/ 专 题 研 究. 就 业 / Monographic Study.Employment Discussions on Supervision of Disabled Employment Security Fund XUAN Wan-wan, LI Jian-fei Abstract Super

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1 Monographic Study.Employment/ 专 题 研 究. 就 业 / 本 期 专 题 研 究 特 邀 主 持 人 : 赖 德 胜 毕 业 于 中 国 社 会 科 学 院 研 究 生 院, 经 济 学 博 士 现 任 北 京 师 范 大 学 经 济 与 工 商 管 理 学 院 院 长 劳 动 力 市 场 研 究 中 心 主 任, 教 育 部 长 江 学 者 特 聘 教 授, 百 千 万 人 才 工 程 国 家 级 人 选, 中 国 残 疾 人 事 业 发 展 研 究 会 常 务 理 事 长 期 致 力 于 劳 动 经 济 学 教 育 经 济 学, 以 及 残 疾 人 就 业 等 研 究 近 年 来, 先 后 主 持 了 多 项 国 家 社 会 科 学 基 金 重 大 项 目 和 国 家 自 然 科 学 基 金 项 目, 出 版 有 实 施 扩 大 就 业 的 发 展 战 略 研 究 ( 国 家 哲 学 社 会 科 学 成 果 文 库 ) 2013 中 国 劳 动 力 市 场 发 展 报 告 全 面 建 成 小 康 社 会 进 程 中 的 残 疾 人 就 业 等 著 作 专 题 点 评 : 残 疾 人 就 业 是 我 国 整 体 就 业 工 作 的 重 要 组 成 部 分, 促 进 残 疾 人 就 业 也 是 全 面 建 成 小 康 社 会 的 内 在 要 求 近 年 来, 在 各 级 残 联 和 有 关 部 门 的 积 极 推 动 下, 我 国 残 疾 人 就 业 法 律 法 规 不 断 健 全 政 策 环 境 不 断 优 化 就 业 领 域 不 断 拓 展 就 业 比 率 不 断 提 升, 但 形 势 仍 然 很 严 峻 如 2013 年 度, 城 镇 残 疾 人 登 记 失 业 率 为 10.8%, 是 全 国 城 镇 登 记 失 业 率 4.1% 的 2 倍 多, 而 实 际 失 业 率 远 不 止 如 此 而 且, 残 疾 人 就 业 质 量 普 遍 不 高 促 进 残 疾 人 就 业 需 要 多 管 齐 下 首 先, 要 把 残 疾 人 就 业 作 为 保 障 和 改 善 残 疾 人 民 生 的 头 等 大 事 来 抓, 把 残 疾 人 就 业 放 在 残 疾 人 事 业 优 先 位 置 予 以 安 排 和 部 署 其 次, 要 切 实 提 高 残 疾 人 的 受 教 育 水 平, 加 强 残 疾 人 的 职 业 能 力 培 训, 提 高 残 疾 人 的 就 业 能 力 和 岗 位 创 造 能 力 再 次, 要 充 分 利 用 科 技 创 新 促 进 残 疾 人 就 业 创 业, 科 技 进 步 不 仅 降 低 了 残 疾 人 就 业 创 业 的 门 槛, 还 极 大 地 提 高 了 残 疾 人 就 业 创 业 的 质 量 最 后, 要 采 取 措 施, 使 促 进 残 疾 人 就 业 的 法 律 规 章 和 政 策 措 施 得 到 有 效 实 施, 特 别 是 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 要 发 挥 带 头 作 用 在 刚 刚 结 束 的 全 国 政 协 十 二 届 三 次 会 议 上, 福 利 保 障 界 别 对 残 疾 人 就 业 问 题 提 出 了 一 个 集 体 提 案, 具 体 建 议 包 括 : 2015 年 底 前 建 立 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 依 法 按 比 例 安 排 残 疾 人 就 业 的 公 示 制 度, 将 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 安 排 残 疾 人 就 业 的 情 况 向 社 会 公 示 ; 自 2016 年 起, 对 于 所 有 安 排 残 疾 人 就 业 没 有 达 到 法 定 规 定 比 例 的 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业, 应 当 要 求 其 制 定 具 体 工 作 计 划, 确 保 到 2020 年 底 所 有 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 安 排 残 疾 人 达 到 法 定 比 例 ; 国 家 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 没 有 完 成 年 度 工 作 计 划 的 或 者 拒 不 安 排 残 疾 人 就 业, 可 以 根 据 实 际 情 况 分 别 采 取 暂 停 该 用 人 单 位 的 人 员 招 录 计 划 依 法 追 究 负 责 人 行 政 责 任 等 处 理 措 施 对 此, 我 特 别 赞 同, 希 望 能 得 到 重 视 和 落 实 最 近 几 年, 关 于 残 疾 人 就 业 的 研 究 大 量 涌 现, 本 期 关 于 残 疾 人 就 业 的 几 篇 文 章 是 这 一 领 域 的 最 新 进 展, 涉 及 到 残 疾 人 就 业 保 障 金 残 疾 人 就 业 能 力 残 疾 人 就 业 政 策 残 疾 人 就 业 培 训 智 障 残 疾 人 就 业 等 研 究 的 宽 度 和 深 度 取 决 于 实 践 的 程 度, 反 过 来 又 会 推 动 实 践 的 发 展 希 望 有 更 多 学 者 关 注 和 研 究 残 疾 人 就 业 问 题, 以 共 同 推 进 残 疾 人 就 业 和 残 疾 人 事 业 发 展 残 保 金 监 督 制 度 研 究 宣 湾 湾 黎 建 飞 * 摘 要 残 保 金 的 监 督 是 残 保 金 运 行 中 的 重 要 环 节, 是 保 障 残 保 金 征 管 用 合 法 有 序 的 