政府再造的基本精神：小而美或小而能？

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1 第 1 頁, 共 31 頁 公 務 跨 域 協 力 的 系 統 韌 性 之 初 探 - 以 八 仙 樂 園 粉 塵 暴 燃 事 件 為 例 1 李 宗 勳 摘 要 有 別 於 傳 統 災 害 管 理 的 研 究 著 重 於 政 府 在 防 救 災 角 色 的 扮 演 以 及 功 能 的 強 化, 如 何 建 構 長 期 有 效 的 公 私 部 門 防 災 系 統 韌 性 (system resilience) 已 成 為 重 要 的 課 題 本 文 將 以 2015 年 發 生 的 八 仙 樂 園 粉 塵 暴 燃 事 件 為 例, 檢 視 存 在 政 府 內 與 政 府 間, 以 及 政 府 與 企 業 非 營 利 社 區 間 跨 層 級 跨 部 門 的 協 力 治 理, 是 否 具 備 系 統 韌 性, 存 在 那 些 問 題 與 挑 戰? 可 以 如 何 解 決 與 跨 越? 關 鍵 詞 : 跨 域 協 力 系 統 韌 性 八 仙 塵 暴 1 中 央 警 察 大 學 外 事 警 察 學 系 教 授 兼 系 主 任 1

2 第 2 頁, 共 31 頁 壹 前 言 從 災 害 治 理 的 角 度 來 看, 災 害 防 救 無 法 由 政 府 單 一 部 門 負 起 全 責, 而 且 經 常 涉 及 中 央 與 地 方 的 共 同 職 權, 需 要 攜 手 協 力 共 同 投 入 與 治 理 此 外, 光 靠 政 府 力 量 無 法 完 善 治 理, 而 需 藉 由 社 會 企 業 社 區 及 居 民 共 同 努 力, 才 能 降 低 脆 弱 性 提 升 回 復 力 / 韌 性 促 進 永 續 性 有 別 於 傳 統 災 害 管 理 的 研 究 著 重 於 政 府 在 防 救 災 角 色 的 扮 演 以 及 功 能 的 強 化, 如 何 建 構 長 期 有 效 的 公 私 部 門 防 災 系 統 韌 性 (system resilience) 已 成 為 重 要 的 課 題 相 較 於 其 他 國 家, 國 內 災 害 救 體 系 較 為 特 殊, 不 同 的 災 害 類 別 分 屬 不 同 的 部 會 業 管 根 據 以 往 經 驗, 當 臺 灣 發 生 天 災 時, 救 災 體 系 資 訊 與 資 源 往 往 會 缺 乏 適 當 協 調, 導 致 資 源 錯 置 救 災 效 率 偏 低 等 問 題, 故 無 法 及 時 獲 得 救 助 的 企 業 與 民 眾 可 能 蒙 受 更 大 的 損 失, 但 是 政 府 卻 只 能 在 災 後 編 列 高 額 的 重 建 經 費 與 救 助 金 款 項 進 行 善 後 工 作 這 是 一 個 值 得 深 思 的 問 題 因 此, 本 文 將 以 去 年 發 生 的 八 仙 樂 園 粉 塵 暴 燃 事 件 為 例, 檢 視 存 在 政 府 內 與 政 府 間, 以 及 政 府 與 企 業 非 營 利 社 區 間 跨 層 級 跨 部 門 的 協 力 治 理, 是 否 具 備 系 統 韌 性, 存 在 那 些 問 題 與 挑 戰? 可 以 如 何 解 決 與 跨 越? 2

3 第 3 頁, 共 31 頁 貳 文 獻 探 討 一 韌 性 的 相 關 文 獻 Gallopin(2006) 把 韌 性 (resilience, 也 稱 為 回 復 力 ) 包 含 在 脆 弱 度 裡, 是 回 應 能 力 的 一 個 子 集, 回 應 能 力 又 是 脆 弱 度 的 子 集 ; 韌 性 也 是 適 應 力 的 一 個 子 集 總 而 言 之, 韌 性 與 脆 弱 度 相 互 關 聯 且 屬 一 體 兩 面, 改 善 脆 弱 度 其 實 就 是 強 化 韌 性 韌 性 指 的 是 某 種 材 料 在 受 力 變 形 後 回 復 原 來 形 態 的 能 力 (Sheffi, 2007 ; Arsenault and Sood, 2007 ), 字 面 上 也 經 常 被 視 為 適 應 性 (adaptability) 和 靈 活 性 (flexibility) 的 同 義 詞 (Redman and Kinzig, 2003; Woods, 2006) 國 內 災 害 管 理 領 域 多 取 其 使 社 會 系 統 回 復 原 來 型 態 的 能 力 之 意, 簡 譯 為 回 復 力 ( 國 家 災 害 防 救 科 技 中 心,2005; 謝 承 憲 等,2010) 當 韌 性 的 概 念 被 應 用 到 社 會 科 學, 比 如 人 類 行 為 學 組 織 學 以 及 近 年 來 災 害 相 關 的 社 會 學 研 究 時, 則 被 賦 予 抵 抗 混 亂 的 能 力 (the ability to resist disorder) (Fiksel, 2003), 面 對 突 發 狀 況 時, 例 如 資 源 匱 乏 或 實 體 損 傷, 確 保 持 續 存 在, 並 維 持 一 定 的 穩 定 狀 態 (Longstaff, 2005) 等 意 義 韌 性 也 同 時 指 涉 承 受 攻 擊 或 天 災 事 件 下 仍 能 維 持 運 作 的 能 力 或 某 個 資 產 回 到 近 乎 完 整 功 能 或 替 代 功 能 的 速 度 (Cutter, 1996) 是 3

4 第 4 頁, 共 31 頁 以 本 文 之 韌 性 與 復 原 力 或 回 復 力 均 是 同 一 原 文 resilience, 只 是 韌 性 在 短 期 時 強 調 維 持 最 低 運 轉 能 力, 中 長 期 則 強 調 回 復 到 原 先 生 活 生 計 與 生 存 能 力 本 文 檢 視 的 焦 點 為 災 前 的 敏 感 度 與 前 瞻 性 災 中 應 變 與 適 應 生 存 能 力 災 後 復 原 的 速 度 與 成 長 能 力 ( 一 ) 系 統 韌 性 的 意 涵 社 區 的 系 統 韌 性 係 指 創 造 一 個 架 構 與 程 序 以 確 保 能 夠 持 續 操 作 關 鍵 系 統 的 能 力, 舉 例 如 在 災 害 中 的 溝 通, 快 速 啟 動 所 有 系 統 以 促 使 人 類 社 會 能 夠 支 持 下 列 重 要 領 域 的 任 務 : 預 期 預 備 回 應 復 原 學 習 與 調 適 有 些 管 理 者 在 重 要 危 機 中 相 當 出 色, 有 些 則 非 當 一 位 策 略 管 理 人, 需 要 依 循 全 盤 性 圖 貌, 包 括 階 段 系 統 工 具 以 建 立 公 共 意 識 及 回 應 危 機 的 程 序, 他 同 時 需 要 一 項 在 地 行 動 計 畫 以 快 速 啟 動 應 變, 管 理 流 言 並 務 實 回 應 受 災 人 與 利 害 關 係 人 的 需 求 (Christine Springer, 2015) 為 更 有 效 保 護 民 眾, 社 區 與 國 家, 及 生 計 健 康 文 化 遺 產 社 會 經 濟 資 產 與 生 態 系 統, 進 而 強 化 災 防 力 ( 林 聖 琪 等 編 譯,2015) 2005 年 世 界 減 災 高 峰 會 通 過 年 兵 庫 行 動 綱 領, 綱 領 中 提 到 : 要 實 現 減 災, 政 府 區 域 組 織 私 部 門 及 NGO 都 必 須 有 充 分 協 力 承 諾 和 參 與 換 言 之, 災 害 治 理 已 將 由 過 去 政 府 單 獨 承 擔 的 角 色, 漸 漸 轉 為 強 調 協 力 治 理 (collaborative governance) 4

