身 消 費 所 需 19 換 句 話 說, 所 謂 二 元 經 濟 結 構 指 的 就 是 貧 窮 家 的 經 濟 結 構, 而 經 濟 發 展 的 過 程 就 是 消 除 二 元 經 濟 結 構 的 過 程 以 下 首 先 說 明 二 元 經 濟 模 型 在 理 論 上 三 次 重 要 的 發 展, 接 著 再 提 出 本 文 的 論 點 Lewis 模 型 如 何 消 除 二 元 經 濟 結 構?W. Arthur Lewis 提 出 農 業 與 工 業 兩 部 門 之 間 勞 動 力 移 動 的 觀 點, 為 往 後 以 二 元 經 濟 模 型 為 分 析 架 構 的 經 濟 發 展 理 論 奠 定 了 基 礎 20 首 先, 他 認 為, 工 業 部 門 的 資 本 積 累 是 貧 窮 家 推 動 經 濟 發 展 的 關 鍵 由 於 投 資 取 決 於 儲 蓄 的 多 寡, 又 貧 窮 家 的 儲 蓄 主 要 仰 賴 資 本 家 的 利 潤, 因 此 資 本 家 的 利 潤 是 資 本 積 累 的 主 要 來 源 其 次, 他 假 定, 由 於 貧 窮 家 有 過 多 的 農 業 人 口, 因 此 農 業 部 門 存 在 許 多 邊 際 勞 動 生 產 力 極 低 甚 至 為 零 的 剩 餘 勞 動 力, 也 就 是 所 謂 的 隱 藏 性 失 業 人 口 (disguised unemployment) 21 在 農 業 勞 動 力 過 剩 的 情 況 下, 為 了 滿 足 溫 飽, 農 業 生 產 以 追 求 最 產 量 為 目 標, 同 時, 農 業 勞 動 力 的 價 格, 也 就 是 雇 用 農 業 勞 動 力 從 事 其 他 工 作 所 需 支 付 的 工 資 也 是 極 低 這 種 極 為 廉 價 的 農 業 部 門 工 資, 稱 之 為 維 生 工 資 (subsistence wage) 或 制 度 工 資 (institutional wage) 22 基 於 以 上 兩 項 假 定, 他 提 出 關 於 落 後 家 如 何 推 動 經 濟 發 展 最 重 要 的 理 論 觀 點 : 因 為 農 業 部 門 存 在 許 多 剩 餘 勞 動 力, 所 以 資 本 家 只 需 支 付 低 廉 的 工 資, 便 能 將 這 些 剩 餘 勞 動 力 吸 引 至 工 業 部 門 一 方 面, 低 工 資 有 助 於 資 19 Gustav Ranis, Is Dualism worth Revisiting? in Alain de Janvry and Ravi Kanbur eds., Poverty, Inequality and Development: Essays in Honor of Erik Thorbecke (New York: Springer, 2006), pp. 371-385. 20 William A. Lewis, Economic Development with Unlimited Supplies of Labor, The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol. 22, Issue 2, May, 1954, pp. 139-191. 21 隱 藏 性 失 業 人 口 的 概 念, 與 黃 宗 智 用 農 業 內 捲 化 勞 動 過 密 化 的 概 念, 指 涉 中 長 江 三 角 洲 的 農 業 型 態 具 有 同 樣 的 意 義 亦 即, 在 農 業 勞 動 力 過 剩 的 情 況 下, 總 產 量 雖 然 增 加, 但 是 勞 動 生 產 力 卻 沒 有 成 長 請 見 黃 宗 智, 中 的 隱 性 農 業 革 命 ( 北 京 : 法 律 出 版 社,2010 年 ), 頁 27-83 另 外,Lewis 還 指 出, 隱 藏 性 失 業 人 口 不 僅 存 在 農 業, 也 存 在 於 服 務 業, 沒 有 外 出 就 業 的 婦 女 也 屬 於 其 中 一 部 分 22 由 於 農 業 部 門 的 生 活 水 準 處 於 維 生 邊 緣, 因 此 農 業 工 資 被 稱 為 維 生 工 資 同 時, 在 農 村 傳 統 社 會 制 度 的 限 制 下, 為 了 維 持 村 莊 成 員 的 生 存, 村 莊 的 收 入 分 配 具 有 平 均 分 配 的 特 性, 也 就 是 道 德 經 濟 (moral economy) 的 觀 念, 因 此 維 生 工 資 也 稱 為 制 度 工 資, 其 工 資 水 準 相 當 於 平 均 勞 動 生 產 力 Lewis 認 為, 資 本 家 所 需 支 付 的 工 資, 相 當 於 農 業 部 門 的 制 度 工 資 再 加 上 30% 的 生 活 成 本 10

本 家 賺 取 利 潤 並 進 行 再 投 資, 如 此 工 業 部 門 將 能 夠 繼 續 擴 張 並 累 積 更 多 的 資 本 ; 另 一 方 面, 在 此 低 廉 的 工 資 水 準 上, 農 業 部 門 的 剩 餘 勞 動 力 將 繼 續 被 吸 引 到 工 業 部 門, 這 也 就 是 所 謂 無 限 勞 動 力 供 給 (unlimited labor supply) 的 概 念 這 種 工 業 部 門 不 斷 擴 張 和 農 業 剩 餘 勞 動 力 持 續 往 工 業 部 門 移 動 的 過 程, 將 持 續 到 隱 藏 性 失 業 人 口 被 工 業 部 門 吸 收 完 畢 為 止, 此 時 工 業 工 資 與 農 業 工 資 都 將 快 速 上 漲, 二 元 經 濟 結 構 也 就 此 消 除 Ranis-Fei 模 型 Lewis 模 型 最 的 貢 獻 在 於, 他 指 出 了 貧 窮 家 有 為 數 眾 多 且 價 格 低 廉 的 農 業 剩 餘 勞 動 力 可 資 利 用, 而 經 濟 發 展 的 關 鍵, 正 是 要 促 使 農 業 剩 餘 勞 動 力 前 往 工 業 部 門 就 業 之 後,Gustav Ranis and John Fei 進 一 步 將 該 模 型 形 式 化 23 他 們 接 受 了 Lewis 模 型 中 關 於 隱 藏 性 失 業 人 口 及 制 度 工 資 的 假 定, 也 認 為 工 業 部 門 的 擴 張 和 勞 動 力 移 動 是 推 動 經 濟 發 展 的 重 要 因 素 但 是, 他 們 同 時 也 強 調 農 業 部 門 的 發 展 在 勞 動 力 移 動 過 程 中 的 重 要 性 24 他 們 指 出, 隨 著 勞 動 力 移 動 的 持 續 進 行, 農 業 剩 餘 勞 動 力 最 終 將 會 被 工 業 部 門 吸 收 殆 盡, 於 是 勞 動 力 移 動 的 過 程 來 到 他 們 模 型 中 所 稱 的 商 業 化 點 (commercial point) 這 時 農 業 部 門 的 邊 際 勞 動 生 產 力 會 開 始 快 速 上 升, 農 業 工 資 將 超 過 制 度 工 資 的 水 準, 因 而 形 成 了 商 業 化 的 農 業 部 門 也 就 是 說, 這 個 時 候 農 業 部 門 與 工 業 部 門 同 樣 都 面 臨 缺 少 勞 動 力 的 局 面, 因 此 兩 部 門 都 必 須 以 更 高 的 工 資 來 競 爭 勞 動 力 不 過, 他 們 更 指 出, 勞 動 力 移 動 的 過 程 並 非 如 此 順 利 在 農 業 人 口 持 續 增 加 而 農 業 生 產 力 卻 沒 有 明 顯 成 長 的 情 況 下, 因 為 移 往 工 業 部 門 的 農 業 勞 動 力 所 能 得 到 的 平 均 農 業 剩 餘 (average agricultural surplus) 將 會 減 少, 所 以 勞 動 力 移 動 的 過 程 很 可 能 在 商 業 化 點 到 來 之 前 就 停 止, 此 即 他 們 模 型 中 所 稱 的 缺 糧 點 (shortage point) 這 意 思 是 說, 當 農 業 人 口 增 加 但 農 業 總 產 出 卻 沒 有 明 顯 提 高 時, 將 形 成 糧 食 短 缺 的 局 面 此 時 資 本 家 必 須 提 高 工 資, 否 則 農 業 勞 動 力 便 沒 有 誘 因 離 開 農 業 部 門 正 因 為 如 此, 他 們 強 調 發 展 中 家 在 推 動 工 業 化 的 同 時, 也 必 須 重 視 農 業 發 展, 而 農 業 技 術 進 步 能 夠 提 升 農 業 生 產 力, 從 而 有 助 於 提 高 農 業 總 產 量 25 如 此, 勞 動 力 移 動 過 程 中 的 缺 糧 點 將 會 延 後 出 現, 商 業 化 點 將 會 加 速 來 臨, 23 Gustav Ranis and John C. H. Fei, A Theory of Economic Development, The American Economic Review, Vol. 51, No. 4, Sept., 1961, pp. 533-558. 24 農 業 發 展 不 僅 能 夠 提 供 經 濟 發 展 所 需 的 糧 食 和 勞 動 力, 農 產 品 出 口 賺 取 外 匯 農 民 收 入 提 升 帶 動 消 費 成 長 和 農 業 資 本 累 積 都 有 助 於 經 濟 發 展 Bruce F. Johnston and John W. Mellor, The Role of Agriculture in Economic Development, The American Economic Review, Vol. 51, No. 4, Sep., 1961, pp. 566-593. 25 類 似 的 觀 點 請 見 C. Peter Timmer, Agricultural Transformation, in Hollis Chenery and T. N. Srinivasan eds., Handbook of Development Economics Volume 1 (Amsterdam and New York: North 11

當 這 兩 點 會 合 時, 二 元 經 濟 結 構 也 就 此 消 除, 經 濟 發 展 也 度 過 了 起 飛 階 段 勞 動 力 移 動 的 一 般 理 論 Ranis-Fei 模 型 除 了 將 勞 動 力 移 動 過 程 加 以 形 式 化 之 外, 更 強 調 了 農 工 兩 部 門 平 衡 發 展 的 重 要 性 以 及 農 業 技 術 進 步 的 作 用 然 而, 理 論 如 何 在 策 層 次 上 被 應 用, 仍 是 二 元 經 濟 模 型 面 臨 的 課 題 為 此,John Mellor and Uma Lele 指 出, 既 然 勞 動 力 移 動 的 過 程 會 受 到 糧 食 供 給 的 限 制, 那 麼 二 元 經 濟 模 型 有 必 要 進 一 步 探 究 造 成 此 種 限 制 的 因 果 機 制 他 們 建 議, 必 須 同 時 分 析 糧 食 市 場 和 勞 動 力 市 場 的 糧 食 供 給 與 工 業 部 門 就 業 的 關 係 26 根 據 此 一 構 想, 林 華 德 將 其 形 式 化 為 勞 動 力 移 動 的 一 般 理 論 : 27 (1) 在 糧 食 市 場 上, 就 供 給 面 而 言, 糧 食 供 給 量 隨 著 糧 價 上 漲 而 增 加 ; 就 需 求 面 而 言, 糧 食 需 求 量 隨 著 糧 價 上 漲 而 減 少 在 勞 動 力 移 動 過 程 中 糧 食 市 場 的 均 衡 情 況 是, 糧 食 價 格 與 工 業 就 業 人 口 的 關 係 為 正 相 關, 亦 即, 工 業 就 業 人 口 增 加 將 提 高 糧 食 的 需 求, 從 而 推 動 糧 食 價 格 上 漲 (2) 在 勞 動 力 市 場 上, 就 需 求 面 而 言, 工 業 工 資 隨 著 工 業 就 業 人 口 的 增 加 而 降 低 ; 就 供 給 面 而 言, 農 業 工 資 隨 著 農 業 就 業 人 口 的 減 少 而 上 升 由 於 總 就 業 人 口 不 變, 農 業 就 業 人 口 減 少 等 於 工 業 就 業 人 口 增 加, 因 此 農 業 工 資 隨 著 工 業 就 業 人 口 的 增 加 而 上 升 依 照 Lewis 模 型 和 Ranis-Fei 模 型 中 的 假 定, 工 業 工 資 的 水 準 取 決 於 農 業 工 資, 因 此 隨 著 工 業 就 業 人 口 的 增 加, 農 業 工 資 上 升, 工 業 工 資 也 隨 之 上 升 另 外, 若 假 定 工 業 部 門 的 勞 動 生 產 力 不 變, 則 糧 食 價 格 的 上 漲 也 會 推 升 工 業 工 資 在 勞 動 力 移 動 的 過 程 中, 勞 動 力 市 場 的 均 衡 情 況 是, 糧 食 價 格 與 工 業 就 業 人 口 的 關 係 為 負 相 關, 亦 即, 糧 食 價 格 上 漲 促 使 勞 工 要 求 提 高 工 資, 這 時 資 本 家 為 了 維 持 利 潤 將 減 少 雇 用, 從 而 減 少 工 業 就 業 人 口 若 同 時 考 慮 糧 食 市 場 與 勞 動 力 市 場 的 均 衡, 則 可 得 到 一 個 能 夠 確 定 糧 食 價 格 與 工 業 就 業 人 口 關 係 的 一 般 均 衡 不 過, 此 一 般 均 衡 是 由 經 濟 體 系 本 身 所 決 定, 如 果 經 濟 體 系 的 外 部 因 素 發 生 改 變, 則 會 影 響 此 一 般 均 衡, 而 勞 動 力 移 動 的 一 般 理 論 正 是 在 回 答 : 當 經 濟 體 系 的 外 部 因 素 發 生 改 變, 將 會 對 糧 食 價 格 和 工 業 就 業 人 口 會 產 生 何 種 影 響? 林 華 德 指 出 :(1) 透 過 租 稅 或 土 地 等 農 業 策 增 加 糧 食 供 給 量, 能 夠 抑 制 糧 食 價 格 上 漲, 這 有 助 於 工 業 就 業 人 口 的 增 加 (2) 增 加 投 資 能 夠 創 造 更 多 工 作 機 會 並 且 帶 動 工 業 工 資 上 漲, 這 有 助 於 增 加 工 業 就 業 人 口, 並 且 會 推 升 糧 食 價 格 (3) 提 高 糧 食 出 口 表 示 糧 食 需 求 量 增 加, 這 會 帶 動 糧 食 價 格 上 漲 並 減 少 工 業 就 業 人 口 (4) 農 業 技 術 進 步 將 增 加 糧 食 供 給 量 而 能 夠 抑 制 糧 價 上 Holland Press, 1988), pp. 276-331. 26 John W. Mellor and Uma J. Lele, A Labor Supply Theory of Economic Development, Cornell Agricultural Economics Staff Paper No. 51, Cornell University USAID-Employment and Income Distribution Project, Department of Agricultural Economics, June, 1971. 27 林 華 德, 台 灣 兩 元 性 經 濟 的 發 展 策 略 : 戰 後 台 灣 經 濟 的 實 證 分 析, 頁 1-17 12

漲, 這 有 助 於 增 加 工 業 就 業 人 口 不 過, 由 於 農 業 技 術 進 步 也 會 造 成 農 業 工 資 的 上 升, 此 時 工 業 工 資 將 跟 著 上 漲, 工 業 就 業 人 口 也 因 而 減 少 並 壓 低 了 糧 食 價 格 於 是, 農 業 技 術 進 步 對 工 業 就 業 人 口 的 影 響 便 較 難 確 定 一 般 來 說, 糧 食 的 供 需 彈 性 愈 小, 農 業 勞 動 力 愈 可 能 離 開 農 業 部 門 理 論 的 意 義 在 於 提 供 重 要 的 解 釋 變 數, 幫 助 研 究 者 解 答 研 究 問 題 總 結 以 上 對 於 二 元 經 濟 模 型 的 說 明 :(1) 經 濟 發 展 可 視 為 是 勞 動 力 移 動 的 過 程 (2) 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量 是 兩 個 影 響 糧 食 價 格 重 要 的 變 數 (3) 農 業 勞 動 力 移 往 工 業 部 門 會 推 升 糧 食 價 格, 但 若 糧 食 價 格 過 度 上 漲, 則 會 阻 礙 勞 動 力 移 動 (4) 增 加 糧 食 供 給 量 能 夠 抑 制 糧 食 價 格, 從 而 有 助 於 勞 動 力 移 動 的 進 行 (5) 投 資 農 業 策 農 業 技 術 進 步 和 糧 食 出 口 是 影 響 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量 的 外 生 變 數 二 解 釋 中 糧 食 價 格 中 糧 食 價 格 波 動 的 一 個 特 徵 是 價 格 起 落 隨 著 農 業 勞 動 力 持 續 轉 往 工 業 部 門, 糧 食 需 求 的 提 高 將 帶 動 糧 食 價 格 上 漲 此 時, 若 糧 食 供 給 量 無 法 滿 足 工 業 部 門 的 消 費 所 需, 則 糧 食 供 不 應 求 將 造 成 糧 食 價 格 漲 如 果 農 業 勞 動 力 無 法 轉 往 工 業 部 門, 由 於 工 業 就 業 人 口 成 長 速 度 緩 慢 抑 制 了 糧 食 需 求, 糧 食 價 格 因 此 下 跌 此 時, 若 糧 食 供 給 量 增 加, 則 糧 食 供 過 於 求 將 導 致 糧 食 價 格 跌 換 句 話 說, 勞 動 力 移 動 的 情 況 是 影 響 糧 食 價 格 上 漲 或 下 跌 的 主 要 因 素, 而 糧 食 供 給 量 的 變 化 則 是 影 響 糧 食 價 格 漲 跌 幅 度 的 調 節 器 中 糧 食 價 格 波 動 的 另 一 個 特 徵 是, 糧 價 波 動 的 趨 勢 從 逐 漸 下 降 轉 為 逐 漸 上 升 雙 軌 制 時 期 糧 食 價 格 的 逐 漸 下 降, 是 1990-1993 年 和 1997-2003 年 這 兩 段 期 間 糧 價 幅 滑 落, 造 成 長 期 價 格 被 壓 低 的 結 果 ; 相 反 地, 市 場 化 時 期 糧 食 價 格 的 逐 漸 上 升, 表 示 這 段 期 間 農 業 勞 動 力 持 續 往 工 業 部 門 移 動, 於 此 同 時, 糧 食 供 給 量 也 持 續 增 加, 因 此 糧 食 價 格 穩 定 上 漲 勞 動 力 移 動 與 糧 食 供 給 量 是 影 響 中 糧 食 價 格 波 動 的 原 因 進 一 步 需 要 探 討 的 問 題 是, 什 麼 原 因 造 成 這 兩 項 因 素 發 生 改 變? 雖 然 二 元 經 濟 模 型 已 經 指 出 了 影 響 勞 動 力 移 動 及 糧 食 供 給 量 的 諸 多 外 生 變 數, 但 是 卻 無 法 解 釋 中 的 實 際 情 況 首 先, 投 資 增 加 能 夠 創 造 工 作 機 會 並 促 進 勞 動 力 移 動 的 確, 八 0 年 代 以 來 中 的 投 資 每 年 不 斷 成 長, 可 是, 如 後 文 所 述, 勞 動 力 移 動 的 過 程 卻 並 未 持 續 地 進 行 28 其 次, 農 業 技 術 進 步 有 助 於 提 高 糧 食 產 量 但 是, 如 圖 1-1 所 示, 中 的 糧 食 產 量 並 不 是 持 續 提 高, 而 是 呈 現 階 段 性 的 變 動 29 至 於 糧 食 出 口, 實 際 上 中 自 28 關 於 中 投 資 成 長 的 情 況, 請 見 Nicholas R. Lardy, Sustaining China s Economic Growth after the Global Financial Crisis (Washington DC: Peterson Institute, 2012), pp. 43-66; 陳 詩 一, 中 工 業 分 行 業 統 計 數 據 估 算 :1980-2008, 經 濟 季 刊, 第 10 卷, 第 3 期,2011 年 4 月, 頁 735-776 29 關 於 中 農 業 技 術 進 步 率 的 估 算, 請 見 趙 芝 俊 袁 開 智, 中 農 業 技 術 進 步 貢 獻 率 測 算 及 分 13

八 0 年 代 以 來 一 直 是 糧 食 淨 進 口 其 中, 稻 米 淨 出 口 的 數 量 很 少, 小 麥 則 是 從 量 進 口 逐 漸 變 成 自 給 自 足, 玉 米 的 出 口 在 1997 年 之 後 幅 增 加, 近 年 來 則 逐 漸 減 少 30 近 年 來 中 最 宗 的 進 口 糧 食 是 豆 中 生 產 的 豆 主 要 是 食 用, 含 油 量 較 低, 美 生 產 的 豆 主 要 是 作 為 食 用 油 由 於 中 食 用 油 的 消 費 量 持 續 成 長, 因 此 需 要 從 外 進 口 31 就 業 機 率 與 勞 動 力 移 動 關 於 阻 礙 中 勞 動 力 移 動 的 原 因, 農 村 土 地 制 度 被 認 為 是 一 個 可 能 的 原 因 由 於 農 民 承 包 的 土 地 會 因 為 長 期 廢 耕 而 被 村 集 體 收 回, 在 土 地 財 產 權 缺 乏 保 障 的 情 況 下, 農 民 為 了 保 護 承 包 地, 必 須 將 家 庭 中 的 勞 動 力 配 置 在 土 地 上, 因 而 構 成 農 業 勞 動 力 移 轉 就 業 的 阻 礙 32 不 過, 也 有 研 究 認 為, 農 村 土 地 制 度 並 不 影 響 勞 動 力 移 動, 甚 至 兩 者 的 因 果 關 係 可 能 正 好 相 反, 也 就 是 勞 動 力 移 動 反 而 有 助 於 促 進 農 村 土 地 租 賃 市 場 的 發 展 33 另 一 個 阻 礙 中 勞 動 力 移 動 的 可 能 原 因 是 戶 口 制 度 在 中 特 殊 的 戶 口 制 度 下, 農 民 的 遷 徙 自 由 不 僅 受 到 限 制, 身 分 上 的 區 別, 也 使 得 農 民 成 為 受 家 和 城 市 社 會 排 斥 與 歧 視 的 群 體 許 多 源 於 戶 口 制 度 對 中 農 民 造 成 的 直 接 及 間 接 的 限 制, 被 研 究 者 認 為 是 勞 動 力 移 動 的 主 要 障 礙 雖 然 戶 口 制 度 確 實 限 制 了 農 民 的 遷 徙 自 由 與 就 業 自 由, 但 是 中 如 此 規 模 的 勞 動 力 移 動, 也 正 是 在 戶 口 制 度 下 發 生 的 現 象 再 者, 儘 管 中 府 對 戶 口 制 度 進 行 了 改 革, 但 是 卻 難 以 說 明 勞 動 力 移 動 的 短 期 變 化 例 如,1997-2001 年 中 府 進 行 了 一 波 戶 口 制 度 改 革, 可 是 如 後 所 述, 此 時 期 勞 動 力 移 動 的 速 度 卻 極 為 緩 慢 34 解 :1985-2005, 農 業 經 濟 問 題, 第 3 期,2009 年, 頁 28-36 30 關 於 中 糧 食 進 出 口 分 析, 請 見 韓 俊 主 編, 中 食 物 生 產 能 力 與 供 求 平 衡 戰 略 研 究 ( 北 京 : 首 都 經 濟 貿 易 出 版 社,2010 年 ), 頁 89-107 31 中 社 會 科 院 農 村 發 展 研 究 所 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 18 日 ; 家 糧 食 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 7 日 32 Katrina Mullan, Pauline Grosjean, and Andreas Kontoleon, Land Tenure Arrangements and Rural-Urban Migration in China, World Development, Vol. 39, Issue 1, Jan., 2011, pp. 123-133; Dennis Tao Yang, China s Land Arrangements and Rural Labor Mobility, China Economic Review, Vol. 8, Issue 2, May, 1997, pp. 101-115. 33 Scott Rozelle, Li Guo, Minggao Shen, Amelia Hughart, and John Giles, Leaving China s Farms: Survey Results of New Paths and Remaining Hurdles to Rural Migration, The China Quarterly, Vol. 158, June, 1999, pp. 367-393; James Kai-sing Kung, Off-Farm Labor markets and the Emergence of Land Rental Markets in Rural China, Journal of Comparative Economics, Vol. 30, No.2, June, 2002, pp. 395-414; Qian Forrest Zhang, Retreat from Equality or Advance towards Efficiency? Land Markets and Inequality in Rural Zhejiang, The China Quarterly, Vol. 195, Sept., 2008, pp. 535-557; Qian Forrest Zhang, Ma Qingguo, and Xu Xu, Development of Land Rental Markets in Rural Zhejiang: Growth of Off-farm jobs and Institution Building, The China Quarterly, Vol. 180, Dec., 2004, pp. 1050-1072. 34 有 關 戶 口 制 度 改 革 的 文 獻, 請 見 Kam Wing Chan and Will Buckingham, Is China Abolishing the 14

二 元 經 濟 模 型 指 出, 資 本 家 只 需 支 付 稍 高 的 工 資, 便 能 夠 將 農 業 勞 動 力 吸 引 至 工 業 部 門 此 觀 點 所 隱 含 的 假 定 是, 當 農 業 勞 動 力 受 較 高 的 工 資 吸 引 而 離 開 農 業 部 門 之 後, 工 業 部 門 也 同 時 提 供 了 工 作, 讓 農 業 勞 動 力 順 利 進 入 就 業 然 而, 即 使 存 在 工 資 差 距, 如 果 工 業 部 門 沒 有 提 供 足 夠 的 工 作 機 會, 是 否 農 業 勞 動 力 就 會 因 此 停 留 在 農 業 部 門, 或 者 農 民 一 旦 失 去 了 工 作 就 直 接 回 到 農 業 部 門? Michael Todaro 指 出, 就 業 機 率 (probabilities of employment), 也 就 是 農 民 預 期 自 己 能 夠 成 功 找 到 工 作 的 可 能 性, 是 影 響 勞 動 力 移 動 的 重 要 因 素 35 在 其 文 章 中 提 到 了 兩 個 例 子 : 第 一, 在 1932 年 經 濟 蕭 條 的 美, 當 時 工 業 工 資 遠 高 於 農 業 工 資, 但 是 卻 發 生 勞 動 力 從 城 市 往 農 村 回 流 的 現 象 第 二, 在 1964 年 的 肯 亞, 當 時 府 與 企 業 家 及 勞 工 團 體 達 成 協 議, 由 府 提 供 稅 收 優 惠 和 補 貼 讓 企 業 家 雇 用 更 多 工 人, 希 望 透 過 增 加 工 作 機 會 來 降 低 失 業 率 結 果, 工 作 機 會 確 實 增 加 了, 但 是 城 市 的 失 業 情 況 反 而 更 加 惡 化, 因 為 有 更 多 的 農 民 來 到 城 市 尋 找 工 作 機 會 這 兩 個 例 子 顯 示 了 就 業 機 率 對 於 勞 動 力 移 動 的 影 響 : 一 方 面, 因 為 工 作 機 會 增 加, 農 民 會 預 期 自 己 有 可 能 找 到 工 作 而 前 往 城 市 ; 另 一 方 面, 因 為 工 作 機 會 極 為 缺 乏, 農 民 預 期 自 己 不 可 能 找 到 工 作 而 返 回 農 村 Todaro 認 為, 即 使 目 前 的 工 作 機 會 有 限, 但 是 出 於 在 未 來 一 段 時 間 內 有 可 能 找 到 工 作 的 預 期, 所 以 農 民 會 選 擇 先 進 入 城 市 的 傳 統 部 門 理 由 是, 對 理 性 的 農 民 而 言, 如 果 預 期 自 己 在 未 來 能 夠 找 到 工 作, 這 份 工 作 就 代 表 更 高 的 工 資, 那 麼 在 城 市 裡 暫 時 領 取 一 份 微 薄 的 工 資 等 待 機 會 將 是 值 得 的, 因 為 將 來 較 高 的 工 資 可 以 用 來 彌 補 先 前 待 業 時 的 損 失 換 言 之, 就 業 機 率 的 觀 點 意 味 著, 農 民 並 不 是 單 純 地 因 為 缺 乏 工 作 機 會 就 選 擇 停 留 在 農 村 或 直 接 返 鄉 務 農, 除 非 找 到 工 作 的 可 能 性 極 低, 否 則 農 民 仍 會 選 擇 離 開 農 村 或 繼 續 待 在 城 市 等 待 機 會 就 業 機 率 的 觀 點 也 頗 為 符 合 中 的 實 際 情 況 過 去 許 多 研 究 指 出, 由 於 務 農 的 社 會 地 位 低 收 入 低, 因 此 中 農 民 普 遍 懷 有 厭 農 的 情 緒 ; 農 民 不 願 意 待 在 農 村, 還 因 為 年 輕 人 希 望 增 廣 見 聞 追 求 夢 想 的 心 態 和 城 市 生 活 的 吸 引 力 ; 因 為 年 輕 人 根 本 不 會 種 地, 或 者 農 民 離 農 一 段 時 間 之 後 變 得 既 不 會 種 地 也 不 願 種 地, 所 以 不 會 選 擇 待 在 農 村 或 返 鄉 務 農 ; 實 際 上 返 鄉 農 民 的 人 數 並 不 多, 而 且 即 使 返 鄉 之 後 也 是 從 事 非 農 行 業 而 不 是 返 鄉 務 農 36 以 上 這 些 現 象 說 明 了 土 地 是 農 民 的 Hukou System? The China Quarterly, Vol. 195, Sept., 2008, pp. 582-606; Fei-Ling Wang, Renovating the Great Floodgate: The Reform of China s Hukou System, in Martin King Whyte ed., One Country, Two Societies: Rural-Urban Inequality in Contemporary China (Cambridge: Harvard University Press, 2010), pp. 335-364; 林 宗 弘 吳 介 民, 中 陸 戶 籍 制 度 管 理 與 變 革 之 研 究, 行 院 陸 委 員 會 委 託 研 究 報 告,2011 年 12 月 35 Michael P. Todaro, A Model of Labor Migration and Urban Unemployment in Less Developed Countries, in Gerald M. Meier and James E. Rauch eds., Leading Issues in Economic Development (New York: Oxford University Press, 2005), pp.358-359. 36 朱 啟 臻 趙 晨 明, 農 民 為 什 麼 離 開 土 地 ( 北 京 : 人 民 日 報 出 版 社,2011);Elisabeth J. Croll and Huang Ping, Migration for and against Agriculture in Eight Chinese Villages, The China Quarterly, 15

