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1 张 金 阁 摘 要 : 中 共 十 八 大 报 告 指 出, 要 稳 步 推 进 大 部 制 改 革, 健 全 部 门 职 责 体 系, 优 化 行 政 层 级 和 行 政 区 划 设 置, 严 格 控 制 行 政 机 构 编 制 并 减 少 领 导 职 数 然 而 与 之 相 伴 随 的 是, 近 年 来 越 来 越 多 的 行 政 机 构 升 格 蔓 延 成 风, 这 已 然 成 为 当 前 公 共 行 政 学 研 究 的 热 点 问 题 一 方 面, 诸 多 相 关 实 例 论 证 了 当 前 行 政 机 构 升 格 的 合 理 性 ; 另 一 方 面, 行 政 机 构 升 格 又 集 中 表 现 出 失 范 现 象, 如 违 反 相 关 法 律 法 规 而 擅 自 升 格 受 长 官 意 志 影 响 而 升 格 借 行 政 区 划 调 整 和 改 革 而 升 格 高 规 格 配 备 领 导 干 部 而 升 格 以 及 解 决 官 员 待 遇 问 题 而 升 格 等 这 种 现 象 不 仅 助 长 了 官 僚 主 义 组 织 文 化, 不 利 于 推 进 行 政 法 治 建 设 和 巩 固 行 政 机 构 改 革 成 果, 而 且 还 带 来 阻 碍 政 府 职 能 转 变 等 诸 多 消 极 后 果 由 此, 未 来 规 范 行 政 机 构 升 格 需 要 大 力 培 育 现 代 行 政 文 化 并 转 变 政 府 管 理 方 式, 建 立 健 全 行 政 组 织 领 域 的 各 项 法 律 法 规, 准 确 定 位 并 切 实 转 变 政 府 职 能, 完 善 行 政 监 督 体 系 以 及 确 立 刚 性 的 财 政 约 束 机 制 等 关 键 词 : 政 府 改 革 行 政 机 构 升 格 失 范 规 范 作 者 简 介 : 张 金 阁 (1990 ~ ), 女, 山 东 济 南 人, 上 海 交 通 大 学 国 际 与 公 共 事 务 学 院 博 士 生, 研 究 方 向 : 公 共 政 策 与 治 理 创 新

2 259 一 问 题 的 提 出 公 共 行 政 组 织 是 按 照 一 定 的 组 织 结 构 职 责 功 能 和 行 政 体 制 建 立 起 来 的 复 杂 的 组 织 系 统, 必 须 随 着 外 部 环 境 及 其 内 部 要 求 的 变 化 而 对 其 结 构 职 能 和 体 制 进 行 相 应 的 变 革 与 调 整, 以 适 应 社 会 政 治 经 济 不 断 发 展 的 需 要 可 见, 行 政 组 织 是 随 着 变 革 的 逐 步 推 进 而 不 断 发 展 和 完 善 的, 行 政 组 织 的 变 革 是 一 个 持 续 不 断 的 动 态 过 程 中 华 人 民 共 和 国 建 立 后, 尤 其 是 改 革 开 放 伊 始, 政 府 进 行 了 多 次 大 规 模 的 行 政 机 构 改 革, 取 得 了 一 定 的 成 效, 政 府 职 能 得 到 一 定 程 度 转 变, 机 构 设 置 和 编 制 管 理 逐 步 规 范, 行 政 组 织 法 制 建 设 不 断 完 善, 行 政 体 制 机 制 不 断 创 新, 行 政 效 能 明 显 提 高 但 是, 由 于 改 革 不 彻 底 以 及 缺 乏 有 效 的 理 论 指 导, 我 国 行 政 机 构 改 革 一 直 处 于 精 简 膨 胀 不 断 反 复 的 循 环 怪 圈 2012 年 中 共 十 八 大 报 告 进 一 步 指 出, 要 稳 步 推 进 大 部 制 改 革, 健 全 部 门 职 责 体 系, 优 化 行 政 层 级 和 行 政 区 划 设 置, 严 格 控 制 行 政 机 构 编 制 并 减 少 领 导 职 数 然 而, 近 年 来 越 来 越 多 的 行 政 机 构 热 衷 于 提 高 机 构 规 格 及 增 加 领 导 职 数, 行 政 机 构 升 格 蔓 延 成 风, 造 成 了 许 多 消 极 影 响 这 是 因 应 政 府 机 构 改 革 的 必 然 趋 势, 但 也 在 一 定 程 度 上 加 剧 了 政 府 机 构 改 革 的 双 面 效 应 可 见, 行 政 机 构 升 格 已 然 成 为 当 前 我 国 行 政 体 制 改 革 过 程 中 急 需 解 决 的 一 个 热 点 问 题, 研 究 行 政 机 构 升 格 无 疑 具 有 重 要 的 意 义 更 具 体 地 说, 近 些 年 来, 越 来 越 多 的 行 政 机 构 提 交 了 增 加 编 制 和 机 构 升 格 的 申 请, 行 政 机 构 升 格 之 风 越 刮 越 烈, 许 多 行 政 机 构 唯 恐 官 阶 不 够 高 领 导 职 数 不 够 多 机 构 规 模 不 够 大 尤 其 是 在 行 政 机 构 改 革 中, 利 用 改 革 之 名, 擅 自 提 高 本 机 构 的 行 政 级 别 并 增 加 其 领 导 职 数, 行 政 机 构 升 格 现 象 愈 演 愈 烈, 蔓 延 成 风 这 种 现 象 与 我 国 的 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 组 织 法 中 华 人 民 共 和 国 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 国 务 院 行 政 机 构 设 置 和 编 制 管 理 条 例 地 方 各 级 人 民 政 府 机 构 设 置 和 编 制 管 理 条 例 关 于 严 格 控 制 机 构 编 制 的 通 知 关 于 严 格 控 制 增 设 机 构 和 机 构 升 格 的 通 知 关 于 进 一 步 加 强 管 理 严 肃 干 部 人 事 工 作 纪 律 有 关 问 题 的 通 知 等 法 律 条 例 通 知 中 关 于 行 政 机 构 设 置 及 编 制 管 理 的 规 定 不 相 符 合, 与 政 府 机 构 改 革 强 调 的 精 简 精 神 有 限 政 府 理 念 相 悖 这 是 对 国 家 政 策 法 规 的 变 相 规 避, 干 扰 了 我 国 行 政 机 构 改 革 的 正 常 进 行, 造 成 了 许 多 严 重

3 260 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 的 后 果 因 此, 我 们 有 必 要 对 我 国 行 政 改 革 与 发 展 过 程 中 出 现 的 这 一 行 政 现 象 作 出 科 学 的 分 析 与 研 究 二 文 献 综 述 与 简 评 ( 一 ) 国 外 研 究 综 述 行 政 组 织 结 构 理 论 的 研 究 对 于 行 政 组 织 的 发 展 具 有 重 要 意 义 20 世 纪 70 年 代 末 以 来, 西 方 发 达 国 家 政 府 面 临 着 严 重 的 财 政 危 机 政 治 危 机 社 会 危 机 和 信 任 危 机, 于 是 纷 纷 进 行 了 一 场 广 泛 的 持 续 三 十 多 年 的 政 府 改 革 运 动, 试 图 重 塑 政 府, 并 取 得 了 显 著 的 效 果 然 而, 国 外 没 有 行 政 机 构 升 格 这 一 提 法, 国 外 学 者 更 没 有 直 接 对 行 政 机 构 升 格 问 题 进 行 系 统 化 研 究 不 过, 西 方 国 家 学 者 对 行 政 机 构 的 结 构 功 能 及 其 调 整 改 革 等 问 题 却 进 行 了 系 统 研 究 他 们 的 相 关 研 究 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 1 西 方 行 政 组 织 结 构 理 论 的 研 究 西 方 学 者 对 行 政 组 织 结 构 理 论 的 研 究 始 于 19 世 纪 末 20 世 纪 初, 西 方 行 政 组 织 结 构 理 论 可 以 分 为 三 个 历 史 发 展 阶 段 : 古 典 组 织 结 构 理 论 行 为 科 学 组 织 结 构 理 论 现 代 组 织 结 构 理 论 古 典 组 织 结 构 理 论 是 在 19 世 纪 末 20 世 纪 初 形 成 的 该 学 派 研 究 者 侧 重 于 静 态 组 织 结 构 的 研 究, 注 重 总 结 和 概 括 一 些 组 织 原 则, 认 为 这 些 组 织 原 则 具 有 普 遍 适 用 性, 可 以 在 许 多 组 织 之 中 得 到 运 用, 并 利 用 这 些 组 织 原 则 来 分 析 组 织 结 构 的 变 化 规 律 1 这 一 时 期 的 代 表 人 物 主 要 有 泰 勒 2 法 约 尔 3 韦 伯 4 古 典 行 政 组 织 结 构 理 论 适 应 了 当 时 ( 主 要 是 工 业 社 会 ) 生 产 力 发 展 的 要 求, 提 高 了 组 织 效 率 但 是, 该 理 论 过 于 强 调 等 级 命 令 效 率, 把 人 看 成 是 机 器 的 附 属 物, 忽 视 环 境 对 组 织 的 影 响, 陷 入 一 种 封 闭 的 组 织 理 论 研 究 误 区 吕 佳 : 组 织 结 构 的 复 杂 性 及 协 同 研 究, 天 津 大 学 出 版 社, 2009 F W Taylor, Principles of Scientific Management ( New York and London: Harper brothers, 1911). Henri Fayol, General and Industrial Management(Paris: H Dunod et E Pinat, OCLC , 1916). 李 晓 春 : 70 年 代 以 来 组 织 结 构 理 论 的 发 展 趋 势, 中 国 工 业 经 济 1998 年 第 10 期

