目录 湖北版 编委会主任 : 张正新 编委会副主任 : 郑 湖北版 专刊 青 年第 期 ( 总第 期 ) 编委会委员 :( 以姓氏笔画为序 ) 王永金 王铁民 王 磊 申鸿雁 许发民 李 凯 匡茂华 毕奎明 杨武力 杜建国 余顺生 金 鑫 杨剑波 周理松 周清华 周 毅 郭清君 徐国华

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1 要论撷英 扎实推进全省检察机关党风廉政建设和自身反腐败工作 牢牢把握过硬队伍建设的目标要求, 更加坚定自觉地推进检察机关党风廉政建设和反腐败工作 始终把业务过硬作为检察队伍的立身之本, 更加重视提高自身素质能力和水平, 大力推进检察队伍正规化 专业化 职业化建设, 促进严格执法 公正司法 始终把责任过硬作为检察队伍必备的基本品质, 面对重大政治考验必须旗帜鲜明 挺身而出, 面对歪风邪气敢于亮剑 坚决斗争, 面对急难险重任务豁得出来 顶得上去 始终把纪律过硬作为检察队伍的政治优势, 切实正风肃纪, 使纪律和法规真正成为带电的高压线 始终把作风过硬作为检察队伍完成职责使命的根本保障, 持之以恒地整治 四风, 特别是执法作风问题, 做到善始善终 善作善成 深入贯彻惩防腐败体系建设规划, 全面落实检察机关党风廉政建设和反腐败工作主要任务 我们要切实把思想和行动统一到中央 高检院 省委对形势的分析判断和任务部署上来, 因势而谋 应势而动 顺势而为, 真正赶上趟 对准表 聚好焦, 进一步增强责任意识 忧患意识和危机意识, 深入贯彻落实 建立健全惩治和预防腐败体系 年工作规划, 坚持 力度统一论, 以猛药去疴 重典治乱的决心, 以刮骨疗毒 壮士断腕的勇气, 坚决把自身反腐倡廉建设进行到底 深化改革创新, 加快完善检察机关党风廉政建设和反腐败工作制度机制 我们既要坚持以往行之有效的经验做法和制度机制, 又要以改革创新精神推进自身反腐倡廉建设, 形成用制度管权 管案 管人的长效机制 要坚持把完善自身反腐倡廉制度机制寓于各项检察改革措施之中, 我们重点推进的基层院内部整合改革 检察官办案责任制试点 诉讼监督工作 四化 执法办案转变模式转型发展等一系列检察改革和工作机制创新, 都要统筹考虑自身反腐败的需要, 都要充分体现促进严格 公正 规范 廉洁执法的要求, 都要紧紧围绕提升执法公信力和群众满意度的目标, 以改革的动力 创新的活力提高自身反腐倡廉建设科学化 制度化 规范化水平 湖北省人民检察院党组书记 检察长 敬大力

2 目录 湖北版 编委会主任 : 张正新 编委会副主任 : 郑 湖北版 专刊 青 年第 期 ( 总第 期 ) 编委会委员 :( 以姓氏笔画为序 ) 王永金 王铁民 王 磊 申鸿雁 许发民 李 凯 匡茂华 毕奎明 杨武力 杜建国 余顺生 金 鑫 杨剑波 周理松 周清华 周 毅 郭清君 徐国华 徐碧琼 龚举文 麻爱民 彭胜坤 程华荣 熊昭辉 主 编 : 徐建波 执行主编 : 王 磊 副主编 : 叶斌阮志勇 责任编辑 : 陈乔王渊 编辑 : 高建沈红波 美术编辑 : 胡仲斌 主管单位 : 湖北省人民检察院湖北省检察官协会编辑出版 : 人民检察 湖北版 编委会地址 : 武汉市洪山区雄楚大街 号邮编 : 电话 : 刊号 :!"#$! 协办单位 : 中国移动通信集团湖北有限公司中铁建电气化局集团南方工程有限公司中国建筑第八工程局中南分公司汉江水利水电 ( 集团 ) 有限责任公司湖北城际铁路有限公司沪汉蓉铁路湖北有限责任公司中铁十五局集团有限公司中南指挥部武汉钢铁集团鄂城钢铁有限公司南车长江车辆有限公司湖北省高关水库管理局 特稿 3 深入扎实开展 三抓一促 活动不断提升检察机关执法公信力张正新 专稿 7 行政机关执法维度考察李傲窦家应 人民检察院组织法 修改专题 11 检察官办案责任制 : 制度定位与改革方向洪领先 16 分类设置检察机关内设机构的思考 兼谈 人民检察院组织法 第二十条的修改邓佛围 18 检察机关组织体系的构建与完善刘阳胡文学 检察实务 21 修改后刑诉法语境下控申工作再审视李凯 25 检察机关案件管理部门案件流程监控工作机制研究邱良焱 27 民事审判活动违法监督中的不僭越原则廖静怡 31 民事检察监督中的利益平衡徐莹朱丹 理论研究 34 未成年人犯罪记录封存制度探究刘文雄 38 论刑事错案的成因与预防倪道勤 41 略论合理构建检察官职业伦理规范体系李美福王静云 疑案探析 43 获取信用卡并使用的行为如何定性张 调查报告 46 征地拆迁领域基层社区工作人员职务犯罪情况调查与分析祝超

3 湖北版 特稿 深入扎实开展 三抓一促 活动不断提升检察机关执法公信力 湖北省人民检察院常务副检察长 张正新 一 深刻认识开展 三抓一促 活动的重要意义今年是全面深化改革的开局之年, 也是湖北 建成支点 走在前列 打基础的关键之年 春节刚过, 省委就召开了省直机关 三抓一促 活动动员大会, 这是省委连续第三年部署开展这项活动, 李鸿忠书记亲自出席会议并作了重要讲话, 要求省直各部门以更大力度纵深推进 三抓一促 活动, 确保取得更大成效 去年以来, 我们按照省委部署, 在省院机关深入开展 三抓一促 活动, 在思想上补了课, 精神上补了 钙, 作风有新转变, 能力有新提升, 服务发展 执法为民有新进步, 检察工作上台阶 进位次 创一流, 得到了中央 高检院 省委领导的充分肯定和社会各界的好评, 省院工作报告在省人大会上的赞成率再创新高 在新的形势下继续深化 三抓一促 活动, 是遵循经验之举, 是顺势而为之举, 是鼓劲提神之举, 必须深刻认识 真抓实干 要深刻认识到, 开展 三抓一促 活动是服务全省经济社会发展大局的重要抓手 当前湖北改革发展的中气十足, 各项事业呈 竞进 之势, 正朝着 建成支点 走在前列 的战略目标奋勇前进 这样的形势要求我们必须把能力建 设 作风建设 环境建设摆在更加重要的位置, 充分发挥省院机关的示范引领作用, 带领全省广大检察人员鼓舞精神士气, 提高担当能力, 在履职尽责中服务好党和国家工作大局 要深刻认识到, 开展 三抓一促 活动是推动我省检察工作实现 三个走在前列 目标的重要载体 去年, 我们贯彻孟建柱书记对湖北政法工作 三个走在前列 要求, 提出要在政治建检 检察改革和工作机制创新 检察机关群众工作方面走在全国检察机关前列的目标 要通过开展 三抓一促 活动, 进一步解放思想, 充分调动全省检察人员的积极性 主动性和创造性, 不断提高工作水平, 以更加振奋的精神状态, 一步一个脚印地向实现 三个走在前列 的目标迈进 要深刻认识到, 开展 三抓一促 活动是加强省院机关自身建设的重要举措 李鸿忠书记强调, 省直机关是湖北之 上 湖北之 源 湖北之 率 省院机关是全省检察机关的 龙头, 要通过 三抓一促 活动, 着力解决好自身在思想认识 执法观念 工作作风 素质能力等方面存在的突出问题, 全面加强自身建设, 为全省检察机关立好标杆 当好表率, 以优良的作风 一流的业绩取信于民, 不断提升检察机关执法公信力 本文系张正新常务副检察长于 年 月 日在省院机关 抓学习 抓作风 抓环境 促改革发展 活动动员大会上的讲话 ( 节选 )

4 特稿 湖北版 二 牢牢把握 三抓一促 活动的目标任务要围绕 抓学习 抓作风 抓环境 促改革发展 的活动主题, 紧密结合检察工作实际, 从三个方面入手, 确保活动取得实实在在的成效 ( 一 ) 促进改革发展是活动的主要目标李鸿忠书记指出, 发展实力决定一切 ; 要抓住一切机遇发展壮大自己的实力 我们开展 三抓一促 活动的最终目的, 就是要通过抓学习 抓作风 抓环境来促进各项事业的改革发展, 不断增强湖北经济社会发展的实力和后劲 检察机关是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者, 一方面, 要坚持服务发展 第一要务, 围绕三项任务和五项职责, 全面履行各项检察职能, 着力服务好改革发展稳定大局 要深入学习贯彻党的十八届三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神, 自觉主动地做到 五个适应 五个更加注重, 当好改革的促进者和改革者的 守护神 要按照省院党组研究制定的 项年度重点工作责任分工的意见, 突出工作重点, 把握主攻方向, 加强协作配合, 围绕大局的各个方面, 明确打击 预防 监督 保护的具体任务, 全面综合发挥职能作用, 做到全员参与 人人有责, 使每一名检察干警都在自己的岗位上贡献一份力量 另一方面, 要着力推动检察工作自身改革发展, 做到与经济社会发展同步合拍 同频共振 要坚持全省 十三检 会议提出的 一条主线 两个主基调 两手抓 的总体思路, 继续推进 五个检察 建设, 努力实现 三个走在前列 始终坚持检察事业发展是硬道理 执法办案和法律监督是硬道理 业务工作平稳健康发展是硬道理不动摇, 全面加强批捕起诉 查办和预防职务犯罪 诉讼监督工作, 强化 五个过硬 队伍建设, 深入实施科技强检战略, 努力提高检务保障水平, 不断增强检察事业发展的硬实力 要牢牢把握改革主线, 按照高检院和省委部署, 全面深化检察改革和工作机制创新, 在法律制度和上级要求的框架内积极探索 勇于创新, 充分释放改革红利, 为检察事业发展提供澎湃的内生动力 ( 二 ) 抓学习 抓作风 抓环境是活动的主要任务一是要始终如一地抓学习 坚持学风推动学 习 专题解决问题 成果检验效果 通过抓学习, 引导机关干警把思想和行动统一到中央 高检院 省委和省院的重大决策部署上来, 凝聚推动全省检察事业改革发展的强大力量 要把学习三中全会精神 习近平总书记系列重要讲话 全面深化改革专题研讨班精神作为重中之重, 全面领会基本内涵, 深刻把握贯穿其中的立场 观点 方法, 更好地武装头脑 指导实践 推动工作 要注重通过学习提高业务能力水平, 加强中国特色社会主义检察理论和制度的学习, 进一步深化对检察权运行规律的把握, 有针对性地学习掌握做好检察工作 履行岗位职责必备的各类知识 在加强法律知识学习的同时, 要重点加强对市场经济知识的学习, 补齐市场观念 理念 认识等方面的短板, 增强服务改革发展的本领 要坚持学习与运用相结合, 把理论学习与推进改革 深化创新 指导实践相结合, 深入基层和执法办案一线开展调查研究, 总结提炼基层好的做法和新鲜经验, 努力推出一批有实践深度和理论高度的理论成果, 为检察事业发展提供智力支持 二是要持之以恒地狠抓作风建设 今年的 三抓一促 活动必须突出抓作风, 以作风建设促改革 促发展 去年以来, 省院机关作为第一批参加党的群众路线教育实践活动的单位, 紧紧扭住反对 四风, 深入开展专项整治和集中治理, 转作风的 螺丝 越拧越紧, 一批群众反映强烈的作风顽症痼疾得到切实解决 习近平总书记强调, 教育实践活动有期限, 但贯彻群众路线没有休止符, 作风建设永远在路上 我们要清醒认识中央 高检院 省委狠抓作风建设的决心 信心和态度, 认真学习中共中央办公厅 国务院办公厅印发的 关于贯彻执行中央八项规定情况的报告 的通知, 对照中央提出的问题, 认真查找自身在作风建设上存在的问题和不足, 坚决整肃队伍中存在的歪风邪气, 引领新风尚, 凝聚正能量 要深刻领会李鸿忠书记提出的 铁 电 常 长 四个字的精神要义 铁, 就是中央八项规定和省委六条意见是铁规禁令, 没有弹性 ; 电, 就是有关作风建设的纪律 规定都是带电的高压线, 触犯就要付出代价 ; 常, 就是作风建设要常抓不懈, 形成制度机制 ; 长, 就是要长期抓, 不搞

5 湖北版 特稿 一阵风, 做到持之以恒 久久为功, 思想不能疲 劲头不能松 措施不能软 要坚持从小处入手, 从每一项具体事务抓起 每一个细微之处改起, 以 微小的巨变, 积小胜为大胜 要深入开展 正风肃纪 争做好干警 活动, 突出政治建检, 紧贴改革发展, 坚持群众标准, 严明纪律规范, 狠抓廉政建设, 强化制度约束, 完成好 规定动作, 抓好规范执法 巡视督察等 自选动作, 大力整治庸 懒 散 软 拖等机关作风病, 深入整治执法不规范 不文明 不严格的突出问题, 以壮士断腕 猛药去疴的决心和勇气严查自身腐败, 杜绝 破窗效应 要狠抓机关财务管理, 严格执行中央八项规定 省委六条意见及 党政机关厉行节约反对浪费条例 等一系列制度规定, 加强经费计划管理, 严格经费报销审核 结算制度, 从紧控制会议 培训经费支出, 提升机关资产管理利用效率, 加强监督检查和考核力度, 不断压减 三公 经费开支, 努力使作风建设取得人民群众满意的实效 三是要坚持不懈地抓环境 年初召开的省委政法工作会议要求政法机关全力推进服务改革发展工程, 用 硬措施 改善 软环境, 切实履行好改革发展实践者和护航者的双重使命 省院党组高度重视营造发展环境工作, 要求全省检察机关把服务大局的着力点放在维护 创造 优化环境上 去年, 我们贯彻省委 护幼 容错 不赦罪 和建设性执法司法要求, 制定出台了关于充分发挥检察职能优化法治环境促进经济发展的实施意见, 提出了服务发展的 条具体措施, 全面部署 全员参与开展 发挥检察职能 优化发展环境 专项工作, 取得了良好效果 今年, 我们要在坚持以往好的做法的同时, 深入开展惩治涉及企业尤其是中小企业的违法犯罪专项工作 打击侵犯知识产权违法犯罪 促进科技成果转化专项工作 开展以增强公务人员法律底线意识和程序意识为主题的专项预防工作等三个具体专项工作, 依法平等保护各类市场主体合法权益, 维护市场经济秩序, 促进依法行政, 为企业发展和市场培育营造良好政务环境 要正确区分改革发展 招商引资 实行优惠政策过程中出现的失误 偏差与违反法定程序 突破法律底线 构成犯罪的界限, 切实提高依法依政 策执法办案水平, 努力营造允许 试验 保护创新 宽容 失败 的社会氛围, 实现执法办案 三个效果 有机统一 ( 三 ) 大兴新风是活动的重点所在李鸿忠书记强调, 今年的 三抓一促 活动重在大兴好学之风 亲民之风 清廉之风和尚能之风 作风改进一在转变, 二在建设 转变, 就是要按照中央 坚持 巩固 深化 拓展 的原则, 继续狠刹形式主义 官僚主义 享乐主义和奢靡之风, 毫不动摇地打好作风建设这场攻坚战和持久战, 坚守已有成果不退步, 坚决防止不良作风反弹回潮 ; 建设, 就是要在此基础上, 进一步发扬党的优良传统和作风, 做到有破有立, 先破而后立, 弘扬新风正气, 将作风建设不断引向深入 一要大兴好学之风 习近平总书记指出, 高度重视学习 善于进行学习, 是我们党的优良传统和政治优势, 是我们党保持和发展先进性 始终走在时代前列的重要保证, 也是领导干部健康成长 提高素质 增强本领 不断进步的重要途径 领导干部的学习水平, 在很大程度上决定着工作水平和领导水平 大兴好学之风, 就是要自觉学习 主动学习, 把学习作为一种习惯, 成为工作和生活中不可或缺的重要组成部分 省院全体干警要牢固树立终生学习的理念, 时刻保持一种 能力危机感 和 本领恐慌感, 不断通过学习更新自身知识结构, 不当学习上的 啃老族 要坚持学习与思考相结合, 带着问题学习, 养成边学习边思考的习惯, 在学习的过程中开动脑筋, 对现实中的疑惑进行深入思考, 在思考中发现新的问题, 努力形成新的认识 省院机关要进一步健全完善学习组织 管理 考核等制度, 精细制定学习计划, 认真组织好党组中心组 机关 支部等学习, 丰富学习形式, 使好学不倦 长学不怠蔚然成风 二要大兴亲民之风 李鸿忠书记指出, 爱民 为民 利民的前提是亲民 做到亲民的关键在于增进同人民群众的感情, 做到常联系 深交流 知民意 增民利, 进一步密切与人民群众的血肉联系, 践行执法为民, 努力使党的执政基础和执政地位具有广泛 深厚 可靠的群众基础 我们要从政治的高度认识亲民的重要意义和关键作用, 在机关大兴亲民之