社 會 安 全 瓣 的 觀 念 既 與 現 實 不 符, 也 不 是 正 確 的 觀 念 既 然 農 民 如 此 不 願 意 務 農, 也 不 願 意 留 在 農 村, 除 非 在 就 業 機 率 極 低 的 情 況 下, 否 則 不 會 輕 易 作 出 留 在 農 村 或 返 鄉 務 農 的 選 擇 但 是 為 什 麼 勞 動 力 移 動 會 受 到 阻 礙? 基 於 就 業 機 率 的 觀 點, 本 文 認 為, 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 降 低 了 就 業 機 率, 這 使 得 農 民 在 別 無 選 擇 的 情 形 下, 被 迫 留 滯 農 村 或 返 鄉 務 農 強 迫 生 產 與 糧 食 供 給 量 中 糧 食 生 產 的 一 個 特 徵 是 糧 食 產 量 的 階 段 性 變 動 如 圖 1-1 所 示, 糧 食 產 量 在 1982-1984 年 1989-1990 年 1995-1996 年 幅 增 產, 之 後 數 年 間 則 維 持 平 穩 2000-2003 年 迅 速 減 產,2004 年 再 度 幅 增 產 並 持 續 至 今 對 照 2004 年 之 後 糧 食 連 續 增 產 的 情 況 就 可 以 發 現,2004 年 之 前 糧 食 產 量 的 階 段 性 變 動 是 奇 特 的 雖 然 糧 食 產 量 可 能 會 受 到 自 然 災 害 的 影 響 而 有 起 伏, 也 會 因 為 減 產 策 而 下 滑, 但 是 在 一 般 情 況 下, 因 為 農 民 的 種 植 行 為 並 不 會 有 太 改 變, 所 以 糧 食 產 量 突 然 間 幅 提 高 是 不 正 常 的 關 於 1982-1984 年 糧 食 產 量 幅 增 加 的 原 因, 過 去 的 研 究 已 經 指 出, 實 行 家 庭 承 包 責 任 制 是 最 重 要 的 原 因 37 如 何 解 釋 中 糧 食 產 量 在 1990 年 1995-1996 年 2004 年 突 然 幅 增 加 的 現 象? 首 先 必 須 說 明 的 是, 雖 然 中 農 產 品 的 產 量 和 消 費 量 始 終 存 在 虛 報 的 問 題, 但 是 不 同 於 肉 類 蛋 水 產 品 等 其 他 農 產 品, 糧 食 產 量 的 統 計 數 據 卻 是 較 可 靠 的 這 是 因 為 糧 食 是 唯 一 經 由 家 統 計 局 轄 下 的 農 村 調 查 總 隊, 以 抽 樣 調 查 方 式 所 得 到 的 農 產 品 數 據, 而 不 是 地 方 府 層 層 上 報 彙 整 而 成 的 數 據 38 因 此, 糧 食 產 量 突 然 增 的 現 象, 並 非 統 計 數 據 失 真 所 致 其 次, 如 前 所 述, 糧 食 雙 軌 制 的 制 度 效 果, 也 就 是 家 提 高 糧 食 定 購 價 格, 或 糧 食 市 場 價 格 上 漲 對 糧 食 生 產 的 激 勵 效 果, 仍 有 待 商 榷 家 庭 承 包 責 任 制 代 表 財 產 權 的 制 度 誘 因, 糧 食 雙 軌 制 的 制 度 效 果 代 表 價 格 誘 因, 兩 者 都 是 通 過 間 接 刺 激 的 作 用 而 影 響 農 民 的 生 產 行 為 然 而, 除 了 間 接 刺 激 的 方 式 外, 中 府 影 響 農 民 生 產 行 為 還 有 另 一 種 方 式, 那 就 是 計 畫 經 濟 所 代 表 的 行 強 制 Nicholas Lardy 的 研 究 指 出, 社 會 主 義 時 期 中 的 農 業 策 是 擺 盪 於 間 接 計 畫 (indirect planning) 與 直 接 計 畫 (direct planning) 之 間 所 謂 間 接 計 畫, 也 就 是 價 格 控 制, 是 指 家 透 過 提 高 徵 購 價 格 或 農 業 生 產 資 料 價 格 Vol.149, Mar., 1997, pp. 128-146; Yaohui Zhao, Causes and Consequences of Return Migration: Recent Evidence from China, Journal of Comparative Economics, Vol. 30, Issue 2, June, 2002, pp. 376-394. 37 林 毅 夫, 制 度 技 術 與 中 農 業 發 展 ( 上 海 : 格 致 出 版 社,2008 年 ), 頁 63-92 38 盧 鋒, 半 周 期 改 革 現 象 : 我 糧 棉 流 通 改 革 和 食 物 安 全 研 究, 頁 110 381-398 糧 食 抽 樣 調 查 的 方 式 自 1988 年 開 始 實 施,Thomas P. Lyons, Feeding Fujian: Grain Production and Trade, 1986-1996, The China Quarterly, Vol. 155, Sep., 1998, pp. 512-545. 另 外, 關 於 農 村 地 方 官 員 虛 報 統 計 數 據 問 題 的 討 論, 可 參 見 Yongshun Cai, Between State and Peasant: Local Cadres and Statistical Reporting in Rural China, The China Quarterly, Vol. 163, Sep., 2000, pp. 783-805. 16

的 方 式 刺 激 農 業 生 產, 這 主 要 反 映 在 農 產 品 交 易 條 件 的 改 善 上 所 謂 直 接 計 畫, 也 就 是 數 量 控 制, 是 指 家 透 過 下 達 數 量 指 標 的 方 式 強 迫 農 業 生 產, 例 如 播 種 面 積 指 標 和 產 量 指 標 他 指 出, 在 直 接 計 畫 為 主 的 時 期, 包 括 1956 年 的 農 業 合 作 化 1958-1960 年 的 躍 進 1966-1976 年 的 文 化 革 命, 中 的 農 業 生 產 是 非 常 沒 有 效 率 的, 而 且 妨 礙 人 民 生 活 水 準 的 提 升 然 而, 這 種 強 迫 生 產 的 農 業 策, 卻 能 達 到 產 出 的 成 長 集 中 在 少 數 主 要 糧 食 作 物 的 效 果 39 1985 年 以 後, 中 府 取 消 了 對 農 業 生 產 的 指 令 式 計 畫 40 儘 管 如 此, 這 種 家 下 達 指 標 下 級 完 成 任 務 的 行 模 式, 仍 是 目 前 中 行 運 作 最 主 要 的 方 式, 者 稱 之 為 準 計 畫 行 體 制 41 在 糧 食 生 產 上, 家 下 達 指 標 強 迫 生 產 的 方 式 同 樣 被 延 續 下 來, 只 不 過 在 市 場 經 濟 的 前 提 下, 成 為 了 中 府 以 備 不 時 之 需 的 策 工 具 之 所 以 這 種 透 過 行 命 令 強 迫 糧 食 生 產 的 方 式, 能 夠 在 市 場 轉 型 的 過 程 中 被 延 續, 其 根 本 的 原 因 在 於 農 村 土 地 的 集 體 所 有 制 由 於 家 庭 承 包 責 任 制 的 實 施, 在 這 種 特 殊 的 土 地 財 產 權 制 度 下, 中 的 農 民 擁 有 農 村 土 地 承 包 經 營 權, 而 土 地 所 有 權 則 屬 於 村 集 體 但 是, 因 為 代 表 村 集 體 的 村 民 委 員 會 或 村 民 小 組 的 幹 部, 實 際 上 必 須 接 受 上 級 府 的 指 揮, 所 以 家 成 為 了 農 村 土 地 事 實 上 (de facto) 的 所 有 者 42 簡 單 來 說, 改 革 開 放 之 後 的 農 村 土 地 集 體 所 有 制 有 兩 層 意 思, 第 一, 集 體 所 有 制 村 集 體 是 名 義 上 的 地 主, 中 府 是 實 質 上 的 地 主, 農 民 則 是 向 村 集 體 承 包 土 地 的 佃 農 第 二, 承 包 責 任 制 農 民 承 包 土 地 不 能 拋 荒, 否 則 村 集 體 可 以 收 回 發 包 的 土 地 或 者 罰 款 43 因 為 家 是 農 村 土 地 事 實 上 的 所 有 者, 所 以 有 權 力 支 配 農 村 土 地 的 使 用 此 種 權 力 基 礎, 使 得 中 府 在 農 業 生 產 上 能 夠 透 過 下 達 指 標 的 方 式, 要 求 下 級 完 成 任 務 糧 食 播 種 面 積 指 標 是 糧 食 生 產 上 最 重 要 的 計 畫 指 標, 這 是 因 為 沒 有 播 種 就 沒 有 糧 食 收 成, 沒 有 播 種 面 積 就 沒 有 糧 食 產 量 如 果 能 確 保 糧 食 播 種 面 積, 則 在 由 農 業 生 產 技 術 決 定 的 單 位 面 積 產 量 下, 中 的 糧 食 產 量 便 能 達 到 一 定 的 數 量 就 此, 本 文 指 出, 中 糧 食 產 量 呈 現 階 段 性 變 動 的 現 象, 是 強 迫 糧 食 生 產 的 農 業 策 所 致 糧 食 播 種 面 積 指 標 的 下 達 與 指 標 的 完 成, 是 造 成 糧 食 產 量 突 然 增 加 的 主 要 原 因 值 得 一 提 的 是, 雖 然 下 級 上 報 的 單 產 數 量 都 每 年 會 有 所 提 高, 但 是 中 39 Nicholas R. Lardy, Agriculture in China s Modern Economic Development (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), pp. 18-29; Terry Sicular, Grain Pricing: A Key Link in Chinese Economic Policy, Modern China, Vol. 14, No. 4, Oct., 1988, pp. 451-486. 40 中 共 中 央 務 院, 關 於 進 一 步 活 躍 農 村 經 濟 的 十 項 策,1985 年 1 月 1 日 41 Yia-Ling Liu, From Predator to Debtor: The Soft Budget Constraint and Semi-Planned Administration in Rural China, Modern China, Vol. 38, No. 3, May, 2012, pp. 308-345. 42 Yongshun Cai, Collective Ownership or Cadres Ownership? The Non-agriculture Use of Farmland in China, The China Quarterly, Vol. 175, Sep., 2003, pp. 662-680. 43 江 蘇 省 沭 陽 縣 L 鎮 R 村 副 書 記 訪 談 紀 錄,2012 年 10 月 26 日 ; 江 蘇 省 蘇 州 市 吳 江 區 B 鎮 農 業 辦 公 室 官 員 訪 談 紀 錄,2012 年 9 月 26 日 17

農 業 技 術 進 步 卻 也 是 不 爭 的 事 實 以 湖 南 的 農 村 為 例, 近 十 年 來 早 稻 的 單 產 從 約 350 公 斤 / 畝 提 高 到 400 公 斤 / 畝, 晚 稻 的 單 產 從 約 420 公 斤 / 畝 提 高 到 479 公 斤 / 畝 在 蘇 北 地 區 的 農 村,2012 年 稻 穀 的 單 產 約 550-600 公 斤 / 畝, 在 蘇 南 地 區 的 農 村,2012 年 稻 穀 的 單 產 約 600 公 斤 / 畝 44 中 官 方 的 統 計 數 據 則 顯 示,2012 年 湖 南 省 稻 穀 的 單 產 約 428 公 斤 / 畝, 江 蘇 省 稻 穀 的 單 產 約 562 公 斤 / 畝 45 實 際 的 單 產 數 量 與 府 的 統 計 數 據 相 當 接 近 雖 然 農 業 技 術 有 長 足 的 進 步, 但 是 由 於 技 術 進 步 對 提 高 糧 食 產 糧 的 效 果 需 要 長 時 間 才 能 夠 顯 現 出 來, 因 此 難 以 解 釋 糧 食 產 量 在 短 期 間 內 突 然 幅 增 加 的 現 象 理 論 架 構 經 濟 發 展 是 農 業 勞 動 力 移 往 工 業 部 門 就 業 的 過 程 在 勞 動 力 移 動 的 過 程 中, 發 展 中 家 首 先 必 須 克 服 糧 食 短 缺 的 問 題 即 使 糧 食 短 缺 問 題 被 解 決, 如 經 濟 起 飛 時 期 的 台 灣 經 驗 顯 示, 也 不 至 於 出 現 糧 食 過 剩 的 現 象 但 是, 從 糧 食 價 格 觀 察 中 的 糧 食 供 需 情 況, 糧 食 價 格 劇 烈 波 動 的 現 象 顯 示 中 在 經 濟 發 展 過 程 中 存 在 糧 食 過 剩 與 短 缺 交 替 的 情 形, 而 糧 食 價 格 從 逐 漸 下 降 轉 為 逐 漸 上 升 的 趨 勢, 則 意 味 著 中 的 糧 食 從 過 剩 轉 為 短 缺 中 的 經 濟 發 展 過 程 與 其 他 發 展 中 家 的 經 驗 相 庭 徑 透 過 二 元 經 濟 模 型, 本 文 對 中 糧 食 價 格 的 變 動 提 出 解 釋 府 限 制 勞 動 力 移 動 糧 食 價 格 糧 食 供 給 量 強 迫 生 產 圖 1-3 解 釋 中 糧 食 價 格 圖 1-3 是 本 文 的 理 論 架 構 首 先, 中 糧 食 價 格 的 波 動 取 決 於 勞 動 力 移 動 的 情 況, 亦 即, 糧 食 價 格 與 工 業 就 業 人 口 為 正 相 關 其 次, 在 給 定 的 勞 動 力 移 動 的 情 況 下, 糧 食 供 給 量 的 變 化 決 定 糧 食 價 格 波 動 的 幅 度 再 者, 就 業 機 率 會 影 響 勞 44 湖 南 省 寧 鄉 縣 農 業 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 13 日 ; 江 蘇 省 沭 陽 縣 L 鎮 R 村 農 民 訪 談 紀 錄, 2012 年 10 月 25 26 日 ; 江 蘇 省 吳 江 市 P 鎮 M 村 農 民 訪 談 紀 錄,2012 年 9 月 26 日 45 家 糧 食 局 主 編,2013 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 166 18

動 力 移 動, 而 中 府 對 限 制 農 民 移 轉 就 業 的 策, 是 阻 礙 勞 動 力 移 動 的 原 因 最 後, 在 勞 動 力 移 動 受 阻 的 情 況 下, 強 迫 生 產 的 農 業 策 造 成 糧 食 供 給 量 的 突 然 增 加, 結 果 是 加 劇 了 糧 食 價 格 下 跌 的 幅 度 三 章 節 安 排 為 了 回 答 本 文 的 研 究 問 題, 本 文 共 有 五 個 章 節 第 一 章 是 緒 論 以 下 第 二 章 將 先 說 明 中 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 歷 程 及 主 要 內 容, 藉 以 做 為 進 一 步 分 析 中 農 業 策 的 背 景 知 識 第 三 章 將 根 據 上 述 理 論 架 構, 解 釋 為 何 中 糧 食 價 格 的 變 動 在 2004 年 之 前 與 之 後 會 有 如 此 差 異, 以 及 造 成 此 差 異 背 後 的 策 因 素 第 四 章 將 探 討 促 使 中 府 在 2004 年 改 變 農 業 策 的 原 因 最 後 第 五 章 則 是 結 論 19

第 二 章 中 糧 食 流 通 體 制 改 革 在 探 討 中 糧 食 問 題 的 文 獻 中, 出 於 中 府 對 糧 食 安 全 的 重 視, 有 些 研 究 著 重 於 分 析 中 的 糧 食 生 產 能 力 探 究 保 障 糧 食 安 全 的 方 法 並 提 出 策 建 議 46 另 外, 隨 著 中 市 場 經 濟 改 革 的 深 化, 也 有 不 少 研 究 將 焦 點 置 於 糧 食 流 通 體 制 改 革, 亦 即, 探 討 糧 食 統 購 統 銷 制 度 的 市 場 化 過 程 47 為 了 回 答 本 文 的 研 究 問 題, 本 章 將 摘 要 整 理 1985 1993 1993 2004 年 四 次 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 歷 程 及 內 容, 藉 以 做 為 進 一 步 研 究 的 背 景 知 識 第 一 節 糧 食 市 場 化 的 展 開 1979 年 3 月, 中 府 決 定 從 夏 糧 上 市 起, 將 糧 食 的 統 購 價 提 高 20%, 並 將 超 購 價 由 原 統 購 價 加 價 30%, 提 高 到 按 新 統 購 價 加 價 50% 1982 年 1 月, 中 共 中 央 轉 批 全 農 村 工 作 會 議 紀 要 正 式 賦 予 了 包 產 到 戶 在 社 會 主 義 集 體 經 濟 下 的 合 法 性 48 糧 食 收 購 價 格 的 提 高 與 家 庭 承 包 責 任 制 的 確, 促 使 中 的 糧 食 產 量 快 速 增 加, 人 民 溫 飽 的 問 題 也 因 此 得 到 解 決 1978-1984 年 三 種 主 要 糧 食 的 人 均 消 費 量, 從 每 年 131.9 公 斤 快 速 提 高 到 164.1 公 斤 49 不 過, 在 統 購 統 銷 制 度 下, 糧 食 產 量 幅 成 長 不 僅 突 顯 有 糧 食 企 業 庫 存 能 力 不 足 的 問 題, 同 時, 農 民 賣 糧 難 的 現 象, 也 意 味 著 此 時 中 發 生 糧 食 過 剩 的 問 題 50 此 外, 家 財 支 出 花 費 在 農 產 品 價 格 補 貼 的 比 例 也 隨 之 幅 增 加, 從 1978 年 的 4.5% 增 加 到 1984 年 的 20.3%, 而 其 中 部 分 是 用 於 糧 食 價 格 補 貼 51 為 了 解 決 這 些 問 題, 中 46 關 於 這 部 分 較 具 代 表 性 的 研 究 如, 韓 俊 主 編, 中 食 物 生 產 能 力 與 供 求 平 衡 戰 略 研 究 ; 程 強, 中 糧 食 調 控 : 目 標 機 制 與 策 ( 北 京 : 中 發 展 出 版 社,2012 年 ); 程 強, 全 球 農 業 戰 略 : 基 於 全 球 視 野 的 中 糧 食 安 全 框 架 ( 北 京 : 中 發 展 出 版 社,2013 年 ) 47 有 關 改 革 開 放 至 今 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 詳 盡 討 論, 請 見 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム ( 東 京 都 : 御 茶 の 水 書 房,2012 年 ) 48 宋 洪 遠 等, 改 革 以 來 中 農 業 和 農 村 經 濟 策 的 演 變 ( 北 京 : 中 經 濟 出 版 社,2000 年 ), 頁 16 83 49 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), Faostat: Food Balance Sheets, http://faostat3.fao.org/faostat-gateway/go/to/download/fb/*/e, April, 4, 2014. 50 孫 方 明, 潮 聚 潮 散 : 記 中 農 村 問 題 發 展 研 究 組 ( 香 港 : 風 出 版 社,2011 年 ), 頁 326-335; 高 小 蒙, 糧 食 問 題 備 忘 錄, 載 於 周 其 仁 編, 農 村 變 革 與 中 發 展 ( 下 卷 ):1978-1989 ( 香 港 : 牛 津 出 版 社,1994 年 ), 頁 419-452 51 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village 20

府 在 1985 年 著 手 進 行 了 糧 食 流 通 體 制 改 革 1985 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 1985 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 最 主 要 的 內 容 是 實 施 糧 食 雙 軌 制 :(1) 在 糧 食 收 購 價 格 上, 府 低 價 收 購 與 市 場 價 格 同 時 並 存 (2) 在 糧 食 流 通 機 構 上, 府 指 定 的 糧 食 購 銷 機 構 及 非 府 指 定 的 機 構 同 時 並 存 第 一, 就 糧 食 收 購 價 格 而 言, 在 統 購 統 銷 制 度 下, 中 的 糧 食 價 格 存 在 計 劃 價 格 與 計 劃 外 價 格 兩 種 價 格 計 畫 價 格 包 括 統 購 價 與 超 購 價, 計 劃 外 價 格 則 包 括 議 購 價 及 市 場 價 1985 年 中 府 將 計 畫 價 格 的 統 購 價 和 超 購 價, 合 併 成 為 單 一 價 格 的 合 同 定 購 價, 也 就 是 府 低 價 收 購 的 部 分 合 同 定 購 的 糧 食 品 種 只 限 於 稻 米 玉 米 小 麥 以 及 主 產 地 的 豆 至 於 市 場 價 格 則 包 括 議 購 價 和 自 願 交 易 的 市 場 價 換 句 話 說, 在 糧 食 雙 軌 制 下 同 時 存 在 定 購 價 議 購 價 市 場 價 三 種 糧 食 價 格 定 購 價 是 中 央 府 制 訂 的 牌 價, 議 購 價 是 由 省 級 府 依 照 糧 食 市 場 供 需 情 況, 並 配 合 市 場 價 格 變 化 所 制 訂 的 指 導 價 格, 市 場 價 則 是 指 農 村 集 市 的 交 易 價 格 表 2-1 列 出 三 種 主 要 糧 食 的 三 種 價 格 首 先, 在 這 三 種 價 格 中, 定 購 價 最 低 市 場 價 最 高 議 購 價 則 介 於 兩 者 之 間 其 次, 從 表 中 也 可 看 出,1990-1993 年 及 1997-2003 年, 三 種 糧 食 的 市 場 價 格 均 特 別 低 落 再 者,2001 年 之 後 缺 少 定 購 價 和 議 購 價 的 數 據, 這 也 反 映 出 糧 食 雙 軌 制 至 此 已 失 去 存 在 的 意 義 第 二, 就 糧 食 流 通 機 構 而 言, 糧 食 雙 軌 制 一 是 府 指 定 的 糧 食 流 通 機 構, 主 要 是 府 的 糧 食 部 門 ( 糧 食 局 ) 及 其 所 屬 的 有 糧 食 購 銷 企 業, 另 一 則 是 非 府 指 定 的 糧 食 流 通 機 構, 包 括 各 府 機 關 事 業 單 位 有 或 集 體 企 業 私 營 企 業 或 個 人 等 Terry Sicular 的 研 究 指 出, 雙 軌 制 時 期 中 糧 食 流 通 的 一 個 特 點 是, 由 於 不 同 種 類 的 糧 食 價 格 和 不 同 類 型 的 糧 食 流 通 機 構 並 存, 因 此 糧 食 交 易 的 情 況 變 得 非 常 複 雜, 計 畫 與 市 場 之 間 的 界 線 也 變 得 難 以 明 確 劃 分 52 Government, pp. 162-169; Joseph Fewsmith, Dilemmas of Reform in China: Political Conflict and Economic Debate (New York: M. E. Sharpe, 1994), pp. 153-154; Daniel Kelliher, Peasant Power in China: The Era of Rural Reform, 1979-1989 (New Haven: Yale University Press, 1992), p. 117-134. 52 Terry Sicular, Redefining State, Plan and Market: China s Reforms in Agricultural Commerce, The China Quarterly, Vol. 144, Dec., 1995, pp. 1020-1046. 21

表 2-1 中 三 種 主 要 糧 食 的 收 購 價 格 ( 單 位 : 元 / 公 斤 ) 稻 穀 小 麥 玉 米 年 份 定 購 價 議 購 價 市 價 場 定 購 價 議 購 價 市 價 場 定 購 價 議 購 價 市 價 場 1980 0.341 0.762 0.328 0.557 1981 0.342 0.742 0.326 0.548 1982 0.342 0.758 0.324 0.544 1983 0.337 0.732 0.325 0.520 1984 0.339 0.642 0.326 0.482 1985 0.35 0.36 0.622 0.43 0.43 0.466 0.31 0.33 0.370 1986 0.36 0.44 0.715 0.44 0.51 0.517 0.32 0.40 0.450 1987 0.38 0.51 0.841 0.44 0.55 0.576 0.33 0.44 0.500 1988 0.40 0.61 1.084 0.47 0.63 0.705 0.34 0.47 0.570 1989 0.48 0.87 1.573 0.51 0.89 0.979 0.37 0.64 0.780 1990 0.51 0.82 1.338 0.51 0.85 0.902 0.38 0.63 0.690 1991 0.51 0.73 1.204 0.51 0.77 0.922 0.38 0.55 0.600 1992 0.55 0.65 1.140 0.59 0.73 0.870 0.42 0.55 0.630 1993 0.62 0.74 1.251 0.66 0.75 0.804 0.46 0.64 0.727 1994 0.89 1.14 1.896 0.89 1.04 1.136 0.69 0.90 1.004 1995 1.09 1.72 1.876 1.08 1.53 1.685 0.86 1.38 1.577 1996 1.33 1.71 1.750 1.31 1.65 1.735 1.06 1.39 1.482 1997 1.48 1.45 1.369 1.46 1.43 1.456 1.23 1.10 1.151 1998 1.46 1.34 1.325 1.44 1.30 1.328 1.23 1.17 1.269 1999 1.33 1.23 1.266 1.31 1.22 1.225 1.14 1.05 1.093 2000 1.13 1.024 1.14 0.998 0.96 0.888 2001 1.11 1.074 1.09 1.040 0.94 1.060 2002 1.065 1.048 1.033 2003 1.090 1.088 1.088 2004 1.585 1.451 1.288 2005 1.614 1.462 1.229 2006 1.601 1.419 1.277 2007 1.701 1.525 1.484 2008 1.904 1.675 1.680 2009 1.976 1.813 1.648 2010 2.222 2.033 1.963 2011 2.549 2.185 2.139 資 料 來 源 :1980-1984 年 數 據, 請 見 Terry Sicular, Redefining State, Plan and Market: China s Reforms in Agricultural Commerce. 1985-2001 年 定 購 價 和 議 購 價 數 據, 請 見 中 華 人 民 共 和 農 業 部,2002 年 中 農 業 發 22

展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,2002 年 ), 頁 168-170 1985-1992 年 稻 穀 和 小 麥 市 場 價 數 據, 請 見 Terry Sicular, Redefining State, Plan and Market China s Reforms in Agricultural Commerce ; 玉 米 市 場 價 數 據, 請 見 中 華 人 民 共 和 農 業 部,1995 年 中 農 業 發 展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,1995 年 ), 頁 189 1993 年 稻 穀 市 場 價 數 據, 請 見 王 小 魯, 中 糧 食 市 場 的 波 動 與 府 干 預, 經 濟 季 刊, 第 1 卷, 第 1 期,2001 年, 頁 171-192 1994 年 稻 穀 市 場 價 數 據 缺 漏, 以 1993 年 稻 穀 市 場 價 乘 以 1994 年 糧 食 名 目 價 格 上 漲 率 51.6% 計 算 D. Gale Johnson and Song Guoqing, Inflation and the Real Price of Grain in China, in Christopher Findlay and Andrew Watson eds., Food Security and Economic Reform: The Challenges Facing China s Graining Marketing System (Hampshire: Macmillan Press, 1999), pp. 148-162. 1995-2011 年 稻 穀 市 場 價 1993-2011 年 小 麥 玉 米 市 場 價 數 據, 請 見 中 華 人 民 共 和 農 業 部,2012 年 中 農 業 發 展 報 告 ( 北 京 : 中 農 業 出 版 社,2012), 頁 155-157 除 了 以 上 兩 點 制 度 的 特 徵 外, 此 次 糧 食 流 通 體 制 改 革 也 與 計 畫 外 成 長 (growing out of the plan) 的 整 體 經 濟 改 革 策 略 相 符 合, 具 體 表 現 為 定 購 糧 食 數 量 的 縮 減 及 議 購 糧 食 數 量 的 擴 表 2-2 列 出 雙 軌 制 時 期 糧 食 的 收 購 情 況 這 裡 必 須 說 明 的 是, 中 所 謂 的 商 品 糧, 是 指 生 產 者 出 售 的 餘 糧 或 者 流 通 於 市 場 上 的 糧 食, 而 貿 易 糧 則 是 計 算 商 品 糧 的 重 量 單 位, 其 中, 稻 穀 是 精 米 的 重 量, 其 他 種 類 的 糧 食 則 是 以 原 糧 為 重 量 單 位 原 糧 是 計 算 糧 食 生 產 的 重 量 單 位, 其 中, 穀 物 是 脫 殼 或 去 皮 後 的 重 量, 豆 類 是 去 莢 乾 燥 後 的 重 量, 薯 類 則 是 以 五 公 斤 換 算 一 公 斤 的 重 量 53 由 於 數 據 缺 漏 的 緣 故, 表 中 1993-2002 年 的 商 品 糧 數 量, 乃 是 用 糧 食 產 量 乘 以 原 糧 轉 貿 易 糧 換 算 率 0.7614 及 糧 食 商 品 化 率 0.39 計 算 而 得 54 從 表 中 可 以 看 出,1984 年 以 前 包 括 統 購 超 購 在 內 的 家 徵 購 糧 食 所 占 的 比 重 極 高, 但 是 1985 年 之 後, 合 同 定 購 的 糧 食 占 有 糧 食 企 業 收 購 糧 食 的 比 重 幅 降 低, 而 議 購 糧 所 占 的 比 重 則 幅 提 高 雖 然 地 方 府 對 於 議 購 糧 有 指 導 價 格, 但 是 糧 食 企 業 可 以 在 此 指 導 價 格 的 一 定 幅 度 之 內, 根 據 市 場 情 況 不 同 的 交 易 對 象 不 同 的 時 間 點 自 行 經 營 55 就 這 層 意 義 而 言, 議 購 糧 數 量 的 擴, 代 表 中 糧 食 經 濟 由 此 開 始 走 向 市 場 化 53 54 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 11 原 糧 轉 貿 易 糧 的 換 算 率, 請 見 鄧 晶 魯 清, 中 糧 食 安 全 : 糧 食 市 場 供 需 平 衡 的 實 證 分 析, 中 經 濟 問 題, 第 4 期,2003 年, 頁 20-28 另 外, 因 為 1992 年 2003 年 的 原 糧 轉 貿 易 糧 後 的 糧 食 商 品 化 率 約 為 0.39, 因 此 表 中 用 該 數 值 加 以 換 算 55 湖 南 省 糧 食 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 23 日 關 於 糧 食 議 購 價 的 討 論, 請 見 Cheng Yuk-shing and Tsang Shu-ki, The Changing Grain Marketing in China, The China Quarterly, Vol. 140, Dec., 1994, pp. 1080-1104. 23

年 份 商 品 糧 數 量 1 表 2-2 家 糧 食 收 購 情 況 ( 單 位 : 貿 易 糧, 萬 噸 ) 徵 購 / 定 購 糧 2 有 糧 食 企 業 收 購 數 量 議 購 糧 2 合 計 1978 5,371 4,783 (93.6%) 327 (6.4%) 5,110 1979 6,263 5,401 (91.2%) 524 (8.8%) 5,925 1980 6,351 5,023 (85.4%) 859 (14.6%) 5,882 1981 6,830 5,210 (83.3%) 1,046 (16.7%) 6,256 1982 7,992 5,620 (76.3%) 1,748 (23.7%) 7,367 1983 10,249 9,123 (92.3%) 756 (7.7%) 9,880 1984 11,725 10,236 (91.7%) 930 (8.3%) 11,166 3 1985 10,763 5,961 (75.2%) 1,964 (24.8%) 7,926 1986 11,516 5,334 (56.4%) 4,119 (43.6%) 9,453 1987 12,092 5,692 (57.4%) 4,228 (42.6%) 9,920 1988 11,995 5,048 (53.5%) 4,382 (46.5%) 9,430 1989 12,138 4,886 (48.7%) 5,155 (51.3%) 10,040 1990 13,995 5,181 (41.9%) 7,183 (58.1%) 12,365 1991 13,636 4,749 (41.6%) 6,674 (58.4%) 11,423 1992 13,246 4,534 (43.5%) 5,880 (56.5%) 10,414 1993 13,555 5,066 (54.9%) 4,168 (45.1%) 9,234 1994 13,217 4,464 (48.4%) 4,762 (51.6%) 9,226 1995 13,856 4,618 (48.9%) 4,826 (51.1%) 9,444 1996 14,982 5,013 (42.1%) 6,907 (57.9%) 11,920 1997 14,674 4,549 (39.4%) 6,986 (60.6%) 11,535 1998 15,213 4,020 (41.6%) 5,634 (58.4%) 9,655 1999 15,096 12,335 12,808 2000 13,724 11,695 2001 13,441 11,784 2002 13,572 6,575 10,827 2003 12,860 4,064 9,717 2004 14,809 8,919 2005 17,131 11,494 2006 18,997 12,257 2007 19,347 10,167 2008 21,723 15,471 2009 22,650 15,223 2010 24,477 12,406 2011 26,239 11,443 24

2012 27,796 12,364 說 明 :1999 2002 2003 年 的 定 購 糧 為 保 護 價 格 收 購 數 量 資 料 來 源 :1. 1978-1982 2003-2010 年 數 據, 請 見 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 39 176 1983-1991 年 數 據, 請 見 寶 劔 久 俊, 中 国 における 食 糧 流 通 策 の 変 遷 と 農 家 経 営 への 影 響, 高 根 務 編,アフリカとアジアの 農 産 物 流 通 ( 千 葉 県 :アジア 経 済 研 究 所,2003 年 ), 頁 27-85 1992 年 數 據, 請 見 中 商 業 年 鑑 社,1993 年 中 商 業 年 鑑 ( 北 京 : 中 商 業 年 鑑 社,1993 年 ), 頁 121 1993-2002 年 數 據 為 作 者 計 算 而 得 2011-2012 年 數 據, 請 見 家 糧 食 局 主 編,2013 年 中 糧 食 發 展 報 告,( 北 京 : 經 濟 管 理 出 版 社,2013 年 ), 頁 20;2012 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 24 2. 中 糧 食 經 濟 會 中 糧 食 行 業 協 會, 中 糧 食 改 革 開 放 三 十 年 ( 北 京 : 中 財 經 濟 出 版 社,2009), 頁 454-455;1999 2002 2003 年 數 據, 請 見 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 135 3. 家 糧 食 局 主 編,2013 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 173 第 三, 由 於 合 同 定 購 價 格 低 於 1984 年 的 超 購 價, 再 加 上 市 場 化 改 革 使 得 定 購 價 與 市 場 價 的 差 距 變 得 明 顯, 因 此 合 同 定 購 雖 然 達 到 了 抑 制 糧 食 生 產 的 效 果, 但 是 在 收 購 執 行 上 卻 不 順 利, 家 掌 握 糧 食 比 重 也 因 而 幅 下 降 1984 年 有 糧 食 企 業 收 購 糧 食 數 量 占 商 品 糧 數 量 的 比 重 是 95.2%,1985 年 該 比 重 降 低 為 73.6% 為 了 掌 握 糧 源, 中 府 在 1985 年 底 重 新 定 義 合 同 定 購 的 性 質, 規 定 糧 食 定 購 是 農 民 必 須 完 成 的 任 務, 於 是 合 同 定 購 成 為 府 強 制 性 的 低 價 收 購 1990 年 中 府 再 將 合 同 定 購 改 為 家 定 購, 並 規 定 完 成 定 購 任 務 是 農 民 應 盡 的 義 務 56 1993 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 1988 下 半 年 之 後, 中 歷 經 了 改 革 開 放 以 來 最 嚴 峻 的 經 濟 緊 縮 期 因 應 通 貨 膨 脹 和 動 盪 的 情 勢, 中 府 在 1989 年 幅 提 高 糧 食 定 購 價 格, 於 此 同 時, 中 的 糧 食 產 量 也 幅 增 加,1993 年 的 糧 食 產 量 較 1988 年 增 產 超 過 5,400 萬 噸 1989 年 部 分 糧 食 主 產 地 開 始 出 現 農 民 賣 糧 難 的 現 象, 為 了 緩 和 此 種 情 況, 中 府 以 家 市 場 調 節 糧 的 名 義 緊 急 增 加 收 購 糧 食 243.6 萬 噸 1990 年 之 後, 賣 糧 難 的 問 題 變 得 更 加 深 刻 並 波 及 到 全, 市 場 糧 價 也 急 遽 滑 落 為 此, 中 府 一 方 面 建 家 專 項 糧 食 儲 備 制 度, 另 一 方 面 則 實 施 以 定 購 價 為 基 準 的 保 護 價 格, 對 農 民 敞 開 收 購 餘 糧 然 而, 在 提 高 糧 食 定 購 價 格 增 加 家 收 購 數 量 的 同 時, 中 府 仍 維 持 對 城 鎮 居 民 供 應 平 價 糧 食 的 統 銷 制 度, 結 果 造 成 糧 食 補 貼 的 財 支 出 幅 增 長 1988 年 的 財 支 出 中, 補 貼 有 糧 食 企 業 的 比 重 是 11.3%,1989-1991 年 的 比 重 則 分 別 為 14.5% 15.5% 14.0%, 而 其 中 56 宋 洪 遠 等, 改 革 以 來 中 農 業 和 農 村 經 濟 策 的 演 變 ( 北 京 : 中 經 濟 出 版 社,2000), 頁 85 25

