國立台灣大學國家發展研究所

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1 國 立 台 灣 大 學 國 家 發 展 研 究 所 博 士 論 文 指 導 教 授 : 洪 鎌 德 教 授 中 國 城 鎮 醫 療 保 險 制 度 改 革 及 其 發 展 之 研 究 研 究 生 : 楊 仲 源 撰 中 華 民 國 九 十 七 年 七 月 1

2 摘 要 本 文 探 討 1950 年 中 國 建 國 之 後, 中 國 城 鎮 地 區 社 會 醫 療 保 險 制 度 ( 早 期 由 於 是 中 央 政 府 總 攬, 被 稱 為 醫 療 保 障 ) 的 演 變 早 期 由 於 醫 療 服 務 制 度 是 免 費 醫 療 (Free for healthcare), 企 業 與 政 府 的 職 工 都 認 為 單 位 (Unit) 提 供 醫 療 服 務 乃 是 天 經 地 義 的 事, 即 是 公 費 醫 療 與 勞 保 醫 療 制 度 文 革 之 後, 經 濟 對 內 改 革 對 外 開 放, 由 於 企 業 經 市 場 機 制 的 引 進 而 充 滿 活 力, 在 1989 年 之 前 由 於 國 家 致 力 經 濟 發 展, 人 民 的 醫 療 權 益 遭 到 漠 視 形 成 醫 療 体 制 遭 解 構 的 情 況 1992 年 鄧 小 平 南 巡, 經 濟 續 推 展, 十 四 大 後 社 會 主 義 市 場 經 濟 建 立,1994 年 底, 中 央 政 府 熱 衷 對 用 市 場 化 方 式 重 建 醫 療 系 統 及 醫 療 保 險 除 了 推 動 兩 江 模 式,1996 全 國 試 點, 到 1998 年 正 式 試 點, 僅 有 五 年 時 間 在 倉 促 的 情 況 下, 仿 德 國 與 新 加 坡, 建 立 統 帳 模 式 醫 療 保 險 其 中 醫 療 儲 蓄 帳 戶 (Madical saving account) 與 先 進 國 家 流 行 的 社 會 保 險 模 式 不 同,MSA 主 要 在 新 美 中 國 等 地 實 施 社 會 統 籌 帳 戶 類 似 西 方 社 會 保 險 然 而 此 舉 忽 略 了 醫 療 行 業, 雖 亦 可 市 場 化, 但 以 中 國 社 會 主 義 之 背 景 醫 療 為 具 有 公 益 性 質 的 產 業, 以 市 場 化 手 段 來 推 動 醫 療 保 險 及 醫 療 服 務, 對 弱 勢 民 眾 ( 下 崗 失 業 農 民 工 等 ) 勢 必 不 利, 乃 引 起 學 界 爭 論 在 2005 年 國 務 院 承 認 醫 改 失 敗, 但 未 來 採 何 種 模 式 才 適 合 中 國 國 情, 此 部 分, 尚 無 答 案 多 數 學 者 認 為 國 家 的 角 色 應 該 重 新 引 入, 無 論 在 社 會 醫 療 保 險 或 者 醫 療 衛 生 服 務, 政 府 在 財 政 制 度 設 計 資 源 規 劃 等, 重 建 其 應 當 該 承 擔 之 角 色 乃 刻 不 容 緩 之 要 務 2

3 中 國 城 鎮 醫 療 保 險 制 度 改 革 發 展 之 研 究 目 錄 第 一 章 緒 論 1-14 壹 研 究 動 機 與 問 題 界 定 1-4 貳 研 究 目 的 5 參 研 究 途 徑 與 方 法 6-7 肆 研 究 架 構 8 伍 研 究 範 圍 與 概 念 界 定 9-12 陸 研 究 限 制 13 柒 章 節 安 排 14 第 二 章 計 劃 經 濟 時 期 的 勞 保 公 費 醫 療 制 度 第 一 節 勞 保 醫 療 制 度 第 二 節 公 費 醫 療 制 度 第 三 節 文 化 大 革 命 與 醫 療 保 險 之 破 壞 干 擾 第 四 節 計 劃 經 濟 時 代 醫 療 保 險 制 度 之 成 就 與 問 題 第 五 節 小 結 39 第 三 章 中 國 城 鎮 職 工 醫 療 保 險 之 初 步 演 變 ( ) 第 一 節 計 劃 經 濟 醫 療 保 險 制 度 與 市 場 經 濟 的 不 協 調 第 二 節 中 國 城 鎮 公 費 醫 療 保 險 制 度 之 演 變 第 三 節 中 國 城 鎮 勞 保 醫 療 保 險 制 度 之 變 革 第 四 章 第 二 階 段 城 鎮 職 工 醫 療 保 險 制 度 改 革 ( ) 第 一 節 九 江 鎮 江 城 鎮 職 工 醫 療 保 制 度 改 革 的 實 踐 第 二 節 鎮 江 市 試 點 與 醫 保 的 推 行 第 三 節 九 江 市 試 點 與 醫 保 的 推 行 第 四 節 兩 江 試 點 改 革 面 臨 之 問 題 與 相 關 思 考 評 估 第 五 節 擴 大 改 革 試 點 的 探 索 第 六 節 1998 年 < 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 制 度 > 以 後 的 改 革 第 五 章 第 三 階 段 醫 療 保 險 改 革 政 策 ( ) 第 一 節 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 配 套 法 規 與 檢 討 第 二 節 關 於 城 鎮 醫 藥 衛 生 體 制 三 項 改 革 之 措 施 及 其 困 難 第 三 節 SARS 的 爆 發 與 醫 院 產 權 改 革 第 四 節 醫 療 保 險 制 度 三 項 改 革 之 構 思 與 遭 遇 情 況 第 五 節 醫 療 三 改 的 作 法 與 及 問 題

4 第 六 節 有 關 三 項 改 革 之 批 評 與 意 見 第 六 章 結 論 - 關 於 醫 療 保 險 制 度 的 評 析 第 一 節 中 國 醫 療 保 險 發 展 與 國 家 ( 政 府 ) 缺 位 第 二 節 醫 療 保 險 制 度 改 革 加 重 社 會 不 公 程 度 第 三 節 關 於 統 帳 結 合 模 式 實 施 之 檢 討 反 省 第 四 節 未 來 展 望 大 事 年 表 參 考 書 目 圖 表 目 錄 表 一 城 鎮 居 民 與 農 村 居 民 的 總 收 入 及 分 項 收 入 的 分 配 33 表 二 全 國 居 民 戶 十 等 分 組 中 城 鄉 居 民 戶 各 占 的 比 例 34 表 三 不 同 類 型 企 業 職 工 福 利 機 構 帄 均 擁 有 工 作 人 員 數 43 表 四 公 費 醫 療 和 勞 保 醫 療 的 異 同 66 表 五 1978 年 至 1990 年 期 間 全 民 所 有 制 單 位 勞 動 醫 療 保 險 費 用 表 68 表 六 全 國 職 工 大 病 統 籌 和 離 退 休 人 員 醫 療 費 用 統 籌 支 出 情 況 表 82 表 七 全 市 1995 年 企 業 職 工 醫 療 社 會 保 險 個 人 帳 戶 使 用 情 況 114 表 八 1995 年 九 江 市 職 工 進 入 社 會 統 籌 基 金 情 況 114 圖 一 研 究 架 構 圖 8 圖 二 中 國 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 收 支 架 構 圖 87 圖 三 之 一 兩 江 試 點 醫 療 保 險 基 金 運 作 收 入 結 構 圖 96 圖 三 之 二 : 兩 江 試 點 醫 療 保 險 基 金 運 作 支 出 結 構 圖 97 圖 四 之 一 : 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 基 金 收 入 結 構 圖 145 4

