新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 壹 緒論 人文社會學報50 當 2010 年入夏之後, 全臺灣各地持續高溫, 大多數的人都希望能躲在泠氣房裡, 至於所謂 節能減碳 的理想, 都拋到九霄雲外去了 然而, 在該年 7 月 11 日的社會新聞版上, 卻有一則 熱到睡不著為子偷電扇 的新聞令人感到心酸

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1 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 - * 李秀如 摘要時常在社會新聞中, 可以看到經濟貧困的案例, 卻未得到社會救助的幫助, 透過民意代表或媒體的公諸於世, 而引起社會大眾的注意 這其中所透露出來的訊息, 是社會救助的資格很嚴苛? 還是社會救助承辦人員缺乏同理心, 故意刁難呢? 經過檢視社會救助資格取得最被爭議的規定及司法實務對社會救助資格審查行政裁量權行使的見解後, 對於社會上許多經濟上遇到困境, 得不到社會救助的問題, 本文得到的結論, 認為主要係肇因於社會救助政策與立法上的問題 唯有從政策與立法上解套, 使社會救助真正發揮社會安全網的最後一道防線的功能, 才是根本解決之道 關鍵詞 : 社會救助 低收入戶 依法行政 行政裁量權 親屬互助責任 投稿日期 :2012 年 11 月 16 日,2013 年 3 月 5 日修改完畢,2013 年 7 月 3 日通過採用 * 李秀如, 慈濟大學社會工作學系助理教授, [email protected]; [email protected] 人文社會學報49

2 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 壹 緒論 人文社會學報50 當 2010 年入夏之後, 全臺灣各地持續高溫, 大多數的人都希望能躲在泠氣房裡, 至於所謂 節能減碳 的理想, 都拋到九霄雲外去了 然而, 在該年 7 月 11 日的社會新聞版上, 卻有一則 熱到睡不著為子偷電扇 的新聞令人感到心酸 ( 俞泊霖,2010) 內容是: 一位三十二歲的媽媽因天氣爆熱, 而家中的電風扇壞掉了, 卻沒錢修理 家中兩位分別 4 歲及 10 歲的孩子熱到睡不著, 為了讓孩子們有電扇可以吹涼, 只好半夜至一家五金行偷電扇, 當店家報警, 警方依監視器尋線找到她時, 她坦言家貧而出此下策, 非常後悔 這個故事從另一個角度看, 應該是一個充滿母愛光輝的故事, 身為一位母親, 看著孩子因天氣太熱而無法入眠, 如果是你我, 很自然地會打開冷氣, 讓孩子舒服地進入夢鄉 但是, 這位媽媽沒有冷氣, 僅有壞掉的電扇, 口袋中連修電扇的錢都沒有, 怎麼辦? 看著自己的孩子汗流夾背地在床上翻來覆去, 做母親的卻無能為力, 內心不斷的煎熬與自責 最後, 心一橫, 為了孩子, 去做了一件從未做過, 而且, 自認是不該做的事 去偷電扇 這個故事的結局, 並不是偉大的母愛得到歌頌, 而是被依竊盜罪移送法辦, 至於其不佳的經濟狀況, 將進一步被評估, 若有需要會引進社會資源協助 看完了這個故事, 也許你和我一樣, 第一個浮現在腦海中的想法是 : 這戶人家的經濟狀況應該很不好, 我們不是有社會救助嗎? 為什麼這戶人家沒有得到經濟上的扶助? 就如同前一陣子, 臺灣社會時常看到家庭經濟遇到困難, 結局是全家選擇走上絕路, 而不是選擇向政府求援, 這其中所透露出來的訊息, 是社會救助法律規定的資格很嚴苛, 不容易取得 ; 抑或是政府社會救助業務的承辦人員缺乏同理心, 故意刁難, 導致不易取得救助的資格 在 2010 年 2 月, 一則申請社會救助的案件, 因申請者的收入多了社會救助法規定的最低生活費一元, 而無法列冊為低收入戶的 一元事件 ( 洪瑞琴,2010a), 引起各界的關注 最後, 這個案件轉為中低收老人生活津貼 以及弱勢兒少緊急扶助的個案, 仍無取得低收入戶的資

3 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 格 民意代表批評此事凸顯公務員不能苦民所苦 依法辦事的保守心態 無獨有偶的, 在同年 6 月, 一位 71 年次的單親媽媽申請低收入戶, 她獨自撫養 5 個孩子, 最大的念小學二年級, 最小的才六個月大, 但因其尚有父母, 當其父母納入戶內人口而計算家庭總收入時, 不符合低收入戶的資格而被退回 經民代介入後, 該救助科科長認為此案可用社會 1 救助法第五條第二項第八款而核准該案的申請, 民代質疑基層承辦人員的心態與法令見解 ( 洪瑞琴,2010b) 以上的這些爭議, 在每年低收入戶年度總清查時, 總是會不時地發生, 透過民意代表或媒體的公諸於世, 而引起社會大眾的注意 在一般民眾的心中, 通常會有公務員冷血 ( 不肯通融 ) 的想法 因此, 救助業務的承辦人員常遭致民眾的抱怨 鄭麗珍 (2000) 提到, 低收入戶的申請結果, 常因審查人員的不同, 或案例判定的參考架構不同, 產生迥異的申請結果 由這裡看, 社會救助的承辦人員對於低收入戶資格的取得, 有決定性的影響 孫健忠 (2003) 也提到, 社工員常面臨案主現實生活確屬困境, 但卻因不符合資格而無法提供扶助的兩難 為了對案主的需求作回應, 社工員也會運用法律所賦予的裁量權 由於社會救助是地方主責, 並未多有監控機制, 因此, 在專業裁量權之下, 社工員就有很大的空間作多種權宜處置 由此看來, 社會救助的承辦人員對於社會救助法的硬性規定, 可以透過法律條文中所授予的裁量權來解套 承上的敘述, 似乎無法取得低收入戶的資格, 有很多是來自於社會救助承辦人員的關係, 只要其能擅用法律所賦予的裁量權, 對於社會救助資格的一些問題, 便能解決 然而, 本文卻認為對於這些關於社會救助資格的爭議, 實肇因於社會救助政策與立法上的根本問題 因為我國社會救助的政策理念, 雖然是來自於憲法及社會福利政策綱領, 本在實現社會照顧經濟弱勢者 ( 匱乏者 ) 的動機, 但是, 無法捨棄 親屬互助責任 (relative s responsibility) 及 工作倫理(work ethics) 的主流社會價值 ( 林萬億,1994; 孫健忠,1999; 鄭麗珍,2000), 同時忽略了 1 俗稱 528 特別條款, 但在 2010 年 12 月 29 日修正通過的社會救助法, 已改為第五條第三項第九款, 故今俗稱為 539 特別條款 人文社會學報51

4 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報52 當代家庭功能及型態的轉變 就業市場的變化 ( 孫健忠,2009; 薛承泰, 2005) 因此, 基於如此架構下的立法, 在救助資格的審核上, 又可能 留有多大的裁量空間給社會救助業務的行政人員? 另一方面, 如果在社會救助資格的審核上, 行政人員是如鄭麗珍 (2000) 引述 Day(1981) 所言, 身兼社會救助政策的照顧功能與控制 功能, 一方面要維護案主的利益, 保障其取得公共救助的權利 ; 另一方 面也要固守社會資源 守門人 (gatekeeper) 的角色 當社會救助法本 身就在維護 親屬互助責任 及 工作倫理 的主流社會價值時, 行政 人員握有裁量權, 他 / 她是會傾向在維護案主的利益而勇敢使用裁量權, 保障其取得公共救助的權利? 或者, 他 / 她是會傾向在固守社會資源 守門人 的角色, 不敢或不願使用裁量權而拒絕個案社會救助資格的 取得? 再加上社會救助業務的行政人員在運用行政裁量權時, 並非是沒有 監控機制的 根據李惠宗 (2008), 行政機關有裁量權並非意味著有 愛 2 怎麼做, 就怎麼做 的自由 行政裁量有外部界限 及內部界限, 內部 界限應 符合法規授權之目的, 此 法規目的 應包括具體的實證法規範與超實證法的法理, 包括公平 正義等之理念 即行政裁量仍應受實質與形式意義的成文法律及不成文法法則之限制 所以, 當行政人員就個案運用裁量權而予以社會救助的資格時, 他 / 她也必須有堅定的信念, 確信這是 特殊 的個案而可排除一般原則規定的適用 也就是說行政人員行使裁量權時, 是有司法管控的機制 行政人員在運用裁量權時, 除了會擔心其裁量的依據到底可不可以被社會檢視之外, 也會擔心該裁量的依據可不可以被司法檢視? 會不會構成給予申請者社會救助的資格, 自己卻落得犯罪的下場? 所以, 很顯然地, 社會救助的行政人員, 很有可能是會傾向在固守社會資源 守門人 的角色, 而不敢或不願使用裁量權 因此, 期待社會救助業務行政人員傾向維護案主的利益, 保障其取得公共救助權利, 事實上是有違人之常情 所以, 本文以下的內容安排, 依序是 : 第二單元為社會救助法所既存的根本問題, 將先就影響社會救助資格取得最被爭議的規定, 來論述 2 係指法律所容許的決定範圍, 包括最低與最高限度, 故除非 法有明文, 超出範圍的決定, 即屬裁量逾越