4 261 行 为 科 学 组 织 结 构 理 论 形 成 于 20 世 纪 30 ~ 60 年 代 该 学 派 学 者 不 再 从 静 态 组 织 结 构 的 角 度 研 究 组 织 问 题, 而 开 始 从 动 态 层 面 从 心 理 学 的 角 度 来 研 究 组 织 问 题 主 要 代 表 人 物 包 括 梅 奥 1 巴 纳 德 2 等 人 行 为 科 学 组 织 结 构 理 论 把 组 织 系 统 看 成 是 一 个 社 会 系 统, 人 是 社 会 人, 这 是 对 古 典 组 织 结 构 理 论 研 究 的 补 充 和 修 正, 从 而 丰 富 和 发 展 了 组 织 结 构 理 论 但 是 他 们 过 分 强 调 心 理 因 素 的 作 用, 忽 视 了 专 业 化, 这 也 会 影 响 组 织 效 率 现 代 组 织 结 构 理 论 产 生 于 20 世 纪 60 年 代 前 后 该 学 派 学 者 对 组 织 不 仅 进 行 了 静 态 研 究, 也 进 行 了 动 态 研 究, 注 重 组 织 与 内 外 环 境 的 相 互 适 应, 从 而 可 以 全 面 深 刻 地 理 解 有 关 组 织 的 问 题 这 一 时 期 的 代 表 性 理 论 主 要 有 以 下 这 些 系 统 权 变 组 织 结 构 理 论 卡 斯 特 和 罗 森 茨 维 克 等 人 主 张 用 系 统 权 变 的 观 点 来 考 察 组 织 结 构 问 题, 视 组 织 为 一 个 开 放 的 动 态 系 统, 认 为 系 统 既 影 响 环 境, 又 受 环 境 影 响, 管 理 者 必 须 根 据 组 织 环 境 的 变 化 不 断 调 整 组 织 结 构 3 环 境 决 定 组 织 结 构 理 论 该 学 派 认 为 主 导 组 织 结 构 变 革 的 不 是 管 理 者, 组 织 环 境 是 组 织 结 构 的 主 要 决 定 力 量 4 经 济 学 组 织 结 构 理 论 这 一 理 论 从 经 济 学 的 角 度 探 讨 了 组 织 结 构 问 题, 认 为 人 都 是 理 性 经 济 人, 具 有 自 利 性, 人 会 为 了 自 己 的 利 益 而 损 害 组 织 的 利 益, 是 不 值 得 信 赖 的, 所 以 对 他 们 必 须 加 强 控 制 新 组 织 结 构 理 论 这 一 理 论 是 以 充 分 吸 收 各 个 学 派 有 关 组 织 结 构 方 面 的 理 论 和 成 果 为 基 础 的 主 要 代 表 人 物 之 一 是 明 茨 伯 格, 他 在 1983 年 的 五 字 组 织 结 构 中 提 出 组 织 结 构 的 五 种 协 调 机 制 组 织 结 构 的 五 个 基 本 组 成 部 分 以 及 组 织 结 构 的 五 种 流 程 系 统 5 2 西 方 行 政 机 构 改 革 的 研 究 20 世 纪 80 年 代 以 来, 适 应 工 业 社 会 发 展 的 传 统 官 僚 制 已 无 法 适 应 全 新 环 境 的 变 化, 也 无 法 解 决 政 府 面 临 的 各 种 问 题, 其 局 限 性 和 弊 端 日 益 凸 显 在 此 背 景 下, 西 方 发 达 国 家 又 开 始 了 一 场 被 称 为 政 府 再 造 运 动 的 行 政 Elton Mayo, The Human Problems of an Industrial Civilization ( New York: Macmillan, 1933). Chester I Barnard, The Functions of the Executive(Cambridge: Harvard University Press, 1966). Richard Arvid Johnson, Fremont Ellsworth Kast, The Theory and Management of Systems ( New York: Mcgraw Hill, 1963). H E Aldrieh, J Pefeffer, Enviroments of Organizations( NewYork: Annual Review of Sociology, 1976). Henry Mintzberg, Structure in Fives: Designing Effective Organizations ( Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1983).

5 262 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 改 革 运 动, 尝 试 运 用 公 共 选 择 理 论 新 公 共 管 理 理 论 企 业 型 政 府 理 论 和 新 公 共 服 务 理 论 等 新 的 理 论 主 张 对 行 政 管 理 体 制 ( 包 括 政 府 组 织 体 制 ) 进 行 调 整 和 改 革, 实 现 从 传 统 行 政 管 理 模 式 向 新 的 行 政 管 理 模 式 的 转 换, 如 奥 斯 本 和 盖 布 勒 提 出 的 改 革 政 府 的 十 大 原 则 1 约 翰 密 尔 认 为 最 好 的 政 府 形 式 是 代 议 制 政 府 2 彼 得 斯 在 政 府 未 来 的 治 理 模 式 一 书 中 通 过 总 结 各 国 政 府 改 革 实 践, 归 纳 了 四 种 未 来 的 政 府 治 理 模 式 : (1) 市 场 式 政 府 ; (2) 参 与 式 国 家 ; (3) 弹 性 化 政 府 ; (4) 解 制 型 政 府 3 拉 塞 尔 M 林 登 在 无 缝 隙 政 府 : 公 共 部 门 再 造 指 南 一 书 中 认 为, 行 政 组 织 变 革 的 方 向 应 是 创 建 一 个 无 缝 隙 的 政 府, 整 合 各 种 力 量 和 资 源, 满 足 顾 客 无 缝 隙 的 需 求, 与 顾 客 保 持 密 切 联 系 4 奥 斯 本 和 普 拉 斯 特 里 克 在 摒 弃 官 僚 制 : 政 府 再 造 的 五 项 战 略 一 书 中 认 为 : 行 政 组 织 变 革 有 以 下 五 项 战 略 : 核 心 战 略 后 果 战 略 顾 客 战 略 控 制 战 略 文 化 战 略 在 核 心 战 略 上 要 明 确 组 织 目 标, 后 果 战 略 主 要 用 于 创 设 绩 效 后 果, 顾 客 战 略 将 顾 客 置 于 优 先 位 置, 控 制 战 略 把 控 制 从 中 央 和 高 层 移 走, 文 化 战 略 则 用 于 创 造 企 业 家 文 化 5 ( 二 ) 国 内 研 究 综 述 我 国 自 改 革 开 放 以 来, 不 断 根 据 经 济 社 会 发 展 的 实 际 需 要 进 行 了 多 次 大 规 模 的 行 政 机 构 改 革, 虽 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 仍 存 在 许 多 问 题 与 此 同 时, 许 多 行 政 机 构 假 借 改 革 之 名, 擅 自 提 高 机 构 规 格, 增 加 领 导 职 数, 行 政 机 构 升 格 蔓 延 成 风 然 而, 国 内 学 术 界 对 行 政 机 构 升 格 问 题 的 研 究 和 探 讨 仍 然 不 多, 可 谓 凤 毛 麟 角, 没 有 形 成 系 统 的 理 论 体 系, 本 研 究 可 借 鉴 的 文 献 资 料 非 常 少 本 文 梳 理 国 内 专 家 学 者 对 行 政 机 构 升 格 问 题 的 相 关 研 究 如 下 1 国 内 行 政 组 织 结 构 方 面 的 研 究 我 国 学 者 关 于 组 织 结 构 方 面 的 研 究 起 步 比 较 晚, 直 到 20 世 纪 七 八 十 年 David Osborne, Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector ( New York: Plume, 1993). John Stuart Mill, Representative Government ( New York: Forgotten Books, 1861). B Guy Peters, The Future of Governing: Four Emerging Models ( Lawrence: University Press of Kansas, 2001). Russell M Linden, Seamless Government: A Practical Guide to Re engineering in the Public Sector ( San Francisco: Jossey Bass Publishers, 1994). David Osborne, Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government ( Massachusetts: Addison Wesley, 1997).