必 要 约 束 机 制 目 前 我 国 立 法 对 残 保 金 监 督 规 定 较 少, 有 待 完 善 残 保 金 的 监 督 主 体 包 括 人 大 政 府 部 门 社 会 公 众 以 及 利 益 相 关 者 这 四 大 主 体 都 是 对 残 保 金 征 管 用 进 行 全 面 的 监 督, 而 不 是 部 分 监 督 各 级 人 大 主 要 通 过 审 议 预 算 草 案 进 行 监 督 ; 政 府 部 门 主 要 是 通 过 查 账 进 行 监 督 ; 社 会 公 众 主 要 通 过 残 保 金 信 息 公 开 进 行 监 督 ; 利 益 相 关 者 主 要 通 过 提 起 行 政 诉 讼 进 行 监 督 关 键 词 残 保 金 监 督 ; 监 督 主 体 ; 监 督 对 象 ; 监 督 途 径 作 者 单 位 : 中 国 人 民 大 学 北 京 作 者 简 介 : 宣 湾 湾 硕 士 研 究 生 ; 研 究 方 向 : 劳 动 和 社 会 保 障 法 残 疾 人 权 益 保 障 * 通 讯 作 者 : 黎 建 飞 年 第 1 期 39

2 / 专 题 研 究. 就 业 / Monographic Study.Employment Discussions on Supervision of Disabled Employment Security Fund XUAN Wan-wan, LI Jian-fei Abstract Supervision of disabled employment security fund is an important operation part of this fund as well as a necessary constraint mechanism to guarantee the legal and orderly collection, management, use of disabled employment security fund.at present, legislation on Supervision of disabled employment security fund is short of regulations in China, which needs to be improved. Subjects of supervision include people s congress, government departments, the public and stakeholders. Those four subjects should comprehensively supervise the collection, management, use of disabled employment security fund rather than partly. People s congress supervises this fund by deliberating the draft budget; government departments supervise mainly by checking accounts; the public supervises mainly through public information disclosure; Stakeholders supervise mainly through administrative proceedings. Key words Supervision of disabled employment security fund; Subjects of supervision; Objects of supervision; Ways of supervision [ 中 图 分 类 号 ]C [ 文 献 标 识 码 ]A [ 文 章 编 号 ] (2015) 引 言 残 疾 人 就 业 保 障 金 制 度 是 由 残 保 金 的 征 收 管 理 使 用 监 督 四 个 制 度 组 成 的, 这 四 个 制 度 按 照 时 间 先 后 接 续 存 在 其 中, 征 收 是 前 提, 管 理 是 关 键, 使 用 是 核 心, 监 督 是 保 障, 四 者 缺 一 不 可, 任 何 一 个 程 序 的 缺 失 都 会 导 致 整 个 残 保 金 制 度 瘫 软 无 力 运 行 出 现 问 题 目 前 学 界 对 残 保 金 监 督 概 念 的 理 解 有 狭 义 和 广 义 的 区 别, 狭 义 上 的 监 督 仅 仅 指 国 家 机 关 对 残 保 金 的 监 督, 广 义 上 的 监 督 除 了 包 括 国 家 机 关 监 督, 还 包 括 利 益 相 关 者 监 督 媒 体 大 众 监 督 本 文 是 从 广 义 上 定 义 残 保 金 含 义 的 采 用 的 是 文 献 研 究 法 和 比 较 研 究 法, 通 过 搜 集 整 理 国 内 外 的 法 律 法 规 专 著 论 文, 在 综 合 比 较 分 析 的 基 础 上, 对 我 国 残 保 金 监 督 的 立 法 规 定 监 督 主 体 监 督 对 象 监 督 途 径 进 行 分 析 与 阐 释, 以 期 引 起 学 术 界 的 进 一 步 关 注 与 研 讨, 促 进 相 关 工 作 的 开 展 1 概 述 1.1 概 念 诠 释 残 疾 人 就 业 保 障 金, 简 称 残 保 金 1994 年 11 月 29 日 国 务 院 残 疾 人 工 作 委 员 会 ( 原 国 务 院 残 疾 人 工 作 协 调 委 员 会 ) 颁 布 的 国 务 院 残 工 委 关 于 贯 彻 基 层 残 疾 人 工 作 要 则 的 通 知 中 第 一 次 出 现 了 残 疾 人 就 业 保 障 金 这 一 专 业 术 语 1995 年 财 政 部 发 布 的 残 疾 人 就 业 保 障 金 管 理 暂 行 规 定 首 次 规 定 了 残 保 金 的 概 念, 即 其 第 二 条 的 规 定 : 保 障 金 是 指 在 实 施 分 散 按 比 例 安 排 残 疾 人 就 业 的 地 区, 凡 安 排 残 疾 人 达 不 到 