6 特稿 湖北版 风, 真诚倾听群众呼声, 真实反映群众意愿, 真情关心群众疾苦 要进一步抓好深化细化实化检察机关群众工作 项任务, 积极开展爱民实践活动, 推动群众工作方法创新, 不断提高群众工作能力和水平 要结合 三万 活动 控申接访 下派锻炼等形式, 加强对干警的群众观念再教育, 深入研究把握新形势下检察机关群众工作的特点和规律, 着力解决一些干警不愿做 不会做群众工作的问题 要以最广大人民利益为念, 立足检察职能努力解决群众最期盼 最迫切 最急需解决的问题, 让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义 要深入推进联系群众工作经常化 制度化, 建立民情恳谈 民意征集 人民群众评判检察工作等机制, 拓宽人民群众有序参与检察工作途径 三要大兴清廉之风 为政清廉才能取信于民, 秉公用权才能赢得人心 当前, 在社会转型 思想多样 利益多元的环境下, 反腐败斗争具有长期性 复杂性 艰巨性 机关全体干警要清醒认识中央 高检院和省委在惩治腐败的问题上的坚决态度, 作清醒人 明白人和局中人, 自觉 修剪 欲望, 提升定力, 抵制诱惑, 保持健康的生活情趣, 始终做到廉洁从检 要认真贯彻刚刚召开的全省检察机关党风廉政建设和反腐败工作会议精神, 切实落实检察机关党风廉政和反腐败工作主要任务, 加快完善检察机关党风廉政和反腐败制度机制, 以咬定青山不放松的的姿态, 让清廉之风常吹不息 各级检察领导干部要牢固树立正确的权力观, 把 清正廉洁 简约朴素 八个字作为为官宗旨和价值观来追求, 以行动作无声的命令, 以身教作执行的榜样, 使正能量一级一级传递下去, 带动形成风清气正的良好氛围 四要大兴尚能之风 面对全面深化改革和加强反腐败斗争的新形势, 中央和省委对检察机关寄予了更高期望, 我们的责任更加重大, 迫切需要一支过硬的队伍来承担更加艰巨繁重的检察工作任务 我们要在机关大力弘扬尚能崇绩 真抓实干的良好风气, 建立科学合理的岗位能力席位标准和干部考核机制, 坚持正确的用人导向, 形成 能者上 庸者下 平者让 的选任用人机制, 把那些信念坚定 作风优良 业绩突出 群众公认的干部选拔出来, 进一步激 发全体干警干事创业的热情 要进一步加强队伍专业化建设, 健全专业化教育培训体系, 分级分类开展领导素能 专项业务等培训, 深化岗位练兵和实训教学, 切实提高干警执法能力 要强化担当之能 大时代要呼唤大担当, 我们要以披坚执锐的勇气坚决向 乱作为 开刀 向 不作为 亮剑 向 慢作为 出拳, 着力在机关营造奋勇向前 敢于负责 勇于担当的良好精神风貌, 努力在服务经济社会发展中有更大的作为 三 切实加强对 三抓一促 活动的组织领导 ( 一 ) 明确领导责任省院机关成立了活动领导小组及其办公室, 负责活动的组织实施 各内设机构要对照实施方案, 明确工作任务, 除了 规定动作, 还要结合部门工作实际设计好 自选动作, 精心组织实施, 做到有责任主体 有进度安排 有检查督办, 实现环环相扣, 确保活动要求落实 院领导 厅级干部要深入分管 联系的部门了解活动开展情况, 研究解决具体问题 省院机关各级领导干部要充分发挥示范带头作用, 以身作则, 带头参加活动, 形成示范效应, 推动活动深入开展 ( 二 ) 加强宣传引导要高度重视对活动的宣传报道, 精心制定宣传方案, 充分运用 鄂检网阵 和各级新闻媒体, 广泛宣传 三抓一促 活动的新举措 新进展 新成效以及涌现出来的先进典型, 树立正确舆论导向, 使广大检察干警和社会各界感受到省院机关通过活动展现的新风貌 新变化, 为活动的深入开展营造良好的舆论氛围 ( 三 ) 注重统筹兼顾要把 三抓一促 活动与巩固深化第一批教育实践活动成果结合起来, 与学习贯彻党的十八届三中全会精神 习近平总书记系列重要讲话和中央 省委有关文件精神结合起来, 与落实 年省院重点工作 年度目标责任制结合起来, 与 建成支点 走在前列 争做好干部 和 正风肃纪 争做好干警 活动结合起来, 用检察工作的新成效来检验和体现活动的成果 编辑 : 王磊

7 湖北版 专稿 行政机关执法维度考察 李傲 窦家应 中共中央总书记习近平同志对依法治国的方略提出了更高的要求, 即依法治国 依法执政 依法行政共同推进, 归根结底是对行政机关依法行政提出的要求 依法治国的核心是依法行政 行政机关依法运用行政职权施行社会管理, 并不只是一个简单 机械行使权力的过程, 而是执法人员本着正当合理的执法意识, 严格依据法律规定, 以求实现法律法规设定的个案效果和社会效果的过程 行政机关执法人员行使行政职权, 必须具备意识之维 法律之维 效果之维, 才能达到依法行政的目的 一 意识之维行政行为虽然是行政机关的意思表示, 但终归需要具体的执法人员执行 行政机关的执法人员在执法中应当认识到, 行政行为的合理性和合法性都是法律对依法行政的要求, 遵循贯彻行政行为合理性原则, 需要执法人员执法时应当具备正当的执法意识 ( 一 ) 公平意识行政执法人员适用法律时, 相当部分的法律条款赋予了执法人员自由裁量权 自由裁量是行政管理的内核, 行政自由裁量权的行使, 既体现了执法人员的执法意识, 也是行政行为贯彻行政合 理性原则的关键环节 执法人员在行使自由裁量权时应当具备公平的执法意识 公平意识需要执法人员立足法律规定, 更从执法人员个人道德修养和法律素养的层面指导其执法, 以实现法律设定的公正公平, 进而促进社会的公平 例如, 交通警察对于公民的交通违法行为, 相同的违法行为须给予同样的处罚, 处罚行为不能因时 因地 因个人好恶而随意变更 ; 对于社会危害性不大的违法行为, 应当从公平的角度出发, 以教育为主, 不能因罚款任务 因当事人申辩给予畸重的处罚 ; 对于情节恶劣 后果严重的违法行为应当严惩不贷, 不能因人情 因关系而法外施仁 俗语云, 心中自有一杆秤, 即是对执法人员应当具有公平执法意识的最恰当诠释 ( 二 ) 服务意识行政执法人员应当具备服务的执法意识 新型的行政管理关系中, 行政机关和公民之间早已由管理者和被管理者的关系, 转化为服务与合作的关系 行政管理关系核心价值的变更, 要求行政执法人员的执法意识也要相应加以改变 要改变以往的强权意识, 改变高高在上官吏姿态, 由居于庙堂之上, 走入到群众中间, 服务于群众 例如, 环保行政主管部门不能像以往一样, 仅以管理者的身份对违反环保法律法规的企业处以罚款, 而应 武汉大学法学院教授 博士生导师 武汉大学法学院博士研究生

8 专稿 湖北版 当本着防患于未然, 服务企业的原则, 对企业可能污染环境作好事先的监督和指导, 体现行政机关的服务意识, 既能够避免以单一的处罚机制造成官民矛盾, 又节约了社会资源, 达到双赢的效果 再者, 当前国家法制建设已经取得了长足的发展, 行政相对人享有的可寻求法律救济的权利日益广泛 对于行政机关的行为不服的, 行政相对人都可以提起行政复议或诉讼 行政机关的行为一旦引发复议或诉讼, 可能大大耽误行政管理的推进, 影响行政管理的效率 ( 三 ) 合作意识现代的行政管理方式也已发生了诸多变革, 除传统的单方作出行政行为外, 还出现了行政机关采取行政合同 行政指导等方式实施行政管理的手段, 这就需要行政执法人员具备协作意识, 在行政合同或行政指导过程中, 和行政相对人紧密合作, 相互协助, 共同完成行政管理的目标 而且在行政诉讼的新一轮变革中, 追求行政案件的协调解决, 这也需要行政执法人员在行政诉讼协调和解过程中, 重视合作意识, 充分考虑行政相对人的诉求和立场, 配合人民法院促成行政案件的圆满解决 行政执法中的合作意识, 要求执法人员对相对人提出要求其作为行政行为的申请, 应当以耐心的态度听取其意见, 结合法律的规定, 依法处理相对人的请求, 杜绝简单粗暴的拒绝 例如, 在相对人申请政府信息公开的过程中, 公开义务机关对于属于自己保存且可以公开的信息, 应当及时向相对人公开 ; 如果不属于公开的范围, 应当向相对人说明理由 ; 如果不属于其保存的信息, 则应当告知申请人获取该信息的途径 如果执法人员不具备充分的合作意识, 采取简单机械的方法处理, 都可能引发诉讼, 并且承担败诉的风险 二 法律之维行政执法人员在执法中的意识之维, 是从主观方面对执法人员的要求, 法律之维, 则是从客观方面对执法人员提出了要求 法律之维是指行政执法人员在管理过程中应当把握法律适用的原则, 作出合法行为的维度 面对行政法律规范 庞杂的体系, 执法人员在执法时既不能眉毛胡子一把抓, 又要避免挂一漏万 执法人员执法中具备法律之维, 要求依证据, 循程序, 重公开 ( 一 ) 重证据事实清楚, 证据充分是行政诉讼对合法行政行为设定的证明标准 这就要求行政机关在执法时必须从客观事实出发, 作为行政行为时注意证据的收集 因行政诉讼审查行政行为的合法性采取严格的卷宗主义, 即除了行政机关在管理过程中收集并且妥善保存在卷宗中的证据以外的材料一律不予采纳 所以行政执法机关在收集证据时, 对收集到的证据必须全部放入案件卷宗妥善保存, 以备在行政救济中据以抗辩行政相对人的诉请 行政执法机关在收集证据时必须注意收集证据的时机以及收集方式的合法性, 行政机关收集到的证据必须在管理过程中收集, 行政诉讼法明确规定, 除极其严格的法定原因外, 事后收集的证据一律不予采纳, 执法人员必须具备及时取证的法律思维 还要注重收集证据的方式上的合法, 侵犯他人权利的偷拍 偷录 欺诈 暴力等不正当手段收集的证据都不符合证据的法定要求 收集到相关的证据后, 行政机关就必须严格依据收集到的证据作为行政行为, 作到行政决定事实依据充分, 行为的每一步骤 程序 进展都要有相应的证据支持, 且这些证据必须综合形成证据链, 证明行政机关管理行为的合法性 ( 二 ) 依法律行政机关依法行政, 就是适用法律处理案件的过程 适用法律是否正确, 决定了案件处理的正确与否 适用法律法规正确, 也是人民法院司法审查对行政机关行为的要求 行政机关适用法律正确, 需要行政机关在作出具体行政行为适用法律规范时务求准确 当然, 适用法律准确的前提是要求行政机关处理案件时对案件的事实认定定性准确 只有准确的事实定性, 才能据此去寻找准确适用的法律条款 适用法律正确, 还需要行政机关在引用相关法律条款时一定详尽, 熟悉法律条款在立法上采用的条 款 项 目等形式 引用时依据法律条款与案件事实的关联度, 要求注重条款的具体 详尽, 不规范, 不详尽的引

9 湖北版 专稿 用有时可能导致法律适用错误的后果 行政机关适用法律依法行政, 还要求尽可能适用法律位阶较高的法律规范, 因为效力位阶较低的规范, 立法机关有时出于地方保护或者部门保护, 所发布的规范与位阶高的法律规范存在冲突, 这样的条款是不应当被适用的 如果行政机关在适用法律时仅适用了低位阶的规范, 可能因为和上位法冲突而导致适用法律错误, 进而导致处理结果错误 适用法律实践中, 行政机关常常因为形式灵活的规范性文件操作性强而大加青睐, 其实适用规范性文件是存在一定风险的, 因为规范性文件在发布时程序比较松散, 审查不太严格, 与上位法存在冲突的可能性也因此增加, 行政机关在适用规范性文件时应当谨慎, 最好在处理具体案件时和其他较高位阶的法律规范配套适用 ( 三 ) 循程序行政行为是由一系列的步骤 环节组成的 行政行为程序服务于行政管理实体处理, 程序是否符合法律规定, 将会影响到实体处理的正确性 行政机关作出行政行为必须遵循法定的程序规定, 首先要求程序不能颠倒, 不能将法定的, 按照一定次序安排的程序肆意安排 例如, 公安部门在案发现场进行检查时, 必须制作现场笔录, 并由执法人员和当事人签名确认 执法人员不能在案件调查结束后, 再行补作现场笔录, 并要求当事人补充签名, 如此制作的现场笔录因违反法定程序, 在行政复议和诉讼中是不能被采纳的 行政机关作出行政行为必须遵循法定程序, 还要求执法人员不可遗漏法定的程序环节 法律法规规定在执法时适用普通程序, 还是简易程序, 都有相应的程序要求, 部分特定的程序还规定了特别的环节 例如, 行政机关依法作出行政处罚, 如果法律法规规定需组织听证, 听取当事人的意见, 执法人员就应当依法操作, 遗漏听证环节的行政行为, 在复议或诉讼中可能被确认违法或者撤销 行政机关执法人员的程序之维还要求对于行政管理各环节的处理期限予以充分重视 对于行政执法的各个步骤, 相关的法律法规都规定了一定期限要求, 行政机关必须如期完成, 如果有正当理由无法完成的, 则需要由 行政机关的负责人或者集体讨论审批决定, 并告知当事人 需要指出的是, 行政机关如果本着执法为民的执法理念, 在法律法规规定的期限基础上, 对自身的执法效率提出了更高的要求, 就应当遵守自己的承诺 三 效果之维行政执法也是贯彻国家政令方针 社会公共政策和法律法规规定的过程, 行政执法务必注重追求执法效果, 不能为执法而执法, 使行政执法流于形式, 既浪费国家人力财力, 又达不到预期的效果 行政执法追求的效果包括实际效果 示范效果和教育效果 ( 一 ) 实际效果行政执法需要达到的首要效果就是要实现执法的目的 不同机关的执法有不同的目的, 在具体执法时, 执法人员必须严格把握 有时机械的适用法律条款作出行政决定, 可能和执法的目的背道而驰 谨慎把握立法的目的, 才能准确在执法过程中加以实现和贯彻 税务部门的主要执法目的在于保护国家税收, 其执法目的就在于征收税款, 执法的重点就不能落在税务处罚上, 不得不作的税务处罚也应当服务于税款的征收, 而不能出于惩戒的单一目的 准确把握部门执法的目的, 其实需要对法律的原则有精准的把握 个别案件中可能法律法规的规定未能和案件的事实丝丝入扣, 执法人员就需要从法律原则的精神, 实现执法目的角度考虑适用法律, 才能确保行政职权的正确运用 行政执法的实际效果的追求也不能沦为简单执法, 单纯执法 行政执法必须注意案件的息讼罢访, 利于社会稳定 行政机关作出的处理决定, 引起行政相对人的行政复议或者诉讼, 甚至信访, 反而会拖延执法效率, 如此的执法不能认定是很好地实现了执法目的 行政执法除了微观层面上实现执法目的要求, 还要求宏观层面上的大局观 稳定观 对于行政案件, 不仅要求在羁束行政时依法处理, 使行政相对人感受到执法的公正, 而且在自由裁量的运用上要求妥善适当, 使行政相对人感受到公正合理 处理案件时要充分考虑案件中的各种因素, 在管理过

