論當前的行憲政策與憲法解釋

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1 主題演說 : 司法改革十週年的回顧與展望 13 * 司法改革十週年的回顧與展望 主題演說 ** 翁岳生 壹 緒言貳 司法改革的基本理念與法理基礎一 司法的理念與司法權的本質二 西方主要國家司法權的演變參 司法改革的歷史回顧一 司法改革的基石 審檢分隸二 審檢分隸後的司法改革 ( 一 ) 各階段的司法改革會議 : 全國司法會議 司法改革委員會 全國司法改革會議 1. 黃少谷院長時期 2. 林洋港院長時期 3. 施啟揚院長時期 4. 翁岳生院長時期 ( 二 ) 歷任司法院院長的司法革新 1. 黃少谷院長時期 2. 林洋港院長時期 3. 施啟揚院長時期 4. 翁岳生院長時期三 司法制度的各項改革與具體成果 目次 ( 一 ) 訴訟制度與審判程序的變革 1. 民事訴訟制度 2. 刑事訴訟制度 3. 行政訴訟制度 4. 公務員懲戒制度 5. 智慧財產案件審理制度 6. 專家及國民參審制度 ( 二 ) 司法人事與司法為民的制度興革 1. 司法人事制度 2. 司法為民的各項服務措施肆 司法改革的待續課題與思維取向一 司法院的憲法定位與審判機關化二 法官法的制定與審判獨立的落實伍 感念與期許 : 實踐司法為民之理念 附錄一 翁院長給每一位法官的信函 (88 年 4 月 16 日 ) 附錄二 翁院長給每一位法官的信函 (90 年 2 月 17 日 ) 附錄三 翁院長給每一位法官的信函 (91 年 7 月 ) 附錄四 翁院長卸任講話 * 本文之完成, 承中央研究院法律學研究所籌備處研究員李建良先生及司法院參事王酉芬女士的協助, 謹此致謝 ** 前司法院大法官並為院長

2 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 14 壹 緒言 近代國家的發展 從集權的專制政體而為分權的憲政體制 國 家權力逐漸分立 鼎足而成立法 行政與司法三權 然在演進的過 程中 學者對於司法權獨立的必要性 認識較遲 即使首倡三權分 立的法儒孟德斯鳩 亦認為司法權無足輕重 斥為 視其無權可 也 (en quelque façon nulle)1 因此 除少數國家 如美國 司法權 在國家權力中能與行政權 立法權鼎三而立外 其他國家之司法權 最初比較保守而軟弱 且在行政權之下 發展亦較為遲緩 不過 經過長久的憲政演變 為防止專制 保障人權 人們逐漸察覺司法 的重要性 進而認為有強化司法權 以制衡其他權力的必要 如今 司法權在權力的制衡及人權的保障上 日益扮演關鍵角色 司法改 革已成為各國政治革新及法治建設最為關鍵的一環 我國亦不例 外 司法改革在台灣 可以回溯自民國 下同 69年7月1日實施的 審檢分隸 在此基礎下 各項司法改革措施持續開展 88年7月 由司法院主辦的 全國司法改革會議 則是政府順乎時勢 應乎 輿情首次以公開討論方式回應社會對司法改革的要求 全國司法改 革會議總共獲致49項結論 部分有結論 部分未獲共識者7項 未 獲共識者14項2 稱得上是社會各界代表所凝聚的共識 相當程度 反映人民的心聲與需求 在台灣司法改革史上具有里程碑及指標意 義 時光飛逝 全國司法改革會議舉行至今 已屆十年 十年來 台灣司法改革的成效如何 當初全國司法改革會議的結論是否獲得 實踐 當前台灣司法制度的面貌如何 在在都有檢討與省思的地 方 在此時機 中央研究院法律學研究所籌備處特別舉辦 司法改 1 參見 Charles de Secondat, BARON DE MONTESQUIEU, THE SPIRIT OF LAWS (1748, translated by Thomas Nugent 1752, reprinted 2001). 2 參見司法院編印 司法院史實紀要 第5冊 上集 頁 年9月

3 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 15 革十週年的回顧與展望 論壇會議 設定 司法院定位 民事訴 訟改革 刑事訴訟改革 司法人事 等四大議題 邀集司法實 務界及學者專家 齊聚一堂 分組討論 意義重大 岳生謹以一名 司法過來人的身分 回顧司法改革的歷史過程 展望司法改革的未 來 並提出若干個人淺見 供本次會議討論參考 貳 司法改革的基本理念與法理基礎 司法改革並非政治號召 也不單是社會運動 而是為了建立憲 政常模與法治正軌 故應有一定的法理基礎 符合憲法規範及原 理 並順應世界潮流 始能根柢穩固 長治久安 一 司法的理念與司法權的本質 從宏觀的角度看司法的理念及司法權的本質 個人認為最能發 揮司法權特徵的定義是 法官對具體爭議事件 在最可能正確的 保障下 被動作成權威的法的判斷 因此 法官必須不告不理 中立 公正 客觀 在訴訟法的規定之下 以公開審理 公開辯論 的方式 認定事實 適用法律 作出具有拘束力之法的宣告 法官 適用法律與行政有部分類似之處 但有本質上的差異 行政是積極 主動的 其適用法律固然要受到法的支配 同時還要考慮行政目 的 除合法性外 還要具備合目的性 反之 司法最主要且唯一的 目的是 作成正確之法的判斷 別無其他目的 法官只就其所確認 的 法 加以宣示 透過判決表達法的意旨 而非如行政還要考慮 到 法外 之行政目的 在組織構造上 司法機關獨立行使職權 雖有審級制度 但上下級法院之間並無審判上的指揮監督關係 而 為確保裁判的正確性 通常採合議審理方式 獨任審判制屬於少數 例外 此外 對於法律問題而言 司法機關擁有 最後發言權 (Monopol des letzten Wortes) 享有最終局 最權威的法律詮釋權

4 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 16 因此也是正義的最後一道防線3 扼要而言 被動性 獨立性 中 立性 正確性 權威性為司法權的基本特徵 從人民基本權利保障 的角度出發 無漏洞的司法救濟體系 更是人權保障不可或缺的一 環 二 西方主要國家司法權的演變 司法權雖享有法的最後發言權 但在國家權力體系中 卻屬於 較弱的一環 此點猶可從孟德斯鳩的權力分立理論獲得印證與啟 發 如緒言所指 孟德斯鳩除了提出三權分立理論外 又倡導制衡 的觀念 但孟德斯鳩當初談到司法權要獨立出來 他所指的司法係 民 刑訴訟的審判 孟德斯鳩雖然認為司法要獨立 但在他的眼 中 司法權在某種意義下幾乎是 等於不存在 從制衡的觀點來 看 他所提出的制衡 指的是行政與立法之間的制衡 而不是由司 法對立法或行政的制衡 也因此 他當時以為只要是民 刑訴訟的 審理 法官在裁判時不受立法或行政的干預 便是司法的獨立 但 就制衡而言 司法等於零 他並未想到司法可以制衡立法或行政這 一層作用4 無怪乎以孟德斯鳩權力分立理論為基礎的美國憲法 最 初 並 無司 法制 衡 立法 的 設 計 法律 的 違憲 審 查 制度 (Judicial 5 Review)亦未明定於憲法 而是嗣後透過實務判決 建構而出 故美 國司法權的地位崇高 與行政 立法並肩而立 但開始時未必能夠 完全制衡其他二權 反觀大陸法系國家 如法國 於大革命前因法院 由貴族控 制 抗拒國政改革 引起人民不滿 故革命成功後 確立司法與行 政分離之原則 防止司法干涉行政之重演 於是拿破崙在1799年創 設中央行政法院(Conseil d É tat) 掌理行政法令的草擬 解決行政 3 詳見翁岳生著 司法權發展之趨勢 收錄於 翁岳生著 法治國家之行政 法與司法 頁 年1月2版1刷 4 同前註 頁 年美國聯邦最高法院 Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803) 一案的判決

5 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 17 法上爭議 隸屬於行政體系 成為近代行政法律救濟或行政司法制 度之原型 獲得鄰近各國的仿效 尤為德國部分領邦所採行 但也 有部分領邦將法國制度轉型為具有司法性質之行政訴訟6 二次世界大戰之後 記取人權受到踐踏的痛苦經驗與歷史教 訓 德國制憲者選擇採行以司法制衡其他國家權力的體制 建立無 漏洞的權利救濟體系(lückenloser Rechtsschutz) 賦予人民得以透過 司法途徑對抗所有國家權力之訴訟權 7 故對 法官 (Richter) 法院 (Gericht)及 司法權 (rechtsprechende Gewalt)在憲法上的 定位特別重視 將法官與公務員 法院與官署作嚴格的區別 法官 不再是從事審判的公務員 因而制定法官法 保障法官的特殊地 位 8 又將各邦施行的不同行政訴訟制度予以統一 使全國行政法 院完全歸屬於司法權 全面司法化9 另外 德國基本法最重要之 兩項創舉 為建立人性尊嚴及人民基本權利之保障體系與設置聯邦 6 在德國 司法與行政分離的行政訴訟制度 係19世紀後葉之後的事 主要受到 Robert v. Mohl 及 Rudolf v. Gneist 兩位學者的影響 在19世紀初葉 部分南德 及中德地區的邦國採行所謂 行政裁判 (Verwaltungsrechtspflege)或 行政司 法 (Administrativjustiz)制度 即是仿襲法國中央行政法院(Conseil d État)制 度 在組織上 其仍屬行政的一環 此種制度引起當時自由主義人士強烈的反 對 因而在1849年之 保羅教堂憲法 (Paulskirchenverfassung)第一八一條規 定 司法與行政應予分離 並各自獨立 並在第一八二條明示 廢止行政裁 判 一切侵害權利之事件 皆由 普通 法院審理之(Die Verwaltungsrechtspflege hört auf; über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte) 參見 Carl Hermann Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 9. Aufl., 1987, S. 2 f.; 翁岳生著 西 德行政法院之組織及其裁判權之研究 收錄於 翁岳生著 行政法與現代法 治國家 頁 年10月3版 7 參見德國基本法第十九條第四項 8 德 國 於 1961 年 9 月 8 日 制 定 公 布 德 國 法 官 法 (Deutsches Richtergesetz, DRiG) 於1962年7月1日生效 該法規定德國聯邦及各邦法官的法律地位 所 有法院之職業法官 皆須具備同一之任用資格 9 德國戰前之行政訴訟 各邦各自為政 極為分歧 戰後 德國於1960年1月21 日通過行政法院法(Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) 於同年4月1日生效 使全國統一適用聯邦制定的行政訴訟法 從此德國舊時地方各自為政而混亂的 行政訴訟制度終告結束 邁進劃一合理之現代化法治國家 參見翁岳生著 行政訴訟制度現代化之研究 收錄於 翁岳生著 行政法與現代法治國 家 頁381以下 1979年10月3版 翁岳生 前揭 註6 文 頁413以下

6 18 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 憲法法院作為憲法之維護者10 同時各邦層級也設有憲法法院 以 維護憲法 保障人權 新設立的憲法法院制度 其重要功能是制衡 其他國家權力 特別是國會 憲法法院被賦予審理憲法上爭議之 權限 並使其具有憲法機關之崇高地位 不僅與行政權 立法權並 肩而立 更能對行政立法等其他國家權力發揮有效之制衡作用 此 項機制對於德國民主之發展與鞏固發揮關鍵性之作用 由於德國聯 邦憲法法院的表現廣受各界之肯定 於國內外均享有良好聲譽 其 他自由民主憲政國家因而受其影響 進而產生憲法法院設立之浪 潮 特別是歐洲許多國家發展出憲法訴訟制度 紛紛成立憲法法院 或設置憲法法庭 如義大利 西班牙 葡萄牙 比利時 希臘等 國 在東歐共產政權解體後 波蘭 匈牙利 白俄羅斯 捷克 俄 羅斯及南斯拉夫等國 也都成立憲法法院 在亞洲 韓國 蒙古亦 設有憲法法院 世界各國設立憲法法院的目的 即在維護憲法 保 障人權 防止憲法受到破壞 包括防止立法機關制定違背憲法的法 律 故法律若有違憲之虞 即可經由一定的司法程序 由憲法法院 宣告其無效 司法權介入憲法的領域 要求行政部門及立法機關亦 須遵守法律及憲法 給予司法權新的定位 確實是世界各國明顯的 發展趨勢 卻是孟德斯鳩當時意想不到的事情 這是二次戰後 不 僅在德國 也是其他許多國家制憲者有意的選擇 第二次世界大戰後興起之憲法法院 擁有宣告國會制定的法律 違憲 使其失去效力 與孟德斯鳩理念中之 司法 並不完全符 合 但非意味其違反民主原則及權力分立原則 司法可以節制其他 國家權力 同時也受其他國家權力之約束 除法院的裁判須遵守訴 訟法上之規定外 憲法法院法官之任期及其任命 也須有國會之同 意 因此 憲法法院之成立及運作不可能使法治國家有本質上的改 變而淪為司法專制 憲法法院之作用只在阻止其他國家權力從事違 10 德國憲法法院制度可溯源至1849年法蘭克福帝國憲法(Frankfurter Reichsver- fassung) 又稱 保羅教堂憲法 (Paulskirchenverfassung)所發展的自由法治國 思想