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 规 定 比 例 的 机 关 团 体 企 业 事 业 单 位 和 城 乡 集 体 经 济 组 织, 根 据 地 方 有 关 法 规 的 规 定, 按 照 年 度 差 额 人 数 和 上 年 度 本 地 区 职 工 年 平 均 工 资 计 算 缴 纳 用 于 残 疾 人 就 业 的 专 项 资 金 从 残 保 金 的 定 义 可 以 看 出, 残 保 金 最 直 接 的 目 的 是 促 进 残 疾 人 就 业, 主 要 是 通 过 敦 促 用 人 单 位 积 极 贯 彻 落 实 按 比 例 就 业 政 策 实 现 这 一 目 的 残 保 金 监 督 制 度 是 指 有 关 国 家 机 关 社 会 大 众 利 益 相 关 者 通 过 法 律 赋 予 的 途 径 对 残 保 金 的 征 收 使 用 管 理 程 序 进 行 监 察 和 督 促, 并 以 此 形 成 的 相 关 政 策 法 规 体 系 和 运 行 机 制 1.2 残 保 金 监 督 制 度 现 状 关 于 残 保 金 制 度, 中 央 和 地 方 都 出 台 了 不 少 法 规 予 以 规 定 和 落 实, 但 对 于 残 保 金 的 监 督 涉 及 甚 少, 这 与 残 保 金 监 督 作 为 征 收 管 理 使 用 监 督 四 位 一 体 中 不 可 缺 少 且 分 量 相 当 的 地 位 不 相 符 合, 亟 待 改 进 就 中 央 立 法 而 言, 残 疾 人 就 业 条 例 第 十 六 条 第 二 款 规 定 : 财 政 部 门 和 审 计 机 关 应 当 依 法 加 强 对 残 疾 人 就 业 保 障 金 使 用 情 况 的 监 督 检 查 该 条 款 规 定 尚 不 够 周 全 其 一, 在 监 督 主 体 方 面 只 规 定 了 财 政 部 门 和 审 计 部 门, 并 没 有 涉 及 到 各 级 人 大 社 会 公 众 和 利 害 关 系 者 ; 其 二, 在 监 督 对 象 方 面 只 规 定 了 对 残 保 金 使 用 的 监 督, 并 没 有 涉 及 残 保 金 征 收 管 理 的 监 督 ; 其 三, 只 是 规 定 了 需 要 实 施 监 督 检 查, 并 没 有 规 定 通 过 什 么 途 径 和 方 式 进 行 监 督 检 查, 缺 乏 可 操 作 性 就 地 方 立 法 而 言, 很 多 地 方 照 搬 中 央 立 法, 没 有 根 据 地 方 实 际 情 况 进 行 具 体 细 化 落 实 其 监 督 主 体 仍 然 只 规 定 了 国 家 机 关 监 督 主 体, 监 督 对 象 也 仅 仅 是 残 保 金 的 使 用, 没 有 涉 及 征 收 和 管 理 年 第 1 期

3 Monographic Study.Employment / 专 题 研 究. 就 业 / 可 喜 的 是, 近 年 来 不 少 地 方 立 法 在 残 保 金 的 监 督 方 面 进 行 了 积 极 的 探 索 和 创 新 浙 江 省 残 疾 人 就 业 办 法 第 十 八 条 第 三 款 规 定 : 各 级 财 政 部 门 和 审 计 机 关 应 当 依 法 加 强 对 残 疾 人 就 业 保 障 金 征 收 使 用 和 管 理 情 况 的 监 督 检 查, 并 按 规 定 向 社 会 公 布 相 关 信 息 山 东 省 残 疾 人 就 业 办 法 第 二 十 五 条 第 二 款 规 定 : 有 关 单 位 应 当 定 期 向 社 会 公 布 残 疾 人 就 业 保 障 金 的 使 用 情 况 财 政 审 计 部 门 应 当 依 法 定 期 对 残 疾 人 就 业 保 障 金 的 使 用 情 况 进 行 监 督 检 查 和 审 计 监 督, 并 将 结 果 向 社 会 公 开 这 些 地 方 除 了 规 定 了 残 保 金 使 用 的 监 督, 还 规 定 了 残 保 金 管 理 的 监 督, 并 且 规 定 了 残 保 金 的 监 督 途 径, 即 向 社 会 公 布 残 保 金 的 相 关 信 息, 虽 然 没 有 明 确 相 关 信 息 的 范 围, 但 却 为 残 保 金 公 开 开 创 了 立 法 先 河 2 监 督 制 度 阐 释 与 发 展 建 议 本 文 结 合 残 保 金 的 中 央 和 地 方 立 法 规 定 以 及 监 督 制 度 的 体 系 和 框 架, 对 残 保 金 监 督 制 度 进 行 分 析 并 提 出 进 一 步 完 善 的 建 议 2.1 监 督 主 体 全 国 人 民 代 表 大 会 全 国 人 大 和 地 方 各 级 人 大 是 国 家 和 地 方 的 最 高 权 力 机 关, 也 具 有 法 律 赋 予 的 监 督 职 能 各 级 人 大 主 要 通 过 审 议 残 保 金 预 算 草 案 监 督 残 保 金 的 征 收 管 理 使 用 残 疾 人 就 业 保 障 金 管 理 暂 行 规 定 ( 财 综 字 (1995)5 号 ) 第 九 条 规 定 : 保 障 金 暂 按 预 算 外 资 金 进 行 管 理, 实 行 财 政 专 户 储 存, 计 划 管 理, 严 格 审 批 保 障 金 的 存 款 利 息 收 入 计 入 保 障 金 残 疾 人 劳 动 服 务 机 构 收 取 的 保 障 金, 应 按 规 定 交 存 财 政 专 户, 并 按 规 定 编 制 保 障 金 年 度 使 用 计 划, 报 经 财 政 部 门 审 批 后, 由 财 政 部 门 将 资 金 划 拨 残 疾 人 劳 动 服 务 机 构 在 银 行 开 设 的 帐 户, 并 严 格 按 计 划 使 用 保 障 金 年 终 结 余 结 转 下 年 安 排 使 用 所 谓 预 算 外 资 金, 是 指 国 家 机 关 事 业 单 位 和 社 会 团 体 为 履 行 或 代 行 政 府 职 能, 依 据 国 家 法 律 法 规 和 具 有 法 律 效 力 的 规 章 而 收 取 提 取 和 安 排 使 用 的 未 纳 入 国 家 预 算 管 理 的 各 种 财 政 性 资 金 [1] 从 预 算 外 资 金 的 定 义 以 及 第 九 条 的 规 定 来 看,1995 年 的 中 央 立 法 是 没 有 赋 予 各 级 人 大 残 保 金 