5 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 社會救助立法上根本的問題 ; 第三單元為司法實務對社會救助資格審查行政裁量權行使的見解, 闡述行政裁量權的行使, 最終仍需被檢視, 而非全無管控機制, 而且, 如此的司法管控機制對於社會救助行政人員的心理, 事實上是會產生壓力的, 寧可保守地不予核准救助的資格, 若有不服而申復, 才再予以核准 ; 第四單元為結論 貳 臺灣社會救助法所既存的根本問題 臺灣社會救助的政策, 主要是根據憲法以及社會福利政策綱領, 保障人民之生存權 工作權及財產權 ; 對於人民之老弱殘廢, 無力生活, 及受非常災害者, 應予以適當的扶助與救濟 ; 國家對於社會救助等救濟性支出應優先編列 ( 憲法第 15 條 第 155 條及增修條文第 10 條第 8 項 ) 而且, 社會救助之設計應以能維持人民在居住所在地區可接受的生計水準為目的 ; 政府應定期檢討社會社會救助的請領資格 給付水準及行政程序, 以確保有需要的人口得到適切的救助等 ( 黃協源與蕭文高,2011) 因此, 社會救助政策應該是要發揮社會照顧的功能 但是, 為了同時維護或順應主流社會的價值體系, 孫健忠 (2010) 提到, 在政策上, 社會救助在維生與道德的難題中搖擺, 雖要保障生存權, 但又期待保障設想中 值得幫助的人, 因而道德的維護是優先於生存的保障 所以, 社會救助強調親屬責任與工作倫理, 只有當家庭失能, 政府才會擔任後援的角色 ; 只要有工作能力, 就應該就業 因此, 鄭麗珍 (2000) 談到在救助資格的審核上, 是以殘補式 選擇性的福利機制, 透過財力調查的程序來區分 值得 (deserving) 及 不值得 (undeserving) 幫助的窮人, 強調親屬互助責任的社會教化與控制功能 在社會救助資格的設定及審查, 是一個相當複雜的過程 除了傳統社會救助資格審查的背後, 其所作的許多假設與社會變遷後的實際狀況, 出現了歧異 而且, 在行政審核上, 又要在特殊性與便利性之間作權宜, 期待以通則來作規範, 形成現實與規定之間的落差 ( 孫健忠,2010) 人文社會學報53

6 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 也因此造成臺灣社會救助資格規定及審查嚴苛 接受救助人口比例偏低的批評 根據薛承泰與鍾佩珍 (2010) 提到, 眾所週知貧窮人口率與貧戶率偏低, 主要是發生在 列計家庭人口 工作能力 及財產的認定與設算的問題 而這些問題實是源自於加諸在社會救助法上, 親屬責任 及 工作倫理 的傳統主流價值所產生的 也因此, 社會救助法上以 戶 為救助單位 ; 工作能力與虛擬工作收入之認定 ; 對於失業的認定 ; 資產的認定等問題, 一直是社會救助資格審核上最具爭議的問題 以下, 依序來說明其爭議之處 一 以 戶 為救助單位的爭議 人文社會學報54 目前有關社會救助資源的提供及給付, 都是以 家戶 為單位, 強 調家庭責任 而被設定為 " 同一家戶 " 的人口, 不論其事實上有無住在 一起 資源有無共享, 均是這個家戶的應計算人口, 其個別的財產及收入都算入這個家戶的財產及收入 因此, 哪些人該算進這個家戶來, 就是一個能不能取得低收入戶資格的關鍵 如此的規定, 主要是貫徹民法 3 親屬編親屬互負扶養的義務, 國家社會救助的責任只有在家戶失功能時, 即無親屬 或親屬無能力時, 才會介入 不然, 會破壞了親屬互助的傳統美德, 也會造成國家責任取代親屬責任的風險 然而, 這個貫徹親屬互負扶養義務的規定, 事實上是潛藏著一些問題, 阻礙著生活困難的人無法取得低收入戶的資格 誠如孫健忠 (2010) 與薛承泰 (2005) 所言, 現今家庭型態愈趨多元化, 家庭的互助關係及互助能力日漸薄弱的情況下, 有些家戶內 親屬互助 的義務, 成為臺灣社會計算 不貧 的魔法石 實際上生活貧困的家戶, 可能因為有經濟狀況不錯的親屬, 而無法取得低收入戶的資格 所以, 如何兼顧親屬互助的責任與實際生活的事實, 是社會救助政策及立法最大的挑戰 雖然在 2010 年 12 月 29 日新修正的社會救助法 ( 以下簡稱新法 ) 第五條, 取消同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹不計入戶內人口, 以及明 3 民法第 1114 條 : 左列親屬, 互負扶養之義務 : 一 直系血親相互間 二 夫妻之一方與他方之父母同居者, 其相互間 三 兄弟姊妹相互間 四 家長家屬相互間

7 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 文不列入未與單親家庭未成年子女共同生活 無扶養事實, 且未行使 負擔其對未成年子女權利義務之父或母 並在原來因其他情形特殊, 未履行扶養義務, 致申請人生活陷於困境, 經直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訪視評估, 認定以不列入應計算人口為宜時, 增列 " 以申請人最佳利益考量 " 比起舊法, 新法是有很大的進步 ( 關於第五條新舊法的對照, 請見附錄一 ), 但是, 對於 配偶 ; 一親等之直系血親 ; 同一戶籍或共同生活之其他直系血親 ; 以及前三者以外, 認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人, 仍是框在 親屬互助 原則下的同一家戶, 不論事實上資源有無互通或共享 所以, 新法仍然是在 家戶 的框架下, 針對某些特殊個案去作修正, 也使得沒被認定特殊個案就必須適用一般原則, 即使沒有資源互通或共享的事實 即使新法已在家戶應計算人口有作些微的修正, 但仍未揚棄 親屬互助 的責任 正因為政策與立法並未揚棄 親屬互助 的責任, 國家救助的責任是定位在家庭失功能之後, 才會介入 如果家戶內的應計算人口是有收入及財產, 即認為家戶內應計算人口的資源是應該且會互通的, 所以, 國家就不該介入, 以免浪費國家資源, 以及忽略了親屬互負扶養的義務, 破壞了社會秩序 因此, 當想要求助於社會救助的人, 依法, 其 家戶 是在法的原則之下 ( 第 5 條第 1 項 ), 而非在例外之列 ( 第 5 條第 3 項 ) 時, 可能就會造成實際上有困難卻得不到幫助的狀況 蔡維音 (2007) 提到, 一戶內 家庭成員 的範圍, 應該從一個 生計單位 的觀點來審酌 也就是說歸屬於這個 生計單位 的成員, 在這個共同體中, 他 / 她的生產與需求, 是否總體上能得到均衡, 而可以作為是否提供救助的基準 因此, 即使不是同一戶籍的人員, 如果確實有生計上互相支應 填補之事實, 也應歸屬於此家計單位來計算 反之, 若實際上不歸屬於這個家計單位的人員, 不論是否在同一戶籍, 也不該列入此家計單位來計算 也就是說, 應該以實際的狀況, 即事實上資源有無共通或共享來界定 家戶 的範圍, 而非以固定僵化的方式來認定 例如, 財產及收入普通的爸爸甲有三個兒子 A B 及 C, 實際上甲與 A B C 是各自生活, 財務是各自獨立 資源並未共享 當 A B C 各自生活有困難, 想要申請低收入戶的資格時, 依社會救助法第 5 條 人文社會學報55

