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1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 医 改 背 景 下 卫 生 投 入 的 公 平 性 与 公 共 治 理 : 中 国 所 面 临 的 挑 战 与 机 遇 Hana Brixi1, 牟 岩 2, Beatrice Targa3, David Hipgrave2 1 世 界 银 行, 美 国 华 盛 顿 特 区 2 联 合 国 儿 童 基 金 会 驻 中 国 办 事 处, 中 国 北 京 3 联 合 国 儿 童 基 金 会 顾 问 21 年 1 月 摘 要 在 国 内 收 入 差 距 不 断 增 大 的 背 景 下, 旨 在 实 现 健 康 结 果 均 等 化 的 中 国 医 药 卫 生 体 制 改 革 ( 简 称 医 改 ) 任 重 道 远 本 研 究 显 示, 自 2 年 以 来, 在 中 央 卫 生 专 项 经 费 投 入 的 支 持 下, 各 省 相 关 健 康 结 果 指 标 的 差 距 正 在 逐 步 缩 小 然 而, 政 府 对 省 及 省 以 下 各 级 的 卫 生 投 入 呈 现 日 渐 不 公 平 的 趋 势, 即 人 均 政 府 公 共 支 出 与 各 地 GDP 水 平 正 相 关, 且 趋 势 加 强 这 一 现 象 揭 示, 各 级 政 府 间 的 激 励 机 制 财 权 与 事 权 结 构 的 设 置, 与 执 行 国 家 大 政 方 针 的 要 求 不 相 符 合 为 提 高 医 药 卫 生 体 系 及 健 康 结 果 的 公 平 和 效 率, 中 国 需 为 医 改 实 施 配 套 改 革, 完 善 对 公 共 服 务 提 供 的 治 理

2 医 改 背 景 下 卫 生 投 入 的 公 平 性 与 公 共 治 理 : 中 国 所 面 临 的 挑 战 与 机 遇 1. 前 言 29 年 初, 为 针 对 医 疗 卫 生 服 务 中 日 趋 明 显 的 不 公 平 现 象, 中 国 政 府 宣 布 进 行 全 面 的 医 药 卫 生 体 制 改 革 (1) 早 在 26 年 胡 锦 涛 主 席 就 提 出 人 人 享 有 高 质 量 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务 以 及 普 遍 提 高 全 国 人 民 健 康 状 况 的 要 求, 这 拉 开 了 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 序 幕 此 后 时 任 副 总 理 吴 仪 就 看 病 难 看 病 贵 问 题 对 公 众 进 行 公 开 道 歉 国 务 院 组 织 16 部 委 组 成 医 改 领 导 小 组, 并 就 医 改 方 案 向 公 众 以 及 国 内 外 专 家 问 策, 发 起 了 空 前 规 模 的 讨 论 中 国 医 改 的 目 标 是 通 过 五 大 支 柱 为 所 有 城 乡 居 民 提 供 安 全 有 效 方 便 且 廉 价 的 医 疗 卫 生 服 务, 这 五 大 支 柱 为 : 完 善 公 共 卫 生 服 务 体 系 和 服 务, 改 善 初 级 卫 生 保 健 服 务 提 供, 建 立 全 民 基 本 医 疗 保 障 制 度, 确 保 用 药 安 全 及 基 本 药 品 的 可 及 性, 及 公 立 医 院 改 革 (2) 政 府 财 政 支 持 水 平 较 低 是 造 成 中 国 卫 生 资 源 分 配 不 均 的 原 因 之 一 27 年 以 前, 国 家 对 卫 生 投 入 仅 占 中 国 GDP 的.7-.9%, 而 同 类 中 等 收 入 国 家 中 这 一 比 例 平 均 为 2% 医 改 前 中 国 个 人 自 费 医 疗 开 支 约 占 卫 生 总 支 出 的 6%(3) 医 改 的 实 施 需 要 财 政 加 大 支 持 力 度, 为 此, 温 家 宝 总 理 在 29 年 3 月 召 开 的 十 一 届 人 民 代 表 大 会 二 次 会 议 上 宣 布,29 至 211 年 政 府 投 入 85 亿 元 ( 占 28 年 GDP 的 2.8%) 用 于 医 改 (4) 与 此 同 时, 全 国 政 府 卫 生 投 入 也 于 29 年 增 至 GDP 的 1.4%(5) 据 世 界 卫 生 组 织 估 算, 一 国 政 府 对 卫 生 投 入 水 平 需 达 到 GDP 的 1.5%-2.% 的 水 平, 才 有 可 能 保 证 人 人 享 有 初 级 卫 生 保 健 服 务 ( 即 公 共 卫 生 及 基 本 医 疗 服 务 ) 与 国 家 对 教 育 投 入 (28 年 为 GDP 的 3.5%) 相 比, 政 府 卫 生 投 入 占 GDP 比 重 仍 然 较 低, 但 距 实 现 世 界 卫 生 组 织 的 估 算 的 这 个 适 度 水 平 又 进 了 一 步 医 改 在 全 国 范 围 的 贯 彻 实 施 自 然 会 对 省 及 省 以 下 各 级 政 府 部 门 造 成 一 定 的 财 力 负 担 在 中 国 的 财 政 分 权 的 大 背 景 下, 政 府 卫 生 支 出 的 9% 沉 淀 在 省 及 省 以 下 各 级 政 府 如 何 确 保 不 断 增 加 的 财 政 投 入 得 到 有 效 利 用, 以 实 现 医 改 目 标, 是 中 国 政 府 目 前 面 临 的 一 个 重 大 挑 战 (8), 其 中, 提 高 地 方 财 政 的 资 源 配 置 效 率 和 使 用 效 率 尤 为 困 难 从 当 前 来 看, 这 一 问 题 尚 未 获 得 足 够 重 视 当 前 中 国 各 级 政 府 的 实 际 投 入 模 式 与 是 否 能 够 促 进 医 改 目 标 的 实 现, 这 是 一 个 重 要 问 题 本 报 告 通 过 对 现 有 国 家 层 面 省 及 省 以 下 各 级 健 康 结 果 与 政 府 卫 生 支 出 数 据 进 行 分 析, 观 察 健 康 结 果 指 标 和 公 共 资 源 分 配 方 面 的 最 新 趋 势 论 文 着 重 对 各 级 公 共 资 源 分 配 与 人 均 GDP 的 关 联 度 进 行 了 探 讨, 并 从 这 一 角 度 对 地 方 健 康 结 果 指 标 的 变 化 趋 势 及 变 化 原 因 进 行 了 分 析 最 后, 文 章 探 讨 了 与 公 共 卫 生 资 源 配 置 相 关 的 治 理 问 题, 并 提 出 : 医 改 本 身 为 改 善 公 共 筹 资 的 治 理 机 制 提 供 了 机 遇, 而 这 种 公 共 部 门 的 治 理 改 革 还 将 受 益 于 卫 生 部 门 之 外 的 其 他 社 会 部 门 2. 各 级 政 府 卫 生 资 源 分 配 不 均 国 家 层 面 投 入 的 不 断 过 大 未 能 抑 制 差 距 的 进 一 步 增 大 在 中 国, 国 家 对 卫 生 投 入 由 五 级 政 府 共 同 管 理 ( 图 1), 政 府 的 卫 生 投 入 水 平 在 很 大 程 度 上 取 决 于 地 方 的 财 政 能 力 (9), 而 基 层 医 疗 卫 生 服 务 的 财 政 经 费 则 主 要 由 县 和 乡 ( 即 五 级 政 府 中 最 低 的 两 级 ) 政 府 承 担 在 分 配 财 力 性 ( 均 等 化 ) 转 移 支 付 过 程 中, 地 方 政 府 所 需 财 政 支 持 力 度 可 以 通 过 公 式 根 据 地 方 经 费 需 求 和 财 政 能 力 计 算 得 出 但 是, 这 种 均 等 化 的 转 移 支 付 本 身 规 模 很 有 限, 2