5 圖 四 之 二 : 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 基 金 支 出 結 構 圖 146 圖 五 : 中 國 醫 藥 衛 生 體 制 三 項 改 革 計 畫 圖 189 中 國 城 鎮 地 區 醫 療 保 險 制 度 改 革 發 展 之 研 究 壹 研 究 動 機 與 問 題 界 定 第 一 章 緒 論 中 國 現 在 是 用 佔 全 球 2% 的 醫 療 衛 生 資 源 支 持 佔 全 球 22% 的 人 口 我 們 的 人 均 衛 生 支 出 雖 然 不 低, 但 是 差 距 很 大, 這 其 中 有 為 數 眾 多 的 困 難 群 體, 大 家 都 在 抱 怨 看 病 難 看 病 貴, 今 後 30 年 我 們 都 必 須 為 促 進 公 帄 而 努 力, 我 們 也 准 備 再 挨 大 家 30 年 的 批 評 1 - 中 國 衛 生 部 長 陳 竺 於 2008 年 03 月 08 日 中 國 衛 生 部 長 陳 竺 的 一 段 談 話 指 出 了, 中 國 在 推 動 經 濟 改 革 與 發 展, 繳 出 漂 亮 的 成 績, 多 數 人 在 卻 在 醫 療 權 益 方 面, 因 推 動 市 場 經 濟 改 革, 導 致 醫 院 畸 形 發 展, 醫 院 在 政 府 財 政 投 入 逐 步 降 低 的 情 況 下, 不 得 不 透 過 醫 療 服 務 的 市 場 向 民 眾 透 過 收 取 藥 品 檢 查 等 費 用, 來 獲 取 醫 院 營 運 所 需 的 經 費, 甚 至 進 一 步 進 行 創 租 行 為, 運 用 醫 學 方 面 一 般 民 眾 欠 缺 專 業 知 識 的 情 況, 誘 導 民 眾 使 用 更 高 價 的 藥 品, 花 費 更 多 的 費 用 做 更 多 的 檢 查, 許 多 得 一 般 疾 病 的 患 者 主 要 以 治 病 為 主, 事 實 上 有 許 多 高 價 藥 物 與 高 科 技 的 檢 驗, 並 非 醫 療 過 程 所 必 須, 在 未 知 患 者 每 個 人 經 濟 狀 況 之 情 況, 醫 院 均 以 先 開 高 價 藥, 多 做 檢 驗 作 為 獲 利 工 具, 因 此 民 眾 對 醫 院 收 費 之 作 法 多 半 十 分 反 感, 此 種 醫 療 服 務 昂 貴 之 現 象, 造 成 的 最 大 影 響, 即 是 使 收 入 水 準 不 高 的 人 看 不 起 病, 使 許 多 人 因 病 而 貧, 或 因 貧 而 無 法 就 醫, 國 民 平 均 健 康 品 質 受 到 影 響, 原 有 追 求 平 等 的 社 會, 已 因 財 富 差 距 的 增 加, 使 得 1 < 陳 竺 與 委 員 共 話 醫 改 >,2008 年,3 月 8 日 人 民 政 協 報 /28320/116286/116585/ html 5

6 社 會 變 得 不 公 平 而 醫 療 服 務 高 價 化, 又 使 社 會 不 公 的 現 象 更 為 嚴 重, 值 得 深 入 研 究 及 探 討 一 研 究 動 機 中 國 大 陸 歷 經 改 革 開 放 近 三 十 年, 在 東 亞 後 進 國 家 中 已 成 為 經 濟 發 展 速 度 最 快 速 之 區 域 在 可 見 的 未 來, 中 國 仍 將 吸 引 來 自 世 界 各 地 的 資 金 投 入, 若 以 中 國 經 濟 發 展 的 速 度 來 看, 預 估 在 2015 年, 中 國 將 成 為 規 模 僅 次 於 美 國 的 第 二 大 經 濟 體 在 中 國, 西 方 國 家 所 看 到 的 是 中 國 亮 眼 的 經 濟 表 現, 動 輒 7% 到 10% 的 經 濟 成 長 率, 連 美 國 都 認 為 中 國 終 於 會 成 為 超 級 強 國 2 然 而 值 得 重 視 的 是, 中 國 由 於 過 度 重 視 經 濟 發 展, 又 為 了 需 迎 接 人 口 高 齡 化 時 代 來 到, 及 提 供 足 夠 的 社 會 福 利, 設 籍 於 城 市 之 企 業 依 規 定 繳 納 接 近 工 資 30% 的 社 會 保 險 金 ( 包 含 養 老 醫 療 失 業 工 傷 生 育 在 內 ) ( 上 海 市 之 籌 資 佔 薪 資 比 則 高 達 47%) 3, 本 文 認 為 醫 療 保 險 制 度 改 革 與 一 般 民 眾 ( 無 論 在 職 或 退 休 職 工 ) 生 活 關 係 最 為 密 切, 且 民 眾 對 醫 療 服 務 價 格 強 烈 不 滿, 多 數 民 眾 認 為 醫 療 服 務 價 格 醫 院 收 費 太 高, 民 眾 自 付 金 額 比 例 過 重, 與 台 灣 之 全 民 健 保 民 眾 滿 意 極 高 成 強 列 對 比, 其 影 響 層 面 不 容 忽 視 依 據 2001 年 中 央 電 視 台 及 國 家 統 計 局 城 市 調 查 總 隊 的 調 查, 針 對 中 國 之 上 海 等 十 個 城 市 的 調 查 顯 示, 最 受 關 注 的 前 三 位 問 題 是 醫 療 改 革 社 會 保 障 和 失 業 三 大 問 題 許 多 民 眾 對 醫 療 保 險 基 金 之 規 定 如 收 取 與 使 用 繼 承 等 相 當 陌 生 政 府 對 衛 生 醫 療 事 業 的 投 入 嚴 重 不 足, 且 有 限 資 源 的 配 置 嚴 重 不 公, 另 方 面 亂 收 費 亂 加 價 等 醫 療 領 域 的 腐 敗, 加 劇 醫 療 費 的 高 價 趨 於, 廣 大 群 眾 看 病 難 看 不 起 病 的 狀 況 令 人 擔 憂 2005 年 8 月, 中 國 青 年 報 社 會 調 查 中 心, 也 通 過 中 央 電 視 台 進 行 了 一 項 民 意 調 查, 抽 樣 調 查 30 歲 以 上 公 眾 意 見, 調 查 結 果 顯 示 :90% 的 人 對 10 年 來 醫 療 體 制 的 變 化 感 到 不 滿 意, 且 被 調 查 對 象 還 不 包 括 面 臨 問 題 最 突 出 的 農 村 人 口 4 簡 單 來 說, 中 國 城 市 地 區 所 進 行 的 醫 療 改 革 重 點 包 括 ( 一 ) 改 變 醫 療 費 用 的 籌 集 方 式, 由 改 革 以 前 的 各 自 單 位 籌 集 改 成 各 地 方 政 府 籌 集, 以 增 加 醫 療 保 險 基 金 承 擔 風 險 的 能 力, 同 時 還 可 以 解 決 各 企 業 單 位 因 職 工 年 齡 結 構 不 同 所 帶 來 醫 療 費 用 負 擔 不 均 的 問 題 ;( 二 ) 引 入 供 給 需 求 的 市 場 機 制, 增 加 患 者 對 醫 療 服 務 的 付 費 比 例, 並 希 望 能 從 而 制 約 患 者 對 醫 療 保 險 的 過 度 需 求 二 問 題 界 定 1 社 會 保 險 改 革 之 背 景 中 國 的 社 曾 保 障 制 度 正 進 行 急 速 的 轉 變 中 國 舊 有 的 勞 動 保 險 條 例 於 1950 年 代 初 開 始 實 施, 明 顯 與 政 府 1980 年 代 以 來 推 行 的 經 濟 改 計 畫 不 太 配 合, 對 急 需 2 < 美 情 報 總 監 : 中 國 將 成 超 級 強 國 > 美 國 國 家 情 報 總 監 John Negroponte 參 加 美 國 參 議 院 聽 證 會 時 曾 如 此 提 到,2006 年,3 月 2 日, ,s=120 3 高 書 生,2006 年 社 會 保 障 改 革 何 去 何 從, 北 京, 中 國 人 民 大 學 出 版 社, 頁 汝 信 陸 學 芝 李 培 林, 社 會 藍 皮 書,2006 年, 北 京 社 會 科 學 出 版 社, 頁 137 6