6 263 代, 国 内 才 逐 步 有 少 数 学 者 将 西 方 的 组 织 理 论 进 行 翻 译 并 引 进 到 国 内 来 主 要 包 括 三 个 方 面 的 内 容 一 是 翻 译 西 方 有 关 组 织 理 论 的 著 作 例 如, 彭 和 平 等 学 者 翻 译 的 组 织 理 论 精 粹 1 ; 竹 立 家 李 登 样 等 专 家 编 写 的 国 外 组 织 理 论 精 选 2 ; 李 维 安 等 人 翻 译 的 组 织 理 论 与 设 计 精 要 3 ; 扶 松 茂 丁 力 等 人 翻 译 的 公 共 组 织 理 论 ( 第 五 版 ) 4 等, 他 们 不 断 向 国 内 学 术 界 介 绍 西 方 组 织 理 论 的 发 展 历 程 和 前 沿 成 果 二 是 国 内 学 者 对 西 方 组 织 理 论 的 不 同 认 识 朱 国 云 首 次 系 统 而 详 尽 地 阐 述 了 西 方 组 织 理 论 形 成 和 发 展 的 社 会 背 景 影 响 因 素 历 史 沿 革 及 学 术 流 派, 对 西 方 组 织 理 论 作 出 较 为 客 观 公 正 的 评 价 5 吴 培 良 等 学 者 在 阐 释 组 织 理 论 的 同 时, 着 重 研 究 组 织 结 构 的 设 计, 注 重 理 论 与 实 践 的 紧 密 结 合 6 李 晓 春 概 括 了 20 世 纪 70 年 代 中 期 以 前 组 织 结 构 理 论 演 变 的 基 本 脉 络 以 及 70 年 代 中 期 以 来 的 发 展 趋 势, 并 指 出 进 一 步 发 展 组 织 结 构 理 论 面 临 的 挑 战 以 及 管 理 者 对 组 织 结 构 变 革 的 影 响 7 何 鸣 认 为, 根 据 西 方 的 政 府 组 织 理 论, 政 府 职 能 转 变 不 能 解 决 我 国 当 前 面 临 的 各 种 问 题, 提 出 了 解 决 问 题 的 中 国 式 方 法 8 胡 爱 本 等 人 充 分 吸 收 了 卡 斯 特 等 人 的 学 术 观 点, 将 组 织 作 为 一 个 内 部 具 有 目 标 价 值 技 术 管 理 结 构 社 会 心 理 等 五 个 子 系 统, 外 部 处 在 一 个 动 态 环 境 中 的 系 统, 并 以 此 来 分 析 它 的 行 为 规 律 及 研 究 对 组 织 管 理 的 问 题 9 三 是 国 内 学 者 不 断 探 索 中 国 式 的 组 织 结 构 理 论 孙 平 提 出 了 建 立 以 决 策 为 中 心 的 组 织 即 网 络 制 组 织 的 基 本 原 则 和 总 体 框 架 李 水 金 提 出 了 三 维 型 的 行 政 组 织 结 构 刘 刚 等 学 者 对 行 政 组 织 结 构 在 信 息 化 过 程 中 的 变 革 D S 皮 尤 : 组 织 理 论 精 粹, 彭 和 平 译, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 1990 竹 立 家 李 登 样 : 国 外 组 织 理 论 精 选, 中 共 中 央 党 校 出 版 社, 1997 理 查 德 L 达 夫 特 : 组 织 理 论 与 设 计 精 要, 李 维 安 译, 机 械 工 业 出 版 社, 1999 罗 伯 特 登 哈 特 : 公 共 组 织 理 论 ( 第 五 版 ), 扶 松 茂 丁 力 译, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2011 朱 国 云 : 组 织 理 论 : 历 史 与 流 派, 南 京 大 学 出 版 社, 1997 吴 培 良 郑 明 身 王 凤 彬 : 组 织 理 论 与 设 计, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 1998 李 晓 春 : 70 年 代 以 来 组 织 结 构 理 论 的 发 展 趋 势, 中 国 工 业 经 济 1998 年 第 10 期 何 鸣 : 西 方 政 府 组 织 理 论 述 评, 浙 江 社 会 科 学 2007 年 第 1 期 胡 爱 本 包 季 鸣 季 路 德 : 新 编 组 织 行 为 学 教 程, 复 旦 大 学 出 版 社, 1996, 第 5 页 孙 平 : 论 以 决 策 为 中 心 的 管 理 组 织, 社 会 科 学 研 究 1997 年 第 1 期 李 水 金 : 三 维 行 政 组 织 结 构 : 一 种 新 的 研 究 视 角, 云 南 行 政 学 院 学 报 2007 年 第 3 期

7 264 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 进 行 了 研 究, 以 期 促 进 我 国 电 子 政 务 的 健 康 发 展 1 2 国 内 行 政 机 构 改 革 领 域 的 研 究 行 政 机 构 改 革 一 直 是 国 内 学 术 界 的 一 个 热 点 问 题 近 年 来, 国 内 相 关 学 者 对 行 政 机 构 改 革 的 研 究 不 断 深 入, 并 取 得 了 许 多 优 秀 的 研 究 成 果 不 同 的 研 究 视 角 研 究 方 法 以 及 众 多 的 研 究 成 果 在 一 定 程 度 上 代 表 了 国 内 行 政 改 革 的 研 究 现 状, 为 进 一 步 研 究 行 政 机 构 改 革 奠 定 了 基 础 从 宏 观 上 看, 国 内 学 者 关 于 行 政 机 构 改 革 的 研 究 可 以 分 为 以 下 几 方 面 一 是 关 于 行 政 机 构 改 革 的 历 程 回 顾 从 中 华 人 民 共 和 国 建 立 开 始, 我 国 进 行 了 多 次 的 行 政 机 构 改 革, 学 者 们 的 研 究 大 体 上 分 为 改 革 开 放 前 和 改 革 开 放 后 两 个 历 史 阶 段 相 关 研 究 文 献 主 要 有 : 汪 玉 凯 撰 写 的 中 国 行 政 改 革 : 历 程 战 略 与 突 破 2 崔 华 华 撰 写 的 新 中 国 成 立 以 来 我 国 历 次 国 务 院 机 构 改 革 述 评 3 张 翔 等 人 撰 写 的 中 国 政 府 行 政 机 构 改 革 的 历 史 回 顾 与 思 考 4 等 二 是 关 于 行 政 机 构 改 革 与 政 府 职 能 转 变 之 间 关 系 的 研 究 大 多 数 学 者 认 为, 政 府 职 能 转 变 是 政 府 机 构 改 革 的 关 键 比 如, 李 金 龙 提 出 了 确 立 小 政 府 大 社 会 目 标 模 式 的 途 径 : 将 国 有 企 业 塑 造 为 独 立 的 市 场 主 体 积 极 培 育 第 三 部 门 以 及 进 一 步 强 化 社 区 建 设 等 5 李 文 良 认 为, 今 后 要 在 改 革 中 重 新 理 清 政 府 机 构 改 革 与 政 府 职 能 转 变 之 间 的 关 系, 机 构 改 革 首 先 要 以 职 能 转 变 为 依 据 6 李 军 鹏 指 出, 新 时 期 推 进 行 政 管 理 体 制 改 革, 要 正 确 处 理 好 政 府 职 能 转 变 与 机 构 改 革 的 关 系, 推 进 政 府 职 能 转 变 与 政 府 机 构 的 配 套 改 革, 坚 持 全 面 统 一 精 干 效 能 的 原 则, 稳 步 推 行 大 部 制, 优 化 政 府 组 织 结 构 7 三 是 关 于 行 政 体 制 改 革 的 研 究 如 果 要 从 整 体 上 审 视 和 看 待 行 政 机 构 改 革, 就 必 须 把 行 政 机 构 改 革 纳 入 行 政 体 制 改 革 乃 至 政 治 体 制 改 革 之 中 如 李 刘 刚 娄 策 群 : 政 府 信 息 化 对 行 政 组 织 结 构 变 革 的 影 响, 科 技 进 步 与 对 策 2007 年 第 4 期 汪 玉 凯 : 中 国 行 政 改 革 : 历 程 战 略 与 突 破, 国 家 行 政 学 院 学 报 2009 年 第 4 期 崔 华 华 : 新 中 国 成 立 以 来 我 国 历 次 国 务 院 机 构 改 革 述 评, 山 西 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 2011 年 第 1 期 张 翔 张 帅 王 洪 标 : 中 国 政 府 行 政 机 构 改 革 的 历 史 回 顾 与 思 考, 河 北 联 合 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 2012 年 第 1 期 李 金 龙 : 小 政 府 大 社 会 应 成 为 我 国 政 府 机 构 改 革 的 目 标 模 式, 湖 南 行 政 学 院 学 报 2001 年 第 6 期 李 文 良 等 : 中 国 政 府 职 能 转 变 问 题 报 告, 中 国 发 展 出 版 社, 2003, 第 60 ~ 66 页 李 军 鹏 : 新 时 期 推 进 政 府 职 能 转 变 与 机 构 改 革 的 新 思 路, 行 政 论 坛 2007 年 第 5 期

8 265 军 鹏 指 出, 我 国 要 提 高 政 府 的 服 务 质 量, 就 必 须 建 立 以 公 民 权 利 为 基 础 的 服 务 型 政 府 1 汪 玉 凯 指 出, 探 讨 今 后 行 政 管 理 体 制 改 革 的 推 进 策 略, 这 对 于 加 快 我 国 行 政 管 理 体 制 改 革 和 全 面 深 化 行 政 体 制 改 革 具 有 重 要 的 意 义 2 薄 贵 利 指 出, 行 政 管 理 体 制 改 革 应 在 以 下 几 方 面 继 续 深 化 : 由 行 政 管 理 体 制 走 向 公 共 行 政 体 制, 由 长 官 意 志 走 向 民 主 法 治, 由 权 力 下 放 深 化 到 合 理 分 权, 由 政 府 职 能 转 变 深 化 到 政 府 职 能 科 学 定 位, 由 精 简 机 构 深 化 到 优 化 结 构, 由 体 制 改 革 拓 展 到 机 制 创 新 3 四 是 关 于 大 部 门 体 制 改 革 的 研 究 大 部 门 体 制 是 关 于 我 国 行 政 机 构 改 革 的 一 种 新 提 法, 是 我 国 未 来 行 政 机 构 改 革 的 重 要 内 容 与 基 本 目 标 在 这 方 面 的 研 究 成 果 主 要 有 以 下 这 些 李 军 鹏 指 出, 大 部 门 体 制 意 指 为 推 进 对 政 府 公 共 事 务 的 综 合 管 理, 按 照 政 府 综 合 管 理 职 能 设 置 政 府 部 门, 组 成 超 级 大 部 的 组 织 体 制 4 贾 凌 民 胡 仙 芝 认 为, 机 构 改 革 是 一 个 持 续 不 断 的 动 态 过 程, 推 行 职 能 有 机 统 一 的 大 部 制, 需 要 在 整 合 职 能 优 化 机 构 的 基 础 上 进 行 5 汪 玉 凯 指 出 我 国 目 前 实 行 大 部 制 改 革 的 难 点 主 要 包 括 : 在 决 策 权 执 行 权 监 督 权 制 衡 基 础 上, 怎 样 重 构 政 府 权 力 机 构 和 运 行 机 制 能 不 能 有 效 遏 制 部 门 利 益 的 膨 胀 可 能 会 牵 动 政 治 体 制 改 革 大 部 制 改 革 的 策 略 和 方 法 问 题 6 目 前, 随 着 越 来 越 多 的 行 政 机 构 热 衷 于 提 高 行 政 级 别 增 加 领 导 职 数, 行 政 机 构 升 格 问 题 日 益 凸 显, 对 行 政 机 构 升 格 问 题 的 研 究 也 要 逐 步 加 强 和 不 断 推 进 规 范 我 国 行 政 机 构 升 格, 防 治 行 政 机 构 升 格 失 范 现 象 对 于 丰 富 和 发 展 行 政 组 织 理 论 优 化 政 府 组 织 结 构 规 范 机 构 设 置 转 变 政 府 职 能 完 善 行 政 运 行 机 制 和 管 理 制 度 推 进 政 府 职 能 有 机 统 一 的 大 部 门 体 制 具 有 重 要 作 用 为 此, 研 究 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 问 题 具 有 重 大 理 论 意 义 和 实 践 意 义 三 行 政 机 构 升 格 现 象 的 理 论 分 析 长 期 以 来, 我 国 的 行 政 机 构 是 非 常 讲 究 行 政 级 别 的, 而 且 行 政 级 别 往 往 李 军 鹏 : 推 进 我 国 行 政 管 理 体 制 改 革 的 战 略 性 思 考, 长 春 市 委 党 校 学 报 2002 年 第 4 期 汪 玉 凯 : 把 推 进 行 政 管 理 体 制 改 革 作 为 整 个 改 革 的 关 键, 前 线 2005 年 第 12 期 薄 贵 利 : 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革 的 核 心 和 重 点, 中 国 行 政 管 理 2009 年 第 7 期 李 军 鹏 : 建 立 与 完 善 社 会 主 义 公 共 行 政 体 制, 国 家 行 政 学 院 出 版 社, 2008, 第 135 页 贾 凌 民 胡 仙 芝 : 实 行 大 部 门 体 制 与 转 变 政 府 职 能, 中 国 行 政 管 理 2008 年 第 4 期 汪 玉 凯 : 中 国 的 大 部 制 改 革 及 其 难 点 分 析, 学 习 论 坛 2008 年 第 3 期