3 即 使 获 得 均 等 化 的 转 移 支 付 后, 各 地 的 县 和 乡 政 府 的 财 政 能 力 仍 然 存 在 很 大 差 距 21 年 以 来, 中 国 各 省 间 人 均 卫 生 公 共 投 入 的 差 距 在 不 断 加 大 ( 图 2 2A), 2 至 28 年 间 教 育 等 其 他 公 共 服 务 支 出 也 呈 此 趋 势 ( 图 3) 在 各 省 内 部, 城 市 家 庭 的 收 入 显 著 高 于 农 村 家 庭, 但 人 均 卫 生 总 投 入 仍 不 断 向 城 市 地 区 倾 斜, 这 是 导 致 省 内 差 距 迅 速 扩 大 的 原 因 之 一 ( 图 4 这 是 卫 生 总 费 用 的 分 布, 研 究 者 未 能 获 得 政 府 卫 生 投 入 的 城 乡 对 比 数 据 ) 在 各 省 ( 自 治 区 ) 内 和 地 级 市 ( 自 治 州 ) 内, 政 府 卫 生 投 入 的 内 部 差 距 也 在 进 一 步 扩 大 如 图 5 所 示, 内 蒙 古 和 山 东 两 省 ( 自 治 区 ) 各 地 市 级 之 间 的 政 府 卫 生 支 出 差 距 济 南 和 郑 州 市 各 县 区 之 间 的 差 距, 在 过 去 几 年 内 都 有 所 增 大 省 内 各 地 市 及 地 市 内 各 县 区 内 的 政 府 教 育 投 入 也 存 在 同 样 情 况 ( 详 细 数 据 见 附 件 ) 对 于 个 人 来 说, 由 于 参 加 的 医 疗 保 障 项 目 种 类 不 同, 不 同 人 群 获 得 卫 生 公 共 资 源 的 机 会 也 不 均 等 如 图 7 所 示, 近 年 来 中 国 实 施 了 若 干 项 重 要 的 医 疗 保 障 制 度, 以 覆 盖 原 来 未 被 医 保 覆 盖 的 的 人 群, 然 而, 公 共 医 疗 保 障 资 源 的 分 配 远 未 实 现 均 等 化 中 国 政 府 在 养 老 教 育 等 其 他 公 共 部 门 也 开 展 了 针 对 贫 困 人 口 的 保 障 项 目 以 缩 小 其 与 富 裕 人 群 间 的 差 距 (1) 分 析 中 国 居 民 的 灾 难 性 卫 生 开 支 医 疗 卫 生 自 费 水 平, 不 公 平 问 题 也 较 为 显 著 28 年 全 国 卫 生 服 务 调 查 (11) 指 出,23 至 28 年 农 村 低 收 入 家 庭 的 大 病 支 出 仍 占 家 庭 总 支 出 的 约 1%, 城 市 低 收 入 家 庭 中 这 一 比 例 则 由 4% 增 至 6%( 图 8) 28 年, 农 村 居 民 每 人 每 次 住 院 平 均 花 费 经 医 保 报 销 后 占 人 均 年 收 入 的 5%-7%, 是 城 市 居 民 的 两 倍 ( 图 9) 数 据 分 析 还 发 现, 当 前 政 府 通 过 增 加 对 新 农 合 投 入 为 孕 产 妇 提 供 住 院 分 娩 补 贴 等 举 措 增 加 的 对 农 村 卫 生 投 入 对 降 低 个 人 看 病 花 费 的 实 际 作 用 还 是 有 限 的, 专 项 补 贴 反 而 有 助 推 医 疗 服 务 价 格 上 涨 的 可 能 性 ( 图 1 为 按 城 乡 地 区 分 类 数 据, 其 中 左 轴 为 医 疗 成 本 及 每 人 每 次 住 院 平 均 自 费 开 支 实 际 数 目 的 变 化 情 况, 右 轴 为 此 开 支 在 人 均 年 收 入 中 所 占 比 例 ) 一 些 不 公 平 与 资 源 配 置 效 率 低 下 密 切 相 关 2 世 纪 8 年 代 初 以 来, 国 家 对 医 疗 卫 生 事 业 的 投 入 迅 速 提 高 了 城 市 专 科 医 院 高 级 医 疗 服 务 的 可 及 性 国 家 投 入 向 高 级 卫 生 机 构 倾 斜 的 趋 势 使 得 高 收 入 家 庭 受 益 更 多, 这 本 身 是 欠 公 平 的 (12) 教 育 领 域 亦 是 如 此, 各 级 重 点 学 校 所 获 政 府 投 入 较 多, 而 高 收 入 家 庭 儿 童 在 这 些 重 点 学 校 的 入 学 机 会 明 显 要 高 在 国 内, 经 济 较 发 达 的 城 市 高 级 医 疗 服 务 的 可 及 性 更 高 例 如,2 世 纪 9 年 代 后 期 以 来, 中 国 大 城 市 高 科 技 医 疗 设 备 的 人 均 保 有 量 已 经 达 到 多 数 OECD 国 家 的 水 平 (13), 各 类 生 命 周 期 指 标 也 与 发 达 国 家 相 当, 甚 至 超 过 其 水 平 北 京 和 上 海 报 告 的 核 磁 共 振 机 及 其 它 先 进 理 疗 设 备 的 人 均 保 有 量 已 超 过 欧 洲 城 市 的 平 均 水 平 (14) 这 些 大 型 医 疗 设 备 的 采 购 经 费 可 以 部 分 由 国 家 财 政 补 贴 于 此 同 时, 城 市 地 区 的 初 级 保 健 服 务 却 十 分 昂 贵, 提 供 这 类 服 务 的 通 常 是 医 院 和 专 业 医 师, 而 非 卫 生 保 健 中 心 或 有 专 业 护 理 人 员 协 助 的 全 科 医 生 (12) 相 比 之 下, 支 持 农 村 ( 乡 镇 ) 卫 生 机 构 的 财 政 资 金 明 显 不 足 ( 图 11), 而 且 农 村 和 城 市 一 样, 也 存 在 卫 生 服 务 质 量 低 过 度 服 务 用 药 不 合 理 等 突 出 问 题 (1) 农 村 贫 困 家 庭 仍 无 力 负 担 一 些 基 本 的 医 疗 卫 生 服 务 ( 例 如 新 生 儿 疾 病 与 呼 吸 道 疾 病 的 治 疗, 这 些 疾 病 仍 然 是 导 致 婴 幼 儿 死 亡 的 3