7 提 高 競 爭 力 的 企 業 其 福 利 支 出 造 成 沉 重 財 政 負 擔 中 國 社 會 保 險 制 度 自 1980 年 代 以 來 經 歷 空 前 的 改 變, 一 些 新 增 的 措 施, 如 集 體 形 式 的 資 金 籌 集 和 管 理 1990 年 代 中 開 始, 中 國 政 府 相 繼 草 擬 ( 養 老 醫 療 等 ) 社 會 保 險 改 革 草 案, 負 責 訂 定 相 關 法 令 的 勞 動 部 認 為, 草 案 可 表 現 社 會 保 險 約 三 項 共 通 性 原 則,1. 強 制 性, 社 會 保 險 作 為 政 府 措 施, 應 由 國 家 立 法, 強 制 實 施 ;2. 互 濟 性, 透 過 基 金 籌 集, 合 作 互 濟 ;3 保 障 性, 扶 持 弱 者, 保 障 基 本 生 活, 維 護 社 會 穩 定 5 由 社 會 保 險 法 令 的 擬 訂, 可 知 中 國 的 社 會 保 險 制 度 改 革, 已 經 進 入 關 鍵 時 期, 其 成 敗 得 失 關 係 數 以 億 計 勞 動 者 及 其 家 屬 的 福 祉, 對 中 國 的 經 濟 改 革 進 程 及 社 會 穩 定 將 有 重 大 影 響 社 會 保 險 制 度 與 經 濟 發 展 息 息 相 關, 現 代 社 會 保 險 制 度 也 多 在 工 業 發 達 國 家 首 先 建 立 起 來 中 國 經 濟 體 制 改 革, 自 1980 年 代 中 期, 從 農 村 擴 展 至 城 市, 城 市 的 經 濟 體 制 起 了 急 劇 的 變 化, 其 中 促 使 社 會 保 險 體 制 改 變 的 因 素 有 : 年 代 中 期 以 前, 企 業 以 國 營 為 主 導, 輔 以 集 體 企 業, 私 營 企 業 並 不 存 在 1980 年 代 中 期 以 後, 私 營 企 業 蓬 勃 發 展, 數 目 急 速 增 加 據 1999 年 中 國 統 計 年 鑑 之 數 據, 國 營 企 業 職 工 有 九 千 多 萬 人, 私 營 企 業 就 業 的 職 工 數 目 亦 達 四 千 八 百 萬 人 這 些 受 僱 於 各 式 各 類 私 營 企 業 的 職 工, 並 未 受 到 於 1951 年 開 始 實 行 的 勞 動 保 險 條 例 保 障 勞 動 保 險 條 例 開 始 實 施, 只 適 用 於 國 有 企 業 和 集 體 企 業, 所 以 必 須 改 革 以 解 決 私 營 企 業 職 工 的 社 會 保 險 問 題 2. 除 此 之 外, 影 響 最 大 的 因 素 還 是 過 多 年 在 城 市 進 行 的 經 濟 改 革 所 帶 來 的 轉 變 這 些 轉 變 突 顯 經 濟 的 不 同 發 展 方 向, 從 計 畫 經 濟 轉 向 市 場 經 濟 體 系 轉 型 企 業 必 須 著 重 效 益, 不 可 如 過 去, 連 虧 損 也 可 倚 賴 國 家 的 補 助 長 期 以 來, 企 業 的 社 會 保 險 開 支 計 入 成 本 的 一 部 分, 企 業 有 眾 多 退 休 職 工 者, 勞 動 保 險 開 支 成 為 沉 重 負 擔 ; 企 業 要 賺 錢, 避 免 虧 本, 極 為 困 難 為 讓 企 業 保 持 競 爭 能 力, 中 國 政 府 必 須 推 行 新 的 社 會 保 險 制 度, 道 理 顯 而 易 見 3. 從 意 識 型 態 角 度 分 析, 中 國 現 行 社 會 保 險 制 度 最 大 問 題 是 制 度 無 法 與 經 濟 體 系 配 合 原 有 制 度 是 以 蘇 聯 時 期 之 模 式 為 藍 本, 而 蘇 聯 的 社 會 保 險 制 度, 為 列 寧 於 蘇 聯 成 立 初 期 所 訂 定 的 大 致 上, 蘇 聯 時 期 推 行 的 社 會 保 險 制 度, 重 點 是 由 國 家 保 障 工 人 的 利 益, 中 國 政 府 沿 襲 這 種 制 度, 職 工 的 保 障 由 企 業 包 攬, 最 後 造 成 企 業 的 沈 重 負 擔 另 外, 中 國 傳 統 組 織 發 揮 的 社 會 保 險 功 能, 雖 在 現 實 環 境 裡 仍 保 存 下 來, 如 農 民 的 生 活 便 常 依 賴 傳 統 組 織 的 保 護, 但 在 政 府 建 制 裡, 家 庭 等 組 織 提 供 的 協 助 卻 未 得 到 確 立 如 此 一 來, 傳 統 組 織 的 保 障 功 能 得 不 到 充 分 確 認, 新 成 立 的 社 會 保 險 制 度 也 承 擔 超 過 本 身 負 荷 能 力 的 作 用 從 以 上 所 言, 可 見 中 國 原 有 社 會 保 險 制 度, 因 1980 年 代 初 開 始 進 行 的 經 濟 改 革, 無 法 再 維 持 下 去 而 中 國 人 口 平 均 年 齡 逐 漸 老 化, 退 休 人 數 增 多, 國 營 企 業 的 福 利 負 擔 愈 加 沉 重, 營 運 效 益 問 題 也 得 不 到 解 決 面 對 改 革 的 迫 切 性, 中 國 政 府 仍 宣 稱 為 社 會 主 義 國 家, 政 府 對 計 劃 經 濟 時 代 已 承 諾 對 人 民 的 生 活 之 保 障 責 任 不 能 完 全 拋 棄 總 體 來 說, 改 革 的 時 期, 中 國 政 府 必 須 在 意 識 型 態 上 自 圓 其 說 勞 動 保 險 推 行 多 年, 要 完 全 達 到 勞 動 部 訂 下 的 改 革 目 的 並 不 容 易 1997 年, 中 國 整 體 保 障 福 利 費 和 住 房 支 出, 數 目 佔 國 民 生 產 總 值 10% 以 職 工 的 工 資 總 額 計 算, 政 府 和 企 業 負 擔 的 住 房 養 老 醫 療 失 業 工 傷 開 支 國 家 和 企 業 的 社 會 保 險 責 任 十 分 沉 重, 除 設 立 保 險 基 金 外, 國 家 體 制 改 革 委 員 會 希 望 把 部 分 福 利 性 5 周 永 新,2006 年 < 建 立 有 中 國 特 色 的 社 會 的 主 義 形 式 的 會 保 障 制 度 >, 載 於 郭 明 政 主 編 社 會 保 險 之 改 革 與 展 望, 台 北 : 政 大 勞 社 法 中 心 ( 翰 蘆 ) 出 版 社, 頁 136 7