10 专稿 湖北版 程中发挥高超的协调技巧, 能够妥善解决案件, 使行政相对人口服心服, 不复议 不诉讼 不信访, 不转化成社会不稳定因素, 才是考评一项行政管理工作是否成功的首要标准 ( 二 ) 教育效果行政机关在执法过程中, 要注重发挥法律的教育功能, 突出法律对行政相对人的教育作用 执法人员对执法的认识, 要从传统的重惩戒功用转而注重执法的教育作用 从目前立法 执法 司法的发展趋势来看, 普遍正在经历由惩戒向教育的功能转向 立法中弹性的法律条款也在逐渐增加, 不再要求刻板的重处严罚, 人民法院在司法过程也不再苛求严刑峻法 民事诉讼中着重调解, 行政诉讼中的协调和解, 刑事诉讼中的诉辩交易, 都是法律惩戒功能软化的体现, 行政执法也要注意到这些变化, 执法人员在执法观念上也要相应的作出一些改变, 以适应法治时代的要求, 达到缓解社会矛盾, 促进社会稳定的目的 具体而言, 行政执法人员在日常的执法过程中, 把自己管理领域内需要适用的相关法律法规, 多向行政相对人作宣传和解释, 培养行政相对人主动守法的观念和习惯, 同时也是行政机关作为执法者践行法律教育义务的体现 在具体处理案件过程中, 执法人员则需要对行政相对人多做解释说服工作, 使行政相对人认识到违法的法律后果, 并听取当事人的想法, 判断违法者的违法动机, 决定采取的执法措施 这样既保障了行政相对人的陈述申辩权利, 又减少了执法中的冲突和矛盾 对于主观恶性较小的相对人, 避免机械适用法律作出违法后果和法律责任不相对称的处理 例如, 运输管理部门对于非法从事客运的相对人, 目前的法律规定对于无违法所得的, 罚款下限即为 万元 运输管理部门依据该规定, 对违法者一律处以 万元的罚款, 结果常常因为罚款数额较大, 执行效果反而不好 运输管理部门却主张法律规定了罚款下限不得不遵守 其实法律层面上的行政处罚法对于依据违法情节从轻 减轻处罚的规定已经很全面, 运输管理部门对于违法情节较轻, 经教育充分认识到违法后果的, 是可以灵活执法的 坚持高数额的罚款处罚, 片面追求执法的惩戒作用, 忽略了执法的教育功能, 反而影响了执法效果的实现 ( 三 ) 示范效果行政机关在执法过程中, 要注重发挥法律的示范效应, 实现法律对社会的指引功能 行政执法如果仅仅关注于个案执法, 微观执法, 面对日益复杂的社会矛盾和问题冲突, 行政机关只能是顾此失彼 相关的统计数据说明, 如公安部门 城市综合执法部门等部分行政机关, 本来其职权特征属于常态性执法, 但这些机关目前仅仅被动处理公民的投诉 报案就已经占用了大量的工作时间, 要实现常态性 主动性的执法, 工作时间和执法力量捉襟见肘 因此, 仅仅着眼于个案处理, 行政机关的执法主动性只会面临越来越严峻的挑战 行政机关执法, 必须着眼于处理一个行政案件, 警示一类违法行为, 确保一方遵纪守法的示范性执法效果 在日常的执法过程中, 要注意典型案例的作用, 对于具有示范效应的行政案例, 要作大力的宣传, 使违法者认识到自己的法律后果, 潜在违法者及时纠正自己的不良倾向 发挥行政执法的示范性效果, 必须注重执法经验和教训的总结, 对于行政执法中遇到的高发性 典型性问题, 行政机关要在处理时注意形成工作方法, 积累工作经验 对于成型的 操作性强的做法和经验及时宣传, 这样在同类的执法中, 既可以避免同案不同处理, 提高了行政相对人对执法行为的认可度, 又可以大大提高执法的效率 对于行政机关执法过程中不可避免的涉诉涉访事项的处理同样要注重公正 公开 公平, 及时宣传处理的示范性效果, 如果执法人员对其执法行为引发复议 诉讼和信访总是存在畏怯 反感 回避的想法和做法, 总想着个案简单处理, 不注重案件处理的示范性作用, 反而可能因行政相对人行为缺乏参照而更易引发诉讼和信访 行政机关的执法过程是一个多维的过程 法制建设的时代发展, 要求行政机关的执法人员必须具备越来越高的执法素养 在执法时必须认识到, 执法人员处理的每一个案件, 不仅仅是解决一对矛盾, 而是需要改变执法观念, 注重执法效果, 提高执法效率, 立足于寻求当事人的理解和配合, 逐步形成行政机关和行政相对人之间服务与合作的法制模式, 促进依法治国新局面的早日到来 编辑 : 陈乔

11 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 检察官办案责任制 : 制度定位与改革方向 洪领先 深化检察官办案责任制改革是当前司法改革和检察改革的重要内容, 随着最高人民检察院 检察官办案责任制改革试点方案 ( 以下简称 方案 ) 的印发, 检察官办案责任制试点工作在全国检察机关如火如荼地展开 在推进试点工作的过程中, 坚持宪法和法律规定的检察机关检察一体化的领导体制, 进一步优化职权配置, 健全办案组织, 形成符合检察工作规律 检察职业特点 检察队伍管理和法律监督运行要求的组织结构 责任体制和运行机制, 是检察机关面临的 需要深入研究的重点课题 显然, 检察官办案责任制是一项关乎基础 涉及全局的综合性改革 年, 第十二届全国人大常委会将 人民检察院组织法 修改纳入重要的立法规划, 抓住 人民检察院组织法 的修改契机, 确立检察官办案责任制为一项基本制度, 不断丰富其理论基础和制度定位, 探索发展方向和出路问题, 积极提供实践样本, 具有重要的理论与现实意义 一 检察官办案责任制的定位 ( 一 ) 制度定位 : 职权与责任相统一 检察官办案责任制实践样本分析 自 年主诉检察官办案责任制试行以来, 主诉 ( 办 ) 检察官制度在主要业务部门相续得到推行 近年来, 北京 上海 湖北在主要业务部门积极试行检察官办案责任制 北京市人民检察院第一分院将主任检察官作为案件的第一责任人, 对一般案件有决定权, 对上级交办 督办及专案等重大案件有建议权, 原则上接受检委会 检察长 主管检察长领导 ; 上海市闵行区检察院试行主任检察官制度, 目标在于建立适应检察业务属性要求的检察基本办案组织, 办案模式上变原有的行政领导审批制为主任检察官审定制, 强调案件决定主体的独立性 亲历性 ; 湖北省检察机关将主办检察官定位为检察机关根据执法办案需要设置的一种执法岗位, 而不是职务 作为我国司法改革的时代产物, 主办检察官制度改革以我国现行检察业务工作机制 增强检察官办案的独立性和责任心 提升办案效率为目的, 其法理上的合理性 实务上的必要性, 得到了学术界和司法界的充分肯定 但应当看到, 无论是湖北检察机关将其定位为一种岗位, 还是北京检察机关将其定位为一种责任, 亦或是上海检察机关立足于完善办案组织, 均采取了一种谨慎而又务实的作法, 目的在于强化检察官的办案责任, 力图在现行的法律框架内对检察权配置与运行进行革新和改良 不可否认的是, 如何正确认识 准确把握主任检察官的职权, 厘清检察官的法律主体地位, 通过法律予以确 随州市人民检察院检察长 参见陈国庆 : 检察官办案责任制改革的原则与构想, 载 人民检察 年第 期 参见张际枫 : 主任检察官办案责任制的规范化运行, 载 人民检察 年第 期 参见张晨 主任检察官制度的体系构建, 载 人民检察 年第 期 参见匡茂华 : 主办检察官办案责任制试点探索, 载 人民检察 年第 期 邓思清 : 主诉 ( 办 ) 检察官制度改革回顾及启示, 载 人民检察 年第 期

12 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 认, 始终是检察权科学合理运行中不能回避的重大现实问题 检察官办案责任制内在观察 现行的 人民检察院组织法 和刑事诉讼法仅规定了检察机关 检察长和检察委员会职权, 但对检察官的职权却缺乏明确规定 长期以来, 我国强调的检察权独立是指检察机关对于外部而言的整体独立, 忽视了检察权运行规律对检察官个体独立的要求 检察官的职权既来自于法律赋予又来自检察长放权 分权似乎在理论界和实务界形成共识, 而各地渐近的试点实践中也将检察长赋予多大权力就应承担多大责任, 检察官与检察长 检察委员会 部门负责人的权力似乎形成了一种此消彼长的关系 事实上, 职权法定原则是法治国家的核心和基础, 主任检察官制度最重要的问题之一是对权力配置的研究, 对此不能形成清晰的共识, 终将决定该制度的价值以及其能走多远 明确主任检察官的职责权限有利于增强检察官的主体地位, 保证检察官严格遵守法定的范围 法定的内容 法定的程序依法行使职权 在现行的改革背景下, 特别是在 人民检察院组织法 修改语境中, 有必要将检察官办案责任制改革重点从强化责任确立为职权保障, 确立此项制度的理论根基 ( 二 ) 制度功能 : 回归司法属性 实施人才战略 健全办案组织 回归司法属性 检察官办案责任制的发展历程表明, 其建立初衷或者说制度建立的动因是为了提升法律监督能力 提高办案质量 提高办案效率 强化办案责任, 然则却离不开对决定性因素即对检察工作规律和诉讼规律的认识与把握 检察机关的诉讼职能和监督职能, 无论是对案件证据 事实收集 审查与判断 提起公诉 出庭支持公诉, 还是依法进行诉讼监督, 均需要遵循亲历性原则, 改变长期以来 审而不定 定而不审 现象, 使检察机关审查主体和决定主体保持一致, 增强检察官的独立性, 使司法判断和法律适用符合诉讼活动规律, 实现检察权运行的理性回归 人才精英战略 多年来, 检察机关一直将努力建设一支高素质检察官队伍和推进检察官专业化管 理作为检察改革的突破口和发展方向, 积极推进检察官职业化建设 思考和探索检察官办案责任制选任制度, 结合检察官的部门职能和业务类型, 明晰检察管理对象类别, 严格管理标准, 顺应刑事诉讼模式和规律, 贴近检察业务, 通过分类管理将检察人员按照不同职位层次进行管理, 以此凸现司法属性, 跳出行政管理模式, 通过分类管理明确规定职位的工作职责及担任该职位所需要的资格条件, 实现因事择人, 量才授职, 发挥专长, 克服检察机关长期以来职责不明晰, 责权利不统一的弊端 ; 同时通过健全和完善各项保障制度, 积极创造检察业务人员晋级晋职的空间, 有利于为检察精英人才开辟一条专业职级上升的通道, 实现检察官的职业化和精英化 健全办案组织 当前, 检察机关基本的办案组织是由科 处 局等内设机构来替代的, 具有明显的行政化特点, 不利于司法运作的亲历亲为 公开透明和司法公信力的确立, 已经严重制约了检察职能的实现, 影响了检察工作的科学发展 积极探索符合检察办案特点的组织形式, 有利于解决部分基层检察机关机构设置庞杂 一人科室大量存在 职能履行有名无实现实困境 ; 能够改革办案组织行政化的设置方式, 充分根据案件类型 数量确定检察官的组合, 最大限度地缓解案多人少的矛盾, 实现案件办理的专业化 ; 高度重视检察官的主体地位, 使决策权最大化地延伸至办案第一线, 改变检察权运行的封闭状态, 实现办案活动的公开透明, 及时回应广大人民群众日益增长的司法需求 ( 三 ) 价值目标 : 促进独立行使检察权 回应检察官独立行使检察权的渴望和尊重 从现行基本法的法律文本看来, 我国独立行使检察权的法律主体为人民检察院, 而检察官法却规定检察官是依法独立行使国家检察权的检察人员, 此种规定看似存在反差, 其实并不矛盾 虽然刑事诉讼法规定人民检察院依法独立行使职权, 检察独立是检察机关整体独立, 但显然检察官独立与其并不矛盾, 而是处于基础性地位, 检察官办案工作的司法性是第一位的, 增强其独立性是未来司法改革的重点 我国检察官法的颁布 实施, 其建立初衷是保 参见余双彪 : 论主诉检察官办案责任制, 载 人民检察 年第 期 徐鹤喃 : 检察权行使主体视域下的主诉制度及其发展, 载 人民检察 年第 期 引注同

13 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 障检察官的权利, 科学设置检察官的义务, 立足于从微观 实践层面促进检察权的科学合理运行 如果说二者之间存在矛盾的话, 那么推行检察官办案责任制则可有效协调不同法律文本之间的矛盾, 解决理论与实践的脱节问题, 回应检察官对独立行使职权的渴望和尊重 检察官是检察权运行的实际操作者, 权力行使的荣耀感以及职业的责任感使其渴望拥有更大的独立空间 赋予检察官独立行使职权充分体现了对于行使权力的个体的尊重, 通过明确检察官的职责权限, 使检察官在履职有充分法律依据和授权, 有助于充分调动积极性 ; 通过赋予检察官一定程度的独立性, 通过亲历亲为证据收集 审查 运用程序, 有利于保证其作出正确的诉讼决定和诉讼行为, 更符合检察官法律守护人的角色, 更符合司法活动的规律 ; 能够相当程度上提高诉讼效率, 保障诉讼活动的顺利进行 改革完善现行的检察领导体制 我国现行的检察领导体制是按照检察一体 上命下从的原则来构建和实施的 实行检察一体化有利于维护法制统一和权威, 克服检察地方化 ; 有利于解决当前检察工作中的一些突出问题, 克服一些机制性障碍 有利于强化上级检察院对下级检察院的领导, 有效配置资源, 加强工作协作, 提高检察效率, 防止下级检察官滥权, 促进社会公平正义等等 显然, 绝对的上命下从有可能带来权力集体滥用 异化的危险, 使集体承担责任而实质上并无明确的责任主体 ; 而检察权行使过程中最为基本 最具有生产力的要素即检察官积极性 主动性受到限制, 个体行为作用受到扼杀, 主体地位未能得到彰显和尊崇 确保检察权独立行使是深化司法改革的根本目标之一, 从外部关系而言, 人民检察院依法独立行使检察权, 受宪法和法律确认和保障, 不受行政机关 社会团体和个人干涉 ; 从内部关系而言, 需要革新行政化的隶属关系, 实现检察官独立办案的程序性要求 促进检察权独立行使, 单纯从摆脱检察权受制于地方限制即去地方化是不完整的, 还必须完善检察机关现行的领导体制, 完善审批决策程序, 确保检察权的行使遵循司法规律 因 而, 检察官个体独立与检察权整体独立二者并行不悖, 推行检察官办案责任制的目标就在于完善检察机关上命下从的行政领导关系, 促进检察权科学民主决策 二 检察官办案责任制的发展方向 ( 一 ) 职责权限 放权 分权走向法定诚然, 检察官办案责任制的核心是对检察官权力的配置与把握, 确定各项具体权力配置的标准与内容 有学者认为, 主诉制是对检察权的重新配置, 其实施的关键是放权于检察官, 赋予主诉官在案件处理上的充分权力, 如此检察长放权 主管检察长分权 检察官增权成为检察官办案责任制的主导观点 长期以来, 检察机关一直沿用 检察官具体承办 部门负责人审核 检察长决定 的办案制度, 检察官对案件并无程序选择权和案件实体决定权, 诉讼程序的前进 案件的实体处理是由层层审批来推动和完成的, 改革此种惯性模式需要检察官做好必要的心理准备和行使权力的信心 ; 而单纯的放权 分权并不能使检察官获得心理上的安慰, 毕竟既然可以放权 分权, 也可以收权, 放权 分权并无具体的标准, 检察官行使权力存在差异性则在所难免 ; 加之当前检察人员的素质因素考虑, 在放权 分权的过程中也不得不保持必要的谨慎, 通过监督制约防止检察权的滥用 显然, 如果处理不好放权 分权与监督制约的关系, 增强检察官的主体地位, 保证其独立行使检察权必然会流于形式, 检察官办案责任仍然会回归到之前的 定而不审 审而不定 的惯性作法 问题的出路在于贯彻职权法定原则, 提炼总结检察官职责权限界定原则, 明晰检察官的职责权限, 解决差异性 增强一致性和可行性 一是遵循法定原则 明确法律授权, 确定不可逾越的底线, 通过稳定性 确定性的法律授权, 积极给主任检察官的执法活动提供法律支撑 二是遵循司法规律 将亲历证据收集 审查程序的决策权尽可能延伸至具体办案检察官, 确立在诉讼活动中具体的职权类型和标准 如在自侦业务中, 建议初查 确认初查工作方案, 对犯罪嫌疑人进行辨认, 提押提解 参见孙谦 : 中国的检察改革, 载 法学研究 年第 期 引注同