4 主 要 原 因 ) 26 年 中 国 政 府 与 联 合 国 机 构 的 一 份 研 究 报 告 表 明,2-24 年, 可 预 防 的 疾 病 大 约 占 新 生 儿 死 亡 原 因 的 7%, 尤 其 是 在 农 村 贫 困 地 区 (15) 最 近 柳 叶 刀 杂 志 上 发 表 的 关 于 中 国 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 原 因 (16) 的 研 究 指 出, 五 岁 以 下 大 部 分 的 儿 童 死 亡 可 以 通 过 提 供 常 规 性 低 成 本 的 医 疗 卫 生 服 务 加 以 预 防 的 显 然, 在 推 进 中 国 卫 生 体 制 改 革 的 进 程 中, 如 何 纠 正 财 政 资 源 人 力 资 源 物 质 资 源 配 置 (17)( 18) 的 低 效 与 不 公 平 的 确 是 亟 需 引 起 关 注 的 问 题 在 医 改 方 案 中 其 实 是 包 含 了 一 系 列 适 当 有 效 的 措 施, 旨 在 提 高 卫 生 公 共 资 源 配 置 的 成 本 效 益 与 整 体 运 营 效 率 这 些 措 施 包 括 : 基 本 医 疗 服 务 的 成 本 回 收 性 价 格 调 整 实 施 国 家 基 本 药 物 目 录 改 革 供 方 支 付 制 度, 降 低 医 疗 卫 生 机 构 对 服 务 收 费 的 依 赖 ; 加 强 基 层 卫 生 服 务 以 及 强 化 公 立 医 院 的 管 理 等 在 地 方 层 面 依 然 有 明 显 的 保 大 病 趋 势 医 疗 卫 生 体 系 中 大 部 分 社 会 保 障 项 目 ( 包 括 农 村 合 作 医 疗 医 疗 救 助 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 等 ) 在 县 区 一 级 统 筹, 很 多 医 保 项 目 还 是 不 覆 盖 或 有 限 覆 盖 门 诊 服 务 截 止 到 28 年 的 相 关 研 究 表 明, 仅 15% 的 县 的 农 村 合 作 医 疗 项 目 同 时 涵 盖 门 诊 与 住 院 服 务 (19) 无 论 城 市 或 农 村, 门 诊 服 务 中 个 人 自 费 占 医 疗 总 费 用 的 比 重 要 比 住 院 服 务 中 的 比 重 高 得 多 28 年 的 国 家 卫 生 服 务 调 查 指 出 (11), 28 年 33% 的 患 者 报 销 了 部 分 门 诊 医 疗 费, 相 比 之 下, 85% 的 患 者 报 销 了 部 分 住 院 医 疗 费 ( 报 销 费 用 平 均 占 医 疗 总 费 用 的 35%) 这 一 点 在 实 地 研 究 报 告 中 也 得 到 了 证 实 在 国 内 5 大 城 市 开 展 的 市 民 评 分 卡 调 查 结 果 表 明, 门 诊 服 务 中 个 人 支 出 占 医 疗 总 费 用 的 比 重 要 比 住 院 服 务 中 的 比 重 高 得 多 对 最 贫 困 的 2% 的 患 者 而 言, 平 均 一 次 门 诊 服 务 花 费 的 个 人 支 出 占 月 人 均 收 入 的 84%( 对 于 最 富 裕 的 2% 的 患 者, 这 一 比 率 为 11%); 对 最 贫 困 的 2% 的 患 者 而 言, 平 均 一 次 住 院 服 务 花 费 的 个 人 支 出 高 达 年 人 均 收 入 的 14%( 对 于 最 富 裕 的 2% 的 患 者, 这 一 比 率 为 1%)(2) 旨 在 改 善 公 平 的 专 项 转 移 支 付 现 存 的 问 题 为 保 障 国 家 政 策 的 贯 彻 实 施, 中 央 政 府 越 来 越 依 赖 推 行 垂 直 性 ( 块 块 ) 卫 生 项 目 与 专 项 转 移 支 付 专 项 转 移 支 付 是 指 定 目 的 旨 在 激 励 地 方 政 府 贯 彻 实 施 国 家 政 策 的 有 条 件 的 转 移 支 付 它 与 提 供 一 般 性 预 算 支 持 的 无 条 件 转 移 支 付 ) 当 前 卫 生 体 系 中 应 该 存 在 上 百 个 专 项, 而 近 期 作 为 医 改 的 部 分 举 措, 中 央 政 府 的 卫 生 专 项 中 又 新 增 了 六 大 公 共 卫 生 服 务 项 目 ( 用 于 青 少 年 乙 肝 疫 苗 接 种 服 补 叶 酸 预 防 氟 中 毒 农 村 妇 女 宫 颈 癌 乳 腺 癌 筛 查 白 内 障 复 明 农 村 改 水 改 厕 ) 目 前, 中 央 政 府 卫 生 部 门 的 总 预 算 (29 年 共 计 112 亿 人 民 币 ) 几 乎 全 部 由 专 项 组 成 中 央 政 府 卫 生 部 门 的 支 出 中 很 少 涉 及 针 对 贫 困 地 区 的 一 般 性 转 移 支 付 尽 管 中 国 仅 在 公 共 卫 生 领 域 就 有 1 多 个 专 项 转 移 支 付 项 目, 然 而 鉴 于 城 乡 之 间 贫 富 之 间 东 西 部 之 间 卫 生 公 共 支 出 中 存 在 的 不 公 平 性, 这 些 转 移 支 付 项 目 的 公 共 支 出 总 量 仍 然 十 分 不 足 (21) 在 一 些 公 共 支 出 领 域 ( 例 如 旨 在 降 低 孕 产 妇 死 亡 与 支 持 九 年 制 义 务 教 育 的 项 目 ), 专 项 转 移 支 付 实 现 了 促 进 发 展 指 标 的 进 步 图 12 表 明, 农 村 与 城 市 孕 产 妇 死 亡 率 的 比 值 由 1991 年 的 2.6 下 降 至 29 年 的 1.3 自 22 年 政 府 提 高 农 村 贫 困 地 区 住 院 分 娩 的 补 贴 之 后, 孕 产 妇 死 亡 率 大 大 降 低 在 注 重 监 测 学 生 入 学 状 况 的 背 景 下, 义 务 教 育 专 项 转 移 支 付 也 促 进 了 中 国 的 基 础 教 育 进 步 因 此, 专 项 转 移 支 付 加 上 对 效 果 的 有 力 的 实 时 监 测, 使 低 保 项 目 能 够 在 全 国 范 围 内 成 功 拓 展 但 是, 卫 生 投 入 对 专 项 转 移 支 付 的 依 赖 却 引 发 了 人 们 对 项 目 效 果 的 可 持 续 性 与 地 方 所 得 资 金 的 可 预 测 性 的 担 忧 另 外, 专 项 转 移 支 付 项 目 的 决 定 有 时 依 靠 的 是 部 门 机 构 或 地 方 政 府 的 游 说 能 4