部 份 的 財 補 貼 是 由 地 方 財 負 擔 57 在 此 糧 食 過 剩 的 背 景 下, 中 府 又 一 次 推 動 糧 食 流 通 體 制 改 革 1993 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 是 一 波 逐 漸 形 成 的 糧 食 經 濟 全 面 市 場 化 的 一 次 試 驗 此 次 改 革 有 三 項 主 要 內 容 :(1) 廢 除 糧 食 配 給 制 度 (2) 取 消 農 民 供 應 糧 食 的 義 務 (3) 糧 食 購 銷 價 格 自 由 化 58 第 一, 就 廢 除 糧 食 配 給 制 度 而 言, 中 府 在 1991 年 5 月 與 1992 年 4 月, 兩 度 調 高 對 城 鎮 居 民 的 糧 食 銷 售 價 格, 於 是, 原 先 糧 食 收 購 與 銷 售 之 間 的 價 差 也 因 而 消 除 1993 年 中 府 進 一 步 廢 除 了 城 鎮 居 民 使 用 糧 票 的 糧 食 配 給 制 度, 糧 食 的 統 銷 制 度 也 就 此 終 止 值 得 一 提 的 是, 中 府 在 此 時 也 同 步 提 高 對 城 鎮 職 工 的 糧 食 補 助, 這 相 當 於 提 高 職 工 的 工 資, 因 此 糧 食 售 價 的 提 高 並 未 引 起 城 鎮 居 民 的 恐 慌 另 外, 在 廢 除 糧 食 配 給 制 度 的 同 時, 中 府 也 規 定 糧 食 最 高 販 賣 價 格 當 市 場 價 格 高 於 該 販 賣 價 格 時, 有 糧 食 商 店 必 須 以 該 上 限 價 格 向 城 鎮 居 民 出 售 糧 食 第 二, 就 取 消 農 民 對 家 供 應 糧 食 的 義 務 而 言, 此 次 改 革 被 稱 為 保 量 放 價, 亦 即, 保 留 合 同 定 購 的 名 稱 和 5000 萬 噸 的 定 購 數 量, 但 是 取 消 了 原 先 合 同 定 購 的 家 任 務 性 質, 而 有 糧 食 企 業 則 以 市 場 價 向 農 民 收 購 糧 食 如 果 市 場 價 低 於 家 制 定 的 保 護 價 格, 則 有 糧 食 企 業 依 照 保 護 價 格 向 農 民 收 購 糧 食 至 於 糧 食 收 購 最 低 保 護 價 格 及 糧 食 販 賣 最 高 價 格 所 需 的 資 金, 則 由 中 央 府 與 省 級 府 共 同 出 資 的 糧 食 風 險 基 金 支 付 第 三, 就 糧 食 購 銷 價 格 自 由 化 而 言, 一 方 面,1992 年 4 月 從 廣 東 省 開 始 實 行 糧 食 購 銷 價 格 自 由 化, 至 1993 年 底, 除 西 藏 外, 幾 乎 全 的 縣 市 都 完 成 了 價 格 自 由 化 另 一 方 面, 原 先 由 中 央 府 負 責 的 省 際 間 糧 食 餘 缺 調 撥 計 畫, 也 放 權 交 給 各 省 的 糧 食 部 門 以 簽 約 的 方 式 自 行 調 度 59 之 所 以 說 這 次 改 革 是 中 糧 食 經 濟 全 面 市 場 化 的 一 次 試 驗, 那 是 因 為 市 場 糧 價 從 1993 年 底 開 始 迅 速 上 漲, 再 加 上 中 經 濟 面 臨 另 一 輪 的 通 貨 膨 脹, 所 以 中 府 很 快 地 放 棄 這 次 改 革, 並 且 重 新 強 調 掌 握 糧 源 與 宏 觀 調 控 的 必 要 性 60 57 58 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 68-73 張 曙 光, 開 放 糧 價, 取 消 糧 票 : 中 糧 食 購 銷 制 度 變 遷 研 究, 載 於 張 曙 光 主 編, 中 制 度 變 遷 案 例 研 究 第 一 集 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,1996 年 ), 頁 266-304; 寶 劔 久 俊, 中 国 におけ る 食 糧 流 通 策 の 変 遷 と 農 家 経 営 への 影 響, 頁 27-85; 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 75-81 59 有 關 各 省 自 行 負 責 調 撥 糧 食 之 後 對 於 有 糧 食 企 業 的 影 響, 請 見 Scott Rozelle, Albert Park, and Jikung Huang, Bureaucrat to Entrepreneur: The Changing Role of the State in China s Grain Economy, Economic Development and Cultural Change, Vol. 48, No. 2, Jan., 2000, pp. 227-252. 60 從 中 府 的 策 文 件, 便 可 看 出 策 場 的 改 變, 請 見 中 華 人 民 共 和 務 院, 關 於 加 快 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 通 知,1993 年 2 月 18 日 ; 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 關 於 深 化 糧 食 購 銷 體 制 改 革 的 通 知,1994 年 5 月 9 日 26

第 二 節 糧 改 挫 折 與 全 面 市 場 化 1992 年 底 中 共 十 四 宣 示 社 會 主 義 市 場 經 濟 後,1993 年 中 的 經 濟 開 始 面 臨 另 一 波 通 貨 膨 脹 1993 年 底 南 方 各 省 米 價 開 始 暴 漲, 並 且 很 快 地 向 北 方 擴 散, 從 而 帶 動 了 其 他 糧 食 品 種 的 上 漲 從 1994 下 半 年 開 始, 中 府 採 取 了 許 多 抑 制 糧 食 價 格 的 措 施 : 首 先, 拋 售 專 項 儲 備 糧 食 並 規 定 有 糧 食 商 店 的 上 限 售 價 其 次, 中 府 分 別 在 1994 年 6 月 及 1996 年 2 月, 兩 度 幅 提 高 定 購 糧 食 的 價 格 第 三, 實 行 糧 食 省 長 負 責 制, 保 證 各 地 方 的 糧 食 供 應 和 糧 價 穩 定 第 四, 要 求 糧 食 部 門 必 須 收 購 70~80% 的 商 品 糧, 相 當 於 9000 萬 噸 的 貿 易 糧 第 五, 壟 斷 收 購 市 場 除 了 府 指 定 的 糧 食 收 購 單 位 和 經 核 准 的 糧 食 批 發 企 業 外, 其 他 單 位 或 個 人 不 得 直 接 向 農 民 收 購 糧 食 銷 區 糧 食 批 發 企 業 或 用 糧 單 位 若 到 產 區 收 購 糧 食, 必 須 到 縣 以 上 的 批 發 市 場 購 買 第 六, 量 進 口 糧 食 61 雖 然 這 些 措 施 使 得 市 場 糧 價 從 1996 下 半 年 開 始 下 跌, 但 同 時 也 刺 激 了 糧 食 生 產 從 1995 年 起 糧 食 連 續 五 年 豐 收,1998 1999 年 更 超 過 4,4000 萬 噸, 糧 食 產 量 達 到 改 革 開 放 以 來 的 最 高 峰 糧 食 過 剩 的 問 題 促 使 中 府 再 次 推 動 糧 食 流 通 體 制 改 革 1998 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 1998 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 是 朱 鎔 基 就 任 總 理 時 推 動 的 五 項 改 革 之 一 62 改 革 的 內 容 被 歸 納 為 三 項 策 一 項 改 革 :(1) 按 保 護 價 敞 開 收 購 農 民 餘 糧 (2) 有 糧 食 企 業 實 行 順 價 銷 售 (3) 農 業 發 展 銀 行 收 購 資 金 封 閉 運 行 (4) 有 糧 食 企 業 改 革 首 先, 在 糧 食 購 銷 方 面, 中 府 延 續 了 1995 年 以 來 的 措 施, 要 求 地 方 府 落 實 對 糧 食 生 產 與 流 通 的 省 長 負 責 制, 而 有 糧 食 企 業 也 必 須 用 保 護 價 格 無 限 制 收 購 農 民 的 餘 糧 此 外, 中 府 更 制 定 糧 食 收 購 條 例, 規 定 只 有 有 糧 食 收 儲 企 業 可 以 從 事 糧 食 收 購 活 動, 其 他 單 位 或 個 人 未 經 批 准 不 得 直 接 向 農 民 和 其 他 糧 食 生 產 者 收 購 糧 食 這 項 措 施 的 目 的, 是 希 望 讓 有 糧 食 企 業 能 夠 壟 斷 糧 食 收 購 市 場, 之 後 再 以 較 高 的 價 格 銷 售 出 去 以 維 持 利 潤, 這 也 就 是 順 價 銷 售 的 意 思 其 次, 農 業 發 展 銀 行 收 購 資 金 封 閉 運 行 是 指, 為 了 避 免 有 糧 食 企 業 發 生 新 的 債 務, 除 了 順 價 銷 售 外, 還 規 定 農 業 發 展 銀 行 糧 食 收 購 資 金 的 貸 款 必 須 與 有 糧 食 企 業 的 庫 存 連 動, 並 且 禁 止 有 糧 食 企 業 和 地 方 府 挪 用 糧 食 收 購 資 金 63 最 後, 配 合 此 一 時 期 的 有 企 業 私 有 化, 有 糧 食 企 業 自 身 61 盧 鋒, 半 周 期 改 革 現 象 : 我 糧 棉 流 通 改 革 和 食 物 安 全 研 究, 頁 99-101 62 1998 年 第 九 屆 全 人 民 代 表 會 第 一 次 會 議 記 者 會, 朱 鎔 基 所 提 出 的 五 項 改 革 是 : 糧 食 流 通 體 制 投 資 融 資 體 制 住 房 制 度 財 稅 制 度 與 醫 療 制 度 63 1994 年 之 前 農 業 銀 行 是 提 供 糧 食 收 購 資 金 的 策 性 銀 行,1994 年 之 後 則 是 農 業 發 展 銀 行 27

改 革 是 指, 在 企 分 開 的 原 則 下, 使 有 糧 食 企 業 成 為 獨 核 算 的 企 業, 並 展 開 私 有 化 的 改 制 64 此 次 改 革 的 推 出, 最 主 要 的 目 的 是 為 了 解 決 農 民 賣 糧 難 的 問 題, 因 此, 以 保 護 價 格 向 農 民 無 限 制 收 購 餘 糧, 是 其 中 最 重 要 的 措 施 如 上 表 2-1 所 示, 由 於 糧 食 過 剩 的 原 故,1997 年 以 後 的 糧 食 市 場 價 開 始 低 於 糧 食 定 購 價, 因 此 理 論 上, 保 價 收 購 應 該 能 起 到 保 護 生 產 者 的 作 用 但 是, 因 為 保 護 價 格 是 以 糧 食 定 購 價 為 基 準, 所 以 保 護 價 格 的 水 準 很 低, 而 且 因 為 保 價 收 購 自 1996 年 實 施 以 來 造 成 有 糧 食 企 業 累 積 巨 額 的 虧 損 而 實 無 法 落 實, 而 中 府 在 1998 年 也 沒 有 進 行 專 項 糧 食 儲 備 的 收 購, 所 以 實 際 上 保 價 收 購 並 未 發 揮 保 護 生 產 者 的 效 果 65 正 因 為 如 此, 中 府 才 在 2000 年 籌 組 直 屬 務 院 的 中 糧 食 儲 備 管 理 總 公 司 ( 簡 稱 中 儲 糧 ), 負 責 管 理 和 執 行 家 糧 食 收 購 與 儲 備 的 任 務 66 表 2-3 是 各 種 有 糧 食 企 業 的 經 營 損 益 情 況 從 表 中 可 知, 九 0 年 代 初 期 和 中 期 實 行 保 價 收 購 期 間, 有 糧 食 企 業 都 發 生 了 龐 的 虧 損, 而 對 照 表 2-2,1998 年 有 糧 食 企 業 收 購 糧 食 的 數 量 較 1997 年 幅 減 少 了 1,598 萬 噸, 這 表 示 以 保 護 價 格 對 農 民 敞 開 收 購 餘 糧 並 沒 有 被 落 實 1999 年 之 後, 因 為 中 府 持 續 幅 度 調 降 了 糧 食 定 購 價 格, 並 且 縮 減 了 保 價 收 購 的 品 種, 所 以 有 糧 食 企 業 的 虧 損 逐 漸 減 少, 糧 食 收 購 數 量 也 逐 漸 提 高 至 於 2003 04 年 虧 損 增 的 原 因, 則 是 因 為 有 糧 食 企 業 因 應 當 時 糧 食 流 通 體 制 的 全 面 市 場 化, 而 反 映 其 潛 在 的 虧 損 所 致 在 糧 食 過 剩 的 情 況 下, 因 為 保 價 收 購 無 法 被 落 實, 所 以 此 次 糧 食 流 通 體 制 改 革 最 後 就 消 聲 匿 跡 不 過, 正 因 為 這 次 改 革 以 失 敗 收 場, 一 方 面, 中 府 自 1998 年 10 月 後, 轉 而 重 視 農 民 負 擔 和 農 村 稅 費 改 革 的 問 題 67 另 一 方 面,1999 年 也 提 出 了 農 業 結 構 調 整, 開 始 推 動 糧 食 減 產 策 Enjiang Cheng, Market Reforms and Provision of Credit for Grain Purchases in China, The China Quarterly, Vol. 151, September, 1997, pp. 633-653. 64 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 117-124 65 1998 年 家 專 項 糧 食 儲 備 只 收 購 了 9.2 萬 噸 的 糧 食 請 見 中 糧 食 經 濟 會 中 糧 食 行 業 協 會, 中 糧 食 改 革 開 放 三 十 年, 頁 455 66 中 社 會 科 院 農 村 發 展 研 究 所 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 25 日 67 Linda Chelan Li, Rural Tax Reform in China: Policy Processes and Institutional Change (New York: Routledge, 2012), pp. 95-96. 28

表 2-3 有 糧 食 企 業 經 營 損 益 年 分 盈 虧 數 額 ( 億 元 ) 1986-40 1987 1988 1989 1990-212 1991-241 1992 1993 1994-19.13 1995-44.19 1996-197.06 1997-488.4 1998-356 1999-100.32 2000-81.39 2001-89.56 2002-69.47 2003-176.74 2004-311 2005-118 2006-3.81 2007 +1.6 2008 +21.3 2009 +54 2010 +60 2011 +63.6 資 料 來 源 :1986-1997 年 數 據, 請 見 陳 紅 旗, 糧 食 策 的 歷 史 和 現 實, 中 審 計, 第 7 期,1998 年 7 月, 頁 51-54;1998-2001 年 與 2004-2010 年 數 據, 請 見 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 114 186;2003-2003 年 數 據, 請 見 趙 岸 英, 糧 改 突 破, 財 經 界, 第 7 期,2004 年 7 月, 頁 40-42;2011 年 數 據, 請 見 家 糧 食 局 主 編,2012 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 49 2004 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 意 識 到 糧 食 已 從 過 去 社 會 主 義 時 期 的 長 期 短 缺, 轉 變 為 平 衡 乃 至 於 過 剩 的 情 況, 中 府 從 1999 年 開 始 實 施 以 糧 食 減 產 策 為 主 的 農 業 結 構 調 整 68 首 68 所 謂 農 業 結 構 調 整, 是 指 調 整 農 業 種 植 的 布 局 品 種, 包 括 調 整 糧 食 作 物 和 經 濟 作 物 的 比 例 種 植 業 和 養 殖 業 的 比 例 29

先,1999 年 起 持 續 調 降 糧 食 保 護 價 格 的 水 準 其 次, 自 2000 年 新 糧 上 市 起, 包 括 東 北 三 省 內 蒙 古 自 區 東 部 河 北 省 北 部 山 西 省 北 部 的 春 小 麥 和 南 方 早 秈 稻 長 江 以 南 小 麥, 退 出 保 價 收 購 範 圍 第 三, 減 少 沿 海 經 濟 發 達 地 區 和 城 市 郊 區 的 糧 食 播 種 面 積, 並 在 生 態 環 境 較 差 的 地 區 實 行 退 耕 還 林 還 湖 還 草 還 濕 地 的 策 69 值 此 糧 食 減 產 與 農 村 稅 費 改 革 之 際, 中 府 也 展 開 另 一 輪 糧 食 流 通 體 制 改 革 2001 年 7 月, 中 府 宣 布 開 放 北 京 天 津 上 海 江 蘇 浙 江 福 建 廣 東 海 南 八 個 糧 食 主 銷 區 糧 食 購 銷 市 場 與 價 格 糧 食 主 產 區 及 主 銷 區 以 外 的 產 銷 平 衡 區, 則 由 省 級 府 自 行 決 定 糧 食 購 銷 策 2002 年 廣 西 青 海 雲 南 重 慶,2003 年 貴 州 安 徽 湖 南 湖 北 內 蒙 古 新 疆, 相 繼 開 放 了 糧 食 購 銷 市 場 與 價 格 雖 然 在 此 市 場 化 改 革 的 過 程 中, 糧 食 主 產 區 仍 維 持 保 護 價 格 無 限 制 收 購 餘 糧, 但 是 收 購 品 種 只 限 於 長 江 中 游 地 區 的 中 晚 稻 穀 東 北 地 區 的 優 質 稻 穀 黃 淮 海 地 區 的 小 麥 東 北 和 內 蒙 古 東 部 的 玉 米 70 2004 年 5 月, 中 府 宣 布 全 面 開 放 糧 食 收 購 市 場 和 價 格, 自 1985 年 以 來 經 過 了 二 十 年, 糧 食 流 通 體 制 的 市 場 化 改 革 至 此 也 宣 告 完 成 2004 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 有 兩 項 主 要 內 容 :(1) 直 接 補 貼 (2) 最 低 收 購 價 格 就 直 接 補 貼 而 言, 目 前 中 實 行 種 糧 直 補 農 作 物 良 種 補 貼 農 機 具 購 置 補 貼 和 農 業 生 產 資 材 綜 合 補 貼 四 項 補 貼 策 第 一, 種 糧 直 補 過 去 中 府 支 持 糧 價 的 方 式, 是 在 流 通 環 節 上 對 有 糧 食 企 業 進 行 財 補 貼 由 於 補 貼 金 額 中 有 高 比 例 是 花 費 在 有 糧 食 企 業 的 經 營 管 理 上, 這 不 僅 造 成 有 糧 食 企 業 的 軟 預 算 約 束 (soft budget constraint), 並 且 存 在 補 貼 效 率 低 落 的 問 題 為 此, 財 部 在 2001 年 3 月 向 務 院 提 出 了 糧 食 直 接 補 貼 的 構 想, 從 補 貼 有 糧 食 企 業 改 為 直 接 補 貼 糧 食 生 產 者, 並 從 2002 年 起 在 糧 食 主 產 省 進 行 各 種 補 貼 方 法 的 試 點 2003 年 10 月 底, 中 府 宣 布 從 2004 年 起 在 全 範 圍 內 實 行 種 糧 直 補 71 在 補 貼 金 額 的 計 算 上, 目 前 是 依 照 糧 食 播 種 面 積 直 接 發 放 補 助 金 給 農 民, 至 於 補 貼 的 品 種 則 由 各 省 決 定 第 二, 農 作 物 良 種 補 貼 按 照 中 央 府 規 定 的 補 貼 標 準 農 民 的 種 植 品 種 糧 食 播 種 面 積, 直 接 支 付 補 助 金 給 農 民, 而 納 入 良 種 補 貼 的 糧 食 品 種 也 逐 漸 擴 第 三, 農 機 具 購 置 補 貼 中 央 府 列 出 各 種 農 機 具 的 型 號 目 錄, 由 農 民 自 己 選 購, 而 農 民 購 買 農 機 具 之 後 憑 發 69 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 關 於 進 一 步 完 善 糧 食 流 通 體 制 改 革 策 措 施 的 通 知,1999 年 5 月 30 日 ; 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 關 於 進 一 步 完 善 糧 食 生 產 和 流 通 有 關 策 措 施 的 通 知,2000 年 6 月 10 日 70 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 關 於 進 一 步 深 化 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 意 見, 2001 年 7 月 31 日 71 朱 志 剛, 我 糧 食 安 全 與 財 問 題 研 究 ( 北 京 : 經 濟 科 出 版 社,2008 年 ), 頁 38-43 30

票 到 縣 財 部 門 領 取 補 貼 第 四, 農 業 生 產 資 材 綜 合 補 貼 從 2006 年 開 始, 為 彌 補 柴 油 化 肥 等 農 業 生 產 資 材 上 漲 對 種 糧 成 本 的 影 響, 中 府 每 年 測 算 補 貼 額 度 後, 依 照 播 種 面 積, 以 下 年 度 補 貼 上 年 度 的 方 式 直 接 發 放 現 金 給 農 民 在 經 費 來 源 上, 種 糧 直 補 的 經 費 是 由 中 央 府 與 省 級 府 共 同 出 資 的 糧 食 風 險 基 金 支 付, 從 2008-2010 年, 糧 食 主 產 省 所 負 擔 的 糧 食 風 險 基 金 則 逐 漸 改 由 中 央 府 負 擔 至 於 其 他 三 種 補 貼 經 費 則 全 部 由 中 央 財 支 出 72 表 2-4 是 這 四 種 補 貼 的 支 出 數 額 隨 著 補 貼 項 目 的 增 加 和 補 貼 範 圍 的 擴, 中 糧 食 補 貼 的 支 出 金 額 也 逐 漸 提 高, 其 中, 農 業 生 產 資 材 綜 合 補 貼 是 目 前 支 出 金 額 最 多 的 項 目 僅 管 如 此, 這 些 直 接 補 貼 策 實 際 上 對 於 農 民 產 糧 行 為 的 激 勵 作 用, 以 及 對 於 提 高 農 民 收 入 的 效 果 都 是 有 限 的 73 未 來 中 糧 食 生 產 能 力 的 提 升, 主 要 依 賴 於 提 高 糧 食 價 格 改 造 中 低 產 田 利 用 後 備 土 地 資 源 及 農 業 技 術 的 持 續 進 步 74 表 2-4 中 四 項 糧 食 補 貼 支 出 ( 單 位 : 億 元 ) 年 份 種 糧 直 補 良 種 補 貼 農 機 補 貼 綜 合 補 貼 合 計 2002 1 1 2003 3 3 2004 116 29 1 145 2005 132 39 3 174 2006 142 42 6 120 310 2007 151 67 20 276 514 2008 151 123 40 716 1,030 2009 151 199 130 795 1,275 2010 151 204 155 716 1,226 2011 151 220 175 860 1,406 2012 151 224 200 1,078 1,668 資 料 來 源 : 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 151; 家 糧 食 局 主 編,2013 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 10 就 最 低 收 購 價 格 而 言, 中 府 認 為, 雖 然 開 放 糧 食 市 場 意 味 著 糧 食 價 格 72 程 強, 中 農 業 補 貼 : 制 度 設 計 與 策 選 擇 ( 北 京 : 中 發 展 出 版 社,2011 年 ), 頁 36-51; 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 151 73 中 社 會 科 院 社 會 研 究 所 農 村 環 境 與 社 會 研 究 中 心 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 16 日 74 程 強, 中 農 業 補 貼 : 制 度 設 計 與 策 選 擇, 頁 96-110; 韓 俊 主 編, 中 食 物 生 產 能 力 與 供 求 平 衡 戰 略 研 究, 頁 3-15 31

應 由 市 場 供 需 所 決 定, 但 是 當 糧 食 供 求 發 生 重 變 化 時, 為 保 證 市 場 供 應 保 護 農 民 利 益, 必 要 時 可 由 務 院 決 定 對 短 缺 的 重 點 糧 食 品 種, 在 糧 食 主 產 區 實 行 最 低 收 購 價 格 75 換 言 之, 糧 食 短 缺 是 當 時 中 府 推 出 糧 食 最 低 收 購 價 格 策 的 主 要 原 因 最 低 收 購 價 格 由 中 糧 食 儲 備 管 理 總 公 司 負 責 執 行 76 1991 年, 中 府 為 了 管 理 家 專 項 儲 備 糧 食 成 了 家 糧 食 儲 備 局 1998 年 務 院 進 行 機 構 改 革, 當 時 的 家 發 展 計 畫 委 員 會 成 了 糧 食 調 控 辦 公 室, 負 責 糧 食 供 需 管 理 和 輸 出 入 計 畫 等 業 務 2000 年, 糧 食 調 控 辦 公 室 與 家 糧 食 儲 備 局 負 責 糧 食 儲 備 策 的 單 位 合 併 為 家 糧 食 局, 是 管 理 糧 食 流 通 的 行 單 位 ; 家 糧 食 儲 備 局 的 其 他 單 位 及 其 所 屬 的 有 糧 食 企 業 則 合 併 成 為 中 儲 糧, 是 管 理 中 央 糧 食 儲 備 和 執 行 最 低 收 購 價 格 策 的 業 務 單 位 家 糧 食 局 和 中 儲 糧 是 平 行 單 位, 由 直 屬 的 務 院 協 調 77 最 低 收 購 價 格 的 實 施 範 圍, 只 限 於 河 南 河 北 山 東 湖 北 江 蘇 安 徽 的 小 麥 與 東 北 三 省 江 蘇 安 徽 江 西 河 南 湖 北 湖 南 廣 西 四 川 的 稻 穀 2007 年 增 加 東 北 三 省 與 內 蒙 古 的 玉 米,2008 年 增 加 這 四 省 所 產 的 豆 及 十 七 個 主 產 區 的 油 菜 籽,2009 年 再 增 加 新 疆 維 吾 爾 自 區 的 小 麥, 並 由 中 儲 糧 以 臨 時 收 儲 的 方 式 進 行 收 購 最 低 收 購 價 與 臨 時 收 儲 合 稱 為 策 性 收 購 最 低 收 購 價 格 策 的 執 行, 首 先, 家 發 展 和 改 革 委 員 會 在 年 初 根 據 上 一 年 糧 食 生 產 成 本 外 部 其 他 行 業 平 均 收 入 水 平 合 理 的 利 潤 等, 測 算 當 年 主 要 糧 食 品 種 的 最 低 收 購 價 格 其 次, 務 院 依 照 不 同 品 種 不 同 地 區 當 時 的 市 場 價 格, 決 定 是 否 啟 動 最 低 收 購 價 格 預 案 若 市 場 糧 價 低 於 最 低 收 購 價 格, 則 啟 動 此 收 購 機 制, 並 以 縣 為 單 位, 在 一 定 期 間 內 ( 例 如 : 湖 南 省 早 稻 是 7 月 中 至 9 月 底, 晚 稻 是 10 月 中 至 12 月 底 ), 由 具 有 收 購 資 格 且 受 中 儲 糧 委 託 的 糧 食 企 業 負 責 收 購 再 者, 受 委 託 的 糧 食 企 業 在 各 地 的 收 購 點 帶 有 收 購 任 務 指 標, 一 旦 指 標 完 成 或 者 收 購 時 間 截 止 便 停 止 收 購 最 後, 執 行 最 低 收 購 價 格 策 與 管 理 中 央 儲 備 糧 食 所 需 的 資 金, 由 中 農 業 發 展 銀 行 貸 款, 至 於 收 購 資 金 貸 款 利 息 及 保 管 檢 查 倉 庫 管 理 等 費 用 則 由 中 央 財 支 付 78 表 2-5 列 出 三 種 主 要 糧 食 策 性 收 購 的 價 格 和 數 量 從 表 中 可 以 看 出, 目 前 中 府 的 策 性 收 購, 特 別 是 在 收 購 數 量 上, 在 執 行 上 相 當 有 彈 性, 這 是 與 過 去 實 行 保 護 價 格 敞 開 收 75 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 關 於 進 一 步 深 化 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 意 見, 2004 年 5 月 23 日 76 除 了 中 儲 糧 外,2010 年 中 糧 集 團 中 中 紡 集 團 中 華 糧 物 流 集 團 開 始 參 與 糧 食 最 低 價 收 購, 但 2011 年 這 三 家 中 央 所 屬 有 企 業 的 收 購 資 格, 又 被 改 為 接 受 中 儲 糧 的 委 託 進 行 收 購,2012 年 再 改 為 只 有 中 儲 糧 可 以 執 行 最 低 收 購 價 格 策 77 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 154; 家 糧 食 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 7 日 78 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 156; 湖 南 省 農 業 廳 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 17 日 ; 湖 南 省 糧 食 局 訪 談 紀 錄 ;2014 年 1 月 23 日 32

購 的 最 主 要 差 異 另 外, 由 於 策 性 收 購 最 主 要 的 功 能 在 於 價 格 支 持, 因 此 也 稱 之 為 托 市 收 購 2008 年 為 了 因 應 世 界 糧 食 危 機, 中 府 自 此 之 後 更 持 續 提 高 糧 食 最 低 收 購 價 格 及 臨 時 收 儲 價 格 表 2-5 三 種 主 要 糧 食 的 策 性 收 購 ( 元 / 公 斤 ; 原 糧, 萬 噸 ) 品 種 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 早 秈 稻 1.40 1.40 1.40 1.40 1.54 1.80 1.86 2.04 2.40 2.64 最 低 收 購 價 稻 穀 小 麥 中 晚 秈 稻 1.44 1.44 1.44 1.44 1.58 1.84 1.94 2.14 2.50 2.70 梗 稻 1.50 1.50 1.50 1.50 1.64 1.90 2.10 2.56 2.80 3.00 收 購 數 量 1132 854 238 1117 519 139 白 小 麥 1.44 1.44 1.54 1.74 1.80 1.90 2.04 2.24 紅 小 麥 混 合 麥 1.38 1.38 1.38 1.38 1.44 1.44 1.66 1.72 1.86 2.04 2.24 1.66 1.72 1.86 2.04 2.24 收 購 數 量 4093 2895 4203 4005 2265 2335 836 臨 時 收 儲 稻 穀 玉 米 中 晚 秈 稻 1.92 梗 稻 1.96 收 購 數 量 1435 玉 米 1.51 1.51 1.81 1.99 2.13 2.25 收 購 數 量 1318 2748 127 3083 資 料 來 源 : 程 強, 中 農 業 補 貼 : 制 度 設 計 與 策 選 擇, 頁 38 42; 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 167; 中 社 會 科 院 農 村 發 展 研 究 所 家 統 計 局 農 村 社 會 經 濟 調 查 司, 中 農 村 經 濟 形 勢 分 析 與 預 測 :2012-2013 ( 北 京 : 社 會 科 文 獻 出 版 社,2013 年 ), 頁 92; 中 華 糧 網, 數 據 中 心,http://datacenter.cngrain.com/IndexAuction.aspx 以 上 摘 要 整 理 了 中 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 歷 程 和 內 容 從 1985 年 取 消 糧 食 統 購 改 為 合 同 定 購 到 2004 年 全 面 開 放 糧 食 市 場, 中 糧 食 市 場 化 的 改 革 歷 經 了 二 十 年 這 段 制 度 變 遷 過 程 的 一 個 特 點 是, 在 糧 食 過 剩 的 背 景 下 推 出 糧 食 流 通 體 制 改 革 對 此, 中 者 更 以 半 周 期 改 革 來 形 容, 亦 即, 在 糧 食 相 對 過 剩 形 勢 下 推 動 市 場 化 改 革, 在 糧 食 相 對 緊 缺 形 勢 下 加 強 對 糧 食 市 場 的 控 制 79 姑 且 不 論 此 概 念 是 否 能 夠 掌 握 中 糧 食 流 通 體 制 的 變 遷 過 程, 糧 食 過 剩 與 制 度 改 革 之 間 在 時 間 上 的 關 聯, 只 是 說 明 了 中 府 在 糧 食 供 需 情 況 較 寬 鬆 的 適 當 時 機 推 行 改 革, 並 不 表 示 糧 食 過 剩 是 導 致 中 府 推 動 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 原 因 79 盧 鋒, 半 周 期 改 革 現 象 : 我 糧 棉 流 通 改 革 和 食 物 安 全 研 究, 頁 3-4 33