14 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 犯罪嫌疑人 追缴赃物 ; 在审查批捕业务中, 决定是否重新计算侦查羁押期限 ; 在公诉业务中非法证据排除 ; 在民行业务中依法需要延长办案期限的 三是强化法律监督职能 将积极 主动履行法律监督职能的启动权赋予检察官行使, 同时明确规定主任检察官的建议权, 积极促进侦破职务犯罪案件, 依法正确适用强制措施 审查起诉 提起公诉, 顺利完成法律监督任务 ( 二 ) 运行机制 : 职能整合与扁平化管理并进作为一个系统概念, 检察机关组织机构包含了组织体系 内设机构和检察官三个有机组成部分, 内设机构是连接检察机关的组织体系和最基本的元素检察官的核心和枢纽 办案组织是检察权运行最基本的组织形式, 是检察机关内设机构行使法律赋予其检察职能的基础和载体 检察机关的办案组织与内设机构内涵与外延不尽相同, 内设机构是检察机关内部的功能单位, 是检察权运行的组织载体, 是检察机关检察职能分解的结果, 由法律规定与设置, 并且是检察官行使检察权的行政组合, 而办案组织介于内设机构和检察官之间, 是检察官行使检察权的结合体 检察机关办案组织建设与检察机关内部职能整合密不可分, 内设机构设置决定了办案组织的发展方向 规模和建立标准, 决定了检察权微观运行的基本样态 ; 而对办案组织的科学探索, 有助于对内设机构的职能进行修正和完善 取消二级内设机构, 整合基层院内设机构, 建立权责明确 协作紧密 制约有力 运行高效的办案组织, 是推行检察官办案责任制重要目标之一 从湖北省基层检察机关检察业务部门内部职能整合的实践来看, 各地作法不尽统一, 主要表现在批捕与起诉职能 反贪与渎职是否合二为一 诉讼监督职能是否归口统一的问题, 实践中五部制 七部制 九部制的运作方式应运而生 在此构建框架下, 办案组织建设的名称 规模 专业化需要进行探索, 与内设机构的关系特别是相容性需要厘清和总结 其实, 检察官作为依法独立行使检察权的主体, 其本身就具有办案组织的意义和价值, 立足于以检察官为基础构建科学的办案组织, 有利于整合检察职能, 优化检察职权配置, 促进检察权的科学合理运 行 在 人民检察院组织法 修改的语境中, 需要对检察机关内设机构名称 职能进行统一规定, 使检察人员 办案规模相同和类似的检察机关在机构设置 职权配置上尽可能实现整齐划一 同时, 要积极探索办案组织建设, 可考虑在分管检察长的领导下, 根据案件的性质成立不同类型的主任检察官办案组, 实行专业化分工, 如可成立反贪污贿赂案件 渎职侵权案件 未成年人犯罪案件 简易程序案件 抗诉案件 二审上诉案件等组织, 实行扁平化管理, 减少审批层级 同时, 通过实践探索, 按照检察职能履行标准对主任检察官办案组进行整体科学估算, 明晰主任检官办案组织职权 类别 规模, 在条件成熟的情况下, 使主任检察官办案组逐渐取代内设机构设置 ( 三 ) 管理模式 : 行政与业务相分离 检察官职业化检察职能的实现必须以围绕中心 服务大局作为最基本的主题主线, 不断完善检察工作的方针政策, 延伸检察触角, 推进社会管理创新, 营造公平正义的法治环境 检察业务工作与服务大局 法治宣传 犯罪预防是融为一体的, 具有密不可分的逻辑关联 因而处理好检察机关业务工作与行政工作 综合部门与业务部门的关系至关重要, 否则内部沟通协调缺乏 衔接配合不畅, 检察官办案责任制的推进势必会遭遇阻力, 顾此失彼 现阶段, 将内设机构的行政工作由部门负责人管理与协调, 虽然不失为一种折中方案, 但一方面增加了部门负责人的压力, 另一方面行政工作对业务工作的影响与干预在某种程度上仍然存在, 从长远计, 可在内设机构设置检察事务官, 专司综合行政工作, 最大限度地将主任检察官从行政事务中解放出来 责 权 利相统一是检察官办案责任制的基本原则, 必须建立科学合理的主任检察官选拔任用制度 考核制度和健全完善的保障制度, 找准落实此项制度的结合点, 即推行检察人员的分类管理 要通过检察人员的分类管理, 明确主任检察官的准入资格和职级 职务上升的空间和通道 ; 通过考核制度, 实现主任检察官的优胜劣汰 要按照资历与能力兼顾, 更加注重能力的思路择优选任, 使一批政 参见徐鹤喃 张步洪 : 检察机关内设机构设置的改革与立法完善, 载 西南政法大学学报 年第 期

15 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 治过硬 业务精通 作风优良的检察人员通过选拔任用脱颖而出, 积极为检察事业的发展注入新鲜的血液, 符合检察队伍建设发展的方向 同时, 积极创造主任检察官晋级晋职的空间, 局限于目前检察机关行政领导体制, 可以采取循序渐进的方式, 推动主任检察官选任制度的规范化 程序化 短期可以通过内部调节的方式, 明确非部门正负职主任检察官可享受部门副职待遇 ; 中期可以采用修改检察官法和 人民检察院组织法, 明确选任程序, 通过人大正式任命, 提升主任检察官职业的神圣感和使命感 ; 长远来讲, 主任检察官制度改革应当在检察长之下设置主办检察官若干等级, 淡化副检察长 部门负责人的行政职级或者将其纳入主办检察官等级, 这样就可以打破现行的行政化管理格局 三 检察官办案责任制确立与 人民检察院组织法 修改衔接检察官办案责任制的确立是一项系统工程, 既需要通过对试点工作的总结和提炼, 提供规范的实践样本, 更有赖于顶层设计, 通过修改 人民检察院组织法, 对检察机关的活动原则 职责权限 履职程序 机构设置 人员任免进行调整和规范, 增强法律修改的前瞻性 技术性和协调性 ( 一 ) 前瞻性任何一项法律修改必须高度重视其修改的历史背景, 用历史的眼光回顾发展历程, 找准面临的困难和问题 ; 归纳总结司法改革所取得的成绩和经验, 巩固司法改革所取得的成果 ; 充分考虑政治 经济 社会发展的需要, 不断适应社会发展变革, 突出新修订法律的引领作用, 将具有方向性 前瞻性和规律性的内容和原则通过立法方式予以确定 党的十八大报告指出 : 进一步深化司法体制改革, 坚持和完善中国特色社会主义司法制度, 确保审判机关 检察机关依法独立公正行使审判权 检察权 可见, 确保检察权的独立行使是司法改革的根本目标之一 检察官办案责任制改革总的方向是正确的, 因为它符合司法活动具有的亲历性 判断性和独立性规律, 也符合我国未来司法改革的根本目标和要求 人民检察院组织法 修改应切实做好顶层规划和设计, 将检察官办案责任制作为基本办案制 度确立下来, 明确主任检察官的主体地位, 理顺其同科室负责人 检察长 检察委员会的关系 ; 明确主任检察官为基本的办案组织形式, 厘清与内设机构的关系, 增强相容性和独立性 ; 改革完善检察业务运行机制, 促进检察权科学民主决策 ( 二 ) 技术性从修法技术而言, 法律修改既要增强前瞻性, 又要保证稳定性 可操作性和适用性, 在立法技术上的前瞻性和可实施性进行平衡协调与统筹安排 当前检察官办案责任制仍然处于探索 发展阶段, 需要在试点工作中积极地加以提炼和总结, 加强对主任检察官权力配置标准的思考和探索, 完善检察业务运行机制 实行检察人员分类管理 主任检察官选拔任用和保障等配置制度 ; 需要结合内设机构职能整合, 不断解决试点工作中遇到的阻力和障碍 现实可行方案是 : 人民检察院组织法 修改可将检察官办案责任制通过立法形式固定下来, 保证改革的发展方向和目标问题, 对于主任检察官的职责权限 办案组织形式 检察官管理模式 监督制约机制 职业保障等, 可在条件成熟时, 通过法律解释的形式, 不断地予以完善, 赋予其与时俱进的效力 ( 三 ) 协调性检察官办案责任制是一项关乎基础 涉及全局的综合性改革, 理应考量 人民检察院组织法 同其他法律法规之间的结合性, 解决不同法律文本之间的差异性, 突出其核心地位和枢纽作用 虽然宪法和刑诉法规定人民检察院是依法独立行使检察权的主体, 但 人民检察院组织法 规定检察官独立行使检察权与其并不矛盾, 检察机关独立行使检察权是检察机关对外独立, 其建构的基础是检察机关履行法律监督职能的需要 ; 检察官独立是检察一体化领导体制下的检察权微观运行的相对独立, 其建构的基础是检察权遵循司法规律的需要 确定检察官独立行使检察权带来的不仅仅是观念的变革, 还应将其贯彻于具体法律的适用过程中, 使检察权的运行真正回归司法属性本位 需要结合检察官法的修订, 完善检察官的分类管理制度, 明确主任检察官的选拔 任用 考核 培训 晋升 保障制度 编辑 : 陈乔

16 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 分类设置检察机关内设机构的思考 兼谈 人民检察院组织法 第二十条的修改 邓佛围 检察机关内设机构是检察权分解的组织形式, 也是划分检察人员具体职责的内部功能单位, 其设置是对检察机关内设机构的构成 名称 职能及规格进行配置的过程, 是检察权从抽象规定到具体落实的机制保障, 科学与否直接关系到检察机关的运行效率和机构组织目标的实现程度 现行 人民检察院组织法 第二十条关于检察机关内设机构的规制条款相对滞后, 与检察工作的发展不相适应, 有必要对该条款进行研究修订, 增强其对检察机关内设机构设置的指引作用 一 人民检察院组织法 第二十条规定相对滞后 人民检察院组织法 第二十条规定, 最高人民检察院根据需要, 设立若干检察厅和其他业务机构 地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处 科和其他业务机构 此条规定对于规范检察机关组织结构发挥出了较大作用, 但随着检察工作的不断向前发展, 其局限性也逐步显现 内容相对原则 目前, 我国检察机关的内设机构可分为领导机构 业务机构和非业务机构, 地方各级人民检察院的内设机构大体上与此对应 而 人民检察院组织法 第二十条规定 最高人民检察院根据需要, 设立若干检察厅和其他业务机构, 容易产生两方面的影响 : 一方面, 压缩了检察机关自主设置内设机构的空间, 将政工等非业务性内设机构的设置排除在外 ; 另一方面, 地方各级人民检察院因综合性管理工作需要, 又不得不借鉴行政机关做法, 设置相应内设机构, 反映出一定的随意性和不平衡性 实践中, 全国各地检察机关 内设机构的名称各异, 且自侦部门的规格普遍高于其他内设机构, 一定程度上影响了检察工作全面协调发展 称谓上行政化色彩较浓 检察权具有司法与行政的双重属性, 这已成为基本的共识 而 人民检察院组织法 第二十条以 厅 处 科 规定内设机构名称, 与我国行政机构称谓相同, 无形中凸显检察机关的行政属性, 弱化了司法属性 即无论是厅 处 科 局等, 都与行政机关的设置方式相同, 其负责人对应为某长或某主任, 一般也对应相应的行政级别和待遇 在现行管理体制下, 权力过于集中于上一级, 检察官履职也表现为一种行政化的汇报请示 上传下达样态, 未能突出检察官的主体办案地位, 强化了部门分裂和增加职数的内在动力 区域性差异未能较好体现 受多方面因素的影响, 我国区域性发展不平衡问题较为突出, 经济总量 人口分布 社会管理均存在一定程度的差异性, 直接反映在各级 各地检察机关工作任务量不尽相同 人员编制区别较大 队伍素质差距明显, 内设机构设置上也必然会呈现一定的差异性 而现行 人民检察院组织法 第二十条规定, 地方各级人民检察院设立相应的检察处 科和其他业务机构, 其 相应 可理解为上下级检察机关之间在内设机构设置上存在互相对应的关系 虽然有利于确保检察工作推进上的整体性与统一性, 但从总体上过于强调自上而下对应设置内设机构, 容易忽视检察机关的区域性差异, 人为形成一些新的工作壁垒, 影响工作推进的整体效应 目前, 从最高人民检察院 省级院 地 市 级院到基层县 ( 区 ) 院, 机构设置基本上 嘉鱼县人民检察院检察长 参见甄贞 : 检察机关内设机构设置问题, 载 河南社会科学 年第 期