5 力, 而 并 非 严 谨 的 需 求 评 估 此 外, 地 方 调 研 报 告 也 常 常 能 揭 露 出 专 项 转 移 支 付 的 监 测 不 力, 或 资 金 使 用 不 规 范 例 如, 县 政 府 可 能 采 取 削 减 转 移 支 付 接 收 机 构 的 事 业 费 预 算 或 增 加 其 人 员 数 量 的 方 式 以 抵 消 部 分 转 移 支 付 资 金 (22) 此 外, 尽 管 垂 直 性 卫 生 项 目 与 专 项 转 移 支 付 或 许 能 够 促 进 特 定 领 域 特 定 目 标 的 实 现, 它 们 毕 竟 不 是 支 持 卫 生 体 制 改 革 有 效 实 施 的 最 恰 当 的 筹 资 战 略 大 量 垂 直 性 财 政 投 入 的 公 共 卫 生 项 目 及 其 相 关 监 测 报 告 说 明, 过 度 依 靠 这 种 投 入 方 式 不 可 能 实 现 卫 生 体 制 改 革 整 体 强 化 管 理 的 目 标, 也 不 可 能 仅 仅 依 靠 垂 直 项 目 就 建 立 起 中 国 所 期 待 的 普 惠 型 的 初 级 保 健 体 系 3. 中 国 的 分 权 体 制 与 社 会 经 济 发 展 和 卫 生 事 业 发 展 中 存 在 的 差 距 分 权 与 中 国 的 经 济 发 展 公 平 地 改 善 卫 生 发 展 状 况 对 任 何 国 家 来 说 都 是 一 种 挑 战 由 于 中 国 地 区 间 的 经 济 发 展 差 距 以 及 不 同 社 会 群 体 之 间 的 收 入 差 距 日 益 扩 大, 这 一 目 标 对 中 国 而 言 更 具 挑 战 性 (23) 中 国 的 分 权 体 制 与 地 区 间 的 竞 争 促 进 了 过 去 3 年 中 国 经 济 的 极 大 发 展 (24)( 25) 地 方 政 府 在 分 权 体 制 下 能 够 对 国 家 政 策 的 实 施 进 行 试 验 与 调 整, 这 推 动 了 地 方 经 济 的 长 足 发 展, 并 有 助 于 中 央 政 府 逐 步 完 善 国 家 政 策 然 而, 分 权 体 制 与 地 方 政 府 之 间 的 竞 争 也 导 致 了 中 国 日 益 扩 大 的 收 入 与 发 展 差 距 地 区 间 与 不 同 社 会 群 体 之 间 的 收 入 差 距 不 断 增 大, 地 区 内 部 的 差 距 通 常 也 比 较 明 显 (26)( 27) 伴 随 收 入 差 距 而 来 的 是 人 类 发 展 指 标 的 差 距, 以 儿 童 死 亡 率 为 例, 其 水 平 的 地 区 差 距 十 分 突 出, 而 其 中 的 一 个 重 要 原 因 是 地 区 间 医 疗 卫 生 等 基 本 公 共 服 务 可 及 性 的 不 平 等 (28) 中 央 政 府 解 决 社 会 发 展 差 距 的 举 措 过 去 1 年, 中 国 政 府 采 取 了 一 系 列 政 策 举 措 以 缩 小 日 益 增 大 的 发 展 差 距, 并 在 一 些 领 域 取 得 了 可 喜 成 果 大 范 围 的 经 济 发 展 战 略 ( 例 如 在 2 年 由 全 国 人 大 提 出 的 支 持 西 部 12 省 的 西 部 大 开 发 战 略 ), 在 缩 小 沿 海 与 内 陆 省 份 居 民 收 入 差 距 方 面 发 挥 了 积 极 作 用, 并 推 动 了 内 陆 一 些 省 份 的 全 面 振 兴 在 人 类 发 展 成 果 方 面, 中 央 政 府 预 算 支 持 的 专 项 转 移 支 付 项 目 帮 助 降 低 了 死 亡 率 指 标 的 省 际 与 城 乡 间 差 距 最 显 著 的 是 在 孕 产 妇 死 亡 率, 婴 儿 死 亡 率 与 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 方 面 的 差 距 也 有 所 缩 小 这 些 专 项 转 移 支 付 主 要 分 三 类 : a) 瞄 准 性 的 垂 直 项 目, 例 如 支 持 九 年 制 义 务 教 育 的 项 目 覆 盖 了 全 国 2297 个 农 村 县 的 农 村 孕 产 妇 住 院 分 娩 补 贴 项 目 (29) 增 强 计 划 免 疫 的 项 目 前 面 提 到 的 新 增 的 六 个 公 共 卫 生 项 目 以 及 政 府 最 近 提 出 的 保 证 人 均 公 共 卫 生 服 务 经 费 15 元 的 项 目 - 由 县 卫 生 机 构 根 据 地 方 优 先 需 求 开 展 实 施 ; b) 支 持 社 会 保 护 的 转 移 支 付, 例 如 农 村 合 作 医 疗 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 财 政 医 疗 救 助 与 支 持 农 村 贫 困 人 口 的 低 保 现 金 转 移 支 付 ; c) 支 持 基 础 设 施 建 设 的 转 移 支 付, 例 如 修 建 卫 生 设 施 改 水 改 厕 农 村 道 路 建 设 这 些 专 项 转 移 支 付 项 目 在 一 定 程 度 上 帮 助 缩 小 了 省 际 与 城 乡 间 社 会 发 展 指 标 之 间 的 差 距, 然 而 造 成 健 康 结 果 的 不 公 平 却 有 着 多 重 根 源, 包 括 决 定 健 康 的 社 会 因 素 对 初 级 保 健 服 务 投 入 不 足 5