第 三 章 中 的 農 業 策 與 糧 食 價 格 中 的 糧 食 價 格 從 幅 震 盪 中 逐 漸 下 跌 轉 為 逐 漸 上 升, 代 表 糧 食 的 供 需 在 短 期 是 過 剩 與 短 缺 交 替, 在 長 期 則 是 從 過 剩 變 為 短 缺 這 種 糧 價 波 動 的 軌 跡 是 奇 特 的, 因 為 不 同 於 其 他 發 展 中 家 的 經 驗 透 過 經 濟 發 展 理 論 的 二 元 經 濟 模 型, 上 一 章 對 此 現 象 提 出 了 解 釋, 並 且 指 出 影 響 中 糧 食 價 格 背 後 的 策 因 素 依 照 前 述 的 理 論 架 構, 本 章 將 進 一 步 說 明 究 竟 中 的 農 業 策 如 何 影 響 糧 價 的 波 動 第 一 節 勞 動 力 移 動 過 程 中 的 糧 食 價 格 經 濟 發 展 是 勞 動 力 從 農 業 部 門 移 往 工 業 部 門 的 過 程 改 革 開 放 之 後 因 為 農 業 集 體 化 的 廢 除, 勞 動 力 移 動 的 規 模 也 幅 增 加 從 農 業 就 業 人 口 占 總 就 業 人 口 的 比 例 來 看,1980 1990 2000 2010 年 分 別 為 68.7% 60.1% 50.0% 36.7%, 三 十 年 間 中 的 農 業 就 業 人 口 減 少 了 將 近 一 倍 80 從 農 民 工 的 人 數 來 看, 根 據 官 方 抽 樣 調 查 的 數 據 顯 示,1997 2000 2004 2008 2012 年 分 別 為 8,315 萬 人 11,300 萬 人 11,823 萬 人 22,542 萬 人 26,251 萬 人, 近 十 五 年 來 農 民 工 的 人 數 成 長 了 三 倍 81 中 如 此 規 模 的 勞 動 力 移 動 是 工 業 部 門 擴 張 的 結 果 然 而, 勞 動 力 移 動 的 過 程 並 不 總 是 順 利 為 了 呈 現 中 勞 動 力 移 動 的 整 體 圖 像, 本 文 以 農 業 就 業 人 口 移 出 率 =( 工 業 就 業 人 口 成 長 率 - 農 業 就 業 人 口 成 長 率 ) 0.5, 作 為 衡 量 勞 動 力 移 動 的 指 標 這 項 指 標 的 代 表 意 義 是, 如 果 農 業 就 業 人 口 移 出 率 的 數 值 為 正, 表 示 工 業 就 業 人 口 的 成 長 速 度 高 於 農 業 就 業 人 口 的 成 長 速 度, 亦 即, 農 業 勞 動 力 往 工 業 部 門 移 動 ; 如 果 數 值 為 負, 表 示 農 業 就 業 人 口 的 成 長 速 度 高 於 工 業 就 業 人 口 的 成 長 速 度, 亦 即, 農 業 勞 動 力 無 法 移 往 工 業 部 門 農 業 就 業 人 口 移 出 率 的 數 值 小, 則 表 示 勞 動 力 移 動 的 速 度 當 農 業 勞 動 力 往 工 業 部 門 移 動 的 時 候, 從 農 業 部 門 移 出 的 人 口 等 於 移 入 工 業 部 門 的 人 口, 但 是 因 為 總 就 業 人 口 不 變, 所 以 工 80 家 統 計 局 人 口 和 就 業 統 計 司,2012 年 中 人 口 與 就 業 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社, 2012 年 ), 頁 21-22 81 根 據 定 義, 農 民 工 包 括 本 地 農 民 工 和 外 出 農 民 工 前 者 是 指 在 本 鄉 鎮 從 事 非 農 活 動 ( 包 括 本 地 非 農 務 工 和 非 農 自 營 活 動 ) 六 個 月 以 上 的 農 村 勞 動 力, 後 者 是 指 在 本 鄉 鎮 地 域 以 外 從 業 ( 包 括 從 事 第 一 產 業 ) 六 個 月 以 上 的 農 村 勞 動 力 胡 楓, 關 於 中 農 村 勞 動 力 移 轉 規 模 的 估 計, 山 西 財 經 報, 第 28 卷, 第 2 期,2006 年 4 月, 頁 14-18; 家 統 計 局, 2012 年 全 農 民 工 監 測 調 查 報 告,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_12978.html 34

業 就 業 人 口 與 農 業 就 業 人 口 的 差 距, 會 是 農 業 部 門 移 出 人 口 的 兩 倍 82 這 裡 需 要 說 明 的 是, 中 就 業 人 口 的 統 計, 是 根 據 勞 動 統 計 報 表 制 度 和 勞 動 力 調 查 兩 種 方 式 所 產 生 的 數 據 前 者 是 各 獨 核 算 單 位 上 報 給 地 方 府 的 勞 動 統 計 部 門 後, 逐 級 彙 整 而 成 的 數 據 ; 後 者 則 是 家 統 計 局 配 合 每 年 的 人 口 變 動 情 況 抽 樣 調 查 所 進 行 的 抽 樣 調 查 這 兩 項 抽 樣 調 查 都 是 以 全 人 口 為 母 群, 並 且 涵 蓋 當 地 居 民 以 及 外 來 人 口 83 在 勞 動 統 計 報 表 制 度 下, 雖 然 雇 主 有 誘 因 隱 匿 雇 用 人 數 而 造 成 就 業 人 口 被 低 估, 但 是 勞 動 力 調 查 的 方 式 則 會 產 生 較 高 的 就 業 人 口 換 句 話 說, 因 為 中 就 業 人 口 的 統 計 並 不 是 登 記 的 就 業 人 口, 而 是 登 記 與 抽 樣 調 查 兩 種 方 式 結 合 而 成, 所 以 用 這 種 方 式 衡 量 勞 動 力 移 動 的 情 況, 在 某 種 程 度 上 可 以 避 免 就 業 人 口 被 低 估 的 問 題 表 3-1 列 出 中 農 業 就 業 人 口 移 出 率 的 計 算 結 果 第 一, 從 1985-2011 年, 農 業 就 業 人 口 移 出 率 的 平 均 數 為 正 值, 表 示 這 段 期 間 農 業 就 業 人 口 以 平 均 2.25% 的 速 度 往 工 業 部 門 移 動 然 而, 在 1985-2003 年 糧 食 雙 軌 制 時 期, 農 業 就 業 人 口 移 出 率 的 平 均 數 是 1.65%, 低 於 2004-2011 年 糧 食 市 場 化 時 期 的 3.69%, 這 表 示 糧 食 雙 軌 制 時 期 勞 動 力 移 動 的 速 度 低 於 糧 食 市 場 化 時 期 第 二, 糧 食 雙 軌 制 時 期 的 勞 動 力 移 動 過 程 並 不 順 利 八 0 年 代 中 期, 中 的 農 業 勞 動 力 持 續 往 工 業 部 門 移 動, 但 是 在 1989-1991 年 這 三 年, 農 業 就 業 人 口 移 出 率 極 低 且 出 現 負 值, 代 表 這 段 期 間 發 生 農 業 勞 動 力 無 法 移 往 工 業 部 門 的 情 形 1992 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 幅 回 升, 勞 動 力 快 速 移 動 的 情 形 一 直 持 續 至 九 0 年 代 中 期 1997 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 幅 下 降, 而 在 1998-2002 年 這 五 年, 農 業 就 業 人 口 移 出 率 再 度 低 落 且 出 現 負 值, 表 示 勞 動 力 移 動 呈 現 停 滯 的 狀 態 2003 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 再 度 幅 回 升,2004 年 以 後 的 糧 食 市 場 化 時 期, 農 業 勞 動 力 則 持 續 快 速 移 往 工 業 部 門 第 一 章 已 經 指 出, 勞 動 力 移 動 的 情 況 是 影 響 糧 價 上 漲 或 下 跌 的 主 要 因 素 當 農 業 勞 動 力 持 續 往 工 業 部 門 移 動, 將 推 升 糧 食 價 格 ; 相 反 地, 當 農 業 勞 動 力 無 法 移 往 工 業 部 門, 糧 食 價 格 將 會 下 跌 表 中 用 來 衡 量 勞 動 力 移 動 情 況 的 農 業 就 業 人 口 移 出 率, 能 夠 說 明 中 糧 食 價 格 變 動 的 軌 跡 :(1) 勞 動 力 移 動 受 阻 的 時 期, 也 是 糧 食 價 格 下 跌 的 時 期 1989-1991 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 極 低, 而 糧 食 價 格 從 1989 下 半 年 到 1990 年 開 始 幅 下 跌 ;1997 年 勞 動 力 移 動 幅 減 速,1998-2002 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 更 低, 而 糧 食 價 格 也 從 1996 下 半 年 到 1997 年 開 始 幅 下 跌 (2) 勞 動 力 移 動 順 暢 的 時 期, 也 是 糧 食 價 格 上 漲 的 時 期 首 先,1985-1988 年 農 業 勞 動 力 持 續 往 工 業 部 門 移 動, 而 糧 食 價 格 也 快 速 上 漲 由 於 農 業 勞 動 力 在 此 經 濟 發 展 初 期 階 段 持 續 往 工 業 部 門 移 動, 工 資 性 收 入 的 快 速 提 升 帶 來 糧 食 需 求 的 82 林 華 德, 台 灣 兩 元 性 經 濟 的 發 展 策 略 : 戰 後 台 灣 經 濟 的 實 證 分 析, 頁 78 83 Fang Cai, Albert Park, and Yaohui Zhao, The Chinese Labor Market in the Reform Era, in Loren Brandt and Thomas G. Rawski eds., China s Great Economic Transformation, pp. 167-214. 35

提 高, 但 是 糧 食 產 量 卻 沒 有 隨 之 增 加, 因 此 造 成 這 段 期 間 糧 食 價 格 的 迅 速 攀 升 其 次,1992 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 幅 回 升,1993-1996 年 勞 動 力 移 動 速 度 更 快, 而 糧 食 價 格 也 從 1993 年 底 開 始 上 漲 再 者,2003 年 農 業 就 業 人 口 移 出 率 再 度 回 升,2004 年 之 後 農 業 勞 動 力 以 更 快 的 速 度 移 往 工 業 部 門, 而 糧 食 價 格 也 從 2003 年 底 開 始 上 漲 最 後,2004 年 底 到 2006 年 糧 食 價 格 雖 然 略 有 下 跌, 但 自 2007 年 以 來 則 持 續 上 漲 至 今 表 3-1 中 勞 動 力 移 動 情 況 年 份 農 業 就 業 人 口 成 長 率 工 業 就 業 人 口 成 長 率 農 業 就 業 人 口 移 出 率 1985 0.0085 0.0816 0.0366 1986 0.0040 0.0685 0.0323 1987 0.0131 0.0546 0.0207 1988 0.0185 0.0456 0.0136 1989 0.0303 0.0009-0.0147 1990 0.1712 0.1687-0.0012 1991 0.0047 0.0216 0.0084 1992-0.0102 0.0402 0.0252 1993-0.0263 0.0610 0.0437 1994-0.0279 0.0583 0.0431 1995-0.0300 0.0554 0.0427 1996-0.0200 0.0490 0.0345 1997 0.0006 0.0249 0.0122 1998 0.0097 0.0138 0.0020 1999 0.0168 0.0047-0.0061 2000 0.0077 0.0117 0.0020 2001 0.0099 0.0099 0.0000 2002 0.0066 0.0066 0.0000 2003-0.0119 0.0243 0.0182 2004-0.0380 0.0507 0.0445 2005-0.0399 0.0449 0.0425 2006-0.0449 0.0445 0.0444 2007-0.0379 0.0361 0.0366 2008-0.0263 0.0235 0.0266 2009-0.0345 0.0284 0.0315 2010-0.0332 0.0264 0.0298 2011-0.0479 0.0343 0.0411 1985-2003 平 均 - - 0.0165 2004-2011 平 均 - - 0.0369 36

1985-2011 平 均 - - 0.0225 資 料 來 源 : 家 統 計 局 人 口 和 就 業 統 計 司,2012 年 中 人 口 與 就 業 統 計 年 鑑, 頁 21-22 第 二 節 勞 動 力 移 動 的 邏 輯 中 糧 食 價 格 的 波 動 取 決 於 勞 動 力 移 動 的 情 況 農 業 就 業 人 口 移 出 率 高, 勞 動 力 移 動 順 暢, 糧 食 價 格 隨 之 上 漲 ; 農 業 就 業 人 口 移 出 率 低, 勞 動 力 移 動 受 阻, 糧 食 價 格 隨 之 下 跌 但 是, 既 然 勞 動 力 移 動 是 經 濟 發 展 的 必 然 現 象, 何 以 中 的 農 業 就 業 人 口 移 出 率 在 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 期 間 特 別 低 落? 本 文 認 為, 中 府 的 限 制 是 阻 礙 勞 動 力 移 動 的 原 因 動 盪 與 限 制 勞 動 力 移 動 :1989-1991 在 經 濟 轉 型 初 期 的 八 0 年 代, 短 缺 經 濟 (shortage economy) 和 友 善 的 策 環 境 促 使 中 的 鄉 鎮 企 業 蓬 勃 發 展, 吸 收 了 將 近 1 億 的 農 村 就 業 人 口, 鄉 鎮 企 業 是 農 業 勞 動 力 移 轉 就 業 的 主 要 去 處 84 但 是 到 了 1988 下 半 年, 由 於 價 格 改 革 失 敗 造 成 物 價 暴 漲, 隨 後 1989 年 又 發 生 天 安 門 事 件, 因 此 中 府 採 取 緊 縮 策 加 以 應 對, 改 革 開 放 的 腳 步 也 暫 時 中 止 雖 然 緊 縮 策 迅 速 壓 制 了 高 漲 的 物 價, 但 是 卻 使 得 經 濟 陷 入 了 衰 退 85 首 當 其 衝 的 鄉 鎮 企 業 因 為 銀 行 緊 縮 貸 款 而 紛 紛 倒 閉, 連 帶 使 得 在 鄉 鎮 企 業 就 業 的 農 民 失 去 了 工 作 另 外, 為 數 不 少 被 有 企 業 招 聘 進 入 城 市 的 農 民 工, 也 因 為 建 設 中 的 計 畫 項 目 突 然 停 止 而 遭 到 解 雇 在 農 村 裡 失 去 鄉 鎮 企 業 工 作 機 會 的 農 民, 以 及 在 城 市 裡 的 被 清 退 的 農 民 工 必 須 另 謀 出 路 他 們 可 以 選 擇 待 在 家 裡 種 田 或 者 就 此 返 鄉 務 農 然 而,1989 年 農 曆 春 節 過 後, 中 卻 爆 發 了 一 波 民 工 潮, 來 自 各 省 的 農 民 紛 紛 湧 向 各 地 工 業 較 發 達 的 城 市 86 民 工 潮 現 象 所 反 映 的 是, 在 農 村 缺 少 工 作 機 會 的 情 況 下, 中 農 民 並 不 是 就 直 接 回 到 農 業 部 門, 往 城 市 遷 移 是 他 們 尋 求 發 展 的 另 一 種 選 擇 87 84 這 裡 鄉 鎮 企 業 包 括 集 體 企 業 私 營 企 業 和 個 體 企 業 據 統 計,1985 年 第 二 三 產 業 的 鄉 鎮 企 業 就 業 人 數 約 6,726 萬 人,1988 年 約 9,295 萬 人 農 業 部 鄉 鎮 企 業 局, 中 鄉 鎮 企 業 統 計 資 料 1978-2002 年 ( 北 京 : 中 經 濟 出 版 社,2003 年 ), 頁 6 85 Barry Naughton, Growing out of the Plan: Chinese Economic Reform 1978-1993 (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), pp. 279-283. 86 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine (Stanford: Stanford University Press, 1996), pp. 220-228; 宋 洪 遠 等, 改 革 以 來 中 農 業 和 農 村 經 濟 策 的 演 變, 頁 366; 楊 湛, 洶 湧 民 工 潮 ( 廣 州 : 廣 州 出 版 社,1993 年 ), 頁 4-20 87 過 去 的 研 究 表 明, 鄉 鎮 企 業 較 不 發 達 非 農 工 作 機 會 較 少 的 農 村, 其 農 民 往 外 地 遷 移 的 可 能 性 也 較 高 請 見 Yaohui Zhao, Labor Migration and Earnings Differences: The Case of Rural China, 37

面 對 農 民 舉 往 城 市 遷 移, 中 府 採 取 的 對 策 是 禁 止 農 民 進 入 城 市 在 3 月 和 4 月, 中 府 接 連 發 布 了 務 院 辦 公 廳 關 於 嚴 格 限 制 民 工 盲 目 外 出 的 緊 急 通 知 民 部 公 安 部 關 於 進 一 步 做 好 控 制 民 工 盲 目 外 流 的 通 知 的 策 文 件, 要 求 各 級 府 對 於 已 經 到 達 車 站 的 農 民 要 動 員 其 返 鄉, 運 輸 部 門 則 配 合 加 強 疏 運 民 工 返 鄉 的 工 作 除 此 之 外, 城 市 府 也 採 取 了 禁 止 進 入 和 驅 趕 的 措 施, 要 求 各 單 位 不 得 擅 自 招 募 新 的 外 來 民 工, 並 且 禁 止 未 持 有 當 地 縣 以 上 勞 動 單 位 所 開 證 明 招 聘 文 書 或 勞 動 合 同 者 進 城 同 時, 運 輸 部 門 則 減 少 了 開 往 各 主 要 車 站 的 班 次, 並 增 加 駛 離 城 市 的 班 次 在 驅 趕 農 民 的 實 際 做 法 上, 根 據 一 份 報 導 的 描 述 : 在 連 火 車 站, 民 工 們 一 下 車 還 沒 出 站 就 被 截 住, 然 後 趕 上 駛 往 北 京 和 沈 陽 的 列 車 3 月 19 日 晚 一 批 北 京 疏 運 來 的 民 工, 被 不 分 青 紅 皂 白 地 趕 上 駛 往 哈 爾 濱 的 列 車, 幾 個 民 工 惑 不 解 的 質 問 疏 導 人 員 : 我 們 要 回 南 方 去, 你 們 為 什 麼 偏 要 我 們 北 上? 工 作 人 員 蠻 不 講 理 地 吼 到 : 叫 你 上 車 就 上 車, 你 愛 上 哪 就 上 哪, 離 了 連 我 們 就 完 成 任 務 了! 88 1989 下 半 年 開 始, 地 方 府 在 整 頓 理 的 方 針 下, 展 開 了 清 退 來 自 農 村 的 計 畫 外 用 工 的 行 動 89 1989 年 底 至 1990 年, 受 到 東 歐 共 產 權 垮 台 的 衝 擊, 中 府 為 了 維 護 城 市 社 會 的 穩 定, 配 合 人 口 普 查 進 行 了 一 波 整 頓 戶 口 的 行 動, 規 定 不 符 合 在 市 鎮 落 戶 的, 應 由 有 關 部 門 儘 量 動 員 他 們 返 鄉, 農 村 要 妥 善 安 置 恢 復 戶 口 90 1990 年, 中 府 繼 續 限 制 勞 動 力 移 動 一 方 面, 有 企 業 被 要 求 必 須 將 城 鎮 職 工 保 持 在 工 作 崗 位 上, 並 依 照 勞 動 就 業 計 劃 安 排 城 鎮 居 民 就 業 91 另 一 方 面,4 月 發 布 的 務 院 關 於 做 好 勞 動 就 業 工 作 的 通 知 則 強 調 : 要 首 先 保 證 農 業 有 足 夠 數 量 和 必 要 素 質 的 勞 動 力, 使 農 業 生 產 能 夠 持 續 穩 定 的 發 展 對 於 農 村 富 餘 勞 動 力, 要 引 導 他 們 離 土 不 離 鄉, 因 地 制 宜 發 展 林 牧 副 漁 業, 沿 著 正 確 方 向 辦 好 鄉 鎮 企 業, 開 展 多 種 服 務 業, 搞 好 農 村 建 設, 使 農 村 富 餘 勞 動 力 就 地 消 化 和 轉 移 很 明 顯 地, 中 府 的 目 的 是 要 將 農 民 侷 限 在 農 村 從 事 農 業 生 產, 而 清 退 計 畫 外 的 農 民 工 建 臨 時 務 工 許 可 證 和 就 業 登 記 制 度 控 制 戶 口 農 轉 非 並 實 行 計 畫 指 標 管 理, 則 是 防 止 農 民 進 入 城 市 的 手 段 圍 堵 農 民 的 策 在 1991 年 持 續 進 行,2 月 發 布 的 務 院 辦 公 廳 關 於 勸 阻 民 工 盲 目 去 廣 東 的 通 知 中, 除 了 重 申 宣 傳 勸 阻 動 員 農 民 返 鄉 外, 更 要 求 地 方 府 從 嚴 或 暫 停 辦 理 民 Economic Development and Cultural Change, Vol. 47, No. 4, July, 1999, pp. 767-782; Dorothy J. Solinger, Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market (Berkeley: University of California Press, 1999), pp. 163-171. 88 葛 象 賢 屈 維 英, 中 民 工 潮 : 盲 流 真 相 錄 ( 北 京 : 中 際 廣 播 出 版 社,1990 年 ), 頁 168-169 89 例 如 : 江 蘇 省 人 民 府, 關 於 整 頓 清 退 計 畫 外 用 工 和 加 強 農 村 勞 動 力 使 用 管 理 的 報 告,1989 年 8 月 30 日 ; 南 京 市 人 民 府, 南 京 市 人 民 府 批 轉 是 勞 動 局 關 於 進 一 步 嚴 格 控 制 農 村 勞 動 力 進 城 務 工 的 報 告 的 通 知,1991 年 3 月 20 日 90 中 華 人 民 共 和 務 院, 務 院 轉 批 人 口 普 查 領 導 小 組 公 安 部 關 於 在 第 四 次 全 人 口 普 查 前 進 行 戶 口 整 頓 工 作 報 告 的 通 知, 1989 年 12 月 8 日 91 Barry Naughton, Growing out of the Plan: Chinese Economic Reform 1978-1993, p. 284. 38

工 外 出 打 工 的 手 續 在 鄉 鎮 企 業 萎 縮 農 村 工 作 機 會 減 少 的 情 況 下, 農 民 選 擇 往 城 市 遷 移 尋 求 發 展 但 是, 面 對 當 時 的 經 濟 情 勢, 由 於 維 持 城 市 地 區 的 社 會 穩 定 是 首 要 的 考 量, 因 此 中 府 以 行 控 制 和 計 畫 經 濟 的 手 段 限 制 勞 動 力 移 動 然 而, 這 些 限 制 卻 降 低 了 農 民 的 就 業 機 率 : 一 方 面, 對 於 已 進 入 城 市 的 農 民 而 言, 限 制 雇 用 新 的 農 民 工 清 退 計 畫 外 用 工 等 措 施, 增 加 了 他 們 就 業 的 困 難 度 ; 另 一 方 面, 對 於 離 開 農 村 卻 無 法 進 入 城 市 的 農 民 而 言, 他 們 能 夠 在 城 市 找 到 工 作 的 機 率 是 零 下 崗 職 工 與 限 制 勞 動 力 移 動 :1998-2002 1992 年 3 月 底 鄧 小 平 在 深 圳 經 濟 特 區 的 談 話 被 人 民 日 報 刊 登 後, 改 革 開 放 再 度 成 為 主 導 的 路 線, 農 業 勞 動 力 也 開 始 迅 速 往 工 業 部 門 移 動 1995 年, 中 府 從 城 鎮 集 體 企 業 和 小 型 有 商 業 企 業 著 手, 展 開 私 有 化 的 改 革 92 1997 年 9 月, 中 共 十 五 決 定 啟 動 有 企 業 私 有 化 改 革, 於 是 量 的 職 工 成 為 了 下 崗 職 工 93 據 統 計,1998-2002 年 下 崗 職 工 總 人 數 為 2,527 萬 人, 其 中, 有 企 業 得 下 崗 職 工 的 總 人 數 則 是 2,023 萬 人 94 僅 管 如 此, 在 城 市 面 臨 失 業 問 題 的 同 一 時 期, 中 的 農 村 也 因 為 鄉 鎮 企 業 經 營 不 善 無 法 吸 收 更 多 的 農 業 勞 動 力, 面 臨 到 農 業 勞 動 力 無 處 移 轉 就 業 的 困 境 1997 98 年 兩 年 間, 鄉 鎮 企 業 的 就 業 人 數 就 減 少 了 將 近 1 千 萬 人 95 92 務 院 辦 公 廳, 務 院 辦 公 廳 轉 發 勞 動 部 關 於 實 施 再 就 業 工 程 的 報 告 的 通 知,1995 年 4 月 16 日 93 根 據 中 的 勞 動 統 計, 職 工 是 指 在 有 城 鎮 集 體 聯 營 股 份 制 外 商 和 港 澳 台 投 資 其 他 單 位 及 其 附 屬 機 構 工 作, 並 由 其 支 付 工 資 的 各 類 人 員, 但 不 包 括 鄉 鎮 企 業 就 業 人 員 私 營 企 業 就 業 人 員 城 鎮 個 體 勞 動 者 離 休 退 休 退 職 人 員 再 就 業 的 離 退 休 人 員 民 辦 教 師 在 城 鎮 單 位 中 工 作 的 外 方 及 港 澳 台 人 員 其 他 依 規 定 不 列 入 職 工 統 計 範 圍 的 人 員 所 謂 下 崗 職 工 是 指, 已 經 離 開 本 人 的 生 產 和 工 作 崗 位, 並 已 不 在 本 單 位 從 事 其 他 工 作, 但 仍 與 用 人 單 位 維 持 勞 動 關 係 ( 即 保 留 人 事 檔 案 ) 的 人 員, 其 中 包 括 退 出 工 作 崗 位 休 養 放 長 假 下 崗 待 工 等 職 工, 不 包 括 留 職 停 薪 季 節 性 停 工 在 企 業 內 參 加 培 訓 的 人 員 及 破 產 企 業 的 職 工 請 參 見 勞 動 部 家 統 計 局, 關 於 失 業 人 員 和 下 崗 職 工 統 計 調 查 情 況 的 報 告,1997 年 12 月 31 日 ; 家 統 計 局 人 口 和 社 會 科 技 統 計 司 勞 動 和 社 會 保 障 部 規 劃 財 務 司 編,2003 年 中 勞 動 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2003 年 ), 頁 629;William Hurst, The Chinese Worker after Socialism (Cambridge:Cambridge University Press, 2009), pp. 12-13. 94 Fang Cai, Albert Park, and Yaohui Zhao, The Chinese Labor Market in the Reform Era. ; 家 統 計 局 人 口 和 社 會 科 技 統 計 司 勞 動 和 社 會 保 障 部 規 劃 財 務 司 編,2003 年 中 勞 動 統 計 年 鑑, 頁 134 95 1996 年 第 二 三 產 業 的 鄉 鎮 企 業 就 業 人 數 約 1.317 億 人,1998 年 約 1.226 億 人 農 業 部 鄉 鎮 企 業 局, 中 鄉 鎮 企 業 統 計 資 料 1978-2002 年, 頁 5 關 於 鄉 鎮 企 業 興 起 與 衰 退 的 研 究, 請 見 Yasheng Huang, Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 125-159; 劉 雅 靈, 強 制 完 成 的 私 有 化 : 蘇 南 吳 江 經 濟 興 衰 的 歷 史 過 程, 台 灣 社 會 刊, 第 26 期,2001 年 12 月, 頁 1-54 39

在 城 市 與 農 村 都 同 時 面 臨 就 業 問 題 的 情 況 下, 中 府 採 取 的 應 對 措 施, 是 將 之 前 各 地 方 府 限 制 農 民 工 的 諸 多 手 段, 整 合 成 有 序 流 動 的 策 96 1994 年 11 月 勞 動 部 發 布 了 農 村 勞 動 力 跨 省 流 動 就 業 管 理 暫 行 規 定, 希 望 透 過 限 制 勞 動 力 移 動 來 緩 解 下 崗 職 工 再 就 業 的 壓 力 1995 年 9 月 中 共 中 府 再 發 布 中 央 社 會 安 綜 合 管 理 委 員 會 關 於 加 強 流 動 人 口 管 理 工 作 的 意 見, 指 出 必 須 在 全 範 圍 內 力 加 強 對 流 動 人 口 的 管 理 工 作 所 謂 有 序 流 動, 其 實 就 是 中 府 控 制 勞 動 力 從 農 村 往 城 市 移 動 的 整 個 過 程 這 套 有 序 流 動 的 策 有 三 項 主 要 內 容 : 第 一, 限 制 農 民 就 業 在 優 先 雇 用 具 有 本 地 城 鎮 非 農 戶 口 勞 動 力 的 前 提 下, 實 施 雇 用 分 類 管 理, 亦 即, 將 行 業 及 工 種 劃 分 為 禁 止 雇 用 外 地 勞 動 力 按 比 例 雇 用 外 來 勞 動 力 可 以 雇 用 外 來 勞 動 力 三 類 第 二, 就 業 許 可 制 外 地 勞 動 力 在 外 出 前, 須 到 戶 口 所 在 地 的 勞 動 部 門 辦 理 就 業 登 記 卡, 登 記 卡 上 註 明 婚 姻 健 康 狀 況 和 計 畫 生 育 證 明 等 資 料, 而 到 達 目 的 地 後, 須 到 公 安 部 門 辦 理 暫 住 證 和 勞 動 部 門 辦 理 就 業 證 第 三, 總 量 控 制 透 過 雇 用 分 類 管 理 和 行 許 可 的 手 段, 地 方 府 便 能 夠 對 流 動 人 口 進 行 計 畫 指 標 管 理, 控 制 進 入 城 市 的 人 數 有 序 流 動 的 策 降 低 了 農 民 進 入 城 市 就 業 的 可 能 性 首 先, 由 於 雇 用 分 類 管 理 的 手 段 已 經 將 農 民 排 除 在 某 些 工 作 之 外, 因 此 工 作 機 會 已 經 受 到 限 制 另 外, 者 們 也 注 意 到, 雖 然 農 民 工 的 工 資 高 於 農 村 非 農 就 業 的 工 資, 但 是 因 為 農 民 認 為 自 己 擁 有 的 人 力 資 本 在 城 市 中 無 法 得 到 相 應 的 報 酬, 再 加 上 歧 視 農 民 的 社 會 環 境, 所 以 對 於 農 村 裡 具 有 高 教 育 程 度 家 庭 社 會 經 濟 地 位 最 高 的 農 民 而 言, 進 入 城 市 工 作 反 而 變 成 了 次 佳 的 選 擇 97 其 次, 由 於 農 民 到 外 地 工 作 必 須 辦 理 相 關 證 明 文 件 和 手 續, 否 則 便 是 不 合 法 的 遷 移, 移 入 地 的 地 方 府 有 權 進 行 收 容 遣 返 但 是, 辦 理 每 項 證 件 和 手 續 都 必 須 繳 交 規 費, 而 這 些 費 用 對 農 民 而 言 卻 是 一 筆 龐 的 開 支 根 據 一 份 調 查 報 告 顯 示, 在 1996 97 年 的 時 候, 一 名 四 川 省 的 農 民 如 果 要 到 廣 東 省 中 山 市 打 工, 其 所 需 支 付 最 低 的 總 費 用 是 820 元, 而 1994 年 四 川 省 農 村 的 人 均 收 入 則 是 946 元 98 2003 04 年, 隨 著 下 崗 職 工 問 題 得 到 緩 解, 中 府 開 始 要 求 各 地 方 府 取 消 這 些 對 於 農 民 進 城 就 業 不 合 理 的 限 制 實 際 上, 地 方 府 也 依 照 中 央 的 策, 陸 續 公 布 了 取 消 限 制 勞 動 力 移 動 的 相 關 文 件 99 從 這 個 時 候 起, 中 的 農 業 就 業 96 趙 樹 凱, 農 民 的 ( 北 京 : 商 務 印 書 館,2011 年 ), 頁 284-285 97 Lei Guang and Lu Zheng, Migration as the Second-best Option: Local Power and Off-farm Employment, The China Quarterly, Vol. 181, Mar., 2005, pp. 22-45. 98 北 京 中 經 濟 研 究 中 心 城 市 勞 動 力 市 場 課 題 組, 廣 東 中 山 : 外 來 勞 動 力 供 給 短 缺 現 象 分 析, 改 革, 第 5 期,1998 年 10 月, 頁 64-73 99 務 院 辦 公 廳, 務 院 辦 公 廳 關 於 做 好 農 民 進 城 務 工 就 業 管 理 和 服 務 工 作 的 通 知,2003 年 1 月 5 日 ; 務 院 辦 公 廳, 務 院 辦 公 廳 關 於 進 一 步 做 好 改 善 農 民 進 城 就 業 環 境 工 作 的 通 知, 2004 年 12 月 17 日 ; 勞 動 和 社 會 保 障 部, 關 於 廢 止 農 村 勞 動 力 跨 省 流 動 就 業 管 理 暫 行 規 定 及 有 關 配 套 文 件 的 通 知, 2005 年 2 月 7 日 ; 中 共 湖 南 省 委 湖 南 省 府, 中 共 湖 南 省 委 湖 南 省 40