的 监 督 权 的, 这 是 因 为 残 保 金 都 没 有 纳 入 预 算 管 理, 各 级 人 大 因 此 不 能 通 过 审 议 预 算 草 案 监 督 残 保 金 的 征 管 用 但 是 从 目 前 各 地 对 残 保 金 监 督 的 实 际 情 况 以 及 实 际 需 要 来 看, 充 分 发 挥 各 级 人 大 对 残 保 金 征 管 用 的 监 督 是 非 常 必 要 的, 有 利 于 防 止 残 保 金 征 管 用 主 体 的 内 部 腐 败, 也 符 合 与 残 保 金 相 关 社 会 各 界 要 求 残 保 金 征 管 用 合 理 化 透 明 化 的 呼 声 财 政 部 于 2010 年 发 文 要 求 : 2011 年 1 月 1 日 起, 将 按 预 算 外 资 金 管 理 的 收 入 全 部 纳 入 预 算 管 理 因 此 从 2011 年 1 月 1 日 起, 残 保 金 应 当 纳 入 预 算 管 理, 由 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 或 者 残 联 编 制 预 算 草 案, 报 人 民 代 表 大 会 审 议 后 才 能 执 行 近 几 年 一 些 新 出 台 的 地 方 立 法 也 都 明 确 规 定 将 残 保 金 纳 入 预 算 管 理, 赋 予 人 大 对 于 残 保 金 的 监 督 权 例 如 2007 年 施 行 的 北 京 市 残 疾 人 就 业 保 障 金 管 理 使 用 暂 行 办 法 第 六 条 明 确 规 定, 残 保 金 纳 入 预 算 管 理, 预 算 草 案 要 经 过 本 级 人 大 批 准 后 才 能 由 财 政 部 门 批 复 执 行 政 府 残 保 金 是 用 于 残 疾 人 就 业 的 专 项 资 金, 切 实 关 系 到 残 疾 人 的 利 益 和 政 府 的 廉 政 建 设 目 前 中 央 和 大 多 数 地 方 立 法 都 规 定, 县 级 以 上 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 是 残 保 金 征 收 管 理 使 用 的 主 体 征 收 管 理 使 用 三 位 一 体 的 机 制 有 可 能 导 致 侵 吞 挪 用 截 留 或 者 私 分 等 机 构 的 内 部 腐 败, 因 此 需 要 强 有 力 的 监 督 政 府 有 关 部 门 具 有 法 律 赋 予 的 监 督 职 能, 这 种 监 督 是 直 接 且 强 有 力 的, 是 对 口 且 长 期 的, 能 够 有 效 防 止 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 的 腐 败 财 政 部 门 亦 称 财 政 机 关, 是 从 中 央 到 地 方 的 政 府 行 政 机 关 中 负 责 财 政 管 理 工 作 的 机 构 财 政 部 门 监 督 办 法 第 二 条 第 一 款 规 定 : 县 级 以 上 人 民 政 府 财 政 部 门 ( 以 下 简 称 财 政 部 门 ) 依 法 对 单 位 和 个 人 ( 以 下 统 称 监 督 对 象 ) 涉 及 财 政 财 务 会 计 等 事 项 实 施 监 督 适 用 本 办 法 其 第 三 条 规 定 : 财 政 部 门 应 当 按 照 财 政 管 理 体 制 财 务 隶 属 关 系 对 财 政 财 务 等 事 项 实 施 监 督 ; 按 照 行 政 区 域 对 会 计 事 项 实 施 监 督 审 计 部 门 是 主 要 负 责 地 方 政 府 各 部 门 和 所 有 企 事 业 单 位 的 审 计 监 督 机 构 根 据 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 的 规 定, 审 计 部 门 可 以 直 接 对 市 级 各 部 门 事 业 单 位 及 下 属 单 位 的 财 政 财 务 收 支 及 资 金 使 用 效 益 市 级 各 部 门 ( 含 直 属 单 位 ) 和 下 级 政 府 预 算 外 财 政 资 金 的 收 支 管 理 和 使 用 效 益 进 行 审 计 监 督 各 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 是 残 联 所 属 的 事 业 单 位, 是 为 残 疾 人 就 业 提 供 服 务 的 专 门 机 构, 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 从 其 事 业 单 位 的 性 质 来 看, 是 财 政 部 门 和 审 计 部 门 的 监 督 对 象, 应 该 受 到 财 政 部 门 和 审 计 部 门 的 监 督 社 会 即 所 有 的 社 会 公 众 都 是 残 保 金 的 监 督 主 体 自 2012 年 10 月 1 日 起, 县 级 以 上 政 府 2015 年 第 1 期 41

4 / 专 题 研 究. 就 业 /Monographic Study.Employment 需 将 公 务 出 国 经 费 公 务 用 车 购 置 及 运 行 费 公 款 招 待 费 等 三 公 经 费 纳 入 预 算 管 理, 并 定 期 公 布 残 保 金 虽 非 三 公 经 费, 但 其 来 源 地 位 及 用 途 与 三 公 经 费 相 近 一 方 面 来 源 于 众 多 用 人 单 位 的 税 费 缴 纳, 一 定 程 度 上 增 加 了 企 业 成 本, 相 应 地 减 少 了 公 众 收 入, 即 来 自 于 民 [2] ; 另 一 方 面, 残 疾 人 就 业 条 例 第 十 六 条 第 一 款 规 定 : 依 法 征 收 的 残 疾 人 就 业 保 障 金 应 当 纳 入 财 政 预 算, 专 项 用 于 残 疾 人 职 业 培 训 以 及 为 残 疾 人 提 供 就 业 服 务 和 就 业 援 助, 任 何 组 织 或 者 个 人 不 得 贪 污 挪 用 截 留 或 者 私 分 由 此 条 可 以 看 出, 残 保 金 具 有 社 会 公 益 的 性 质, 理 当 接 受 社 会 公 众 的 监 督 既 然 残 保 金 是 间 接 来 源 于 社 会 公 