17 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 都是上下对口 人员编制几百人的省级院一般有内设机构 个左右, 而人员编制仅百余人甚至几十人的基层院, 一般也有内设机构 个左右 特别是人员编制较少的基层检察院, 因内设机构过多, 出现了较多一人科 两人科, 形成新的 部门壁垒, 加剧了基层检察院 人少事多 矛盾 二 嘉鱼县院推行分类设置内设机构的经验 年 月以来, 嘉鱼县院根据湖北省院部署, 按照 横向大部制 纵向扁平化 全面整合资源 突出检察官主体地位 的改革思路, 积极推行内部整合改革试点, 将原 个内设机构撤并整合为 个部, 其中 个检察业务类内设机构 个综合管理类内设机构 即 : 以人民监督员办公室 控告申诉检察科 司法警察大队为基础, 合并组成案件管理部, 履行案件管理 案件质量管理 控申举报和办案安全管理等管理职能 ; 将原反贪污贿赂局 反渎职侵权局 职务犯罪预防科整合为职务犯罪侦查部, 履行职务犯罪侦查和预防职能 ; 鉴于批捕 公诉分属不同诉讼环节, 分设批捕部 公诉部, 分别履行审查逮捕和公诉职能 ; 将原侦查监督和刑事审判监督职能从原有科室部分剥离, 以原监所检察科为基础, 合并组成刑事诉讼监督部, 履行刑事诉讼监督和刑罚执行监督职能 ; 鉴于民事诉讼与刑事诉讼具有不同的诉讼属性, 加之民事诉讼法修改实施后, 民事诉讼监督职能拓展, 单设民事和行政诉讼监督部, 体现新形势下民事行政检察工作的发展要求 ; 将检委会办公室 政治处 监察室 办公室 计财装备科 检察技术科等机构整合为综合管理部, 负责队伍管理 政务管理和检务保障工作 通过整合内设机构, 实现 两个适当分离 ( 诉讼职能和诉讼监督职能适当分离, 案件办理职能和案件管理职能适当分离 ), 优化了职能配置, 激发了工作活力 实现了办案一线检力由原来的 上升至现在的 ; 将纵向管理压缩为检察长 副检察长 主办检察官三个层级, 提高了运行效率, 工作绩效全面提升 ; 探索推行检察长领导下的主办检察官办案责任制, 突出主办检察官执法办案主体地位, 促进了执法办案数量 质量 效率 效果 规范 安全的有机统一, 主办检察官办案责任制 五个一 工作法在全 省推广 三 人民检察院组织法 第二十条修订建议为使检察机关内设机构设置与检察工作形势与任务发展相适应, 建议将 人民检察院组织法 第二十条修改为 : 最高人民检察院根据需要, 设立若干业务机构和综合管理机构 地方各级人民检察院可以设立相应的业务机构和综合管理机构 主要基于以下理由 : 有利于突出检察机关的司法属性 在 人民检察院组织法 中不对检察机关内设机构名称进行直接规制, 既可以淡化内设机构原有的行政色彩, 也给各地检察机关在内设机构冠名上留下较大空间 这种指引性规定, 遵循司法规律, 有利于因地制宜, 积极推进内设机构改革创新, 探索建立突出检察官主体地位的办案责任制, 使检察机关执法办案活动更加符合司法活动的客观性 独立性 亲历性要求, 更好彰显其司法属性 有利于适应检察工作的区域差异性 考虑到不同层级 不同区域检察机关工作任务 人员编制等方面的差异性特点, 其内设机构设置在内容上特别是在数量上也应有所区别, 坚持原则性与灵活性相结合 即通过 人民检察院组织法 条文, 对检察机关内设机构的设置做宏观指引性规定, 给各地检察机关根据其区域性特点, 进行区别性设置内设机构留下空间, 使各级检察机关在设置内设机构上既保持相对统一, 又符合自身实际, 最大限度整合各类检察资源, 利用好现有人力物力财力, 提高检察权能运行效率 有利于推进检察人员的分类管理 年 月, 中共中央组织部 最高人民检察院联合下发了 关于印发 人民检察院工作人员分类管理制度改革意见 的通知, 将人民检察院工作人员划分为检察官 检察辅助人员 司法行政人员, 进行分类管理 与之相适应, 对检察机关的内设机构进行分类设置, 将检察机关司法行政人员纳入综合管理部门, 将检察官 检察辅助人员归入业务部门, 有利于通过内设机构实现对检察工作人员及检察工作进行有效组织与控制, 体现检察职业特点, 提高检察管理的科学化水平 编辑 : 陈乔 参见吴建雄 : 检察机关业务机构设置研究, 载 法学评论 年第 期 五个一 工作法, 规范推进主办检察官办案责任制工作, 即 一单, 确定主办检察官权限清单 ; 一图, 制定适应基层院内部整合和主办检察官执法办案的流程图 ; 一表, 制定执法办案评查表 ; 一档, 建立执法绩效档案 ; 一证, 实行主办检察官证书年审制

18 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 检察机关组织体系的 构建与完善 刘阳 胡文学 检察组织体系, 是指根据我国宪法 人民检察院组织法 规定, 由担负实施法律监督任务和行使国家检察权的最高人民检察院 地方各级人民检察院 军事检察院等专门检察院组成的总体 党的十八届三中全会的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 指出, 改革司法管理体制, 推动省以下地方法院 检察院人财物统一管理, 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度, 保证国家法律统一正确实施 它为我国的检察机关组织体系改革指明了方向 一 我国现行检察组织体系的架构及评析 ( 一 ) 我国检察组织体系是一个统一整体 我国检察组织体系由最高人民检察院 地方各级人民检察院 军事检察院 铁路运输检察院等专门检察院组成, 是一个完整的整体, 它独立于国家行政机关之外, 独立行使检察权的法律监督体系, 承担着维护宪法和法律统一实施的任务 ( 二 ) 我国检察组织体系具有同一的法律监督职能 宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关 各级人民检察院都是我国的法律监督机关, 是行使检察权的主体, 在行使检察权的功能上是同一的, 只是在实施法律监督的管辖范围上有所差别 与此同时, 为了保证检察权的集中统一行使, 当下级检察院在履行法律监督职责时遇到非法干扰难以排除时, 上级检察院应该发挥检察组织体系整体性的作用, 对下级检察院给予支持和帮助, 保证检察机关顺利履行法律监督职能, 保证国家法律的统一正 确实施, 这就是检察工作一体化在法律监督职能上的重要体现 ( 三 ) 我国检察组织体系的任务由宪法和法律规定 人民检察院组织法 第四条规定了检察机关的任务 检察机关的任务是由法律明确规定的, 不允许有任何主观随意性 ( 四 ) 我国检察组织体系建设与时代发展相适应 我国检察组织体系建设体现着时代性 渐进式的发展, 体现着与时代发展相适应的特点 随着全面落实依法治国基本方略 加快建设社会主义法治国家的步伐与时俱进, 在强化依法治国 体现执法为民 维护公平正义 保障服务大局 巩固党的执政地位等方面发挥重要功能 在现行的检察组织体系中, 领导体制实行上级院领导 人大监督的双重领导体制, 上级院主要通过业务工作实现对下级院的领导, 各级人大通过人事任免和实施监督等实现对同级检察院的领导, 地方各级党委还通过干部管理等方式对地方各级检察院实施组织领导 ; 在各级检察机关的设置上, 以与行政区划相重合的方式设置 ; 人员管理和物质保障实行分级负责, 归属地方政权 随着经济社会的发展, 这种设置应当根据要求不断进行调整和完善, 使其与经济社会发展和检察职责要求相适应 实践也证明, 随着社会主义市场经济体制的建立完善和社会主义和谐社会建设的推进, 这种组织体系日益暴露出制度设计上的缺陷和与党和国家对检察机关独立公正行使检察权要求的不适应, 需要通过渐近式的司法体制改革不断完善 仙桃市人民检察院检察长 ; 作者单位 : 仙桃市人民检察院

19 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 二 现行检察组织管理体系存在的问题 ( 一 ) 不能完全依法独立行使检察权我国宪法第一百三十一条规定, 人民检察院依照法律独立行使检察权, 不受行政机关 社会团体和个人干涉 检察权是检察机关的专有职权, 只能由检察机关依法独立行使, 禁止非法干涉 但是在目前体制下, 检察机关实行由地方负责组织人事领导 上级院负责业务领导, 而现行宪法和检察院组织法对上级院实施领导的范围 条件 方式和程序等均没有明确的规定, 特别是缺乏程序性及制约性的监督机制, 同时存在人大对检察机关的领导监督关系不够明确 监督的方式方法有待规范等问题, 使不少地方党政领导通过对地方检察机关的组织领导和物质保障等优势, 对检察工作不断实施影响和渗透, 弱化了上级院的业务领导权, 形成检察执法为地方政权服务的现状 有的学者认为, 当前这种检察组织体制严重影响了检察机关检察权的独立行使, 实践工作中可以看到这样的现象, 当检察机关进行法律监督时, 尤其是办理职务犯罪案件时, 如对地方管理的干部进行初查 立案侦查或采取强制措施之前, 不少地方党委均规定检察机关要向党委实行报告的制度, 甚至上党委常委会讨论, 就案件的性质 是否构成犯罪等问题达成共识 地方检察机关由于组织管理体制等因素的影响而不得不按地方党政领导意见行事 这种情况各地均不同程度的存在, 在某种程度上制约了检察权的独立行使 ( 二 ) 经费难以完全保障分级财政 分灶吃饭是我国财政管理体制的特色, 检察机关也是按照这个体制解决经费问题 但由于各地政府工作重点和区域经济发展的不平衡等因素, 使检察机关的经费出现严重不足, 业务发展与经费不足的矛盾日益明显和突出 很多检察机关尤其是基层检察机关的交通工具 物资装备等相当落后, 检察机关的办案经费 教育培训经费 办公经费 技术装备和基本建设经费难以保障, 有的地方甚至连正常的行政经费 工资都无法保障 由于检察经费正常供给严重不足, 许多地方仍实行按比例返还赃款的办法来补充, 吃皇粮和收支两条线的政策没有完全落实, 使检察执法受经济利益驱动现象时有发生, 给检察机关公正执法增加了不确定因素 ( 三 ) 检察业务开展受到一定限制检察机关服从和服务于党和国家的大局, 是我国检察工作的重要方针 但是, 不少地方党政机关把贯彻执行该方针变为直接把发展地方经济 社会管理等任务分解给检察机关, 大量抽调检察人员去从事社会管理工作 基层检察机关人员少 工作量大的矛盾一直存在, 如果把有限的检察资源用于非检察工作, 则检察工作必然受到影响 这种情况在基层院也有不同程度的存在 检察组织体系存在上述问题, 原因是多方面的, 但最主要 最根本的是检察权的地方化 检察权如国家外交权 国防权一样属国家主权的范畴, 行使权力的主体是国家, 检察机关是代表国家行使检察权的职能部门 各级检察机关在行使检察权时必须高度服从国家法律, 确保宪法和法律的统一正确实施 这是国家主权的客观需要, 也是法治的内在要求 检察权地方化, 地方政权分享国家司法权, 既损害了宪法和法律的权威 国家的整体利益, 也破坏了法治的统一 究其原因, 根本的是我国检察组织体系的设置以及检察机关的人事 财政等始终归属于地方政权 建国之初, 根据 中央人民政府最高人民检察署组织条例 规定, 检察机关虽归属政府, 但自成体系 垂直领导 年的 各级地方人民检察署组织通则 把检察机关暂归地方政府, 规定检察机关是人民政府的组成部分, 受同级人民政府的领导 年宪法虽然明确了检察机关独立的法律地位和垂直领导体制, 但依据 年 人民检察院组织法 规定建立起来的检察组织体系却是以行政区划为依据, 司法辖区与行政辖区重合, 地方各级检察机关的组织人事 财政物资等管理权限归属地方政权, 这一体制延续至今 同时, 检察机关的领导体制也是由解放初期的垂直领导经过多次变化后定位为现在的 上级院领导 人大监督 的双重领导体制 随着改革开放后地方权力的扩张和地方利益的增长, 地方保护主义现象不减反增 地方人民检察院 变成了 地方的人民检察院 检察机关在进行法律监督时, 往往也只能执行地方政权的决定, 这必然引发检察执法的诸多问题 三 检察一体化 检察机关组织体系完善的路径选择习总书记指出, 改革要依法进行, 于法有据 笔者认为, 可以从以下三个层面入手, 促进中国特色

20 湖北版 人民检察院组织法 修改专题 检察一体化的逐步实现 ( 一 ) 正确处理领导机制层面的关系当前我国检察机关受上级检察机关与同级党委的 双重领导, 同时受同级人大及其常委会的权力监督以及政协 新闻媒体和社会各界的社会监督 双重领导 是中央检察权与地方权力相协调的产物, 两者代表的利益在大多数情况下是一致的, 但有时两者发生冲突时, 检察机关便无法适从, 如何正确处理好双重领导模式中的冲突, 是一个值得研究的问题 笔者认为, 检察工作一体化机制是解决上述问题的有效途径 检察工作一体化就是实行 上下统一 横向协作 内部整合 总体统筹, 它不仅贯彻了检察工作整体性 统一性的要求, 而且有利于强化上级检察机关对下级检察机关的领导, 有利于加强各地检察机关之间的工作协作, 确保检察权上下之间 横向之间以及内部之间运转高效 关系协调 检察工作一体化就是要在依靠党的领导的前提下依法独立行使检察权, 坚决防止片面强调独立行使检察权 对检察工作中的重大部署 重要改革措施和事关检察工作发展的重大问题, 要及时向党委请示汇报, 把握正确的政治方向, 确保检察工作不出现偏差 检察工作一体化可以正确处理独立行使检察权与人大监督的关系 根据宪法和人民检察院组织法的规定, 人大与检察机关之间的关系主要是 : 最高人民检察院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作 ; 地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责并报告工作 ; 全国人大常委会监督最高人民检察院的工作, 县级以上各级人大常委会监督本级人民检察院的工作 人大的监督是事后监督 被动监督 程序监督和集体监督, 不能对检察权发生直接的决定性作用, 不但不影响检察一体化的实现, 反而能够有效防止检察权的滥用 ( 二 ) 正确处理检察机关与地方党委 政府的关系 改变目前按照行政区划设置检察院的规制 检察机关并不必然与地方权力的辖区一致, 可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察机构, 实现法律监督 上管一级 全国 个检察院约 万检察人员, 除最高人民检察院 个省级检察院以及 个各级军事 铁路 派出检察院暂不考 虑设立专区外, 全国约可设立 个左右大检察机关和 个左右小检察机关, 如此设立检察机关的优点有三 : 第一是有利于科学确定检察官员额, 为进一步精简机构 实现检察官职业化 精英化打下基础 第二是有利于集中和调度智力 人力和技术资源, 对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破 第三是能够有效防止地方权力对 中央检察权 的干预, 使地方权力难以对专区检察院施加直接影响, 而为检察一体化奠定组织基础 赋予检察机关相应的人事管理权 地方检察长 检察官主要由地方党委推荐和考察, 地方人大及其常委会选举任命, 这使检察长 检察官必须考虑地方的利益和意见, 无法独立行使检察权 这就要求取消检察长 检察官主要由地方选举任命的做法, 赋予检察机关相应的人事管理权, 实现检察机关人事管理的一体化 首席大检察官和大检察官应由全国人大进行任免, 高级以下检察官可以由全国人大常委会或者其授权相应的省级人大任免, 省级以下设立司法专区, 县 市 ( 地 ) 人大无权对专区检察长 检察官进行任免 各级检察长 副检察长 检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官中选出, 由上级院检察长提名, 层报相应的省级或者全国人大任命 上级检察机关对下级检察机关 检察长对本院检察官有指令监督权 惩戒处分权和人事调动权, 检察官流动性进一步增强 ( 三 ) 完善检察业务管理机制业务管理机制是检察一体化实现的直接和最终途径, 近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索, 例如侦查指挥中心 主诉检察官 职业检察官等等 可以预见, 检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化 规范化和系统化 笔者认为, 在上下级检察机关的业务管理方面, 最高人民检察院的指令, 地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行 ; 上级院的指令, 下级院必须执行 指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出, 不能直接对下级院检察官作出 上级院业务部门可以通过本院检察长, 对下级院检察长发出指令, 以保证检察业务一体化的实现 编辑 : 陈乔

21 湖北版 检察实务 修改后刑诉法语境下控申工作再审视 李 凯 控告申诉检察部门作为检察机关的一个重要业务部门, 自其成立之始至今, 其所肩负的工作任务都在不停地变动 增加之中 因而, 有必要对建筑在传统意义上的检察机关控申工作进行解构, 剖析其面临的困难, 重构完成任务的行动体系以创新当前的控申工作 一 解构控申工作当前的任务 ( 一 传统的控申工作控告申诉检察部门的传统职责是代表检察机关受理公民或单位的控告 举报和申诉, 复查刑事申诉和办理刑事赔偿案件, 纠正冤错案件, 体现了对外实行法律监督, 对内实行内部制约的双重监督职能 传统控申检察工作的任务可概括为, 统一受理公民 法人或其他组织向检察机关提出的举报 控告 申诉, 并视不同情况分别处理 1. 涉检信访工作 涉检信访工作是检察机关联系人民群众的桥梁和纽带, 做好涉检信访工作有利于改进检察工作, 规范执法行为, 有利于维护人民群众的合法权益 促进社会和谐稳定 涉检信访工作又包含以下几个方面 : (1) 处理初信初访 对于人民群众和单位初次来信来访案件, 控申部门要根据信访反映的问题, 判断诉求的性质, 进行分流处理 分流的标准有两个 : 是否属检察机关管辖和是否属本院管辖 不属检察机关管辖的, 向来访人说明情况告知其到有管辖权的机关或部门反映, 或帮助将材料转交有关部门处理 属本院管辖的, 依照内部职能分工, 提出移送意见, 经分管检察长批准, 依照 人民检察院首办责任制的规定, 分流至有关业务部门, 有关部门办理完毕后, 将结果反馈控申检察部门, 由控告申诉检察部门答复来信人 来访人 (2) 化解信访积案 信访积案属于历年来群众上访积存的信访案件, 这些案件具有历时时间长 法律适用变化大 信访人心结深 化解工作难度大等特点, 是检察机关控申工作的重点和难点, 也是检察工作的热点和潜在的 燃点 之一 处理稍有不慎, 极易诱发群体或极端事件 (3) 受理接待中心建设 受理接待中心是检察机关的 门面 和窗口 应当设置检务公开显示屏 电子触摸屏 检察业务资料库等设施, 方便群众了解检察工作职能 ; 分区设置接访室 候访室, 方便群众与接待人员交流 ; 加强受理接待制度建设, 健全运行管理机制, 改善受理接待人文环境, 营造良好接待氛围, 全面开通具有举报 控告 申诉 投诉 报案 咨询 查询等 七合一 功能的 检察服务电话, 实行电话 网络 信函 接访 视频 受案等受理方式的 六整合, 畅通群众利益诉求表达渠道 2. 刑事申诉工作 刑事申诉是指公民对刑事诉讼中司法机关在行使职权过程中侵害其合法权益的公务行为, 向有关国家机关提出申请, 请求其重新予以处理的权利和活动 办理刑事申诉, 对于及时纠正工作失误 充分保障公民的合法权益具有重要作用 检察机关刑事申诉工作是检察机关发挥法律监督职能的重要方面, 是强化法律监督的必然要求, 既是监督法院等司法机关的外部监督职能, 也是自我监督, 规范执法行为的重要切入点 目前, 根据中央深化检察改革的要求, 省院控申部门刑事申诉工作主要是办理不服检察机关处理决定的申诉案件, 部分市 州 分院及基层院控申部门还包括不服法院刑事判决申诉案件 办理不服检察机关处理决定和不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件是控申部门的重要职责 要坚持纠错和防错并举, 提高执法质量和水平 同时, 对于正确的决定或判决 * 作者单位 : 湖北省人民检察院