人 口 移 出 率 開 始 幅 回 升, 而 農 業 勞 動 力 也 再 度 快 速 移 往 工 業 部 門 在 農 業 就 業 人 口 移 出 率 低 落 的 時 期, 中 府 都 採 取 了 限 制 勞 動 力 移 動 的 策 問 題 是, 這 些 策 是 否 是 阻 礙 勞 動 力 移 動 的 原 因? 上 一 章 提 到, 當 工 作 機 會 增 加 的 時 候, 農 民 會 認 為 自 己 能 夠 成 功 找 到 工 作 而 前 往 城 市, 可 是 在 缺 乏 工 作 機 會 的 時 候, 農 民 也 可 能 預 期 自 己 的 就 業 機 率 很 低, 而 選 擇 停 留 在 農 村 或 返 鄉 務 農 既 然 如 此, 在 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 期 間, 勞 動 力 移 動 的 速 度 有 可 能 本 來 就 會 因 為 工 作 機 會 的 缺 乏 而 變 得 非 常 緩 慢, 與 中 府 是 否 採 行 限 制 勞 動 力 移 動 的 諸 多 策 沒 有 太 關 係 的 確, 在 這 兩 段 期 間 農 民 確 實 有 可 能 因 為 就 業 機 率 極 低 而 選 擇 回 到 農 業 部 門 然 而, 必 須 指 出 的 是, 這 兩 段 期 間 卻 是 農 民 最 不 應 該 留 在 農 村 務 農 的 時 候 現 代 中 的 農 村 生 活 早 已 不 是 想 像 中 那 種 農 民 依 靠 耕 田 為 生 農 家 自 給 自 足 的 傳 統 農 村 的 風 貌 在 農 業 集 體 化 時 期 的 農 村, 糧 食 收 成 之 後 必 須 經 由 村 集 體 重 新 分 配 收 入 因 為 農 民 能 夠 分 配 到 的 糧 食 不 多, 而 且 家 徵 購 糧 食 和 徵 收 農 業 稅 都 是 以 實 物 為 之, 所 以 糧 食 的 重 要 性 遠 高 於 金 錢 但 是, 改 革 開 放 之 後 隨 著 農 業 集 體 化 的 廢 除, 貨 幣 交 易 也 就 此 恢 復, 農 民 手 中 必 須 要 有 現 金 去 交 換 其 他 物 品 才 能 生 活 對 他 們 來 說, 糧 食 除 了 是 自 種 自 吃 的 食 物, 更 是 換 取 現 金 的 商 品 通 常, 在 糧 食 收 成 之 後, 農 民 並 不 是 將 扣 除 自 家 消 費 所 需 後 的 餘 糧 一 次 全 部 賣 給 糧 站 或 糧 食 加 工 廠, 而 是 會 把 餘 糧 儲 藏 在 家, 等 到 需 要 用 錢 的 時 候, 再 賣 出 其 中 的 一 部 分 換 取 現 金 100 雖 然 種 植 糧 食 只 能 得 到 微 薄 的 收 入, 但 卻 是 農 民 生 活 中 不 可 或 缺 的 一 部 分 然 而, 在 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 期 間, 中 的 農 民 卻 連 這 份 微 薄 的 收 入 都 無 法 得 到 表 3-2 是 中 糧 食 生 產 成 本 與 收 益 的 情 況 表 中 成 本 利 潤 率 是 指 淨 利 潤 占 總 成 本 的 比 例, 數 值 越 高 表 示 該 農 產 品 的 效 益 越 高 現 金 純 收 益 則 是 生 產 成 本 中 扣 除 自 家 用 工 和 自 營 地 折 租 後, 實 際 獲 得 的 收 入 101 從 表 中 可 以 看 到 : 第 一, 在 九 0 年 代 初 期, 三 種 主 要 糧 食 的 成 本 利 潤 率 和 現 金 純 收 益 較 低, 其 中, 小 麥 的 現 金 純 收 益 為 負 值, 表 示 種 植 小 麥 甚 至 是 賠 錢 的 不 僅 如 此, 雖 然 表 中 數 據 顯 示 種 植 稻 穀 和 玉 米 仍 有 些 許 的 收 入, 但 是 實 際 上 九 0 年 代 初 期 這 段 期 間, 中 農 村 普 遍 存 在 打 白 條 的 現 象, 也 就 是 糧 站 收 購 糧 食 沒 付 錢, 而 只 留 下 欠 條 給 府 關 於 加 快 發 展 勞 務 經 濟 的 決 定,2003 年 10 月 23 日 ; 南 京 市 人 民 府, 市 府 關 於 維 護 外 來 務 工 人 員 合 法 權 益 的 意 見,2004 年 9 月 30 日 100 正 因 為 如 此, 實 際 上 農 民 出 售 糧 食 的 價 格 會 因 時 間 不 同 而 有 差 異 江 蘇 省 沭 陽 縣 L 鎮 R 村 農 民 訪 談 紀 錄,2012 年 10 月 25 26 日 101 有 關 成 本 利 潤 率 現 金 純 收 益 各 種 成 本 和 收 益 的 定 義 與 計 算 方 式, 請 見 家 發 展 和 改 革 委 員 會 價 格 司,2005 年 全 農 產 品 成 本 資 料 匯 編 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2005 年 ), 頁 695-701 41

農 民 102 換 言 之, 這 份 微 薄 收 入 僅 是 統 計 上 的 數 據 而 已 第 二,1997-2003 年 三 種 糧 食 的 成 本 利 潤 率 和 現 金 純 收 益 同 樣 非 常 低, 不 僅 農 民 賠 錢 種 植 小 麥 和 玉 米, 即 使 是 種 稻 米 也 幾 乎 沒 有 任 何 收 益 中 農 民 在 這 段 期 間 根 本 無 法 依 靠 農 業 收 入 維 持 生 計 更 重 要 的 是, 這 段 時 間 正 好 是 中 農 民 負 擔 問 題 最 為 嚴 重 鄉 村 幹 部 與 農 民 關 係 最 為 緊 張 的 時 候 103 農 民 如 此 微 薄 的 收 入 還 要 繳 交 各 種 稅 費, 意 味 著 當 時 的 農 民 很 難 有 多 餘 的 現 金 過 生 活 表 3-2 中 糧 食 生 產 成 本 收 益 稻 穀 小 麥 玉 米 淨 利 潤 成 本 現 金 利 潤 率 純 收 益 年 份 ( 元 / 畝 ) (%) ( 元 / 畝 ) 淨 利 潤 成 本 現 金 淨 利 潤 成 本 現 金 利 潤 率 純 收 益 利 潤 率 純 收 益 ( 元 / 畝 ) (%) ( 元 / 畝 ) ( 元 / 畝 ) (%) ( 元 / 畝 ) 1985 57.04 64.59 47.37 26.63 39.17 11.82 38.78 60.04 33.01 1986 - - - - - - - - - 1987 - - - - - - - - - 1988 83.95 64.19 64.45 23.82 25.70 2.58 51.50 54.54 43.33 1989 - - - - - - - - - 1990 95.16 56.21 67.32 26.93 20.97-3.51 46.64 35.60 33.46 1991 62.37 33.10 45.54 6.34 4.58-20.14 33.99 25.13 24.13 1992 67.68 35.20 54.63 21.18 14.19-11.33 42.34 28.12 42.31 1993 145.13 68.70 125.39 35.63 20.99 1.21 95.81 61.74 89.37 1994 316.65 106.23 264.60 82.30 33.60 24.86 173.32 83.83 146.40 1995 311.10 79.48 271.56 130.54 46.34 81.94 230.09 78.75 213.58 1996 247.46 54.00 239.92 92.90 25.84 46.03 123.77 35.24 131.06 1997 171.75 38.15 159.83 74.82 21.41 18.28 69.75 19.46 81.00 1998 155.92 35.64 122.32-6.22-1.73-85.11 88.23 24.74 82.25 1999 75.75 17.82 10.40-12.06-3.42-99.01 11.19 3.32-44.08 2000 50.07 12.47 19.88-28.78-8.16-171.90-6.88-2.07-16.94 2001 81.83 20.32 47.35-27.50-8.94-90.40 64.25 19.60 56.15 2002 37.55 9.03 3.83-52.67-15.36-116.52 30.82 8.77 12.68 2003 97.30 23.35 68.64-30.28-8.91-81.56 62.78 18.06 47.31 2004 285.09 62.71 229.67 169.58 47.65 112.42 134.94 35.92 125.86 2005 192.71 39.06 137.90 79.35 20.37 26.50 95.54 24.36 105.58 102 Andrew Wedeman, Stealing from the Farmers: Institutional Corruption and 1992 IOU Crisis, The China Quarterly, Vol. 152, Dec., 1997, pp. 805-831. 103 湖 南 省 永 州 縣 Y 鎮 黨 委 書 記 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 17 日 關 於 農 民 負 擔 的 現 象 和 討 論, 可 參 考 Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lü, Taxation without Representation in Contemporary China (Cambridge: Cambridge University Press, 2003); 周 飛 舟, 以 利 為 利 : 財 關 係 與 地 方 府 行 為 ( 上 海 : 三 聯 書 店,2011), 頁 81-127; 孫 平 郭 于 華, 軟 硬 兼 施 : 正 式 權 力 非 正 式 運 作 的 過 程 分 析 - 華 北 B 鎮 收 糧 的 個 案 研 究, 清 華 社 會 評 論 特 輯, 第 1 期,2000 年 6 月, 頁 21-46 42

2006 202.37 39.05 141.38 117.69 29.08 49.28 144.76 35.16 149.97 2007 229.13 41.27 153.13 125.30 28.57 59.09 200.82 44.66 216.38 2008 235.62 35.43 117.80 164.51 33.00 90.32 159.22 30.42 150.85 2009 251.20 36.77 156.68 150.51 26.54 67.37 175.37 31.82 197.75 2010 309.82 40.41 224.17 132.17 21.36 87.78 239.69 37.89 296.56 2011 371.3 41.39 293.13 117.9 16.55 89.70 263.1 34.43 344.76 2012 285.7 27.08 254.11 21.3 2.57 22.53 197.7 21.39 339.68 資 料 來 源 :1985-2004 年 數 據, 請 見 家 發 展 和 改 革 委 員 會 價 格 司,2005 年 全 農 產 品 成 本 資 料 匯 編, 頁 10-12 45-47 52-54;2005-2006 年 數 據, 請 見 程 強, 中 糧 食 調 控 : 目 標 機 制 與 策, 頁 180-185;2007-2012 年 數 據, 請 見 2013 年 全 農 產 品 成 本 資 料 匯 編, 頁 6 21 24 雖 然 種 糧 的 收 入 很 低, 但 是 農 民 需 要 現 金 過 生 活 當 家 庭 成 員 中 無 人 外 出 從 事 非 農 工 作 的 時 候, 這 份 微 薄 收 入 就 顯 得 更 加 重 要 1989-1991 和 1997-2003 年 是 農 民 連 這 份 微 薄 的 收 入 都 無 法 獲 得 的 時 候, 因 此 是 農 民 最 應 該 外 出 尋 找 工 作 的 時 候 但 是 情 況 並 非 如 此, 在 農 民 最 應 該 外 出 工 作 的 這 兩 段 時 期, 反 而 是 農 業 就 業 人 口 移 出 率 最 低 的 時 期 特 別 是, 在 鄉 鎮 企 業 衰 退 農 村 缺 乏 非 農 工 作 機 會 的 情 況 下, 農 民 更 應 該 要 前 往 城 市 尋 求 發 展 可 是, 中 的 農 民 在 最 不 應 該 停 留 在 農 村 的 時 候, 卻 反 而 選 擇 停 留 在 農 村 或 返 鄉 務 農 這 種 現 象 說 明, 農 民 並 不 是 因 為 無 法 找 到 工 作, 所 以 自 願 待 在 農 村 或 返 鄉, 而 是 府 的 限 制 確 實 阻 礙 了 勞 動 力 移 動 的 結 果 基 於 二 元 經 濟 模 型, 以 上 用 農 業 就 業 人 口 移 出 率 來 衡 量 中 勞 動 力 移 動 的 情 況, 並 說 明 了 勞 動 力 移 動 對 中 糧 食 價 格 波 動 的 影 響 勞 動 力 移 動 的 速 度 緩 慢 會 壓 低 糧 食 價 格, 而 勞 動 力 移 動 的 速 度 較 快 則 會 帶 動 糧 食 價 上 漲 由 於 勞 動 力 移 動 是 經 濟 發 展 的 必 然 現 象, 因 此 農 業 就 業 人 口 移 出 率 出 現 負 值 或 特 別 低 落, 顯 然 有 其 特 殊 的 原 因 根 據 以 上 的 分 析, 中 府 的 限 制 是 導 致 1989-1991 年 1998-2002 年 勞 動 力 移 動 受 阻 的 主 要 原 因 不 過, 要 附 帶 說 明 的 是, 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 只 是 為 了 維 持 當 時 城 市 地 區 社 會 穩 定 所 採 取 的 手 段, 而 限 制 勞 動 力 移 動 對 糧 價 波 動 所 產 生 的 影 響, 則 是 在 採 取 這 些 手 段 之 時 所 始 料 未 及 第 三 節 糧 食 供 給 量 與 糧 食 價 格 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 的 目 的, 是 為 了 緩 解 城 市 居 民 的 就 業 問 題 及 維 持 城 市 地 區 的 社 會 穩 定, 殊 不 知, 限 制 勞 動 力 移 動 具 有 抑 制 糧 食 價 格 的 效 果 第 一 章 曾 指 出, 當 勞 動 力 移 動 順 暢 時, 應 該 設 法 增 加 糧 食 供 給 量, 避 免 糧 食 供 不 應 求 造 43

成 糧 食 價 格 漲 當 勞 動 力 移 動 受 阻 時, 糧 食 供 給 量 的 增 加 會 形 成 糧 食 供 過 於 求 並 造 成 糧 食 價 格 跌 然 而, 中 府 在 糧 價 高 漲 的 時 候 不 僅 採 取 限 制 勞 動 力 移 動 的 策, 同 時 也 干 預 糧 食 市 場, 結 果 導 致 糧 食 價 格 跌 糧 食 價 格 糧 食 產 量 與 勞 動 力 中 府 干 預 糧 食 市 場 的 具 體 表 現 是 糧 食 產 量 呈 現 階 段 性 的 變 動 表 3-3 整 理 了 糧 食 價 格 糧 食 產 量 勞 動 力 移 動 三 者 的 關 係 :(1) 對 照 圖 1-1, 中 糧 食 產 量 的 變 動 可 以 明 顯 地 區 分 出 五 個 階 段 第 一 階 段 是 1985-1989 年, 糧 食 產 量 平 均 約 34,000 萬 噸 1989 年 略 微 增 產 後,1990 年 再 幅 增 產 超 過 38,000 萬 噸, 1990-1994 年 糧 食 產 糧 則 保 持 在 此 水 準, 此 為 第 二 階 段 第 三 階 段 是 1995-1999 年 1995 96 年 糧 食 產 量 再 度 幅 增 加, 到 了 1998 99 年 超 過 44,000 萬 噸 第 四 階 段 是 2000-2003 年 在 這 階 段 由 於 實 施 糧 食 減 產 策, 因 此 糧 食 產 量 迅 速 滑 落,2003 年 降 低 到 36,000 萬 噸 2004 年 之 後 至 今 是 第 五 階 段 2004 年 糧 食 產 量 再 度 增 超 過 40,000 萬 噸, 此 後 糧 食 連 年 增 產,2011 年 更 超 過 了 50,000 萬 噸 (2) 在 糧 食 產 量 突 然 幅 增 加 的 1990 年 1995-1996 年 2004 年, 糧 食 價 格 也 隨 之 下 跌, 其 中, 糧 食 價 格 在 1990-1993 年 1997-2003 年 是 幅 下 跌, 在 2005-2006 年 則 是 小 幅 下 跌 (3) 在 糧 價 跌 的 時 期, 農 業 就 業 人 口 移 出 率 也 特 別 低 落, 也 就 是 前 述 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 勞 動 力 移 動 受 阻 的 時 期 在 糧 食 價 格 小 跌 的 時 期, 雖 然 糧 食 產 量 突 然 增, 但 是 農 業 就 業 人 口 移 出 率 卻 很 高 表 3-3 中 的 糧 食 價 格 糧 食 產 量 與 勞 動 力 移 動 糧 食 產 量 糧 食 價 格 勞 動 力 移 動 I 1985-1989:33,000 萬 噸 1985-1989 1985-1988 順 暢 II III 1990-1994:38,000 萬 噸 1995-1999:44,000 萬 噸 1989/1990 1993/1994 1996/1997 1989-1991 受 阻 1992-1996 順 暢 1997-2002 受 阻 IV 2000-2003:36,000 萬 噸 V 2004- :40,000 萬 噸 ~ 資 料 來 源 : 作 者 自 製 2003/2004 2004-2006 2007-2003- 順 暢 44

強 迫 糧 食 生 產 中 糧 食 產 量 階 段 性 變 動 的 特 徵, 是 產 量 在 1989-1990 年 1995-1996 年 2004 年 突 然 幅 增 加 造 成 的 結 果 糧 食 產 量 突 然 增 是 異 常 的, 因 為 在 一 般 情 況 下, 農 民 的 種 植 行 為 並 不 會 發 生 太 的 改 變 如 前 所 述, 這 種 產 量 突 增 的 現 象 並 不 是 糧 食 統 計 數 據 失 真 所 致, 而 價 格 誘 因 對 農 民 生 產 行 為 的 激 勵 效 果 則 有 待 商 榷, 畢 竟 從 上 表 3-2 可 以 看 出, 即 使 中 府 在 1994-1996 真 正 幅 提 高 了 糧 食 定 購 價 格, 而 且 市 場 糧 價 也 幅 上 漲, 但 這 幾 年 種 植 糧 食 的 成 本 利 潤 率 卻 是 下 降 的, 表 示 農 民 種 糧 的 收 益 並 未 隨 著 家 調 整 價 格 而 提 高 反 常 現 象 應 有 特 殊 的 原 因 透 過 下 達 數 量 指 標 要 求 下 級 完 成 任 務 的 強 迫 生 產 方 式, 能 夠 達 到 糧 食 迅 速 增 產 的 效 果, 這 正 是 導 致 中 的 糧 食 產 量 在 不 同 時 間 突 然 增 的 原 因 雖 然 1985 年 之 後 中 府 已 不 再 下 達 糧 食 產 量 的 指 令 性 計 畫, 但 卻 保 留 了 糧 食 播 種 面 積 的 指 導 性 計 畫, 只 是 在 市 場 經 濟 的 前 提 下, 這 種 指 導 性 計 畫 成 為 有 備 無 患 的 策 工 具 糧 食 播 種 面 積 是 糧 食 能 夠 達 到 一 定 產 量 的 必 要 條 件, 因 為 糧 食 沒 有 播 種 就 沒 有 收 成 此 道 理 看 似 簡 單, 但 是 沒 有 播 種 面 積 就 沒 有 糧 食 產 量, 卻 是 中 的 府 官 員 對 於 糧 食 生 產 的 基 本 觀 念 104 糧 食 產 量 突 然 增, 意 味 著 中 府 在 該 時 期 特 別 重 視 糧 食 生 產, 而 透 過 下 達 糧 食 播 種 面 積 指 標 要 求 地 方 府 擴 種 植 面 積, 就 能 達 到 迅 速 提 高 糧 食 產 量 的 效 果 家 發 展 和 改 革 委 員 會 每 年 初 向 全 人 民 代 表 會 所 提 出 的 民 經 濟 和 社 會 發 展 計 畫 報 告, 是 總 結 上 年 度 中 府 經 濟 工 作 成 果 及 規 劃 當 年 度 經 濟 策 目 標 和 計 畫 的 重 要 文 件 105 透 過 這 份 文 件, 可 以 看 出 中 府 在 不 同 時 間 對 於 糧 食 生 產 的 重 視 程 度 表 3-4 整 理 出 歷 年 該 文 件 中 關 於 糧 食 播 種 面 積 和 糧 食 生 產 的 內 容 摘 要 104 中 最 商 品 糧 生 產 基 地 糧 食 種 植 面 積 將 再 增 200 萬 畝, 新 華 網, http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/09/content_8133959.htm,2008 年 5 月 9 日 ; 中 碗 裝 中 糧 須 先 保 中 地 : 全 兩 會 代 表 委 員 熱 議 耕 地 保 護, 中 土 資 源 報, http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201403/t20140312_1306667.htm,2014 年 3 月 12 日 105 1998 年 3 月 務 院 機 構 改 革 將 家 計 畫 委 員 會 改 制 稱 為 家 發 展 計 畫 委 員 會,2003 年 3 月 務 院 機 構 改 革 再 將 家 發 展 計 畫 委 員 會 改 制 稱 為 家 發 展 和 改 革 委 員 會 有 關 從 計 委 到 發 改 委 的 機 構 沿 革 及 經 濟 脈 絡 的 分 析, 請 見 国 分 良 成, 現 代 中 国 の と 官 僚 制 ( 東 京 都 : 慶 応 義 塾 学 出 版 会,2004 年 ) 45

表 3-4 民 經 濟 和 社 會 發 展 計 畫 中 的 糧 食 計 畫 面 積 糧 食 播 種 面 積 與 糧 食 生 產 ( 億 畝 ) 實 際 面 積 ( 億 畝 ) 1986 絕 不 放 鬆 糧 食 生 產, 積 極 發 展 多 種 經 營 - 16.640 1987 適 宜 種 植 糧 食 的 地 方 要 積 極 種 好 糧 食, 沿 海 和 經 濟 發 達 地 區 更 要 - 16.690 注 意 安 排 好 糧 食 生 產 1988 要 穩 定 糧 食 合 同 訂 購 數 量, 繼 續 完 善 合 同 定 購 糧 食 與 供 應 平 價 化 - 16.518 肥 農 用 柴 油 預 購 定 金 的 三 掛 勾 策 1989 爭 取 農 業 生 產, 特 別 是 糧 食 棉 花 油 料 生 產 有 較 增 長 適 當 - 16.831 增 加 糧 食 棉 花 種 植 面 積 1990 為 了 保 證 糧 棉 穩 定 增 產, 今 年 家 下 達 了 分 地 區 的 糧 棉 播 種 16.83 17.020 面 積 指 導 性 計 畫 1991 落 實 主 要 農 產 品 的 種 植 面 積 17 16.847 1992 繼 續 穩 定 糧 食 棉 花 的 播 種 面 積 - 16.584 1993 在 努 力 保 持 糧 食 棉 花 油 料 等 主 要 農 產 品 穩 定 增 產 的 同 時, 根 - 16.576 據 市 場 需 求, 合 理 調 整 農 業 生 產 結 構 1994 切 實 保 護 好 耕 地, 穩 定 主 要 農 作 物 播 種 面 積 16.5 16.432 1995 確 保 糧 食 播 種 面 積 貫 徹 實 施 務 院 最 近 頒 布 的 基 本 農 田 保 護 條 16.5 16.509 例 東 南 沿 海 省 份 當 前 特 別 要 保 證 稻 穀 種 植 面 積, 增 加 稻 穀 生 產 1996 穩 定 糧 食 播 種 面 積 重 點 是 恢 復 南 方 水 稻 種 植 面 積 16.5 16.882 1997 穩 定 糧 食 播 種 面 積 16.8 16.937 1998 保 持 糧 食 種 植 面 積 16.5 17.068 1999 穩 定 糧 食 播 種 面 積 16.5 16.974 2000 鼓 勵 農 民 按 照 市 場 需 求, 調 整 種 植 結 構 - 16.269 2001 推 進 農 業 和 農 村 經 濟 結 構 調 整 - 15.912 2002 加 強 農 業 和 農 村 基 礎 設 施 建 設 - 15.573 2003 加 快 農 業 和 農 村 經 濟 結 構 調 整 - 14.912 2004 加 強 糧 食 生 產 能 力 建 設, 提 高 家 糧 食 安 全 水 平, 擴 糧 食 播 種 - 15.241 面 積, 努 力 提 高 單 產 2005 糧 食 播 種 面 積 扭 轉 了 連 續 五 年 下 滑 的 趨 勢 加 強 農 業 特 別 是 糧 食 - 15.642 生 產 實 行 最 嚴 格 的 耕 地 保 護 制 度 努 力 擴 糧 食 播 種 面 積 2006 繼 續 加 強 農 業 綜 合 生 產 能 力 建 設, 努 力 使 糧 食 總 產 量 保 持 在 上 年 - 15.744 水 平 搞 好 土 地 管 理 和 基 本 農 田 保 護, 穩 定 糧 食 播 種 面 積 2007 穩 定 發 展 糧 食 生 產 繼 續 搞 好 優 質 糧 食 產 業 工 程 和 家 型 商 品 - 15.846 糧 基 地 建 設 2008 加 強 基 本 農 田 保 護 加 對 糧 食 主 產 區 和 種 糧 農 民 的 扶 持 力 度, - 16.019 加 快 建 設 糧 食 核 心 產 區, 著 手 開 發 後 備 產 區 46

2009 確 保 糧 食 播 種 面 積 不 少 於 上 年 啟 動 實 施 全 新 增 1000 億 斤 - 16.348 糧 食 生 產 能 力 規 劃 (2009-2020 年 ) 2010 加 強 耕 地 特 別 是 基 本 農 田 建 設 穩 定 糧 食 播 種 面 積 - 16.481 2011 切 實 落 實 米 袋 子 省 長 負 責 制 和 菜 籃 子 市 長 負 責 制 嚴 格 保 護 耕 - 16.586 地, 穩 定 播 種 面 積 2012 加 強 糧 食 綜 合 生 產 能 力 建 設, 穩 定 糧 食 種 植 面 積 16 16.681 說 明 : 糧 食 播 種 面 積 是 所 有 糧 食 品 種 的 播 種 面 積 資 料 來 源 : 家 糧 食 局,2013 年 中 糧 食 發 展 報 告, 頁 160;2008-2012 年 報 告, 中 府 網, http://www.gov.cn/rdzt/rd.htm;1986-2007 年 報 告, 中 人 網, http://search.npc.gov.cn:7000/was40/search?channelid=51012&templet=outline_cms_bg1. jsp 首 先, 為 了 因 應 1988 下 半 年 的 物 價 暴 漲 和 1989 年 的 動 盪, 中 府 在 當 時 進 行 了 整 頓 理, 一 方 面 壓 縮 社 會 需 求, 特 別 是 壓 縮 固 定 資 產 投 資 ; 另 一 方 面 增 加 有 效 供 給, 強 調 發 展 農 業 能 源 交 通 和 原 材 料 等 基 礎 產 業 106 在 農 業 生 產 上, 從 表 中 可 以 看 出, 相 較 於 八 0 年 代 中 期,1989 1990 年 中 府 特 別 重 視 糧 食 生 產, 強 調 要 擴 種 植 面 積 增 加 糧 食 產 量, 其 中,1990 年 的 報 告 更 明 確 提 及 今 年 家 下 達 了 分 地 區 的 糧 棉 播 種 面 積 指 導 性 計 畫, 全 糧 食 播 種 面 積 力 爭 達 到 十 六 億 八 千 三 百 萬 畝 所 謂 指 導 性 計 畫 就 是 數 量 指 標 從 表 中 可 知,1990 年 的 計 畫 糧 食 播 種 面 積, 是 以 1989 年 的 實 際 播 種 面 積 為 低 標, 而 當 年 最 後 的 實 際 糧 食 播 種 面 積 則 是 17.02 億 畝, 超 過 了 計 畫 糧 食 播 種 面 積 1991 年 的 計 畫 糧 食 播 種 面 積 仍 以 上 年 的 實 際 播 種 面 積 17 億 畝 為 基 礎, 儘 管 最 後 的 實 際 播 種 面 積 沒 有 完 成 指 標, 但 這 主 要 是 該 年 自 然 災 害 較 為 嚴 重 的 結 果 107 實 際 上, Thomas Lyons 在 研 究 福 建 省 糧 食 生 產 的 文 章 中 就 指 出, 這 段 期 間 省 府 要 求 下 級 完 成 糧 食 生 產 任 務, 而 縣 級 府 對 應 此 硬 指 標 的 方 式 則 是 成 糧 食 領 導 小 組, 並 派 遣 工 作 組 直 接 到 農 村 指 導 生 產 和 分 配 農 業 生 產 資 料, 正 因 為 如 此, 當 時 福 建 糧 價 跌, 產 量 卻 反 而 幅 成 長 108 其 次,1995 1996 年 中 府 再 次 強 調 增 加 糧 食 產 量, 文 件 中 還 特 別 指 出 要 增 加 南 方 沿 海 省 份 的 稻 米 產 量 這 是 因 為, 中 的 糧 食 價 格 在 1993 年 底 從 南 方 的 稻 米 價 格 開 始 暴 漲 並 快 速 往 北 方 蔓 延, 而 當 時 中 府 官 員 判 斷 糧 價 暴 漲 的 原 因 是 南 方 稻 米 減 產 所 致, 因 此 特 別 強 調 必 須 確 保 南 方 稻 穀 播 種 面 積 以 恢 復 稻 米 產 量 109 雖 然 文 件 中 沒 有 提 到 糧 食 播 種 面 積 的 指 導 性 計 畫, 但 是, 如 第 二 106 107 務 院, 1989 年 府 工 作 報 告,1989 年 3 月 20 日 尹 成 杰, 糧 安 天 下 : 全 球 糧 食 危 機 與 中 糧 食 安 全, 頁 203 108 Thomas P. Lyons, Feeding Fujian: Grain Production and Trade, 1986-1996. 109 陳 錫 文, 當 前 中 的 糧 食 供 求 與 價 格 問 題, 中 農 村 經 濟, 第 1 期,1995 年, 頁 17-22; 葉 興 慶, 米 袋 子 省 長 負 責 制 : 策 意 涵 出 台 背 景 及 完 善 對 策, 農 業 經 濟 問 題, 第 1 期,1996 47