9 266 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 是 行 政 待 遇 的 象 征, 几 乎 每 一 个 行 政 机 构, 如 果 觉 得 有 可 能 都 会 有 一 种 升 格 的 冲 动, 然 而 行 政 机 构 升 格 既 有 它 的 合 理 性, 又 有 升 格 失 范 带 来 的 消 极 影 响 需 要 从 相 关 概 念 入 手, 着 重 从 理 论 层 面 来 深 度 解 析 行 政 机 构 升 格 现 象 ( 一 ) 相 关 概 念 界 定 综 合 国 内 外 定 义, 我 们 认 为 升 格 就 是 指 行 政 升 级, 即 我 国 的 党 组 织 政 府 部 门 企 事 业 单 位 等 社 会 组 织 及 其 相 应 组 成 人 员 的 行 政 地 位 行 政 级 别 提 高 或 上 升 升 格 失 范, 就 是 指 党 组 织 各 级 政 府 部 门 企 事 业 单 位 等 组 织 及 其 人 员 在 提 高 其 行 政 级 别 或 地 位 时, 由 于 国 家 相 关 机 构 或 部 门 没 有 制 定 有 关 升 格 的 法 律 法 规, 或 者 制 定 的 法 律 法 规 本 身 模 糊 不 清 难 以 遵 循, 抑 或 为 实 现 政 府 部 门 利 益 及 领 导 职 数 最 大 化 而 违 背 相 应 的 法 律 法 规 擅 自 升 格 等 原 因, 从 而 造 成 的 一 种 社 会 组 织 无 序 升 格 状 态 在 本 文 中, 行 政 机 构 意 指 中 央 和 地 方 各 级 人 民 政 府 及 其 所 属 工 作 部 门 [ 含 地 方 各 级 人 民 政 府 设 立 的 具 有 行 政 管 理 权 限 ( 一 般 为 设 立 机 构 授 权 ) 的 各 种 高 新 区 开 发 区 之 类 的 准 政 府 管 理 机 构 ] 综 合 以 上 关 于 升 格 的 内 涵 行 政 机 构 的 内 涵 的 阐 释, 行 政 机 构 升 格 是 指 依 法 建 立 享 有 行 政 权 力 担 负 行 政 职 能 的 中 央 和 地 方 各 级 人 民 政 府 及 其 所 属 工 作 部 门 ( 含 地 方 各 级 人 民 政 府 设 立 的 具 有 行 政 管 理 权 限 的 各 种 高 新 区 开 发 区 之 类 的 准 政 府 管 理 机 构 ) 行 政 级 别 的 平 地 升 迁 以 及 行 政 地 位 的 提 高 ( 即 行 政 机 构 由 原 来 较 低 层 级 依 序 提 升 到 较 高 层 级 ) ( 二 ) 研 究 行 政 机 构 升 格 问 题 的 理 论 依 据 行 政 组 织 结 构 功 能 主 义 理 论 旨 在 通 过 完 善 行 政 组 织 结 构 来 更 好 地 履 行 组 织 的 功 能 该 理 论 揭 示 了 行 政 组 织 结 构 与 组 织 功 能 之 间 的 密 切 关 系 : 结 构 是 功 能 的 结 构, 功 能 是 结 构 的 功 能, 结 构 和 功 能 相 互 依 存, 互 为 条 件 具 体 体 现 为 : 一 方 面, 结 构 决 定 功 能, 有 怎 么 样 的 结 构 就 会 产 生 怎 么 样 的 功 能 ; 另 一 方 面, 功 能 反 作 用 于 结 构, 功 能 的 变 化 会 导 致 结 构 发 生 相 应 的 变 化 总 之, 结 构 具 有 功 能 才 有 价 值, 功 能 借 助 结 构 才 能 发 挥 行 政 机 构 升 格 与 行 政 组 织 结 构 功 能 主 义 理 论 密 切 关 联, 因 为 行 政 机 构 升 格 是 对 原 有 行 政 组 织 结 构 的 改 变 与 调 整, 自 然 会 导 致 行 政 组 织 功 能 的 变 化, 功 能 又 会 反 作 用 于 结 构, 不 断 循 环 行 政 组 织 变 革 是 行 政 组 织 为 适 应 组 织 内 部 条 件 和 外 部 环 境 的 变 化 以 及 提

10 267 高 行 政 效 率, 而 对 组 织 的 结 构 职 能 范 围 组 织 人 员 权 责 体 系 和 运 行 机 制 等 方 面 进 行 的 变 革 与 调 整 行 政 组 织 变 革 是 一 个 组 织 与 外 部 环 境 与 内 部 要 素 之 间 相 互 制 衡 的 过 程, 是 一 个 牵 一 发 而 动 全 身 的 过 程 行 政 机 构 升 格 会 对 行 政 组 织 的 结 构 机 构 设 置 职 能 目 标 职 位 设 置 组 织 人 员 管 理 方 式 权 责 体 系 法 律 规 范 等 方 面 产 生 相 应 的 影 响, 属 于 行 政 组 织 变 革 的 范 畴 之 一 行 政 机 构 升 格 的 组 织 变 革 视 角 必 须 考 虑 以 下 两 个 因 素 : 一 是 要 以 达 成 行 政 组 织 目 标 提 高 行 政 效 能 为 前 提 二 是 要 防 止 利 用 变 革 行 政 组 织 的 机 会 变 相 增 加 人 员, 扩 大 组 织 规 模 根 据 国 家 行 政 学 院 李 军 鹏 教 授 的 观 点, 职 能 是 机 构 存 在 的 依 据, 机 构 是 履 行 职 能 的 载 体, 职 能 的 合 理 配 置 是 优 化 行 政 组 织 结 构 的 基 础, 科 学 的 机 构 设 置 是 正 确 履 行 职 能 的 保 证 1 一 方 面, 职 能 是 机 构 设 置 和 升 格 的 依 据, 政 府 职 能 的 变 化 会 促 使 行 政 机 构 发 生 相 应 的 变 化 以 适 应 政 府 职 能 的 要 求, 换 言 之, 行 政 机 构 升 格 只 能 以 不 断 增 加 的 行 政 职 能 为 基 本 依 据 ; 另 一 方 面, 机 构 是 政 府 履 行 职 能 的 载 体, 行 政 机 构 升 格 会 使 得 行 政 机 构 发 生 一 系 列 的 变 化, 政 府 职 能 也 相 应 地 会 受 到 影 响 行 政 机 构 与 政 府 职 能 之 间 的 这 种 关 系 原 理 要 求 我 们 必 须 通 过 科 学 设 置 行 政 机 构 促 进 政 府 职 能 转 变, 行 政 机 构 升 格 需 要 在 新 的 政 府 部 门 之 间 理 清 职 责 分 工, 明 确 各 自 职 能, 提 高 行 政 效 率 行 政 机 构 升 格 之 所 以 与 政 府 组 织 适 度 规 模 理 论 相 关, 是 因 为 行 政 机 构 升 格 会 导 致 政 府 组 织 规 模 的 扩 张, 有 一 定 的 合 理 性, 但 是, 政 府 组 织 规 模 的 过 度 扩 张 会 对 社 会 发 展 产 生 严 重 危 害, 这 就 需 要 防 止 政 府 组 织 规 模 的 过 度 扩 张, 将 政 府 组 织 规 模 控 制 在 适 度 的 范 围 内 根 据 政 府 组 织 适 度 规 模 理 论, 针 对 行 政 机 构 升 格 会 带 来 政 府 组 织 规 模 扩 张 问 题, 行 政 机 构 升 格 要 做 到 : 一 要 真 正 转 变 政 府 组 织 行 政 理 念, 也 就 是 说, 我 们 不 能 把 行 政 机 构 升 格 视 为 行 政 改 革 或 政 府 组 织 规 模 扩 张 的 唯 一 选 择 ; 二 要 准 确 定 位 政 府 组 织 职 能, 将 政 府 组 织 的 职 能 限 定 在 政 府 应 该 管 好 的 事 务 范 围 内, 行 政 机 构 能 不 升 格 尽 量 不 升 格 ; 三 要 完 善 约 束 机 制, 从 立 法 财 政 竞 争 机 制 等 方 面 入 手 约 束 行 政 组 织 规 模 的 过 度 扩 张 和 行 政 机 构 升 格 李 军 鹏 : 建 立 与 完 善 社 会 主 义 公 共 行 政 体 制, 国 家 行 政 学 院 出 版 社, 2008, 第 63 页 朱 立 言 孙 健 : 政 府 组 织 适 度 规 模 研 究, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2007