5 第 5 頁, 共 31 頁 從 協 力 防 害 治 理 的 角 度 來 看, 災 害 防 救 光 靠 政 府 力 量 無 法 完 善, 而 需 藉 由 社 區 及 居 民 共 同 努 力, 才 能 降 低 脆 弱 性 提 升 回 復 力 / 韌 性 促 進 永 續 性 我 國 系 統 性 地 推 動 社 區 防 災 工 作 已 迄 十 年, 社 區 防 災 理 論 上 是 透 過 居 民 的 參 與, 提 升 社 區 的 災 害 因 應 能 力 ; 此 外, 有 能 力 的 社 區 / 居 民 承 擔 更 多 災 害 管 理 責 任, 政 府 可 將 資 源 關 注 在 更 弱 勢 亟 需 協 助 之 對 象 治 理 過 程 中 公 部 門 與 私 部 門 的 協 力 合 作 不 是 僅 局 限 一 種 模 式, 而 將 其 視 為 一 個 系 統 化 的 過 程, 從 確 認 服 務 的 需 求 界 定 成 果 和 支 付 機 制 評 估 財 務 的 影 響 和 內 在 風 險 找 到 妥 適 的 採 購 方 式 建 立 商 務 邏 輯 確 認 資 金 的 使 用 價 值 監 測 設 計 和 建 立 流 程 合 約 管 理, 到 轉 移 和 服 務 的 監 測 等 此 一 系 統 化 過 程 是 否 續 有 韌 性 是 成 敗 關 鍵, 本 文 稱 之 為 系 統 韌 性 (system resilience) ( 二 ) 系 統 中 系 統 的 複 雜 調 適 社 會 生 態 韌 性 概 念 已 將 韌 性 概 念 轉 向 更 高 層 次 的 組 織 制 度 和 治 理 架 構, 關 注 不 同 系 統 間 的 重 組 與 再 造 能 力 此 一 系 統 韌 性 的 提 升 不 僅 在 於 思 考 災 害 發 生 後 如 何 重 建 社 會 秩 序, 而 要 能 使 社 會 系 統 在 災 害 過 後 更 加 穩 健, 並 持 續 成 長 茁 壯 ( 黃 泰 霖,2012) 此 一 強 調 災 後 社 會 系 統 相 互 學 習 與 調 適 觀 點, 有 助 於 補 充 如 何 治 理 災 害 防 救 與 重 建 過 程 多 元 行 動 者 間 不 可 預 測 與 不 信 任 的 問 題 換 言 5

6 第 6 頁, 共 31 頁 之, 一 個 具 有 韌 性 的 社 會 必 須 有 高 度 的 調 適 能 力, 並 能 學 習 如 何 在 錯 誤 中 成 長 ( 三 ) 韌 性 強 調 精 神 與 文 化 的 軟 性 面 系 統 韌 性 逐 漸 從 系 統 的 硬 體 與 設 備 面 向, 轉 向 技 術 與 流 程 面 向, 近 年 來 更 是 關 注 系 統 的 文 化 與 精 神 面 向, 強 調 透 過 系 統 領 導 的 社 會 技 巧 (social skills), 經 由 充 分 對 話 與 真 誠 溝 通, 改 變 認 知 集 體 價 值 與 目 標 共 識 (Neil Fligstein and Doug McAdam, 2012) Hämäläinen and Saarinen ( 2007 ) 提 出 系 統 智 慧 (Systems intelligence), 強 調 系 統 韌 性 建 構 應 以 人 為 本, 重 視 讓 多 元 行 動 者 能 夠 資 訊 分 享, 在 透 明 的 互 動 過 程, 贏 得 成 員 與 社 會 的 信 任, 彼 此 願 意 委 身 並 相 互 調 適 彼 此 的 想 法 與 承 擔 ( 李 宗 勳,2015 及 2016); 顯 見 領 導 與 溝 通 等 柔 性 管 理 在 系 統 韌 性 相 當 重 要 二 協 力 治 理 的 挑 戰 跨 域 治 理 輪 廓 浮 現 是 21 世 紀 治 理 的 挑 戰, 主 要 挑 戰 可 歸 納 為 下 列 兩 項 (Kettle, 2002): 世 紀 末 期, 對 民 主 政 府 解 決 經 濟 停 滯 的 施 政 績 效 表 現 逐 漸 產 生 社 會 不 滿 2. 行 政 疆 界 模 糊 化 將 加 速 社 會 的 不 滿 意 過 去 明 確 劃 分 社 會 行 動 者 與 傳 6

7 第 7 頁, 共 31 頁 統 公 共 行 政 的 角 色 已 不 復 存 在, 同 時 政 府 也 漸 漸 體 認 到 不 可 能 單 靠 個 人 力 量 去 解 決 複 雜 的 社 會 問 題, 反 而 是 必 須 與 其 他 公 共 組 織 私 人 部 門 與 非 政 府 組 織, 建 立 起 相 互 協 力 的 夥 伴 關 係 就 某 種 意 義 而 言, 疆 界 模 糊 化 與 社 會 不 滿 是 相 互 關 聯 的 現 象, 當 政 府 部 門 所 處 的 位 置 與 所 承 擔 的 責 任 愈 不 明 確 時, 公 民 對 誰 來 負 責 解 決 社 會 問 題 的 感 知 也 就 益 加 不 確 定 換 言 之, 行 政 疆 界 模 糊 化 將 加 速 社 會 的 不 滿 意 ( 一 ) 協 力 治 理 有 哪 些 關 鍵 的 助 力 和 阻 力? Flynn, Blackman 與 Halligan(eds, 2014; 李 長 晏,2015): 1. 就 助 力 而 言 Pollitt(2003: 36) 則 指 出 有 三 種 基 本 條 件 有 助 於 跨 域 治 理 的 運 營 : 即 長 期 關 係 - 有 助 於 發 展 技 術 建 立 信 任 以 及 參 與 ; 特 定 的 途 徑 - 利 益 大 於 風 險 與 成 本, 或 議 題 重 要 而 特 殊 者 ; 以 及 合 作 但 不 強 迫 的 方 式 Glasby Dickinson 與 Miller(2011: 6) 在 對 夥 伴 關 係 的 研 究 中, 也 提 出 四 項 強 化 協 力 途 徑 的 原 則 : 共 享 願 景 角 色 與 責 任 釐 清 適 當 激 勵 和 報 償, 以 及 共 同 合 作 責 任 等 7