7 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 19 反憲法之行為 如濫用其制度上之權限或違憲行使其國家權力 唯 有在維護民主法治國家與廣泛保護人權之前提下 司法權之強化 始有其正當性 參 司法改革的歷史回顧 一 司法改革的基石 審檢分隸 司法改革在台灣 可以從 審檢分隸 談起 在制憲之前 除 最高法院 行政法院11 公務員懲戒委員會直接隸屬於司法院外 高等法院以下各級法院係隸屬於行政院下屬之司法行政部 此種 司法隸屬於行政之下 的現象於行憲之後 並未改變 監察院於 42年6月6日就高等法院以下各級法院是否應隸屬司法院的問題 向 司法院大法官聲請解釋 歷時約7年 大法官於49年8月15日作成釋 字第86號解釋 謂 憲法第七十七條所定司法院為國家最高司法 機關 掌理民事 刑事訴訟之審判 係指各級法院民事 刑事訴訟 之審判而言 高等法院以下各級法院及分院既分掌民事 刑事訴訟 之審判 自亦應隸屬於司法院 理由書說明如下 憲法第七十 七條所定司法院為國家最高司法機關 掌理民事 刑事訴訟之審 判 其所謂審判自係指各級法院民事 刑事訴訟之審判而言 此觀 之同法第八十二條所定司法院及各級法院之組織以法律定之 且以 之列入司法章中 其蘄求司法系統之一貫已可互證 基此理由則高 等法院以下各級法院及分院自應隸屬於司法院 其有關法令並應分 別予以修正 以期符合憲法第七十七條之本旨 本號解釋為第二屆大法官唯一的一件宣告違憲案件 也是我國 釋憲史上首號 法律違憲 解釋12 不過 解釋作出後 卻因法官 11 89年改制為最高行政法院 12 但若不同時參考其聲請書與相關背景 在表面上 這號解釋實在看不太出來是

8 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 20 人事權之爭議無法解決 而被擱置未予執行13 推究解釋未受遵行 的原因 部分出於解釋文的表達方式 其中暨無 違憲 的字眼 亦無 與憲法意旨不符 的表示 僅在解釋理由書中謂 其有關 法令並應分別予以修正 以期符合憲法第七十七條之本旨 若對 照本件聲請書 可知當時發生違憲爭議的焦點 表面上是將審理民 刑訴訟之高等法院及地方法院併由行政院所屬司法行政部主管的 設施 14 而非法律規定 實則 舊 法院組織法第八十七條規 定 司法行政之監督 依左列之規定 二 司法行政部部 長 監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分 院 明文將高等法院以下各級法院及分院置於 司法行政部 部長 的監督之下 實為造成 審檢不分立 的真正關鍵 當時大 法官於解釋文中就此未明確表明 諒與憲法解釋可決人數過高 解 釋文及理由書必須經過妥協有關 但已在49年經解釋而確立的憲政 法理 竟遭擱置 延宕經年 主其事者無意革新才是主因之一 迨至67年底 因中美斷交等政經局勢變動 促使執政當局銳意 推行革新 司法改革亦獲積極重視 釋字第86號解釋的意旨終於在 15 69年7月1日付諸實施 高等法院以下各級法院及其分院改隸於司 個違憲解釋 13 當時司法院與行政院進行會商 初步作成兩個方案 第一方案為 將原隸屬 於司法行政部之高等以下各級法院改隸於司法院 第二方案為 將原隸屬於 行政院之司法行政部改隸於司法院 由於職權劃分及各方意見紛歧 先後連 續開會協調研商 就第一方案擬作改制重要原則 共舉行十三次會議 並獲致 九項原則 包括於總統府設 法院推事檢察官人事審議委員會 之構想 惟於 公布後 各方輿論頗多批評 加上其他問題難以解決 遂遭擱置 參見司法院 編印 司法院史實紀要 第1冊 頁 年12月 14 監察院提出的聲請書內容為 高等法院地方法院依法院組織法之規定 均為 掌理民刑訴訟之機關 乃現行制度竟將高等法院及地方法院之民刑訴訟 均併 由行政院所屬之司法行政部主管 此項設施是否與憲法第七十七條 司法院為 國家最高司法機關掌理民事刑事訴訟之審判及公務員之懲戒 之規定相違 背 標點及粗體為作者所加 15 審檢分隸之司法改制 先由國民黨中央常會決議組成 專案小組 研擬具體 建議 提報中央常會 成員為當時之國家安全會議秘書長黃少谷 召集人 司法院副院長韓忠謨 司法行政部部長李元簇 總統府秘書長馬紀壯 行政院 秘書長瞿韶華 大法官洪遜欣及岳生等7人 又稱 7人小組 68年4月4日

9 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 21 法院 司法行政部亦同時改制為法務部16 算自49年8月15日解釋 公布時起 以迄落實 前後竟相隔20年 可見司法改革推動之不 易 審檢分隸不僅是台灣司法改革的重要里程碑 同時也為日後司 法改革 尤其是審判獨立 奠下關鍵性的基石 不過 本號解釋背 後所牽涉的司法審判與司法行政分合問題 並未因此迎刃而解 成 為後續司法改革的重要議題之一 二 審檢分隸後的司法改革 69年7月1日 審檢分隸 之後 高等法院以下各級法院從行政 部門劃分而出 台灣的司法 至少在組織上 始徹底脫離行政的掌 控 不再屬行政權的一環 同時也開啟司法革新的契機 此後 歷 任司法院院長即在此基礎下持續推動各項司法革新措施 以下分從 司法改革會議與司法革新具體措施二方面 回顧審檢分隸後台灣的 司法改革歷程 一 各階段的司法改革會議 全國司法會議 司法改革委員 會 全國司法改革會議 司法改革是法治建設的重要環節 也是社會改造工程的要項之 中央常會第115次會議 就法院改隸及司法行政部歸屬問題 作成五項原則 同年4月13日 蔣經國總統指示將審檢分隸事宜交國家安全會議 由秘書長黃 少谷 邀請行政院院長孫運璿 司法院院長戴炎輝 以及熟悉司法實務之人員 成立 專案小組 於一年內完成立法程序 付諸實施 專案小組成員有17 人 為 行政院院長孫運璿 司法院院長戴炎輝 總統府秘書長馬紀壯 國家 安全會議秘書長黃少谷 司法院副院長韓忠謨 司法行政部部長李元簇 總統 府顧問王任遠 總統府顧問汪道淵 立法委員仲肇湘 行政院秘書長瞿韶華 大法官翁岳生 大法官洪遜欣 最高法院院長錢國成 檢察長王建今 國家安 全會議副秘書長董世芳 國民黨中央委員會秘書處主任高育仁 國民黨中央組 織工作會副主任蕭天讚 以孫運璿 戴炎輝及黃少谷為召集人 專案小組成立 後 展開策劃及有關工作 經多次研商及協調 擬具 司法院組織法部分條文 修正草案 法院組織法部分條文修正草案 及 法務部組織條例草案 於 69年5月30日完成三讀立法程序 於同年6月29日公布 自7月1日生效 參見司 法院編印 前揭 註13 書 頁 參見黃少谷 審檢分隸與司法革新 總統府六十九年七月國父紀念月會報 告 1980年7月29日 收於台灣基隆地方法院編印 道德理性與司法改 革 司法院黃院長少谷先生論述獎詞 頁 年1月

10 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 22 一 不僅需要司法體制內的自省與興革 更有賴各界的共同參與和 集思廣益 因此 邀集司法院及各級法院法官 法務部及所屬各級 檢察官 國內各大學院校法學教授 律師代表及社會公正人士及賢 達等 以會議方式 共商司法議題 共謀解決之道的 司法改革會 議 模式 無疑是凝聚創造力及改革動能的重要源泉 向為推動司 法改革的方式之一 1. 黃少谷院長時期 69年7月1日審檢分隸後 司法院為改進司法業務 使學術與實 務相結合 並收集思廣益之效 特於69年8月29日至30日共2天 舉 行 改進司法業務研究會 由黃少谷院長主持 參加人員除司法 院正副院長 正副秘書長 各廳處長 大法官及各級法院院長 法 官代表外 還包括各大學院校法律系教授代表 全國律師公會代 表 法務部代表及檢察長 各級檢察官代表等 共120人 研究主 題計有 1 現行民刑訴訟審及制度應否修正 2 現行民刑訴訟 程序應否簡化或修正 3 目前法院之職掌是否適當 4 如何加 強少年事件之處理 5 如何疏減訟源 6 如何培育司法人才 7 現行行政訴訟制度如何改進 8 現行公務員懲戒制度如何改 進等8項17 69年11月21日至22日2天 司法院更進一步召開審檢分隸後第 一次 全國司法會議 18 亦由黃少谷院長主持 出席人員為洪副 院長壽南 各大法官 范秘書長魁書 楊副秘書長建華 廳處室主 管及司法院所屬機關首長 各級法院院長與部分庭長 委員 評 事 推事 業務有關人員 此外 尚有法務部施次長啟揚等15人 共計105人參加 會議除針對各級法院業務報告進行討論 決議 17 詳見司法院編印 前揭 註13 書 頁 以召開 全國司法會議 型態 集合各地司法機關負責人員及法律專家共同討 論司法改進事宜 在行憲之前即已行之 第一次全國司法會議於24年9月16 日 由國民政府司法院在南京舉行 參見司法院編印 前揭 註13 書 頁 514

11 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 23 外 通過中心議題 改進司法業務方案 共18項 同時討論一般 提案 計通過141件 內含民事類27件 刑事類20件 民事執行類 19 11件 少年事件類13件 公務員懲戒類1件 一般行政類69件 以作為落實審檢分隸新制及革新司法審判業務之基本要綱 2. 林洋港院長時期 林院長洋港於76年5月1日上任後 為奠定革新司法的指針 於 邀集司 77年11月17日至19日止 召開為期3天的 全國司法會議 法院及所屬各級法官 法務部及所屬各級檢察官 國內各大學院校 法學教授 律師代表等人參加 就司法實務與理論作客觀的溝通與 意見交流 會中提出17項議題討論 並作成結論20 3. 施啟揚院長時期 施院長啟揚於83年9月1日就職時昭示司法改革之重要性 積極 著手籌組 司法改革會議 當日即邀集所屬高層首長及相關幕僚 召開預備會議 隨後又召開5次預備會議 訂定 司法院司法改革 委員會設置要點 於同年10月19日組成 司法院司法改革委員 會 下設4個研究小組21 以一年為期 83年10月19日至84年10月 28日 採分組會議及全體會議方式研討論各項司法改革議題 並 提出解決方案 除促成司法預算獨立入憲外 包括實施法官自律 法官評鑑 大法官審理解釋案件程序司法化 候補法官合議審判等 改革措施22 對於司法效能之提升 貢獻良多23 4. 翁岳生院長時期 在施院長推動司法改革的同時 律師界發起籲請總統出面召開 19 內容詳見司法院編印 前揭 註13 書 頁 參見司法院編印 前揭 註2 書 頁 第一小組 研議司法院定位及研究加強司法院大法官功能等問題 第二小組 研究改進各項訴訟制度 第三小組 研究維護司法獨立等問題 第四小組 研 究法學教育與司法人員之養成等問題 22 參見司法院編印 司法改革委員會會議實錄 下輯 頁 年5 月 23 參見 Yueh-Sheng Weng, Die Reformierung des Justizsystems der Republik China, AöR 121 (1996), S. 579 ff.

12 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 24 全國司法改革會議 86年間 民間團體24為司法預算獨立一案晉 見李登輝總統時 再度籲請召開 經總統首肯並指示司法院籌備 其間數度磋商 可惜當時民間團體與司法院之互信不足 遲遲無法 順利召開 及至87年11月 民間團體與司法院 法務部達成儘速召 開全國司法改革會議的共識 岳生於88年2月1日接掌司法院 此項 會議之召開就成為首要工作之一 隨即邀請法務部及民間團體共同 組成籌備委員會 積極展開籌備工作 籌備工作由楊仁壽秘書長負 責 邀集審 檢 辯 學 民間團體與社會賢達代表參與籌備 籌 備小組歷經2個月9次會議 確定正式會議之所有規則 籌備期間並 由各法院就其轄區舉辦分區座談 集思廣益 並設網路信箱 廣徵 民意 其間 李前總統相當關心會議之召開 並請當時之總統府秘書 長黃昆輝先生出面邀請司法院 法務部以及民間團體參與開會之主 要人士 在台北賓館餐敘 表示總統希望採共識決 不宜採多數 決 大會於88年7月6日至8日舉行 參加者125名 有審 檢 辯 學 行政 監察 考試 民意機關代表及社會賢達 包括媒體代 表 當時之中央研究院李遠哲院長及楊國樞副院長也以社會賢達身 分參加 包括全體會議主席 4位副主席城副院長 3組 葉金鳳 部長 2組 全聯會理事長陳長 台大教授邱聯恭 1組 共討論 12大項議題及2項附帶提案 經全體會議討論獲致結論者有49項 部分未獲共識者7項 完全未獲共識者14項25 會議結束後 司法 院隨即將自身職掌有關部分之議題結論 一再研討 精心規劃 擬 定改革具體措施及辦理期限 並於同年7月26日發表 全國司法改 革會議結論具體措施暨時間表 與司法院職掌有關部分一書 正式 展開改革工作 24 包括中華民國法官協會 中華民國律師公會全國聯合會 台北律師公會 民間 司法改革基金會 台灣法學會 25 各提案之分組會議結論及全體會議結論內容 參見司法院編印 全國司法改 革會議實錄 下輯 頁 年11月

13 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 25 二 歷任司法院院長的司法革新 1. 黃少谷院長時期 黃院長少谷於68年7月就任 至76年4月卸職 計7年10個月 黃院長主要政績之一 乃致力於審檢分隸的推動與落實 26 上任 後 即依據 審檢分隸實施綱要 所定之程序及要求 推動並落實 審檢分隸各項工作 包含各項法令的研擬與修正 特別是提出 司 法院組織法部分條文修正草案 司法院法務署組織法草案 法 院組織法部分條文修正草案 及 非訟事件法 公證法 提存 法 民事訴訟法 羈押法 律師法 等25種法律之部分條文 修正草案 其中司法院設立 法務署 一案遭到有疊床架屋之嫌及 易流於干涉審判之批評 司法院遂將原案撤回 行政院改將 司法 行政部 易為 法務部 另擬 法務部組織條例草案 以上法案 於69年5月30日完成三讀立法程序 於同年6月29日公布 自7月1日 生效 審檢分隸終於見諸實行27 為適應審檢分隸 司法改制之需 要 司法院著手進行各類法規之修訂 含院務類 研考類 民事 類 刑事類 行政訴訟類 會計類 統計類等7大項28 70年3月 間 司法院擬定 司法院行政訴訟制度研究修正計劃 於同年8月 間聘請專家學者及有關人員 組織研究修正委員會 由林紀東大法 官及岳生為研修會之召集人 定期集會討論 並作成原則性之結 論 研修會之成果 即為後續修正行政訴訟法之藍本 與此同時 司法院亦針對公務員懲戒法進行研究 並提出修正草案 又為溝通 法官間之法律見解 充實辦案經驗 自71年3月起舉辦 司法業務 研討會 聘請專人講授研究主題 再由全體研究成員進行討論 研討會完竣後 編輯成冊 印發各法院同仁參考 此外 司法院更 26 黃少谷院長在69年4月30日司法院大法官會議第一次業務座談會致詞時提及 審檢分隸工作艱鉅 牽涉範圍甚廣 我常說較之分割連體嬰手術 其困難有 過之而無不及 參見司法院編印 前揭 註13 書 頁 詳見司法院編印 前揭 註13 書 頁 詳見司法院編印 司法院史實紀要 第2冊 頁 年12月