11 268 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 四 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 的 现 状 分 析 ( 一 ) 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 的 合 理 性 有 效 管 理 社 会 公 共 事 务 行 政 机 构 需 要 相 应 地 根 据 公 共 事 务 的 性 质 和 需 要 来 转 变 政 府 职 能, 以 更 好 地 解 决 公 共 事 务, 进 而 政 府 职 能 的 转 变 必 然 要 求 行 政 机 构 进 行 相 应 的 调 整, 包 括 行 政 机 构 的 规 模 以 及 行 政 层 级 然 而, 虽 然 有 些 行 政 机 构 具 有 一 定 的 行 政 权 力, 位 居 一 定 的 行 政 层 级, 但 是 在 管 理 某 些 社 会 公 共 事 务 上 却 缺 乏 相 应 的 权 威 权 限 因 此, 行 政 机 构 需 要 进 行 升 格, 提 高 该 行 政 机 构 的 行 政 级 别 和 扩 大 它 的 行 政 权 限 以 满 足 处 理 社 会 公 共 事 务 的 客 观 需 要 例 如, 组 建 国 家 环 境 保 护 部 是 国 家 环 境 保 护 总 局 的 升 格, 意 味 着 环 境 保 护 部 成 为 国 务 院 组 成 部 门, 环 境 保 护 部 门 的 权 威 和 地 位 得 到 进 一 步 提 升, 对 协 调 解 决 重 大 环 境 问 题 具 有 重 要 作 用 统 筹 协 调 部 门 关 系 为 了 缓 和 各 种 矛 盾, 实 现 行 政 目 标, 提 高 行 政 效 率, 就 要 提 高 行 政 机 构 及 行 政 人 员 的 协 调 能 力 然 而, 目 前 许 多 行 政 机 构 因 为 其 行 政 级 别 比 较 低, 没 有 足 够 的 权 限 对 部 门 内 外 各 种 关 系 进 行 协 调, 严 重 影 响 了 行 政 目 标 的 实 现 因 此, 有 必 要 升 格 行 政 机 构, 提 升 行 政 机 构 的 级 别 和 规 格, 以 统 筹 协 调 各 部 门 之 间 的 关 系, 促 使 行 政 目 标 的 实 现 例 如, 江 西 省 水 文 局 升 格 为 副 厅 级 参 公 管 理 事 业 单 位, 设 区 市 的 水 文 机 构 仍 为 副 处 级 事 业 单 位, 将 设 区 市 水 文 机 构 升 格 为 正 处 级, 有 利 于 协 调 水 文 上 下 级 部 门 之 间 的 关 系, 完 善 内 部 管 理 体 制, 协 调 水 文 机 构 与 地 方 政 府 的 关 系, 统 筹 协 调 各 部 门 关 系 更 好 地 应 对 对 外 合 作 和 交 往 在 处 理 繁 杂 的 社 会 公 共 事 务 维 护 国 家 主 权 方 面, 当 前 我 国 有 些 行 政 机 构 由 于 行 政 级 别 偏 低, 无 法 有 效 地 进 行 对 外 交 往, 所 以, 有 必 要 对 这 些 行 政 机 构 进 行 升 格 例 如, 2012 年 6 月 21 日, 国 务 院 批 准 撤 销 海 南 省 西 沙 中 沙 南 沙 群 岛 三 个 办 事 处, 设 立 地 级 市 三 沙 市 近 年 来 南 海 周 边 国 家 不 断 侵 占 中 国 南 海 岛 屿, 然 而 我 国 设 立 的 三 个 群 岛 办 事 处 由 于 行 政 级 别 低, 而 且 具 有 临 时 机 构 的 色 彩, 其 行 政 职 能 和 行 政 权 力 有 限, 不 便 于 管 理 南 海 岛 屿 新 成 立 的 地 级 市 三 沙 市, 是 一 级 政 府 组 织, 拥 有 更 多 的 自 主 权, 可 以 灵 活 地 处 理 相 关 事 务, 维 护 国 家 主 权 此 外, 升 格 为 地 级 市, 可 以 对 南 海 资 源 进 行 开 发, 并 进 行 经 济 合 作, 加 强 对 外 交 流

12 269 ( 二 ) 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 失 范 的 主 要 表 现 1 违 反 相 关 法 律 法 规 而 擅 自 升 格 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 组 织 法 中 华 人 民 共 和 国 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 国 务 院 行 政 机 构 设 置 和 编 制 管 理 条 例 地 方 各 级 人 民 政 府 机 构 设 置 和 编 制 管 理 条 例 等 法 律 和 行 政 法 规 都 对 各 级 行 政 机 构 设 置 编 制 管 理 监 督 检 查 法 律 责 任 等 进 行 了 详 细 明 确 的 规 定, 为 行 政 机 构 升 格 提 供 了 可 以 遵 循 的 法 律 法 规 依 据, 使 得 行 政 机 构 升 格 有 法 可 依, 否 则 将 受 到 相 应 的 惩 处 然 而, 当 前 我 国 许 多 行 政 机 构 却 违 反 法 律 法 规 中 关 于 机 构 设 置 及 编 制 管 理 的 相 关 规 定 升 格, 是 一 种 行 政 机 构 升 格 失 范 的 行 为 比 如, 江 西 省 南 昌 市 四 县 ( 南 昌 县 新 建 县 安 义 县 和 进 贤 县 ) 公 安 局 未 经 市 编 制 委 员 会 同 意 擅 自 提 高 部 分 直 属 机 构 的 规 格 并 增 加 领 导 职 数 ; 河 南 省 漯 河 市 部 分 县 区 和 市 直 单 位 随 意 设 立 机 构 擅 自 升 格 机 构 超 职 数 配 备 领 导 干 部 等 ; 湖 南 省 委 省 政 府 没 有 经 编 制 管 理 委 员 会 审 核 就 作 出 恢 复 省 农 机 局 副 厅 级 机 构 规 格 的 决 定 这 些 现 象 与 地 方 各 级 人 民 政 府 机 构 设 置 和 编 制 管 理 条 例 第 九 条 中 关 于 行 政 机 构 升 格 的 规 定 不 相 符 合, 是 一 种 行 政 机 构 升 格 失 范 的 表 现 2 受 长 官 意 志 影 响 而 升 格 在 我 国, 受 长 官 意 志 的 深 刻 影 响, 许 多 政 府 职 能 部 门 不 是 根 据 工 作 的 现 实 需 要, 而 是 根 据 领 导 对 工 作 的 重 视 程 度 来 区 分 工 作 的 重 要 性 只 要 领 导 干 部 重 视 某 项 工 作 ( 也 许 该 项 工 作 事 实 上 确 乎 重 要 ), 就 会 增 设 机 构, 增 加 编 制, 核 拨 一 定 的 经 费, 管 理 该 工 作 的 行 政 机 构 随 之 升 格, 以 保 证 此 项 工 作 得 以 落 实, 这 在 我 们 国 家 似 乎 已 经 形 成 惯 例, 是 一 种 行 政 依 赖 症 的 表 现, 导 致 一 些 地 方 出 现 机 构 臃 肿 部 门 林 立 人 浮 于 事 等 问 题 比 如, 根 据 甘 肃 省 庆 阳 市 机 构 编 制 网 监 督 检 查 科 的 一 个 案 例, 近 年 来 A 市 S 县 招 商 引 资 成 效 显 著, 为 体 现 县 委 县 政 府 对 招 商 引 资 工 作 的 重 视, 除 了 经 济 上 要 有 奖 励 外, 还 要 将 县 经 济 发 展 局 的 4 个 股 级 内 设 机 构 升 格 为 副 科 级 黑 龙 江 省 各 县 市 领 导 十 分 重 视 扶 贫 工 作, 单 独 设 置 扶 贫 开 发 的 主 管 部 门, 并 升 格 为 正 科 级, 到 目 前 为 止 全 省 已 独 立 设 置 县 市 扶 贫 办 43 个 ; 为 了 加 强 财 政 监 督 功 能, 2008 年 安 徽 省 机 构 编 制 委 员 会 将 财 政 监