众 并 用 于 社 会 公 益 专 项 资 金, 就 应 该 保 障 社 会 公 众 对 残 保 金 征 收 使 用 管 理 的 知 情 权 和 监 督 权 利 益 相 关 者 指 直 接 的 利 益 相 关 者 的 监 督, 包 括 用 人 单 位 和 达 到 就 业 年 龄 有 就 业 能 力 的 残 疾 人, 而 不 是 间 接 的 利 益 相 关 者, 间 接 的 利 益 相 关 者 包 括 所 有 社 会 公 众 及 有 关 国 家 机 关 残 保 金 是 由 用 人 单 位 缴 纳 的, 残 保 金 的 征 缴 的 数 额, 征 缴 的 比 例 以 及 征 缴 的 方 式 都 切 实 关 系 到 用 人 单 位 的 利 益, 用 人 单 位 有 权 监 督 残 保 金 的 征 收 管 理 使 用 是 否 合 理 合 法 残 保 金 是 用 于 残 疾 人 就 业 的 专 项 资 金, 残 保 金 征 收 的 多 少 管 理 的 妥 当 与 否 使 用 的 范 围 大 小 都 切 实 关 系 到 残 疾 人 就 业 利 益 的 实 现 如 果 说 人 大 监 督 政 府 监 督 社 会 监 督 都 是 宏 观 层 面 的 监 督, 是 利 害 关 系 不 明 显 的 监 督, 那 么 用 人 单 位 和 残 疾 人 的 监 督 就 是 微 观 层 面 的 监 督, 是 利 害 关 系 明 显 对 立 的 监 督, 是 能 及 时 反 映 残 保 金 运 行 中 一 系 列 问 题 的 监 督 利 益 相 关 者 的 监 督 最 能 反 映 残 保 金 运 行 中 的 不 当 与 腐 败 现 象, 从 而 能 保 障 残 保 金 的 透 明 合 法 运 行 因 为 就 政 府 监 督 主 体 而 言, 有 可 能 受 利 益 诱 惑 而 渎 职 枉 法 与 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 人 员 同 流 合 污 共 同 坠 入 利 益 的 漩 涡 而 社 会 公 众 由 于 其 不 是 残 保 金 的 直 接 受 益 人, 也 不 是 残 保 金 的 直 接 支 付 者, 与 残 保 金 没 有 直 接 的 利 益 关 系, 从 普 通 公 民 的 角 度 来 说, 间 接 利 害 关 系 与 切 身 利 益 关 联 不 强, 很 少 有 公 众 会 去 真 正 监 督 残 保 金 的 征 管 用 所 以, 真 正 能 够 发 现 残 保 金 征 管 用 中 存 在 的 问 题 并 且 积 极 地 反 映 问 题 和 力 图 解 决 问 题, 很 大 程 度 上 要 靠 用 人 单 位 和 残 疾 人 自 身 2.2 监 督 对 象 对 残 保 金 征 收 的 监 督 对 残 保 金 征 收 进 行 监 督, 首 先 要 对 征 收 主 体 的 适 格 性 进 行 监 督 对 于 残 保 金 的 征 收 主 体,1995 年 出 台 的 中 央 立 法 规 定 是 由 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 征 收, 地 方 立 法 规 定 不 一, 各 地 方 残 保 金 存 在 的 征 收 主 体 有 多 种 情 形, 残 联 征 收, 如 贵 州 省 ; 残 疾 人 劳 动 就 业 服 务 机 构 征 缴, 如 湖 北 省 ; 残 联 或 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 负 责, 地 税 代 征, 如 广 东 省 河 南 省 ; 残 疾 人 劳 动 服 务 机 构 征 收 其 他 部 门 代 征, 如 天 津 市 ; 直 接 规 定 地 税 代 征, 如 浙 江 省, 内 蒙 古 自 治 区 ; 按 照 用 人 单 位 性 质 由 不 同 部 门 征 收, 如 江 西 省 虽 然 对 于 残 保 金 的 征 收 主 体, 中 央 立 法 和 地 方 立 法 规 定 有 出 入, 地 方 立 法 之 间 也 不 相 同, 但 是 从 近 几 年 地 方 新 出 台 立 法 来 看, 其 征 收 主 体 呈 现 趋 同 化 例 如, 北 京 市 2006 年 7 月 1 日 实 施 的 北 京 市 残 疾 人 就 业 保 障 金 征 缴 管 理 办 法 第 四 条 规 定, 残 疾 人 就 业 保 障 金 按 年 征 缴, 由 市 区 ( 县 ) 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 审 核 主 管 地 方 税 务 机 关 代 征 2013 年 实 施 的 山 东 省 残 疾 人 就 业 办 法 第 二 十 四 条 第 一 款 规 定, 财 政 全 额 拨 款 的 用 人 单 位 应 当 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金, 由 残 疾 人 联 合 会 报 本 级 财 政 部 门 足 额 代 扣, 代 扣 办 法 由 省 和 设 区 的 市 分 别 另 行 制 定 ; 在 地 方 税 务 机 关 办 理 税 务 登 记 的 用 人 单 位, 由 地 方 税 务 机 关 依 法 代 收 ; 其 他 用 人 单 位 应 当 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金, 向 同 级 残 疾 人 联 合 会 的 就 业 服 务 机 构 缴 纳 2013 年 施 行 的 甘 肃 省 残 疾 人 就 业 办 法 第 二 十 五 条 第 二 款 规 定, 单 位 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金, 由 同 级 财 政 部 门 征 收 ; 企 业 民 办 非 企 业 单 位 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金, 由 地 方 税 务 机 关 征 收 ; 非 地 方 财 政 拨 款 的 其 它 用 人 单 位 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金 由 