6 医 疗 卫 生 机 构 中 广 泛 存 在 的 激 励 扭 曲 农 村 合 作 医 疗 与 医 疗 救 助 在 筹 资 与 设 计 方 面 存 在 缺 陷, 等 等 (3) (31) (32) (33) (34) 省 际 健 康 结 果 的 比 较 中 国 省 际 健 康 指 标 ( 与 人 均 收 入 对 照 比 较 ) 的 差 距 程 度 与 各 国 间 存 在 的 差 距 程 度 相 当, 这 表 明 政 府 还 远 没 有 实 现 促 进 健 康 结 果 均 等 化 的 目 标 从 国 际 比 较 角 度 看, 中 国 各 省 孕 产 妇 死 亡 率 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 和 婴 儿 死 亡 率 平 均 来 看, 要 低 于 同 等 人 均 GDP 的 其 他 国 家, 不 过 上 述 指 标 在 中 国 各 省 与 人 均 GDP 的 相 关 度 和 这 些 指 标 在 世 界 范 围 内 与 各 国 人 均 GDP 的 相 关 度 十 分 接 近 ( 图 13, 13A 和 13B) 中 国 省 际 孕 产 妇 与 儿 童 健 康 结 果 的 差 距 和 省 际 收 入 差 距 相 当, 然 而 二 者 之 间 的 相 关 度 在 2-28 年 间 逐 渐 减 弱, 这 表 明 政 府 在 卫 生 体 制 改 革 之 前 所 采 取 的 旨 在 降 低 不 公 平 的 举 措 还 是 积 极 有 效 的, 这 些 措 施 包 括 改 善 卫 生 服 务 的 内 容 与 质 量 加 强 卫 生 部 门 的 人 力 资 源 建 设 等 ( 图 14, 14A 和 14B) 此 外, 尽 管 过 去 1 年 全 国 城 乡 家 庭 收 入 差 距 增 大, 但 城 乡 孕 产 妇 死 亡 率 婴 儿 死 亡 率 和 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 的 差 距 在 缩 小, 特 别 是 在 最 近 1 年 ( 图 15) 省 内 比 较 省 内 社 会 经 济 发 展 差 距 也 不 断 增 大 (35) 自 2 年, 除 四 川 西 藏 新 疆 和 云 南 外, 其 他 各 省 城 镇 家 庭 人 均 可 支 配 年 收 入 与 农 村 家 庭 人 均 年 纯 收 入 的 比 率 都 在 持 续 上 升 某 些 省 的 比 率 高 达 4:1 29 年 全 国 的 比 率 为 3.3:1 ( 8) 在 健 康 结 果 指 标 方 面, 一 些 省 取 得 了 公 平 性 的 进 步 例 如, 内 蒙 古 ( 少 数 几 个 公 开 市 级 数 据 的 省 份 之 一 ) 的 婴 儿 死 亡 率 在 较 为 贫 困 的 市 下 降 得 更 快 ( 图 16) 然 而, 省 内 城 乡 间 以 及 城 乡 内 部 卫 生 发 展 的 差 距 仍 十 分 明 显 ( 图 17, 附 录 图 B2 和 B3, 附 录 表 B2-B3) 在 成 都 市,27 年 婴 儿 死 亡 率 最 低 和 最 高 的 区 ( 县 ) 差 距 1 倍 (36); 在 甘 肃 省,27 年 最 低 和 最 高 的 市 差 距 12 倍 (37) 最 后, 过 去 1 年 中 国 城 乡 间 孕 产 妇 死 亡 率 与 儿 童 死 亡 率 差 距 的 缩 小 与 国 家 采 取 的 政 策 举 措 相 关, 例 如 国 家 对 医 保 的 财 政 投 入 住 院 分 娩 补 贴 基 础 设 施 完 善 与 人 员 培 训, 等 尚 无 数 据 表 明 各 省 内 一 致 存 在 死 亡 率 差 距 同 样 缩 小, 但 是, 我 们 上 文 所 探 讨 的 卫 生 财 政 支 出 的 公 平 性 降 低 个 人 自 费 水 平 与 人 均 政 府 投 入 中 普 遍 存 在 持 续 的 不 公 平 却 倾 向 于 让 我 们 得 出 相 反 的 推 断 4. 公 共 部 门 治 理 的 缺 陷 对 医 疗 卫 生 体 制 改 革 执 行 的 影 响 导 致 卫 生 和 其 他 社 会 服 务 公 共 支 出 不 够 公 平 效 率 偏 低 的 部 分 原 因 可 能 是 省 和 省 以 下 政 府 的 激 励 机 制 不 完 善 地 方 政 府 和 服 务 提 供 机 构 尚 未 将 公 共 支 出 的 效 率 与 公 平 作 为 有 影 响 力 的 绩 效 考 核 指 标 (38) 地 方 政 府 尚 未 建 立 相 应 的 问 责 制 以 使 地 方 官 员 对 卫 生 事 业 发 展 的 公 平 性 与 公 共 支 出 的 公 平 性 和 效 率 负 责 在 这 方 面, 教 育 似 乎 走 在 前 面 地 方 政 府 对 九 年 制 义 务 教 育 实 行 了 严 格 的 监 测 与 绩 效 评 估 6