8 2. 就 阻 力 而 言 第 8 頁, 共 31 頁 包 括 有 : 正 式 的 結 構 ; 共 同 性 與 複 雜 性 人 員 文 化 和 領 導 權 權 力 和 政 治 ; 績 效 責 任 和 預 算 等 等 這 些 阻 力 因 素 有 其 系 絡 特 殊 性 (context-specific), 亦 即 只 有 在 某 些 特 定 情 境 下 對 某 些 因 素 才 會 起 作 用, 在 實 踐 上 這 些 因 素 並 非 單 獨, 而 是 同 時 出 現 ( 二 ) 為 跨 域 僵 局 解 套 李 長 晏 (2015) 在 一 篇 書 評 近 作 中 指 出 LeRoux 從 水 平 網 絡 (horizontal networks) 和 疆 界 拓 展 (boundary spanning) 增 加 使 用 的 趨 勢 來 看, 探 討 了 跨 域 治 理 必 要 性 的 原 因 跨 域 治 理 活 動 的 主 要 形 式, 以 及 跨 域 治 理 成 功 的 助 力 和 阻 力 當 領 域 拓 展 在 美 國 習 以 為 常 之 際, 她 認 為 這 樣 為 公 共 機 關 創 造 了 一 組 新 的 挑 戰, 而 它 們 必 須 與 其 他 團 體 共 同 提 供 更 好 的 政 策 表 現 文 化 途 徑 (culture solution) 往 往 被 視 為 是 解 決 跨 域 僵 局 的 萬 靈 丹, 當 我 們 認 定 文 化 可 能 為 跨 域 僵 局 解 套 時, 事 實 上 是 將 文 化 能 力 與 共 同 目 標 進 行 聯 結, 進 而 提 高 成 功 的 可 能 性 ( 轉 引 自 Flynn, Blackman 與 Halligan eds, 2014) 8

9 第 9 頁, 共 31 頁 Talbot 與 Talbot 則 檢 視 了 結 構 因 素 (structural factors), 公 部 門 合 併 已 獲 致 一 種 混 合 式 的 成 功, 往 往 在 改 善 方 面 承 諾 過 多 而 沒 有 兌 現 儘 管 受 到 部 分 質 疑, 但 協 力 (collaboration) 仍 被 許 多 人 視 為 跨 域 僵 局 的 解 套 辦 法 解 決 跨 域 困 境 的 途 徑 就 是 要 讓 跨 域 治 理 融 入 政 府 部 門 的 日 常 生 活 事 務 中 ( 轉 引 自 Flynn, Blackman 與 Halligan eds, 2014; 李 長 晏,2015) 三 重 要 參 考 文 獻 之 評 述 ( 一 ) 系 統 韌 性 的 相 關 層 級 及 面 向 為 釐 清 多 元 而 豐 富 的 韌 性 理 論 內 涵, 相 關 研 究 以 年 的 資 料 為 界, 歸 納 引 用 超 過 500 份 參 考 資 料, 以 較 為 廣 泛 的 觀 點 將 其 內 涵 區 分 為 個 體 韌 性 家 庭 韌 性 社 群 韌 性 韌 性 本 位 政 策 跨 文 化 觀 點 下 韌 性 理 論, 研 究 重 點 逐 漸 重 視 韌 性 特 質 本 身 具 備 的 優 勢 為 何 整 體 而 言, 韌 性 多 半 強 調 同 理 心 包 容 彈 性 與 培 養 回 復 力 (VanBreda, 2001) 社 群 韌 性 強 調 社 會 支 持 系 統 的 發 展, 以 災 害 防 就 為 例, 韌 性 研 究 強 調 的 是 災 害 防 救 支 持 系 統 的 建 置 與 運 作, 具 有 哪 些 特 質 或 功 能 的 個 體, 組 織 或 制 度 應 該 如 何 建 立, 如 何 培 養 本 文 研 究 觀 察 的 層 級 以 系 統 運 作 中 的 社 群 ( 社 區 ) 為 主, 不 分 析 個 別 行 為 或 總 體 的 國 家 社 會 層 級 依 據 社 區 與 區 域 韌 性 研 究 9

10 第 10 頁, 共 31 頁 院 (the Community and Regional Resilience Institute, CARRI) 的 定 義, 社 區 韌 性 是 指 能 夠 預 期 風 險 減 低 衝 擊 迅 速 回 復 的 能 力, 能 夠 透 過 生 存 適 應 性 演 進 及 成 長 來 面 對 動 盪 變 遷 就 災 害 管 理 而 言, 具 有 韌 性 的 社 區, 能 夠 將 任 何 災 害 對 日 常 生 活 造 成 的 破 壞 影 響 降 到 最 低, 同 時 能 夠 讓 社 區 民 眾 快 速 回 到 工 作 崗 位, 一 起 步 上 常 軌 聯 合 國 國 際 減 災 策 略 組 織 (United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR) 在 2010 年 也 啟 動 讓 城 市 具 有 韌 性 : 我 的 城 市 準 備 好 了 (Making Cities Resilient: My City is Getting Ready) 計 畫, 旨 在 回 應 地 方 治 理 及 都 會 風 險 管 理 議 題, 並 在 2011 年 舉 辦 的 災 難 風 險 減 災 全 球 平 台 論 壇 上 作 成 市 長 宣 言 承 諾 在 2015 年 後 逐 步 落 實 讓 城 市 具 有 韌 性 計 畫 這 些 國 際 趨 勢 都 凸 顯 建 設 韌 性 城 市 與 社 區 的 重 要 性, 其 推 動 層 級 與 面 向 均 與 本 研 究 的 設 定 相 符 Kathleen Tierney(2014) 在 風 險 的 社 會 根 源 (The Social Roots of Risk) 專 書 中 指 出, 從 社 會 建 構 探 討 韌 性 時, 可 以 從 下 列 核 心 概 念 進 行 測 量 : 1. 社 會 資 本 (Social capital): 人 們 社 區 群 體 在 災 難 中 願 意 幫 助 別 人 的 意 願 10