13 270 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 督 检 查 局 由 处 级 升 格 为 副 厅 极, 同 时 增 加 行 政 编 制 等 这 些 都 是 在 长 官 意 志 影 响 下, 因 领 导 高 度 重 视 某 项 工 作 而 增 加 机 构, 并 对 行 政 机 构 进 行 升 格 的 案 例, 体 现 了 长 官 意 志 一 言 堂 的 行 政 力 量, 而 没 有 真 正 根 据 公 共 事 务 治 理 的 客 观 需 要 而 升 格, 自 然 也 是 一 种 行 政 机 构 升 格 失 范 的 不 良 行 政 现 象 3 借 行 政 区 划 调 整 和 改 革 时 机 而 升 格 近 年 来, 我 国 多 个 城 市 地 区 为 了 创 建 改 革 示 范 区 陆 续 进 行 了 行 政 区 划 调 整 和 改 革, 主 要 包 括 上 海 天 津 重 庆 深 圳 沈 阳 等 地 同 时, 在 省 直 管 县 改 革 不 断 推 进 的 背 景 下, 部 分 大 中 城 市 也 开 始 着 手 进 行 行 政 区 划 调 整 与 改 革 城 市 地 区 行 政 区 划 调 整 现 象 日 益 普 遍, 并 有 可 能 形 成 一 个 趋 势, 起 到 某 种 示 范 效 应 许 多 地 方 政 府 以 期 借 行 政 区 划 调 整 和 改 革 之 机 将 原 有 的 行 政 构 架 升 格, 提 高 原 有 市 辖 区 政 府 的 行 政 级 别, 增 加 领 导 职 数 与 行 政 待 遇, 达 到 行 政 机 构 升 格 的 目 的 例 如, 2000 年 上 海 市 浦 东 新 区 人 民 政 府 正 式 成 立, 升 格 为 国 家 第 一 个 副 省 级 新 区 ; 2010 年 1 月, 天 津 市 滨 海 新 区 人 民 政 府 机 构 正 式 揭 牌, 升 格 为 第 二 个 副 省 级 新 区 ; 2010 年 6 月, 重 庆 市 两 江 新 区 正 式 挂 牌 成 立, 正 式 升 格 为 继 上 海 浦 东 新 区 天 津 滨 海 新 区 之 后 国 家 第 三 个 副 省 级 新 区 ; 2011 年 6 月, 舟 山 群 岛 新 区 升 格 为 第 四 个 副 省 级 的 国 家 级 新 区, 也 是 首 个 以 海 洋 经 济 为 主 题 的 国 家 级 新 区 ; 2011 年 10 月, 国 务 院 同 意 重 庆 市 调 整 部 分 行 政 区 划, 撤 销 万 盛 区 和 綦 江 县, 设 立 綦 江 区 ; 撤 销 双 桥 区 和 大 足 县, 设 立 大 足 区, 新 设 立 的 两 区 随 之 升 格 为 正 厅 级 ; 2012 年 8 月, 兰 州 新 区 升 格 为 第 五 个 副 省 级 的 国 家 级 新 区 ; 2012 年 9 月, 国 务 院 正 式 批 复 广 州 南 沙 新 区 发 展 规 划, 标 志 着 南 沙 新 区 成 为 第 六 个 副 省 级 的 国 家 级 新 区 此 外, 一 些 城 市 的 开 发 区 高 新 区 整 建 制 地 升 格, 甚 至 出 现 开 发 区 行 政 级 别 高 于 地 方 政 府 行 政 级 别 的 异 常 现 象 2010 年 11 月, 湖 南 省 宁 乡 县 宁 乡 经 济 开 发 区 升 格 为 长 沙 第 3 家 副 厅 级 国 家 级 经 济 技 术 开 发 区 ; 2012 年 3 月, 福 建 省 龙 岩 市 龙 岩 经 济 开 发 区 升 格 为 福 建 省 第 5 家 副 厅 级 国 家 级 经 济 技 术 开 发 区 ; 2013 年 4 月, 内 蒙 古 自 治 区 级 开 发 区 呼 伦 贝 尔 经 济 开 发 区 升 格 为 副 厅 级 国 家 级 经 济 技 术 开 发 区 ; 同 月, 江 苏 省 苏 州 市 浒 墅 关 镇 浒 墅 关 经 济 开 发 区 升 格 为 国 家 级 经 济 技 术 开 发 区, 成 为 苏 州 大 市 范 围 第 12 家 副 厅 级 国 家 级 开 发 区 等 4 高 规 格 配 备 领 导 干 部 而 升 格 有 些 行 政 机 构 通 过 高 配 领 导 干 部, 下 属 官 员 也 会 出 现 高 配, 为 地 方 领 导

14 271 干 部 提 供 升 职 空 间, 这 是 一 种 变 相 的 行 政 机 构 升 格 现 象, 从 而 提 高 行 政 机 构 的 地 位, 增 加 行 政 机 构 的 待 遇, 达 到 行 政 机 构 升 格 实 际 的 效 果 例 如, 广 东 省 自 2005 年 实 行 优 秀 县 委 书 记 连 任 5 年 即 可 原 地 提 拔 为 副 厅 级 的 规 定, 打 破 原 有 的 行 政 级 别 序 列, 实 现 行 政 职 务 与 级 别 分 离 ; 湖 北 省 省 委 常 委 范 锐 平 兼 任 襄 阳 市 委 书 记 ; 四 川 江 苏 两 省 实 行 地 级 市 副 市 长 ( 副 厅 级 ) 兼 任 县 委 书 记 的 方 法, 实 现 领 导 干 部 高 配 ; 浙 江 广 西 吉 林 等 省 区 让 县 委 书 记 同 时 兼 任 市 委 常 委, 行 政 级 别 相 应 提 高 至 副 厅 级 ; 在 深 圳 市 领 导 干 部 任 前 公 示 通 告 中 存 在 着 大 批 干 部 高 配 副 局 级 的 现 象 ; 湖 南 省 则 将 部 分 县 ( 市 区 ) 委 书 记 升 格 为 副 厅 级, 以 调 动 其 工 作 积 极 性 等 5 解 决 官 员 待 遇 问 题 而 升 格 政 府 官 员 不 仅 作 为 政 治 人 追 求 公 共 利 益 最 大 化, 同 时 也 作 为 经 济 人 追 求 自 身 利 益 最 大 化, 在 价 值 上 以 公 共 人 为 导 向, 在 事 实 上 以 经 济 人 方 式 生 活, 他 们 是 政 治 人 与 经 济 人 有 机 结 合 的 理 性 公 共 人 1 公 务 员 法 对 公 务 员 的 奖 励 晋 升 工 资 福 利 待 遇 等 一 系 列 权 利 进 行 了 规 定, 然 而 有 些 行 政 机 构 却 无 法 满 足 政 府 官 员 合 理 现 实 的 利 益 需 求 同 时, 受 到 封 建 等 级 观 念 的 影 响 和 浸 润, 一 切 利 益 的 大 小 均 与 官 位 的 高 低 有 关 然 而, 一 个 行 政 机 构 的 领 导 职 数 总 是 有 限 的, 为 了 解 决 官 员 的 级 别 和 待 遇 问 题, 便 萌 生 了 行 政 机 构 升 格 的 想 法 例 如, 许 多 地 方 行 政 机 构 由 股 级 升 格 为 科 级 由 科 级 升 格 为 处 级 由 处 级 升 格 为 副 厅 级 副 厅 级 升 格 为 正 厅 级 的 现 象 十 分 普 遍 ; 一 些 乡 镇 也 设 置 了 在 过 去 从 未 有 过 的 副 乡 级 内 设 机 构 ; 还 有 些 省 辖 市 擅 自 将 原 来 的 处 级 党 政 工 作 部 门 升 格 为 局 级, 其 内 设 机 构 也 由 科 级 升 格 为 处 级 等 总 之, 各 种 形 式 的 行 政 机 构 升 格 蔓 延 成 风, 为 了 官 职 利 益 要 求 对 行 政 机 构 升 格, 这 显 然 是 一 种 违 反 行 政 机 构 升 格 程 序 行 政 机 构 升 格 失 范 的 表 现 ( 三 ) 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 失 范 的 原 因 分 析 及 消 极 后 果 1 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 失 范 的 原 因 分 析 官 本 位 行 政 文 化 的 消 极 影 响 官 本 位 思 想 是 中 国 最 具 代 表 性 的 传 统 行 政 文 化, 其 本 质 是 对 权 力 的 追 逐 在 官 本 位 行 政 文 化 影 1 吴 金 群 : 行 政 人 是 经 济 人 还 是 公 共 人 : 事 实 与 价 值 之 间, 探 索 2003 年 第 5 期

15 272 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 响 下, 政 府 官 员 往 往 存 在 官 职 崇 拜, 一 切 为 了 做 官, 以 彰 显 其 社 会 地 位 和 人 生 价 值 ( 可 通 过 广 义 政 府 就 业 人 口 占 总 人 口 比 例 来 体 现, 具 体 数 据 见 表 1) 然 而, 行 政 机 构 的 领 导 职 数 是 相 对 固 化 和 有 限 的, 于 是 一 些 官 员 萌 生 了 寻 求 通 过 行 政 机 构 升 格 来 解 决 领 导 职 数 的 想 法, 从 而 导 致 行 政 机 构 升 格 失 范 表 1 广 义 政 府 就 业 人 口 占 总 人 口 比 例 单 位 : 万 人 年 份 总 人 口 国 家 机 关 党 政 机 关 和 社 会 团 体 工 作 人 员 人 数 国 家 机 关 党 政 机 关 和 社 会 团 体 工 作 人 员 占 总 人 口 比 例 (% ) 朱 立 言 孙 健 : 政 府 组 织 适 度 规 模 研 究, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2007, 第 91 页 职 业 利 益 的 不 当 诱 导 政 府 官 员 是 集 公 共 利 益 和 私 人 利 益 于 一 身 的 理 性 公 共 人, 其 合 理 的 自 我 利 益 应 得 到 尊 重 和 满 足 然 而, 现 有 的 许 多 行 政 机 构 由 于 各 种 原 因 却 无 法 满 足 政 府 官 员 正 常 的 利 益 需 要 因 此, 越 来 越 多 的 行 政 机 构 诉 诸 行 政 机 构 升 格 来 增 加 领 导 职 数 以 满 足 官 员 的 待 遇 需 求 政 府 职 能 转 变 不 到 位 政 府 职 能 界 定 不 科 学 转 变 不 到 位, 在 客 观 上 为 政 府 职 能 泛 化 提 供 了 可 能, 导 致 无 法 科 学 地 设 置 行 政 组 织 机 构, 无 法 优 化 行 政 组 织 结 构, 滋 生 了 行 政 机 构 升 格 的 温 床, 并 期 望 通 过 行 政 机 构 升 格 达 到 履 行 政 府 职 能 的 目 的, 最 终 导 致 行 政 机 构 升 格 失 范 行 政 组 织 法 律 制 度 不 健 全 由 于 行 政 组 织 法 律 体 系 ( 包 括 行 政 组 织 法 公 务 员 法 行 政 编 制 法 ) 不 健 全, 法 律 条 文 规 定 过 于 简 单 笼 统, 现 行 立 法 缺 乏 法 律 责 任 的 规 定 以 及 缺 乏 相 应 的 惩 处 规 定, 导 致 各 级 行 政 机 构 升 格 出 现 有 法 不 依 执 法 不 严 违 法 不 究 的 严 重 后 果, 致 使 行 政 机 构 编 制 管 理 法 规 得 不 到 有 效 地 贯 彻 和 落 实, 出 现 行 政 机 构 肆 意 升 格 的 不 法 行 政 现 象