14 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 26 透過視察各級法院業務之方式 視導檢討並改進各項審判業務及軟 硬體設備 以行政訴訟為例 如設置各種辦案簿冊 清理遲延未結 案件 制訂當事人閱卷辦法等29 除上述司法審判業務革新及各種訴訟制度研修外 黃院長主政 時期尚有兩項重要的制度興革 一是提高法官的待遇 二是爭取司 法院的法律提案權 前者多次為司法院擴大業務會報的指示辦理事 項30 對於法官地位的提高 厥功至偉 後者為司法院大法官會議 業務座談會31的討論議題之一 亦是當時 全國司法會議 的主題 之一32 黃院長多次表示要與 中樞 溝通意見 謀求解決之道33 嗣經監察院提出聲請 大法官作成釋字第175號解釋而獲得確認 自此司法院取得司法事務的法案主導權 對司法改革的推動助益甚 大 2. 林洋港院長時期 林院長洋港在職7年4個月 76年5月1日至83年8月31日 上任 後即修正 法院辦案書類及文卷審查實施要點 廢止合議審判之 裁判書類事先送閱制度 78年復廢止實任推事依獨任制所製作裁判 書類事先送閱之制度 改採宣示後送閱 執掌時期 林院長致力強 化大法官釋憲功能 端正司法風氣 加強便民措施 開辦簡易訴 訟 落實緩刑制度 廢止裁判書事前送審 推動司法業務電腦化 並充實司法工作條件等措施34 舉其要者 1) 81年5月28日憲法增修條文公布 增訂司法院大法官組成憲 法法庭審理政黨違憲解散事項之職權 為配合此項憲法增修條文 立法院修正司法院大法官會議法 增訂憲法法庭審理政黨違憲解散 29 詳見司法院編印 前揭 註28 書 頁 參見司法院編印 前揭 註13 書 頁 參加的成員除司法院正副院長及全體大法官外 還包括司法院秘書長 最高法 院院長 行政法院院長及公務員懲戒委員會委員長 列席人員為司法院本部各 單位主管 32 參見司法院編印 前揭 註13 書 頁 參見司法院編印 前揭 註13 書 頁 參見司法院編印 前揭 註2 書 頁18-26

15 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 27 案件之規定 並將法律更名為司法院大法官審理案件法 司法院隨 之發布司法院大法官審理案件法 並開始籌設憲法法庭35 於82年 10月22日由林院長主持落成典禮 並發布憲法法庭審理規則 於此 同時 司法院於81年底設置大法官書記處36 並增設大法官助理 協助大法官處理釋憲業務 以因應大法官釋憲業務量之增加 2) 為提高裁判品質 司法院訂定 擴大第一審民刑事案件合 議審判試行要點 使第一審法官有充分歷練的機會 督促台灣高 等法院訂頒 台灣高等法院暨所屬第一 二審法院裁判選輯實施要 點 每年編印第一 二審裁判書類 供外界參考 提示各級法院 仿最高法院民事庭或刑事庭會議之例 舉行法官討論會議 以收見 解一致之效 避免裁判分歧 3) 在禮民 便民方面 除於76年訂定 加強緩刑及易科罰金 制度實施要點 通函落實 各級法院開庭注意事項 外 修正 提示民事強制執行改進事項 訂定 辦理提存及領取提存物須 知 法院便民 禮民實施要點 高等法院以下各級法院律師電 話聲請閱卷實施要點 台灣各地方法院設立非訟事件處理中心試 行要點 法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項 並修正 法院使用錄音輔助民刑事紀錄實施要點 及 司法狀紙規則 前 者規定所有民刑事訴訟案件 均應全面錄音 後者允許民間廠商依 所定統一格式印銷司法狀紙 以利人民購用 4) 在其他重要的司法制度革新 還有訂頒 法院辦理勞資爭 議事件應行注意事項 修正民事訴訟法簡易訴訟條文 研擬修正 行政訴訟法及行政法院組織法 制定 司法人員人事條例 訂定 司法行政人員升遷考核要點 及 司法院所屬各級法院庭長推事 升遷調動考核要點 自此 法官之任免 遷調與獎懲 須經司法 35 參見翁岳生 憲法法庭設立之經過及其意義 收錄於 翁岳生著 法治國 家之行政法與司法 頁 年1月2版1刷 36 司法院組織法於81年11月20日修正 將原秘書處第二科改設為大法官書記處 同時增設資訊管理處

16 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 28 院人事審議委員會之審議 3. 施啟揚院長時期 施院長啟揚於83年9月1日就任 至88年1月31日卸職的4年8個 月期間 先後以 健全制度以維護司法獨立 及 維護司法清明廉 能 為理念及目標 戮力確保司法審判公正獨立 維護司法清明廉 能 強化人權保障 推展有效率的司法 建立全民化的司法37 在確保司法獨立公正方面 其重要之具體措施如 83年12月8 日通令38各法院年終事務分配應切實依法院組織法規定 由法院年 終會議定之 83年12月10日通函39各級法院自84年1月1日起 法律 釋示改由審判系統接辦 85年1月11日函知40台灣高等法院自85年1 月1日起 民刑事業務視導委由該院辦理 以避免行政權凌駕審判 權 而有行政干預審判之虞 83年11月起 司法院人事審議委員會 的審議方式 採以公開討論 不記名投票方式運作 建立民主公開 之司法人事審議制度 以確保法官審判獨立的空間 84年5月5日發 布 高等法院以下各級法院及其分院法官兼庭長職期調任實施要 點 明定高等法院以下各級法院庭長之任期及連任之限制 84年4 月15日起 依 法官會議試辦要點 擇九所法院試辦法官會議 議 決法院重要行政事務 85年11月起 廢除實任及試署法官裁判書類 送閱制度 候補法官裁判書類改採事後送閱 87年2月3日將 法官 法 草案函送行政院 考試院會銜 惜遭退回司法院重新研議 維護司法清明廉能的具體措施 計如 訂定 法官守則 84 年8月22日通令各級法院法官遵行 訂定 法官自律委員會試辦要 點 要求各級法院自86年12月1日起試辦 85年1月30日發布 法 官評鑑辦法 次日開始施行 同日函頒 法官個案評鑑作業注意 事項 參見司法院編印 前揭 註2 書 頁27-39 (83)院台廳司一字第22167號函 (83)院台廳民一字第22246號函 (85)院台廳司二字第00841號函

17 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 29 人權保障的強化 以刑事被告人權的維護最為顯著 具體作為 諸如 84年11月24日通令41各級法院對於刑事被告應慎重羈押 依 司法院釋字第392號解釋 修正刑事訴訟法有關羈押之規定 送立 法院審議 86年12月19日公布施行 87年3月23日發函指定台灣板 橋地方法院自同年7月1日起試驗 刑事訴訟採當事人進行之精神 強化檢察官法庭活動 確實負舉證 證人詰問責任 並就證據 事 實與法律各方面 與被告或其辯護人互相辯論 之措施 在推展有效率司法方面 先後推動金字塔型訴訟制度 民事訴 訟集中審理制度 刑事訴訟當事人進行主義 並擴大實施律師訴訟 主義 簡化裁判書類 在建立全民化司法方面 主要是建立法院與人民的直接溝通管 道 例如於86年11月10日訂頒 法院院長接見民眾試辦要點 同 年12月1日起試辦 並使司法業務電腦化 裁判書類通俗化 例如 成立 司法院裁判書類通俗化研究小組 以2年為期 推動裁判書 類用語通俗化 以清楚表達裁判內容 4. 翁岳生院長時期 岳生於88年2月1日就任 96年9月30日卸職 在這8年8個月期 間 司法院以審判為中心 逐步實踐岳生在就職時所提出的 實現 司法為民的理念 建立權責相符的正確觀念 營造合理的審判 環境 推動公平正義的訴訟制度 及 改造跨世紀的現代司法制 度 5項重點目標 總計公布45項具體革新措施暨5年近程 中程 長程時間表42 關於 實現司法為民的理念 部分 司法院提出如下十項具體 革新措施 1 依 世界人權宣言 及 聯合國公民及政治權利公 約 之精神 於刑事訴訟法中增訂 無罪推定 原則 以保障被告 基本人權 2 刑事法庭上檢察官席位與被告席位對等 以落實當 41 (84)院台廳刑一字第22092號函 42 參見司法院編印 前揭 註2 書 頁40-48

18 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 30 事人平等之精神 3 檢討法庭席位佈置 提供人民溫暖人性的法 庭環境 4 結合社會資源 擴大訴訟輔助與平民法律扶助 5 全面實施各法院單一窗口聯合服務中心及電腦化之便民措施 並經 常辦理服務人員之在職訓練 提供人民快速 便捷 現代化之服務 品質 6 各審裁判書類及司法改革措施以最快速度全面上網 並 新增檢索查詢功能 俾人民隨時查詢最新 最完整的司法資訊 提 升人民對司法的瞭解與信賴 7 辦理各種在職訓練時 開設加強 司法同仁便民禮民及以人民為主的服務觀念之課程 8 各法院備 置職員名牌 接受人民監督 公評 以落實執行便民禮民的司法政 策 9 加強編製各案件之收結件數 平均辦案速度及確定統計等 資料 具體呈現司法改革措施之成效 10 辦理各項司法滿意度問 卷調查 了解民眾對司法服務之需求及反映司法改革績效 提升司 法公信力 關於 建立權責相符的正確觀念 部分 提出九項具體革新措 施 其中尤以檢討加強法官之監督考核及依法淘汰不適任的庭長 法官為要 除先後修正發布 高等法院及其分院法官 庭長暨地方 法院及其分院庭長遴選資格標準 及 高等法院以下各級法院及其 分院 高等行政法院法官兼庭長職期調任實施要點 外 為貫徹庭 長任期制之建立 於94年2月1日至同年7月31日止 指定所屬三所 地方法院試辦一審法院庭長功能評估方案 期藉由實證評估 作為 派任庭長比例之參考43 並自94年8月開始 於調派一審法院庭長 之派令註明 調派之任期3年 得連任 關於 營造合理的審判環境 部分 提出八項具體革新措施 旨在修訂訴訟制度 合理疏減訟源 改善法官工作條件 充實法院 圖書設備及資訊系統 籌設司法文物陳列館 訂定完善的法官在職 進修制度及簡化裁判書類等 為讓所有司法人員及民眾了解台灣司 43 參見司法院94年2月1日院台廳司一字第 號函 司法院編印 前揭 註2 書 頁

19 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 31 法的演進歷程 司法院於94年1月11日及9月26日前後在台北及台南 舉辦 百年司法 文物展 除凝聚籌設司法博物館之力量 整合學 術及民間資源 建立司法博物館的基礎文物史料外 更藉此促進司 法與民眾之互動 使民眾濡染人權與法治觀念 關於 推動公平正義的訴訟制度 部分 有八項具體革新措 施 摘要以言 計有 1 加強檢察官舉證責任 2 要求嚴謹證 據法則 3 檢討自訴制度 確立以公訴為主 自訴為輔之訴訟架 構 4 推動民事訴訟審理集中化 5 強化事實審功能 6 確立 第三審為嚴格法律審 7 規劃新行政訴訟制度 8 公務員懲戒 委員會法院化 其中新行政訴訟制度之建立 業已落實 關於 改造跨世紀的現代司法制度 部分 有十項具體革新措 施 其重點包括 1 研議司法院定位議題 2 法律文書用語力 求通俗化 3 全面推動法庭紀錄電腦化 4 加強研究考核 追 蹤列管各項改革措施 5 推動法官 檢察官 律師考試合一 司 法官訓練所改隸司法院 6 加強推動遴選律師轉任法官 放寬學 者專家充任法官之任用資格 7 加強遴派法官出國考察 進修及 出席國際會議 8 積極邀請國外法官學者來訪 蒐集外國司法 法學資料 9 推動兩岸法學交流 10 全面推動審檢辯學各界良 好互動 並籌設 法曹協會 共同邁向嶄新的法治社會 三 司法制度的各項改革與具體成果 88年全國司法改革會議的結論 為社會各界代表所凝聚的共 識 相當程度反映人民的心聲與需求 為付諸實踐 司法院於會後 隨即擬定一份改革的時間表44 據以循序漸進地建構一個嶄新的司 法制度 十年來 上述結論有了階段性的成果 也為後續發展樹立 明確的方向 總的來說 可以有幾個方面 在審判獨立方面 從法 44 參見司法院編印 全國司法改革會議結論具體措施暨時間表 1999年7月26 日