11 第 11 頁, 共 31 頁 2. 信 任 (Trust): 依 賴 先 前 經 驗 專 業 知 識 與 即 時 行 動 的 程 度 3. 資 源 (Resources): 包 括 重 要 的 知 識 資 源 與 分 享 的 能 量 4. 共 享 的 目 標 : 可 能 是 最 重 要 的 項 目 之 一, 越 早 將 明 確 的 目 標 匯 聚 後 向 全 體 社 區 說 明 5. 別 出 心 裁 靈 活 性 適 應 性 : 在 評 價 社 會 環 境 中 解 決 技 巧 時 可 以 努 力 強 化 的 特 性 ( 二 ) 協 力 治 理 的 重 要 面 向 有 關 協 力 治 理 的 重 要 面 向, 綜 合 前 述 文 獻 約 略 可 歸 納 如 下 ( 李 宗 勳,2016): 1. 領 導 治 理 ( 當 前 動 態 權 變 ) 技 術 能 力 與 職 能 是 架 構 的 核 心 如 何 能 跨 越 領 域 的 疆 界 他 指 出, 就 像 治 理 模 式 變 遷 一 樣, 正 式 權 威 已 經 削 弱, 因 此 需 要 新 的 領 導 途 徑 以 及 一 組 不 同 的 管 理 技 巧 2. 資 源 是 協 力 的 一 般 前 提 要 件 3. 創 發 情 境 驅 力 與 連 結 機 制 在 初 期 扮 演 促 動 角 色 4. 協 力 過 程 與 結 構 對 能 否 跨 越 障 礙 與 困 境 相 當 關 鍵 對 領 導 治 理 影 響 深 遠 且 對 永 續 力 具 有 動 態 效 應 11

12 第 12 頁, 共 31 頁 5. 持 續 性 衝 突 與 緊 張 是 挑 戰 也 是 機 會, 可 以 透 過 分 工 明 確 及 落 實 課 責, 而 產 生 較 佳 結 果 參 個 案 現 況 與 座 談 訪 談 謹 就 個 案 現 況 分 析 方 法 說 明 如 下 : 一 個 案 現 況 八 仙 樂 園 粉 塵 暴 燃 事 件 自 去 (2015) 年 6 月 27 日 發 生 迄 今 (2016 年 6 月 底 ), 傷 患 總 計 499 人 ( 含 死 亡 15 人 )( 新 北 市 政 府 627 燒 燙 傷 專 案 管 理 中 心 網 站 ) 2 本 個 案 發 生 後 面 對 大 量 傷 病 患 救 援 機 制 之 協 力 治 理 以 及 災 後 重 建 復 健 就 養 就 學 就 業 等 中 長 程 系 統 韌 性 問 題, 本 文 置 重 點 於 緊 急 應 變 搶 救 期 間 大 量 傷 病 患 救 援 機 制 的 檢 視, 包 括 派 遣 效 能 跨 轄 醫 療 EOC 啟 動 時 機 大 規 模 ( 區 域 ) 檢 傷 效 能, 以 及 跨 中 央 與 地 方 的 緊 急 醫 療 EOC 跨 區 整 合 與 北 臺 八 縣 市 支 援 合 作 方 式 醫 療 資 源 調 度 等 作 為, 是 否 具 備 有 系 統 韌 性 整 體 而 言, 韌 性 多 半 強 調 同 理 心 包 容 彈 性 與 培 養 回 復 力 社 群 韌 性 強 調 社 會 支 持 系 統 的 發 展

13 二 調 查 分 析 T&D 飛 訊 第 223 期 發 行 日 期 :105 年 10 月 1 日 第 13 頁, 共 31 頁 參 考 Kathleen Tierney(2014) 在 風 險 的 社 會 根 源 (The Social Roots of Risk) 專 書 中 指 出, 從 社 會 建 構 探 討 韌 性 時, 可 以 從 社 會 資 本 (Social capital) 信 任 (Trust) 資 源 (Resources) 別 出 心 裁 解 決 問 題 能 力 共 享 的 目 標 等 5 個 核 心 概 念 進 行 測 量 本 文 參 考 協 力 治 理 的 五 個 重 要 面 向 研 擬 訪 談 要 點 如 下 : 1. 哪 些 面 向 可 能 會 影 響 到 災 害 發 生 時 的 協 力 治 理 ( 如 : 資 訊 與 溝 通 跨 域 領 導 公 民 參 與 課 責 與 規 範 等 )? 如 何 影 響? 又 如 何 有 效 建 構 協 力 災 害 治 理 之 機 制? 2. 貴 機 關 在 災 害 防 救 上 的 角 色 與 定 位 為 何? 可 以 如 何 強 化 與 其 他 機 關 單 位 的 災 害 協 力 關 係? 3. 災 害 韌 性 系 統 建 構 主 要 強 調 災 害 發 生 之 前 的 減 災 災 害 發 生 之 後 的 適 應 以 及 災 後 的 復 原 重 建 政 府 若 要 強 化 災 害 防 治 韌 性, 可 從 哪 些 面 向 著 手? 本 研 究 於 2016 年 2 月 3 日 下 午 假 新 北 市 政 府 決 策 研 討 室 邀 請 衛 生 局 林 奇 宏 局 長 社 會 局 林 昭 文 副 局 長 八 里 區 莊 茂 坤 區 長 市 府 災 害 防 救 辦 公 室 主 任 張 易 鴻 簡 任 技 正 新 莊 分 局 張 國 雄 分 局 長 ( 原 蘆 洲 分 局 分 局 長 ) 等 舉 辦 627 八 仙 樂 園 塵 爆 災 害 應 變 及 復 原 經 驗 分 享 論 壇 並 分 別 13

14 第 14 頁, 共 31 頁 深 度 訪 談 消 防 局 副 局 長 社 會 局 承 辦 科 長 與 股 長 627 犯 罪 被 害 人 保 護 協 會 家 屬 代 表 等 肆 調 查 資 料 初 析 與 討 論 一 協 力 領 導 與 現 場 指 揮 ( 一 ) 協 力 領 導 有 發 揮 作 用 從 6 月 29 至 30 日 由 朱 市 長 親 自 早 晚 各 主 持 一 次 專 案 會 議,7 月 1 至 13 日 則 由 朱 市 長 或 副 市 長 每 天 主 持 召 開 一 次 專 案 會 議 7 月 14 日 在 市 立 聯 合 醫 院 板 橋 院 區 6 樓 成 立 627 燒 燙 傷 專 案 管 理 中 心 提 供 整 合 諮 詢 及 關 懷 服 務, 透 過 專 案 管 理 中 心, 協 助 所 有 傷 患 及 家 屬 度 過 難 關 並 由 衛 生 局 教 育 局 社 會 局 及 勞 工 局 全 力 配 合 該 中 心 之 運 作, 長 期 提 供 傷 患 及 家 屬 各 項 所 需 的 協 助 行 政 院 毛 院 長 7 月 3 日 主 持 新 北 市 八 仙 樂 園 粉 塵 暴 燃 專 案 小 組 會 議, 成 立 跨 部 會 平 台, 有 助 地 方 共 同 協 助 處 理 傷 患 日 後 醫 療 復 健 法 律 就 業 就 學 等 各 種 需 求 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 ) ( 二 ) 第 一 時 間 讓 決 策 者 瞭 解 此 次 燒 盪 傷 須 直 接 就 醫 且 屬 長 期 療 程 事 發 當 晚 衛 生 局 與 社 會 局 主 責 單 位, 已 就 大 量 燒 盪 傷 病 患 之 救 護 與 復 原 是 一 長 期 療 程, 將 牽 涉 日 後 醫 療 復 健 法 律 就 業 就 14