16 273 2 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 造 成 的 消 极 后 果 助 长 官 僚 主 义 组 织 文 化 当 前 许 多 行 政 机 构 升 格 失 范 是 迷 恋 权 力 任 由 官 本 位 观 念 沉 渣 泛 起 所 致, 会 造 成 政 府 组 织 规 模 过 度 扩 张, 助 长 一 种 权 责 不 清 人 浮 于 事 官 僚 主 义 盛 行 的 官 僚 主 义 组 织 文 化, 助 长 官 本 位 思 想, 是 社 会 政 治 生 活 中 的 一 种 疾 病, 严 重 影 响 着 各 国 政 治 生 活 的 行 为 方 式 不 利 于 全 面 推 进 行 政 法 治 首 先, 行 政 机 构 没 有 以 组 织 法 编 制 管 理 条 例 等 法 律 法 规 为 依 据 而 强 行 升 格, 行 政 机 构 设 置 和 编 制 管 理 缺 乏 科 学 的 论 证 程 序 和 法 理 依 据 其 次, 有 些 行 政 机 构 升 格 是 为 了 官 职 利 益 考 虑, 是 为 了 提 高 原 有 行 政 级 别, 利 用 高 行 政 级 别 指 挥 和 协 调 低 级 别 行 政 机 构 及 其 人 员, 依 靠 行 政 权 力 的 力 量 推 动 政 府 的 管 理 和 服 务 工 作, 体 现 的 仍 是 人 治, 与 行 政 法 治 要 求 相 悖 无 助 于 巩 固 行 政 机 构 改 革 成 果 最 近 兴 起 的 行 政 机 构 升 格 失 范 会 带 来 层 级 过 多 机 构 重 叠 领 导 职 数 增 加 编 制 扩 大 等 问 题, 冲 淡 和 抵 消 了 历 次 行 政 改 革 精 减 人 员 和 机 构 的 成 效 同 时, 行 政 机 构 升 格 后 其 内 设 机 构 也 随 之 升 格, 并 设 置 新 科 室, 增 加 新 的 办 事 人 员, 导 致 部 门 林 立 人 浮 于 事 职 责 交 叉 效 率 低 下 等, 这 与 我 国 历 次 行 政 机 构 改 革 的 精 简 精 神 相 悖, 不 利 于 优 化 政 府 组 织 结 构 阻 碍 政 府 职 能 转 变 行 政 机 构 升 格 失 范 会 带 来 机 构 臃 肿 部 门 林 立 职 责 交 叉 等 消 极 后 果, 不 利 于 政 府 组 织 结 构 的 优 化 以 及 行 政 机 构 的 合 理 设 置, 使 政 府 在 应 该 管 理 的 公 共 事 务 领 域 的 角 色 定 位 不 准 不 能 全 面 正 确 地 履 行 自 己 的 职 能, 导 致 政 府 职 能 出 现 越 位 缺 位 错 位 不 到 位 等 问 题, 不 利 于 推 动 政 府 职 能 有 序 良 性 地 转 变 增 加 政 府 财 政 负 担 当 前, 我 国 的 行 政 管 理 体 制 从 中 央 到 地 方 分 为 五 级 政 府, 存 在 着 管 理 层 次 过 多 机 构 臃 肿 人 员 膨 胀 等 弊 端 根 据 相 关 数 据 显 示, 近 年 来, 行 政 机 构 和 人 员 的 膨 胀 使 国 家 财 政 支 出 结 构 中 的 行 政 管 理 费 用 急 剧 增 加, 财 政 不 堪 重 负, 具 体 见 表 2 在 这 种 情 况 下, 如 果 行 政 机 构 不 根 据 处 理 繁 杂 的 公 共 事 务 的 需 要 来 升 格, 而 是 肆 意 擅 自 增 加 机 构 数 量 和 领 导 职 数 提 高 机 构 规 格, 从 微 观 来 看, 会 使 一 个 行 政 机 构 的 行 政 开 支 加 大 ; 从 宏 观 来 看, 整 个 国 家 的 行 政 机 构 和 人 员 编 制 全 面 失 控, 给 国 家 和 地 方 财 政 造 成 沉 重 压 力, 财 政 负 担 沉 重

17 274 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 表 2 国 家 财 政 支 出 结 构 ( 费 用 ) 单 位 : % 年 份 经 济 建 设 费 社 会 文 教 费 国 防 费 行 政 管 理 费 其 他 朱 立 言 刘 生 邓 春 玲 : 论 建 构 政 府 组 织 之 适 度 规 模, 公 共 管 理 高 层 论 坛 2007 年 第 1 期 五 未 来 规 范 行 政 机 构 升 格 的 策 略 选 择 本 文 的 研 究 基 调 既 不 是 支 持 行 政 机 构 升 格, 也 不 是 反 对 行 政 机 构 升 格, 而 是 在 肯 定 行 政 机 构 升 格 具 有 一 定 合 理 性 和 成 效 的 基 础 上, 针 对 当 前 我 国 行 政 机 构 失 范 的 现 状, 力 图 提 出 规 范 我 国 行 政 机 构 升 格 的 建 议, 以 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革, 巩 固 行 政 机 构 改 革 的 成 果 ( 一 ) 行 政 机 构 升 格 应 遵 循 的 原 则 法 制 原 则 法 制 原 则 是 行 政 机 构 升 格 要 遵 循 的 首 要 原 则, 该 原 则 要 求 行 政 机 构 升 格 必 须 符 合 国 家 法 律 的 相 关 规 定, 行 政 组 织 的 设 立 运 行 和 调 整 都 要 依 据 法 律 进 行, 受 法 律 制 约 适 应 职 能 目 标 需 要 原 则 行 政 组 织 的 设 计 和 调 整 是 为 了 实 现 行 政 组 织 的 职 能, 行 政 机 构 升 格 实 际 上 是 对 行 政 机 构 的 重 新 设 置, 是 对 行 政 组 织 结 构 的 再 设 计 与 调 整, 因 而 它 必 须 适 应 行 政 职 能 目 标 的 需 要 来 进 行 适 应 环 境 原 则 行 政 组 织 需 要 保 持 一 定 的 弹 性, 根 据 它 所 面 临 的 外 在 环

18 275 境 和 内 在 环 境 的 变 化 作 出 适 当 的 调 整, 以 适 应 环 境 变 化 的 需 要, 保 持 与 环 境 的 平 衡 与 协 调 权 责 一 致 原 则 行 政 机 构 升 格 会 使 行 政 级 别 提 高, 行 政 权 力 扩 大, 要 妥 善 处 理 行 政 职 权 与 职 责 的 关 系, 不 能 扩 大 职 权 而 不 增 加 职 责, 要 使 行 政 权 力 与 行 政 责 任 成 正 比, 理 顺 职 权 职 责 的 关 系, 做 到 权 责 一 致 ( 二 ) 规 范 行 政 机 构 升 格 的 策 略 1 培 育 现 代 行 政 文 化 并 转 变 政 府 管 理 方 式 培 育 现 代 行 政 文 化 是 规 范 行 政 机 构 升 格 的 思 想 前 提 和 理 论 先 导, 要 逐 步 实 现 由 管 制 型 行 政 文 化 向 服 务 型 行 政 文 化 的 转 变, 由 全 能 型 行 政 文 化 向 有 限 型 行 政 文 化 的 转 变 由 封 闭 型 行 政 文 化 向 透 明 型 行 政 文 化 的 转 变, 由 以 官 为 本 的 行 政 文 化 向 以 民 为 本 的 行 政 文 化 转 变 传 统 的 政 府 管 理 方 式 具 有 浓 厚 的 命 令 性 强 制 性, 以 行 政 权 力 为 本 位, 对 社 会 进 行 全 方 位 的 管 制, 其 弊 端 不 言 而 喻 因 此, 要 转 变 政 府 管 理 方 式, 由 人 治 转 变 为 法 治, 由 管 理 转 变 为 服 务, 由 行 政 手 段 为 主 转 变 为 多 种 手 段 相 结 合, 由 微 观 管 理 直 接 管 理 为 主 转 变 为 宏 观 管 理 间 接 管 理 为 主, 压 缩 传 统 政 府 管 理 方 式 的 适 用 空 间, 以 适 应 经 济 社 会 发 展 的 迫 切 需 要 2 健 全 行 政 组 织 法 律 体 系 首 先 要 树 立 现 行 行 政 组 织 法 律 法 规 的 权 威 如 前 所 示, 现 行 法 律 法 规 对 行 政 机 构 升 格 提 供 了 相 应 的 法 律 法 规 依 据, 对 于 规 范 当 前 我 国 行 政 机 构 升 格 失 范 现 象 起 到 了 一 定 的 强 制 性 和 规 范 性 作 用 必 须 树 立 这 些 法 律 法 规 的 足 够 的 权 威, 发 挥 它 们 的 强 制 性 和 约 束 性 作 用, 为 规 范 行 政 机 构 升 格 提 供 法 制 保 障 其 次 需 要 健 全 行 政 组 织 法 在 中 央 层 面, 完 善 国 务 院 组 织 法, 具 体 制 定 国 务 院 各 部 委 直 属 机 构 办 事 机 构 的 组 织 法 ; 在 地 方 层 面, 将 地 方 政 府 组 织 法 与 地 方 权 力 机 关 组 织 法 分 立, 并 单 独 制 定 省 市 县 乡 镇 的 行 政 组 织 法 再 次 要 加 快 行 政 机 构 编 制 立 法 要 尽 快 制 定 和 完 善 行 政 编 制 法, 将 行 政 编 制 纳 入 法 治 轨 道, 设 定 严 密 的 监 督 机 制, 增 强 编 制 管 理 的 规 范 性, 提 高 对 行 政 机 构 升 格 的 约 束 效 力 3 切 实 转 变 政 府 职 能 处 于 社 会 转 型 期 的 我 国, 转 变 政 府 职 能 具 有 其 合 理 必 要 性, 要 明 确 政 府 在 应 该 管 理 领 域 的 角 色 定 位 据 周 志 忍 教 授 的 观 点, 新 时 期 政 府 职 能 转 变 的 侧 重 点 不 再 是 政 府 应 该 管 什 么 不 应 该 管 什 么, 而 是 政 府 在 应