20 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 32 官獨立意識覺醒 到司法預算獨立的爭取 乃至於司法行政權的自 制 更加確立司法在國家體制中獨立且中立的角色 在落實大法官 職權方面 則成立了憲法法庭 並作出多項重要解釋 為國家憲政 的發展 開創新機 在研究修正各項訴訟制度方面 建立法官完善 的人事制度 同時為了確保司法院的定位 提出了 司法院組織 法 等重大變革草案 在便民 禮民方面 多年來已將法院從嚴肅 的衙門扭轉為親民的機關 各項司法行政措施莫不以民眾權益為考 量的前提 並以公平 公正及人權的保障為依歸 在司法文化的提 升方面 也著力甚深 比如司法博物館的籌設 百年司法文物展覽 等 在上述各項興革中 訴訟制度暨審判程序與司法服務行政暨人 事制度的幅度較大 成效也較為顯著 有必要稍作進一步說明 一 訴訟制度與審判程序的變革 88年全國司法改革會議後 司法院為實現司法為民的理念 建 立權責相符的正確觀念 提供合理的審判環境 推動公平正義的訴 訟制度及改造跨世紀的現代司法制度 乃分階段擬訂改革進程及措 施 期能以循序漸進的方式 締造金字塔型之法院組織 1. 民事訴訟制度 司法院於72年7月間即成立 民事訴訟法研究修正委員會 推 動民事訴訟法的修正 以提高審判效能 保障人民的訴訟權益45 其中又以89年2月及92年2月的修正幅度最大 此二次民事訴訟制度 的大幅改造 係基於全國司法改革會議關於民事訴訟制度改革之結 論 包括推行集中審理制 強化第一審之事實審功能 使成為事實 審審判中心 第二審採事後審或嚴格限制的續審制 第三審採嚴格 法律審並採上訴許可制 除小額訴訟及簡易訴訟程序外 第一審應 採行合議制 45 自72年以後 民事訴訟法陸續修正 迄今計有12次 分別於72年11月9日 73 年6月18 75年4月25日 79年8月20日 85年9月25日 88年2月3日 89年2月9 日 92年2月7日 92年6月25日 96年3月21日 96年12月26日 98年1月21日 公布

21 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 33 89年2月11日修正公布之民事訴訟法 重點在推行民事事件審 理集中化 強化第一審之事實審功能 使第一審成為事實審審判中 心 提昇審判效率 保障弱勢當事人權益 擴大訴訟制度解決紛爭 之功能 故修正許多便利當事人使用訴訟制度及促使訴訟妥適進行 之規定 如增訂當事人可利用科技設備傳送文書 為了方便證人作 證 增訂證人得以書狀為陳述 法院並得利用影音科技設備異地直 接訊問 修正自由順序主義改採適時提出主義 促使第一審成為事 實審之中心 以免增加當事人訟累 尤其重要的是 新法為貫徹直 接審理主義及言詞審理主義的精神 達到減少開庭次數 集中調查 證據 促進審理集中化的目標 充實準備程序 乃增訂書狀先行程 序及整理 協議簡化爭點程序之相關規定 集中審理之要求 正式 成文法化 有鑑於集中審理之審理模式 並非由法院審理實務所發展出 來 實務界之法官 律師對此制度相對陌生 為提升法官對集中審 理制度之認識 司法院全面性的強化審 檢 辯 學的在職訓練 職前訓練及在學教育 除邀集一 二審庭長 法官組成 加強推動 民事事件集中審理小組 在第一審法院舉辦分區研討會 討論新 修正民事訴訟法之相關規定與實務運作外 並持續在司法人員研習 所舉辦有關集中審理之民事業務研究會 以提升法官整理爭點 認 定事實之能力 同時函請教育部轉請各大學法律系開設有關加強事 理邏輯 認定事實及兼顧理論與實務之課程 函請司法官訓練所就 法官之職前訓練 加強有關集中審理之課程 及函請中華民國律師 公會全國聯合會規劃具體辦法 加強律師有關民事事件集中審理之 職前研習教育與在職進修教育 又為強化第一審事實審之功能 修 正民事訴訟法第一九六條 針對提出攻擊 防禦方法之時機 廢除 原採之 自由順序主義 改採 適時提出主義 年間 司法院推動民事集中審理施行成效訪視 藉由法院間之相互訪視 觀 摩及交換新制實施心得 進一步落實集中審理

22 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 34 92年民事訴訟法再經大幅度之變革 重點在於擴大訴訟參加制 度 和解制度 增設訴訟標的的價值之核定及訴訟費用專章 增訂 司法事務官之處理程序 增設第三人撤銷訴訟程序等 本次修法共 計修正203條 刪除6條 其重要修正如下 1) 修正管轄規定 保障弱勢當事人權益 如為防止企業或法 人濫用合意管轄條款 增訂當事人之一造如為法人或商人 使用定 型化契約條款成立合意管轄約款 按其情形顯失公平 他造得聲請 移送管轄法院 以保障相對弱勢當事人之權益 提高人民對裁判之 信賴度 2) 充實選定當事人制度 擴大訴訟制度解決紛爭之功能 新 法明定公益社團法人在一定條件下得為其社員起訴 擴大當事人適 格之範圍 並減輕社員之訴訟負擔 另在公害 交通事故 商品瑕 疵等現代型訴訟事件 並增設公告曉示制度 使其他共同利益人有 機會併案請求 充分保障權利人之權利 又明定公益法人就公害 商品瑕疵等具有繼續性 擴散性危害之事件 得在一定條件下提起 不作為之訴 以維護社會大眾之權益 又為強化89年將第二審改採事後審或嚴格限制的續審制之修正 方向 修正民事訴訟法第四四七條 對於當事人於第二審程序提出 之新攻擊防禦方法為適當之限制 採行嚴格限制之續審制 以避免 當事人輕忽第一審程序 實施以來 第一審之審理已更為充實 更 完整 另外 在第三審程序方面 修正民事訴訟法第四六九條之 一 使得民事訴訟法第四六九條各款事由以外之上訴第三審事件 須經第三審法院之許可 已逐漸採行上訴許可制 88年全國司法改革會議關於民事訴訟制度改革之結論 尚有關 於候補法官自派任後3年內不得獨任審判部分 司法院採取之有效 措施為 1) 89年至92年間 數次修正發布 司法官候補規則 使司法 官訓練所第39期起分發之候補法官 先經充任上級審法官助理 地 方法院合議庭陪席法官 簡易案件之獨任法官等歷練 始擔任一般

23 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 35 案件之獨任法官 2) 依照 候補試署法官辦理事務及服務成績考查辦法 第七 條規定 候補法官於候補期間參與合議審判 並在合議審判庭歷 練 此外 為貫徹國民之法主體性及程序主體地位之理念 並尊重 當事人之程序選擇權 88年全國司法改革會議曾作成 建請司法 院著手研究容許民事事件兩造當事人合意選擇法官審理其涉訟事件 之可行性 的結論 司法院由民事訴訟法研究修正委員會就此結論 詳加研討後 擬定 民事訴訟合意選定法官審判暫行條例草案 經立法院審議通過 於92年6月5日公布施行 民事訴訟合意選定 法官審判暫行條例 讓民事訴訟當事人於無害公益之前提下 對於 其所涉訴訟事件具有選擇承辦法官之權利 並明定對該判決上訴及 抗告之限制 一方面增進人民對司法的信賴 他方面達到疏減訟源 及合理分配司法資源之目的 本暫行條例為試驗性質 故訂有施行 期間至97年9月5日止 目前業已廢止 2. 刑事訴訟制度 刑事訴訟與人權保障關係至切 刑事訴訟制度的改革 亦最引 人注目 其中又以牽涉憲法第八條保障之人民身體自由的羈押制 度 爭議尤多 變革也最鉅 刑事訴訟之羈押權 過去由法官與檢 察官分別掌理 84年12月22日 司法院大法官作成釋字第392號解 釋 宣告 憲法第八條第一項 第二項所規定之 審問 係指法 院審理之訊問 其無審判權者既不得為之 則此兩項所稱之 法 院 當指有審判權之法官所構成之獨任或合議之法院之謂 法院 以外之逮捕拘禁機關 依上開憲法第八條第二項規定 應至遲於二 十四小時內 將因犯罪嫌疑被逮捕拘禁之人民移送該管法院審問 是現行刑事訴訟法第一百零一條 第一百零二條第三項準用第七十 一條第四項及第一百二十條等規定 於法院外復賦予檢察官羈押被 告之權 同法第一百零五條第三項賦予檢察官核准押所長官命令之 權 同法第一百二十一條第一項 第二百五十九條第一項賦予檢察

24 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 36 官撤銷羈押 停止羈押 再執行羈押 繼續羈押暨其他有關羈押被 告各項處分之權 與前述憲法第八條第二項規定之意旨均有不 符 此號司法解釋促成羈押制度的重大變革 86年12月19日修正 公布的刑事訴訟法將羈押權改由法院單獨行使 檢察官如要羈押被 告 應向法院提出聲請47 傳統刑事訴訟制度採行職權主義 造成檢察官公訴活動的空洞 化 法官與檢察官角色混淆 以及被告人權未受應有尊重等問題 早為國人所詬病 隨著國際互動密切頻繁 人權觀念漸受正視 表 彰平權觀念的當事人進行主義也受到重視 成為刑事訴訟制度改革 的主要方向 也是88年全國司法改革會議結論有關刑事訴訟制度部 分之改革取向 全國司法改革會議之後 司法院透過刑事訴訟法之修正 建構 出一個以當事人調查證據為主 法院依職權調查證據為輔的 改良 式當事人進行主義 其項目及制度內涵如下 48 1) 刑事訴訟法增訂無罪推定原則 92年2月完成 2) 加強檢察官舉證責任 刑事訴訟法證據章之修正 92年2月 完成 3) 嚴謹證據法則 刑事訴訟法證據章之修正 92年2月完 成 4) 修正自訴制度 以公訴為主 自訴為輔之訴訟架構 92年2 月完成 ) 推動刑事審判集中審理制 92年2月完成 6) 減輕處理刑事案件之負擔 採行緩起訴制度 擴大起訴裁量 參見 Weng, 見註23, S. 579 (583). 刑事訴訟法第一五四條 刑事訴訟法第三十七 三十八 三一九 三二七 三二九 三三一條 集中審理制旨在強化審判前的準備程序 以先行整理重要事實及法律爭點 並 決定調查證據的順序 範圍及方法 俾提升正式審判時之效率 51 刑事訴訟法第二七三 二七四 二七九 二八八條

25 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 37 權 91年2月完成 52 擴大簡易程序之適用 92年2月完成 53 7) 落實及強化交互詰問之要求 刑事訴訟法證據章之修正 92年2月完成 8) 限制訊問被告及調查被告自白之時期 刑事訴訟法證據章 之修正 92年2月完成 54 9) 區分認定事實與量刑程序 92年2月完成 55 10) 除簡易案件外 第一審應採行合議制 92年2月完成 56 11) 強化辯護人之功能 92年2月完成 57 12) 全面檢討公設辯護制度 92年2月完成 ) 促進當事人實質平等 強化辯護功能 92年2月完成 60 14) 簡化裁判書類 減輕法官負荷 93年6月完成 上述各項改革措施中 以交互詰問為重心的刑事訴訟新制 正 式上路 實施至今 業已使第一審成為事實審的中心 並為第二審 及第三審功能的改造 奠下堅實的基礎 又為兼顧社會安全之維護 及基本人權之保障 刑事訴訟制度尚有如下之變革 1) 為落實無罪推定原則 偵查固應採取密行主義 偵查不公 開 以維人權 惟仍應兼顧偵查犯罪 維護治安之功能 乃修正刑 事訴訟法第二四五條 增訂參與偵查程序之人員除依法令或為維護 公共利益或保護合法權益有必要者外 不得公開揭露偵查中執行職 務知悉之事項 並賦予偵查中在場之辯護人陳述意見之機會 以強 化被告或犯罪嫌疑人之防禦權 刑事訴訟法第二五三條之一至第二五三條之三 刑事訴訟法第四四九條 刑事訴訟法第二八八條 刑事訴訟法第二八四條之一 刑事訴訟法第三十一條 刑事訴訟法第三十一條 為保障低收入戶被告的訴訟權益 司法院先行推動義務辯護制度 函請各律師 公會與法院協商辦理律師義務辯護制度 促使當事人雙方武器平等 59 刑事訴訟法第三十一 四十四條之一 60 刑事訴訟法第三 八 三 九 三一 條之一 三一 條之二 三一四條之一 三二六 四五四條

26 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 38 2) 因具保 責付 限制住居而停止羈押之被告 其羈押原因 仍然存在 僅因無羈押必要或不適宜羈押 而准其保釋在外 但其 保釋期間之行為仍應受到一定限制 以符具保 責付 限制住居替 代羈押之目的 爰修正刑事訴訟法第一一七條 第一一七條之一等 條文 增訂法官得命被告遵守一定之事項 違反者得命再執行羈 押 3) 為維護受搜索人之權益 修正刑事訴訟法搜索相關條文 除遵行令狀主義 設事前監督之搜索票核發制度外 並設逕行搜索 應陳報法官為事後審查之機制 4) 為因應修正刑法刪除常業犯之規定 及考量不正使用電腦 詐欺罪犯 與詐欺慣犯同具高再犯率之犯罪特性 將刑法第三二 條竊盜罪 第三三九條詐欺罪及刑法第三三九條之三不正使用電腦 詐欺罪 納入預防性羈押之罪名 以防止其反覆實施同一犯罪之必 要 5) 92年2月6日修正公布 同年9月1日施行之刑事訴訟法第二 八四條之一 規定除簡式審判程序及簡易程序案件外 第一審應行 合議審判 本係落實民國88年全國司法改革會議之共識 惟該項共 識係以訴訟結構之金字塔化為配套 即第二審 第三審分別配套成 為事後審及嚴格法律審 茲上開金字塔化之修法尚未完成 連帶使 原本規劃得以因訴訟結構金字塔化後 可以將第二 三審部分人力 移到第一審之構想亦尚無從據以辦理 因此以第一審法官有限之人 力 如不分案件輕微或重大均行合議審判 將嚴重排擠審理其他行 通常程序案件之時程 而使司法資源不能作有效合理分配 爰修正 刑事訴訟法第二八四條之一 規定同法第三七六條第一款及第二款 之犯罪 為不必行合議之案件 酌為調整第一審法院應行合議審判 之範圍 6) 在改良式當事人進行主義之訴訟架構下 證據之提出與交 互詰問之進行 均由當事人主導 而無辯護人之被告無從明瞭卷證 內容以行使防禦權 自應適當地賦予檢閱 抄錄卷證之權 爰修正