22 检察实务 湖北版 裁定, 要做好释法说理工作, 强化止诉息访 3. 国家赔偿和司法救助 国家赔偿是指行使国家侦查 检察 审判 监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民 法人和其他组织的合法权益造成损害的, 国家给予赔偿的制度 检察机关的国家赔偿是指各级人民检察院及其工作人员违法行使职权, 侵犯公民 法人和其他组织合法权益造成损害而由国家给予的赔偿 各级院国家赔偿办公室应当严格依照国家赔偿法的程序 范围进行国家赔偿 既不能当赔不赔, 也不能慷国家之慨, 放松国家赔偿的标准 对符合条件的案件当事人进行司法救助, 是贯彻执法为民理念, 彰显司法人文关怀, 妥善解决 法度之外, 情理之中 的问题, 是 人本检察 的具体体现, 有利于减少社会矛盾, 树立检察机关公正执法形象 ( 二 ) 扩充的控申工作随着检察改革的深入, 特别是在加强和创新社会管理 检察管理中, 检察机关以监督促管理, 在传统控申工作业务的基础上, 赋予了控申部门更多的监督和管理职能, 给控申工作提出了新任务新要求 其中主要有案件管理工作 群众工作 风险评估预警工作等 1. 案件管理工作 案件管理工作是高检院为深化改革强化内部监督制约 提高办案质量和效率, 促进规范执法提出的重大举措 其主要内容包括 : (1) 举报线索的受理和管理 根据湖北省情况, 分两种情形运行, 省院 市州分院控告申诉检察部门与侦查指挥中心办公室协作配合, 共同管理好职务犯罪案件线索 ; 在基层院, 控告申诉检察部门对受理的举报线索进行统一管理, 加强对职务犯罪线索的研判 评估 排查 初核, 督促侦查部门按时回复线索处理情况, 提高线索利用效率, 有力服务执法办案, 形成工作合力 (2) 诉讼违法线索的受理和管理 两高三部在 关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 ( 试行 ) 中规定了徇私枉法 非法拘禁 刑讯逼供等 12 种渎职行为线索 ; 湖北省院在 刑事诉讼法律监督调查办法 民事审判行政诉讼法律监督调查办法 中规定了 43 种诉讼违法线索, 每一条诉讼违法线索的背后都有可能隐藏着职务犯罪行为, 都有可能成为职务犯罪案件, 控申部门要像对待职务犯罪线索管理一样做好 诉讼违法线索管理, 深入进行分析研判, 加强开发利用, 及时交办 转办 跟踪督办 (3) 流程管理 控申部门对受理的举报 控告 申诉 投诉承担着审查 分流 督办等流程管理职能, 通过健全机制, 认真审查, 及时分流, 督促落实, 充分发挥控告申诉检察部门办案流程的管理作用, 逐步实现 一个窗口对外 一个闸门对内, 这对于强化检察管理 公正廉洁执法意义重大 (4) 案件评查 根据中政委 高检院的部署, 控申部门做为案件评查牵头部门, 组织人员和力量, 对检察机关自身以及其他政法机关办理的案件重新进行审核, 发现错误和瑕疵 进行纠正的重要活动 案件评查的重点, 是结案不息诉的涉检信访案件尤其是进京重复访 非正常访 越级访的案件, 促使这类历史遗留的案结事不了问题尽早得到解决 2. 群众工作 2011 年, 湖北省院党组将控告申诉检察部门确定为群众工作的专门机构, 统一归口管理检察机关群众工作, 在控申处加挂了群众工作处的牌子 这不简单是机构名称的增加, 而是湖北省院党组赋予控告申诉检察部门的重大职责 ; 控申部门奋战在群众工作的第一线, 承担着大量面对面的 送上门来的群众工作, 这就决定其在群众工作中具有天然的优势和其他部门无可比拟的作用 因此, 归口管理群众工作不是 副业, 而是 主业 要充分发挥好群众工作的归口作用, 深入推进检察机关群众工作 3. 风险预警评估工作 执法办案风险评估预警, 是检察机关落实中央关于推行社会稳定风险评估机制, 有效化解社会矛盾 维护社会和谐稳定而进行的一项重大机制创新, 有利于促使执法办案向化解矛盾延伸, 实现关口前移和源头治理, 是检察环节维护稳定的一项基础性工程 高检院和省院把控申部门设定为此项工作的牵头单位, 要求控申部门对风险评估预警工作的 三个环节 进行全面管理 二 直面控申工作存在的问题一是整个社会公平正义价值观的偏差亟待重新定位 一段时间以来社会上流行着一种说法 : 大闹大解决 小闹小解决 不闹不解决, 而在实际工作中, 又确实存在着某些公职人员对群众诉求的冷漠和工作的懈怠, 导致人们将对个别公职人员工作上的失误或瑕疵进行放大, 以致最终酿成群体性事

23 湖北版 检察实务 件或极端上访事件 而在此过程中, 某些地方官员片面理解维护稳定的含义, 不愿意做细致的思想工作, 而是用 花钱买平安 的思维来对待群众的信访, 甚至出现不讲原则的妥协, 以换来一时的相安无事, 其后果直接 树立 了诱导效应, 引发了社会公平正义价值观的扭曲 二是人们对法律信仰的认知和法律知识的欠缺亟待补齐 中华法系的传统承继是伦理而不是现代法治的程序至上, 虽经近代中国法治人的努力和当代中国法治社会的建设, 人们对法律的尊崇和理解仍然只是局限在对已有利的采信和理解之上, 对法律适用的认知在社会上还广泛存在着 杀人偿命, 欠债还钱 等传统法理, 寻求 青天老爷 的垂青导致 信访不信法 的现象也普遍存在, 而社会信用体系尚未建立和某些官员不愿放弃 人批人治作青天 意识的交织, 也使得检察机关的涉检信访难度进一步加大 三是法律制定的滞后及其相关配套制度的不足亟待健全 我国采用的是成文法体系, 随着我国经济 社会的变革 转型, 一些法律法规相对滞后, 而急需的实施法律的司法解释和制度又没有及时出台, 导致法律的实施不能及时到位, 诱发人们对法律和法律工作人员的不信任 如检察机关作为国家的法律监督机关, 对有关国家机关执行法律的情况履行法律监督职责, 但在具体实施中, 检察机关的检察权却无法落实到位, 如法律规定的对公安机关侦查权的法律监督 对人民法院执行的法律监督 对司法机关冻结 扣押财物等的法律监督, 更多的是一种事后监督和 纸上 监督, 随着人们法治意识的增强, 人民群众对检察机关切实履行法律监督职责有着强烈的法律诉求, 形成了一对本不应当成为矛盾的 人民内部矛盾 四是检察机关控申部门的机构设置和工作人员的队伍建设亟待整体提高 控申部门面对的是宪法赋予了对国家机关及其工作人员进行监督权和控告权的人民群众, 其提出的诉求千头万绪, 涉及的部门对象众多, 适用的法律各案不同, 上访的方式和时间捉摸不定, 集体访 告急访及群体事件时有发生, 控申部门在具体工作中, 除了自身的分流和处理之外, 更多的是大量的组织 协调工作, 而当前检察机关平行设置控申部门的机构, 有些地方甚至还将控申部门分置, 没有集中使用控申部门的有 生力量, 导致在处理涉检信访事项时的协调力度不够, 既缺乏权威性, 也影响处理信访事项的效率 应当说, 高检院也已经认识到这一问题, 并做了一些原则性的规定, 但实际上却并不能有效地解决控申部门在群众工作中的地位和功能发挥 再从工作内涵上来看, 控申工作辛苦, 干警加班加点已成常态, 风险大 责任重, 但在政治待遇 人事安排等方面又缺乏政策倾斜, 新进干警普遍不愿到控申部门工作, 队伍结构老龄 知识老化的劣势逐渐显现 在稳定压倒一切的前提下, 控申干警普遍存在畏难情绪, 一方面害怕因处置不当引发事故, 对一些信访事项不敢果断处置, 另一方面在新形势下还未找到开展群众工作的有效途径和方法, 需要理论创新 实践探索和学习提高 三 重构控申工作行动体系的对策控申部门作为检察机关唯一一个既履行对外法律监督, 又对内进行法律监督的机构 其工作分为对内和对外两大部分 : 即按照 人民检察院信访工作规定 控申部门受理后分流到相关职能部门的辖内案件, 通过督办 催办 组织 协调, 对检察机关办案工作进行流程管理 节点控制, 推动规范执法, 在职能部门处理反馈后统一答复信访人 ; 按照修改后刑诉法规定的由检察机关受理的涉及公安机关 人民法院和检察机关自已办理案件过程中违法行为的信访案件 在此过程中, 控申部门面对的是广大的人民群众, 其监督 协调的事项与信访群众的利益息息相关, 群众利益无小事 因此, 受理涉检信访 开展控告申诉工作又是党的群众工作在检察机关的具体体现 要实现上述工作任务, 就必须结合行为体系的构造, 在解构的基础上采取有针对性的对策, 重构既有的控申工作行为体系, 以进行功能性创新, 进而有效运作完成任务 : ( 一 ) 坚持以人为本, 打造控申工作行动体系的指导理念 理念是工作的先导和指南, 决定着工作主体的行动方向, 指向的是任务完成的层次和质量 新形势下, 特别是修改后刑诉法的颁布实施, 不仅仅是制度上的创新, 更是在执法理念上的一场革命性变化 刑事诉讼法修改中贯穿着尊重和保障人权的思想, 而控申部门作为检察机关贯彻刑事诉讼法的前沿, 是检察机关联系人民群众的桥梁, 是受

24 检察实务 湖北版 理群众控告 申诉的窗口, 必须要以群众工作统领控申工作, 强化控申干警执法为民的宗旨意识, 把依法解决好涉检信访群众的诉求作为控申工作的出发点和落脚点 随着修改后刑诉法的实施, 涉检信访总量将会有一个大幅攀升, 从尊重和保障人权出发, 必须保证人民群众的控告和申诉都能得到及时受理和依法妥善处理, 就必须进一步拓宽人民群众表达诉求的渠道, 为人民群众表达诉求提供便利, 充分了解和把握社情民意 湖北省院在已有工作载体的基础上, 对控申接待室的功能进行升级改造 拓展和整合, 建立了统一受理报案 控告 举报 申诉 投诉 咨询 查询 七合一 的综合性受理接待中心, 实现了接访 信函 电话 网络 视频 受案六种受理方式的 六整合, 研发推行了集登记受理 分流办理 查询回复 监督管理于一体的 湖北省检察机关综合受理系统, 实践 一个窗口对外 一个闸门对内 的要求, 强化便民利民措施的落实, 着力解决群众在信访过程中 多跑路 跑弯路 的困难, 密切联系群众, 及时释法说理, 促进社会和谐 ( 二 ) 完善机制建设, 明确控申工作行动体系的运作程序 机制和制度建设是行动体系的运作基础, 没有机制和制度的规定, 系统各部分将成为无序的 分子运动, 不能形成整体合力 要切实提高控申工作的质量, 保护涉检信访人合法权益, 就必须在完善控申工作机制和制度上下功夫, 最大限度地减少机制障碍和制度上的缺陷, 推进执法规范化的进展 一要切实落实 人民检察院信访工作规定, 对未按规定程序办理涉检信访案件的, 要明确控申部门催办 督办 通报的法定效力, 制定控申部门派员督办的工作程序 ; 二是建立健全 人民检察院控告申诉首办责任制实施办法 规定的相关工作机制, 在高检院已经出台的涉检信访工作责任制度的基础上, 结合实际工作中行之有效的经验和办法, 建立健全涉检信访责任追究机制和案件终身负责的 倒逼 机制, 强化运行程序的规范, 从源头上预防和减少涉检信访问题的发生 ; 三是逐步探索建立健全解决群众诉求的相关处理机制 随着社会的快速发展, 矛盾必然会随之出现, 这是不以人们意志为的客观规律 要正确认识贯彻新刑事诉讼法过程中产生的新的涉检信访问题, 逐步建立健全与相关部门共同配合 齐抓共管的联合处理机制, 探索 新形势下析法说理 稳控息诉 化解涉检矛盾 解决群众诉求的新途径 新方法 ( 三 ) 配置职权平台, 强化控申工作行动体系的组织协调 控告申诉部门应更名为检察院群众工作部或群众涉检工作局, 主要领导应由院级领导兼任, 利于指挥 协调 ; 根据工作职能下设相应处室 : 控告处 申诉处 督办指导处 司法救济处 综合处等, 明确其职权范围, 各司其职 修改后刑诉法实施后, 将会出现新内容和新领域的控告 举报和申诉, 其专业性 技术性将会更强, 与相关业务部门的沟通 交流将会更多, 相互协作的组织工作量也将更多, 只有设置了相应的工作平台和更有力的协调机构, 才能更好地组织相关处室及时反馈案件办理进度, 共同开展联合接访 做好稳控答复, 才有可能推进控申工作的平稳健康发展 ( 四 ) 加大基础投入, 建构控申工作行动体系的良好环境 加强检察机关窗口基础建设和装备信息化 现代化建设是推动科技强检战略 维护群众利益 展示检察形象 实践党的群众路线的重要表现形式和途径 要坚持以用促建 建用结合的原则, 加大控申部门基础设备的投入和科技含量, 做好接待场所的硬件建设, 提供良好的来访环境和工作环境, 同时, 充分利用信息化的手段, 建立控申信息的互联互通体系, 对重点涉检信访当事人和重点涉检信访事项直达到村 ; 建立案件管理综合系统, 做到节点控制 流程管理, 通过构建良好的工作环境, 向科技要战斗力, 强化检察机关参与社会管理创新 检察机关内部监督制约等扩充了的控申工作 ( 五 ) 推进能力建设, 提升控申工作行动体系的主体素质 在控申工作事项日益多元化 复杂化的今天, 特别是修改后刑诉法实施后控告 申诉案件可能面临的爆炸式增长, 要确保控申部门能够有效应对新形势下的控申工作, 完成既定的项目任务, 就必须有一支政治坚定 业务过硬 作风优良 综合素质一流的干部队伍 要切实落实高检院 检察机关贯彻 中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见 的实施意见 的规定, 选调政治过硬 业务精通 群众工作能力较强的干部充实控申部门, 认真研究机构设置 人员编制 干部配备 交流使用 教育培训 表彰奖励等方面的问题, 把控申部门真正作为培养锻炼干部的重要基地 编辑 : 陈乔