19 276 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 该 管 理 的 领 域 中 的 角 色 定 位 问 题 1 探 寻 政 府 职 能 转 变 可 从 财 政 预 算 着 手 财 政 预 算 作 为 政 府 运 行 的 血 液 和 基 础, 根 据 行 政 机 构 编 制 确 定 财 政 预 算, 加 强 预 算 控 制, 对 于 规 范 行 政 机 构 升 格 具 有 重 要 的 约 束 作 用 首 先, 实 现 财 政 预 算 的 法 制 化 其 次, 加 强 税 收 管 理 再 次, 强 化 财 政 监 督 管 理 4 完 善 行 政 监 督 体 系 完 善 行 政 监 督 体 系 是 规 范 行 政 升 格 失 范 现 象 的 重 中 之 重 (1) 健 全 完 善 内 部 行 政 监 督 体 制 和 外 部 监 督 体 制 内 部 监 督 中 心 任 务 是 保 持 行 政 活 动 的 统 一, 提 高 行 政 效 率 从 内 部 监 督 行 政 机 构 升 格, 就 要 加 强 一 般 监 督 和 专 门 监 督 : 一 般 监 督 是 行 政 监 督 中 最 经 常 最 直 接 的 监 督 方 式, 是 行 政 机 关 自 上 而 下 自 下 而 上 以 及 相 互 之 间 进 行 的 监 督, 包 括 层 级 监 督 职 能 监 督 主 管 监 督 以 及 行 政 复 议 等 ; 专 门 监 督 是 行 政 机 关 内 部 专 职 监 督 权 的 机 关 对 行 政 机 关 及 其 人 员 进 行 的 监 督, 分 为 行 政 监 察 和 审 计 监 督 同 时 对 公 共 行 政 的 监 督 还 需 要 从 外 部 入 手 外 部 监 督 是 行 政 系 统 以 外 的 各 监 督 主 体 依 法 对 行 政 机 关 及 其 人 员 进 行 的 监 督, 主 要 有 权 力 机 关 的 监 督 司 法 机 关 的 监 督 政 党 监 督 以 及 社 会 监 督 (2) 建 立 行 政 监 督 协 调 机 制, 实 行 行 政 监 督 的 垂 直 领 导 体 制 要 建 立 行 政 监 督 协 调 机 制, 加 强 总 体 协 调, 使 各 监 督 主 体 相 互 配 合, 形 成 监 督 合 力, 发 挥 行 政 监 督 的 整 体 功 能 例 如, 建 立 综 合 协 调 机 构, 建 立 各 监 督 部 门 之 间 的 联 系 制 度, 建 立 行 政 监 督 信 息 情 报 网 等 同 时 要 建 立 行 政 监 督 的 垂 直 领 导 体 制, 使 监 督 机 关 从 行 政 机 关 中 独 立 出 来, 并 赋 予 其 相 应 的 职 责 权 限 在 经 济 上 不 依 赖 同 级 行 政 机 关, 从 而 保 证 监 督 的 独 立 性, 独 立 开 展 监 督 工 作, 提 高 行 政 监 督 效 率 (3) 加 快 行 政 监 督 立 法 行 政 监 督 立 法 是 有 效 开 展 行 政 监 督 的 前 提 和 基 础, 行 政 监 督 必 须 以 法 律 为 准 绳 要 加 快 行 政 监 督 立 法, 制 定 专 门 的 行 政 监 督 法 律 法 规, 如 行 政 监 督 法, 以 便 将 行 政 监 督 纳 入 法 制 化 轨 道, 使 行 政 监 督 有 法 可 依, 提 高 行 政 监 督 的 权 威 和 效 能 (4) 建 设 高 素 质 的 行 政 监 督 队 伍 要 提 高 行 政 监 督 效 率, 就 必 须 提 高 行 政 监 督 人 员 的 素 质, 建 设 一 支 高 素 质 的 行 政 监 督 队 伍 一 方 面 应 该 对 行 政 人 员 进 行 培 训 和 教 育, 提 高 行 政 监 督 人 员 的 综 合 素 质, 建 设 高 素 质 的 行 政 监 1 周 志 忍 : 新 时 期 深 化 政 府 职 能 转 变 的 几 点 思 考, 中 国 行 政 管 理 2006 年 第 10 期

20 277 督 队 伍 ; 另 一 方 面, 要 继 续 完 善 法 律 制 度, 用 法 律 来 约 束 行 政 监 督 人 员 的 行 为, 加 强 对 行 政 监 督 人 员 的 法 律 监 督 六 结 论 改 革 开 放 以 来, 我 国 先 后 进 行 了 7 次 大 规 模 的 行 政 机 构 改 革, 几 乎 每 五 年 就 对 行 政 机 构 进 行 一 次 大 的 调 整, 分 别 是 1982 年 1988 年 1993 年 1998 年 2003 年 2008 年 和 2013 年 的 行 政 机 构 改 革, 取 得 了 显 著 成 效, 行 政 机 构 和 人 员 得 到 精 简, 政 府 职 能 得 以 转 变 但 是, 各 种 社 会 问 题 仍 然 层 出 不 穷, 改 革 的 道 路 依 然 漫 长 而 艰 辛 党 的 十 七 大 提 出, 要 探 索 实 行 职 能 有 机 统 一 的 大 部 门 制, 旨 在 精 简 机 构, 减 少 行 政 层 级, 根 据 综 合 管 理 职 能 设 置 政 府 部 门, 实 行 行 政 管 理 体 制 的 横 向 改 革 党 的 十 八 大 进 一 步 指 出, 稳 步 推 进 大 部 制 改 革, 优 化 行 政 层 级 和 行 政 区 划 设 置, 严 格 控 制 机 构 编 制, 减 少 领 导 职 数, 降 低 行 政 成 本 与 此 同 时, 越 来 越 多 的 行 政 机 构 却 热 衷 于 提 高 机 构 规 格 以 及 增 加 领 导 职 数, 行 政 机 构 升 格 蔓 延 成 风 从 本 质 上 来 看, 行 政 机 构 升 格 属 于 典 型 的 政 府 机 构 改 革 的 类 型 范 畴 和 附 属 衍 生 品, 其 直 接 动 因 为 行 政 区 划 改 革, 诱 因 本 质 是 上 海 交 通 大 学 公 共 政 策 和 治 理 创 新 研 究 中 心 团 队 提 出 的 代 理 型 地 方 发 展 主 义 模 式 中 的 凝 闭 型 政 策 体 制 约 束 1, 目 标 指 向 当 代 中 国 府 际 关 系 治 理 失 衡 格 局, 未 来 导 向 需 要 通 过 公 共 组 织 的 变 革 来 进 行 策 略 优 化 和 路 径 调 整 尽 管 本 文 较 为 详 尽 系 统 地 对 当 代 中 国 行 政 机 构 升 格 现 象 进 行 了 研 究, 但 是 必 须 指 出 的 是, 作 为 一 种 事 后 评 判 的 局 中 人, 如 何 用 适 当 的 局 外 者 清 的 意 识 设 定 来 合 理 看 待 行 政 机 构 升 格 的 失 范 现 象? 回 答 是 好 的 或 坏 的 是 一 个 价 值 问 题 价 值 问 题 的 争 论 总 是 有 必 要 的, 但 讨 论 行 政 升 格 现 象 的 好 与 坏, 容 易 使 我 们 在 还 未 找 到 圆 满 解 决 方 案 的 时 候, 就 已 经 陷 入 白 马 非 马 指 鹿 为 马 的 困 境 了 所 以, 面 对 当 前 行 政 机 构 升 格 过 程 中 客 观 存 在 的 失 范 现 象, 我 们 应 该 坚 持 一 分 为 三 的 分 析 思 维, 不 仅 关 注 行 政 升 格 行 动 主 体 本 身 的 行 动 逻 辑 和 思 考 理 路, 而 且 也 要 关 注 行 动 客 体 可 被 型 塑 和 勾 画 的 治 理 向 度 与 转 变 空 间 任 何 一 种 公 共 行 政 或 者 公 共 政 策 问 题, 都 不 是 在 政 治 真 空 和 社 会 蒸 馏 瓶 1 彭 勃 杨 志 军 : 从 凝 闭 走 向 开 放 : 治 理 公 共 事 件 的 政 策 体 制 转 向, 探 索 与 争 鸣 2013 年 第 9 期

21 278 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 中 产 生 和 演 变 的, 而 是 一 种 不 断 与 社 会 进 行 互 动 的 连 续 性 过 程, 这 也 是 政 治 与 行 政 以 及 政 策 走 出 历 史 走 进 现 实 发 生 变 迁 的 原 因 归 根 结 底, 探 讨 行 政 机 构 升 格 的 规 范 化 科 学 化 和 民 主 化 最 终 体 现 的 是 政 治 的 成 熟 度 目 前 改 革 所 能 带 来 的 发 展 红 利 正 在 遭 受 到 变 迁 社 会 与 风 险 社 会 的 双 重 影 响, 逐 渐 被 侵 蚀 和 削 弱, 越 来 越 不 能 体 现 社 会 主 义 制 度 的 优 越 性 因 此, 未 来 我 们 必 须 关 注 并 强 化 行 政 机 构 升 格 完 成 后 的 治 理 实 效, 研 制 更 加 科 学 规 范 的 有 效 手 段, 以 使 行 政 机 构 升 格 的 合 理 成 效 得 以 充 分 发 挥 并 避 免 其 消 极 后 果