15 第 15 頁, 共 31 頁 學 等 各 種 需 求 此 外 建 議 不 要 在 現 場 設 置 醫 療 站, 採 取 直 接 後 送 就 醫 搶 救 為 政 策 此 一 資 訊 不 僅 提 升 緊 急 救 護 的 醫 療 效 果, 也 讓 決 策 者 掌 握 此 一 災 害 的 後 續 效 應 與 救 護 復 原 等 政 策 屬 性, 中 央 機 關 也 由 馬 總 統 宣 告 一 人 一 案 長 期 陪 伴 的 救 助 政 策 屬 性 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 社 會 局 代 表 ) 二 資 源 連 結 與 配 置 以 一 人 一 卷 為 核 心 ( 一 ) 打 破 本 位 主 義 的 窠 臼 建 置 一 人 一 專 案 管 理 系 統, 提 供 以 一 對 一 的 個 別 化 服 務 方 式, 陪 伴 所 有 個 案 及 其 家 屬 後 續 生 理 心 理 與 社 會 重 建 工 作, 提 供 必 要 性 的 協 助 與 諮 詢 服 務 八 仙 樂 園 粉 塵 氣 爆 採 傷 者 1 人 1 案 卷 宗 夾 共 計 499 份, 並 依 1. 傷 者 基 本 資 料 表 ;2. 需 求 協 助 事 項 ;3. 訪 視 紀 錄 表 ;4. 相 關 資 料 影 本 ( 慰 問 金 領 據 生 活 照 顧 費 領 據 訴 訟 委 託 書 其 他 );5.Q&A 6. 專 案 聯 絡 資 料 ;7. 新 北 市 政 府 辦 理 八 仙 粉 塵 氣 爆 案 受 傷 民 眾 生 活 照 顧 計 畫 等 7 項 分 類, 建 置 1 人 1 案 1 專 卷 以 利 後 續 個 案 協 助, 個 案 管 理 此 種 作 法 確 突 破 過 往 以 政 府 行 政 層 級 或 業 務 權 責 的 本 位 主 義, 改 以 需 求 為 中 心, 同 步 也 緩 和 了 跨 部 門 協 力 過 程 的 溝 通 及 協 調 問 題, 627 燒 燙 傷 專 案 管 理 中 心 扮 演 統 合 協 調 角 色 ( 衛 生 局 15

16 代 表 社 會 局 代 表 區 公 所 代 表 ) 第 16 頁, 共 31 頁 ( 二 ) 有 助 後 續 轉 院 與 回 歸 各 縣 市 接 手 協 助 建 置 1 人 1 案 1 專 卷 不 僅 打 破 同 一 縣 市 不 同 部 門 間 本 位 主 義, 也 有 助 資 源 連 結 與 配 置, 隨 著 傷 者 轉 診 出 院 復 健 法 律 賠 償 等 階 段 3, 不 同 階 段 的 承 辦 人 均 能 充 分 掌 握 此 一 受 害 者 之 需 求 與 經 歷, 得 以 更 精 準 提 供 適 切 的 服 務, 即 使 是 受 害 人 回 到 自 己 的 居 家 縣 市, 也 可 以 經 由 專 卷 很 快 速 將 受 害 人 移 交 各 縣 市 社 會 局 接 手 照 顧 4 各 縣 市 也 能 夠 事 前 掌 握 大 約 有 多 少 所 轄 的 民 眾 受 害, 預 備 接 手 照 顧 資 源 ( 衛 生 局 代 表 社 會 局 受 訪 人 ) 三 跨 部 門 間 的 協 力 關 係 從 緊 急 搶 救 初 期 的 以 消 防 局 衛 生 局 警 察 局 為 主 軸 的 協 力 關 係, 接 著 安 排 22 局 處 訪 視 傷 患 及 家 屬, 也 逐 漸 轉 為 以 衛 生 局 社 會 局 法 制 局 教 育 局 勞 工 局 為 主 軸, 共 同 協 助 處 理 傷 患 日 後 醫 療 復 健 法 律 就 業 就 學 等 各 種 需 求 而 有 關 大 型 活 動 管 理 規 範 以 及 此 次 八 仙 樂 園 的 權 責 管 理 則 由 觀 光 旅 遊 局 工 務 局 消 防 局 交 通 局 警 察 局 衛 生 局 環 保 局 等, 清 查 轄 內 大 型 活 動 權 管 單 位 及 檢 視 申 辦 審 查 作 業 相 關 規 定 3 個 案 重 建 服 務 流 程 : 醫 院 於 病 人 出 院 前 3 天 召 集 跨 專 業 團 隊 擬 定 出 院 準 備 計 畫, 提 供 627 燒 燙 傷 專 案 管 理 中 心 評 估 個 案 服 務 需 求, 並 連 繫 縣 巿 主 責 社 工 擬 定 個 別 化 服 務 計 畫, 派 案 至 地 方 社 工 執 行 服 務 ( 衛 生 局 代 表 社 會 局 代 表 ) 4 整 合 縣 市 社 工 及 衛 生 醫 療 專 業 人 力 部 份 : 以 傷 者 人 在 地 為 服 務 分 工 原 則, 由 該 轄 縣 市 政 府 啟 動 社 工 及 衛 生 等 專 業 輔 導 機 制, 並 運 用 一 人 一 案 專 案 資 料 庫, 進 行 服 務 轉 銜, 長 期 持 續 追 蹤 關 懷, 而 戶 籍 地 工 作 人 員 也 可 持 續 追 蹤 關 懷 16

17 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 ) 第 17 頁, 共 31 頁 ( 一 ) 初 期 現 場 調 度 與 搶 救 需 求 一 度 失 序 事 發 當 晚 緊 急 搶 救 送 醫, 主 要 落 在 區 公 所 消 防 局 衛 生 局 與 警 察 局 4 個 跨 部 門 間 的 協 力 合 作, 因 為 發 生 爆 燃 的 地 點 在 最 內 側, 造 成 入 口 雍 塞, 一 度 影 響 搶 救 速 度 此 外, 大 量 燒 燙 傷 病 患 需 要 跨 縣 市 與 跨 區 域 的 政 府 與 民 間 救 護 車 輛 協 助, 但 發 布 需 求 的 部 門 與 負 責 交 通 管 制 的 部 門 不 相 同, 導 致 警 政 部 門 無 法 有 效 疏 導 與 管 制 到 場 的 車 輛 需 求, 此 一 困 境 一 直 到 第 二 階 段 在 現 場 指 揮 中 心 共 同 研 商 協 調 後, 採 取 先 行 檢 傷 分 級, 優 先 將 傷 重 病 患 由 發 生 點 抬 至 門 口 接 送 區, 輕 傷 病 患 陪 同 步 行 至 門 口 接 受 安 排 就 醫 警 政 部 門 也 透 過 媒 體 電 視 廣 播 與 告 示, 請 民 眾 繞 道 減 少 車 流, 並 請 民 眾 盡 量 不 要 前 往 送 醫 就 診 負 擔 需 求 較 大 的 醫 院, 讓 醫 療 資 源 投 入 救 護 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 區 公 所 代 表 ) ( 二 ) 應 變 後 的 相 關 資 訊 仍 有 加 強 流 通 交 互 分 析 之 處 衛 生 局 相 當 專 業 指 出, 事 後 統 計 分 析 在 緊 急 搶 救 送 醫 部 分, 確 實 做 到 送 近 的 醫 院 多, 送 遠 的 醫 院 少 之 理 性 決 策 然 而 亟 待 進 一 步 檢 視 的 是 嚴 重 的 病 患 是 否 都 獲 得 優 先 被 送 至 鄰 近 醫 院 進 行 救 護, 傷 勢 較 輕 微 的 是 否 送 往 較 遠 的 醫 院 救 護, 此 一 分 析 有 助 瞭 解 最 脆 弱 的 17