8 補 貼 撥 入 工 資 之 內, 經 過 改 革 轉 型, 中 國 的 社 會 保 險 制 度 不 再 限 於 為 企 業 職 工 而 設 的 勞 動 保 險 計 畫 現 在 除 國 有 企 業 的 職 工 外, 其 他 職 工 也 可 享 受 各 類 社 會 保 險 計 畫 的 保 障 為 職 工 而 設 的 計 畫 不 再 是 個 別 企 業 為 職 工 提 供 的 福 利, 職 工 現 在 必 須 繳 付 部 分 社 會 保 險 費 用, 企 業 之 間 也 成 立 了 分 擔 機 制 中 國 的 社 會 保 險 制 度 涉 及 億 計 人 民 的 福 利, 一 下 子 要 改 變 過 來 並 不 容 易, 如 何 使 職 工 分 擔 社 會 保 險 之 費 用, 卻 又 不 致 對 其 生 活 造 成 過 重 壓 力, 乃 社 會 保 險 制 度 建 立 的 決 策 者 極 需 要 思 考 的 問 題 2 醫 療 支 付 制 度 與 醫 療 保 險 改 革 回 顧 中 國 改 革 開 放 前 的 公 費 醫 療 體 制, 所 實 行 的 是 由 國 家 財 政 支 援 的 國 家 醫 療 保 險 模 式 無 論 是 公 費 或 勞 保 醫 療 體 制, 對 民 眾 而 言, 都 是 免 費 醫 療, 甚 至 是 一 種 長 期 享 有 的 福 利 制 度 中 國 的 社 會 醫 療 體 制 改 革 是 因 應 時 代 背 景 的 變 動 ( 經 濟 體 系 的 市 場 化 ) 而 必 須 的 隨 著 改 革 開 放 持 續 進 行, 部 份 企 業 萎 縮, 非 國 有 或 私 營 經 濟 成 長, 為 顧 及 原 有 大 批 國 有 企 業 職 工 享 有 的 福 利 保 障, 以 及 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 亦 需 建 立 符 合 現 行 環 境 的 保 障 體 系 決 策 者 的 思 路, 認 為 經 濟 改 革 即 是 由 計 劃 經 濟, 向 市 場 經 濟 轉 型, 作 為 管 制 力 量 的 政 府 需 減 少 其 作 用, 應 逐 漸 讓 市 場 機 制 發 揮 功 效 在 醫 療 領 域, 同 樣 希 望 降 低 政 府 之 作 用, 讓 政 府 逐 漸 減 少 財 政 負 擔, 一 方 面 在 醫 療 費 用 方 面 將 醫 院 財 源, 藉 由 市 場 化 過 程, 向 民 眾 來 收 取 醫 療 費 用, 另 方 面 建 立 新 的 社 會 醫 療 保 險 ( 以 下 簡 稱 醫 療 保 險 ) 基 金 制 度, 希 望 經 由 基 金 之 收 支 平 衡, 政 府 即 可 減 少 政 府 經 費 支 出, 俾 能 用 更 多 資 金 投 入 經 濟 發 展 中 國 的 醫 療 保 險 改 革 是 一 個 全 新 的 制 度, 是 從 無 到 有 從 不 付 費 到 需 繳 保 費 與 部 份 醫 療 費 用 負 擔 然 而 民 眾 普 遍 認 知 醫 療 行 為 所 付 出 之 成 本 較 過 去 為 高 為 疏 緩 此 種 心 理, 新 基 金 制 度 除 了 學 習 西 方 社 會 保 險 之 作 法 成 立 之 社 會 統 籌 基 金, 尚 模 仿 亞 洲 經 濟 成 長 極 快 的 新 加 坡 建 立 個 人 醫 療 儲 蓄 帳 戶, 以 作 為 鼓 勵 參 與 投 保 者 之 誘 因 機 制, 且 希 望 由 需 求 面 來 控 制 醫 療 消 費 之 成 長 在 醫 療 院 所 的 部 份, 城 市 多 數 醫 院 雖 依 照 社 會 主 義 市 場 經 濟 的 需 要, 由 原 有 事 業 單 位 轉 型 為 有 成 本 及 支 出 概 念 的 準 企 業 單 位, 同 時 衛 生 機 構 在 政 府 嚴 格 控 制 醫 療 資 源 數 量 增 加 的 情 況 下 合 併 與 裁 減 的 數 目 不 在 少 數, 然 而 長 期 以 來 醫 院 的 角 色 乃 為 提 供 一 般 民 眾 的 醫 療 福 利, 對 於 醫 療 機 構 市 場 化 自 由 化 的 方 向, 只 能 配 合 政 治 減 少 了 財 政 支 持, 設 法 藉 著 市 場 向 民 眾 收 取 費 用 ( 主 要 經 由 藥 品 與 檢 驗 ), 6 政 府 的 責 任 除 了 制 定 輔 導 執 行 外, 對 於 相 關 配 套 措 施 等 均 需 制 訂 相 關 法 令 政 府 的 任 務 重 點 不 僅 僅 在 提 供 醫 療 資 源 而 已, 在 建 立 籌 資 系 統 防 止 醫 療 費 用 不 合 理 上 漲, 尚 應 建 立 配 合 市 場 發 展 之 管 理 運 行 架 構 等 的 探 索 尤 其 政 府 對 具 有 公 益 事 業 的 醫 院 而 言, 不 應 如 國 營 企 業 般, 使 醫 院 自 負 營 虧 為 了 在 市 場 上 生 存, 放 棄 傳 統 公 益 角 色, 醫 院 被 社 會 認 為 是 賺 錢 機 構, 因 為 減 少 經 費 開 支, 而 使 一 般 中 低 收 入 民 眾 失 去 醫 療 服 務 的 可 及 性 (access to healthcare service) 6 在 戶 籍 人 口 老 化 嚴 重 的 上 海 市, 負 擔 提 供 民 眾 需 要 之 福 利 公 共 財, 引 進 市 場 機 制 時, 醫 院 仍 認 為 本 身 承 擔 重 要 的 福 利 功 能, 心 態 上 仍 希 望 政 府 於 財 政 稅 收 方 面 應 給 予 優 惠 及 支 持, 主 要 的 原 因 還 是 政 府 從 將 醫 療 產 業 錯 誤 定 位, 不 予 醫 院 財 政 支 持, 8