7 在 地 方 卫 生 发 展 成 果 与 公 共 资 源 配 置 中 引 入 公 平 性 考 核 指 标, 这 对 于 制 定 卫 生 体 制 改 革 的 监 测 与 评 估 框 架 来 说 也 同 样 是 一 大 挑 战 省 和 省 以 下 政 府 可 能 缺 乏 相 应 的 激 励 机 制 或 机 构 能 力, 完 全 贯 彻 中 国 卫 生 体 制 改 革 设 定 的 目 标 (39)( 2) 官 员 访 谈 揭 示 (39) (2), 省 市 级 政 府 可 能 会 部 分 截 流 专 门 下 拨 给 县 乡 村 的 资 金 尤 其 值 得 关 注 的 是, 这 些 官 员 还 指 出, 除 专 项 转 移 支 付 与 国 家 重 点 扶 持 资 金 外, 省 和 省 以 下 政 府 倾 向 于 就 近 支 出, 即 支 出 会 集 中 在 省 会 城 市 或 地 市 一 级 针 对 特 定 县 的 转 移 支 付 - 也 会 部 分 截 留 在 省 政 府 / 自 治 区 政 府 / 地 市 级 政 府, 被 挪 用 于 城 市 建 设 ( 主 要 用 于 城 市 基 础 设 施 建 设 ), 致 使 县 和 县 以 下 政 府 严 重 缺 乏 提 供 重 要 社 会 服 务 所 需 的 资 金 (39) 地 方 公 共 部 门 治 理 中 存 在 的 问 题 也 是 卫 生 法 律 法 规 无 法 得 以 有 效 执 行 的 重 要 原 因 例 如, 尽 管 中 国 于 29 年 颁 布 了 严 格 的 国 家 食 品 安 全 法 并 引 入 了 一 系 列 食 品 安 全 标 准, 然 而 国 家 对 该 法 实 施 的 监 督 不 力, 食 品 安 全 危 机 时 有 发 生 ( 例 如 21 年 再 度 出 现 的 三 聚 氰 胺 含 量 超 标 的 乳 制 品 ) 中 国 媒 体 对 其 他 领 域 存 在 的 执 法 不 力 也 时 有 报 道, 例 如 环 保 道 路 安 全 药 物 和 疫 苗 安 全 等 地 方 层 面 可 能 出 现 的 利 益 冲 突 ( 例 如 为 了 追 求 地 方 经 济 发 展 忽 视 公 共 卫 生 安 全 ) 并 没 有 得 到 系 统 评 估 与 应 对 地 方 政 府 尚 未 真 正 承 担 起 法 律 监 督 与 执 行 政 策 实 施 保 障 包 括 医 疗 服 务 在 内 的 社 会 服 务 的 筹 资 与 提 供 的 责 任 最 近 在 陕 西 神 木 推 行 的 医 改 试 点 表 明, 地 方 政 府 未 能 建 立 完 备 的 监 测 与 实 施 体 系 尽 管 神 木 在 医 改 上 付 出 了 诸 多 努 力, 国 家 审 计 署 仍 披 露 了 神 木 医 疗 资 源 滥 用 的 现 象, 包 括 出 现 假 发 票 事 件 (4) 这 说 明, 医 疗 卫 生 体 制 改 革 的 有 效 实 施 需 要 各 级 地 方 政 府 加 强 监 督 与 管 理 国 际 经 验 表 明, 卫 生 体 制 外 的 因 素 可 能 会 制 约 卫 生 体 制 的 完 善, 如 公 共 部 门 治 理 宏 观 经 济 与 社 会 政 策 环 境 (41; 42) 世 界 各 国 在 完 善 各 自 卫 生 体 制 时 往 往 容 易 将 这 些 因 素 看 成 是 既 定 的 外 在 因 素 但 是 中 国 政 府 高 度 重 视 卫 生 体 制 改 革, 清 楚 地 认 识 卫 生 体 制 改 革 过 程 中 凸 显 的 更 广 范 围 的 公 共 部 门 的 体 制 局 限, 将 激 励 政 府 采 取 措 施 以 完 善 公 共 部 门 的 治 理 5. 对 公 共 部 门 治 理 的 思 考 我 们 的 研 究 表 明, 地 方 公 共 资 源 配 置 和 激 励 机 制 的 设 立 应 与 国 家 重 点 政 策 更 好 地 衔 接, 以 促 进 卫 生 体 制 改 革 的 执 行 具 体 而 言, 中 国 卫 生 体 制 改 革 面 临 的 治 理 挑 战 在 于 如 何 确 保 地 方 政 府 职 责 明 确, 并 使 之 与 国 家 政 策 标 准 和 法 律 法 规 的 要 求 相 一 致 ; 如 何 履 行 其 职 责, 如 何 独 立 定 期 有 效 地 监 督 其 职 责 的 履 行, 以 及 地 方 政 府 是 否 拥 有 或 被 配 给 充 分 资 金 以 履 行 他 们 承 诺 的 职 责 国 际 经 验 表 明, 这 需 要 加 强 各 级 政 府 机 构 之 间 政 府 机 构 医 疗 服 务 机 构 与 公 民 之 间 的 问 责 制 (43) 反 过 来, 一 旦 地 方 政 府 的 激 励 机 制 与 国 家 的 战 略 优 先 重 点 一 致, 问 责 制 关 系 的 加 强 将 使 政 府 能 够 更 大 程 度 地 依 靠 促 进 公 共 服 务 均 等 化 的 一 般 性 转 移 支 付, 而 不 是 过 度 依 赖 专 项 转 移 支 付 中 国 幅 员 辽 阔, 公 共 服 务 的 筹 资 与 提 供 主 要 由 地 方 政 府 负 责, 加 强 省 级 政 府 的 职 能 及 对 其 问 责 显 得 十 分 关 键 省 政 府 可 能 需 要 明 确 负 责 辖 区 内 公 共 支 出 的 公 平 与 效 率 国 家 政 策 的 执 行 法 律 法 规 的 实 施 以 及 省 内 卫 生 体 系 的 绩 效 中 央 政 府 可 以 明 确 规 定 各 省 保 障 提 供 初 级 保 健 服 务 的 财 政 支 出 目 标, 并 明 确 各 省 在 医 改 中 按 照 公 平 按 照 具 有 成 本 效 益 原 则 应 实 现 的 产 出 与 成 果 省 政 府 医 改 的 产 出 与 成 果 承 担 明 确 责 任, 7