8 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報56 第 1 項第 2 款的規定, 一親等的直系血親是這個家戶的應計算人口 所 以, 甲的財產及收入會被各自分別算入 A B C 家戶內的財產及收入, A B C 即使生活困苦, 但算入了甲的財產及收入, 也許 A B C 就 無法通過低收入戶資產調查, 而無法取得低收入戶的資格 4 另外, 在上例中也洩漏了社會救助法以 戶 為救助單位的其他爭 議 因為甲的財產及收入事實上就是一份, 但在 A B C 申請低收入 戶的資格時, 該甲的財產及收入必須分別算入 A B C 的家戶內 也 就是說, 甲的財產及收入馬上膨脹為三倍, 這是不合常理 也與事實有違 再者, 子 A B C 對於其父甲之財產, 當甲仍生存時, 只有期待權, 即期待甲過世後, 子輩們對該財產有繼承權 因此, 當甲仍生存時, 子 A B C 對於其父甲之財產並無任何權利可主張 但今天社會救助法卻在人民申請救助資格時, 將申請人尚生存親屬的財產全部算入申請人之家戶, 對於申請人困頓之生活現狀並無法改善, 且阻礙其得到國家救助的機會, 無異要申請人無視其親屬的意願, 要求其協助申請人解決生活上的難關, 國家無法幫助該申請人 再就上例論之, 子 A B C 對於其父甲之財產, 只有在甲過世後, 方有繼承之權 如果無其他繼承人, 依民法繼承篇之規定, 子 A B C 對於其父甲之遺產各有三分之一的應繼分 因此, 子 A B C 對於其父甲之財產, 只有在該財產成為遺產時, 才有權利, 而且, 各只有三分之一的權利而已 所以, 當父甲尚生存時, 其子 A B C 在申請低收入戶時, 社會救助制度把甲之財產膨脹為三倍,A B C 各拿一份甲全部財產的算法, 事實上是與現實狀況背離, 也與民法繼承篇之規定不符, 更重要的是, 社會救助制度這樣的規定及算法, 忽略了申請人的生活現狀, 以及其必須求助於國家救助的經濟困窘 呂朝賢 (1999) 蔡維音(2007) 及鄭麗珍 (2000) 均提到, 如果實際上資源並未流通, 也非共享生產 需求之親屬, 卻因救助法的規定將之列入同一家戶的應計算人口, 所有的資產 收入均計入申請人之全戶, 實已明顯違背社會救助制度為社會安全的最後一道防線 因此, 在 4 如果這個父親甲是個無收入 無財產的人, 當子 A B C 各自生活有困難, 想要申請低收入戶的資格時, 因為依法把甲算入家戶應計算人口時, 反而會因多了甲而容易取得低收入戶的資格

9 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 未來社會救助的行政作業或服務輸送機制的研究意涵上, 應朝向以家庭實際資源流向, 作為審查資格與判定的主要考量, 才能反映家庭的實際需要 5 二 工作能力與虛擬工作收入認定的爭議關於工作能力與虛擬工作收入認定的爭議, 包括對於有工作能力未就業 以及對於有工作能力有就業但無法提出薪資証明者薪資核算的問題 先就對於有工作能力未就業的問題來討論 ( 一 ) 有工作能力未就業的問題對於有工作能力未就業的規定, 新法第 5-1 的規定與舊法都相同 ( 請見附錄二 ), 都是依基本工資核算, 即都是用設算的, 即使事實上是根本沒有收入的狀況 6 這樣的規定, 主要是回到社會救助制度所要維護的另一個主流社會價值 工作倫理 強調有工作能力就應該要工作, 防止人們破壞了工作的美德, 以及養成福利依賴的惡習 然而, 這樣的生活現狀與工資設算在邏輯上似乎是講不通 當一位有工作能力的人, 想要工作卻找不到工作, 因為沒有收入而影響其家戶生活困頓時, 想要求助於社會救助制度時, 我們的制度卻告訴他 / 她, 制度已為其設算有基本工資的收入, 所以, 他 / 她是有收入的 也因為這樣基本工資的設算, 可能阻礙其低收入戶資格的取得, 阻斷了其請求國家幫助的機會 對於這個基本工資設算的規定, 蔡維音 (2009a) 提出, 若有能力取得收入, 卻故意不去取得, 確實在制度上應抑制這種動機的發生 惟 5 6 當然, 如果以家庭實際資源流向, 作為審查資格與判定的主要考量, 一定會增加資格審核的行政成本 而且, 因為是由行政人員依實際狀況作審核, 即由行政人員作行政裁量, 有可能冒著造成審核的行政人員擴權 以及濫權的風險 只是, 在衡量行政成本 防止行政人員擴權及濫權的風險下, 與維護人民接受救助基本權利及社會安全的最後一道防線之間, 該孰輕孰重就是一個先決的問題 該規定為 有工作能力未就業者, 依基本工資核算 但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功 參加政府主辦或委辦全日制職業訓練, 其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入, 所領取之失業給付或職業訓練生活津貼, 仍應併入其他收入計算 但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計 ( 社會救助法第 5-1 條第 1 項第 1 款第 2 目之 1) 人文社會學報57

10 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 此擬制應嚴格限制在因故意或重大過失不去取得收入的狀況 對於有工作能力與意願, 卻無法找到工作者, 不應無條件地適用 呂朝賢 (1999) 也認為, 未就業到底是沒有意願工作或是找不到工作, 是兩種截然不同的狀況, 但事實上很難作區分 既然無法作區分, 就應該回到社會救助制度為社會安全最後一道防線的最基本精神來思考 如果貧窮是社會上所不能忍受的生活狀況, 而社會救助制度是人民最低經濟安全保障的機制, 當我們決定要不要幫助窮人的時候, 是不是可以像醫生對一位需要接受緊急醫療的病患一樣, 不要那麼在乎這位窮人的道德風險 另一方面, 有工作能力是不是就一定能找到工作, 這是一個必須值得深究的問題 孫健忠 (2009,2010) 提到, 在現今就業與失業的脈絡多有改變, 把有工作能力未就業者, 仍歸責於個人責任, 忽視了結構因素, 也仍難跳脫擔心受助者淪為福利依賴的舊思維 近來貧窮研究都已注意到結構因素所造成 新貧 的現象, 如王篤強 (2007) 呂朝賢(2007) 黃世鑫 林志鴻與林昭吟 (2003) 以及張世雄 (2001) 均指出, 今天因經濟 政治及社會等結構性的變遷, 導致貧窮人口的組成發生變化, 與過去不外乎是由老人 婦女 身障 遊民及失業者等缺乏工作技能或難由勞動市場吸納的人口所組成的貧窮人口, 有很大的不同 今天的貧窮人口包括低技術 低薪資及不穩定就業者 因此, 當社會救助制度只抓住 有 工作能力, 就 有 工作, 就 有 基本工資收入的想像, 無異忽視這些 新貧 人口在勞動市場的劣勢, 再次對於他們申請國家救助的一個重大打擊 ( 二 ) 有工作能力有就業但無法提出薪資証明者薪資核算的問題對於有工作能力有就業但無法提出薪資証明者之薪資核算的問題, 新法與舊法的不同, 在於針對身心障礙者 16 歲以上未滿 20 歲者 及 60 歲以上未滿 65 歲者, 有較低的核算標準 7 但不論是新法或舊法, 對於有工作能力有就業但無法提出薪資証明者, 都仍要設算收入 對於 人文社會學報58 7 該規定為 第一項第一款第一目之二 第一目之三及第二目工作收入之計算, 十六歲以上未滿二十歲或六十歲以上未滿六十五歲者, 依其核算收入百分之七十計算 ; 身心障礙者, 依其核算收入百分之五十五計算 ( 社會救助法第 5-1 條第 2 項及第 3 項之規定 )