章 所 述, 此 時 中 府 推 行 了 糧 食 省 長 負 責 制 在 當 時 糧 食 價 格 高 漲 的 情 況 下,1994 年 5 月 中 府 發 布 務 院 關 於 深 化 糧 食 購 銷 體 制 改 革 的 通 知 中 就 提 出, 實 行 省 自 區 直 轄 市 府 領 導 負 責 制, 負 責 本 地 區 糧 食 總 量 平 衡, 穩 定 糧 田 面 積, 穩 定 糧 食 產 量, 穩 定 糧 食 庫 存, 靈 活 運 用 地 方 糧 食 儲 備 運 行 調 節, 保 證 糧 食 供 應 和 糧 價 穩 定 1995 年 3 月 務 院 府 工 作 報 告 更 指 出, 要 堅 持 米 袋 子 省 長 負 責 制 和 菜 籃 子 市 長 負 責 制 當 時, 包 括 江 澤 民 李 鵬 朱 鎔 基 等 中 領 導 人 均 針 對 米 袋 子 省 長 負 責 制 發 表 了 講 話, 由 此 就 可 以 知 道 中 府 對 糧 食 生 產 的 重 視 程 度 110 糧 食 省 長 負 責 制 是 指 省 級 府 首 長 負 責 本 地 糧 食 供 需 平 衡 與 糧 食 市 場 穩 定 在 實 際 運 作 上, 這 項 策 就 是 上 級 下 達 播 種 面 積 定 購 數 量 與 農 業 稅 調 撥 任 務 等 數 量 指 標, 而 下 級 負 責 完 任 務 的 行 責 任 制 111 九 0 年 代 中 期 的 糧 食 省 長 負 責 制 的 主 要 內 容 包 括 : 第 一, 穩 定 種 植 面 積, 發 展 糧 食 生 產 主 產 區 要 提 高 商 品 糧 食 率, 而 主 銷 區 則 要 提 高 糧 食 自 給 率 第 二, 掌 握 糧 源 糧 食 部 門 負 責 收 購 70-80% 的 商 品 糧 第 三, 負 責 本 地 糧 食 平 衡 價 格 穩 定 和 地 區 之 間 豐 欠 餘 缺 的 調 劑 第 四, 建 地 方 糧 食 儲 備 和 糧 食 風 險 基 金 產 區 的 銷 量 儲 備 不 少 於 三 個 月 銷 區 的 銷 量 儲 備 不 少 於 六 個 月 112 目 前, 米 袋 子 省 長 負 責 制 有 兩 個 重 點 :(1) 透 過 穩 定 糧 食 播 種 面 積 及 提 高 單 產 以 增 加 糧 食 總 產 量 (2) 地 區 之 間 的 糧 食 餘 缺 平 衡 就 第 一 點 而 言, 以 湖 南 省 為 例, 糧 食 生 產 責 任 制 的 考 核 內 容 包 括 : 糧 食 種 植 面 積 與 總 產 量 地 方 糧 食 儲 備 任 務 保 護 基 本 農 田 與 耕 地 占 補 平 衡 地 方 財 支 出 對 糧 食 生 產 的 投 入 情 形 落 實 家 四 項 惠 農 補 貼 和 控 制 農 業 生 產 資 料 價 格 至 於 考 核 的 方 式 則 是 將 這 些 有 關 糧 食 生 產 的 指 標 分 解 到 縣 市 州, 並 於 每 年 底 進 行 考 核 113 實 際 上,2004 年 之 後 糧 食 生 產 責 任 制 的 考 核, 是 透 過 開 會 評 定 先 進 單 位 並 給 予 財 上 的 獎 勵 來 落 實, 而 考 核 的 分 數 在 總 分 100 分 中 只 占 8 分 114 雖 然 考 核 分 數 占 的 比 重 很 低, 但 卻 屬 於 一 票 否 決 的 範 圍 由 於 種 糧 的 收 益 年, 頁 25-28 110 新 華 社, 實 行 米 袋 子 省 長 負 責 制 : 江 澤 民 李 鵬 在 中 央 農 村 工 作 會 議 上 講 糧 食 朱 鎔 基 談 米 袋 子 省 長 負 責 制, 中 糧 食 經 濟, 第 2 期,1995 年, 頁 3-4 111 有 關 當 時 一 些 地 方 府 的 執 行 方 式, 請 見 葉 興 慶, 湖 南 貫 徹 落 實 米 袋 子 省 長 負 責 制 的 做 法 與 啟 示, 農 業 經 濟 問 題, 第 1 期,1997 年, 頁 38-41; 丁 聲 俊, 米 袋 子 省 長 負 責 制 的 績 效 與 完 善 : 對 浙 江 省 成 功 實 踐 的 思 考, 中 糧 食 經 濟, 第 5 期,1996 年, 頁 12-17 112 新 華 社, 我 糧 食 管 理 體 制 的 一 項 重 改 革 : 李 嵐 清 在 全 糧 棉 肥 會 議 上 談 糧 食 工 作, 中 糧 食 經 濟, 第 2 期,1995 年, 頁 4-7 113 中 共 湖 南 省 委 辦 公 廳 湖 南 省 人 民 府 辦 公 廳, 關 於 對 糧 食 工 作 市 州 長 負 責 制 實 行 考 核 的 意 見,2004 年 6 月 24 日 另 外, 所 謂 耕 地 占 補 平 衡 是 指, 在 耕 地 申 請 批 准 轉 為 非 農 用 途 時, 用 地 者 必 須 相 應 提 出 同 樣 面 積 的 耕 地, 以 確 保 耕 地 總 面 積 不 會 減 少 一 種 普 遍 的 做 法 是, 將 農 村 裡 沒 人 住 或 人 已 搬 去 城 裡 住 的 老 舊 房 子 拆 除, 用 宅 基 地 置 換 耕 地 僅 管 如 此, 占 補 平 衡 所 增 之 耕 地 品 質 卻 很 差 江 蘇 省 吳 江 市 P 鎮 C 村 村 長 訪 談 紀 錄,2012 年 8 月 31 日 114 湖 南 省 寧 鄉 縣 農 業 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 13 日 48

很 低, 農 民 只 願 意 種 單 季 稻 而 不 願 意 種 雙 季 稻, 因 此 將 四 冬 生 產, 也 就 是 冬 種 ( 糧 ) 冬 修 ( 田 ) 冬 造 ( 林 ) 冬 養 ( 殖 ), 納 入 一 票 否 決 的 考 核 範 圍, 藉 以 確 保 播 種 面 積 和 產 量 115 再 以 江 蘇 省 南 京 市 執 行 米 袋 子 省 長 負 責 制 為 例, 南 京 市 每 年 都 有 指 導 性 的 糧 食 生 產 指 標,2012 年 水 稻 種 植 面 積 要 達 到 145 萬 畝, 產 量 要 達 到 7.5 億 公 斤 生 產 指 標 逐 年 增 加 並 進 行 考 核,2013 年 水 稻 種 植 面 積 要 達 到 150 萬 畝, 產 量 要 增 加 500 萬 公 斤, 小 麥 和 油 菜 種 植 面 積 則 要 達 到 70 萬 畝 除 了 規 定 糧 食 生 產 指 標 外, 配 合 最 低 收 購 價 策 和 前 述 的 四 種 糧 食 補 貼, 南 京 市 也 提 出 了 地 方 的 產 糧 項 目 補 貼 策, 包 括 高 產 創 建 補 貼 和 高 標 農 田 建 設 補 貼, 這 兩 種 項 目 補 貼 具 體 表 現 在 農 業 示 範 園 區 的 建 上 116 所 謂 項 目 補 貼 是 府 透 過 指 定 用 途 的 財 移 轉 支 付, 以 實 現 特 定 策 目 標 的 工 具, 因 此, 農 業 示 範 園 區 也 是 米 袋 子 省 長 負 責 制 和 菜 籃 子 市 長 負 責 制 下 的 產 物 117 就 第 二 點 而 言, 在 1993 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 時, 省 際 間 糧 食 餘 缺 調 撥 計 畫, 已 改 由 各 省 的 糧 食 部 門 自 行 簽 約 調 度 為 了 確 保 糧 食 自 給 率 較 低 的 城 市 地 區 的 糧 食 供 應, 目 前 許 多 城 市 府 的 做 法 是 從 外 地 調 運 糧 食, 特 別 是, 與 糧 食 主 產 地 簽 訂 糧 食 產 銷 協 議 或 在 省 外 其 他 地 方 投 資 建 商 品 糧 生 產 基 地 例 如, 蘇 南 的 南 京 市 與 蘇 北 的 淮 安 市 連 雲 港 市 等 糧 食 主 產 地 簽 訂 協 議 ; 溫 州 市 則 在 東 北 的 吉 林 黑 龍 江 牡 丹 江 和 江 西 安 徽 省 的 糧 食 主 產 地 設 置 商 品 糧 生 產 基 地 第 三, 在 1998 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 之 際, 中 府 繼 續 強 調 實 行 米 袋 子 省 長 負 責 制 118 因 此, 雖 然 1998-1999 年 糧 食 價 格 跌, 但 是 糧 食 播 種 面 積 卻 再 達 高 峰, 糧 食 產 量 也 達 到 改 革 開 放 以 來 的 最 高 點 1999 年 中 府 提 出 了 以 糧 食 減 產 為 主 的 農 業 結 構 調 整 策 119 如 第 一 章 所 述, 除 了 縮 減 保 護 價 格 收 購 的 糧 食 品 種 外, 當 時 更 明 確 提 出 沿 海 經 濟 發 達 地 區 和 城 市 郊 區 要 適 當 減 少 糧 食 種 植 面 積 自 此 之 後, 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 都 快 速 減 少, 並 在 2003 年 創 下 改 革 開 放 以 來 的 最 低 紀 錄 然 而, 糧 食 播 種 面 積 連 續 下 降 的 局 面 在 2004 05 年 刻 被 扭 115 49 湖 南 省 永 州 縣 Y 鎮 黨 委 書 記 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 17 日 目 前 湖 南 省 鄉 鎮 幹 部 的 一 票 否 決 考 核 有 七 項, 計 畫 生 育 安 全 生 產 信 訪 衛 生 種 樹 民 調 和 四 冬 生 產 這 種 幹 部 責 任 制 是 由 鄉 鎮 長 與 縣 府 簽 約, 但 因 為 鄉 鎮 黨 委 書 記 是 一 把 手, 所 以 要 負 全 責, 連 續 兩 年 未 通 過 考 核, 則 領 導 幹 部 免 職 116 南 京 市 農 林 局 訪 談 紀 錄,2012 年 9 月 20 日 另 外, 農 業 示 範 園 區 依 符 合 的 標 準 不 同 劃 分 為 家 級 省 級 與 地 市 級 江 蘇 省 規 定 每 個 縣 至 少 有 一 個 省 級 農 業 示 範 園 區, 每 個 園 區 省 府 補 貼 400 萬 元 2012 年 南 京 市 以 鄉 鎮 為 單 位, 批 准 了 16 個 市 級 農 業 示 範 園 區, 每 個 園 區 補 貼 700-1000 萬 元 換 言 之, 農 業 示 範 園 區 也 是 米 袋 子 省 長 負 責 制 或 菜 籃 子 市 長 負 責 制 下 的 產 物 117 關 於 中 財 運 作 上 專 項 補 助 的 分 析, 請 見 周 飛 舟, 財 資 金 的 專 項 化 及 其 問 題 : 兼 論 項 目, 社 會, 第 32 卷,2012 年 1 月, 頁 1-37 118 務 院, 1998 年 府 工 作 報 告,1998 年 3 月 5 日 119 中 府 在 1993 1999 年 進 行 了 農 業 結 構 調 整 文 獻 中 提 到 一 些 地 方 府 為 了 增 加 財 收 入, 強 迫 農 民 種 植 烤 煙 蒜 頭 等 經 濟 作 物 請 見 Yali Peng, The Politics of Tobacco: Relations between Farmers and Local Governments in China s Southwest, China Journal, Vol. 36, Jul., 1996, pp. 67-82; 吳 毅, 小 鎮 喧 囂 : 一 個 鄉 鎮 運 作 的 演 繹 與 闡 釋 ( 北 京 : 三 聯 書 店,2007 年 ), 頁 132-145

轉, 而 且 連 續 兩 年 分 別 幅 成 長 了 3,000 萬 畝 4,000 萬 畝 以 上 如 上 表 所 述, 這 兩 年 中 府 再 度 強 調 要 擴 糧 食 播 種 面 積 並 加 強 糧 食 生 產 何 以 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 會 突 然 幅 成 長? 這 裡, 中 府 下 達 糧 食 播 種 面 積 指 標 的 強 迫 生 產 方 式 再 次 發 揮 了 效 果 2004 年 1 月, 農 業 部 發 布 關 於 恢 復 發 展 糧 食 生 展 的 意 見 指 出, 2004 年 確 保 糧 食 播 種 面 積 不 低 於 15 億 畝, 確 保 總 產 不 低 於 9100 億 斤 要 把 恢 復 發 展 糧 食 生 產 的 各 項 工 作 任 務 和 要 求 分 解 到 市 縣, 促 進 糧 食 生 產 行 首 長 負 責 制 的 落 實 同 時, 這 份 文 件 也 附 有 各 省 發 展 糧 食 生 產 的 面 積 和 產 量 目 標, 也 就 是 糧 食 生 產 的 指 導 性 計 畫 表 3-5 是 這 份 農 業 部 文 件 中 所 附 之 2004 年 各 省 自 區 直 轄 市 恢 復 發 展 糧 食 生 產 的 面 積 和 產 量 目 標 表 3-5 2004 年 各 省 自 區 直 轄 市 恢 復 發 展 糧 食 生 產 的 面 積 產 量 目 標 省 區 糧 食 播 種 面 積 ( 萬 畝 ) 糧 食 產 量 ( 億 斤 ) 2003 預 計 2004 計 畫 2004 實 際 2003 預 計 2004 計 畫 2004 實 際 總 計 148665.2 151067.8 152409 8613.4 9118.0 9389.44 北 京 市 212.0 190.0 231.75 11.6 11.0 14.04 華 北 天 津 市 387.2 383.0 395.25 23.9 23.0 24.56 河 北 省 8916.0 9000.0 9005.1 477.6 492.0 496.02 山 西 省 4250.4 4250.4 4388.1 191.8 190.0 212.4 內 蒙 古 6077.3 6100.0 6271.65 272.1 280.0 301.06 東 北 華 東 遼 寧 省 4115.0 4170.0 4360.0 299.7 306.0 344.0 吉 林 省 6020.7 6100.0 6468.15 452.0 480.0 502.2 黑 龍 江 省 12172.1 12389.1 12687 502.5 560.0 600.2 上 海 市 222.5 223.0 232.05 19.7 20.0 21.26 江 蘇 省 6898.3 7000.0 7161.9 494.4 550.0 565.82 浙 江 省 2141.7 2150.0 2181.75 158.7 160.0 166.98 安 徽 省 9235.8 9435.8 9468.3 443.0 523.0 548.6 福 建 省 2206.7 2260.0 2223.6 142.6 149.0 147.3 江 西 省 4576.7 4750.0 5025.15 290.1 310.0 332.6 山 東 省 9623.1 9983.0 9264.45 687.1 706.0 703.34 河 南 省 13385.0 13535.0 13455.15 713.9 780.0 852.0 華 中 湖 北 省 5336.7 5500.0 5568.6 384.2 420.0 420.02 湖 南 省 6794.6 7000.0 7131.15 488.5 500.0 528.0 華 南 廣 東 省 4158.6 4205.6 4184.55 286.1 312.0 278.0 廣 西 5205.0 5298.0 5266.8 293.0 310.0 279.7 海 南 省 809.0 757.0 707.7 40.4 40.0 38.02 西 南 重 慶 市 3703.5 3681.0 3774.6 217.4 210.0 228.9 50

四 川 省 9127.0 9300.0 9714.75 610.8 647.0 629.34 貴 州 省 4531.8 4555.0 4555.8 220.9 224.0 229.92 雲 南 省 6102.6 6160.0 6237.75 394.2 290.0 301.9 西 藏 283.4 245.0 269.7 19.4 18.0 19.2 陝 西 省 4684.4 5000.4 4701.15 193.7 205.0 208.0 甘 肅 省 3749.3 3800.0 3801.9 157.9 160.0 161.16 西 北 青 海 省 372.0 378.0 367.05 17.4 17.0 17.7 寧 夏 1208.0 1200.0 1187.55 54.0 55.0 58.1 新 疆 2068.5 2068.5 2120.85 154.9 170.0 159.3 註 :2003 年 除 四 川 為 省 農 業 廳 統 計 數 外, 其 餘 各 省 面 積 產 量 為 家 統 計 局 預 計 數 資 料 來 源 : 農 業 部, 中 華 人 民 共 和 農 業 部 公 報, 第 3 期,2004 年, 頁 9-14 從 表 中 可 以 看 出 中 府 干 預 糧 食 市 場 的 效 果 :(1)2004 年 的 計 畫 播 種 面 積 與 產 量 比 2003 年 的 預 計 數 提 高 了 2,400 萬 畝 2,520 萬 噸, 而 2004 年 的 實 際 播 種 面 積 與 產 量 又 比 計 畫 數 增 加 了 1,340 萬 畝 1,357 萬 噸 由 此 可 見, 家 下 達 糧 食 播 種 面 積 指 標 的 強 迫 生 產 方 式 迅 速 提 高 了 糧 食 產 量 (2) 分 省 市 來 看,2004 年 計 畫 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 低 於 或 等 於 2003 年 預 計 數 者 有, 北 京 天 津 山 西 海 南 重 慶 西 藏 寧 夏 新 疆 八 個 省 市, 其 他 省 市 的 計 畫 播 種 面 積 和 產 量 都 高 於 預 計 數 換 言 之, 家 的 指 導 性 計 畫 允 許 這 八 個 省 市 減 少 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 (2) 排 除 這 八 個 省 市, 對 照 2004 年 的 實 際 播 種 面 積 與 計 畫 數, 河 南 山 東 福 建 廣 東 廣 西 陝 西 青 海 七 個 省 市 未 完 成 指 標, 其 中, 河 南 山 東 陝 西 的 實 際 播 種 面 積 與 計 畫 數 的 差 距 較, 這 是 因 為 這 三 省 當 年 受 到 自 然 災 害 的 情 況 較 為 嚴 重 所 致, 其 他 省 市 則 都 完 成 了 指 標 在 這 七 個 未 完 成 播 種 面 積 指 標 的 省 市 中, 山 東 福 建 廣 東 廣 西 的 實 際 糧 食 產 量 低 於 計 畫 數 另 外, 四 川 和 雲 南 的 實 際 糧 食 產 量 也 低 於 計 畫 數 (3) 在 未 完 成 糧 食 播 種 面 積 指 標 的 省 市 中, 只 有 山 東 的 播 種 面 積 低 於 上 年, 其 他 省 市 的 播 種 面 積 則 都 高 於 上 年 在 未 完 成 產 量 指 標 的 省 市 中, 只 有 廣 東 廣 西 雲 南 的 產 量 低 於 上 年 總 而 言 之,2004 年 中 府 下 達 了 糧 食 播 種 面 積 和 糧 食 產 量 指 標 後, 只 有 山 東 海 南 的 糧 食 播 種 面 積 低 於 上 年, 以 及 廣 東 廣 西 雲 南 海 南 的 糧 食 產 量 低 於 上 年, 其 他 省 市 的 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 都 高 於 上 年 2005 年 中 共 中 央 務 院 發 布 關 於 進 一 步 加 強 農 村 工 作 提 高 農 業 綜 合 生 產 能 力 若 干 策 的 意 見, 農 業 部 也 接 著 發 布 關 於 2005 年 發 展 糧 食 生 產 的 意 見, 這 兩 份 文 件 都 繼 續 強 調 要 落 實 糧 食 省 長 負 責 制 結 果, 該 年 山 東 的 糧 食 播 種 面 積 和 廣 東 廣 西 雲 南 的 糧 食 產 量 都 超 過 了 2003 年 的 水 準, 其 他 省 市 的 糧 食 播 種 面 積 和 產 量 也 繼 續 成 長 中 的 糧 食 產 量 在 不 同 時 間 突 然 幅 增 加, 使 得 產 量 呈 現 階 段 性 的 變 動 由 51

於 農 民 的 種 植 行 為 在 一 般 情 況 下 不 會 有 太 改 變, 因 此 糧 食 產 量 的 突 然 增 加 可 以 說 是 異 常 的 現 象 根 據 以 上 的 分 析, 這 種 糧 食 產 量 的 突 增 現 象 既 不 是 糧 食 統 計 數 據 失 真 的 結 果, 也 不 是 價 格 誘 因 對 農 民 生 產 行 為 的 激 勵 作 用, 而 是 中 府 透 過 計 畫 經 濟 的 行 手 段, 強 迫 農 民 生 產 糧 食 的 結 果 在 糧 食 產 量 突 然 增 的 1989-1990 年 1995-1996 年 2004 年, 中 府 對 糧 食 生 產 都 特 別 重 視, 並 且 下 達 了 糧 食 播 種 面 積 的 數 量 指 標 對 下 級 府 而 言, 由 於 完 成 指 標 關 係 到 行 表 現, 因 此 擴 糧 食 播 種 面 積 促 使 產 量 在 短 時 間 內 迅 速 提 高 假 性 的 糧 食 過 剩 雙 軌 制 時 期 中 的 糧 食 價 格 起 落, 表 示 這 段 期 間 糧 食 過 剩 與 短 缺 交 替 出 現 從 雙 軌 制 時 期 進 入 到 市 場 化 時 期 後, 糧 食 價 格 從 逐 漸 下 降 轉 變 為 逐 漸 上 升, 表 示 長 期 而 言 糧 食 從 過 剩 轉 變 為 短 缺 此 種 糧 價 波 動 的 軌 跡 是 奇 特 的, 因 為 在 經 濟 發 展 初 期, 發 展 中 家 即 使 克 服 了 糧 食 短 缺 的 問 題, 如 台 灣 在 經 濟 起 飛 時 期 的 經 驗 顯 示, 糧 食 價 格 應 該 會 逐 漸 上 升, 不 至 於 出 現 糧 食 過 剩 使 得 糧 價 逐 漸 下 跌 根 據 本 章 的 分 析, 其 實 中 糧 食 過 剩 只 是 假 性 的 現 象, 是 府 策 干 預 的 結 果, 而 近 年 來 糧 價 逐 漸 上 升 則 是 經 濟 發 展 過 程 中 的 正 常 現 象 前 述 二 元 經 濟 模 型 指 出, 隨 著 農 業 勞 動 力 移 往 工 業 部 門, 糧 食 需 求 的 增 加 將 帶 動 糧 食 價 格 上 漲 但 是, 由 於 糧 食 價 格 過 度 上 漲 將 阻 礙 勞 動 力 移 動 的 進 行, 因 此 一 在 推 動 經 濟 發 展 時 也 必 須 重 視 農 業 發 展, 透 過 增 加 糧 食 供 給 量 以 穩 定 糧 食 價 格 然 而, 中 的 情 況 並 非 如 此 為 了 緩 解 城 市 居 民 的 就 業 問 題 和 維 持 城 市 的 社 會 安 定, 中 府 採 取 了 限 制 勞 動 力 移 動 的 策, 農 民 在 最 應 該 外 出 尋 求 發 展 的 時 候, 反 而 被 迫 滯 留 在 農 村 勞 動 力 移 動 受 到 策 阻 礙 的 結 果 是 壓 抑 了 糧 食 需 求, 糧 價 也 因 而 下 跌 更 有 甚 者, 在 勞 動 力 移 動 受 阻 的 時 候, 中 府 為 了 控 制 高 漲 的 糧 價 卻 又 干 預 糧 食 市 場, 透 過 下 達 生 產 指 標 的 手 段 提 高 糧 食 產 量 雖 然 強 迫 生 產 的 方 式 能 夠 達 到 迅 速 提 高 產 量 的 效 果, 但 卻 導 致 糧 價 幅 下 跌 換 言 之, 中 在 經 濟 發 展 初 期 的 糧 食 過 剩, 主 要 是 因 為 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 使 得 糧 食 需 求 受 到 壓 抑 不 料, 在 此 同 時, 中 府 又 採 取 強 迫 生 產 的 策, 結 果 造 成 糧 食 供 給 量 突 然 增 對 照 市 場 化 時 期 的 糧 價, 更 能 突 顯 出 假 性 糧 食 過 剩 的 現 象 一 方 面,2003 年 底 至 2004 年 糧 價 高 漲, 在 勞 動 力 快 速 移 動 的 情 況 下, 中 府 採 取 策 提 高 糧 食 產 量 控 制 了 高 漲 的 糧 價, 但 沒 有 導 致 糧 價 跌 的 局 面 ; 另 一 方 面,2007 年 以 來, 在 勞 動 力 快 速 移 動 的 同 時, 糧 食 產 量 也 持 續 增 加, 這 使 得 糧 食 價 格 逐 漸 上 升, 而 沒 有 造 成 糧 價 漲 的 情 形 52

第 四 章 中 農 業 策 的 變 遷 中 糧 食 價 格 變 動 的 另 一 個 特 徵 是,2004 年 之 前, 中 府 以 低 於 市 場 價 格 的 定 購 價 議 購 價 向 農 民 收 購 糧 食 1997 年 後 由 於 市 場 糧 價 下 跌 且 持 續 低 迷, 市 場 價 與 家 收 購 價 的 價 差 也 逐 漸 消 失 2004 年 之 後, 糧 食 市 場 全 面 開 放, 中 府 以 市 場 價 格 向 農 民 收 購 糧 食, 並 實 施 最 低 收 購 價 格 的 糧 價 支 持 策 從 低 價 收 購 糧 食 轉 變 為 高 價 收 購, 代 表 中 的 農 業 策 從 對 農 業 的 榨 取 轉 向 支 持 本 章 將 分 析 中 府 在 2004 年 改 變 農 業 策 的 原 因 第 一 節 低 糧 價 的 後 果 世 界 銀 行 曾 經 研 究 十 八 個 發 展 中 家 從 六 0 至 八 0 年 代 的 農 產 品 價 格 策 在 總 結 該 項 研 究 計 畫 時,Anne Krueger 指 出, 不 論 是 府 定 價 的 直 接 干 預, 或 是 透 過 高 估 匯 率 的 間 接 干 預, 對 農 業 的 歧 視 和 榨 取 是 發 展 中 家 的 普 遍 現 象 但 是, 隨 著 時 間 的 推 移, 低 價 農 產 品 對 農 業 生 產 及 財 收 支 造 成 不 利 的 影 響, 而 這 些 負 面 的 後 果 所 形 成 的 壓 力, 給 發 展 中 家 帶 來 改 變 策 的 誘 因 120 中 的 農 業 策 對 經 濟 發 展 帶 來 何 種 負 面 後 果, 從 而 使 得 中 府 需 要 改 變 農 業 策?2004 年 中 共 中 央 務 院 關 於 促 進 農 民 增 加 收 入 若 干 策 的 意 見 中 提 供 了 答 案 : 同 時, 應 當 清 醒 地 看 到, 當 前 農 業 和 農 村 發 展 中 還 存 在 著 許 多 矛 盾, 突 出 的 是 農 民 增 收 困 難 全 農 民 人 均 純 收 入 連 續 多 年 增 長 緩 慢, 糧 食 主 產 區 農 民 收 入 增 長 幅 度 低 於 全 平 均 水 平, 許 多 純 農 戶 的 收 入 持 續 徘 徊 甚 至 下 降, 城 鄉 居 民 收 入 差 距 仍 在 不 斷 擴 農 民 收 入 長 期 上 不 去, 不 僅 影 響 農 民 生 活 水 平 提 高, 而 且 影 響 糧 食 生 產 和 農 產 品 供 給 ; 不 僅 制 約 農 村 經 濟 發 展, 而 且 制 約 整 個 民 經 濟 增 長 ; 不 僅 關 係 農 村 社 會 進 步, 而 且 關 係 全 面 建 設 小 康 社 會 目 標 的 實 現 ; 不 僅 是 重 的 經 濟 問 題, 而 且 是 重 的 問 題 顯 然, 中 府 改 變 農 業 策 的 目 的, 是 為 了 解 決 農 民 收 入 成 長 緩 慢 的 問 題, 而 農 民 增 收 困 難 不 僅 擴 了 城 鄉 差 距 和 糧 食 生 產, 並 且 危 及 農 村 的 社 會 穩 定 而 成 120 Anne O. Kruger, The Political Economy of Agricultural Pricing Policy (Volum5): A Synthesis of the Political Economy in Developing Countries (Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1992), pp. 92-140. 另 外, 對 於 不 同 類 型 的 農 產 品, 干 預 價 格 的 目 的 也 有 所 不 同 就 出 口 作 物 而 言, 價 格 穩 定 維 持 際 市 場 占 有 率 和 財 收 入 是 府 干 預 的 主 要 目 的, 但 沒 有 一 個 家 將 促 進 生 產 視 為 主 要 目 的 ; 就 進 口 競 爭 作 物 而 言, 出 於 自 給 自 足 或 節 省 外 匯 的 考 量, 發 展 中 家 往 往 採 取 保 護 措 施 ; 就 糧 食 作 物 而 言, 自 給 自 足 與 供 應 平 價 糧 食 給 城 市 消 費 者 是 主 要 考 量 53

為 問 題 然 而, 為 何 農 民 收 入 成 長 緩 慢? 農 民 增 收 困 難 又 如 何 導 致 城 鄉 差 距 擴 並 危 及 農 村 社 會 的 安 定? 一 農 民 所 得 與 城 鄉 發 展 差 距 根 據 上 一 章 的 分 析, 由 於 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 及 強 迫 糧 食 生 產 策 造 成 糧 食 過 剩, 因 此 糧 食 價 格 從 1997 年 開 始 幅 下 跌, 而 低 迷 的 糧 價 則 一 直 持 續 到 2003 年 持 續 低 迷 的 糧 價 意 味 著 農 民 的 農 業 所 得 低 落, 這 是 因 為 來 自 糧 食 生 產 的 收 入 仍 是 農 業 所 得 的 主 要 來 源 121 上 一 章 表 3-2 的 糧 食 生 產 成 本 收 益 已 經 顯 示, 低 糧 價 造 成 極 低 的 成 本 利 潤 率 和 現 金 純 收 益 另 一 方 面, 在 零 細 農 業 的 限 制 下, 農 民 必 須 尋 求 農 外 收 入 才 能 維 持 合 理 的 生 活, 因 此, 除 了 農 業 所 得 外, 非 農 所 得 也 是 農 民 所 得 的 重 要 來 源, 而 工 資 收 入 更 是 非 農 所 得 的 主 要 部 分 122 據 調 查,1995 年 中 農 民 人 均 可 支 配 所 得 當 中, 農 業 所 得 的 比 重 是 46.44%, 非 農 所 得 的 比 重 是 53.56%, 非 農 所 得 超 過 農 業 所 得, 占 農 民 所 得 的 一 半 以 上, 而 工 資 收 入 占 非 農 所 得 的 比 重 則 是 41.79% 123 然 而, 中 府 限 制 勞 動 力 移 動 不 僅 壓 抑 了 糧 食 價 格, 並 且 對 農 民 工 資 收 入 的 成 長 構 成 阻 礙 農 業 所 得 低 落 及 工 資 收 入 成 長 緩 慢 造 成 1997 年 之 後 農 民 增 收 困 難 表 4-1 是 中 農 民 家 庭 人 均 所 得 成 長 率 的 變 化 在 中 農 村 住 戶 調 查 中, 農 民 家 庭 總 收 入 的 來 源 依 性 質 分 成 工 資 性 收 入 家 庭 經 營 收 入 移 轉 性 收 入 財 產 性 收 入 四 類 其 中, 總 收 入 減 去 家 庭 經 營 費 用 支 出 生 產 性 固 定 資 產 折 舊 稅 費 支 出 與 農 村 內 部 親 友 贈 送 等 即 為 純 收 入, 也 就 是 農 民 的 可 支 配 所 得 工 資 性 收 入 是 指, 農 村 家 庭 成 員 在 本 地 或 外 出 工 作, 受 雇 於 單 位 或 個 人 的 勞 動 所 得 家 庭 經 營 收 入 是 指, 以 農 村 家 庭 為 單 位 從 事 生 產 管 理 所 獲 得 的 收 入, 其 中, 來 自 第 一 產 業 的 收 入 是 最 主 要 的 收 入 來 源 從 表 中 可 以 看 出,(1) 在 勞 動 力 移 動 受 到 限 制 的 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 期 間, 工 資 性 收 入 的 平 均 成 長 率 分 別 為 9.0% 10.3%, 明 顯 低 於 其 他 時 期 工 資 性 收 入 的 平 均 成 長 率 (2) 同 樣 是 在 這 兩 段 期 間, 由 於 糧 價 低 迷 的 緣 故, 家 庭 經 營 收 入 的 平 均 成 長 率 明 顯 低 於 其 他 時 期, 平 均 成 長 率 分 別 為 5.6% 0.2% 從 家 庭 經 營 收 入 中 的 第 一 產 業 收 入 來 看, 1989-1991 年 的 平 均 成 長 率 高 於 前 一 段 時 期, 這 是 因 為 在 1990 年 第 一 產 業 收 入 中 的 農 業 收 入 成 長 率 特 別 高 的 結 果 之 所 以 如 此, 乃 是 由 於 當 年 中 府 下 達 糧 食 121 2009 年 中 農 民 家 庭 的 農 業 所 得 當 中, 糧 食 40%, 蔬 菜 15%, 水 果 9%, 畜 產 16% 請 見 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 181 122 因 為 每 戶 農 家 的 耕 地 規 模 過 小, 農 業 經 營 收 入 無 法 維 持 農 家 合 理 的 生 活, 所 以 農 家 必 須 從 事 非 農 工 作, 這 是 零 細 農 業 制 約 下 農 民 兼 業 或 外 出 打 工 的 邏 輯 請 見 黃 宗 智, 中 的 隱 性 農 業 革 命, 頁 73; 黃 樹 仁, 心 牢 : 農 地 農 用 意 識 形 態 與 台 灣 城 鄉 發 展 ( 台 北 : 巨 流 出 版 社,2002 年 ), 頁 171 123 Azizur Rahman Khan and Karl Riskin, China s Household Income and Its Distribution, 1995 and 2002, The China Quarterly, Vol. 182, Jun. 2005, pp. 356-384. 54