9 貳 研 究 目 的 本 文 之 研 究 目 的 乃 在 對 中 國 自 建 國 以 來 之 城 鎮 地 區 之 公 費 勞 保 醫 療 保 險 制 度 進 行 歷 史 回 顧 經 藉 由 每 一 時 期 的 醫 療 保 險 的 制 度 運 作 之 探 討, 瞭 解 政 策 推 動 的 時 空 背 景, 與 藉 以 觀 察 評 估 下 一 時 期 醫 療 保 險 政 策 之 變 化, 其 次 對 改 革 開 放 以 後, 國 家 為 改 變 以 往 承 擔 完 全 醫 療 福 利 的 作 法, 希 望 公 費 與 勞 保 醫 療 逐 漸 培 養 投 保 人 員 成 本 概 念, 並 透 過 政 策 宣 導 鼓 勵 醫 院 減 少 醫 療 支 出 勞 保 醫 療 中 離 退 休 人 員 醫 療 費 用 社 會 統 籌 與 職 工 大 病 醫 療 費 用 社 會 統 籌, 針 對 較 高 額 的 醫 療 費 用 可 能 造 成 過 重 負 擔, 以 建 立 社 會 統 籌 基 金 之 方 式 來 分 散 風 險, 此 一 時 期 的 政 策, 實 施 的 經 驗 累 積, 為 未 來 1990 年 代 中 期 以 後 的 醫 療 保 險 改 革 奠 定 了 基 礎 1990 年 代 中 期 以 後, 醫 療 保 險 建 立 的 方 式 乃 所 謂 國 家 企 業 職 工 三 方 負 擔, 與 以 往 只 由 國 家 企 業 負 擔, 最 大 的 不 同 是 個 人 的 醫 療 保 險 責 任, 然 而 在 經 過 經 濟 的 發 展 後, 個 人 所 得 雖 有 所 提 升, 然 而 並 不 意 味 著 企 業 與 國 家 責 任 的 卸 除, 在 中 國 所 建 立 類 似 健 康 儲 蓄 個 人 帳 戶 制 度 外, 尚 有 支 付 較 高 額 度 醫 療 費 用 的 社 會 統 籌 基 金, 此 統 帳 結 合 模 式 混 合 模 式 如 何 運 作? 是 否 真 的 如 所 預 期 的 兼 顧 了 社 會 公 平, 與 醫 療 保 險 個 人 帳 戶 的 效 率, 吸 收 二 者 成 為 既 公 平 又 有 效 率 的 制 度? 在 實 施 時, 由 於 個 人 帳 戶 無 法 發 揮 社 會 保 險 共 濟 之 精 神, 使 中 國 的 醫 療 制 度 與 西 方 社 會 保 險 的 發 展 模 式 大 相 庭 逕 全 世 界 國 家 政 府 舉 辦 的 健 康 保 險 幾 乎 均 存 在 財 源 (finance) 是 否 充 足 的 問 題 本 研 究 之 目 的 在 觀 察 瞭 解 中 國 城 鎮 社 會 醫 療 保 險 ( 相 當 於 台 灣 政 府 舉 辦 之 健 保 ) 實 施 過 程 中, 政 府 是 否 進 行 足 夠 之 財 政 投 入? 在 城 鎮 醫 療 保 險 國 家 角 色 扮 演 何 種 功 能? 眾 所 周 知 在 中 國 經 濟 發 展 的 過 程 中, 國 家 扮 演 極 為 重 要 角 色, 儘 管 國 家 遭 到 許 多 批 評, 然 而 國 家 在 城 鎮 醫 療 保 險 制 度 是 否 仍 舊 如 同 經 濟 發 展 一 樣, 扮 演 應 有 之 重 要 角 色? 財 政 投 入 是 否 足 夠, 國 家 現 階 段 對 城 鎮 醫 療 保 險 之 定 位, 重 視 程 度, 以 及 所 動 用 資 源 與 財 力 是 否 恰 當, 乃 本 研 究 之 觀 察 重 點 以 北 京 市 1995 年 方 案 職 工 大 病 醫 療 費 用 社 會 統 籌 為 例, 將 行 政 區 以 內 之 企 業 納 入, 增 強 抗 風 險 的 能 力, 但 是 在 所 謂 實 行 國 家 企 業 職 工 個 人 三 方 合 理 負 擔 的 說 法 下, 本 文 發 現, 此 方 案 僅 規 定 了 職 工 與 企 業 的 繳 費 占 薪 資 之 比 例, 而 國 家 如 何 以 財 政 撥 款 撥 付 基 金? 占 財 政 比 例 多 少?, 均 未 明 文 規 定 本 文 認 為 至 此 開 始, 國 家 的 角 色 已 開 始 模 糊, 到 1995 年 鎮 江 九 江 兩 江 模 式 尚 以 市 政 府 財 政 貼 補 個 人 醫 療 儲 蓄 帳 戶 之 建 立, 至 於 1998 年 < 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 制 度 > 的 改 革 方 案, 國 家 除 規 定 地 方 政 府 對 老 紅 軍 離 休 幹 部 等 群 體 要 予 以 幫 助 解 決, 如 何 編 列 預 算, 用 多 少 國 家 財 政 撥 款 補 貼, 均 未 見 規 定, 國 家 的 角 色 的 如 何? 似 值 得 推 敲 參 研 究 途 徑 與 方 法 本 研 究 自 中 國 建 過 起 之 中 國 醫 療 保 險 制 度 開 始 介 紹, 到 改 革 開 放 後 之 醫 療 保 險 制 度 亦 列 入 探 討 一 研 究 途 徑 (approach) 部 分, 包 括 9

10 1 歷 史 研 究 途 徑 : 其 重 點 在 中 國 醫 療 保 險 制 度 的 歷 史 發 展 層 面, 研 究 其 源 起 演 變 與 發 展 中 國 醫 療 保 險 制 度 從 建 國 之 初, 國 家 對 企 業 的 福 利 支 出 是 無 所 不 包 的, 而 職 工 則 享 有 完 全 之 醫 療 福 利 在 計 劃 經 濟 體 制 下, 除 了 勞 保 醫 療 於 1966 年 象 徵 性 的 要 求 收 取 極 少 的 價 掛 號 費 檢 查 化 驗 費, 幾 乎 是 免 費 醫 療 但 經 濟 體 制 改 革 後, 醫 療 價 格 逐 漸 與 其 他 商 品 隨 著 市 場 機 制 同 步 上 漲 政 府 決 策 者 決 定 在 醫 療 領 域 比 照 國 營 企 業 自 立 更 生 之 後, 失 去 財 政 補 助 的 醫 院 乃 向 醫 療 市 場 收 費, 導 致 醫 療 費 用 上 漲, 加 上 政 府 要 求 企 業 減 少 開 支, 醫 療 費 用 也 受 到 限 制, 患 者 的 權 益 遭 到 嚴 重 損 害 1990 年 代 以 後 決 策 者 逐 漸 重 視 問 題 嚴 重, 為 穩 定 社 會, 研 擬 建 立 統 帳 結 合 的 醫 療 保 險 基 金 制 度, 但 是 醫 療 儲 蓄 帳 戶 的 建 立, 導 致 每 個 人 的 就 醫 可 用 經 費 受 到 薪 資 高 低 影 響, 個 人 健 康 需 求 被 忽 視, 健 康 的 不 公 平 受 到 詬 病 加 上 醫 院 檢 驗 與 藥 品 收 費 太 高, 一 般 民 眾 只 能 壓 抑 醫 療 需 求, 醫 療 保 險 基 金 雖 有 統 籌 基 金 支 付 較 高 額 之 醫 療 開 支, 整 體 而 言 無 法 解 決 社 會 不 公 之 問 題 2. 法 規 研 究 途 徑 重 點 在 醫 療 保 險 制 度 的 政 府 法 律 規 定 層 面, 自 1951 年 勞 動 保 險 條 例 中 對 於 醫 療 保 險 及 相 關 規 定 起, 欲 瞭 解 中 國 醫 療 保 險 制 度 的 規 定, 相 關 的 政 府 訂 定 文 件 必 需 閱 讀 中 央 政 府 制 定 單 法 規, 經 常 並 不 是 以 法 為 名, 如 在 1990 年 代 以 後,1992 年 9 月 7 日 勞 動 部 關 於 試 行 職 工 大 病 醫 療 費 用 社 會 統 籌 的 意 見 的 通 知 1994 年 4 月 14 日 國 家 體 改 委 財 政 部 勞 動 部 衛 生 部 關 於 職 工 醫 療 制 度 改 革 的 試 點 意 見 1996 年 5 月 5 日 國 務 院 辦 公 廳 轉 發 體 改 委 四 部 委 關 於 職 工 醫 療 保 障 制 度 改 革 擴 大 試 點 意 見 的 通 知 1998 年 12 月 14 日 國 務 院 關 於 建 立 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 制 度 的 決 定 等 都 是 以 1994 年 4 月 14 日 國 家 體 改 委 財 政 部 勞 動 部 衛 生 部 關 於 職 工 醫 療 制 度 改 革 的 試 點 意 見 為 例, 意 見 首 先 指 出, 隨 著 經 濟 的 發 展, 醫 療 經 費 缺 乏 合 理 的 籌 措 機 制, 部 分 企 業 經 營 發 生 困 難 時, 職 工 甚 至 得 不 到 應 有 的 醫 療 保 障, 乃 是 職 工 醫 療 制 度 必 須 進 行 改 革 的 背 景, 其 次 意 見 的 第 二 部 分 談 到 醫 療 保 險 費 用 的 籌 集 與 支 付 醫 院 的 辦 法, 對 保 險 費 收 取 占 薪 資 之 比 例, 醫 療 保 險 個 人 儲 蓄 帳 戶 支 付 個 人 自 行 支 付 與 社 會 統 籌 醫 療 基 金 支 付 的 給 付 金 額 標 準 都 有 詳 細 規 定 而 為 了 照 顧 老 紅 軍 二 等 乙 級 以 上 革 命 傷 殘 軍 人 離 休 人 員 大 專 院 校 在 校 生, 這 些 群 體 不 設 立 個 人 醫 療 儲 蓄 帳 戶, 醫 療 費 用 由 社 會 統 籌 醫 療 基 金 支 付 閱 讀 法 規 有 助 於 瞭 解 中 央 政 府 制 度 政 策 的 環 境 決 策 者 的 思 路, 醫 療 保 險 制 度 的 框 架, 政 策 所 要 執 行 的 目 標, 政 策 希 望 照 顧 之 人 群, 甚 至 可 評 論 政 策 可 能 存 在 的 缺 點 透 過 後 來 法 規 的 修 訂 及 與 原 有 法 規 的 比 較, 可 以 探 討 政 策 方 向 與 內 容 是 否 變 化, 經 由 法 規 規 定 項 目 與 實 際 執 行 產 生 的 問 題, 可 對 法 規 的 是 否 適 合 有 效 進 行 討 論 二 研 究 方 法 1. 文 獻 分 析 法 : 包 括 (1) 中 國 的 醫 療 保 險 制 度 之 沿 革 10