省 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 征 收 从 上 述 三 地 的 规 定 来 看, 立 法 并 没 有 直 接 赋 予 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 残 保 金 征 收 权, 而 是 直 接 规 定 地 税 部 门 是 残 保 金 的 代 征 主 体 [3], 或 者 直 接 规 定 地 税 部 门 是 残 保 金 的 征 收 主 体, 与 此 同 时, 还 赋 予 财 政 部 门 直 接 代 扣 财 政 拨 款 的 机 关 团 体 事 业 单 位 的 残 保 金 基 于 现 在 各 地 残 保 金 征 收 主 体 的 立 法 趋 势, 残 保 金 征 收 主 体 将 由 残 疾 人 联 合 会 和 残 疾 人 就 业 服 务 部 门 领 导 和 组 织 征 收 由 地 税 部 门 代 征 的 模 式, 逐 渐 过 渡 到 由 地 税 部 门 作 为 征 收 主 体 组 织 并 实 施 残 保 金 征 收 的 模 式 所 以, 在 现 行 各 地 的 立 法 模 式 下, 对 残 保 金 征 收 主 体 的 监 督, 主 要 是 监 督 残 保 金 是 否 由 法 律 规 定 的 征 收 主 体 进 行 征 收, 征 收 主 体 是 否 存 在 随 意 转 授 权 的 行 为, 征 收 主 体 的 内 部 人 员 是 否 具 有 法 律 要 求 的 职 业 素 养 和 职 业 能 力, 有 没 有 利 用 职 权 进 行 权 钱 交 易, 怠 征 不 征 少 征 残 保 金 的 行 为 年 第 1 期

5 Monographic Study.Employment / 专 题 研 究. 就 业 / 其 次, 要 对 征 收 数 额 的 准 确 性 进 行 监 督 按 目 前 中 央 立 法 的 规 定, 残 保 金 的 征 收 数 额 应 当 按 照 以 下 公 式 计 算 : 用 人 单 位 应 缴 纳 的 残 疾 人 就 业 保 障 金 =( 用 人 单 位 上 年 度 在 职 职 工 总 数 1.5% - 用 人 单 位 已 安 排 就 业 的 残 疾 人 数 ) 本 地 区 上 年 度 职 工 年 平 均 工 资 [4] 所 以 财 政 部 门 审 计 部 门 等 监 督 主 体 主 要 是 通 过 核 实 用 人 单 位 上 年 度 在 职 职 工 总 数 和 用 人 单 位 已 安 排 就 业 的 残 疾 人 数 两 者 数 字 的 准 确 性 来 监 督 残 保 金 征 收 数 额 的 准 确 性 一 方 面 可 以 防 止 用 人 单 位 弄 虚 作 假, 报 送 虚 假 的 残 疾 人 就 业 人 数 或 者 在 职 职 工 总 数, 逃 避 缴 纳 残 保 金 或 者 少 缴 残 保 金 ; 另 一 方 面, 可 以 防 止 征 收 主 体 故 意 迁 就 包 庇 用 人 单 位 不 征 或 少 征 残 保 金 对 残 保 金 的 监 督, 还 需 要 落 实 对 不 缴 少 缴 残 保 金 惩 罚 机 制 的 监 督 残 疾 人 就 业 条 例 第 二 十 七 条 规 定 : 违 反 本 条 例 规 定, 用 人 单 位 未 按 照 规 定 缴 纳 残 疾 人 就 业 保 障 金 的, 由 财 政 部 门 给 予 警 告, 责 令 限 期 缴 纳 ; 逾 期 仍 不 缴 纳 的, 除 补 缴 欠 缴 数 额 外, 还 应 当 自 欠 缴 之 日 起, 按 日 加 收 5 的 滞 纳 金 对 于 用 人 单 位 逾 期 不 缴 纳 残 保 金 的, 需 要 采 取 惩 罚 机 制 即 滞 纳 金 敦 促 用 人 单 位 补 缴 残 保 金 但 实 际 操 作 中 用 人 单 位 是 否 足 额 补 缴 以 及 是 否 缴 纳 滞 纳 金, 除 了 需 要 执 法 机 关 的 强 制 执 法 措 施, 还 需 要 监 督 主 体 强 有 力 的 监 督 保 证 落 实 对 残 保 金 管 理 的 监 督 对 残 保 金 管 理 的 监 督, 主 要 是 看 残 保 金 是 否 纳 入 预 算 管 理 专 户 储 存 严 格 审 批 首 先, 对 于 残 保 金 的 收 支 要 纳 入 预 算 管 理, 在 年 初 时 制 定 预 算 方 案, 并 按 照 预 算 方 案 进 行 残 保 金 的 收 支, 实 现 残 保 金 收 支 两 条 线 管 理 其 次, 对 于 残 保 金 征 收 主 体 征 缴 的 残 保 金 要 按 照 立 法 规 定 的 比 例 上 缴 市 区 ( 县 ) 财 政 部 门, 作 为 政 府 基 金, 进 行 专 户 存 储, 专 款 专 用 再 次, 残 保 金 的 使 用, 必 须 经 过 严 格 的 审 批 程 序 残 保 金 征 收 主 体 收 取 的 残 疾 人 就 业 保 障 金 交 存 财 政 专 户 储 存 后, 年 度 使 用 的 资 金 经 财 政 部 门 审 核 后 应 一 次 性 划 拨 到 残 疾 人 劳 动 服 务 机 构 帐 号 对 预 算 外 的 专 项 用 款, 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 需 要 编 制 专 项 用 款 申 请 计 划, 由 同 级 残 联 和 财 政 部 门 审 核 批 准, 报 上 一 级 残 疾 人 联 合 会 备 案 对 残 保 金 使 用 的 监 督 对 残 保 金 使 用 的 监 督, 包 括 对 使 用 主 体 的 监 督 使 用 比 例 的 监 督 使 用 范 围 的 监 督 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 是 残 保 金 的 唯 一 使 用 主 体 对 其 监 督 是 看 其 有 没 有 贪 污 挪 用 截 留 私 分 残 保 金, 以 及 不 当 授 权 其 他 主 体 使 用 残 保 金 残 保 金 使 用 比 例 是 指 市 区 ( 县 ) 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 可 以 使 