27 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 39 刑事訴訟法第三十三條 使無辯護人之被告得預付費用 聲請法院 交付筆錄 以保障被告防禦權 7) 羈押期滿 延長羈押之裁定未經合法送達 或延長羈押期 間之裁定未經宣示 而未於期間屆滿前送達被告 或羈押期滿未經 起訴或裁判 視為撤銷羈押者 多有出於人為之疏失 若因此造成 重大刑事案件之被告無條件釋放 致生社會治安之重大危害 殊非 妥適 爰認於此情形 仍得對被告實施必要之保全措施 乃修正刑 事訴訟法第一 八條 明定法院對於未及時送達延長羈押裁定或未 及時裁定延長羈押之被告 得為一定之保全措施 8) 配合立法委員提案 修正刪除刑事訴訟法第三四四條第二 項後段規定 俾使檢察官對於請求上訴之案件 得有斟酌之權 以 減少不必要之上訴 9) 為尊重上訴人意願 強化當事人之訴訟自主權 以符改良 式當事人進行主義之原則及兼顧訴訟經濟 經第三審法院發回或發 交原審法院或同級之他法院之案件 自以仍得撤回上訴為宜 而為 使第二審法院為有效率之審理 應規定上訴書狀應敘述上訴理由及 違反之法律效果 爰修正刑事訴訟法第三六一條及第三六七條 杜 絕完全不附理由之第二審上訴 規定提起第二審上訴須提出具體理 由 又簡易判決處刑之案件 既可不經開庭程序 且其判決書之記 載亦較為簡略 爰修正刑事訴訟法第四五五條之一 不服簡易判決 提起之上訴 不準用新修正第三六一條之規定 關於刑事訴訟上訴制度部分 自全國司法改革會議開啟我國司 法改革新猷 迄今已近十年 司法改革已漸具成效 司法院與行政 院前於93年1月7日會銜送立法院審議之刑事訴訟法上訴編至附帶民 事訴訟編部分條文修正草案 因部分民間團體 律師及學者基於第 一審裁判品質猶須提昇 司法院組織法與具淘汰機制之法官法等法 官人事制度金字塔化尚待建立 民間社會大眾對交互詰問新制仍需 適應之考量 認斯時非修正刑事上訴制度之適當時機 表達反對修 法之意見 致未能於第五屆立法院委員任期屆滿完成三讀

28 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 40 另外 為使刑事訴訟上訴制度修正草案之內容更趨完善 司法 院除於93年間 聘請律師界代表及具有留學美國 日本 德國背景 之學者 擔任刑事訴訟法研究修正委員會委員參與草案研修外 亦 將持續舉辦公聽會 廣納各界意見 期刑事訴訟上訴制度修正草案 更臻完足 並得與世界先進法治諸國接軌 3. 行政訴訟制度 我國行政訴訟制度自始即受歐陸法制的影響 最初仿襲法國的 中央行政法院(Conseil d É tat)設置平政院 17年廢止 在組織及性 質上非屬司法權的一部分 21年11月17日公布行政訴訟法與行政法 院組織法 翌年9月1日在司法院之下設行政法院 開始審理人民告 官的行政訴訟案件61 但在當時的政治局勢及社會環境下 並未發 揮制衡行政權 保護人民權利的功能 行憲後 改採德國以控制行 政合法性為核心的行政訴訟制度 強化行政訴訟的功能 不過 由 於行政訴訟最初仿效法國諮政院的緣故 行政法院的成員有相當長 的時間得由無法官資格之一般公務員轉任 稱為 評事 故其是 否屬憲法上法官亦曾引發疑義 迨至69年4月25日釋字第162號解 釋 始獲肯認 另外 在行政訴訟審判權之範圍及訴訟類型方面 長久以來僅有以行政處分為標的之撤銷訴訟 既無要求行政機關作 成行政處分的課予義務訴訟 亦無處理行政處分以外行政行為的一 般給付訴訟 類如德國行政法院法第四 條第一項的行政審判權 概括條款 必須等到88年修正公布 89年7月1日施行的行政訴訟 法始有明文 此次修正幅度甚大 條文數量由34條 增為308條 內容極為詳盡 共分9編 修正重點主要如下 1) 增設審級 行政訴訟之審級 由原來之一審終結 改採二 級二審制 即以高等行政法院為第一審並為事實審兼法律審 而最 高行政法院則為上訴審 原則上為法律審 當事人不服高等行政法 院之裁判者 得向最高行政法院提起上訴或抗告 61 參見翁岳生著 前揭 註9 文 頁

29 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 41 2) 增加訴訟種類 除原有之撤銷訴訟外 增加確認訴訟及給 付訴訟 又依據其所定各種訴訟之要件以觀 可分為撤銷訴訟 請 求應為行政處分訴訟 確認訴訟 合併請求損害賠償或其他財產上 給付訴訟 一般給付訴訟 選舉罷免訴訟及維護公益訴訟等7種類 型 不論主觀訴訟與客觀訴訟均已涵蓋在內 3) 加強訴訟參加 行政訴訟攸關公益 且撤銷或變更原處分 之判斷 具有形成之法律效果 對第三人亦有效力 故有使第三人 參加訴訟之必要 期能獲得正確之裁判 此次修正將參加訴訟分為 必要共同訴訟之獨立參加 利害關係人之獨立參加及輔助參加等3 種 並規定參加之程序 參加人之地位等 用以強化並發揮功能 4) 訴願程序改採一級制 對於撤銷訴訟及請求應為行政處分 之訴訟 仍維持訴願前置主義 但將訴願改採一級制 廢除原有之 再訴願程序 故經訴願程序後 即得提起行政訴訟 至於提起其他 類型之訴訟 則不適用訴願前置主義 5) 第一審改採言詞審理主義 言詞審理能使訴訟迅速進行 法院易得正確心證 並達成審判公開之優點 故規定高等行政法院 為第一審訴訟程序 採言詞審理主義為原則 至最高行政法院為上 訴審程序 則以書面審理為原則 惟於特定條件下 亦得行言詞辯 論 6) 增設簡易訴訟程序 增設簡易訴訟程序 規定訴訟標的所 涉及之金額或價額在新台幣3萬元以下或其他告誡 警告 記點 記次等輕微處分等 適用簡易訴訟程序 其起訴及其他期日以外之 聲明或陳述 概得以言詞為之 簡易訴訟程序在獨任法官前為之 裁判得不經言詞辯論 判決書之事實 理由 得不分項記載並得僅 記其要領 對於適用簡易程序之裁判提起上訴 須經最高行政法院 許可 其許可以訴訟事件所涉及之法律見解 具有原則性者為限 俾較輕微之案件 得藉便捷之程序 迅速終結 7) 增訂強制執行程序 行政訴訟撤銷判決之執行 原規定係 由行政法院報請司法院轉有關機關執行之 並未明定執行之方法

30 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 42 此次修正為撤銷判決確定者 關係機關應即為實現判決內容之必要 處置 以貫徹判決之效力 又行政訴訟法之裁判係命債務人為一定 之給付者 規定債權人得聲請高等行政法院以公權力實現該裁判之 內容 以確保債權人權益 行政訴訟新法實施後 目前行政法院共分兩級 在最高行政法 院之下有三所高等行政法院 凡屬公法上爭議 悉由行政法院審 理 法定的訴訟類型包含撤銷訴訟 課予義務訴訟 一般給付訴訟 及確認訴訟 與德國制度頗為類似 近年來 人民勝訴的比例逐年 增加 顯示行政法院制衡行政的功能正漸次提升62 臺灣的行政訴 訟制度 與亞洲其他國家相較 已居於領先地位 不過 89年7月1日修正施行的行政訴訟法 自研修至立法完成 逾17年之久 其間 國家法制 社會結構 及經濟環境均有重大變 遷 且行政爭訟事件大量增加 行政訴訟法所準用的民事訴訟法條 文數度修正 加以國內外行政訴訟理論及相關制度亦有長足發展 實有再行研究檢討之必要 司法院爰於90年3月成立 行政訴訟制 度研究修正委員會 延攬學者專家及實務界人士 共同研究修正 行政訴訟 除蒐集國內外相關之立法例及學說 亦函詢各機關學校 及職業公會之意見 作為研修之參考 並擬具行政訴訟法 行政訴 訟法施行法 行政訴訟費用法等三法草案 於95年1月11日函送立 法院審議63 惟前開草案經送立法院後 未能列入議程進行審議 嗣部分立法委員另行就行政訴訟實務上極待修正之 審判權錯誤改 採移送制 訴訟費用 訴訟代理人 及 再審部分 等議題 提出 行政訴訟法部分條文修正草案 經立法院司法委員會審查 後 又歷96年1月12日 96年1月17日二次立法院朝野黨團協商 再 經立法院於96年6月5日三讀通過 並由總統於同年7月4日公布 96 年8月15日施行 此次修正重點主要為 62 參見 Weng, 見註23, S. 579 (584). 63 司法院院台廳行一字第 號函

31 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 43 1) 就審判權錯誤 改採移送制 關於應向普通法院起訴之事 件 誤向行政法院起訴時 原規定係採駁回制 此次修正改採職權 移送制 免除當事人承受審判權錯誤之不利益 以保障訴訟權 2) 少量定額徵收裁判費 行政訴訟原不徵收裁判費 僅收進 行訴訟之必要費用 然基於司法資源屬全民所有及使用者付費原 則 且為督促行政機關依法行政 並防止濫行起訴 乃修正行政訴 訟法 規定酌徵裁判費 起訴 按件徵收裁判費新台幣4,000元 適用簡易訴訟程序之事件 徵收新台幣2,000元 特定之聲請事 件 徵收新台幣1,000元 裁判費之徵收 係採按件 少量及定額 制 自96年8月15日施行後迄98年5月止 各級行政法院之新收案件 均有減少趨勢 最高行政法院由96年8月新收586件 98年5月減為 353件 台北高等行政法院由544件減為334件 台中高等行政法院 由121件減為56件 高雄高等行政法院由170件減為136件 顯見節 制濫訴之功能 業已逐漸發揮 3) 強化訴訟代理 為確保擔任行政訴訟之訴訟代理人 有充 分之知識 爰修正原行政訴訟法第四十九條之規定 即當事人若欲 委任訴訟代理人 應以律師為之 但在稅務 專利行政事件 會計 師 專利師或依法得為專利代理人者 經審判長許可 亦得為訴訟 代理人 以應實際之需求 另當事人為公法人 中央或地方機關 公法上之非法人團體時 其所屬專任人員辦理法制 法務 訴願業 務或與訴訟事件相關業務者 亦得為訴訟代理人 近十年來 我國行政訴訟法制歷經前述89年及96年修正後 已 日漸完備 較諸德國 法國及日本等國 更不遑多讓 然行政訴訟 制度的發展是不斷的 改革是持續的 司法院復於98年6月完成行 政訴訟法部分條文修正草案 同月12日送請立法院審議 此次修正 重點為 1) 增訂訴訟文書的遞送方式 使人民得以運用各種現代通信 科技遞送訴訟文書 便利人民訴訟 2) 增訂在損害賠償訴訟上原告不能證明損害數額時法院的處

32 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 44 理 及在撤銷訴訟進行中原處分無法回復原狀或已消滅時法院的處 理等規定 以保障人民權益 3) 提高適用簡易程序事件的訴訟標的金額為新台幣30萬元以 下 並檢討準用民事訴訟法的方式及條文等 以配合社會經濟發 展 適度擴大行政訴訟簡易程序的適用範圍 合理分配司法資源 期使司法效能更為提昇 上述修正草案若能獲得立法院審議通過 我國行政訴訟制度將 更加完備 發揮確保國家行政權之合法行使及保障人民權益之功 能 4. 公務員懲戒制度 公務員因公法上職務關係而有違法失職之行為 應受懲戒處分 者 仿效德國 憲法明定為司法權之範圍 在性質上同樣亦屬行政 公法 訴訟的公務員懲戒程序 在台灣雖屬司法權之一 自始卻 非以法院的型態表現於外 而稱之為 公務員懲戒委員會 其成 員為 委員 首長則使用 委員長 的稱謂 委員會以 議決 對外為法的宣告 不稱 判決 或 裁定 有別於通常司法機關 的體制64 遭致公務員懲戒委員是否為憲法上法官的質疑 同樣也 經由釋字第162號解釋處理在案 其後並修法 委員均須具有資深 法官之資格 比較需要費思的是 公務員懲戒的司法程序問題 其 中公務員懲戒未設通常上訴救濟制度 曾引發是否違背憲法第十六 條保障訴訟權的憲法疑義 85年2月2日大法官作成釋字第396號解 釋雖謂 保障訴訟權之審級制度 得由立法機關視各種訴訟案件之 性質定之 故公務員懲戒法未設通常上訴救濟制度 非與憲法第十 六條有所違背 但大法官同時指出 懲戒處分影響憲法上人民服公 64 其實 現行公務員懲戒制度在行憲前即已建立 係仿效德國二次戰前法制而 成 戰後德國已有相當修正 予以司法化 但台灣仍停留在戰前的制度 未能 隨時代演變而興革 參見翁岳生著 西德聯邦公務員懲戒制度之研究 與 我國公務員懲戒制度之比較 收錄於 行政法與現代法治國家 頁159以下 1979年10月3版