11 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 沒有拿出薪資證明, 就假定有拿到設算薪資的規定, 呂朝賢與王德睦 (2011) 蔡維音(2008,2009b) 均認為相當的不合理 蔡維音 (2008) 提到, 對於具工作能力卻無取得所得資料之人員, 加計虛擬所得, 本應限於可歸責於本人可取得而不去取得收入之狀況 但是, 目前的規定, 卻是依 最近一年度之財稅資料查無工作收入, 且未能提出薪資證明者, 依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算 未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者, 依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算 的規定, 直接為其推定薪資所得, 而不探究事實上是賺取多少 蔡維音 (2009a) 認為此本係所得資料不明時之推定規定, 因此, 應容許當事人舉證推翻 但社會救助法對此並無例外規定, 直接對於有工作能力有就業但沒有拿出薪資證明, 直接為其設算薪資, 恐與實際情況有違 對於沒有拿出薪資證明, 就假定有拿到設算薪資規定的不合理, 可以再從 新貧 人口 ( 包括低技術 低薪資及不穩定就業者 ) 的就業特質來看 王篤強 (2007) 認為國內的就業型態是朝向雙元的勞動市場, 一個是高技術 高薪資的勞動人口, 另一個是低技術 低薪資的勞動人口 在這個低技術 低薪資的勞動人口, 主要是以從事服務業的人口為大宗, 其工作形態的特徵, 是更加彈性化 大量的部分工時 ( 兼職 ) 與臨時工作 因此, 這些人本身就處在劣勢的就業地位, 不一定有連續就業, 有連續就業但薪資可能不及基本工資, 可能也沒有勞保 沒有健保 當這樣 沒有拿出薪資證明, 就假定有拿到設算薪資 的規定, 使得一些人實際上所得微薄, 也無力爭取雇主依法申報, 在喪失勞保 健保的保障及利益之餘, 當其經濟困窘, 想要申請低收入戶資格時, 卻被擬制取得其實際上無可企及之工資水準, 最後的結果, 可能是喪失請領救助的資格, 對這些處在勞動市場弱勢地位者, 無異是遭受雙重的打擊, 也喪失了社會救助制度為社會安全最後一道防線的意義 對於這種無所不 設算 的原則, 呂朝賢與王德睦 (2011) 認為這些並不是從 實質 結果來考量國家對於貧窮者的責任, 僅由預期的資源面或投入面來處理貧窮的問題, 忽視整個經濟 政治及社會結構的變 人文社會學報59

12 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 遷, 對於居於社會安全最後一道防線的救助制度而言, 其作法是否妥當, 值得再深思 三 對於失業認定的爭議 對於失業的認定, 新法 ( 第 5-1 條第 1 項第 1 款第 2 目但書 ) 與舊法 ( 第 5-1 條第 1 項第 4 款第 4 目但書 ) 相同, 都是必須經 公立就業服務機構認定失業者, 8 才得以 無收入 計算 但是, 如此的預設應是以申請人之前有穩定工作, 且雇主依法為其投保為前提 根據蔡維音 (2009a) 提到, 將 經公立就業服務機構認定失業, 大幅限縮至僅以就業保險法之 失業認定 資格為唯一準據 即申請人若未曾加入保險, 且有一定期間持續就業之事實者, 即無法取得失業的認定 ( 就業保 9 險法第 25 第 1 項及第 11 條第 1 項第 1 款 10 ) 根據目前之規定, 對於長期失業者 不穩定就業者 或根本沒有機會進入就業市場者, 因為依照就業保險法第 25 第 1 項 第 11 條第 1 項第 1 款的規定, 這些人的失業, 是無法被認定為 失業, 無法領取失業給付 而來到社會救助法, 因其無法被認定為失業, 因此, 就是被認定為有工作能力及有就業的情況, 即使事實上是沒有工作, 也會有 基本工資 的設算 所以, 其處境較諸穩定就業後, 再失業的人口是更為不利的 如王篤強 (2007) 與蔡維音 (2009a) 指出, 這些較諸穩定就業後再失業的者更為不利的人口群, 根本無從證明其就業的意願, 也被斷絕其被認定 失業 之可能, 他們很難得到目前社會安全體制的保障 人文社會學報 雖然新法第 5-1 條第 1 項第 1 款第 2 目但書增加了 五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功 參加政府主辦或委辦全日制職業訓練, 其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入, 但對於 " 失業 " 的認定是與舊法相同的 就業保險法第 25 條第 1 項規定 被保險人於離職退保後二年內, 應檢附離職或定期契約證明文件及國民身分證或其他足資證明身分之證件, 親自向公立就業服務機構辦理求職登記 申請失業認定及接受就業諮詢, 並填寫失業認定 失業給付申請書及給付收據 就業保險法第 11 條第 1 項第 1 款規定 本保險各種保險給付之請領條件如下 : 一 失業給付 : 被保險人於非自願離職辦理退保當日前三年內, 保險年資合計滿一年以上, 具有工作能力及繼續工作意願, 向公立就業服務機構辦理求職登記, 自求職登記之日起十四日內仍無法推介就業或安排職業訓練

13 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 例如乙每週工作 3 天, 雇主並未依法為其加保勞工保險, 縱使失業, 因無勞保的加保記錄, 無法取得失業認定的資格, 也無法領取失業給付 對此類弱勢勞工而言, 無異於被雇主違法剝奪其社會保險保障 回到社會救助法, 因其未被認定 失業, 所以, 即使事實上沒有工作, 也會被設算 基本工資 的收入, 因此, 可能再一次被國家剝奪其請求社會救助的資格 四 有 工作能力認定的爭議新法在第 5-3 條第 1 項第 1 款 對於二十五歲以下仍在國內就讀空中大學 大學院校以上進修學校 在職班 學分班 僅於夜間或假日上課 遠距教學的學生, 視為有工作能力 的規定, 比起舊法 ( 第 5-3 條第 1 款 ) 略有修正 ( 請見附錄三 ), 即把原本 高級中等以上進修學校 往上提昇為大學院校以上進修學校 但不論新 舊法, 對於夜校生 夜間就學者, 均被視為白天可以工作的有工作能力者 對於如此的認定 有工作能力, 實際上是剝奪了這些人的學習受教權 ( 孫健忠,2010) 五 資產認定的爭議社會救助法對於資產的認定, 不論是新法 ( 第 4 條第 1 項後段 ) 與舊法 ( 第 4 條第 1 項後段 ) 都是以 家庭財產 ( 包括動產及不動產 ) 未超過中央 直轄市主管機關公告之當年度一定金額者 來界定是否符合救助的資格 針對這一個規定, 可能隱藏著 貧窮陷阱 11 的問題 蔡維音 (2007) 認為在低收入戶的資格審核上, 對於不動產金額的認定, 只計算其現值, 卻不論該戶是否係以高額貸款購所購得 如果低收入戶以政府所獎勵之低利率申請高額貸款購屋, 以脫離房租負擔 取得自用住宅時, 根據當前不動產的計算方式, 一旦購入新屋, 只要整戶總價額超過公告金額之上限, 即等於馬上喪失低收入戶資格, 不論該戶事實上 11 所謂 貧窮陷阱, 根據呂朝賢與王德睦 (2011), 是指因為稅制或給付制度的缺點, 導致貧窮人口愈努力工作賺錢, 反而遭遇更高的稅率或失去給付的受益資格 也就是說, 貧窮人口努力的結果反而獲致不好的結果, 降低了窮人辛勤工作 脫離貧窮的動機及慾望 人文社會學報61

14 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 是要負擔九成貸款, 其實質資產並未增加許多 此規定無異嚇阻低收入戶利用低利貸款購屋, 以求自立脫貧的機會 另外, 薛承泰 (2005) 也指出, 目前如此的規定, 對於只擁有略為超過標準的動產但沒有不動產及收入者, 將可能造成面臨生活困境卻無法取得低收入戶資格的現象 而且, 同樣地, 若只有略為超過標準的不動產但沒有動產及收入者, 也同樣無法給予扶助 雖然如果只有在動產略為超過標準的情況下, 或許有一天會再低於標準而取得低收入戶資格 但是, 如果只有在不動產略為超過標準的情況下, 將可能因為民情及觀念, 認為是 祖產 及 老本 而不會去變現, 造成現實經濟生活過得很困苦, 卻因不符低收入戶的資格而得不到幫助 12 因此建議政府對於 動產 及 不動產 的資產調查, 可採用組合方式來代替單一標準 13 綜合以上社會救助法上以 戶 為救助單位 工作能力與虛擬工作收入之認定 對於失業的認定及資產的認定等問題, 新法雖略有調整, 但大致上仍維持與舊法相同的規定, 因此, 其所存在的爭議及實務上所遇到的兩難, 並沒有因最新的修法而獲得解決 誠如孫健忠 (2010) 所言, 傳統社會救助資格審查背後的許多假設, 與社會發展後的實際狀況出現差異 因此, 即使社會救助法歷經多次的修法, 仍然存在一些根本的問題, 使得實際上需要幫助的人, 被拒於社會救助之外 以上這些肇因於政策與立法上的問題, 是否能夠藉由行政裁量權而獲得解決, 是本文接下來要討論的 以下將以現存司法實務對社會救助資格審查的見解, 闡述行政裁量權的行使, 最終仍需被檢視, 而非全無管控機制, 而且, 如此的司法管控機制對於社會救助行政人員的心理, 事實上是會產生壓力的, 寧可保守地不予核准救助的資格, 而非積極主動地運用裁量權, 來幫助經濟弱勢者取得社會救助的資格 人文社會學報 在這種情況下, 也有人認為相較於收入 動產及不動產均任低於貧窮標準者, 這些只有不動產超過貧窮標準卻不變現的人是富有多了 但就現實生活面, 兩者同樣面臨生活上的匱乏 例如, 動產及不動產的標準可以是 20 萬與 400 萬的組合, 也可以是 15 萬與 500 萬的組合 ( 薛承泰,2005)