18 第 18 頁, 共 31 頁 危 機 與 人 員 是 否 獲 得 優 先 正 確 處 置, 以 強 化 緊 急 搶 救 的 韌 性 ( 衛 生 局 代 表 ) ( 三 ) 現 場 受 傷 人 員 之 辨 識 與 建 檔 獲 得 各 界 捐 款 後, 在 發 放 善 款 時, 面 臨 如 何 判 斷 與 確 認 核 發 對 象 的 真 實 身 分, 並 拆 穿 不 實 的 待 領 人, 此 一 問 題 需 要 從 如 何 在 災 害 發 生 第 一 現 場 進 行 初 步 過 濾 與 身 分 辨 識 的 基 本 資 料 建 檔 與 牌 照 存 證, 以 利 後 續 復 健 法 律 就 業 就 學 等 各 種 救 助 與 協 助 的 依 據 ( 衛 生 局 代 表 社 會 局 受 訪 人 ) ( 四 ) 跨 區 間 的 協 助 與 支 援 八 里 區 公 所 從 來 沒 發 生 過 規 模 如 此 大 死 傷 如 此 多 的 病 患, 在 區 內 醫 療 資 源 相 對 貧 瘠, 交 通 動 線 不 便 等 弱 勢 條 件 下, 區 長 第 一 時 間 除 啟 動 各 里 長 動 員 里 民 到 現 場 協 助 搶 救 外, 也 優 先 請 求 林 口 ( 長 庚 醫 院 ) 淡 水 ( 馬 偕 醫 院 分 院 ) 三 重 ( 鄰 近 ) 等 區 區 長 動 員 到 區 內 之 醫 療 機 構 協 助 照 顧 病 患 此 一 跨 區 間 的 協 助 與 支 援 形 成 極 大 協 助, 值 得 檢 討 落 實 為 制 度 規 定 ( 區 公 所 代 表 消 防 局 受 訪 人 ) 四 目 標 共 識 與 課 責 ( 一 ) 申 辦 各 類 活 動 及 管 理 規 範 18

19 第 19 頁, 共 31 頁 1. 有 關 民 間 團 體 於 私 人 場 地 辦 理 之 活 動, 內 政 部 已 界 定 大 型 活 動 特 性, 在 104 年 11 月 2 日 函 頒 大 型 群 聚 活 動 安 全 管 理 要 點, 大 型 活 動 指 舉 辦 每 場 次 預 計 參 加 或 聚 集 人 數 達 1,000 人 以 上, 且 持 續 2 小 時 以 上 之 活 動 2. 八 仙 樂 園 為 交 通 部 核 定 之 大 型 遊 樂 區 ( 依 據 觀 光 旅 遊 業 管 理 規 則 ), 觀 光 局 於 7 月 9 日 召 開 研 商 會 議, 新 北 市 政 府 提 出 3 項 修 法 建 議 ( 加 重 觀 光 旅 遊 業 違 規 處 分 額 度 提 高 投 保 責 任 險 最 低 保 險 金 額 及 將 觀 光 旅 遊 業 活 動 辦 理 納 入 法 制 規 範 ), 送 請 交 通 部 研 議 評 估 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 ) ( 二 ) 大 量 傷 病 患 救 援 機 制 檢 討 1. 精 進 派 遣 效 能 (1) 救 護 車 輛 調 度 檢 討 事 故 當 日, 消 防 局 雖 於 第 一 時 間 請 求 鄰 近 縣 市 派 遣 救 護 車 支 援, 然 各 縣 市 因 顧 及 所 轄 救 災 救 護 需 求 與 決 策 過 程 而 延 緩 時 間, 建 議 北 台 八 縣 市 應 預 估 最 大 支 援 能 量, 並 授 權 第 一 線 受 理 台 可 先 行 啟 動 ( 消 防 局 代 表 ) (2) 強 化 第 一 線 災 情 規 模 查 估 決 斷 (Size up) 災 害 現 場 資 源 調 度 會 因 資 源 分 布 位 置 事 故 現 場 所 占 19

20 第 20 頁, 共 31 頁 面 積 災 害 規 模 有 所 影 響, 強 化 第 一 線 災 情 查 估 將 有 助 於 支 援 對 策 啟 動 目 標 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 ) (3) 醫 療 機 構 滿 床 扣 床 應 變 機 制 強 化 醫 療 機 構 因 應 大 量 傷 患 緊 急 應 變 機 制, 透 過 傷 患 分 流 轉 院 等 機 制 使 醫 療 機 構 收 治 能 量 及 救 護 車 資 源 能 彈 性 運 用 ( 衛 生 局 代 表 ) 2. 精 進 跨 轄 醫 療 EOC 啟 動 時 機 醫 療 資 源 調 度 及 醫 院 後 送 資 訊 分 秒 必 爭, 即 時 的 資 訊 更 新, 有 助 於 大 傷 後 送 輔 助 決 策, 各 區 醫 療 EOC 應 強 化 資 訊 整 合 與 即 時 介 入 ( 消 防 局 代 表 ) 3. 提 升 大 規 模 ( 區 域 ) 檢 傷 效 能 本 次 災 害 初 期 ( 救 援 人 員 抵 達 現 場 前 ), 傷 患 早 已 四 散 各 處 ( 場 區 面 積 達 5 公 頃 ), 故 傷 患 能 否 透 過 有 效 導 引, 依 指 示 至 指 定 地 點 集 結, 將 嚴 重 影 響 大 量 傷 患 檢 傷 效 能 ; 加 強 場 區 或 主 辦 單 位 具 備 緊 急 應 變 能 力 及 救 援 人 員 如 何 有 效 集 結 傷 患 進 行 檢 傷 等 將 是 未 來 策 進 改 善 目 標 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 ) 20