11 (2) 中 央 主 持 下 的 改 革 ( 兩 江 ) 試 點 制 度 (3) 城 市 ( 城 鎮 ) 地 區 擴 大 試 點 及 其 政 策 (4) 中 央 為 全 國 性 城 鎮 地 區 的 醫 療 保 險 制 改 革 所 訂 定 的 政 策 原 則 (5) 改 革 政 策 經 採 用 之 措 施 與 實 施 情 形 及 社 會 大 眾 之 觀 感 欲 對 以 上 所 列 內 容 有 所 理 解, 必 須 大 量 閱 讀 中 國 政 府 中 央 及 地 方 官 方 制 定 規 定, 及 研 究 單 位 學 者 專 家 所 撰 寫 之 大 量 文 獻 中 國 各 省 市 為 使 將 實 施 的 醫 療 保 險 制 度, 曾 大 量 派 員 出 訪 一 些 西 方 國 家 瞭 解 其 他 國 家 的 不 同 制 度, 亦 曾 大 量 翻 譯 各 國 有 關 醫 療 保 險 制 度 之 有 關 書 籍 ( 以 個 人 賬 戶 而 言 即 是 模 仿 新 加 坡 之 儲 蓄 保 險 金 制 度 ), 在 這 方 面 可 先 加 以 研 讀, 以 便 對 各 國 國 情 及 其 制 度 有 所 認 知 2. 實 地 訪 查 由 於 本 研 究 對 於 欲 訪 查 之 實 施 區 域, 其 醫 療 保 險 制 度 之 實 施 情 況 必 須 實 地 走 訪 有 關 機 關 並 至 研 究 機 構 或 大 學, 對 人 員 進 行 訪 談, 調 查 實 際 運 作 之 情 況, 並 對 原 法 規 在 城 市 實 施 的 利 弊 得 失 加 以 瞭 解, 始 能 對 實 施 後 之 政 策 是 否 落 實, 實 施 後 是 否 產 生 良 好 的 效 果, 加 以 評 估 分 析 肆 研 究 架 構 本 文 之 研 究 架 構 圖 如 下, 主 要 對 經 濟 改 革 前 作 歷 史 回 顧, 與 經 濟 改 革 後 中 國 城 鎮 地 區 之 社 會 醫 療 保 險 之 發 展 加 以 探 索, 並 對 實 施 之 利 敝 得 失 加 以 探 討 圖 一 : 研 究 架 構 圖 中 國 城 鎮 勞 動 者 醫 療 保 險 改 革 發 展 之 研 究 研 究 架 構 圖 農 村 合 作 醫 療 制 度 名 存 實 亡 計 劃 經 濟 醫 療 保 障 制 度 經 濟 改 革 與 發 展 結 論 11