15 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 參 司法實務對社會救助中行政裁量權行使的見解 社會救助的相關法規有一般原則性的規定, 也有預留了一些行政裁量權的規定, 預留予實務工作者在遇到特殊個案而無法適用一般原則性規定時, 有行政裁量的權力 一般的民眾與學者 ( 如孫健忠,2003; 鄭麗珍,2000) 也都認為社會救助的承辦人員有相當的裁量權, 可以給予特殊個案因專業的裁量, 而取得社會救助的資格 在歷年來在司法實務上, 也見到實際負責審核資格的行政人員, 14 被檢察官以貪污案件提起公訴 雖然案件經法官審理後, 為有罪判決者較少, 15 大多為無罪的判決, 16 但是, 對於負責低收入戶資格審核的行政人員, 也的確產生了不少的壓力 以下, 本文利用司法院全球資訊網中, 裁判書查詢的功能, 以 貪污 案由及 社會救助法 的檢索語詞, 查到年代比較近 且與本文比較相關的判決, 包括 : 臺灣宜蘭地方法院 95 年度訴字第 354 號判決 臺灣宜蘭地方法院 96 年度訴字第 353 號判決 臺灣南投地方法院 96 年度訴字第 381 號判決 臺灣宜蘭地方法院 98 年度訴字第 454 號判決 本文即綜合整理以上的判決, 檢視司法實務對於社會救助行政裁量權的應用 以上四號判決, 均是由檢察官對於被告因貪污案件而提起公訴 關於被告是否成立貪污治罪條例第 6 條第 4 款 對於主管或監督之事務, 明知違背法律 法律授權之法規命令 職權命令 自治條例 自治規則 委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定, 直接或間接圖自己或其他私人不法利益, 因而獲得利益者, 判決有不同的結果 臺灣宜蘭地方法院 95 年度訴字第 354 號判決有兩 本文所指的 行政人員, 是指所有審核低收入戶資格的人員, 包括鄉鎮區公所社會課 ( 科 ) 人員 以及縣市政府 直轄市政府社會處 社會局人員 如臺灣宜蘭地方法院 95 年度訴字第 354 號判決, 該案兩位被告中, 曾擔任宜蘭縣社會局局長之被告為有罪判決, 判處有期徒刑六年, 褫奪公權參年 另外, 臺灣南投地方法院 96 年度訴字第 381 號判決中, 三位主管社會救助業務人員均被判處有罪, 分別被判處有期徒刑玖月至貳年不等, 緩刑三年 如臺灣臺北地方法院 90 年度附民字第 441 號判決 ; 臺灣宜蘭地方法院 96 年度訴字第 353 號判決 ; 臺灣宜蘭地方法院 98 年度訴字第 454 號判決 人文社會學報63

16 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報64 位被告, 一位被判有罪 一位獲判無罪 ; 臺灣宜蘭地方法院 96 年度訴字第 353 號判決有兩位被告, 均獲判無罪 ; 臺灣南投地方法院 96 年度訴字第 381 號判決有三位被告, 均被判有罪但獲緩刑 ; 臺灣宜蘭地方法院 98 年度訴字第 454 號判決只有一位被告, 獲判無罪 這些司法實務判決在有罪 無罪的認定上, 主要是就客觀行為與主觀犯意上來作考量 在客觀行為上, 檢視行為人 ( 被告 ) 有無依法行政 以及申請人是否因此得利 若未依法行政 ( 依法不應核准而核准 ; 依法無裁量權而為裁量, 進而核准申請 ), 即為違背法令 若申請人果然取得低收入戶資格及社會救助法上的各項扶助 補助或救助此即是獲得利益 而在主觀犯意上, 法院審視行為人 ( 被告 ) 做出違背法令的行政處分時 ( 即不該核准而核准 ), 是出於 誤認 有裁量權而為裁量 ( 依法無裁量權 ) 或是 明知 無裁量權而為裁量( 即故意違法裁量 ), 而有不同的看法 若是出於 誤認 有裁量權而為裁量, 因依法無裁量權, 法院認為有重大行政疏失, 但無主觀犯意 ; 若是明知無裁量權而故意違法為裁量, 則認為具有主觀犯意, 而符合該貪污罪的構成要件 ( 臺灣南投地方法院 96 年度訴字第 381 號判決 ) 但也有判決認為若是明知無裁量權而故意違法裁量, 如果具有合理的理由, 則認為應再加上有積極圖利的事證, 才會符合該貪污罪的構成要件 ( 臺灣宜蘭地方法院 95 年度訴字第 354 號判決 ; 臺灣宜蘭地方法院 96 年度訴字第 353 號判決 ; 臺灣宜蘭地方法院 98 年度訴字第 454 號判決 ) 司法實務在審查社會救助行政人員有無成立貪污治罪條例第 6 條第 4 款 對於主管或監督之事務, 明知違背法律 法律授權之法規命令 職權命令 自治條例 自治規則 委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定, 直接或間接圖自己或其他私人不法利益, 因而獲得利益者 的案件時, 首先要調查的, 是行為人 ( 被告 ) 有無依法行政 ( 依法有無不應核准而核准 ; 依法無裁量權而為裁量, 進而核准申請 ), 這也是與本文最相關的, 即本文前半段論述了肇因於政策與立法上的問題是否能夠藉由行政裁量權而獲得解決的重點 關於司法實務對社會救助中行政裁量權行使見解的論述, 主要就司法實務檢視行為人 ( 被告 ) 有無依法行政所觀察的兩個部分 : 低收入戶

17 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 內的分級 低收入戶審核的四大關卡 以下依序分別討論之 司法實務關於低收入戶內的分級有無裁量權的看法, 認為對於被核定為低收入戶者, 要視核列低收入戶等級的不同, 而有不同的救助款項, 等級分為 款 17 第 1 款為申請人全戶皆無工作能力, 亦無收入及財產 ; 第 2 款為家庭應計算人口有工作能力者未超過總人口數 3 分之 1, 其家庭總收入平均分配應計算人口, 每人每月未超過最低生活費 3 分之 2; 第 3 款為家庭總收入平均分配應計算人口, 每人每月大於最低生活費 3 分之 2, 且未超過當年度最低生活費用 對於此部分因法令已規定明確, 並未賦予行政裁量權 若予以裁量, 即是違法裁量 另一方面, 司法實務關於低收入戶審核四大關卡有無裁量權的看法, 認為通常低收入戶無法通過審核的情形, 大致可分為以下 : 第一關卡是審酌申請人全戶的收入情形, 如果申請人全戶的月收入平均分配予全戶人口數, 超過主管機關所核定的最低生活費標準, 則無法取得低收入戶的資格 第二關卡為審酌申請人全戶動產的情形, 通常是由申請人全戶的利息所得換算本金, 本金加利息加投資, 每人每年不得超過公告之金額, 超過即無法取得低收入戶的資格 第三關卡為審酌申請人全戶不動產的情形, 若是申請人全戶所有之不動產公告現值超過公告之金額時, 則無法取得低收入戶之資格 第四關卡是考量申請人戶內具工作能力之人數 在這四大關卡的審核上, 實際上就在確認相關法條的規定是否有裁量權的授予 如果法令明確具體規範, 則行政人員必須依法作准否的決定, 無裁量權的應用, 違者, 即是違背法令 如果法令有明確授予裁量權, 則檢視被告有無逾越裁量權及有無適法之裁量 而前三大關卡, 就牽涉到社會救助法第 4 條第 1 項 第 5-1 條第 1 項第 1 款的規定 ; 第四個關卡, 就牽涉到社會救助法第 5-3 條第 1 項 第 5 條第 1 項及第 3 項的規定 以下分別就前三大關卡 第四個關卡, 以及所牽涉到的法律規定論述之 關於前三大關卡 審酌申請人全戶的收入 動產及不動產的情形, 根據現行的社會救助法第 4 條第 1 項 本法所稱低收入戶, 指經申請戶籍所在地直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關審核認定, 符合家庭總收入平均分 17 此為臺灣省社會救助低收入戶中的分級 人文社會學報65