21 五 民 間 參 與 協 助 T&D 飛 訊 第 223 期 發 行 日 期 :105 年 10 月 1 日 第 21 頁, 共 31 頁 ( 一 ) 民 間 救 護 車 資 源 現 行 民 間 救 護 車 管 理 權 責 單 位 屬 本 府 衛 生 單 位, 主 要 協 助 院 際 間 轉 診, 然 其 可 用 資 源 屬 動 態 資 訊, 即 便 管 理 單 位 亦 常 無 法 有 效 掌 握, 故 整 合 民 間 救 護 車 資 源, 俾 使 大 規 模 災 害 發 生 能 第 一 時 間 掌 握 相 關 資 訊 作 調 度 使 用 有 其 必 要 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 ) ( 二 ) 災 害 應 變 期 間 強 化 提 醒 民 眾 配 合 措 施 災 害 應 變 期 間, 宜 運 用 網 路 社 群 平 台 即 時 新 聞 廣 播 提 醒 民 眾 周 邊 道 路 改 道 及 呼 籲 民 眾 非 急 重 症 患 者 暫 緩 前 往 就 醫 等 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 ) ( 三 ) 現 場 亟 待 有 專 業 指 導 民 眾 參 與 現 場 受 傷 的 數 百 人, 均 獲 得 同 場 民 眾 主 動 自 發 在 旁 照 護, 協 助 澆 淋 冷 水, 充 分 展 現 從 旁 觀 角 色 轉 為 協 助 者 的 資 源 (transformation from by stander to helpers), 值 得 肯 定 惟 因 為 缺 乏 正 確 的 專 業 救 護 指 導, 難 免 出 現 幫 倒 忙 現 象, 舉 如 當 天 不 少 民 眾 將 收 傷 者 抬 入 漂 漂 河 中 冷 卻, 然 而 漂 漂 河 內 水 質 非 常 髒 亂, 有 汙 染 之 虞, 這 一 部 分 值 得 檢 討 改 進 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 區 公 所 代 表 ) 21

22 六 醫 療 資 源 調 度 檢 討 第 22 頁, 共 31 頁 ( 一 ) 災 害 現 場 1. 醫 護 人 員 派 遣 衛 生 局 於 接 獲 啟 動 大 量 傷 病 機 制 通 報 後, 立 即 統 籌 調 派 民 間 救 護 車 及 醫 院 衛 生 所 之 醫 護 人 員 至 現 場 救 護 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 ) 2. 指 派 急 救 責 任 醫 院 醫 護 人 力 由 於 醫 院 急 診 醫 護 人 員 較 有 大 傷 現 場 的 醫 療 處 置 能 力, 以 往 大 傷 事 件 發 生 均 派 遣 急 救 責 任 醫 院 醫 護 人 力 支 援, 然 醫 院 端 亦 常 需 接 收 傷 患, 恐 導 致 醫 護 人 力 不 足 未 來 將 視 大 傷 事 件 的 嚴 重 程 度, 指 派 急 救 責 任 醫 院 醫 護 人 力 為 第 1 組 人 力, 另 派 遣 鄰 近 區 域 之 衛 生 所 醫 護 人 員 為 第 2 組 支 援 人 力, 以 利 傷 患 及 時 處 置 ( 二 ) 醫 院 方 面 1. 資 源 調 查 本 次 事 件 大 量 燒 燙 傷 病 患 湧 入 急 救 責 任 醫 院, 立 即 聯 繫 鄰 近 縣 市 衛 生 局 及 衛 生 福 利 部 各 區 EOC 調 查 可 收 治 之 燒 燙 傷 病 床 22

23 第 23 頁, 共 31 頁 數, 並 回 報 119 救 災 救 護 指 揮 中 心, 俾 利 現 場 傷 患 之 後 送 及 分 流 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 ) 2. 協 調 轉 院 對 於 生 命 徵 象 穩 定 之 病 患, 經 醫 院 / 主 治 醫 師 / 家 屬 共 同 研 商 評 估, 由 本 局 協 助 協 調 轉 院 事 宜 ( 衛 生 局 代 表 ) 3. 整 合 仍 須 中 央 的 協 調 運 作 醫 療 資 源 的 整 合 須 透 過 中 央 的 運 作 協 調 機 制, 衛 福 部 各 區 EOC 即 可 扮 演 重 要 角 色, 建 議 衛 福 部 應 常 規 進 行 醫 療 資 源 的 調 查 與 盤 整 ( 三 ) 強 化 大 傷 機 制 演 練 本 次 大 傷 事 件 為 國 內 ( 際 ) 所 罕 見, 現 有 緊 急 救 護 能 量 有 必 要 再 予 以 強 化, 本 府 消 防 警 察 衛 生 局 及 醫 院, 將 以 本 次 案 例 來 規 劃 辦 理 大 量 傷 患 災 害 現 場 檢 傷 分 類 救 護 車 輛 及 醫 護 人 員 調 度 交 通 管 制 作 為 與 傷 患 後 送 演 練 ( 衛 生 局 代 表 消 防 局 代 表 警 察 局 代 表 ) 七 此 次 災 害 治 理 具 有 社 會 安 定 作 用 這 次 事 件 在 中 央 與 地 方 共 同 採 取 1 人 1 案 1 專 卷 長 期 陪 伴 的 救 23

24 第 24 頁, 共 31 頁 護 與 照 料 政 策 下, 對 於 500 位 病 患 家 屬 產 生 相 當 安 定 作 用, 也 對 傷 者 的 情 緒 穩 定 帶 來 相 當 注 意, 由 每 一 局 處 認 領 一 醫 院 的 明 確 分 工 與 專 責, 讓 整 體 社 會 感 還 安 全 與 可 以 接 受 顯 示 具 有 系 統 韌 性 的 協 力 治 理 所 散 發 的 災 害 治 理 文 化 與 價 值 更 能 安 定 人 心, 對 於 社 會 心 理 的 治 理 與 整 建 更 具 功 效, 此 一 發 現 相 當 難 得, 凸 顯 災 害 治 理 過 程 如 何 兼 顧 社 會 心 理 集 體 價 值 在 地 文 化 等, 日 顯 重 要 伍 結 語 協 力 防 災 治 理 過 程 中 公 部 門 與 私 部 門 的 協 力 合 作 不 是 僅 侷 限 一 種 模 式, 而 將 其 視 為 一 個 系 統 化 的 過 程, 此 一 系 統 化 過 程 是 否 續 有 韌 性 是 成 敗 關 鍵, 本 文 稱 之 為 系 統 韌 性 (system resilience) 八 仙 爆 燃 事 件 之 災 害 治 理, 充 分 顯 現 這 種 系 統 化 的 過 程 的 不 同 韌 性 程 度, 從 搶 救 初 期, 在 跨 部 門 資 訊 沒 有 順 利 交 換 流 通 下, 曾 一 度 出 現 失 序 與 後 送 動 線 被 阻 擾 的 困 境, 接 著 在 相 關 災 情 資 訊 提 供 以 及 相 關 局 處 的 正 確 判 斷 下, 讓 現 場 指 揮 做 出 直 接 後 送 並 請 中 央 衛 福 部 協 助 調 度 與 動 員 各 重 要 醫 療 機 構 協 助 緊 急 搶 救, 而 能 夠 在 3 小 時 內 於 午 夜 12 時 前 送 走 最 後 一 位 病 患, 系 統 韌 性 恢 復 常 態 運 作 且 具 功 效 中 期 的 照 護 救 助 階 段, 在 中 央 與 地 方 共 同 採 取 1 人 1 案 1 專 卷 長 期 陪 伴 的 政 策 下, 對 於 500 位 病 患 家 屬 產 生 相 當 安 定 作 用, 也 打 破 水 平 面 的 本 位 主 義 與 縱 向 面 的 跨 層 級 跨 縣 市 的 交 接 照 護 的 責 任 相 當 明 確, 少 有 推 諉 卸 責 24