播 種 面 積 指 標 造 成 糧 食 產 量 增, 因 此 儘 管 當 年 糧 價 跌, 農 業 收 入 仍 幅 成 長 至 於 1998-2002 年 第 一 產 業 收 入 的 平 均 成 長 率 則 為 -1.4% (4) 因 為 工 資 性 收 入 和 家 庭 經 營 收 入 的 平 均 成 長 率 低, 所 以 這 兩 段 期 間 農 民 人 均 純 收 入 的 平 均 成 長 率 也 較 其 他 時 期 為 低, 平 均 成 長 率 只 有 9.2% 3.4% 表 4-1 中 農 民 的 人 均 所 得 與 成 長 率 年 份 工 資 性 收 入 家 庭 經 營 收 入 其 中 : 第 一 產 業 純 收 入 人 / 元 (%) 人 / 元 (%) 人 / 元 (%) 人 / 元 (%) 1985 72 8.6 296 13.0 264 9.0 398 11.9 1986 82 13.0 313 5.8 278 5.2 424 6.6 1987 96 17.0 346 10.3 301 8.4 463 9.2 1988 118 23.4 450 30.3 346 14.9 545 17.8 1989 137 15.9 435-3.5 372 7.5 602 10.4 1990 139 1.7 519 19.3 456 22.7 686 14.1 1991 152 9.4 524 1.0 461 1.0 709 3.2 1992 184 21.4 562 7.3 487 5.7 784 10.6 1993 195 5.5 679 20.8 567 16.5 922 17.6 1994 263 35.2 882 30.0 747 31.7 1221 32.5 1995 354 34.5 1126 27.7 957 28.1 1578 29.2 1996 451 27.5 1363 21.0 1147 19.9 1926 22.1 1997 515 14.2 1473 8.1 1220 6.3 2090 8.5 1998 574 11.5 1466-0.5 1192-2.3 2162 3.4 1999 630 9.9 1448-1.2 1139-4.5 2210 2.2 2000 702 11.4 1427-1.5 1091-4.2 2253 1.9 2001 772 9.9 1460 2.3 1127 3.3 2366 5.0 2002 840 8.8 1487 1.8 1135 0.7 2476 4.6 2003 918 9.3 1541 3.7 1196 5.3 2622 5.9 2004 999 8.7 1746 13.3 1398 16.9 2936 12.0 2005 1175 17.6 1845 5.7 1470 5.1 3255 10.8 2006 1375 17.1 1931 4.7 1521 3.5 3587 10.2 2007 1596 16.1 2194 13.6 1745 14.7 4140 15.4 2008 1854 16.1 2436 11.0 1946 11.5 4761 15.0 2009 2061 1.2 2527 3.7 1988 2.2 5153 8.2 2010 2431 17.9 2833 12.1 2231 12.2 5919 14.9 2011 2963 21.9 3222 13.7 2520 12.9 6977 17.9 85-88 平 均 - 15.5-14.9-4.0-11.4 89-91 平 均 - 9.0-5.6-10.4-9.2 94-97 平 均 - 27.9-21.7-21.5-23.1 98-02 平 均 - 10.3-0.2 - -1.4-3.4 55

03-11 平 均 - 15.1-9.1-8.8-12.3 說 明 : 由 於 農 村 居 民 收 入 來 源 的 分 類 在 1993 年 調 整 為 經 營 性 收 入 工 資 性 收 入 財 產 性 收 入 移 轉 性 收 入, 因 此 表 中 平 均 成 長 率 的 計 算 並 未 納 入 1992 1993 年 數 據 資 料 來 源 : 家 統 計 局 農 村 社 會 經 濟 調 查 司,2012 年 中 農 村 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2012 年 ), 頁 267;2000 年 中 農 村 統 計 年 鑑, 頁 249; 家 統 計 局, http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd. 農 民 所 得 成 長 緩 慢 的 結 果 是 造 成 城 鄉 所 得 差 距 擴 表 4-2 是 基 於 中 家 庭 收 入 調 查 所 估 算 之 中 所 得 分 配 不 平 等 情 況 124 首 先, 在 1988-2007 年 間, 中 的 Gini 係 數 從 0.395 上 升 至 0.487, 表 示 這 段 期 間 中 的 所 得 分 配 越 來 越 不 平 等, 並 且 從 1995 年 迄 今,Gini 係 數 就 一 直 高 於 0.4, 屬 於 所 得 分 配 高 度 不 平 等 的 家 其 次, 若 依 照 城 市 與 農 村 的 面 向, 將 所 得 分 配 不 平 等 分 解 為 城 市 所 得 分 配 農 村 所 得 分 配 和 城 鄉 所 得 分 配 三 部 分, 則 1988 年 城 鄉 所 得 分 配 不 平 等 對 中 所 得 分 配 不 平 等 的 貢 獻 率 為 36.5%,2007 年 上 升 至 50.9%, 表 示 這 段 期 間 中 的 城 鄉 所 得 分 配 更 加 不 平 等, 並 且 是 所 得 分 配 不 平 等 擴 的 主 要 原 因 第 三, 就 人 均 可 支 配 所 得 而 言,1988 年 城 鎮 家 庭 人 均 可 支 配 收 入 是 農 村 家 庭 的 2.69 倍, 2007 年 則 擴 為 3.82 倍 這 裡 要 留 意 是, 在 1995-2002 年 間,Gini 係 數 保 持 在 0.468 左 右, 表 示 在 這 段 期 間 中 所 得 分 配 不 平 等 的 程 度 仍 高, 但 卻 沒 有 明 顯 的 改 變 不 過, 同 一 期 間 的 城 鄉 所 得 分 配 不 平 等 對 中 所 得 分 配 不 平 等 的 貢 獻 率 卻 從 41% 幅 上 升 至 46.1% 至 於 農 村 所 得 分 配 不 平 等 對 所 得 分 配 不 平 等 的 貢 獻 率 則 從 43.7% 幅 下 降 至 36.1%, 而 城 市 所 得 分 配 不 平 等 對 所 得 分 配 不 平 等 的 貢 獻 率 則 從 15.3% 略 微 上 升 至 17.8% 者 們 認 為, 在 量 農 民 工 移 往 城 市 的 情 況 下 發 生 城 鄉 所 得 差 距 擴 的 現 象 是 奇 怪 的, 因 為 農 民 往 城 市 遷 移 應 該 有 助 於 縮 小 城 鄉 所 得 差 距 他 們 將 此 現 象 歸 因 於 戶 口 制 度, 其 所 持 的 理 由 是, 將 城 鎮 戶 口 及 農 村 戶 口 以 虛 擬 變 數 處 理 進 行 迴 歸 分 析 後 發 現, 城 鎮 戶 口 對 城 鄉 所 得 差 距 有 顯 著 的 影 響, 並 且 2002 年 該 變 數 的 迴 歸 係 數 比 1995 年 更 高 125 然 而, 從 上 一 章 的 分 析 可 知, 一 方 面, 中 勞 動 力 移 動 的 速 度 實 際 上 從 1997 年 就 開 始 幅 滑 落,1998-2002 年 勞 動 力 移 動 的 速 度 更 加 緩 慢 因 為 農 民 無 法 轉 往 工 業 部 門 就 業, 所 以 這 段 期 間 工 資 性 收 入 的 成 長 率 明 顯 低 於 其 他 時 期 另 一 方 面, 由 於 糧 食 過 剩 導 致 糧 價 持 續 低 迷, 124 中 家 庭 收 入 調 查 所 定 義 的 收 入 較 家 統 計 局 實 施 的 中 住 戶 調 查 更 為 全 面, 包 括 了 租 金 收 入 府 補 貼 和 公 共 服 務 消 費 等 內 容, 因 此 該 數 據 庫 估 算 的 Gini 係 數 也 較 高 若 以 家 統 計 局 的 數 據 估 算,1995 2002 年 的 Gini 係 數 分 別 是 0.436 0.452 Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular, Inequality and Public Policy in China: Issues and Trends, in Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular eds., Inequality and Public Policy in China (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 1-34. 125 前 引 書, 頁 24 96 56

因 此 這 段 期 間 家 庭 經 營 收 入 的 成 長 率 也 特 別 低 工 資 性 收 入 與 家 庭 經 營 收 入 的 低 成 長, 導 致 了 農 民 所 得 的 低 成 長, 而 農 民 所 得 的 低 成 長 則 代 表 這 段 期 間 中 的 農 村 越 來 越 窮 正 因 為 這 段 期 間 中 農 村 是 朝 著 均 貧 的 方 向 發 展, 所 以 才 會 造 成 農 村 所 得 分 配 不 平 等 程 度 縮 小 城 鄉 所 得 分 配 不 平 等 程 度 擴 及 所 得 分 配 不 平 等 程 度 維 持 不 變 的 結 果 表 4-2 中 的 所 得 分 配 與 城 鄉 差 距 年 份 Gini 係 數 城 鄉 所 得 不 平 等 占 所 得 不 平 等 的 比 例 城 鎮 對 農 村 人 均 可 支 配 所 得 1988 0.395 36.5% 2.69:1 1995 0.469 41.0% 3.08:1 2002 0.468 (0.460) 46.1 % (44.5%) 3.13:1 2007 0.487 (0.483) - (50.9%) 3.82:1 說 明 : 括 號 內 數 字 為 包 含 農 民 工 收 入 所 估 算 的 所 得 分 配 資 料 來 源 :Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular, Inequality and Public Policy in China: Issues and Trends, in Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular eds., Inequality and Public Policy in China, p. 19; Li Shi, Hiroshi Sato, and Terry Sicular, Rising Inequality in China: Key Issues and Findings, in Li Shi, Hiroshi Sato, and Terry Sicular eds., Rising Inequality in China: Challenges to Harmonious Society (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), p. 31. 二 農 民 所 得 與 農 民 負 擔 自 八 0 年 代 中 期 以 來, 農 民 負 擔 問 題 就 因 為 鄉 鎮 府 人 事 增 加, 特 別 是 事 業 單 位 人 事 增 加 而 開 始 被 突 顯 出 來 126 1994 年 分 稅 制 改 革 之 後, 農 民 負 擔 問 題 更 加 嚴 重, 並 且 成 為 農 村 社 會 不 穩 定 的 主 要 原 因 127 農 民 負 擔 問 題 的 嚴 重 性, 具 體 表 現 在 農 民 抵 制 鄉 鎮 府 收 取 各 種 稅 費 的 集 體 抗 爭 行 動 上, 尤 其 是, 農 民 集 體 抗 爭 事 件 發 生 的 頻 率 組 織 性 和 對 抗 性 的 提 高, 更 引 起 中 府 的 關 注 128 農 126 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine, pp. 186-201. 127 王 紹 光 胡 鞍 鋼 丁 元 竹, 經 濟 繁 榮 背 後 的 不 穩 定, 戰 略 與 管 理, 第 3 期,2002 年, 頁 26-33 128 中 共 中 央 組 織 部 課 題 組,2000-2001 中 調 查 報 告 : 新 形 勢 下 人 民 內 部 矛 盾 研 究 ( 北 京 : 中 央 編 譯 出 版 社,2001); 于 建 嶸, 農 民 有 組 織 抗 爭 及 其 風 險 : 湖 南 省 H 縣 調 查, 戰 略 與 管 理, 第 3 期,2003 年, 頁 1-16;Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lü, Taxation without Representation in Contemporary China, pp. 116-165 除 了 農 民 負 擔 問 題 外, 農 村 土 地 徵 用 問 題 也 是 九 0 年 代 引 發 農 民 集 體 抗 爭 的 導 火 線, 請 見 Xiaolin Guo, Land Expropriation and Rural Conflicts in China, The China Quarterly, Vol. 166, Jun. 2001, pp. 422-439. 57

民 的 集 體 抗 稅 行 動 與 稅 負 的 沉 重 程 度 和 農 民 的 支 付 能 力 有 關, 而 稅 負 的 沉 重 程 度 及 農 民 的 支 付 能 力 則 取 決 於 農 民 所 得 究 竟 農 民 的 稅 費 負 擔 有 多 沉 重? 僅 管 不 可 能 得 知 確 切 的 數 字, 但 是 透 過 一 些 調 查 研 究, 仍 然 可 以 描 繪 出 致 的 輪 廓 表 4-3 引 用 一 份 農 業 部 固 定 觀 察 點 在 中 10 個 省 份 對 120 個 村 莊 6000 多 個 農 戶 的 追 蹤 調 查 資 料 表 中 數 字 顯 示 的 是 農 民 的 稅 費 支 出 占 農 戶 家 庭 純 收 入 的 比 重, 而 稅 費 支 出 則 包 括, 各 種 農 業 相 關 稅 收 ( 農 業 稅 農 林 特 產 稅 屠 宰 稅 耕 地 占 用 稅 農 戶 個 體 所 繳 少 部 分 工 商 稅 ) 鄉 統 籌 與 村 提 留 其 他 由 地 方 府 收 取 但 家 未 明 文 規 定 可 以 合 法 收 取 的 費 用 及 農 村 教 育 附 加 費 在 該 篇 文 章 中, 者 們 指 出 中 農 民 負 擔 問 題 的 兩 個 特 點 : 第 一, 整 個 九 0 年 代 各 省 的 農 民 負 擔 都 有 增 加, 而 農 民 負 擔 的 增 加 更 多 是 來 自 於 農 村 教 育 附 加 費 的 增 加 第 二, 農 民 負 擔 具 有 累 退 性, 也 就 是 稅 負 倒 掛 的 現 象, 經 濟 較 落 後 的 農 業 省 份, 農 民 負 擔 較 重 ; 收 入 越 低 的 農 戶, 稅 費 負 擔 越 重 129 表 4-3 中 各 省 的 農 民 負 擔 ( 單 位 :%) 1993 年 1995 年 1999 年 山 西 9.85 10.84 13.05 吉 林 11.32 14.04 17.19 江 蘇 10.64 14.70 15.32 浙 江 6.68 7.78 9.86 安 徽 9.71 10.73 13.90 河 南 10.45 11.86 15.40 湖 南 12.59 12.83 21.57 廣 東 7.95 8.90 9.67 四 川 10.83 12.43 18.7 甘 肅 11.64 10.22 13.71 資 料 來 源 : 陶 然 劉 明 興 章 奇, 農 民 負 擔 府 管 制 與 財 改 革, 經 濟 研 究, 第 4 期,2003 年, 頁 3-12 從 表 中 數 據 來 看, 農 民 負 擔 的 沉 重 程 度 似 乎 不 如 想 像 中 那 樣, 中 農 民 因 為 鄉 鎮 府 的 苛 捐 雜 稅 不 堪 重 負 而 發 動 抗 爭 然 而, 必 須 指 出 的 是, 表 中 衡 量 農 民 負 擔 的 沉 重 程 度 是 以 農 戶 家 庭 純 收 入 為 基 礎, 而 純 收 入 則 包 括 了 現 金 收 入 和 實 物 129 農 民 負 擔 的 累 退 性 對 中 所 得 分 配 不 平 等 具 有 很 強 的 擴 效 果 Azizur Rahman Khan and Karl Riskin, Income and Inequality in China: Composition, Distribution and Growth of Household Income, 1988 to 1995, The China Quarterly, Vol. 154, Jun. 1998, pp. 221-253. 58

收 入 折 抵 現 金 兩 部 分 雖 然 在 統 計 上 與 術 分 析 上 將 實 物 收 入 計 入 農 民 所 得 有 其 合 理 性, 但 是, 實 際 上 農 民 多 是 以 現 金 支 付 鄉 鎮 府 的 各 種 稅 費 根 據 家 統 計 局 的 一 份 調 查 研 究 顯 示,1994-1997 年 農 民 以 現 金 支 付 的 稅 金 上 繳 集 體 承 包 任 務 和 提 留 攤 派 三 項 負 擔, 占 全 部 農 民 負 擔 的 比 例 分 別 是 87.3% 86.8% 88.0% 90.5% 130 換 句 話 說, 以 純 收 入 為 基 礎 低 估 了 農 民 負 擔 的 沉 重 程 度 就 表 中 1993 1995 1999 年 而 言, 這 三 年 中 農 民 的 人 均 現 金 純 收 入 占 人 均 純 收 入 的 比 重 分 別 是 64.9% 62.6% 69.6%, 也 就 是 說, 農 民 負 擔 的 沉 重 程 度 約 被 低 估 了 約 三 成 131 若 以 此 推 算, 以 1999 年 為 例, 農 民 負 擔 程 度 最 輕 的 廣 東 省, 農 民 負 擔 占 農 戶 家 庭 現 金 純 收 入 的 比 重 超 過 13%, 農 民 負 擔 程 度 最 重 的 湖 南 省, 農 民 負 擔 占 農 戶 家 庭 現 金 純 收 入 的 比 重 則 超 過 30% 從 現 金 收 入 的 角 度 看 待 農 民 負 擔 具 有 現 實 生 活 的 意 義, 因 為 農 民 需 要 有 現 金 才 能 夠 支 付 各 種 稅 費 另 外, 如 前 所 述, 中 的 農 民 也 需 要 靠 現 金 過 生 活 若 從 維 持 家 計 的 角 度 來 看, 那 麼 農 民 是 否 有 能 力 承 擔 這 些 稅 費? 表 4-4 顯 示, 中 農 民 的 人 均 家 庭 經 營 現 金 收 入 和 家 庭 經 營 中 第 一 產 業 現 金 收 入, 一 直 低 於 人 均 生 活 消 費 現 金 支 出, 這 表 示 中 農 民 無 法 只 依 靠 農 業 所 得 或 家 庭 經 營 所 得 維 持 家 計, 更 遑 論 有 能 力 支 付 鄉 鎮 府 的 各 種 稅 費 在 此 情 況 下, 農 民 家 庭 必 須 尋 求 農 外 收 入 方 能 補 貼 家 計 並 支 付 各 種 稅 費 由 於 工 資 性 收 入 幾 乎 全 是 現 金 收 入, 因 此 是 農 民 賺 取 現 金 收 入 的 主 要 途 徑 就 此, 從 現 金 收 入 和 維 持 家 計 的 角 度 來 看, 中 農 民 的 稅 費 負 擔 不 僅 相 當 沉 重, 而 且 超 過 了 農 民 所 能 支 付 的 能 力, 無 怪 乎 會 引 發 集 體 抗 稅 行 動 值 得 一 提 的 是, 在 一 篇 探 討 台 灣 經 濟 發 展 的 文 章 中,Alice Amsden 曾 經 用 超 級 剝 削 的 家 (superexploitative state) 形 容 台 灣 府 如 何 對 待 農 民 132 儘 管 當 時 台 灣 府 確 實 是 在 剝 削 農 民, 但 是 若 以 當 時 台 灣 的 農 民 負 擔 對 照 中 的 農 民 負 擔, 則 台 灣 在 1973 年 農 業 策 轉 變 前 夕, 農 家 戶 均 賦 稅 支 出 占 農 家 可 支 配 所 得 的 比 重 約 是 1.0%, 而 且 台 灣 農 家 的 農 業 所 得 從 1969 年 才 開 始 低 於 農 家 的 家 計 支 出 133 或 許, 超 級 剝 削 的 家 更 適 合 用 來 形 容 中 府 130 131 孫 梅 君, 農 民 負 擔 的 現 狀 及 其 過 重 的 根 源, 中 農 村 經 濟, 第 4 期,1998 年, 頁 7-12 由 於 缺 乏 各 省 農 民 人 均 純 收 入 中 現 金 收 入 的 數 據, 因 此 以 全 中 的 數 據 替 代 家 統 計 局 農 村 經 濟 社 會 調 查 司,2008 中 農 村 住 戶 調 查 年 鑑 ( 北 京 : 中 統 計 出 版 社,2008), 頁 25 132 Alice H. Amsden, Taiwan s Economic History: A Case of Etatisme and a Challenge to Dependency Theory, Modern China, Vol. 5, No. 3, Jul. 1979, pp. 341-380. 133 1968 年 與 1972 年 台 灣 農 家 戶 均 賦 稅 支 出 分 別 是 283 元 479 元, 農 家 戶 均 可 支 配 所 得 分 別 是 30,154 元 46,410 元 請 見 台 灣 省 府 主 計 處, 民 57 年 台 灣 省 家 庭 收 支 調 查 報 告, 頁 430 民 61 年 台 灣 省 家 庭 收 支 調 查 報 告, 頁 160; 行 院 主 計 處, 中 華 民 台 灣 地 區 83 年 家 庭 收 支 調 查 報 告, 頁 29; 林 華 德, 台 灣 兩 元 性 經 濟 的 發 展 策 略 : 戰 後 台 灣 經 濟 的 實 證 分 析, 頁 57 59

表 4-4 中 農 民 的 現 金 收 入 與 生 活 消 費 現 金 支 出 ( 單 位 : 人 / 元 ) 年 份 生 活 消 費 家 庭 經 營 其 中 : 第 一 產 業 工 資 性 現 金 收 入 現 金 純 收 入 現 金 支 出 現 金 淨 收 入 現 金 淨 收 入 1985 195 172 138 69 251 1990 375 318 255 136 440 1991 405 335 271 149 467 1992 431 346 271 179 509 1993 490 389 265 193 571 1994 648 541 385 262 792 1995 859 662 468 353 987 1996 1,076 799 545 447 1,219 1997 1,126 907 609 512 1,404 1998 1,128 881 559 574 1,456 1999 1,145 909 552 628 1,538 2000 1,285 954 582 700 1,649 2001 1,364 981 611 770 1,748 2002 1,468 1,037 649 839 1,900 2003 1,577 1,184 810 917 2,135 2004 1,755 1,,231 855 998 2,317 2005 2,135 1,419 1,008 1,173 2,738 2006 2,415 1,505 1,055 1,374 3,068 2007 3,526 1,691 1,199 1,595 3,526 說 明 : 家 庭 經 營 現 金 淨 收 入 =( 家 庭 經 營 現 金 總 收 入 - 家 庭 經 營 現 金 總 支 出 ) 家 庭 經 營 第 一 產 業 現 金 淨 收 入 =( 第 一 產 業 現 金 總 收 入 - 第 一 產 業 現 金 總 支 出 ) 資 料 來 源 : 家 統 計 局 農 村 經 濟 社 會 調 查 司,2008 中 農 村 住 戶 調 查 年 鑑, 頁 20-21 25 35 37 強 迫 糧 食 生 產 與 限 制 勞 動 力 移 動 的 策 使 得 中 在 九 0 年 代 後 半 面 臨 糧 食 過 剩 的 問 題 持 續 低 迷 的 糧 價 和 工 資 收 入 的 低 成 長 導 致 農 民 所 得 增 長 困 難, 結 果 不 僅 擴 了 城 鄉 所 得 差 距, 也 引 爆 了 存 在 已 久 的 農 民 負 擔 問 題 此 種 形 勢 帶 給 中 府 改 變 農 業 策 的 需 求 然 而, 變 革 的 需 求 並 不 足 以 說 明 變 革 的 發 生, 畢 竟 低 迷 的 糧 價 也 持 續 了 七 年 2003 年 10 月 的 中 共 十 六 屆 三 中 全 會 後, 統 籌 城 鄉 發 展 和 農 民 增 收 才 成 為 中 農 業 策 的 目 標 134 2004 年 中 府 不 僅 開 放 糧 食 市 場 並 實 施 最 低 收 購 價 格 與 直 接 補 貼 策, 同 時 也 放 棄 原 本 推 行 的 農 村 稅 費 改 革 而 改 為 取 消 農 業 稅 至 此, 中 的 農 業 策 取 向 一 改 過 去 對 農 業 的 榨 取, 轉 為 對 農 業 的 扶 持 為 什 麼 中 府 直 到 2004 年 才 發 動 改 革? 134 Joseph Fewsmith, China since Tiananmen (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 238-239, 251. 60

第 二 節 改 變 農 業 策 關 於 發 展 中 家 的 農 業 策 選 擇,Robert Bates 曾 對 非 洲 家 農 產 品 價 格 扭 曲 的 現 象 提 出 解 釋 135 他 認 為, 非 洲 家 以 低 價 收 購 糧 食 有 其 考 量 :(1) 一 方 面, 企 業 家 和 府 做 為 雇 主 有 維 持 低 工 資 的 需 要 ; 另 一 方 面, 城 市 居 民 很 容 易 因 物 價 上 漲 造 成 購 買 力 降 低 而 受 害, 進 而 參 與 反 抗 府 的 活 動 為 了 滿 足 府 與 企 業 家 的 利 益, 也 為 了 平 息 城 市 居 民 的 不 滿, 所 以 非 洲 家 實 施 低 價 糧 食 策, 以 降 低 城 市 居 民 的 生 活 成 本 來 換 取 低 工 資, 並 藉 此 維 繫 權 的 穩 定 (2) 雖 然 低 糧 價 策 對 農 民 不 利, 並 且 經 常 造 成 糧 食 短 缺 而 引 發 通 貨 膨 脹, 但 非 洲 家 往 往 不 是 採 取 提 高 收 購 價 格 方 式 刺 激 生 產, 反 而 是 以 項 目 補 助 (project-based subsidy) 的 方 式 補 貼 農 業 生 產 投 入 由 於 項 目 補 助 的 受 惠 者 都 是 農 場 主, 一 般 小 農 根 本 無 法 獲 得 補 貼, 因 此 為 數 眾 多 的 小 農 仍 是 受 害 者 之 所 以 非 洲 家 能 夠 這 麼 做 的 原 因 在 於, 雖 然 農 村 的 小 農 為 數 眾 多, 但 是 他 們 卻 相 當 分 散 而 不 容 易 被 組 織 起 來 同 時, 透 過 項 目 補 助 既 能 夠 收 買 農 場 主 支 持 權, 也 能 夠 達 到 分 化 小 農 組 織 能 力 的 效 果 總 之, 經 濟 上 看 似 不 理 性 的 策, 在 上 卻 是 理 性 的 因 為 農 村 在 上 相 對 於 城 市 處 於 弱 勢, 所 以 這 些 府 能 夠 實 行 不 利 於 多 數 農 民 的 策, 只 不 過, 結 果 卻 造 成 農 村 的 貧 窮 與 農 業 的 衰 退 136 既 然 農 村 在 上 的 弱 勢 是 影 響 發 展 中 家 農 業 策 選 擇 的 主 要 原 因, 很 自 然 地, 農 民 的 賦 權 (empowerment) 便 成 為 了 解 決 之 道 有 些 者 認 為, 議 會 民 主 制 度 和 競 爭 性 黨 制 度 的 建 能 夠 改 變 農 民 的 地 位 並 改 善 城 市 偏 差 的 結 果 ; 137 有 些 者 認 為, 農 產 品 定 價 過 程 的 制 度 設 計 或 定 價 委 員 會 成 員 的 組 成 有 135 Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies; Robert H. Bates, Government and Agricultural Markets in Africa, in Robert Bates ed., Toward a Political Economy of Development: A Rational Choice Perspective (Berkeley: University of California Press, 1988), pp. 331-358; Ashutosh Varsheney, Introduction: Urban Bias in Perspective, The Journal of Development Studies, Vol. 29, No. 4, Jul., 1993, pp. 3-22. pp. 80-103. 136 Colin Leys 批 評 Robert Bates 的 論 述 是 事 實 解 釋, 亦 即, 沒 有 提 出 對 假 設, 而 只 是 在 詮 釋 事 實, 本 文 同 意 這 種 看 法 請 見 Colin Leys, The Rise and Fall of Development Theory (Bloomington: Indiana University Press, 1996), pp. 80-103. 137 Michael Bratton, Comrades and Countryside: The Politics of Agricultural Policy in Zimbabwe, World Politics, Vol. 39, Vol. 2, Jan. 1987, pp. 174-202; Bent Hansen, The Political Economy of Poverty, Equity, and Growth: Egypt and Turkey (New York: Oxford University Press, 1992), pp. 532-536; Robert H. Bates, Beyond the Miracle of the Market: The Political Economy of Agrarian Development in Kenya (Cambridge: Cambridge University Press, 2005), pp. 73-92; Macartan Humphreys and Robert H. Bates, Political Institutions and Economic Policies: Lessons from Africa, British Journal of Political Science, Vol. 35, No. 3, Jul. 2005, pp. 403-428; Abdulaziz B. Shifa, The Dual Policy in the Dual Economy: The Political Economy of Urban Bias in Dictatorial Regimes, Journal of Development Economics, Vol. 105, Nov. 2013, pp. 77-85. 61

助 於 農 民 的 賦 權 ; 138 還 有 者 指 出, 菁 英 在 農 業 上 的 私 人 經 濟 利 益 能 夠 替 農 民 帶 來 有 利 的 農 產 品 價 格 策 139 若 從 上 述 觀 點 來 檢 視 中 農 業 策 的 選 擇, 則 中 府 在 九 0 年 代 後 半, 似 乎 有 充 分 的 理 由 放 任 糧 價 下 跌 因 為 當 時 有 企 業 改 革 不 僅 造 成 數 以 千 萬 計 的 下 崗 職 工, 而 且 許 多 被 迫 離 職 或 退 休 的 中 年 職 工 只 能 得 到 微 薄 的 補 償, 不 完 善 的 醫 療 保 險 和 養 老 保 險 制 度 也 難 以 保 障 其 生 活 140 為 了 避 免 下 崗 職 工 的 不 滿 導 致 城 市 社 會 的 不 穩 定, 所 以 中 府 放 任 糧 價 下 跌, 藉 此 補 償 下 崗 職 工 的 生 活 水 準 然 而, 實 際 上, 糧 食 價 格 與 下 崗 職 工 的 問 題 並 無 關 聯, 當 時 中 府 並 沒 有 藉 由 放 任 糧 價 下 跌 以 補 償 下 崗 職 工 生 活 水 準 的 考 量 141 因 此, 既 不 是 農 民 的 弱 勢, 更 不 是 農 民 的 賦 權 影 響 中 府 的 農 業 策 選 擇 另 外 一 個 與 中 農 業 策 變 遷 有 關 的 問 題 是, 為 何 稅 費 改 革 最 後 演 變 成 取 消 農 業 稅? 關 於 此 問 題, 過 去 有 兩 種 不 同 看 法 :(1) 農 業 稅 徵 收 成 本 過 高 由 於 鄉 鎮 幹 部 帶 有 稅 收 指 標, 而 指 標 達 成 與 否 又 與 幹 部 個 人 的 金 錢 獎 懲 掛 勾, 因 此 每 到 徵 稅 季 節 往 往 是 所 有 鄉 鎮 幹 部 總 動 員, 挨 家 挨 戶 向 農 民 收 稅 徵 稅 過 程 不 僅 費 時, 而 且 幹 部 與 農 民 不 時 有 衝 突 發 生 的 情 形, 即 使 達 成 指 標 後, 一 部 分 的 稅 收 又 必 須 做 為 鄉 鎮 幹 部 的 達 標 獎 金, 所 以 徵 收 農 業 稅 所 付 出 的 直 接 成 本 和 社 會 成 本 很 高 據 報 導, 北 京 市 在 廢 除 農 業 稅 之 前 能 徵 收 的 農 業 稅 約 8,000 萬 元, 而 徵 稅 的 直 接 成 本 約 是 6,000 萬 元 142 (2) 稅 費 改 革 無 法 完 全 解 決 農 民 負 擔 的 問 題 143 原 本 稅 費 改 革 的 制 度 設 計 是 併 費 入 稅, 亦 即, 在 取 消 鄉 統 籌 村 提 留 各 種 收 費 和 集 資 的 同 時, 提 高 農 業 稅 率 並 徵 收 農 業 附 加 稅 此 外, 中 央 府 也 增 加 對 中 西 部 地 區 農 村 稅 費 改 革 移 轉 支 付 僅 管 如 此, 在 無 法 降 低 鄉 鎮 府 人 事 和 公 共 138 Jeffrey Herbst, Societal Demands and Government Choices: Agricultural Producer Price Policy in Zimbabwe, Comparative Politics, Vol. 20, No. 3, Apr. 1988, pp. 265-288; Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies, p. 122. 139 Jennifer A. Widner, Single Party States and Agricultural Policies: The Cases of Ivory Coast and Kenya, Comparative Politics, Vol. 26, No. 2, Jan. 1994, pp. 127-147. 140 John Giles, Albert Park, and Feng Cai, How Economic Restructuring Affected China s Urban Workers? The China Quarterly, No. 185, March 2006, pp. 61-95. 141 中 社 會 科 院 農 村 發 展 研 究 所 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 18 日 ; 北 京 家 發 展 研 究 院 訪 談 紀 錄,2013 年 12 月 22 日 ; 家 糧 食 局 訪 談 紀 錄,2014 年 1 月 7 日 142 農 民 抗 暴 廢 農 業 稅, 原 稅 局 長 稱 成 本 高, 紀 元, http://www.epochtimes.com/b5/11/10/18/n3404663.htm,2011 年 10 月 18 日 143 Linda Chelan Li, Rural Tax Reform in China: Policy Processes and Institutional Change, pp. 35-37; Christian Göbel, The Politics of Rural Reform in China: State Policy and Village Predicament in the early 2000s (New York: Routledge, 2010), pp. 124; Jean C. Oi, Kim Singer Babiarz, Linxiu Zhang, Renfu Luo, and Scott Rozelle, Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China s Townships and Villages, The China Quarterly, Vol. 211, September 2012, pp. 649-675; 周 飛 舟, 財 資 金 的 專 項 化 及 其 問 題 : 兼 論 項 目 62