18 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報66 配全家人口, 每人每月在最低生活費以下, 且家庭財產未超過中央 直轄市主管機關公告之當年度一定金額者 的規定 從法條的規定來看, 法律的規範具體明確, 在審酌申請人全戶收入 全戶動產及全戶不動產的情形時, 必須符合所定的三個標準, 才能取得低收入戶的資格 法律並未授權賦予行政機關裁量的權限, 因此並無裁量權運用的餘地, 行政人員只能 依法 作出准否的處分 因此, 行政人員若在此運用裁量權, 則是違法裁量 至於就 家庭總收入 的審核, 牽涉到工作收入的計算 ( 即社會救助法第 5-1 條第 1 項的規定 ) 已就業的工作收入, 依法 ( 第 5-1 條第 1 項第 1 款第 1 目 ) 的規定, 先依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算 無法提出薪資證明者, 依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算 再依最近一年度之財稅資料查無工作收入, 且未能提出薪資證明者, 依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算 若未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者, 再依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算 對於有工作能力未就業的工作收入, 依法 ( 第 5-1 條第 1 項第 1 款第 2 目 ) 的規定, 依基本工資核算 因此, 法律已作了明確規範, 並無裁量權可以運用 也就是說, 對於已就業者如何計算收入 有工作能力未就業者如何計算收入, 法條均已明確規範 行政人員只能依序適用及依法適用 所以, 在無賦予裁量權的情況下, 行政人員若使用裁量權, 即為違法裁量 既然司法實務對於 審酌申請人全戶的收入 動產及不動產的情形 已就業的工作收入 與 有工作能力未就業 問題的看法, 認定是無裁量權 因為法條並沒有賦予行政機關裁量權限, 所以, 行政人員無法為該法律的硬性規定作解套, 自然該政策與立法上既存的爭議也依然存在 也就是本文前半段討論到關於動產及不動產等資產認定的爭議, 包括 : 貧窮陷阱的問題, 以及只擁有略為超過標準的動產但沒有不動產及收入者, 將可能造成面臨生活困境卻無法取得低收入戶資格的現象 這些既存的爭議都因行政人員無裁量權而無法獲得解決 另外, 針對本文前半部所討論到有工作能力有就業但無法提出薪資証明者薪資核算的

19 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 問題, 同樣也因法條並未授予行政裁量權, 因此, 關於此政策與立法上的問題, 不可能藉由行政人員的裁量權而解套 關於第四個關卡 考量申請人戶內具工作能力之人數, 司法實務認為 考量申請人戶內具工作能力之人數, 是根據第 5-3 條第 1 項的規定, 即只要十六歲以上, 未滿六十五歲, 而無下列情事之一者, 包括 : 二十五歲以下仍在國內就讀空中大學 大學院校以上進修學校 在職班 學分班 僅於夜間或假日上課 遠距教學以外學校, 致不能工作 ; 身心障礙致不能工作 ; 罹患嚴重傷 病, 必須三個月以上之治療或療養致不能工作 ; 因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬, 致不能工作 ; 獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作 ; 婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內, 致不能工作 ; 或懷胎期間經醫師診斷不宜工作 ; 受監護宣告, 就有工作能力 因此, 對於有無工作能力, 除了 受監護宣告 一定無工作能力, 無裁量餘地外, 其餘各款之規定, 行政人員是有行政裁量權 所以, 在本文之前討論到 有 工作能力認定的爭議, 可以因裁量權的行使而解決政策與立法上的問題 又因為考量 申請人戶內具工作能力之人數 會牽涉到哪些人應計算入這個家戶人口的規定 ( 第 5 條第 1 項及第 3 項 ) 所以, 司法實務根據第 5 條第 1 項的規定, 對於 配偶 ; 一親等之直系血親 ; 同一戶籍或共同生活之其他直系血親 ; 前三款以外, 認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人 等四種身分關係之人, 原則上均是應計算人口之範圍, 沒有例外情形時, 都要算入申請人的家戶中 至於所謂的例外狀況, 即同條第 3 項的各款規定, 包括 : 尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶 ; 未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬 ; 未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬 ; 未與單親家庭未成年子女共同生活 無扶養事實, 且未行使 負擔其對未成年子女權利義務之父或母 ; 應徵集召集入營服兵役或替代役現役 ; 在學領有公費 ; 入獄服刑 因案羈押或依法拘禁 ; 失蹤, 經向警察機關報案協尋未獲, 達六個月以上 ; 因其他情形特殊, 未履行扶養義務, 致申請人生活陷於困境, 經直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量, 認定以不列入應計算人口為宜 也就是說, 原則上只要 人文社會學報67

20 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報68 是 配偶 一親等之直系血親 同一戶籍或共同生活之其他直系血親 前三者以外, 認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人, 均應算入家戶的應計算人口, 除非是符合同條第 3 項的各款規定的任一規定, 方可例外排除在應計算人口之列 對於應計算人口, 即哪些人應算入申請人的家戶, 司法實務認為依法是有行政裁量權, 但此裁量權必須受限在例外之狀況, 即符合第 5 條第 3 項第 1-9 款之任一規定, 才可排除在應計算人口之列 例如, 司法實務認為第 5 條第 3 項第 3 款 未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬 的 無扶養能力, 法律並沒有強制要如何之證明, 以實際狀況為準, 應由行政人員作裁量 但在施行細則第 5 條卻又加以規範 無扶養能力 的條件, 故行政人員又無裁量權 關於所謂的帝王條款, 即昔日舊法俗稱的 528 條款, 新法的 539 條款, 也就是第 5 條第 3 項第 9 款 因其他情形特殊, 未履行扶養義務, 致申請人生活陷於困境, 經直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量, 認定以不列入應計算人口為宜 的規定, 是在申請人的案件上, 不符合第 5 條第 3 項第 1-8 款例外的情形, 但又因其情形特殊, 以申請人最佳利益來考量, 以不列入應計算人口為恰當的狀況 其裁量權是更廣的, 也因此, 為了防止裁量權的濫用, 第 5 條第 4 項已規定, 對於 第 5 條第 3 項第 9 款, 直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關應訂定處理原則, 並報中央主管機關備查 所以, 第 5 條第 3 項第 9 款裁量權的運用, 不得違反各直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訂定的處理原則, 否則, 也有可能構成 裁量濫用 的違法情況 既然申請人戶內具工作能力之人數 以及應計算人口的規定, 司法實務認為法律明確授予行政機關裁量權, 則行政人員自得在其裁量權限內作裁量 因此, 在本文前述 有 工作能力認定的爭議與以 戶 為救助單位的爭議, 如果行政人員善用其裁量權, 應可解決部分爭議, 但仍然無法完全解決根植在政策與立法上的問題 尤其在經濟 政治及社會結構變遷下, 當例外條款規定的現實狀況增多, 原則條款規定的現實狀況減少, 行政人員在運用裁量權時, 對於 情況特殊 如何認定, 可能就會影響其裁量權的行使 因此, 在這些議題上, 其根植在政策與立