12 城 鎮 公 費 勞 保 醫 療 制 度 鎮 江 九 江 ( 兩 江 ) 試 點 全 國 城 鎮 擴 大 試 點 (1996) 城 鎮 職 工 醫 療 保 險 制 度 (1998) 醫 藥 衛 生 體 制 三 項 改 革 (2000) 國 務 院 對 醫 改 成 敗 之 爭 (2005) 1995 伍 研 究 範 圍 與 概 念 界 定 一 研 究 範 圍 本 文 並 非 將 範 圍 涵 蓋 整 個 中 國, 由 於 影 響 醫 療 資 源 的, 明 顯 地 城 鎮 地 區 較 農 村 地 區, 獲 得 更 多 資 源 當 然 中 國 城 鄉 差 別 自 建 國 以 來 一 直 存 在 7, 由 於 在 戶 口 就 業 福 利 設 施 建 設 等 方 面 對 城 市 與 鄉 村 人 口 採 取 了 差 別 待 遇 的 制 度 性 安 排, 在 公 共 設 施 的 籌 資 與 建 設 方 面, 中 國 長 期 以 來, 城 鄉 之 間 實 行 的 是 兩 種 截 然 不 同 的 制 度 城 市 中 的 公 共 設 施 與 基 礎 建 設, 幾 乎 完 全 由 國 家 財 政 投 入, 每 年 有 上 千 億 元 的 財 政 支 出 用 於 城 市 而 農 村 中 的 公 共 設 施 與 基 礎 建 設, 國 家 的 投 入 相 當 有 限, 農 村 享 有 極 少 在 農 村 仍 存 有 集 體 經 濟 組 織 時, 公 共 設 施 建 設 人 民 公 社 或 生 產 大 隊 還 能 發 揮 部 分 功 能 但 農 村 經 濟 改 革 後, 此 部 分 責 任 可 能 藉 農 村 企 業 進 行, 最 後 最 常 見 的 是 直 接 向 農 民 攤 派 集 資 收 費 罰 款 來 解 決 這 種 城 鄉 之 間 的 巨 大 差 異, 北 京 清 華 大 學 孫 立 平 用 斷 裂 二 字 來 形 容 8 包 含 醫 療 保 險 在 內 的 社 會 保 險 也 是 一 樣, 政 務 院 於 1951 年 2 月 發 布 勞 動 保 險 條 例, 詳 細 規 定 了 城 市 國 有 企 業 職 工 所 享 有 的 各 項 勞 保 待 遇, 主 要 包 括 職 工 病 傷 後 的 醫 療 待 遇 公 費 休 養 與 療 養 待 遇 退 休 後 的 退 休 金 待 遇 傷 殘 後 的 救 濟 金 待 遇 以 及 死 後 的 喪 葬 撫 恤 待 遇 等 等 城 市 集 體 企 業, 大 都 參 照 國 有 企 業 的 辦 法 實 行 勞 動 保 險 1950 年 代 形 成 的 城 市 社 會 福 利 制 度 還 包 括 城 市 人 口 可 享 有 名 目 繁 多 的 補 貼, 如 無 償 提 供 的 住 房 等 而 在 農 村 沒 有 建 立 起 以 社 會 保 險 為 核 心 內 容 的 保 障 制 度, 農 民 生 老 病 死 傷 殘 相 對 不 受 重 視 9 若 從 整 個 中 國 實 行 的 醫 療 保 險 制 度 有 三 種,: 公 費 醫 療 勞 保 醫 療 和 農 村 合 作 醫 療 制 定 在 農 村 醫 療 保 險 中 合 作 醫 療 為 最 普 遍 的 形 式 在 性 質 上 合 作 醫 療 作 建 立 在 在 自 願 互 助 基 礎 上, 依 靠 農 村 集 體 經 濟 的 力 量 建 立 起 來 在 計 劃 經 濟 時 代 相 當 長 的 時 間, 赤 腳 醫 生 的 服 務 為 農 村 醫 療 保 健 事 業 的 發 展, 解 除 農 民 看 病 就 醫 方 面, 發 揮 了 積 極 作 用 由 於 合 作 醫 療 的 侷 限 性, 只 能 協 助 一 般 小 病 的 治 療, 外 出 看 病 醫 藥 費 報 銷 一 般 一 年 不 超 過 100 元 農 民 若 得 大 病 重 病 時, 7 王 紹 光,2005< 政 策 導 向 汲 取 能 力 與 衛 生 公 平 >, 載 於 中 國 社 會 科 學 2005 年,103 頁 8 孫 立 平,2003 年, 斷 裂 -20 世 紀 90 年 代 以 來 的 中 國 社 會, 北 京, 社 會 科 學 文 獻 出 版 社, 頁 3, 頁 李 培 林, 中 國 進 城 農 民 工 的 經 濟 社 會 分 析, 北 京, 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2003 年 頁

13 經 濟 上 即 難 以 負 擔 中 國 農 村 在 1970 年 代 約 有 90% 左 右 的 地 區 曾 實 行 過 農 村 合 作 醫 療 制 度 10 經 濟 體 制 改 革 開 放 以 後, 由 於 人 民 公 社 瓦 解, 合 作 醫 療 隨 之 崩 潰 中 央 政 府 雖 也 有 心 補 助 地 方 政 府 重 建 新 型 合 作 醫 療 制 度, 但 新 型 合 作 醫 療 仍 舊 是 以 自 願 為 前 題, 加 上 農 民 的 撈 保 心 態, 進 展 有 限, 難 以 建 立 無 論 新 舊 合 作 醫 療 所 採 取 的 自 願 心 態, 與 一 般 社 會 保 險 以 強 制 性 為 前 題 的 性 質 完 全 不 同, 加 上 論 文 篇 幅 因 素, 因 此 農 村 合 作 醫 療 不 在 本 文 討 論 範 圍 內 在 城 鄉 二 元 化 的 基 礎 下, 本 文 將 主 要 的 焦 點 放 在 城 鎮 地 區 的 職 工 望 對 歷 來 的 城 鎮 醫 療 保 險 制 度 做 一 歷 史 的 回 顧, 同 時 也 討 論 經 濟 體 制 改 變 後, 城 鎮 地 區 醫 療 保 險 及 醫 療 服 務 制 度 轉 變 的 規 劃 中 央 政 府 衡 量 國 有 企 業 轉 型 勢 必 對 原 有 職 工 福 利 衝 擊, 乃 派 員 至 世 界 各 地 考 察 相 關 制 度, 期 盼 能 找 到 一 個 可 長 可 久 的 最 適 制 度 在 考 量 大 陸 的 經 濟 情 勢 與 文 化 因 素 後, 認 為 模 仿 新 加 坡 的 醫 療 儲 蓄 帳 戶 (Medical Savings Account) 加 上 德 國 的 社 會 保 險 建 立 醫 療 社 會 統 籌 基 金 (Social Pooling Account) 的 統 帳 結 合 模 式 是 頗 值 得 採 納 的 制 度, 盼 經 由 試 點 的 方 式, 將 此 制 度 推 動 至 全 國 城 市 地 區 然 而 此 套 制 度 在 推 動 運 釀 時 間 甚 短, 過 程 較 為 匆 促, 在 施 行 後 遭 到 甚 多 阻 力 未 見 相 關 政 策 之 檢 討 改 進, 又 希 望 將 醫 療 保 險 制 度 有 關 的 醫 療 服 務 制 度, 與 藥 品 流 通 制 度 進 行 同 步 改 革, 乃 引 起 社 會 各 界 批 評, 醫 療 服 務 之 財 務 與 費 用 支 付 問 題 引 起 各 方 關 注 社 會 保 險 金 由 中 央 訂 原 則 規 定 交 由 地 方 政 府 執 行 中 央 制 定 原 則 性 的 政 策, 形 成 大 的 政 策 方 向 由 中 央 制 定, 而 具 體 實 施 由 各 地 自 行 依 照 經 濟 發 展 條 件 及 政 府 收 入 情 況, 而 加 以 推 行 基 本 上 沿 海 先 進 地 區 因 發 展 條 件 較 好, 較 容 易 推 動 醫 療 保 險 而 中 西 部 落 後 地 區 則 只 有 省 會 等 少 數 城 市 尚 能 參 與 中 央 要 求 之 城 鎮 醫 療 保 險 計 劃, 多 數 農 業 人 口 居 多 之 落 後 地 區 則 無 法 參 與 此 項 醫 療 保 險 制 度 本 文 乃 是 中 國 城 市 地 區, 為 主 要 研 究 範 圍, 且 輔 以 城 市 地 區 為 田 野 訪 談 及 觀 察 之 對 象 二 概 念 界 定 一 中 國 學 者 對 醫 療 保 險 之 認 知 何 謂 醫 療 保 險? 目 前 中 國 學 術 界 的 看 法 並 不 一 致 由 字 面 上 看, 醫 療 保 險 是 保 險 的 一 種, 即 為 補 償 因 疾 病 帶 來 的 醫 療 費 用 的 保 險 按 照 保 險 的 分 類, 醫 療 保 險 在 中 國 較 常 使 用 的 可 以 分 為 兩 大 類, 即 社 會 醫 療 保 險 和 商 業 醫 療 保 險 由 於 疾 病 及 醫 療 衛 生 服 務 的 特 殊 性, 醫 療 保 險 主 要 納 入 社 會 保 險 的 範 圍 中 國 的 醫 療 保 險 制 度, 僅 有 超 過 社 會 醫 療 保 險 最 高 支 付 限 制 以 上 的 一 小 部 分, 稱 作 補 充 醫 療 保 險, 由 商 業 保 險 經 營 本 文 所 使 用 醫 療 保 險 指 的 是 社 會 醫 療 保 險 從 醫 療 衛 生 事 業 和 社 會 保 障 的 角 度 來 看, 保 證 公 民 獲 得 必 要 醫 療 服 務 費 用 的 保 障 制 度, 稱 作 醫 療 保 障 制 度 因 此 醫 療 保 障 制 度, 包 含 醫 療 保 險 及 其 他 醫 療 福 利 ( 如 醫 療 救 助 ) 制 度, 而 醫 療 保 險 則 是 其 中 最 重 要 的 部 分 11 從 醫 療 保 險 所 保 險 的 範 圍 的 大 小 來 看, 又 可 分 為 廣 義 的 醫 療 保 險 和 狹 義 的 醫 10 尹 伯 成 等,1993 年 中 國 社 會 保 險 制 度 改 革, 上 海, 復 旦 大 學 出 版 社, 頁 ; 詹 火 生 楊 瑩 張 菁 芬,1993 中 國 大 陸 社 會 安 全 制 度, 台 北, 五 南 出 版 社, 頁 張 思 鋒 等 主 編,2003 年 社 會 保 障 概 論, 北 京, 科 學 出 版 社, 頁