25 湖北版 检察实务 检察机关案件管理部门案件流程监控工作机制研究 邱良焱 案件流程监控是案件管理的重要内容, 也是检察机关案件管理机制改革创新的显著成果 最高人民检察院曹建明检察长指出, 案件管理改革是一项伟大的事业 创新的事业, 是近年来检察机关工作机制中最具革命意义的改革, 不仅是办案方式的革命, 更是一场思想革命 本文将以流程监控为关注中心, 对案件流程管理的理论基础和工作机制进行探讨, 以期增益于该项制度的理解和适用 一 案件流程监控的相关界定 ( 一 ) 案件流程监控的概念 根据 最高人民检察院案件管理暂行办法 ( 以下简称 暂行办法 ) 第十四条的规定, 案件流程监控是指案件管理办公室在受理 登记后, 对办案程序和办案期限进行跟踪 预警和监控 与 案件流程监控 容易混淆的另一术语, 是案件流程管理, 也称为办案流程管理 后者在现行的规范性文件和理论研究文献中都有所使用 那么 案件流程监控 和 案件流程管理 这一对术语的区别何在? 笔者认为, 流程监控属于流程管理的一部分, 两者在适用范围和功能内容上有所不同 从适用范围上来说, 流程管理囊括了案件所有流程, 一般来说包括了起始端 ( 案件受理 ) 和终结端 ( 案件终结审查 ) 及其中间的一切环节 而流程监控则不包括案件管理的起始端, 即案件的统一受理 因为案件流程监控是一种内部监督机制, 统一受理针对的外部移送的审查 从功能上讲, 流程管理包括了流程的设计 组织 控制 考核等内容, 但监控仅仅属于流程控制的范畴 ( 二 ) 案件流程监控的构成要素 从立法对案件 流程监控的定义界定来看, 其构成包括如下要素 : 1. 流程监控的主体, 是检察机关案件管理部门所属的案件质量监管员 2. 流程监控的客体 ( 对象 ) 是办案程序和办案期限 人民检察院刑事诉讼规则 ( 试行 ) ( 以下简称 刑诉规则 ) 第六百六十九条第一款列举了需要重点监督的五种具体违法办案形态和兜底条款 3. 流程监控的手段是跟踪 预警 刑诉规则 第六百六十九条第二款规定了三种纠违手段, 分别是就违法情况进行口头提示 向办案部门发送案件流程监控通知书 向检察长报告 ( 三 ) 案件流程监控的制度目标 从管理意义而言, 与案后评查制度的事后监督不同, 流程监控制度的意义在于在案件办理与案件管理分离的体制下, 改变过去结果监督 ( 事后监督 ) 的现状, 实现案件办理的过程监督 ( 事中监督 ) 和动态监督 二 案件流程监控机制存在的问题从监督机制构建角度来讲, 案件流程管理机制的确立被视为改革, 必然对检察人员的思维品质和行为方式有深远的影响, 对办案质量的提高有极大的促进 但在改革实践中, 与案件管理统一受理 辩护律师接待 案件评查等工作的局面相比, 案件流程监控确实显得 鸡肋 有人戏言, 案管只能搞搞外围服务工作, 办案期限提醒也是一种服务, 其监督职能, 特别是案中流程监督职能根本不可能实现 ( 一 ) 案件流程监控的模式构建存在争论 模式构建争论的核心在于, 流程监控应不应该包括实质性监督的内容 在交流中, 我院较多办案人员认为, 流程监控如果进行实质性监督, 将极大地干扰办案 其一, 在传统的职能管理模式下, 对办案进行实 * 武汉市江夏区人民检察院 最高人民检察院颁发的 关于加强案件管理的规定 第七条使用的就是 办案流程管理

26 检察实务 湖北版 质性监督, 主要是通过承办人员 部门负责人 分管检察长对业务决策的层层审批来实现的 如果案件管理部门在审批程序外进行再次监督, 纯属耽误办案时间, 影响办案效率 其二, 案件流程监控不同于企业生产流程管理, 前者无法做到绝对的技术化和标准化 而且每个案件都有自己的特性, 对事实的认定和对法律的适用, 检察人员的认识各不相同, 那么实质性的流程监控标准就无法建立, 流程监控就无从谈起 与上述认识相反, 很多理论研究者和案件管理人员认为, 没有实质性的监督, 过程监督和动态监督就无从谈起 他们认为, 办案部门违反办案程序和办案期限的情况极少出现, 而且对办案程序和办案期限的监督根本无法与办案人员的具体办案行为一一对应, 那么规范办案过程中的执法办案行为就无法实现 其次, 修改后刑诉法的一些制度设计, 如社会调查制度 附条件不起诉制度, 其运用往往涉及了多个办案部门, 关乎相关刑事政策的贯彻 但在实践中, 不同部门对这些制度的理解适用各不相同, 影响了贯彻刑事政策的一致性, 如果没有实质性监控, 那么这一块的监督就无法实现 其实, 从文件规范来看, 高检院采用的是形式监控的模式, 因为其流程监控只包括了程序和期限上的监控 但在实践中, 不少地方的检察机关构建了以形式监控为主 以实质性监控为辅的流程管理模式, 即对重点案件和引发当事人严重争议的环节进行实质性监控 但上述实质性监控的功能, 往往消解在了检委会讨论和检察长决定之中 ( 二 ) 案件管理部门的定位和相关配套措施存在不足 首先, 机构设置不科学 要实现案管流程监督和动态监督, 案管部门必须着眼于检察工作的全局, 但不少院的案管部门大多依附在本院其他部门 其次, 缺少相关配套机制 案件流程监控需要与法律文书的用章管理相结合, 其监控结论的运用需要建立流程监控考核机制, 从而纳入全院年度共性目标的考核当中 这些就涉及案管部门与检察机关其他部门, 特别是办公室和政治处的职能衔接 但在当前的实践中, 上述工作的制度化不够完善, 现有规范也比较粗疏 以 刑诉规则 第六百六十九条第二款规定为例, 该款规定了监督结果的运用 但案管人员对违法办案 情节轻微 情节较重 情节严重 认定的标准较难把握, 不具有操作性 ( 三 ) 对办案流程不够细化, 缺少统一监管平台 优化案件流程或环节设计, 明晰操作规范, 是案件流程管理的开端, 同时也是案件流程监控的前提 现有的办案流程的设计还不能适应案管流程监控工作的要求 诚然, 最高人民检察院编写了 检察机关执法规范, 将检察机关不同部门的工作通过 工作流程图 予以展示, 而且流程十分详细 但随着修改后的刑诉法新增的程序, 现在刑事政策的指导下的案件分类, 如未成年案件自成体系, 以及各院都有符合自身实际的办案机制, 这些都没有纳入办案流程中来, 自然无法置于流程监控之下 三 完善案件流程监控机制的思考 ( 一 ) 正确认识流程监控所具有的积极意义以及其与过去案件管理机制的关系 不少办案人员抱怨流程管理费时费事, 缺乏实际效果, 压缩原本有限的办案时间, 降低办案质量 另外, 也有很多人对流程监控抱有非常大的期望, 认为该制度的实施将彻底解决检察业务管理行政化, 以及实现检察官办案责任制 ( 比如主办检察官 主诉检察官 ) 但这两种认识都是不科学的 前者透露了注重办案结果 忽视办案流程的传统办案思维 流程管理是预防检察机关执法办案中出现有法不依 执法不严 违法不究现象的有力措施 再者, 在实践中, 当事人无法认同依据正常程序完成的司法决定的情况时有发生, 流程监控能够进一步适当增加执法办案过程的透明度, 提高检察机关的执法公信力 后一种认识, 则对案件职能管理和流程管理之间的关系持一种错误认识, 即认为流程管理可以完全代替职能管理 从管理学的一般原理来看, 流程管理并不是对职能管理的否定, 而是对后者的补充 检察业务办理的分工是以检察权的分权为前提的, 虽然在理论和技术上可以把一项权力的运作分解为若干非常细小的环节, 但我们并不能否认职能的某种不可分割性 纵观流程管理理论的适用, 只有在企业生产和护理领域获得了长足的发展, 其原因就在于其业务强烈的技术操作性, 价值评判的取向较弱 毕竟检察官不是法律流水线上的操作员, 其办案中就贯穿着自己的思想 ( 二 ) 科学定位, 完善案件流程管理工作配套机制 案件管理工作机制的设计, 本就有弥补层级审批的不足, 所以其管理幅度较宽, 涉及检察机关各

27 湖北版 检察实务 民事审判活动违法监督中的不僭越原则 廖静怡 民事诉讼监督制度的核心是处理审判权与监督权的关系, 更具体说是确定监督的范围 方式 程序和后果, 历次的民事诉讼监督制度修改都是围绕这一点展开的 2012 年民事诉讼法修改在民事诉讼监督制度方面变动很大, 可以说是在一定程度上重构了审判权和监督权的关系 首先, 对于原来需要以抗诉方式进行监督的情形, 允许在抗诉和检察建议之间进行选择 如果能够通过检察建议使法院自己纠正违法, 确实可以降低司法的成本 ; 其次, 对于抗诉无法涉及的审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为, 也纳入到了检察建议 的范围, 这样, 一审程序 二审程序 特别程序 督促程序 公示催告程序等都纳入到了法律监督的范围, 较之前的局限于原审显然拓展不少 ; 再次, 因为检察建议不以生效裁判为前提, 使得检察机关的监督权延伸至正在进行的审判活动之中, 监督的始点大大前移, 审判人员的违法行为实质上代表了全部的诉讼活动 ; 最后, 增加了检察机关对民事执行活动的监督, 使民事诉讼监督从审判程序延伸到执行活动的全过程 这样一来, 最起码从形式上来看, 民事诉讼监督全方位的覆盖了一切诉讼活动中的诉讼行为, 个内部部门 因此, 笔者认为案件管理部门应当设置于检察长或检委会的直接领导之下 案管部门负责人和案管部门需要在组织机构规格上进行高标准配置, 从而真正实现检察机关案件管理部门工作职能履行与组织机构规格相对应 其次, 需要制定在重点环节 重点案件进行实质性监督的工作制度, 赋予案管部门相应的提交监督权, 由检委会审查决定, 从而协调案管部门与分管检察长和部门负责人的职能管理冲突 最后, 建立主办检察官制度 主办检察官制度, 可以有效的融合职能管理和流程管理的优点 : 其一, 其管理层级较少 ; 其二, 由于流程由一个人完成, 易于监管, 而且没有管理权限的冲突 但对检察官自身素能要求极高, 可以针对实际情况进行设职由上级院和人大任免 在具体工作机制衔接上, 案管部门应当就法律文书用章流程和案件流程考核等事宜, 与办公室和 政治处联合制定工作规范 最好由高检院制定示范文件, 再由基层院结合自身情况予以完善 ( 三 ) 优化案件办理流程, 深化检察人员职业分类管理, 形成系统的流程标准规范体系 制定流程规范体系是案管部门进行流程监督和控制的前提 高检院应当在 检察执法规范 的基础上设计符合修改后刑诉法要求的, 更加细化的办案流程标准规范 在部门间的流程衔接上, 需要设计具有可操作性的案件分流机制, 实现点到点的衔接, 这样易于流程细化管理和监控 这就要求建立科学的办案人员信息管理, 使办案人员的办案特点 现有办案数量和进度都能得到信息化的展示, 并定期更新 至于人员分类管理和案件点对点的分流则需要建立检察机关内部的数据库, 其管理软件可由高检院或省院统一配套研发 编辑 : 沈红波 * 作者单位 : 湖北省人民检察院

28 湖北版 检察实务 实现了检察权监督范围和审判权 ( 含执行权 ) 行使范围的重合 这种对检察权和审判权关系的重构实质上重塑了整个诉讼活动的结构, 使原来 法院 原告 被告 的三方结构中融入了第四方的元素, 不但关系更加趋于复杂, 其是否存在破坏原有诉讼结构的可能亦不无疑虑, 这是一个重大的理论问题 检察机关在监督民事审判活动过程中牵涉到三方权力 ( 利 ) 或利益, 一是法院的独立审判权, 依据是宪法第一百二十六条和民事诉讼法第六条 ; 二是当事人的诉讼权利特别是自由处分权, 依据是民事诉讼法第十三条 ; 三是检察机关的监督权, 依据是宪法第一百二十九条和民事诉讼法第十四条 几种权力 ( 利 ) 并存于同一程序之中, 就涉及到如何协调处理三方的利益, 在监督过程中应遵循怎样的原则, 这是监督权行使的关键 一 研究基础 : 民事诉讼的目的民事审判活动违法的检察监督以分权制衡理论和抗诉监督的局限性为理论依据, 而分权制衡本身是手段而非目的, 其是隶属于并服务于一定的目的, 因此如何分权以及如何制衡取决于设定的目的, 而不能千篇一律的施以统一模式 基于此, 在确定民事审判活动违法检察监督应遵循怎样的原则时, 就必须首先确定和理解民事诉讼的目的, 这也是本文首先探讨民事诉讼目的的动因所在 民事诉讼的目的为何被认为是民事诉讼法学的起点, 历来是民事诉讼理论中带有根本性的问题, 对具体制度的设计 运行和解释具有强大的辐射作用 我国学界对此问题的讨论基本上都是沿袭德国与日本的学说积累 而在德国和日本, 关于这一问题的讨论已经蔚为大观, 从民事诉讼目的的否 定说 搁置无碍论, 到权利保护说 私法秩序维持说, 再到纠纷解决说 程序保障说, 以及所谓多元说等等, 不一而足 笔者以为, 各种不同的学说都沉淀了历史的印迹, 承载了在一定历史文化和社会条件的背景之下所孕育的试图解决和解释民事诉讼价值的努力 然而民事诉讼是由一系列主体 在一系列程序之中 就一系列利益进行博弈和选择的一系列过程, 其中的关联纷繁芜杂, 欲以单一的目的贯穿和支配整个流程, 难免会以偏概全 因此笔者主张在两种关系中诠释民事诉讼的目的 : 一是当事人的诉权和法院审判权的关系, 以保障当事人的纠纷得到解决以及法院的审判能够顺利进行, 由此延伸出当事人对诉讼利益的处分权和法院审判权的性质与自由裁量问题 二是民事权利的实现和程序权利的保障关系, 正所谓 权利不仅要实现, 而且要公正的实现, 由此引申出实体正义与程序正义的协调 那么检察机关在民事诉讼目的上的意义何在呢? 显然, 只有在检察机关的权力及其运作能够有助于民事诉讼的目的实现时, 才能够体现出理论上的正当性 否则不但会破坏几百年内形成并被证成了的民事诉讼结构, 更会损害一国的司法秩序 具体来说, 就是如上所言的两个方面 : 一是正确的处理与法院的审判权和当事人的诉讼权利的关系, 既不能干扰法院的依法审判, 也不能侵犯当事人的诉讼利益, 三者之间各司其职 各守其分 和谐共处 在此需要注意的是, 检察机关监督权的存在并不是要否定等腰三角形的民事诉讼结构, 而是在此基础上辅助其功能和目的的实现 二是在实体和程序权利保障方面, 鉴于两者性质上的根本区别, 做不同的处理 这些都是本文提出 不僭越原则 的真正原因所在 民事诉讼结构, 是指法院与当事人在诉讼中的地位及相互关系 理论界比较认同的民事诉讼结构的基本模式有两种类型, 即当事人主义诉讼结构和职权主义诉讼结构 参见蔡虹 : 民事诉讼结构的调整及其基本模式的选择, 载 法商研究 年第 期 无论是大陆法系还是英美法系, 检察机关都可以在一定的案件中参与到民事诉讼中来, 至于其身份既可以是原告, 也可以是被告 唯无论如何, 检察机关的任务主要是弥补存在瑕疵的原有诉讼结构, 即原有诉讼中存在的原告或被告缺失, 抑或是补充原告或被告诉讼能力之不足, 因此其仅存在于法律所规定的特别案件之中, 其中又主要是身份关系的案件 在此, 检察机关即充当了公共利益的代表 关于各国检察机关参与公共诉讼的具体类型, 参见潘申明 : 比较法视野下的民事公益诉讼, 法律出版社 年版, 第 页 参见 日 新堂幸司 : 新民事诉讼法, 林剑锋译, 法律出版社 年版, 第 页