21 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 法上的問題是否可以全面解決, 就必須依賴在行政人員是否善用裁量權而論 綜上整理司法實務對裁量權的看法, 可以知道對於 低收入戶內的分級 審酌申請人全戶的收入 動產及不動產的情形, 都認為無裁量權 因此, 行政人員 誤認 有裁量權而為裁量 或 明知 無裁量權而為裁量, 均為違法裁量 尤其在 明知 無裁量權而為裁量的情況下, 有可能被認定為具有 主觀犯意, 而構成貪污罪 至於考量申請人戶內具工作能力之人數與哪些人應計算入這個家戶人口的規定, 司法實務是認為有裁量權 但此項裁量權的行使, 仍應受適合性 必需性與比例性原則之限制, 並非得由行政人員以主觀之意思任意為之 因此, 如果違反以上原則而濫用裁量權, 仍會構成違法裁量 而且在故意濫用裁量權的情況下, 也是可能被認定為具有 主觀犯意, 而構成貪污罪 肆 結論 我國社會救助的政策理念, 是來自於憲法及社會福利政策綱領, 本在實現社會照顧經濟弱勢者 ( 匱乏者 ) 的動機, 但又同時強調 親屬互助責任 及 工作倫理 的主流社會價值 ( 林萬億,1994; 孫健忠,1999; 鄭麗珍,2000) 因此, 雖然社會救助法自 1980 年 6 月 14 日公佈以來, 其間已歷經 1997 年 11 月 19 日 2000 年 6 月 14 日 2005 年 1 月 19 日 2007 年 1 月 16 日 2009 年 7 月 8 日 以及最近 2010 年 12 月 29 日等 6 次的修正, 對於社會救助法在救助實務中所遇到的問題, 也逐次的作修正及調整 但是, 其核心的價值 親屬互助責任 及 工作倫理, 並未因此而被揚棄, 其仍然是能否具有救助資格審核的基準 如同孫健忠 (2009) 與薛承泰 (2005) 所言, 社會救助政策忽略當代家庭功能及型態的轉變 就業與失業脈絡的變化, 基於如此架構下的立法, 在救助資格的審核上, 本來就會引發很多的爭議, 因此, 社會救助法中所既存的爭議 : 以 戶 為救助單位的爭議 工作能力與虛擬工作收入之認定的爭議 對於失業認定的爭議 有 工作能力之認定的爭議及資產認定的爭議等, 縱使前後歷經多次的修正, 只有在法律有明 人文社會學報69

22 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報70 文授予行政裁量權的情況下, 行政人員方可適度地運用裁量權來為政策與立法上的問題作解套 但因為有些規定是沒有行政裁量權, 根本的問題仍然是存在的, 只是預留了下一次再度修法的議題 以行政院主計處 家庭戶數按戶內人口規模之分配 的資料顯示 ( 如附錄四 ), 在 1976 至 2009 年共 34 年中, 臺灣家戶人口規模 ( 由 1 人至 9 人及 9 人以上 ) 的變化, 大概可以分為三個階段 : 年間, 家戶人口數以 4 人 5 人及 6 人為前三名 ; 年間, 家戶人口數以 3 人 4 人及 5 人為前三名 ; 年間, 家戶人口數以 2 人 3 人及 4 人為前三名 很顯然地, 臺灣家戶人口規模是逐漸地縮小, 親屬之間的連帶關係, 是否仍如往昔般的緊密, 是值得再思考的 誠如潘淑滿 (2005) 提到, 國家透過各項公共政策形塑社會對 家 的想像 然而, 在現今全球化的時代, 家 對每個人的意義已產生了質變與量變 同樣地, 親屬互助責任 是傳統美德, 社會救助政策透過立法來強調 親屬互助的責任, 然而, 在現今全球化的時代, 親屬互助責任 是否也已產生了質變與量變? 抑或是會因社會救助政策的強調而亙古不變? 這應是有很大的討論空間 另一方面, 社會救助政策也強調 工作倫理 的原則, 只要有工作能力, 即使失業, 也要設算基本工資 然而, 根據行政院主計處對於臺灣歷年失業率的統計 ( 如附錄五 ), 在 1978 年至 2000 年間, 失業率在 1.27%-2.99% 之間 ; 但自 2001 年, 失業率已躍升至 4.57%, 在 2002 年上升至 5.17%, 雖然之後有稍微下降, 但在 2009 年又上升至 5.85%, 在 2010 年仍有 5.21% 因此, 目前失業的狀況與 2000 年之前, 已有很大的不同 有工作能力但找不到工作的人, 事實上, 是很需要國家的經濟扶助, 如果因 工作倫理 的強調, 而被國家拒絕在社會救助的大門之外, 社會救助要實現社會照顧經濟弱勢者 ( 匱乏者 ) 的動機, 將難以實現 再加上, 如果社會救助在政策與立法上, 是偏重 親屬互助責任 及 工作倫理, 而去區分 值得 與 不值得 救助的人時, 很自然地, 行政人員將如鄭麗珍 (2000) 所言, 在面對低收入戶的申請過程中, 常以 科層行政優位 作為其判定申請的參考架構, 增強社會政策有關親屬互助責任的社會控制功能, 向行政科層靠攏, 發揮 守門人 的過

23 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 濾功能, 增強社會政策有關親屬互助責任的社會控制功能, 成為社會救助政策社會控制機制的共謀者, 而忽略其擔任福利輸送照顧者的專業助人角色 更重要的是, 社會救助資格的審核上, 行政人員裁量權的行使不是沒有管控機制的, 其仍受法的拘束及應受司法的檢視 因此, 根源於社會政策與立法上的問題, 如果法條上沒有賦予行政人員裁量權, 那就不可能 也不應該期待行政人員運用裁量權而獲得解套 如果社會救助是我們社會安全網的最後一道防線, 是在紓緩貧窮問題, 以保障國民的基本生存權的話, 我們就必須重新再去檢視在目前的社會脈絡下, 社會救助政策傳統上, 所強調的 親屬責任 原則與 工作倫理 原則, 到底產生了多少的變化? 原先親屬責任與工作倫理所建構與維繫的基礎, 現今是否依然存在? 所以, 必須真實地面對問題, 從整體政策面作思考, 方能使社會救助真正發揮制度上的功能 參考文獻 王篤強 (2007) 新貧與激活: 當代社會救助政策發展方向與能力取向的闡釋 社區發展季刊,116, 呂朝賢 (1999) 社會救助問題: 政策目的 貧窮的定義與測量 人文及社會科學集刊,11(2), 呂朝賢 (2007) 新貧的意義 政策與其限制 社區發展季刊,119,20-39 呂朝賢 王德睦 (2011) 我國社會救助法令與措施的二項弔詭 區域性差別待遇和貧窮陷阱 社區發展季刊,133, 李惠宗 (2008) 行政法要義 臺北市 : 元照 林萬億 (1994) 福利國家 : 歷史比較分析 臺北市 : 巨流 俞泊霖 (2010) 熱到睡不著為子偷電扇 自由時報電子報 2010 年 7 月 11 日取自 o9.html 洪瑞琴 (2010a) 收入多一元低收補助沒了 自由時報 2010 年 2 月 5 日取自 人文社會學報71

24 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 人文社會學報72 洪瑞琴 (2010b) 單親媽養五兒低收資格不符 自由時報 2010 年 6 月 5 日取自 yx.html 孫健忠 (1999) 社會價值與社會控制 以社會救助為例 臺大社會工作學刊,1, 孫健忠 (2003) 親屬責任與社會救助: 扶助或控制 社區發展季刊, 103, 孫健忠 (2009) " 工作 " 與 " 福利 " 連結的試析 : 從 " 勞役所試煉 " " 工作福利 " 到 " 工有酬 " 臺灣社會福利學刊,8(1), 孫健忠 (2010) 社會救助資格審查的爭議, 財團法人國家政策研究基金會國政分析, 四月號 取自 張世雄 (2001) 社會救助 新貧窮問題與多層次 多面向分析 社區發展季刊,95,55-71 黃世鑫 林志鴻 林昭吟 (2003) 新貧問題與社會福利政策- 科學 vs. 價值 & 菁英 vs. 普羅 國家政策季刊,2(4), 黃協源 蕭文高 (2011) 社會政策與社會立法 臺北市 : 雙葉 潘淑滿 (2005) 漂浪人生: 遊民 家與公共政策 臺灣社會工作學刊, 4, 蔡維音 (2007) 社會救助 家庭成員 之認定 月旦法學教室,58, 蔡維音 (2008) 消失的家庭成員? 外籍配偶之社會救助 月旦法學教室,64,16-17 蔡維音 (2009a) 低收入戶認定之需求審查 興大法學,5,1-33 蔡維音 (2009b) 待業人口有多少收入? 月旦法學教室,76,22-23 鄭麗珍 (2000) 親屬互助原則與社會救助審查: 以女性單親家庭為例 國立政治大學社會學報,30, 薛承泰 (2005) 臺灣的低收入戶與脫貧政策 財團法人國家政策研究基金會國政研究報告, 四月號,1-18 取自