用 残 保 金 的 数 额 比 对 其 监 督 主 要 是 看 市 区 ( 县 ) 两 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 是 否 按 照 地 方 立 法 规 定 的 使 用 比 例 使 用 残 保 金, 有 没 有 出 现 上 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 占 用 下 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 的 残 保 金 或 者 残 保 金 收 支 不 平 衡 现 象 的 出 现 对 残 保 金 使 用 范 围 的 监 督, 主 要 是 监 督 残 保 金 是 否 用 于 立 法 规 定 的 范 围, 是 否 立 足 于 直 接 促 进 残 疾 人 就 业 目 的 ; 有 没 有 出 现 不 同 使 用 项 目 之 间 残 保 金 分 配 不 合 理 的 现 象 目 前 不 少 地 区 将 保 障 金 用 于 残 疾 人 就 业 保 障 工 作 人 员 的 开 支 或 者 办 公 建 筑 的 投 资, 名 义 上 是 为 了 更 好 地 为 残 疾 人 服 务, 其 实 质 是 为 了 机 构 和 个 人 的 利 益, 不 利 于 促 进 残 疾 人 就 业 2.3 监 督 途 径 [5] 人 大 监 督 途 径 审 议 人 大 对 残 保 金 的 监 督 途 径 主 要 是 通 过 审 议 残 保 金 的 预 算 草 案, 但 是 目 前 并 没 有 立 法 规 定 具 体 的 审 议 程 序 要 顺 利 实 现 人 大 对 残 保 金 的 审 议 监 督 权, 需 要 具 备 以 下 程 序 首 先, 人 大 审 议 预 算 草 案 的 前 提 是 各 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 或 者 各 级 残 联 编 制 预 算 草 案 残 保 金 的 预 算 草 案 包 括 残 保 金 的 收 支 预 算, 各 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 或 者 残 疾 人 联 合 会 根 据 本 年 度 预 算 执 行 情 况 和 下 年 度 收 支 预 测, 编 制 下 年 度 残 保 金 的 收 入 预 算 和 支 出 预 算 其 次, 各 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 或 者 各 级 残 联 应 该 将 编 制 的 预 算 报 送 财 政 部 门 审 核, 财 政 部 门 审 核 后 将 其 列 入 财 政 预 算 草 案 再 次, 财 政 部 将 残 保 金 财 政 预 算 草 案 报 送 本 级 人 民 代 表 大 会 审 议 本 级 人 大 代 表 可 以 就 预 算 草 案 发 表 意 见 提 出 问 题 和 建 议 作 出 评 价, 并 进 行 表 决 通 过 最 后, 残 保 金 预 算 草 案 经 过 本 级 人 民 代 表 大 会 批 准 后, 由 财 政 部 门 依 法 批 复 执 行, 各 级 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 则 按 照 预 算 草 案 进 行 残 保 金 的 征 收 和 使 用 政 府 监 督 途 径 查 账 财 政 部 门 监 督 办 法 第 二 十 二 条 规 定 : 财 政 部 门 实 施 监 督, 可 以 采 取 专 项 监 督 和 日 常 监 督 相 结 合 的 方 式 专 项 监 督 应 当 结 合 年 度 监 督 计 划, 按 照 规 定 程 序 组 织 实 施 日 常 监 督 应 当 结 合 履 行 财 政 财 务 会 计 等 管 理 职 责, 按 照 规 定 程 序 组 织 实 施 同 时 其 第 十 七 条 规 定 : 财 政 部 门 实 施 监 督, 可 以 依 法 采 取 下 列 措 施 :( 一 ) 要 求 监 督 对 象 按 照 要 求 提 供 与 监 督 事 项 有 关 的 资 料 ; ( 二 ) 调 取 查 阅 复 制 监 督 对 象 有 关 预 算 编 制 执 行 调 整 和 决 算 资 料, 会 计 凭 证 和 账 簿 财 务 会 计 报 告 审 计 报 告 账 户 信 息 电 子 信 息 管 理 系 统 情 况, 以 及 其 他 有 关 资 料 审 计 法 第 三 十 二 条 规 定 : 2015 年 第 1 期 43

6 / 专 题 研 究. 就 业 /Monographic Study.Employment 审 计 机 关 进 行 审 计 时, 有 权 检 查 被 审 计 单 位 的 会 计 凭 证 会 计 账 簿 财 务 会 计 报 告 和 运 用 电 子 计 算 机 管 理 财 政 收 支 财 务 收 支 电 子 数 据 的 系 统, 以 及 其 他 与 财 政 收 支 财 务 收 支 有 关 的 资 料 和 资 产, 被 审 计 单 位 不 得 拒 绝 从 上 述 财 政 部 门 监 督 办 法 和 审 计 法 的 相 关 规 定 可 以 看 出, 财 政 部 门 和 审 计 部 门 主 要 是 通 过 查 账 的 方 式 来 实 现 对 残 保 金 征 收 管 理 使 用 的 监 督 通 过 审 查 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 和 用 人 单 位 报 送 和 被 要 求 报 送 的 预 决 算 方 案 财 务 会 计 报 告 等 文 件, 检 查 督 促 残 保 金 征 收 使 用 和 管 理 程 序 的 合 法 有 序 进 行 社 会 公 众 的 监 督 途 径 信 息 公 开 现 行 的 中 央 立 法 和 多 数 省 市 的 立 法 并 没 有 赋 予 社 会 公 众 对 残 保 金 的 知 情 权 在 这 种 立 法 情 况 下, 根 本 不 知 道 残 保 金 征 收 和 使 用 情 况 的 社 会 公 众, 显 然 无 法 履 行 良 知 社 会 公 众 职 责 去 监 督 残 保 金 的 