8 从 而 激 励 他 们 改 善 省 内 各 级 公 共 支 出 的 公 平 性 与 效 率 履 行 其 职 责 并 加 强 绩 效 监 督 此 外, 主 要 筹 资 责 任 与 项 目 的 省 级 集 中 将 有 助 于 卫 生 体 制 改 革 的 执 行 例 如, 可 以 在 省 级 建 立 一 个 负 责 管 理 卫 生 领 域 所 有 社 会 保 障 项 目 ( 包 括 农 村 合 作 医 疗 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 和 医 疗 救 助 项 目 ) 的 机 构 促 进 上 述 项 目 资 金 的 省 级 聚 合 将 帮 助 解 决 省 内 卫 生 发 展 的 不 公 平 另 外, 省 级 机 构 可 以 与 医 疗 卫 生 机 构 确 定 有 效 的 服 务 合 同 与 绩 效 评 估 安 排 在 借 鉴 国 外 试 点 项 目 的 基 础 上, 还 可 以 激 励 各 省 探 索 其 他 类 型 的 服 务 购 买 与 支 付 机 制 以 提 高 服 务 提 供 的 效 率 而 且, 省 级 政 府 还 可 以 用 省 级 财 政 国 库 直 接 支 付 ( 通 过 国 库 单 一 账 户 ; 这 在 不 少 省 份 已 经 确 立 ) 的 方 式 取 代 目 前 至 上 而 下 的 分 级 转 移 支 付 ( 即 资 金 在 可 支 出 前 需 流 经 数 级 政 府 ), 从 而 帮 助 其 增 强 监 督 公 共 资 源 使 用 的 能 力 另 外, 中 央 政 府 需 要 有 效 地 监 督 评 估 公 共 资 源 的 使 用 政 策 执 行 与 各 省 服 务 提 供 的 绩 效 状 况, 从 而 敦 促 省 政 府 履 行 其 职 责 市 民 记 分 卡 调 查 能 够 成 为 获 得 市 民 对 公 共 服 务 反 馈 意 见 的 有 效 手 段 ( 包 括 市 民 使 用 初 级 保 健 与 其 他 服 务 的 能 力, 服 务 收 费 与 个 人 支 出, 市 民 获 得 相 关 信 息 与 解 决 投 诉 的 能 力, 市 民 对 服 务 的 满 意 度 以 及 对 医 疗 卫 生 机 构 医 保 项 目 地 方 政 府 机 构 等 的 满 意 度 ) 这 种 直 接 获 得 公 民 反 馈 意 见 的 机 制 将 使 中 央 政 府 更 好 地 评 估 地 方 政 策 执 行 的 绩 效, 尤 其 是 在 服 务 提 供 的 公 平 性 与 质 量 方 面 的 绩 效 (2) 独 立 的 评 估 能 够 有 效 地 支 持 综 合 性 的 绩 效 管 理 体 系, 并 帮 助 加 强 省 和 省 以 下 各 政 府 机 构 与 服 务 提 供 方 在 卫 生 与 其 他 公 共 服 务 提 供 和 发 展 成 果 方 面 的 问 责 制 建 立 有 效 的 监 督 评 估 和 绩 效 管 理 体 系 了 解 并 解 决 市 民 对 服 务 提 供 与 服 务 效 果 以 及 对 地 方 公 共 支 出 的 反 馈 意 见, 将 促 进 省 和 省 以 下 激 励 机 制 的 完 善 ( 以 及 由 此 带 来 的 更 大 自 主 权 ) 事 实 上, 全 面 促 进 公 共 部 门 的 治 理 改 革 将 有 可 能 改 善 中 国 公 民 健 康 状 况 的 公 平 性, 这 甚 至 将 超 越 卫 生 体 制 改 革 所 带 来 的 影 响 其 原 因 在 于, 公 共 治 理 的 改 革 将 同 样 促 进 其 他 基 本 公 共 服 务 的 提 供, 还 将 有 助 于 改 善 影 响 健 康 的 社 会 因 素, 例 如 获 得 安 全 的 饮 用 水 与 环 境 卫 生 设 施 卫 生 教 育 住 房 农 村 道 路 建 设 社 会 救 助, 等 等 (44) 8

9 图 1: 中 国 的 五 级 政 府 中 央 政 府 省 自 治 区 直 辖 市 市 / 自 治 州 / 地 级 市 农 村 县 / 城 市 城 区 乡 镇 城 市 社 区 来 源 : 作 者 9

10 图 2: 省 级 政 府 卫 生 事 业 费 与 地 方 GDP 的 对 照 比 较, 各 省 人 均 卫 生 事 业 费 支 出 ( 人 民 币 ) 省 级 人 均 GDP( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 注 : 中 国 于 27 年 引 入 新 的 政 府 预 算 分 类 方 法 卫 生 事 业 费 是 27 年 之 前 所 用 的 统 计 口 径, 主 要 包 括 政 府 医 疗 卫 生 机 构 的 补 贴, 但 不 包 括 一 些 医 疗 保 障 项 目 的 经 费 从 27 开 始, 卫 生 支 出 的 定 义 得 以 拓 展 来 源 : 相 应 年 份 中 国 统 计 年 鉴 26 图 2A: 各 省 政 府 卫 生 支 出 与 地 方 GDP 的 对 照 比 较, 各 省 人 均 政 府 卫 生 支 出 ( 元 ) 各 省 人 均 GDP( 元, 对 数 ) 来 源 : 相 应 年 份 中 国 统 计 年 鉴 1

11 图 3: 各 省 政 府 教 育 支 出 与 地 方 GDP 的 对 照 比 较, 各 省 人 均 政 府 教 育 支 出 ( 元 ) 各 省 人 均 GDP( 元, 对 数 ) 来 源 : 中 国 统 计 年 鉴 11

12 rural health expenditure (25 PPP US$) 图 4: 省 内 城 乡 人 均 卫 生 总 支 出, 2 和 26 年 urban health expenditure (25 PPP US$) 来 源 : Gapminder ( 12

13 地 市 政 府 人 均 卫 生 支 出 ( 元 ) 盟 市 政 府 人 均 卫 生 支 出 ( 人 民 币 ) 图 5 和 5A: 内 蒙 古 和 山 东 市 级 政 府 卫 生 支 出 与 地 方 GDP 的 对 照 比 较, 2 和 27 年 内 蒙 古 市 级 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 山 东 市 级 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 27 13

14 县 ( 区 ) 人 均 卫 生 支 出 ( 人 民 币 ) 县 ( 区 ) 人 均 卫 生 支 出 ( 人 民 币 ) 图 6 和 6A: 济 南 与 郑 州 市 内 县 ( 区 ) 政 府 卫 生 支 出 与 地 方 GDP 的 对 照 比 较, 2 和 26 年 济 南 县 ( 区 ) 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 郑 州 县 ( 区 ) 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 26 14

15 图 7: 年 政 府 在 各 类 医 疗 保 障 项 目 中 的 人 均 公 共 支 出 3 25 人 均 政 府 补 贴 ( 人 民 币 ) 国 家 行 政 机 关 工 作 人 员 (1 万 ) 国 家 事 业 单 位 工 作 人 员 (39 万 ) 533 城 镇 财 政 医 疗 救 助 (444 万 ) 797 革 命 烈 士 家 属 与 退 伍 军 人 (468 万 ) 公 费 医 疗 农 村 合 作 医 疗 (8 亿 1 千 5 百 万 ) s 199s 农 村 财 政 医 疗 救 助 (76 万 ) 396 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 (1 亿 9 千 9 百 万 ) 4 注 : 圆 圈 的 大 小 对 应 覆 盖 人 员 数 量, 括 号 中 的 数 字 是 覆 盖 的 具 体 人 数 红 色 数 字 显 示 的 是 人 均 政 府 补 贴 城 乡 财 政 医 疗 救 助 项 目 中 标 注 的 红 色 数 字 是 每 人 * 次 的 平 均 公 共 支 出, 而 其 他 医 保 项 目 的 红 色 数 字 均 表 示 每 年 人 均 政 府 补 贴 来 源 : 卫 生 总 费 用 报 告 29 与 中 国 卫 生 统 计 提 要 21 年 份 15