29 湖北版 检察实务 二 不僭越原则的内涵 ( 一 ) 对法官的不僭越 : 谨守监督之责, 尊重法官的审判权与自由裁量法官是民事案件的审理者和最终裁决者, 检察机关拥有的只是监督权, 两种权力之间的界限必须明晰 否则, 或者会导致监督不力, 使监督流于形式, 难以对案件的公正裁决产生积极作用 ; 或者会导致监督过度, 使监督权侵害到审判权, 从而使法院无法独立的行使审判权 这种 度 的把握变得十分重要 本人以为, 在此过程中应掌握以下几个标准 : 1. 在载有最终审理结果的判决 裁定生效前, 不对案件的实体问题行使监督权 这是因为, 在案件的处理结果有多种可能的情况下, 监督权并无所针对的对象, 自然不能无的放矢 案件的审理牵涉到证据的审核 事实的认定以及法律的适用等, 千头万绪, 法官必须在对当事人和证据所直接传递或间接呈现出的各种各样的信息进行归总 鉴别 筛选 取舍之后, 在庞杂的法律条文中搜寻与之匹配的规定并准确的诠释其意义, 如果没有相应规定还要进行漏洞补充, 通过法创造方法, 运用法律论证逻辑拟制出新的法律规定, 并运用三段论法推导出案件的处理结果 这显然是非亲历者和只掌握部分信息的人员无法准确进行判断和操作的 换而言之, 法院比检察院更接近案件, 也更拥有信息优势, 检察院在此时贸然介入, 势必干扰到法官的正常审判进程, 损害到宪法所赋予法院的独立审判权 2. 在载有最终审理结果的判决 裁定生效前, 检察机关的监督应集中在民事诉讼法规定的审判程序的违法方面 选择将监督集中在程序方面是出于以下几个原因 : 一是民事诉讼中的程序呈现出阶段性的特点, 各个程序之间虽相互关联, 却具有相对的独立性, 因此监督权的运作可以直接指向这些个体程序 二是程序规则操作性强, 违法与否的判断标准清晰, 较少涉及自由裁量和复杂的法律思维和法律判断, 几乎不会出现学说之争或观点之争 三是程序问题监督对案件的信息依赖度较低, 即使是根据当事人提供的一些书面文件或者经过简单的调查, 也可以作出判断, 因此检察机关的信息劣 势并不会成为其行使监督权的障碍 比如在应回避而未回避问题上, 法官与相关人员的身份关联是很容易确认的 ; 再比如审限超时的, 也很容易通过法官所送达当事人的通知书予以确认 3. 检察机关的监督应针对已有确定结果的程序违法问题 需注意的是, 这里面的有确定结果并非是指有最终审判结果, 而是所指向的程序问题 如前所述, 民事审判程序是由一系列单元所构成的, 其中的各个单元不但环环相扣, 也具有各自相对的独立性, 这种独立性使得一个单元程序的终结并不导致整个诉讼的完结 如申请回避问题一经法院最终确定, 就已经终结而不会对后续审判造成影响 ; 相关法律文书一经送达也再与后续审判无关 因此, 检察机关完全可以在这些事件发生而案件未最终处理完毕之前行使监督权, 以避免日后回复所要付出的高成本 4. 尊重法院对相关问题的优先处置权 民事诉讼法对很多涉及当事人利益的程序问题设置了法院内部的救济机制, 即允许当事人向合议庭或法院提出异议 如对回避决定的复议 对财产保全和先予执行的复议 对罚款和拘留的复议等 在这种情况下, 检察院监督权的启动应以当事人穷尽法院本身的救济机制为必要, 这是民事诉讼效率原则的体现 ( 二 ) 对当事人的不僭越 : 尊重当事人的利益和自由处分权民事审判归根到底是对当事人间纠纷的法律处置, 也是由当事人最终承担其处理结果, 因此对于其中程序违法给当事人带来的损害是否需要纠正, 只要不是涉及公共利益, 就应当交由当事人自由处分, 检察机关对此不宜自行介入 比如在回避问题上, 虽然法官有需要回避的法定情形, 但当事人明知而未提出异议的, 代表其认可了法官对该案件所作出的后续处置, 显然不能因后续违法问题而再以此为由提出更换法官 ( 但要求纠正后续违法审判行为本身自无不可 ), 检察机关也不能无视当事人的利益而主动行使监督权 再如, 在管辖权错误时, 当事人如明知而未提出异议, 亦应视为其认可法院的管辖权 这是诚实信用原则在民事诉讼领域的表现 唯应注意的是, 在其适用上必须以有确切证据证明当事人 明知 为前提, 在法院和当事人不对等的诉讼结构之下, 必须慎之又慎, 否则极易侵

30 检察实务 湖北版 害到当事人的诉讼权利 然而, 问题又在于检察机关是国家法律监督机关, 其不能对审判活动违法视而不见, 否则就是失职, 也显然不利于公正审判的司法秩序的形成 因此, 笔者以为应该采用一种折衷的方式, 既允许检察机关行使监督权, 又不能因此给当事人带来损害 比如, 在笔者接触到的一个案件中, 一个湖北人与一个浙江人在湖北签订了一份在湖北履行的合同, 发生纠纷后湖北人到浙江人的住所地法院提起诉讼, 法院因管辖问题裁定驳回其起诉后, 当事人又到湖北提起诉讼 浙江法院的驳回起诉裁定显然在法律上是错误的, 但如果因此而撤销该裁定重新受理, 就会导致与湖北正在审理的该起案件发生冲突, 并使在湖北已经进行的甚至不存在管辖权问题的审理过程归于无效 从效率原则考虑并综合当事人的利益, 检察机关可以通过检察建议的形式告知法院的错误做法, 但却不宜要求其纠正错误 以上分析只是为了说明一点, 就是检察机关在进行监督权行使可行性分析和对当事人利益进行评估的过程中, 应当根据具体的案件来做个别分析, 僵化的教条式的理解适用法律和行使监督权, 都是不妥的 三 不僭越原则下的实际操作问题综上所述, 检察机关在对审判活动违法行使监督权之前需要确认违法性的存在, 这就涉及到以下几项工作 : 一是明确指向的程序法律规范是什么 其中是否包含了赋予法官自由裁量权的条款和精神, 规则是否具体明确 ; 二是确定是否有证明审判活动违法的证据存在 这里需要辅之以相关的法律文件特别是法院签发的通知等, 有时还要对一些消极行为辅之以逻辑推理 三是确定行使监督权的必要性 这涉及到经济学中的成本分析, 亦即就此违法审判活动进行监督是否能够获得较大的收益, 从而与其监督权行使成本相匹配 这就要综合案件的情况进行判断, 包括违法程度的高低 对当事人利益的影响 以及该案所呈现的仅仅是个案还是在实践中具有普遍性的类案 这应当属于检察机关的自由裁量范畴 四是确定行使监督权的可行性 如前所述, 检察院与法院在案件信息上是极度不对称的, 即使在程序问题上也不能完全避免, 加之对法律认知的差异, 需要对案件的监督可能性进行评 估 比如, 可以尝试将其分为绝对错误 极有可能错误 可能错误 不太可能错误 不可能错误等不同等级, 并据此制定不同的监督策略, 实施不同的监督措施 关于监督对象, 对比民事诉讼法规定程序, 可以将检察机关对民事审判活动违法监督的对象概括为下列事项 :(1) 管辖错误 ;(2) 审判组织组成违法 ;(3) 应公开审理未公开审理 ;(4) 应回避而未回避 ;(5) 未依法送达重要法律文书 ;(6) 错误裁定财产保全和先予执行 ;(7) 错误适用妨害民事诉讼的强制措施 ;(8) 诉讼费用收取错误 未依法减免 ;(9) 其他因程序违法应当行使监督权的事项 但这并不意味着以上诸项均适于行使监督权, 而需根据前面所列条件并结合具体案件判断之 比如, 在妨害民事诉讼的强制措施中发生的拘传 训诫 责令退出法庭, 就不宜适用监督权 ; 而法官的自由裁量权也应当被尊重 关于监督方式, 根据民事诉讼法的规定, 对民事审判监督程序以外的审判活动违法以发检察建议的方式进行监督 于此需要考虑检察建议和抗诉两种不同监督方式所呈现出的不同制度价值 抗诉是力度比较大的监督权行使方式, 因其必然引发审判程序的再次启动, 检察院要派员参与到诉讼中去, 并且该诉讼必须按照民事诉讼法及相关法律 司法解释规定的程序进行, 所以抗诉程序具有正式性的优点 ; 然而与此相对的, 抗诉本身的缺点在于过于僵化, 缺少灵活性, 欠缺对于社会生活中不断呈现出来的新状况的回应, 以及必须再次面对已经重复过了的僵化流程 而且, 抗诉本身的成本是很大的, 法院 当事人 检察院不得不耗费更多的时间和精力在一些程式化的工作上, 特别是对于一些比较明显和比较小的问题, 这种做法是不经济和不效率的 而检察建议恰好弥补了抗诉的这一缺陷 作为一种在法院和检察院之间形成的行政式的制度, 其方式灵活多样, 不必拘泥于一途 ; 而且成本比较低, 相关各方能够以较小的成本来解决问题 这就是检察建议制度的独特价值 除此之外, 检察建议的优势还在于覆盖范围广和介入时间早两个方面, 从而能够更全面 更及时的以监督权来纠正法院的违法审判行为 编辑 : 沈红波

31 湖北版 检察实务 民事检察监督中的利益平衡 徐莹 朱丹 修改后民诉法确认了检察机关对民事诉讼活动实行法律监督, 这一规定必将对民事检察工作产生推进作用 但在实际运作中, 民事检察监督会与民事诉讼中的有关原则和当事人的有关权利相冲突, 导致民事检察监督面临诸多困境, 解决这一冲突的办法, 显然不能靠完全否定任何一方, 唯一的解决办法就是在二者之间找到一个平衡点 所以, 适应修改后民诉法的规定, 完善民事检察监督制度, 协调和妥善解决民事检察监督中的相关矛盾和冲突, 有重要理论及实践意义 一 尊重当事人的处分权与维护国家利益 社会公益之平衡当事人处分原则是民事诉讼法所特有的原则, 刑事 行政诉讼中当事人不存在此种处分权 所谓当事人处分原则, 是指民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利 处分即自由支配, 权利可以行使, 也可以放弃 当事人的处分权既体现在诉讼主体在起诉时可以自由地确定请求司法保护的范围和方式, 也体现在诉讼中诉讼主体可以变更 放弃 承认诉讼请求 根据民事诉讼法第二百零八条规定, 检察机关可以依职权启动民事再审程序, 即检察机关只要 认为案件符合抗诉条件, 就可以不顾当事人的意见, 主动依职权提出抗诉, 如此会与当事人的自由处分权发生冲突 民事诉讼法第十三条规定 : 当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利 这表明我国民事诉讼中的处分权并不是绝对的, 我国法律在赋予当事人处分权的同时, 也要求当事人不得违反法律的规定, 不得损害国家和社会公共利益, 否则, 人民法院和人民检察院将代表国家实行干预和监督 这是处分原则题中应有之意和重要内容 所以, 在具体构建我国的民事检察监督制度时, 过于强调当事人的处分权, 有可能会损害国家的利益 ; 过于强调维护公共利益, 又会不当地干扰当事人的自由处分, 有违民事诉讼的性质 笔者认为, 要达到双方的平衡, 应做到 : 民事诉讼检察与当事人处分应有相应的界限 当事人处分原则作用的范围是私人利益发生纠纷的案件, 即在不涉及公共利益及国家利益的情况下, 检察机关一般不予干预 ; 在公共利益及国家利益受到侵害或当事人的行为损害了国家利益或公共利益, 检察机关应及时启动检察监督权, 进行充分而有效的干预 另外, 在涉及到弱势群体利益时, 检察机关也 * 作者单位 : 长江大学政法学院 ; ** 作者单位 : 荆州市人民检察院

32 检察实务 湖北版 可以进行监督, 比如,2010 年以来, 天津市检察机关共办理各类民事抗诉案件 260 余起, 涉及劳动争议 抚养费纠纷 人身损害赔偿纠纷 拆迁安置纠纷 医疗损害赔偿纠纷等弱势群体利益的案件占到了 60% 以上 二 对生效裁判错误的纠正与维护生效裁判既判力之平衡一般认为, 既判力是判决实质上的确定力, 是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力 既判力要求在程序上, 当事人不得对裁判认定的法律事实起诉或者提起上诉 ; 在实体上, 当事人不得对裁判确定的内容再行争执 但如果某裁判确有错误, 检察机关提出的民事抗诉在程序上必然导致法院再审, 无论再审案件最终是否改判, 民事抗诉制度似乎都会减损人民法院生效判决既判力的稳定性和权威性 这就要求我们在追求司法公正的前提下, 协调好两者的关系 因此, 笔者认为, 在构建民事诉讼检察监督制度时, 需要平衡对生效裁判提起再审与维护既判力这一利益冲突 具体到如何平衡该利益冲突, 需要认识到, 一方面, 维护既判力决不能成为抵制检察监督的借口, 因为如果对错误判决不按照法定程序予以纠正, 那裁判的质量 稳定和权威难以保证 ; 另一方面, 检察机关也不能动辄通过再审抗诉要求法院推翻判决, 进行重新审判 检察机关提起的民事抗诉应有严格的条件限制, 这些条件包括 : 第一, 判决过程存在严重瑕疵 如果审判过程中存在严重的程序瑕疵, 检察机关则可以提出抗诉 情形主要有 : 审判组织不合法 ; 应当回避的审判人员没有回避的 ; 作为裁判依据的证据是伪造的或虚假的 ; 未经传票传唤缺席判决的 ; 其他严重违反法定程序的 第二, 审判人员在审理过程中有贪污受贿 徇私舞弊 枉法裁判等违法行为的 第三, 检察机关提出抗诉应当具有充分的事实依据 为维护判决的稳定性和终局性, 检察机关不能随意抗诉 检察机关对于准备抗诉的案件应当进行严格的审查, 在审查过程中, 检察机关可以要求申诉人提供证据, 检察机关甚至还可以自行收集有 关证据 如果检察机关通过审查认为该案不具备抗诉的条件的或者条件不充分的, 检察机关就不应抗诉 三 检察监督权的有效行使与贯彻独立审判原则之平衡作为司法独立重要组成部分的审判独立, 已成为一项国际通行的司法准则, 它要求法院独立行使审判权, 排除一切非法的干涉 我国宪法 人民法院组织法以及民事诉讼法等都规定, 人民法院依照法律规定独立行使审判权, 不受行政机关 社会团体和个人的干涉 但检察机关民事检察权的行使, 程序上必将导致法院对检察机关提起抗诉的案件进行再审, 这是民事检察制度 刚性 的表现, 法院对此没有选择的余地 而且法院对抗诉案件的审理会格外 慎重, 会更多地考虑检察机关的意见 检察机关似乎有操控法院之嫌, 显然有悖于法院独立审判 应当承认, 审判独立和对审判的监督本身是一对矛盾, 但这两者的目标是相同的, 具有共存性 法院依法独立行使审判权, 目的在于保障当事人正确 平等地行使诉讼权利, 解决民事纠纷, 维护社会秩序和经济秩序 检察监督的行使, 是为了保障司法公正 笔者认为, 关键的问题是如何在检察监督权的有效行使与审判独立原则之间建立一种平衡机制, 既不至于因为强调审判的独立性而使诉讼失去检察监督的制约, 又不至于因强调检察监督而使诉讼受到某些不当干预, 使检察监督权侵害了独立审判权 所以, 在确保审判独立上, 民事检察监督应当做到 : 第一, 首先在立法上要科学地规定民事监督的范围 具有可行性的监督途径和切实有效的保障措施 对审判的监督只能限于如前所述的严重程序瑕疵和审判人员的违法行为等情况, 而不能涉及到审判人员对案件所作出的事实认定和法律适用 ; 第二, 在实施检察监督时, 应当切实保障审判权的独立行使, 既使检察监督有全面性和有效性, 又要把握检察监督的适度性 四 民事检察监督与当事人平等原则之平衡我国民事诉讼法第八条规定 : 民事诉讼当事人有平等的诉讼权利 人民法院审理民事案件, 应