征 管 用 虽 然 目 前 浙 江 和 山 东 省 的 立 法 规 定 了 残 保 金 信 息 向 社 会 公 开, 但 由 于 立 法 确 立 的 时 间 较 短, 社 会 公 众 对 残 保 金 监 督 的 效 果 没 有 显 现 出 来 要 真 正 实 现 社 会 公 众 对 残 保 金 的 监 督 并 且 激 发 社 会 公 众 对 残 保 金 监 督 的 积 极 性, 立 法 必 须 赋 予 公 众 对 残 保 金 的 知 情 权, 即 将 残 保 金 征 管 用 的 相 关 信 息 向 社 会 公 开, 同 时 立 法 开 创 奖 励 机 制, 鼓 励 社 会 公 众 行 使 自 己 的 监 督 权 信 息 公 开 包 括 主 动 公 开 和 被 动 公 开 主 动 公 开 是 指 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 和 政 府 机 关 主 动 公 开 残 保 金 信 息 而 不 须 公 众 的 申 请 ; 被 动 公 开 是 指 有 关 机 关 依 据 公 众 的 申 请, 提 供 相 关 的 残 保 金 信 息 [6] 山 东 省 残 疾 人 就 业 办 法 第 二 十 五 条 第 二 款 规 定 : 有 关 单 位 应 当 定 期 向 社 会 公 布 残 疾 人 就 业 保 障 金 的 使 用 情 况 财 政 审 计 部 门 应 当 依 法 定 期 对 残 疾 人 就 业 保 障 金 的 使 用 情 况 进 行 监 督 检 查 和 审 计 监 督, 并 将 结 果 向 社 会 公 开 残 保 金 信 息 公 开 首 要 是 指 主 动 公 开, 在 主 动 公 开 的 前 提 下, 当 然 也 包 含 公 众 因 主 动 公 开 的 信 息 不 全 面 有 疑 问 而 要 求 进 一 步 公 开 的 被 动 公 开 残 保 金 的 主 动 公 开 主 体 包 括 两 方 面, 其 一 是 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 向 社 会 公 众 和 政 府 相 关 部 门 公 开 残 保 金 征 管 用 的 信 息 ; 其 二 是 政 府 监 督 部 门 即 财 政 部 门 和 审 计 部 门, 将 残 保 金 征 管 用 的 监 督 审 查 结 果 向 社 会 公 开 社 会 公 众 的 监 督 是 一 种 无 处 不 在 的 监 督, 是 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 和 用 人 单 位 无 法 预 料 和 无 法 回 避 的 监 督, 能 够 有 效 约 束 用 人 单 位 和 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 可 能 出 现 的 不 法 行 为, 因 此, 必 须 落 实 社 会 公 众 监 督 的 途 径 和 保 障 机 制 利 害 关 系 者 的 监 督 途 径 行 政 诉 讼 利 益 相 关 者 的 监 督 主 要 是 指 直 接 的 利 益 相 关 者, 即 作 为 残 保 金 缴 纳 者 的 用 人 单 位 和 作 为 残 保 金 受 益 者 的 残 疾 人 立 法 在 赋 予 用 人 单 位 和 残 疾 人 监 督 权 时, 必 须 赋 予 其 监 督 途 径, 否 则 其 监 督 权 形 同 虚 设 对 利 害 相 关 者 来 说, 当 其 发 现 残 保 金 征 管 用 过 程 中 可 能 存 在 侵 害 自 己 利 益 的 行 为 时, 他 们 必 须 通 过 一 定 手 段 维 护 自 己 的 利 益 从 监 督 途 径 来 说, 包 括 询 问 上 访 诉 讼, 但 从 救 济 途 径 来 说, 仅 仅 指 诉 讼 诉 讼 是 公 民 法 人 和 其 他 组 织 维 护 自 己 利 益 的 最 直 接 最 有 效 最 合 理 的 手 段 所 以 用 人 单 位 和 残 疾 人 在 自 己 利 益 受 到 侵 害 时, 可 以 提 起 诉 讼, 通 过 司 法 程 序 解 决 纠 纷, 维 护 自 己 的 利 益 对 于 用 人 单 位 和 残 疾 人 针 对 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 提 起 的 诉 讼 属 于 民 事 诉 讼 还 是 行 政 诉 讼, 本 文 认 为 应 该 从 行 政 诉 讼 和 民 事 诉 讼 的 性 质 去 分 析 定 性 民 事 诉 讼 调 整 的 是 平 等 主 体 之 间 的 人 身 财 产 纠 纷, 行 政 诉 讼 调 整 的 是 不 平 等 主 体 间 的 纠 纷 残 保 金 在 征 收 管 理 使 用 过 程 中, 残 疾 人 就 业 服 务 机 构 和 用 人 单 位 残 疾 人 地 位 明 显 不 平 等, 二 者 之 间 产 生 的 是 纵 向 的 隶 属 法 律 关 系, 二 者 之 间 的 权 利 与 义 务 具 有 强 制 性, 既 不 能 随 意 转 让, 也 不 能 任 意 放 弃 所 以 说, 利 益 相 关 者 的 监 督 主 要 是 通 过 提 起 行 政 诉 讼 的 途 径 实 现 的 参 考 文 献 : [1] 王 莲. 预 算 外 资 金 管 理 中 存 在 的 问 题 及 其 应 对 措 施. 公 共 管 理, : [2] 斯 涵 涵. 残 保 金 公 开 不 能 跛 行. 风 云 时 评, :35. [3] 南 焱. 残 保 金 的 喜 与 忧. 视 点, :18. [4] 曾 召 盛. 就 业 保 障 金 征 缴 模 式 初 探. 就 业 服 务 观 点, :49. [5] 许 静. 残 疾 人 就 业 保 障 金 管 理 存 在 的 问 题 及 建 议. 人 力 资 源, :325. [6] 肖 和 保. 我 国 慈 善 组 织 的 外 部 监 督. 湖 南 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ), : 年 第 1 期

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