25 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 薛承泰 鍾佩珍 (2010) 社會救助法本次(99 年度 ) 修法重點說明 財團法人國家政策研究基金會國政分析 取自 Day, Peter R. (1981). Social Work and Social Control. London, England: Tavistock Publications. 人文社會學報73

26 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 附錄一 社會救助法第五條新舊法對照 人文社會學報 年 12 月 29 日修正通過 ( 但自 2011 年 7 月 1 日才開始施行 ) 第五條第四條第一項及前條所定家庭, 其應計算人口範圍, 除申請人外, 包括下列人員 : 一 配偶 二 一親等之直系血親 三 同一戶籍或共同生活之其他直系血親 四 前三款以外, 認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人 前項之申請人, 應由同一戶籍具行為能力之人代表之 但情形特殊, 經直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關同意者, 不在此限 第一項各款人員有下列情形之一者, 不列入應計算人口範圍 : 一 尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶 二 未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬 三 未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬 四 未與單親家庭未成年子女共同生活 無扶養事實, 且未行使 負擔其對未成年子女權利義務之父或母 五 應徵集召集入營服兵役或替代役現役 2009 年 7 月 8 日修正通過的社會救助法第五條前條第一項所定家庭, 其應計算人口範圍, 除申請人外, 包括下列人員 : 一 配偶 二 一親等之直系血親 三 同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹 四 前三款以外, 認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人 前項各款人員有下列情形之一者, 不列入應計算人口範圍 : 一 不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶 二 未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬 三 未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬 四 應徵集召集入營服兵役或替代役現役 五 在學領有公費 六 入獄服刑 因案羈押或依法拘禁 七 失蹤, 經向警察機關報案協尋未獲, 達六個月以上 八 因其他情形特殊, 未履行扶養義務, 致申請人生活陷於困境, 經

27 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 六 在學領有公費 七 入獄服刑 因案羈押或依法拘禁 八 失蹤, 經向警察機關報案協尋未獲, 達六個月以上 九 因其他情形特殊, 未履行扶養義務, 致申請人生活陷於困境, 經直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量, 認定以不列入應計算人口為宜 前項第九款直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關應訂定處理原則, 並報中央主管機關備查 直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關得協助申請人對第三項第四款及第九款未履行扶養義務者, 請求給付扶養費 直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關訪視評估, 認定以不列入應計算人口為宜 直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關得協助申請人對前項第八款未履行扶養義務者, 請求給付扶養費 人文社會學報75

28 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 附錄二 社會救助法第五 -1 條新舊法對照 人文社會學報 年 12 月 29 日修正通過 ( 但自 2011 年 7 月 1 日才開始施行 ) 第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收入, 指下列各款之總額 : 一 工作收入, 依下列規定計算 : ( 一 ) 已就業者, 依序核算 : 1. 依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算 無法提出薪資證明者, 依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算 2. 最近一年度之財稅資料查無工作收入, 且未能提出薪資證明者, 依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算 3. 未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者, 依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算 ( 二 ) 有工作能力未就業者, 依基本工資核算 但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功 參加政府主辦或委辦全日制職業訓練, 其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入, 所領取之失業給付或職業訓練生活津貼, 仍應併入其他收入計算 2009 年 7 月 8 日修正通過的社會救助法第四條第一項所稱家庭總收入, 指下列各款之總額 : 一 工作收入, 依下列規定計算 : ( 一 ) 依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算 無法提出薪資證明者, 依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算 ( 二 ) 最近一年度之財稅資料查無工作收入, 且未能提出薪資證明者, 依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算 ( 三 ) 未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者, 依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算 ( 四 ) 有工作能力未就業者, 依基本工資核算 但經公立就業服務機構認定失業者, 其失業期間得不計算工作收入, 所領取之失業給付, 仍應併入其他收入計算 二 動產及不動產之收益 三 其他收入 : 前二款以外非屬社會救助給付之收入 前項第一款第二目及第三目工作收入之計算, 原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民

29 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 二 動產及不動產之收益 三 其他收入 : 前二款以外非屬社會救助給付之收入 前項第一款第一目之二及第一目之三工作收入之計算, 原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告, 按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算 但核算結果未達基本工資者, 依基本工資核算 第一項第一款第一目之二 第一目之三及第二目工作收入之計算, 十六歲以上未滿二十歲或六十歲以上未滿六十五歲者, 依其核算收入百分之七十計算 ; 身心障礙者, 依其核算收入百分之五十五計算 第一項第三款收入, 由直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關認定之 申請人家庭總收入及家庭財產之申報, 直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關得予訪查 ; 其有虛偽不實之情形者, 除撤銷低收入戶或中低收入戶資格外, 並應以書面限期命其返還已領之補助 就業狀況調查報告, 按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算 但核算結果未達基本工資者, 依基本工資核算 第一項第三款收入, 由直轄市 縣 ( 市 ) 主管機關認定之 人文社會學報77

30 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 附錄三 社會救助法第五 -3 條新舊法對照 人文社會學報 年 12 月 29 日修正通過 ( 但自 2011 年 7 月 1 日才開始施行 ) 第五 -3 條本法所稱有工作能力, 指十六歲以上, 未滿六十五歲, 而無下列情事之一者 : 一 二十五歲以下仍在國內就讀空中大學 大學院校以上進修學校 在職班 學分班 僅於夜間或假日上課 遠距教學以外學校, 致不能工作 二 身心障礙致不能工作 三 罹患嚴重傷 病, 必須三個月以上之治療或療養致不能工作 四 因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬, 致不能工作 五 獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作 六 婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內, 致不能工作 ; 或懷胎期間經醫師診斷不宜工作 七 受監護宣告 依前項第四款規定主張無工作能力者, 同一低收入戶 中低收入戶家庭以一人為限 第一項第二款所稱身心障礙致不能工作之範圍, 由中央主管機關定之 2009 年 7 月 8 日修正通過的社會救助法第五 -3 條本法所稱有工作能力, 指十六歲以上, 未滿六十五歲, 而無下列情事之一者 : 一 二十五歲以下仍在國內就讀空中大學 高級中等以上進修學校 在職班 學分班 僅於夜間或假日上課 遠距教學以外學校, 致不能工作者 二 身心障礙致不能工作 三 罹患嚴重傷 病, 必須三個月以上之治療或療養致不能工作 四 獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬, 致不能工作 五 獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作 六 婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內, 致不能工作 七 受監護宣告

31 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 附錄四 家庭戶數按戶內人口規模別之分配 年代 1 人 2 人 3 人 4 人 5 人 6 人 7 人 8 人 9 人及以上 人文社會學報79

32 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 註 :1. 資料來源 : 行政院主計處 2. 單位 :% 人文社會學報80

33 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 附錄五 臺灣歷年失業率 年代 失業率 男性失業率 女性失業率 人文社會學報81

34 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期 註 :1. 資料來源 : 行政院主計處 2. 單位 :% 3. 年增率係以所取得資料之原始精確位數進行計算, 與資料發布 機關公布之結果容或有尾差 人文社會學報82

35 助人者? 或法規的執行者? 論社會救助資格認定下依法行政與行政裁量的衝突 Helpers or Executors? The Social Assistance Qualification Conflict between Administration by Law and Administrative Discretion Shou-Lu Lee * Abstract Social news sections of Taiwanese newspapers repeatedly report cases in which people in poverty are refused from social assistance and appeal for help from the society. These cases often attract much public attention with the help of elected political representatives or news media. What information do these cases reveal? Is it too difficult to qualify for social assistance? Is it because social workers lack empathy and deliberately create difficulties for people in poverty? This study investigates the most controversial provisions of social assistance regulations and the relevant judicial cases concerning the application of social workers discretion. The conclusions reached are: (1) The refusal of social assistance to people in poverty stems from the controversial provisions of social assistance regulations. (2) Relaxing the provisions is the only and fundamental way for social assistance to function well as the last defense line of social safety net programs in Taiwan. Keywords: Social assistance, low-income households, work ethics, administrative discretion, mutual responsibility of relatives Received: November 16, 2012; Modified: March 5, 2013; Accepted: July 7, 2013 * Shou-Lu Lee, Assistant Professor, Department of Social Work, Tzu Chi University, [email protected]; [email protected] 人文社會學報83

36 人文社會學報84 新竹教育大學人文社會學報第七卷第二期