33 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 45 職之權利 懲戒機關之成員既屬憲法上之法官 則其機關應採法院 之體制 且懲戒案件之審議 亦應本正當法律程序之原則 對被付 懲戒人予以充分之程序保障 最後 大法官諭示公務員懲戒機關之 組織 名稱與懲戒程序應檢討修正 本號解釋作出後 公務員懲戒 機關的組織及名稱雖未改變 但實際上已以 法庭審理 及 審判 程序 的方式運作 包括允許被付懲戒人選任律師 到庭陳述意見 及舉行言詞辯論等 另外 司法院針對公務員懲戒組織結構法庭化 及審理程序訴訟化 已提出公務員懲戒法修正草案 只可惜因受司 法院定位及司法改革的影響 迄今仍未獲立法院三讀通過65 屬於 當前司法改革工程尚待完成的一環 5. 智慧財產案件審理制度 智慧財產案件涉及高科技專業知識 訴訟過程中更須兼顧營業 秘密之保護 加上智慧財產商品之市場需求 給予當事人及利害關 係人迅速而有效的救濟 誠屬必要 有鑑於此 司法院自93年9月 起 即積極研擬 智慧財產案件審理法草案 及 智慧財產法院組 織法草案 並廣徵學者專家及社會各界之意見 經審慎研討定稿 後 於95年2月17日經司法院會議討論通過 於同年4月20日函請立 法院審議 經立法院司法委員會分別於95年5月22日 10月2日及12 月11日召開三次會議審查後 於96年1月9日完成三讀程序 於同年 3月28日經總統公布 經過一年的準備 智慧財產法院於97年7月1 日正式成立 智慧財產法制邁向新的里程碑 智慧財產新制集民事 刑事 行政訴訟於智慧財產法院66 並 65 為達成司法院審判機關化的近程改革目標 司法院提出司法院組織法修正草 案 擬在司法院內部分設憲法法庭 民 刑 行政庭及公務員懲戒庭 立法院 認為若先通過公務員懲戒法修正草案 未來審查司法院組織法修正草案時 又 將再次修改公務員懲戒法 未免週折 故暫時擱置公務員懲戒法修正草案的審 查 66 因智慧財產法院組織法關於民事 行政訴訟事件之管轄 採列舉專利法 商標 法 著作權法等法律方式立法 關於刑事訴訟則明定刑法 商標法 著作權 法 公平交易法所定犯罪法條為智慧財產法院管轄範圍 其內容概括範圍不易 確定 司法院除於智慧財產案件審理細則中規範智慧財產案件管轄外 並於97

34 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 46 有多項創新規範 司法院於籌設智慧財產法院同時 亦已思考審判 上可能遭遇之法律適用問題 如 智慧財產法院與普通法院間管轄 權之爭議 停止訴訟程序案件復甦及刑事附帶民事訴訟自為判決之 衝擊 專利行政訴訟事件審理時間增加 智慧財產保全事件囑託普 通法院執行後異議之訴管轄及其程序漏未規定之問題 終審法院先 前見解與智慧財產案件審理法規定不一致等 為使審理法制順利推 行 司法院於智慧財產法院成立後 適時召開會議進行研議 另成 立智慧財產案件審理法制研究修正委員會 蒐集相關問題 進行基 礎性之研究 以作為修法及解決訴訟問題之資料 6. 專家及國民參審制度 為使具有專門知識 經驗之專家能參與審判工作 提升司法的 公信力 並彌補職業法官於法律以外專業知識之不足 以保護訴訟 當事人的權益 提高國民對司法之信賴 司法院先於89年5月發布 專家參與審判諮詢試行要點 90年7月7日修正為 專家諮詢要 點 明定法官就特定類型的訴訟案件 例如醫療糾紛 營建工 程 智慧財產及科技 環境保護 證券金融 海事 勞工 家事 性侵害 交通 少年刑事等專業案件 得於審判時依職權選任具有 特別知識 技能或工作經驗 適於為諮詢之專家 提出專家意見供 年4月24日令定智慧財產法院指定管轄案件 以臻明確 在民事訴訟部分 審 理細則按智慧財產訴訟標的類型區分 另包含智慧財產保全證據及保全程序 與其他依法或經司法院指定由智財法院管轄之民事事件 行政訴訟部分 審理 細則亦以專責機關按專利法 商標法 著作權法等所為各項行政處分 而提起 行政訴訟為智財法院管轄範圍 與其他依法或經指定由智財法院管轄之行政訴 訟事件 刑事訴訟部分 審理細則重申智慧財產法院組織法之規定 並增列其 他依法或經指定智財法院管轄之刑事案件 司法院依智財法院組織法授權 指 定特定類型案件由智慧財產法院管轄 考量權利人不當行使智慧財產權或當事 人合併起訴之事件 是否屬於智慧財產法院管轄 易引起疑義 在民事和行政 訴訟事件中分別指定以下事件由智財法院管轄 一 民事事件 不當行使智慧 財產權權利所生損害賠償爭議事件 及當事人以一訴主張單一或數項訴訟標 的 其中主要部分涉及智慧財產權 如係基於同一原因事實而不宜割裂者 均 為智慧財產權訴訟 二 行政訴訟事件 不當行使智慧財產權妨礙公平競爭所 生行政訴訟事件 及海關依海關緝私條例第三十九條之一規定 對報運貨物進 出口行為人侵害智慧財產權標的物之行政處分 所提起之行政訴訟事件

35 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 47 法院參考 司法院同時研擬有 專家參審試行條例草案 針對特 定專業案件 如醫療糾紛 公害 侵害智慧財產權等民事 刑事 行政訴訟案件 遴選具有專業知識之專家為參審官 由法官與參審 官組成事實審法院 共同行使審判權 藉由參審官之建置 加強認 事用法之妥當性 提高國民對司法之信賴 此外 國民參與審判一方面可落實 主權在民 的精神 讓判 決結果較為貼近民意 另一方面可避免法官獨斷的危險 提升判決 的公信力 因此 德國 日本 韓國等國都有刑事參審制度 可作 為我們立法上的參考 岳生卸任前 初步規劃的國民參審 限於重 大刑案 或社會矚目案件 且限於被告提出聲請 經檢察官同意才 適用 雖已草擬 國民參審試行條例 草案並召開4場公聽會 廣 納各界意見 但因任期屆滿 僅能有初略的規劃 離完成立法尚有 遙遠的路 如未來能引進國民參審 對現行刑事訴訟制度將產生相 當大的衝擊 但司法應跨越現有框架 以前瞻性眼光規畫未來 才 能因應時代的挑戰 二 司法人事與司法為民的制度興革 1. 司法人事制度 司法人事制度之建立 厥為重要者 乃法官人事法律之制定 我國關於法官的規範 原係散見於司法體系的組織法或公務人員的 相關法規中 並無統一適用的法典 難以彰顯憲法規定法官職司審 判的獨立精神 為期健全司法人事制度 發揮司法功能 司法院特 就有關司法人員之任用 遷調 訓練 進修 保障 給與等有關人 事部分 研擬 司法人員人事條例草案 於77年7月21日與行政 院 考試院會銜函送立法院審議 並於78年12月22日制定公布 此 後 司法院數度提出修正草案 惟僅二次獲立法院同意修正 一次 是96年3月21日修正公布 旨在延攬資深優良律師 學者轉任法 官 檢察官 一次是96年7月11日修正公布 增設司法事務官 至 於為配合88年全國司法改革會議有關 司法院審判機關化 之結論

36 48 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 及司法院大法官釋字第601號解釋意旨而提出之修正案 未能獲得 立法院同意 殊為可惜 目前 司法人員人事條例 中所稱之 司 法官 包含法官及檢察官 卻不包括司法院大法官 值得檢討 蓋 司法官並非憲法上用語 法官與檢察官在憲法上之功能顯然不同 工作性質亦有差異 實應分別規範 而大法官為憲法上之法官 業 經釋字第601號解釋明示在案 且立法院亦曾決議司法院應研擬修 正司法人員人事條例 將大法官待遇法制化67 故允應將大法官納 入司法人員人事條例之適用範圍 又為配合訴訟制度堅實第一審之改革 在全面廢除法官的官職 等限制之前 司法院先行推動修正法院組織法之規定 使第二審的 法官在服務滿2年後 即使回任第一審 亦得晉敘至簡任第十四職 等 以鼓勵資深法官留任下級審 從事重要的事實審工作 此項改 革獲得支持 目前已有多位二審法官自願回任下級審 法官人事法制的建立 除為確立法官的地位 並保障法官的身 分外 同時亦在維護司法的清廉及公正 司法的核心在 審判 審判的核心在 法官 國家的司法能否有效地保障人民 端賴法 官公正廉明地獨立審判 人民司法上的權利能否受到尊重 亦有賴 法官勤慎篤實地執行職務 所謂 司法是社會正義的最後防線 嚴格地說 應該是 法官 是社會正義的最後防線 法官地位何其 崇高 相對地 責任又何其深重 施院長時期即對法官的操守嚴格 要求 岳生承續此一原則 並具體落實 任內依法定懲戒程序撤職 並停止任用一年者 有4人 撤職並停止任用二年者 1人 休職一 年 二年 三年者 各1人 降一級改敘者 2人 降二級改敘者 68 2人 記過二次者 4人 記過一次者 10人 申誡者 5人 另 67 立法院於 中華民國95年度中央政府總預算案審查總報告 修正本 中對司 法院主管預算之決議 司法院大法官待遇 雖依釋字第601號解釋得領取司 法官專業加給 然本院委員認為法律層次尚有爭議 而有法制化需求 為避免 憲政爭議 爰通過本年度預算 司法院應於本年度研擬修正司法人員人事條例 修正草案 向本院提案 俾符合法制化要求 68 資料來源 司法院人事處與行政廳

37 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 49 外 尚值得一提者 為庭長任期制的落實 施院長任內後期曾考慮 採行 庭長任期制 將不適任的庭長免兼 讓其回任單純的法 官 但當時僅實施第一審庭長之部分 岳生接任後 先由最高法院 法官秘密投票 再經依 高等法院以下各級法院及其分院法官兼庭 長職期調任實施要點 第四點69組成之審查委員會 討論後秘密投 票 決定高等法院及分院不適任庭長名單 第一次總共15位 全部 予以免兼 引起司法界的震撼及反彈 但也因此確立制度 對於司 法風紀的改善 產生正面的影響 我國正值民主化的過程 政黨輪替 藍綠對立嚴重 除了一般 的案件外 政治性案件亦增加許多 在此氛圍下 法官的公正更是 國人的期待 也是人權保障的基礎 依據憲法第八 條的規定 法 官應超出黨派以外 依據法律獨立審判 社會各界亦期許法官能本 於良心 超然 獨立 公正審判 不受任何干涉 岳生上任之初已 有 法官守則 之實施 雖經多次修正 並多次宣示法官不得參與 政黨及政治活動 但仍嫌過於概括抽象 成效不彰 爰著手研究 法官倫理規範 從法官正直廉潔 法官職能 擔任司法職務須注 意的行為 法官執行職務以外應注意的行為 司法行政與法官審判 的關係 法官參與政黨及政治活動的限制 法官生活社交活動與在 職進修等各個層面 研擬法律條文 雖已完成草案初稿 並舉行公 聽會 廣徵各方意見 可惜至卸任時未能送立法院審議 尚待完成 立法程序 2. 司法為民的各項服務措施 長久以來 司法在人民的心目中是冷峻而可怕的 習慣上稱法 院為衙門 因此 建立一個以人民為導向的司法行政服務系統 以 袪除法院給人 冷衙門 的傳統觀感 為司法現代化的主要課題之 一 岳生自88年就任後 為了讓人民能逐漸瞭解司法 貼近司法 69 內容為 審查委員會由司法院秘書長 副秘書長 台灣高等法院所屬分院院 長一人及司法院遴聘之受審查上級審法院庭長或法官 法學教授或律師若干人 為委員 以司法院秘書長為委員會主席

38 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 50 乃擘劃了一系列的 與民有約 活動 廣邀各界參觀司法院暨各級 法院 藉此擴大民眾對司法的瞭解 宣導司法政策及理念 認識司 法業務運作暨審判實務之進行 並每月定期舉辦 各界參與司法改 革座談會 邀請產 官 學各界精英及意見領袖至司法院參與司 法改革座談 廣徵各界意見 以為司法改革之參考 實施以來 成 效良好 與此同時 司法院推行出一系列便民 禮民之服務措施 例如 1) 設立 法院單一窗口聯合服務中心 提供一次解決人民各 項需求的服務 同時推出 午間不打烊 的服務 以便利民眾洽 公 開辦以來 普獲好評 足見此項改革措施契合民心 2) 法庭席位調整 落實當事人對等之精神 從人權的角度 檢討法庭席位的佈置 以期提供人民溫暖而人性化的法庭環境 並 落實當事人對等之精神 於94年7月發布法庭席位佈置規則 刑事 法庭法官 檢察官 被告與辯護人三方席位採ㄇ字型 除法官席離 地25 50公分外 其他席位均設於地面無高度 且被告與辯護人同 坐 使被告有接近律師的權利 民事庭也採相同的席位佈置 為我 國當事人席位對等開啟了新頁 3) 稱到庭之人先生或女士 司法是為人民而存在 法院要獲 得人民的敬重 就必須落實尊重人權 又依據刑事訴訟法規定 刑 事被告未經審判證明有罪確定前 推定其為無罪 與其他當事人無 異 應獲同等尊重 因此 司法院已函請所屬人員於法庭稱呼刑事 被告或其他當事人及訴訟關係人時 宜於其姓名下 加稱先生或女 士 以示尊重 4) 當事人就座應訊 依現行法院組織法規定 除參與審判之 法官或經審判長許可者外 在庭之人陳述時 起立 陳述後復 坐 然而世界人權宣言已揭櫫無罪推定原則 凡被告未經有罪判 決確定前 均視為無罪 以充分保障人權 為了儘早落實 就座應 訊 的措施 已通函各法院轉知所屬庭長 法官 儘量使被告 證 人及其他在法庭之人 得以就座應訊

39 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 51 5) 司法 e 化相關措施 為提供更便捷 快速的司法服務 順 應時代的脈動 司法資訊的數位化與網路化 也是司法院近年來致 力改革的重點之一 從辦公室資訊化 機關網路連結 到裁判書上 網 電子筆錄 訴訟文書電子傳送 法庭筆錄電腦化 法庭數位錄 音 以及遠距視訊系統的建立 在在讓司法展現現代化的風貌 6) 法律扶助制度之建立 無論是民事訴訟的集中審理 或是 刑事訴訟的交互詰問 均須藉由兩造當事人在法庭上的陳述及攻 防 作為公平審判的基礎 而在講求高度專業的法庭活動中 當事 人如無法律專業人士的協助 勢難達到武器平等 惟訴訟費用與律 師酬金所費不貲 對於無資力者而言 往往無力負擔 影響所及 將使訴訟制度淪為保護有資力者的利器 難以實現公平正義 為落 實憲法保障人民的訴訟權及平等權 並與民刑訴訟新制相配套 88 年 全國司法改革會議 即作成 推動法律扶助制度 的決議 而 司法院亦於89年7月1日組成 法律扶助法草案研議小組 歷經十 次會議 於90年8月研擬完成 法律扶助法 草案 規劃由國家捐 助成立專責的法律扶助基金會 統合法律扶助的相關事項 並結合 各政府機關及民間團體的資源 建立一個完整而有效率的法律扶助 網絡 以提供無資力的人民在民事或刑事案件上的專業法律服務 由於草案所擬訂的法律扶助範圍包括民刑事案件 故申請扶助的數 量及金額 難以精確估計 以致在立法院審議過程中 行政院主計 處一直持反對立場 經過民間團體的多方奔走及司法院的大力支持 下 法律扶助法 終於在92年12月23日經立法院三讀通過 並在 93年1月7日公布 93年4月28日 由國家 主要是司法院 捐助設 立的 財團法人法律扶助基金會 完成法人設立登記 並於同年7 月1日正式開辦受理民眾申請 為我國的人權保障寫下新頁 使經 濟之弱勢者亦能藉由扶助制度保障自己的權益 有效利用司法資 源 讓我國邁入真正的法治國家之林