開 支 的 情 況 下, 這 套 制 度 仍 舊 難 以 避 免 地 方 幹 部 往 後 繼 續 巧 名 目 換 言 之, 因 為 中 央 府 無 法 控 制 地 方 幹 部 的 行 為, 所 以 稅 費 改 革 無 法 完 全 解 決 農 民 負 擔 的 問 題 為 此, 中 央 府 決 定 取 消 農 業 稅, 昭 告 農 民 家 不 再 對 他 們 徵 稅, 從 而 鄉 鎮 府 也 無 權 再 要 求 農 民 支 付 各 種 稅 費 在 取 消 農 業 稅 後, 中 央 府 則 透 過 專 項 資 金 的 財 移 轉 支 付, 以 財 工 具 為 手 段 強 化 對 鄉 鎮 府 的 行 控 制 雖 然 上 述 兩 種 看 法 對 於 為 何 稅 費 改 革 最 後 演 變 成 取 消 農 業 稅 給 出 了 合 理 的 答 案, 但 卻 無 法 回 答 為 何 中 府 要 在 2004 年 提 出 逐 漸 取 消 農 業 稅 的 問 題 144 由 於 農 村 稅 費 改 革 是 以 提 高 農 業 稅 率 和 增 加 農 業 附 加 稅 來 彌 補 取 消 鄉 統 籌 村 提 留 及 各 種 集 資 收 費 後 基 層 府 的 財 收 入, 因 此 仍 是 繼 續 對 農 民 課 稅, 而 取 消 農 業 稅 則 只 是 代 表 中 府 放 棄 稅 費 改 革 以 下 將 指 出, 糧 食 短 缺 是 促 使 中 府 在 2004 年 改 變 農 業 策 的 主 要 原 因 中 府 為 了 刺 激 糧 食 生 產, 所 以 選 擇 放 棄 稅 費 改 革 並 實 施 糧 食 直 接 補 貼 策 從 糧 食 過 剩 到 糧 食 短 缺 糧 食 過 剩 產 生 的 負 面 後 果 給 中 府 帶 來 改 變 農 業 策 的 誘 因, 但 是 促 使 中 府 在 2004 年 啟 動 改 革 的 原 因 則 是 糧 食 短 缺 九 0 年 代 後 半 中 面 臨 糧 食 過 剩 及 農 民 賣 糧 難 的 問 題 當 時 中 府 並 未 選 擇 開 放 糧 食 市 場, 反 而 是 讓 有 糧 食 企 業 以 保 護 價 格 壟 斷 糧 食 市 場 當 時 如 此 選 擇 的 理 由 是, 有 鑒 於 1993 年 糧 食 市 場 化 後 隨 即 引 發 1994 年 糧 價 暴 漲 的 經 驗, 中 府 認 為, 為 了 避 免 重 蹈 覆 轍, 必 須 將 糧 食 掌 握 在 有 糧 食 企 業 這 個 主 渠 道 手 裡 145 但 是, 如 前 所 述, 自 九 0 年 代 中 期 實 施 保 價 收 購 以 來, 不 僅 有 糧 食 企 業 在 倉 儲 能 力 和 財 務 上 已 經 沒 有 能 力 再 收 購 更 多 的 糧 食, 就 連 中 央 的 糧 食 專 項 儲 備 也 無 能 為 力 換 言 之, 因 為 此 時 中 府 已 失 去 支 持 糧 食 價 格 的 能 力, 所 以 1998 年 的 糧 食 流 通 體 制 改 革 無 法 解 決 農 民 賣 糧 難 的 問 題 此 次 糧 改 失 敗 後, 中 府 刻 轉 換 跑 道, 將 施 的 焦 點 置 於 減 輕 農 民 負 擔 在 糧 食 問 題 上, 中 府 一 方 面 展 開 糧 食 減 產 策, 另 一 方 面 則 試 圖 重 新 建 家 管 理 糧 食 市 場 的 能 力 首 先, 就 糧 食 減 產 策 而 言,1998 年 糧 改 失 敗 後, 中 府 隨 即 從 1999 年 開 始 縮 減 保 護 價 格 收 購 的 範 圍 並 調 降 糧 食 定 購 價 格 由 於 保 護 價 格 是 以 定 購 價 為 基 準, 因 此 調 降 定 購 價 就 是 調 降 保 護 價 同 時, 中 府 也 允 許 沿 海 經 濟 發 達 地 區 和 城 市 郊 區 減 少 糧 食 播 種 面 積 一 系 列 減 產 策 的 目 的 是 為 了 化 解 糧 食 過 剩, 從 根 本 上 解 決 農 民 賣 糧 難 的 問 題 除 此 之 外, 在 有 糧 食 企 業 無 力 收 購 更 多 糧 食 144 2004 年 中 府 宣 布 廢 除 煙 葉 以 外 的 農 業 特 產 稅, 並 在 五 年 內 取 消 農 業 稅 到 了 2006 年 1 月, 中 府 宣 布 廢 止 農 業 稅 條 例, 農 業 稅 也 就 此 取 消 145 朱 鎔 基, 關 於 糧 食 購 銷 工 作 需 要 進 一 步 明 確 的 幾 個 問 題, 收 錄 於 朱 鎔 基, 朱 鎔 基 講 話 實 錄 第 二 卷 ( 北 京 : 人 民 出 版 社,2011 年 ), 頁 421-430 63

的 情 況 下, 中 府 自 2001 年 起 也 從 糧 食 主 銷 區 開 始 順 勢 開 放 糧 食 市 場 糧 食 減 產 策 在 這 段 期 間 達 到 驚 人 的 效 果 圖 4-1 是 引 用 美 農 業 部 估 計 的 數 據 所 繪 之 中 三 種 主 要 糧 食 年 末 庫 存 數 量 的 變 化 所 謂 糧 食 年 末 庫 存, 是 指 中 糧 食 年 末 結 餘 的 數 量 圖 中 最 明 顯 之 處 是, 由 於 糧 食 持 續 減 產 及 存 糧 的 消 費, 到 了 2003 04 年 時, 中 已 無 太 多 的 存 糧, 糧 食 庫 存 數 量 甚 至 低 於 八 0 年 代 初 期 此 外, 雖 然 糧 食 減 產 策 幅 度 減 少 了 幾 千 萬 噸 的 存 糧, 但 這 也 表 示 中 府 在 推 動 糧 食 減 產 時 缺 乏 供 給 管 理 (supply management) 概 念, 亦 即, 要 控 制 糧 食 減 少 到 何 種 程 度 並 顧 及 減 產 時 農 民 利 益 的 損 失 與 補 償 因 此, 糧 食 減 產 策 可 以 說 是 漫 無 目 的 且 不 顧 農 民 利 益 ( 百 萬 噸 ) 140.0 120.0 稻 米 小 麥 玉 米 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 說 明 : 糧 食 年 末 庫 存 =( 期 初 庫 存 + 產 量 + 糧 食 進 口 - 內 消 費 - 糧 食 出 口 ) 稻 米 是 指 精 米 的 重 量 圖 4-1 中 的 糧 食 庫 存 資 料 來 源 :1980-1998 年 數 據, 池 上 彰 英, 中 国 の 食 糧 流 通 システム, 頁 21;1999-2003 年 數 據,United States Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service, Grain: World Markets and Trade, June 2014, December 2010, December 2006, December 2003, http://usda.mannlib.cornell.edu/mannusda/viewdocumentinfo.do?documentid=1487. 其 次, 就 重 建 家 管 理 糧 食 市 場 的 能 力 而 言, 一 直 以 來, 包 括 糧 食 收 購 儲 備 調 撥 等 策 的 執 行 都 是 由 地 方 有 糧 食 企 業 負 責 然 而, 隨 著 八 0 年 代 中 期 糧 食 市 場 化, 地 方 有 糧 食 企 業 不 僅 越 來 越 商 業 取 向,1998 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 的 失 敗, 更 證 明 地 方 有 糧 食 企 業 已 無 法 做 為 家 管 理 糧 食 市 場 的 策 工 具 為 此, 中 府 才 在 2000 年 籌 組 了 中 糧 食 儲 備 管 理 總 公 司 這 間 直 屬 務 院 的 64

型 有 企 業, 負 責 中 央 糧 食 儲 備 與 策 性 收 購 任 務 簡 言 之, 中 儲 糧 的 成, 代 表 中 府 管 理 糧 食 市 場 的 做 法, 從 地 方 分 權 轉 變 為 中 央 集 權 146 在 籌 組 中 儲 糧 的 同 時, 中 府 也 開 始 建 設 中 央 直 屬 的 糧 食 儲 備 庫, 擴 增 糧 食 儲 備 的 倉 儲 能 力 據 統 計,2003 年 中 央 直 屬 的 糧 食 儲 備 庫 已 具 備 5,240 萬 噸 的 倉 容 能 力 147 另 外, 與 管 理 糧 食 市 場 方 式 轉 變 有 關 的 是, 如 何 處 理 糧 食 風 險 基 金 的 問 題 如 第 二 章 所 述,1994 年 成 糧 食 風 險 基 金 的 目 的 是 為 了 穩 定 糧 食 價 格 在 糧 價 高 漲 時, 該 基 金 以 補 貼 有 糧 食 企 業 購 銷 價 差 損 失 的 方 式, 間 接 保 護 消 費 者 ; 在 糧 價 低 落 時, 該 基 金 以 補 貼 有 糧 食 企 業 執 行 保 價 收 購 所 需 經 費 的 方 式, 間 接 保 護 生 產 者 但 是, 隨 著 中 府 捨 棄 地 方 有 糧 食 企 業 做 為 管 理 糧 食 市 場 的 策 工 具, 以 及 有 企 業 私 有 化 改 革 的 推 展, 糧 食 風 險 基 金 的 用 途 也 必 須 跟 著 改 變 為 此, 財 部 才 在 2001 年 提 出 直 接 補 貼 的 構 想, 將 糧 食 風 險 基 金 中 補 貼 有 糧 食 企 業 的 部 分 改 為 直 接 補 貼 農 民, 並 自 2002 年 起 在 糧 食 主 產 區 進 行 直 接 補 貼 的 試 點 由 於 城 市 的 下 崗 職 工 問 題 在 2003 年 開 始 緩 解, 中 府 也 要 求 各 地 方 府 取 消 對 農 民 進 城 就 業 不 合 理 的 限 制, 勞 動 力 移 動 的 速 度 也 因 此 幅 回 升 隨 著 被 束 縛 在 農 村 的 農 民 快 速 往 城 市 遷 移, 糧 食 的 需 求 也 隨 之 提 高, 但 是 因 為 糧 食 減 產 策 造 成 低 水 準 的 存 糧, 所 以 中 的 糧 食 供 需 在 此 時 從 先 前 的 糧 食 過 剩 一 變 而 為 糧 食 短 缺, 糧 食 價 格 也 從 2003 年 底 開 始 幅 上 漲 在 糧 食 短 缺 的 情 況 下, 恢 復 發 展 糧 食 生 產 成 為 農 業 策 的 首 要 目 標, 於 是 中 府 在 2004 年 初 下 達 了 糧 食 播 種 面 積 指 導 性 計 畫 雖 然 強 迫 生 產 的 方 式 能 夠 在 短 期 內 達 到 糧 食 產 量 止 跌 回 升 的 效 果, 但 是 若 生 產 糧 食 的 收 益 過 低, 農 民 將 沒 有 意 願 產 糧 隨 著 糧 食 需 求 的 提 高, 為 了 維 持 農 民 產 糧 的 意 願, 除 了 行 手 段 之 外, 中 府 也 在 此 時 推 出 一 系 列 的 惠 農 措 施 第 一, 在 具 備 了 管 理 糧 食 市 場 能 力 的 條 件 下, 中 府 全 面 開 放 糧 食 市 場, 以 市 場 價 做 為 最 高 收 購 價 格, 並 實 施 糧 食 最 低 收 購 價 格 策, 透 過 價 格 誘 因 維 持 農 民 的 產 糧 意 願 如 前 所 述, 最 低 收 購 價 格 策 只 在 市 場 糧 價 低 於 該 價 格 時 才 啟 動 實 施, 並 由 中 儲 糧 負 責 執 行, 因 此 具 有 支 持 糧 價 的 功 能 第 二, 全 面 推 行 種 糧 直 補 策 由 於 種 糧 直 補 是 直 接 發 放 現 金 給 農 民, 因 此 具 有 支 持 農 民 所 得 的 功 能 透 過 最 低 收 購 價 格 和 直 接 補 貼 這 兩 項 策, 中 府 希 望 能 夠 保 障 農 民 種 植 糧 食 的 基 本 收 益, 亦 即, 保 證 農 民 生 產 糧 食 能 有 微 薄 的 利 潤, 從 而 改 變 了 九 0 年 代 後 期 以 來 農 民 種 糧 收 益 過 低 甚 至 賠 本 的 情 形 第 三, 調 降 農 業 稅 率 逐 漸 取 消 農 業 稅 如 上 所 述, 農 村 稅 費 改 革 是 要 繼 續 對 農 民 課 稅, 而 糧 食 直 補 則 是 直 接 發 146 熊 萬 勝, 體 系 : 對 我 糧 食 市 場 秩 序 的 結 構 性 解 釋 ( 北 京 : 中 法 出 版 社,2013), 頁 88-89 147 中 華 人 民 共 和 農 業 部,2004 年 中 農 業 發 展 報 告, 頁 3 另 外, 這 些 中 央 直 屬 糧 食 儲 備 倉 庫 不 全 為 中 儲 糧 所 有,2000 年 中 儲 糧 組 建 時, 劃 歸 中 儲 糧 所 有 的 中 央 儲 備 庫 約 1000~1500 萬 噸, 請 見 務 院, 務 院 關 於 組 建 中 儲 備 糧 管 理 總 公 司 有 關 問 題 的 批 復,2000 年 1 月 7 日 65

放 現 金 補 助 農 民, 因 此, 中 府 在 2002 年 同 時 擴 稅 費 改 革 試 點 又 進 行 種 糧 直 補 試 點 是 互 相 矛 盾 的 由 於 勞 動 力 移 動 的 順 利 與 否 有 賴 於 充 足 的 糧 食, 而 農 業 勞 動 力 移 往 工 業 部 門 就 業 既 有 助 於 縮 小 城 鄉 差 距, 也 能 夠 提 高 農 民 所 得 到 了 2003 年 底, 在 糧 食 短 缺 的 情 況 下, 此 時 若 維 持 稅 費 改 革 繼 續 對 農 民 課 稅, 直 接 補 貼 策 便 失 去 意 義 而 無 助 於 解 決 糧 食 短 缺 的 問 題 因 此, 中 府 放 棄 稅 費 改 革 宣 布 逐 漸 取 消 農 業 稅 並 且 選 擇 了 直 接 補 貼 策 九 0 年 代 後 半 在 糧 食 過 剩 的 情 況 下, 農 民 增 收 困 難 不 僅 造 成 城 鄉 所 得 差 距 擴, 也 加 劇 了 存 在 已 久 的 農 民 負 擔 問 題 此 種 形 勢 為 農 業 策 帶 來 變 革 的 需 求 98 年 糧 改 失 敗 之 後, 中 府 開 始 推 動 減 產 策, 並 且 重 建 以 中 央 為 重 心 的 管 理 糧 食 市 場 能 力 到 了 2003 年, 由 於 糧 食 庫 存 已 相 當 低, 勞 動 力 移 動 速 度 幅 回 升 使 得 中 的 糧 食 供 需 從 過 剩 轉 為 短 缺 在 糧 食 短 缺 的 情 況 下, 為 了 刺 激 糧 食 生 產, 在 具 備 了 管 理 糧 食 市 場 能 力 的 條 件 下, 中 府 於 2004 年 一 口 氣 推 出 最 低 收 購 價 格 直 接 補 貼 策 和 取 消 農 業 稅 等 農 業 策, 至 此, 中 農 業 策 的 取 向 也 從 過 去 對 農 業 的 榨 取 轉 向 對 農 業 的 支 持 66

第 五 章 結 論 中 糧 食 價 格 的 變 動 在 2004 年 之 前 與 之 後 有 很 的 差 異 首 先, 從 糧 食 價 格 的 穩 定 性 來 看, 在 此 之 前 是 幅 震 盪 中 逐 漸 下 跌, 之 後 則 是 逐 漸 上 升 這 種 糧 價 變 動 的 趨 勢, 反 映 中 的 糧 食 供 需 情 況 在 短 期 是 擺 盪 在 過 剩 與 短 缺 之 間, 在 長 期 則 是 從 過 剩 轉 為 短 缺 就 發 展 中 家 的 經 驗 而 言, 這 種 糧 價 變 動 的 趨 勢 是 奇 特 的, 因 為 一 在 經 濟 發 展 初 期 往 往 面 臨 糧 食 短 缺 的 問 題, 而 即 使 克 服 了 糧 食 短 缺, 也 不 至 於 出 現 糧 食 過 剩 的 情 形 其 次, 從 糧 食 價 格 的 水 準 來 看,2004 年 之 前 中 府 是 以 低 價 格 向 農 民 收 購 糧 食, 之 後 則 是 以 高 價 向 農 民 收 購 糧 食 這 種 轉 變 代 表 中 的 農 業 策 從 對 農 業 的 榨 取 轉 為 對 農 業 的 支 持 本 文 從 經 濟 發 展 的 二 元 經 濟 模 型 對 中 糧 食 價 格 的 變 動 提 出 解 釋, 並 探 討 促 使 中 府 改 變 農 業 策 的 原 因 根 據 二 元 經 濟 模 型, 本 文 指 出 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量 是 經 濟 發 展 過 程 中 影 響 糧 食 價 格 的 兩 項 重 要 因 素 隨 著 農 業 勞 動 力 持 續 轉 往 工 業 部 門, 糧 食 需 求 的 提 高 將 推 升 糧 食 價 格, 此 時 農 業 部 門 必 須 提 供 足 夠 的 糧 食 供 應 工 業 部 門 消 費 所 需, 否 則 糧 食 供 不 應 求 將 造 成 糧 食 價 格 漲 若 農 業 勞 動 力 無 法 移 往 工 業 部 門, 則 糧 食 需 求 受 到 抑 制, 糧 食 價 格 將 因 此 下 跌, 此 時 糧 食 供 給 量 的 增 加 會 造 成 糧 食 供 過 於 求, 糧 食 價 格 將 因 此 跌 根 據 第 三 章 的 分 析, 中 糧 食 價 格 的 變 動 首 先 取 決 於 勞 動 力 移 動 的 情 形 在 勞 動 力 移 動 受 阻 的 時 期, 糧 食 價 格 下 跌 ; 在 勞 動 力 移 動 順 暢 的 時 期, 糧 食 價 格 上 漲 伴 隨 著 勞 動 力 移 動 的 變 化, 糧 食 供 給 量 則 決 定 糧 食 價 格 的 變 動 幅 度 中 的 糧 食 產 量 在 1990 年 1995-1996 年 2004 年 突 然 幅 增 加, 其 中, 糧 食 價 格 則 在 1990-1993 年 1997-2003 年 幅 下 跌, 這 兩 段 時 期 正 是 勞 動 力 移 動 速 度 緩 慢 的 時 期 ;2005-2006 年 糧 食 價 格 小 幅 下 跌, 而 2004 年 之 後 正 是 勞 動 力 快 速 移 動 的 時 期 第 三 章 進 一 步 指 出 影 響 中 勞 動 力 移 動 和 糧 食 供 給 量 的 策 因 素 首 先, 中 府 限 制 農 民 進 城 是 阻 礙 勞 動 力 移 動 的 主 要 原 因 1989-1991 年 1998-2002 年 這 兩 段 期 間, 勞 動 力 移 動 的 速 度 特 別 緩 慢 當 時 中 府 為 了 城 市 的 社 會 穩 定, 不 僅 透 過 各 種 行 手 段 阻 止 農 民 進 入 城 市, 即 使 農 民 進 了 城 市, 也 會 因 為 各 種 禁 止 就 業 的 規 定 而 難 以 找 到 工 作 由 於 府 的 限 制, 農 民 的 就 業 機 率 極 低, 在 別 無 選 擇 的 情 況 下, 只 好 被 迫 滯 留 在 農 村 其 次, 中 府 強 迫 糧 食 生 產 是 造 成 糧 食 產 量 突 然 增 的 主 要 原 因 強 迫 糧 食 生 產 的 具 體 表 現 是 糧 食 播 種 面 積 指 導 性 計 畫 的 下 達 在 糧 食 價 格 漲 時, 中 府 為 了 壓 低 糧 價 採 取 這 種 準 計 畫 經 濟 的 行 手 段 由 於 糧 食 播 種 面 積 是 產 量 能 夠 達 到 一 定 程 度 的 必 要 條 件, 透 過 下 達 播 種 面 67

積 指 標 強 迫 糧 食 生 產, 則 糧 食 產 量 在 短 時 間 內 便 能 夠 幅 增 加 1990 年 1995-1996 年 2004 年 中 糧 食 產 量 突 然 增 正 是 這 種 強 迫 生 產 的 結 果 關 於 中 府 改 變 農 業 策 的 原 因, 如 第 四 章 所 述, 限 制 勞 動 力 移 動 以 及 強 迫 糧 食 生 產 的 策, 導 致 中 在 九 0 年 代 後 半 面 臨 糧 食 過 剩 的 問 題, 而 城 鄉 所 得 差 距 擴 和 農 民 負 擔 問 題 惡 化 的 負 面 後 果, 帶 給 中 府 改 變 農 業 策 的 需 求 然 而, 解 決 糧 食 短 缺 的 問 題 才 是 促 使 中 府 在 2004 年 啟 動 改 革 的 原 因 1998 年 糧 食 流 通 體 制 改 革 失 敗 後, 中 府 隨 即 推 動 了 糧 食 減 產 策, 並 開 始 建 以 中 央 為 重 心 的 管 理 糧 食 市 場 能 力 隨 著 糧 食 的 持 續 減 產 與 存 糧 的 消 費, 到 了 2003 年, 中 已 無 太 多 的 糧 食 庫 存 此 時, 由 於 中 府 放 鬆 對 農 民 進 城 就 業 的 限 制, 勞 動 力 移 動 開 始 加 速, 糧 食 供 需 也 因 此 從 過 剩 轉 為 短 缺 為 了 解 決 糧 食 短 缺 的 問 題, 中 府 不 僅 再 度 下 達 糧 食 播 種 面 積 指 標, 在 具 備 了 管 理 糧 食 市 場 能 力 的 條 件 下, 也 全 面 開 放 糧 食 市 場 並 實 施 最 低 收 購 價 格 和 種 糧 直 補 策, 藉 由 保 障 生 產 糧 食 的 基 本 收 益, 維 持 農 民 的 產 糧 意 願 農 業 中 的 家 與 農 民 發 展 中 家 在 推 動 經 濟 發 展 時, 由 於 沒 有 其 他 更 好 辦 法, 只 能 夠 透 過 低 價 收 購 農 產 品 對 農 業 課 以 重 稅 農 工 產 品 不 等 價 交 換 或 者 直 接 徵 收 糧 食 等 方 法, 從 農 業 部 門 汲 取 經 濟 發 展 所 需 的 資 金 當 然, 這 些 方 法 既 不 利 於 農 民, 也 不 利 於 農 業 生 產, 因 此, 府 還 必 須 思 考 如 何 從 其 他 的 途 徑 彌 補 農 民 損 失 並 維 持 農 業 生 產, 否 則 經 濟 發 展 計 畫 將 因 為 糧 食 短 缺 及 農 民 的 貧 窮 而 歸 於 失 敗 由 於 工 業 部 門 的 工 資 較 高, 因 此 農 民 前 往 工 業 部 門 就 業 能 夠 彌 補 農 業 所 得 的 損 失, 並 且 有 助 於 降 低 農 村 的 人 口 壓 力, 從 而 提 高 農 業 生 產 力 此 外, 隨 著 農 業 勞 動 力 移 往 工 業 部 門, 糧 食 及 農 產 品 需 求 的 增 加 也 會 逐 漸 推 升 糧 食 及 農 產 品 的 價 格, 因 而 能 夠 幫 助 提 高 農 業 所 得 回 顧 中 的 經 濟 發 展 過 程, 雖 然 中 府 透 過 上 述 這 些 方 法 從 農 業 部 門 汲 取 資 金, 但 同 時 卻 又 對 勞 動 力 移 動 加 以 限 制 改 革 開 放 前 夕 中 農 民 處 於 維 生 邊 緣 的 生 活 水 準 已 經 證 明, 在 社 會 主 義 時 期, 中 府 為 了 維 持 城 市 的 穩 定 和 城 市 居 民 的 就 業 而 將 農 民 束 縛 在 農 村 從 事 農 業 生 產 的 經 濟 發 展 策 略 是 失 敗 的 改 革 開 放 之 後, 如 本 文 所 述, 中 府 仍 然 以 同 樣 的 理 由 不 時 地 限 制 農 民 進 城, 而 勞 動 力 移 動 受 阻 的 結 果 同 樣 是 導 致 農 民 的 貧 窮 2004 年 中 府 改 變 農 業 策 之 後, 隨 著 農 業 勞 動 力 快 速 移 往 工 業 部 門, 加 上 最 低 收 購 價 格 和 直 接 補 貼 等 惠 農 策 的 實 施, 農 民 所 得 也 持 續 增 長 僅 管 如 此, 過 去 實 行 的 策 導 致 農 民 的 貧 窮, 其 後 果 卻 在 如 今 開 始 顯 現 如 第 四 章 表 4-2 所 示, 雖 然 這 段 期 間 農 民 所 得 持 續 增 長, 但 是 城 鄉 差 距 卻 更 加 擴 貧 富 差 距 也 更 加 惡 化 根 據 者 們 的 研 究, 自 用 住 宅 的 租 金 收 入 (imputed rent income) 68

和 資 產 收 入 (asset income) 分 配 不 平 等 的 擴 是 主 要 原 因 148 可 以 理 解 的 是, 隨 著 時 間 的 推 移 和 社 會 的 進 步, 人 民 累 積 財 富 的 方 式 也 會 改 變 因 此, 儘 管 農 民 所 得 持 續 增 長, 但 是 相 對 於 租 金 收 入 資 產 收 入 以 及 城 市 居 民 更 高 的 工 資 收 入, 農 民 的 工 資 收 入 仍 然 微 不 足 道 可 以 預 期 的 是, 中 府 將 繼 續 推 行 目 前 的 農 業 策, 但 是 所 得 分 配 高 度 不 平 等 的 狀 況 將 難 以 獲 得 改 善 經 濟 發 展 理 論 與 中 二 元 經 濟 模 型 提 出 至 今 已 過 了 半 個 多 世 紀, 其 理 論 發 展 至 1970 年 代 初 期 亦 趨 完 備 雖 然 這 套 經 濟 發 展 理 論 已 是 教 科 書 中 耳 熟 能 詳 的 內 容, 但 卻 早 已 不 再 流 行 僅 管 如 此, 運 用 該 理 論 來 檢 視 中 的 經 濟 發 展, 仍 可 以 彰 顯 該 理 論 的 歷 久 彌 新 : 一 方 面, 二 元 經 濟 模 型 原 是 為 了 對 二 次 戰 後 落 後 家 如 何 從 事 經 濟 發 展 提 出 理 論 上 的 指 引, 而 該 理 論 對 當 時 台 灣 的 經 濟 發 展 也 確 實 發 揮 了 重 要 的 指 引 作 用 雖 然 中 幅 員 遼 闊 人 口 眾 多, 而 且 從 事 經 濟 發 展 的 時 間 較 晚, 但 是 將 改 革 開 放 後 的 中 置 於 二 元 經 濟 模 型 之 下 加 以 檢 視, 透 過 以 上 分 析 可 知, 該 理 論 仍 然 具 有 相 當 的 解 釋 力 另 一 方 面, 中 與 過 去 的 台 灣 以 及 其 他 發 展 中 家 不 同 之 處 在 於, 中 的 經 濟 發 展 同 時 伴 隨 著 社 會 主 義 經 濟 制 度 轉 型 然 而, 經 濟 制 度 的 差 異 並 無 礙 於 該 理 論 對 中 經 濟 發 展 的 解 釋 不 論 家 的 小 發 展 時 間 的 先 後 或 經 濟 制 度 的 差 別, 二 元 經 濟 模 型 在 解 釋 經 濟 發 展 上 都 具 有 適 用 性 但 是, 從 本 文 的 分 析 也 應 該 看 到, 中 府 為 了 維 持 穩 定 ( 天 安 門 事 件 ) 及 城 市 社 會 安 定 ( 下 崗 職 工 ) 而 限 制 勞 動 力 移 動, 是 在 準 計 劃 行 體 制 下 所 採 取 的 行 動, 這 是 過 去 社 會 主 義 時 期 留 下 的 制 度 遺 產 就 此 而 言, 中 的 經 濟 發 展 過 程 亦 呈 現 路 徑 依 賴 (path dependence) 的 現 象 148 Li Shi, Hiroshi Sato, and Terry Sicular, Rising Inequality in China: Key Issues and Findings, p. 34. 69

附 錄 一 年 份 糧 食 市 場 價 格 指 數 (2005 年 =100) 糧 食 生 產 價 格 指 數 (2005 年 =100) 工 業 品 出 廠 價 格 指 數 (2005 年 =100) 三 種 主 要 糧 食 產 量 ( 萬 噸 ) 1980-20.3 27.3 25,772 1981-22.3 27.3 26,281 1982-23.1 27.3 29,063 1983-25.5 27.2 31,847 1984-28.6 27.6 33,949 1985 32.8 29.1 30.0 31,821 1986 38.4 32.0 31.2 33,312 1987 43.4 34.5 33.6 33,940 1988 52.4 39.6 38.7 33,189 1989 73.6 50.2 45.9 34,987 1990 64.8 46.8 47.7 38,438 1991 59.4 43.9 50.7 37,853 1992 58.5 46.2 54.1 38,319 1993 63.1 54.0 67.1 38,660 1994 90.6 79.1 80.2 37,451 1995 121.6 102.0 92.2 39,943 1996 116.8 108.0 94.8 43,314 1997 92.8 97.4 94.6 42,833 1998 94.3 94.2 90.7 44,139 1999 84.7 82.0 88.5 44,046 2000 68.8 74.0 91.0 39,355 2001 77.1 79.6 89.8 38,554 2002 76.0 76.5 87.8 38,614 2003 79.3 80.0 89.9 36,298 2004 101.5 100.9 95.3 40,133 2005 100.0 100.0 100.0 41,741 2006 100.9 102.0 103.0 44,179 2007 112.4 112.5 106.2 44,763 2008 126.0 123.3 113.5 47,027 2009 128.4 127.8 107.4 47,419 2010 148.5 144.7 113.3 48,819 2011 163.3 158.7 115.2 51,118 70

附 錄 二 年 份 台 灣 稻 穀 價 格 指 數 (1961-1963 年 平 均 =100) 台 灣 工 業 品 價 格 指 數 (1961-1963 年 平 均 =100) 1964 103.90 117.73 1965 105.32 116.69 1966 106.78 122.60 1967 114.16 126.70 1968 119.89 126.28 1969 119.36 127.63 1970 126.62 123.20 1971 126.42 122.40 1972 133.08 126.08 1973 150.24 155.06 1974 264.45 210.22 1975 315.91 199.87 1976 316.60 204.25 1977 288.43 208.16 1978 290.74 216.85 1979 344.50 252.80 1980 420.42 313.91 1981 465.06 334.34 1982 498.81 333.07 1983 481.30 328.82 1984 492.38 330.93 1985 466.70 324.78 71

附 錄 三 年 份 中 農 業 就 業 人 口 ( 第 一 產 業, 萬 人 ) 中 工 業 就 業 人 口 ( 第 二 三 產 業 合 計, 萬 人 ) 中 總 就 業 人 口 ( 萬 人 ) 1985 31,130 18,743 49,873 1986 31,254 20,027 51,282 1987 31,663 21,121 52,783 1988 32,249 22,085 54,334 1989 33,225 22,105 55,329 1990 38,914 25,835 64,749 1991 39,098 26,393 65,491 1992 38,699 27,453 66,152 1993 37,680 29,128 66,808 1994 36,628 30,827 67,455 1995 35,530 32,535 68,065 1996 34,820 34,130 68,950 1997 34,840 34,979 69,820 1998 35,177 35,460 70,637 1999 35,768 35,626 71,394 2000 36,043 36,042 72,085 2001 36,399 36,399 72,797 2002 36,640 36,640 73,280 2003 36,204 37,532 73,736 2004 34,830 39,434 74,264 2005 33,442 41,205 74,647 2006 31,941 43,037 74,978 2007 30,731 44,590 75,321 2008 29,923 45,640 75,564 2009 28,890 46,937 75,828 2010 27,931 48,174 76,105 2011 26,594 49,826 76,420 72

附 錄 四 年 份 中 稻 米 庫 存 ( 百 萬 噸 ) 中 小 麥 庫 存 ( 百 萬 噸 ) 中 玉 米 庫 存 ( 百 萬 噸 ) 1980 28.0 31.7 42.8 1981 27.5 25.7 41.2 1982 37.0 27.7 42.7 1983 49.0 35.7 48.9 1984 62.5 41.8 56.0 1985 68.0 39.1 54.1 1986 75.0 40.6 58.7 1987 80.5 42.8 66.3 1988 81.0 42.8 70.6 1989 86.0 44.0 72.7 1990 94.0 49.9 82.8 1991 95.0 56.4 88.4 1992 96.0 60.2 83.4 1993 90.5 65.0 82.7 1994 85.5 68.7 88.0 1995 84.5 76.5 100.1 1996 88.5 81.2 118.0 1997 93.0 96.2 106.9 1998 96.0 97.9 122.9 1999 98.5 102.9 123.8 2000 94.1 91.9 102.4 2001 82.2 76.6 84.8 2002 67.2 60.4 65.0 2003 44.9 43.3 44.9 2004 38.9 38.8 36.6 2005 36.8 34.9 35.3 2006 35.9 38.5 36.6 2007 38.0 39.0 39.4 2008 38.9 45.7 53.2 2009 40.5 54.4 51.3 2010 42.6 59.1 49.4 2011 44.6 58.5 58.0 2012 46.8 54.0 67.6 2013 46.7 60.3 77.5 73

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