25 第 25 頁, 共 31 頁 缺 失, 讓 整 體 社 會 感 還 安 全 與 可 以 接 受 發 揮 協 力 治 理 所 散 發 的 災 害 治 理 文 化 與 價 值 更 能 安 定 人 心, 而 這 種 軟 性 面 的 系 統 韌 性, 對 於 社 會 心 理 的 治 理 與 整 建 更 具 功 效, 此 一 發 現 相 當 難 得, 凸 顯 災 害 治 理 過 程 如 何 兼 顧 社 會 心 理 集 體 價 值 在 地 文 化 等, 日 顯 重 要 當 然 本 個 案 仍 呈 現 部 分 亟 待 持 續 努 力 改 善 的 問 題 與 困 境, 包 括 : 1. 未 來 如 何 在 第 一 時 間, 針 對 跨 部 門 間 的 搶 救 資 訊 加 以 整 合 與 分 送 調 適, 值 得 關 注 與 探 究 2. 應 變 後 的 相 關 資 訊 仍 有 改 善 強 化 流 通 交 互 分 析 之 處, 以 瞭 解 最 脆 弱 的 危 機 與 人 員 是 否 獲 得 優 先 正 確 處 置, 以 強 化 緊 急 搶 救 的 韌 性 3. 現 場 受 傷 人 員 之 辨 識 與 建 檔, 如 何 在 災 害 發 生 第 一 現 場 進 行 初 步 過 濾 與 身 分 辨 識 的 基 本 資 料 建 檔 與 牌 照 存 證, 以 利 後 續 復 健 法 律 就 業 就 學 等 各 種 救 助 與 協 助 的 依 據 4. 大 量 傷 病 患 救 援 機 制 檢 討, 在 精 進 派 遣 效 能 跨 轄 醫 療 EOC 啟 動 時 機 提 升 大 規 模 ( 區 域 ) 檢 傷 效 能 等, 有 待 跨 局 處 間 檢 討 協 力 治 理 的 做 法 與 關 係 5. 民 間 參 與 協 助 方 面, 整 合 民 間 救 護 車 資 源, 俾 使 大 規 模 災 害 發 生 能 第 一 時 間 掌 握 相 關 資 訊 作 調 度 使 用 有 其 必 要 運 用 網 路 社 群 平 台 即 時 新 聞 廣 播 提 醒 民 眾 周 邊 道 路 改 道 及 呼 籲 民 眾 非 急 重 症 患 者 暫 緩 前 往 就 醫 等, 現 場 亟 待 有 專 業 指 導 民 眾 參 與, 以 提 升 公 共 參 與 的 實 質 效 果 25

26 第 26 頁, 共 31 頁 參 考 書 目 李 宗 義 與 林 宗 弘 (2013) 社 會 韌 性 與 災 後 重 建 : 汶 川 地 震 中 的 國 家 與 地 方 社 會, 東 亞 研 究 (East Asian Studies), 44(2):1-38 李 中 生 謝 蕙 如 鄧 敏 政 (2014) 都 會 區 危 險 物 質 管 線 安 全 管 理 經 驗 學 習 災 害 防 救 電 子 報,113:1-16 頁 李 宗 勳 (2016) 危 機 管 理 與 談 判 台 北 : 智 勝 出 版 社 李 宗 勳 (2015) 制 度 韌 性 與 協 力 治 理 匹 茲 堡 與 內 湖 的 跨 國 比 較 涉 外 執 法 與 政 策 學 報,5:1-27 頁 李 宗 勳 (2014a) 災 後 復 原 重 建 的 分 配 正 義 及 其 困 境 風 險 與 分 擔 中 央 警 察 大 學 學 報,51:1-23 頁 李 宗 勳 (2014b) 風 險 管 理 需 要 透 過 風 險 分 擔 落 實 T&D 飛 訊,193:1-19 頁 李 長 晏 (2015) 公 共 管 理 與 政 策 上 之 跨 域 治 理 : 國 際 經 驗, 文 官 制 度 季 刊, 7(4) 張 恆 裕 (2014) 永 續 創 新 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 莫 拉 克 學 術 研 討 會,6 月 5 日 2014 年 假 嘉 義 大 學 舉 辦, 該 校 臺 灣 原 住 民 族 教 育 及 產 業 發 展 中 心 與 行 政 院 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 推 動 委 員 會 共 同 主 辦 26

27 第 27 頁, 共 31 頁 張 歆 儀 莊 明 仁 李 香 潔 (2014) 美 日 天 然 災 害 防 救 課 題 規 劃 介 紹 災 害 防 救 電 子 報,111:1-14 頁 莊 明 仁 等 (2012) 社 會 福 利 機 構 災 害 風 險 評 估 與 管 理 機 制 的 建 立 發 表 於 NCDR 100 年 度 成 果 發 表 會, 新 北 市 Allen, K. (2003). Vulnerability Reduction and the Community Based Approach. Ed.M. Pelling. London: Routledge, pp: Agranoff, Robert. (2012). Collaborating to Manage: A Primer for the Public Sector. Washington, DC: Georgetown University Press. Ansell, Chris, and Alison Gash. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory 18(4): Barabási, Albert-László( 2003). Linked: How Everything is Connected to Everything Else and What It Means for Business, Science, and Everyday Life. New York: Penguin Books. Bruneau M. et al(2003). A Framework to Quantitatively Assess and Enhance the Seismic Resilience of Communities. Earthquake Spectra, Volume 19, No. 4, Bryson, John M., Barbara C. Crosby, and Stone, Melissa Middleton(2015). Designing and Implementing Cross-Sector Collaborations: Needed and Challenging. Public Administration Review 75(5): Brown, T.J., S. H. Conrad,; W. E. Beyeler, R.t J. Glass (2013).Complex adaptive systems engineering and risk reduction. Proceedings of the ICE - Engineering 27

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31 第 31 頁, 共 31 頁 A Study on System Resilience of Public Service Cross Boundary Collaboration: Case of the Dust Explosion in the Water Park in New Taipei City Tzung-Shiun Li Abstract Unlike traditional disaster management research focuses on strengthening the role of government in disaster prevention and functions. How to build long-term effective disaster prevention system resilience of public and private sectors has become an important issue. This paper selected a current problem of Baxian Water Park dust explosion in New Taipei city, and would investigate collaborative disaster governance among intergovernment and intragovernment, public and private sector, non-profit, community and so on. Also, the study would check whether there exist system resilience, what the existing problems and challenges were? How could be solved and conquered? Keywords:cross boundary collaboration, system resilience Baxian Water Park dust explosion. Proffers, Department of Foreign Affairs Police, Central Police University. 31