40 52 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 肆 司法改革的待續課題與思維取向 十年來 司法改革在眾人的努力下 雖然已經有了多項成果 但當年全國司法改革會議的結論仍未完全落實 其間 不滿及批評 的聲浪 未曾間斷70 人民對於司法的信任也還有待提升71 司法 改革的工程尚未完成 待續課題自然是千頭萬緒 岳生認為關鍵性 的課題有二 一是司法院定位問題 二是法官法的制定 這兩項任 務在岳生任期內未能完成 甚感內疚 實有愧於國人之負託 一 司法院的憲法定位與審判機關化 司法院在憲法上的定位 司法院定位 可說是我國憲政史上 長期未解的問題之一 學說探討 論述 爭辯不斷 於今則是司法 改革的主要議題之一72 甚至居於關鍵的地位 具有牽一髮而動全 身的作用 84年3月間司法院組成司法改革委員會 由施啟揚院長 擔任主席召開司法改革會議 司法院定位 即是主要議題之 一73 88年7月間召開的全國司法改革會議 司法院定位 更是主 70 參見劉孔中 儘速打破司法院定位爭議的僵局 後續司改才能啟動 台灣 法學雜誌 130期 頁15以下 2009年6月15日 71 中央研究院社會學研究所於98年3月間公布2008年第二次社會意向調查 關於 司法議題部分 民眾被問到整個法律制度是否公正時 認為不公正者 有 50% 公正者 有43% 有大約51%的受訪民眾表示法院的判決不公平 認為 公平者 只佔38% 至於認為法律是否已充分保障人權者 只有35%的受訪民 眾肯定 有59%表示還有不足 顯示人民對司法體系的信任尚有不足 參見黃 國昌 司法改革十年之省思 自由時報 2009年3月20日 72 相關論述甚多 舉其要者 例如林三欽 論司法改革會議 司法院定位 結 論之可行性 以 大法官釋憲制度 所面臨的變革為中心 人文及社會 科學集刊 13卷1期增刊 頁69以下 2001年3月 黃昭元 司法違憲審查 的制度選擇與司法院定位 台大法學論叢 32卷5期 頁55以下 2003年9 月 蘇永欽 飄移在兩種司法理念間的司法改革 台灣司法改革的社經 背景與法制基礎 收錄於 走入新世紀的憲政主義 頁343以下 2002年10 月 李建良 大法官的制度變革與司法院的憲法定位 從第四次憲法增修 條文談起 收錄於 憲法理論與實踐 頁 年2月2版 73 參見司法院大法官書記處編 司法院司法改革委員會會議實錄 上輯 頁1 以下 1996年5月

41 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 53 要的核心議題 該次會議第一分組會議的主題即是司法院定位 由 邱聯恭教授擔任主席 經多次討論 結果除許宗力 陳清秀 蘇永 欽 江義雄等4名委員反對外 其餘30名委員均贊成 修正甲案 一 元 多 軌 近 程 目 標 及 修 正 丁 案 一元 單 軌 終 極 目 標 74 分組會議後 隨即進行 全國司法改革會議第一次全體會 議 由岳生擔任主席 曾有如下表示 經結論整合小組協商結 果 司法院定位提案有共識 其他二案無共識 先就有共識的提案 一 司法院定位部分表決 協商共識為修正甲案為近程目標 丁案 為終極目標 此共識經表決結果若贊成人數超過三分之二者 即成 為大會結論 反之則否75 繼之進行 全國司法改革會議第二次 全體會議 進行表決 結果司法院定位提案一 司法院定位 贊 成者99位 反對者10位 其他3位棄權 贊成人數超過出席人數 121人 三分之二 故司法院定位 修正甲案為近程目標 丁案為 終極目標 成為全國司法改革會議的共識76 88年12月 司法院定位推動小組 成立 委員除副院長 秘書 長 2位大法官 3位終審首長及3位終審法官代表 高院院長 學 者有李鴻禧 許宗力 林子儀 蘇永欽 楊敦和等教授 律師有陳 長 李念祖參加 監察委員黃武次 法官呂太郎等25名 自88年12 月至91年8月共開全體會議與分組會議各40次 完成司法院組織 法 司法院組織法施行法 法院組織法 司法人員人事條例 司法 院大法官審理案件法 公務員懲戒法等修正草案 於91年10月前送 第五屆立法院審議77 不過 最關鍵之司法院組織法修正草案在立 法院完成一讀後 卻又被有關黨團以立法技術推翻 朝野協商15 次 均未能達成共識 困難重重 立法院王金平院長多次親自主持 參見司法院編 前揭 註25 書 頁1363 參見司法院編 前揭 註25 書 頁1417 參見司法院編 前揭 註25 書 頁1421 小組委員名錄 所有全體會議與分組會議紀錄及其研擬完成之司法院組織法修 正案等七項法案 參見司法院編印 司法院定位推動小組會議實錄 一 二 三輯 三大巨冊 共3991頁 2003年3月

42 54 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 協商 甚至協調黨團與司法院各讓一步 條文內容依司法院版本 實施日期則訂定日出條款於95年1月1日起施行 這已是王院長傾力 勸說之結果 但90年10月3日司法院大法官作出釋字第530號解釋 於解釋文的末段稱 憲法第七十七條規定 司法院為最高司法機 關 掌理民事 刑事 行政訴訟之審判及公務員之懲戒 惟依現 行司法院組織法規定 司法院設置大法官十七人 審理解釋憲法及 統一解釋法令案件 並組成憲法法庭 審理政黨違憲之解散事項 於司法院之下 設各級法院 行政法院及公務員懲戒委員會 是司 法院除審理上開事項之大法官外 其本身僅具最高司法行政機關之 地位 致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離 為期符合 司法院為最高審判機關之制憲本旨 司法院組織法 法院組織法 行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法 應自本解釋公布之日 起二年內檢討修正 以副憲政體制 這段闡釋遭到 聲請外解 釋 的批評 同時也殃及司法院組織法的修法工程 大法官在本號 解釋要求司法院必須儘速審判機關化之意旨甚為明確 當時岳生並 非大法官 但站在解釋機關的角度 不能自毀立場 終因原則問 題 無法答應到95年1月1日才實施 拂逆了王院長的努力及好意 也喪失了司法院歸併的良機 現在逾95年早已多時 每思及此 常 不無遺憾 但法律人 堅持原則 的原則 尤其是釋憲機關對憲法 解釋應有之尊重 均是不容挑戰的底線 94年9月 第六屆立法委 員就職後 司法院參酌各方意見修正後之司法院組織法修正草案 再度函請立法院審議 經立法院法制 司法聯席會議聽取各方意 見 但其所遭遇之阻力一如第五屆立法委員時期 令人遺憾 持平的說 釋字第530號解釋所闡述的意旨 並未超越憲法規 定的範疇 甚至是將 司法院為審判機關 的憲法本意加以明揭闡 揚 大法官欲 副憲政體制 的用心 應給予肯定 因為我國憲法 上有關司法權之規定 例如憲法第七十七條及第七十八條規定 司法院為國家最高司法機關 掌理民事 刑事 行政訴訟之審判 及公務員之懲戒 司法院解釋憲法 並有統一解釋法律及命令

43 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 55 之權 基本上是順應二次戰後提高司法權的憲政潮流78 35年11月 28日 國民政府提出憲法草案第八十二條規定 司法院為國家最 高審判機關 掌理民事 刑事 行政訴訟之審判及憲法之解釋 當時立法院院長孫科於國民大會報告憲法草案內容時指出 本憲 草規定司法院為國家最高審判機關 與現在司法院不同 掌理民刑 事行政訴訟之審判及憲法之解釋 且組織方面亦有所改變 此 種制度 相當於美國之最高法院 79 制憲國民大會於35年 12月21日一讀修正通過上開條文 將其改為 司法院為國家最高司 法機關 掌理民事 刑事 行政訴訟之審判及公務員之懲戒 文 字及職掌略加變動 惟其制憲本旨並未更易 司法院仍為最高之審 判機關 亦即 依制憲原意 司法院係仿照美國聯邦最高法院制 度 由數位大法官組成 並掌理民 刑 行政訴訟之審判 憲法解 釋及統一解釋法令等事項 也因此36年1月1日憲法公布後 同年3 月31日制定公布之司法院組織法即本諸憲法意旨 除於司法院設9 名大法官外 於其第四條明定 司法院設民事庭 刑事庭 行政 裁判庭及公務員懲戒委員會 亦即以分設審判庭的方式 使司法 院掌理民 刑事及行政訴訟 公務員懲戒等審判事項 可惜的是 公布後即受到最高法院院長與法官的反對 加上當時政局不穩 政 府為求安定 及早實施憲政 乃於行憲當日修改司法院組織法 刪 去第四條規定 維持行憲前之體制 才使司法院之下設最高法院 行政法院及公務員懲戒委員會等三個終審機關的制度一直延續至 今 導致現行司法組織是否合憲的問題 常遭質疑80 不過 司法 78 我國憲法對於司法權相當重視 在不少條文中明示法律與憲法牴觸者無效 命 令與憲法牴觸者無效 以及地方自治法規與憲法牴觸者無效 同時不厭其煩地 強調 其有無牴觸發生疑義時 由司法院解釋之 或司法院認為違憲時 應 將違憲條文宣布無效 憲法甚至不顧司法之被動性 給予司法院對省自治 法之半主動性審查權 即 省自治法制定後 須即送司法院 79 參見國民大會秘書處編印 國民大會實錄 頁 年 80 相關討論 參見 Weng, 見註23, S. 586 f.; 林明鏘 司法改革與司法組 織 植根雜誌 11卷3期 頁81以下 1995年3月 楊與齡 憲法及五五 憲草之司法院暨現制之改進 法律評論 53卷7期 頁2以下 1987年7

44 56 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 院為最高審判機關的憲法基本精神始終未變 嗣後 憲法增修條文 增列司法院大法官組成憲法法庭審理政黨違憲解散事項及總統副總 統彈劾之職權 並明定司法院院長須具有大法官資格 由大法官並 任司法院院長 因此 具大法官身分的司法院院長自其就任之日 起 司法院可謂就已經 審判機關化 了 因為司法院的首長既是 憲法上法官 則司法院本身當然也就是審判機關 目前剩下的只是 司法院組織權限的調整問題 亦即司法院本身除憲法法庭外 是否 另設民 刑 行政庭及公務員懲戒庭 兼掌民事訴訟 刑事訴訟 行政訴訟 公務員懲戒等職權 所謂 一元多軌制 或是司法院 不分庭 同時掌有民事訴訟 刑事訴訟 行政訴訟 公務員懲戒 憲法解釋 政黨違憲解散 總統副總統彈劾等職權 所謂 一元一 軌制 還有待立法定奪 總之 司法院審判機關乃是既成的事 實 也是符合憲政思潮發展的趨勢 回首來時路 司法院組織改造工程雖未能竟其功 但曾經有過 的堅持與執著 以及曾經付出的努力與心血 卻不容否認與抹煞 猶記籌辦全國司法改革會議時期 同仁們工作自晨以至薄暮 規劃 討論不厭其詳 輒過夜分 司法大廈依然燈火通明 工作同仁士氣 高昂 毫無倦容 每憶及此 心中之感動 實難以筆墨形容 在此 岳生衷心感謝當時之司法院秘書長 公共關係室主任 有關廳處長 及所有參與推動此方案的司法同仁 立法委員 還有無數的無名英 雄 你們的付出岳生永銘在心 二 法官法的制定與審判獨立的落實 司法制度 精確的說 司法審判 法院 體系 係以法官為基 本要素所構成 司法改革能否成功的關鍵也在法官 審判獨立是司 月 史錫恩 司法院掌理審判之研究 收錄於 司法院大法官釋憲四十週 年紀念論文集 頁177以下 1988年9月 張特生 在我國憲政體制中司法 制度上的幾個重要問題 收錄於 司法院大法官釋憲四十週年紀念論文 集 頁239以下 1988年9月

45 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 57 法改革的核心問題 一個國家是否民主法治 和法官的獨立與素質 有絕對的關係 憲法保障法官職位及身分 其意義亦在此 司法能 否獨立 有法官地位的外在制度面 也有法官自身的內在修為面二 種層面課題 大陸法系國家 傳統上法院隸屬於行政 如何使司法從行政領 域分離出來 維護公正法院的形象 使法官獨立審判能獲得人民的 信賴 一直是大陸法系國家的重要課題 以德國為例 二次戰後 德國之制憲者為拋棄過去受統治者支配之司法印象 甚至放棄原來 司法 (Justiz)之用語 使用審判權(rechtsprechende Gewalt) 加強 司 法 對 行 政 與 立 法 之 制 衡 學 者 或 稱 其 為 第 三 權 (Dritte Gewalt) 以期劃清行政與司法 官署與法院 官員與法官之界限 概念 並設置聯邦憲法法院為憲法機關 以其為憲法維護者 明定法官之特殊地位 其目的在此 1961年制定 德國法官法 反觀我國 二次戰後司法權的發展 基本上亦受到西方司法權 時代思潮及制度演進的衝擊與影響 尤其從各種公法訴訟制度的發 展 包括大法官釋憲 行政訴訟及公務員懲戒制度 可以看出司法 權演進的各種面貌 總括的說 司法權及訴訟制度在台灣的變遷軌 跡 在組織上大體是朝 司法化 的方向邁進 在職權上以保障人 權 強化制衡行政及立法二權的功能為目標 不過 獨立的司法制 度在我國的起步較遲 傳統價值觀念中 司法不受重視 在審檢分 隸之前 仍然因循大陸法系國家司法與行政不分 行政下轄司法的 陳規舊制 將高等法院以下各級法院隸屬於司法行政部之下 在此 制度下 司法自難獨立 69年審檢分隸之後 高等法院以下法官從 司法行政部脫離而出 不再受到來自行政部門的監督 奠定司法審 判獨立的基礎 71年5月25日 司法院大法官作成釋字第175號解 釋 謂 司法院為國家最高司法機關 基於五權分治彼此相維之 憲政體制 就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項 得 向立法院提出法律案 確認司法院享有法案的提案權 自此司法