16 灾 难 性 卫 生 支 出 的 发 生 率 图 8: 低 收 入 家 庭 灾 难 性 卫 生 支 出, 23 和 28 年 来 源 : 中 国 国 家 卫 生 服 务 调 查 (NHSS), 23 和 28 年 注 : 卫 生 服 务 调 查 使 用 的 灾 难 性 卫 生 支 出 的 概 念 是, 个 人 卫 生 支 出 如 果 超 过 家 庭 年 消 费 支 出 的 4% 就 构 成 灾 难 性 卫 生 支 出 低 收 入 家 庭 是 指 那 些 人 均 年 收 入 低 于 该 地 区 家 庭 年 收 入 均 值 的 5% 的 家 庭 16

17 成 本 占 人 均 年 收 入 的 % 图 9: 不 同 类 型 城 市 与 农 村 地 区 单 次 住 院 平 均 个 人 自 付 ( 医 疗 保 险 或 救 助 项 目 报 销 后 ) 占 其 人 均 年 收 入 的 比 重 12 (28 年 ) 大 城 市 中 等 城 市 小 城 市 农 村 一 类 农 村 二 类 农 村 三 类 农 村 四 类 平 均 单 次 住 院 总 费 用 平 均 个 人 自 付 费 用 个 人 自 付 占 年 人 均 收 入 的 % 来 源 : 全 国 卫 生 服 务 总 调 查 28 和 23 年 注 : 不 同 类 城 市 与 农 村 地 区 分 类 的 标 准 遵 循 的 是 26 年 中 国 政 府 按 社 会 经 济 发 展 水 平 对 城 市 农 村 地 区 进 行 的 不 同 分 类 17

18 一 类 农 村 二 类 农 村 三 类 农 村 四 类 农 村 住 院 分 娩 费 用 / 个 人 自 费 水 平 (23 年 价 格 元 ) 28 年 新 农 合 报 销 后 个 人 自 付 (23 年 价 格 ) 占 23 年 总 支 出 的 % 图 1: 住 院 分 娩 的 个 人 支 出, 年 年 保 险 报 销 后 个 人 自 付 水 平 ( 未 考 虑 政 府 住 院 分 娩 补 贴 )(23 年 价 格 ) 23 年 住 院 分 娩 实 际 总 费 用 ( 基 本 未 开 展 新 农 合 之 前 ) 来 源 : NHSS 28 18

19 图 11: 政 府 补 贴 在 医 疗 卫 生 机 构 间 的 分 配, 28 年 22 收 入 : 亿 元 政 府 补 助 医 疗 服 务 收 费 收 入 药 品 收 入 其 他 收 入 城 市 医 院 县 医 院 乡 镇 卫 生 院 城 市 社 区 卫 生 服 务 中 心 来 源 : 28 国 家 卫 生 财 政 报 告, 卫 生 部 19

20 图 12: 中 国 孕 产 妇 死 亡 率 以 及 农 村 孕 产 妇 死 亡 率 城 市 孕 产 妇 死 亡 率, 年 死 亡 数 / 每 1 活 产 儿 Rural Total Urban 来 源 : 卫 生 部, 中 国 卫 生 统 计 年 鉴 29 ( 年 数 据 ) 卫 生 部, 中 国 卫 生 统 计 提 要 21 (199, 29 年 数 据 ) 2

21 图 13, 13A 和 13B: 孕 产 妇 死 亡 数 儿 童 死 亡 数 婴 儿 死 亡 数 与 人 均 GDP: 中 国 各 省 与 世 界 各 国 的 对 照 比 较 1 Maternalmortality (per 1, live births, log scale) 1 1 Countries, 26 China's Provinces, GDP per capita (US$, log scale) 35 Under-five mortality (per 1, of live births, log scale) 35 Countries, 26 China's provinces, Infant mortality (per 1, live births, log scale) GDP per capita (US$, log scale) 1 Countries, 26 1 China's provinces, GDP per capita (US$, log scale) 来 源 : Gapminder ( 21

22 图 14, 14A and 14B: 孕 产 妇 死 亡 婴 儿 死 亡 儿 童 死 亡 与 各 省 人 均 GDP 的 对 照 比 较, 2 和 28 年 省 孕 产 妇 死 亡 人 数 / 每 1 活 产 儿 西 藏 省 人 均 GDP( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 省 婴 儿 死 亡 人 数 / 每 1 活 产 儿 新 疆 省 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 省 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 人 数 / 每 1 活 产 儿 2 新 疆 省 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 来 源 : DevInfo ( 联 合 国 儿 童 基 金 会 ), 这 是 联 合 国 发 展 组 织 为 监 测 人 类 发 展 而 建 立 的 一 个 数 据 系 22

23 统 这 里 使 用 的 数 据 来 自 中 国 孕 产 妇 死 亡 与 儿 童 死 亡 的 官 方 监 测 体 系 截 止 28 年, 这 一 监 测 体 系 包 括 116 个 监 测 点, 覆 盖 了 全 国 31 个 省 的 73 万 人 口 图 15: 农 村 / 城 市 婴 儿 死 亡 率 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 和 孕 产 妇 死 亡 率 的 指 标 值 比 下 降, 城 市 / 农 村 人 均 收 入 比 增 高, 年 婴 儿 死 亡 率 农 村 / 城 镇 比 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 农 村 / 城 镇 比 1 来 源 : 中 国 卫 生 统 计 提 要 21 23

24 市 婴 儿 死 亡 数 / 每 1 活 产 儿 图 16: 内 蒙 古 各 市 婴 儿 死 亡 率 与 人 均 GDP 的 对 照 比 较, 2 和 27 年 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 24

25 市 婴 儿 死 亡 数 / 每 1 活 产 儿 图 17: 新 疆 内 蒙 古 与 河 北 三 省 内 各 市 的 婴 儿 死 亡 率, 27 年 新 疆 2 15 内 蒙 古 河 北 人 均 GDP ( 人 民 币, 对 数 标 度 ) 25

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