46 58 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 院取得法案主導權 成為推動司法改革的重要利器81 其中與法官 地位及職務保障關係甚鉅的 法官法 即自77年9月間起 由司法 院延攬學者專家組成司法制度研究修正委員會 定期集會研究草 擬 歷經多次會議研討 於82年4月間 即已完成法官法草案初 稿 惟因內容牽涉行政院 考試院之職掌 在請行政院 考試院會 銜函請立法院審議的過程中 屢屢受阻 司法院為凝聚各界對法官 獨立審判之特質及俸給制度的共識 積極推動法官法的立法 於88 年7月召開的 全國司法改革會議 中 將 探討法官之公務員屬 性及其俸給制度 列為議題討論 會中雖對 法官屬特殊職公務 員 獲致結論 惟就法官的俸給制度部分仍無共識 嗣後司法院與 法務部 檢察官改革協會 民間司法改革基金會等單位 多次協 商 協力研擬 法官法草案 於88年12月1日送立法院審議 為順 利完成法官法之立法 司法院更於89年8月10日成立 法官法推動 立法小組 其間 歷經立法院多次會期 法官法草案亦數次易 版 但迄今仍未完成三讀 殊為可惜 法官法草案的重點包括 一 明定本法為規範法官權利義務 的特別法 並揭櫫法官與國家之關係為特別任用關係 二 司法 院大法官與一般法官相同 均為憲法上之法官 三 法官任用方 式之變革 四 法官職務之監督 考核及自治 五 法官之評鑑 與懲戒 六 不適任法官之淘汰與職務法庭之設置 七 法官之 俸給 八 法官之考察及進修 九 現職法官權益之保障 以上 重點均是為符合憲法第八 條及第八一條保障法官之身分 以維護 81 本件釋憲案係由監察院所提出 其聲請書主旨稱 關於 貴院就所掌事項有 無向立法院提出法律案之權 本院認為依據我國憲法建制之五院 各於職責範 圍內 為國家最高機關 相互平等 彼此相維之精神 貴院應與其他各院同享 有提案權 並無疑義 而 貴院則認為有無提案權尚非全無疑義 以致關係司 法革新之重要法律修正案 如公務員懲戒法 大法官會議法等 迄今多年未能 圓滿解決 是本院與 貴院因行使職權 已生適用憲法之爭議 爰依司法院大 法官會議法第四條第一項第一款規定 函請解釋見復 粗體為作者所強調 從中可知 司法院法律提案權之有無 攸關司法改革的推動甚鉅 故釋字第 175號解釋可算得上是台灣司法改革史上的重要解釋之一

47 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 59 審判獨立之意旨 期望各界共同捐棄已見 讓法官法早日完成立 法 建立健全的法官制度 維護司法審判獨立 審判獨立除了外在制度的建立外 法官辦案所需 內求獨立 外摒干擾 的責任心與清廉操守 更是審判能否獨立的關鍵因素 司法獨立的維繫需要勇氣 尤其是法官要具有維護司法獨立的道德 勇氣 甚至在司法界形成維護司法獨立的文化82 法官清廉與獨立 只是法官職務之前提 並非其目的 法官應為及時妥適之裁判 提 升裁判之品質 因此 法官的研習 進修及自我充實 也是確保優 質裁判不可忽視的一環 法官在人世間扮演類似神之角色 其責任重大 但法官只是一 般的人 如何自我修心養性 以贏得人民之信賴 確實是一項難 題 岳生在擔任司法行政職務時 要求法院開庭須掛法官名牌 法 官不得參加政黨與參與政治活動83 每年選出傑出法官一名 並選 出高風亮節之前輩 各法院掛出其相片作為典範 希望激發法官的 榮譽感與責任感 形成法官之新風氣 為此岳生更前後3次親筆簽 名寫信給每一個法官 參見 附錄 84 以慰勉同仁的辛勞 鼓 舞士氣 希望能激勵法官們自重自愛之心 並營造溫暖的司法環 境 信中的一些觀念及想法 都是岳生對於司法始終如一的信念 82 美國全國州法院國家中心(the National Center for State Courts)主席 Roger K. Warren 法官於92年1月17日應司法院之邀 於司法院作 司法獨立與司法責 任 之專題演講 特別強調此一觀念 並舉前最高法院法官提出的如下理念 如果不能經由司法公平 公正的判決來對於立法有所制衡 那麼在憲法上制 定的基本人權條款將是無效的 這些權利的保障將成為空談 這篇專題演講 的中譯文收於 司法院編印 前揭 註2 書 頁 在世界民主國家中 例如美國或德國 法官並不被禁止參加政黨 然而 我國 人民對司法的信賴尚有不足 故在現階段寧願禁止法官參加政黨與政治活動 以建立法官獨立的形象 除 法官守則 中明定法官應避免參加政治活動外 92年10月1日就任的全體大法官 亦曾簽署不參加政黨活動之書面切結 84 分別是 88年4月16日 90年2月17日 91年7月 另外 95年1月13日立法院三 讀通過法院組織法第十二條有關一審法官職等可晉敘至簡任第十二職等以上之 修正條文 為此 岳生於同日致函各級法院院長 庭長及法官 除讓法官廣知 此項訊息外 並期許所有同仁為實踐司法正義及保障人權而共同努力 這些信 函全文載於 司法院編印 司法院史實紀要 第5冊 下集 頁 年9月

48 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 60 謹節錄幾段 與大家共勉 法官依據法律獨立審判 已成為全民的共識 換言之 我們 法官 在全民的認可下 除了服膺良心與法律以外 擁有斷人是非 的至高無上權威 這是神的權力 而由我們這些理當是人世間最 值得信賴的一群人來行使 這不是一蹴可幾的成就 是人類經驗與 智慧的結晶 以及許多堅持理想的前輩 犧牲奉獻的結果 我們怎 能不善加珍惜 清廉與審判獨立 是用來保障法官完成最符合公平 正義裁 判的手段 本身既不是目的 也不一定能帶來妥適的裁判 妥適的 裁判 只有通過深入了解案情 傾聽當事人及辯護人的陳述 掌握 爭點 正確適用法律才能完成 如果我們的法官只有在象牙塔裡 才不會發生司法風紀事 件 只有不和其他同儕討論案情 才能審判獨立 那麼司法的活 力 可能在構築相互猜疑 人人自清的防禦工事裡 已經消耗泰半 了 如果再有人誤解 審判獨立 為 審判獨力 將審判工作所 要求近乎神的明察秋毫之境界 降低為因人而異的 處理自己事務 注意義務 自然無法感受到法官為保護人民權益 依法無止境追 求個案妥適時 所展現出來的活力 審判體系不同於行政體系 審級雖有 上 下 之分 案 件的審判 則無高低之別 法官也不同於行政官 法官的權力 不 是來自 上級 的決定 而是直接來自於憲法與法律的賦予 因 此 過去官僚式的法官任官制度 使法官等同行政官 以 升官 作為權力與地位來源的基礎 既與審判獨立的精神不符 也難以建 立人民對司法的信心 伍 感念與期許 實踐司法為民之理念 傳統上司法是統治者之工具 人民對其並不具有好感 但在近

49 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 61 代民主憲政體制中 司法權與其他國家權力 同是為人民存在的國 家作用 法院應成為保障人權之最後一道防線 法官應在具體案件 中將公平正義之理念實現出來 在自由民主的現代法治國家中 法 院不是官僚之所在地 司法制度應與時俱進 適時滿足人民對司法 正義的需求 提供人民有尊嚴 有效率且優質的現代化司法服務 近年來各國積極推動司法改革 其主要重點與目標莫不在此 我國 亦無由例外 岳生於大學畢業後 考取教育部公費 赴德國海德堡大學隨 85 Max-Planck 外國公法及國際法研究所所長 Mosler 教授 嗣任國 際法庭法官 修習公法 當時即相當留心德國的司法制度 對於司 法權之發展與人權保障等議題頗多鑽研 並在指導教授指定下 以 司法權在中華民國憲法上之地位 (Die Stellung der Justiz im Verfassungsrecht der Republik China)為題撰寫博士論文 獲得學 位 55年返國後 續對司法制度進行研究 除在台大法律系開設 比較司法制度 課程外 並相繼發表論文 提出改革建言 61年7 月 獲總統蔣中正先生提名 經監察院同意 被任命為大法官 進 入司法體系 成為司法的一份子 除從事憲法解釋及法令統一解釋 外 有幸參與司法改革工作 例如68年受黃少谷院長之邀 參與審 檢分隸的改革 在林洋港院長主政期間 協助參審條例的制定工 作 完成草案的研擬 於施啟揚院長職掌時期 應邀擔任司法改革 委員會第一小組 司法院定位與大法官功能 之召集人等 88年2 月 蒙總統李登輝先生提名 經國民大會同意 被任命為司法院院 長 兼大法官會議主席 從原先的釋憲審判工作 轉任司法行政 85 Hermann Mosler ( )於1954年起擔任海德堡大學法學院教 授 並 任 Max-Planck 外 國 公 法 與 國 際 法 研 究 所 (Max-Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht)所長 一直到1978年 1959年 又兼任歐洲人權法院法官 並於1974年至1980年止 任該法院之副院長 1976 年至1985年擔任海牙國際法院法官 See Arthur Eyffinger, THE INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, , Kluwer Law International, The Hague, London, Boston, 310 (1996).

50 司法改革十週年的回顧與展望 會議實錄 62 職 86 92年9月 承總統陳水扁先生提名 經立法院同意 被任命 為大法官並為司法院院長87 繼續負責司法行政業務 同時實際從 事釋憲工作 96年9月 任期屆滿 卸下大法官及司法院院長職 位 結束在司法院的工作 回首35年來從事大法官及司法行政的日 子 除了見證釋憲制度的實際運作與演進發展外 並親身參與司法 行政及各項司法改革活動 尤其88年7月6日至8日三天召開的 全 國司法改革會議 即是在岳生承續前人努力之成果 為因應社會 之需求而規劃籌辦 並擔任大會主席 隨後展開大幅度的司法改革 工程 對我個人而言 司法改革幾乎是學術研究及公職生涯不可分 割的部分 一路走來 由點而面 未曾間歇 司法改革 經緯萬端 絕非一人或單一機關獨力所能完成 而 要靠各機關通力合作及全民共同的努力 近半世紀來 司法制度隨 著民主化與現代化的腳步不斷興革與發展 道路雖然崎嶇 但所有 司法人對美好願景的期待與實踐 從未曾停歇 在每個不同時代背 景之下 不同的法律制度與司法運作因應而生 掌握著時代脈動 維繫著社會秩序 這是所有司法人的驕傲 也是我們足以傳承後世 的司法精神 在這股洪流中 岳生有幸躬逢其盛 親身參與司法改 革大業 在此期間 我竭盡所能 堅持審判獨立 捍衛司法正義 拒絕司法作為統治者的工具 讓司法能成為紛擾社會中維繫安定的 基石88 以 人權保障 為前提 落實 司法為民 的理念 但囿 於個人能力的極限暨國會生態的丕變 致部分法案的推動未臻順 利 改革的大業亦未能全數如願 好在司法改革是承先啟後 永續 經營的志業 岳生雖已離開司法崗位 但仍心繫司法 關心司法的 86 依當時憲法之規定 司法院院長不具備大法官身分 故司法院院長是以大法官 會議主席身分 參與釋憲工作 87 依憲法增修條文第五條第一項前段規定 司法院設大法官十五人 並以其中 一人為院長 一人為副院長 由總統提名 經立法院同意任命之 自中華民國 九十二年起實施 不適用憲法第七十九條之規定 88 參見附錄四 岳生卸任講話 原載於 司改的路上 有你我共同拼搏的足 跡 司法周刊 1358期 頁2 2007年10月4日

51 主題演說 司法改革十週年的回顧與展望 63 發展 也期待接續的改革能一日千里 益臻完善 岳生個人的功 過 則留待歷史來評斷 感謝一路走來 所有司法同仁的努力與相伴 使司法在本質上 有所改變 由威權走向民主 更便民 禮民 更重視人性的尊嚴 讓法院成為人民的法院 在與司法同仁共同打拼的無數晨昏晝夜 裡 雖常有伏案埋首 苦思躊躇的艱辛 但也有柳暗花明 峰迴路 轉的清朗 無時不刻感受到同仁們的傾力相助及精神支持 這份深 厚的革命感情 岳生感念在心 永誌不忘 在不同的時代 社會對 司法有著不同的要求與檢視 因此 司法必須貼近時代脈動 創造 符合當代社會需求的司法新作為 更需要堅持司法理念 在價值浮 動的社會體系中 繼續秉持正義 公理與良知的信念 不為利誘 不畏強權 才能使全民所繫 正義的最後一道防線 真正發揮功 效 在民主法治社會中 司法制度的改革與轉變 需要時間 也需 要溝通 回顧過去 已有若干的改革理念已經付諸實現 展望未 來 也盼望在各界良性的互動與理性的討論之下 加速完成進行中 的各項改革工程 司法改革是為人民而推動的 唯有人民的支持 司法改革才有動力 也唯有人民的信賴 司法才有生命 且讓我們 共同努力 為後代子孫建構一個值得信賴的司法制度 讓法院成為 維護公平正義 保障人民權利的神聖殿堂 最後 敬祝大會成功 各位身體健康 謝謝