14 療 保 險 國 際 上 一 般 稱 醫 療 保 險 乃 使 用 health insurance, 直 接 翻 譯 即 為 健 康 保 險 顯 然, 健 康 保 險 所 包 涵 的 內 容 要 比 醫 療 保 險 廣 泛, 西 方 國 家 健 康 保 險 不 僅 包 括 補 償 由 疾 病 給 人 們 帶 來 的 直 接 經 濟 損 失 ( 醫 療 費 用 ), 還 包 括 補 償 疾 病 帶 來 的 間 接 經 濟 損 失 ( 如 無 法 工 作 損 失 的 薪 資 ), 對 分 娩 殘 障 死 亡 也 給 予 經 濟 補 償, 以 至 支 持 疾 病 預 防 健 康 維 護 等 等 因 此, 此 為 廣 義 的 醫 療 保 險, 更 為 準 確 的 宜 將 它 稱 為 健 康 保 險 狹 義 的 醫 療 保 險 依 其 字 面 的 含 義, 是 對 醫 療 費 用 進 行 支 付 的 保 險, 英 文 用 medical insurance 表 達 在 經 濟 改 革 之 後, 中 國 的 醫 療 保 險 範 圍 將 主 要 侷 限 在 狹 義 的 醫 療 保 險 範 圍 內, 因 此, 在 本 文 中 闡 述 的 醫 療 保 險 指 的 是 狹 義 的 醫 療 保 險 的 概 念, 探 討 主 要 內 容 亦 是 狹 義 的 醫 療 保 險 二 醫 療 保 險 之 功 用 醫 療 保 險 最 早 產 生 於 德 國, 當 時 對 於 保 障 勞 動 者 的 身 體 健 康 穩 定 社 會 發 展 經 濟 產 生 了 明 顯 的 效 果, 同 時 也 引 起 了 歐 洲 各 國 政 府 的 重 視, 紛 紛 效 仿 建 立 了 醫 療 保 險 制 度, 並 使 之 不 斷 改 善 醫 療 保 險 制 度 的 功 用, 依 照 馮 杰 等 之 觀 點, 主 要 表 現 在 以 下 幾 個 方 面 : 1 有 利 建 立 市 場 經 濟 體 制 醫 療 保 險 制 度 的 建 立 提 供 被 保 險 者 基 本 醫 療 保 障, 因 而 有 利 於 減 輕 企 業 的 負 擔, 促 進 企 業 建 立 現 代 企 業 制 度, 使 企 業 參 與 競 爭 以 適 應 市 場 經 濟 體 制 的 要 求 醫 療 保 險 制 度 還 消 除 被 保 險 者 的 後 顧 之 憂, 激 勵 他 們 積 極 工 作, 從 而 穩 定 社 會 秩 序, 有 利 於 市 場 經 濟 體 制 的 建 立 2 促 進 勞 動 力 再 生 產 的 正 常 進 行 勞 動 力 是 社 會 生 產 力 中 最 活 躍 的 因 素 醫 療 保 險 制 度 給 患 病 的 勞 動 者 及 時 的 治 療, 使 其 解 除 疾 病 痛 苦, 恢 復 勞 動 能 力, 保 證 勞 動 力 再 生 產 的 正 常 進 行, 不 斷 提 高 勞 動 者 的 素 質 生 產 率, 促 進 生 產 的 發 展 3 保 障 被 保 險 者 及 其 家 庭 的 經 濟 生 活 社 會 成 員 一 旦 患 病, 不 能 從 事 正 常 的 工 作, 正 常 的 收 入 就 會 中 斷 或 減 少, 勢 必 影 響 到 本 人 及 家 庭 的 經 濟 生 活 如 果 再 要 支 付 昂 貴 的 醫 療 費 用, 則 無 異 於 雪 上 加 霜 醫 療 保 險 制 度 的 實 施, 可 以 使 被 保 險 者 從 社 會 獲 得 必 要 的 物 質 協 助, 減 少 家 庭 開 支, 並 盡 快 恢 復 健 康, 重 新 從 事 勞 動, 取 得 收 入, 保 障 自 己 及 家 庭 的 經 濟 生 活 4. 改 善 醫 療 衛 生 條 件, 發 展 醫 療 衛 生 事 業 醫 療 保 險 制 度 的 建 立 可 有 效 地 利 用 國 家 單 位 和 個 人 的 經 濟 力 量 籌 集 基 金, 積 極 發 展 衛 生 保 健 事 業, 改 善 醫 療 衛 生 條 件, 為 提 高 民 族 的 健 康 水 準 發 揮 重 要 的 作 用 5. 保 障 社 會 公 平 醫 療 保 險 制 度 對 於 勞 動 者 來 說, 其 勞 動 狀 況, 如 年 資 的 長 短 勞 動 條 件 的 差 異 和 貢 獻 的 大 小 時 有 所 差 別, 但 整 體 來 說 並 不 因 勞 動 的 勞 動 數 量 品 質 有 所 影 響, 將 保 證 所 有 勞 動 者 患 病 後 有 平 等 的 治 療 機 會, 根 據 病 情 提 供 醫 療 服 務, 由 國 家 和 社 會 給 予 必 要 的 幫 助, 保 障 社 會 公 平 馮 杰 韓 樹 軍,2002 年 中 國 社 會 保 障, 鄭 州 : 河 南 人 民 出 版 社, 頁

15 陸 研 究 限 制 就 本 項 社 會 保 險 下 之 醫 療 保 險 體 系 改 善 之 研 究, 在 進 行 研 究 前 即 從 其 他 相 關 研 究 者 獲 知, 中 國 官 方 機 構 或 學 術 機 構 出 版 之 文 獻, 在 研 究 上 對 瞭 解 基 本 思 路 有 所 幫 助, 但 事 實 上 運 作 的 情 況 常 與 政 策 文 獻 所 作 之 陳 述 有 相 當 之 落 差, 經 筆 者 前 往 城 市 地 區 訪 談, 亦 發 現 類 似 情 況 各 城 市 學 術 機 構 ( 如 上 海 社 科 院 ), 亦 對 醫 療 保 險 體 制 加 以 研 究, 其 優 勢 則 是 當 地 企 業 對 於 學 術 機 構 所 作 調 查, 配 合 度 尚 甚 佳 然 而 筆 者 於 訪 談 與 民 眾 接 觸 最 密 醫 療 之 改 革 單 位 一 醫 院 時, 由 於 行 程 需 透 過 地 方 台 灣 事 務 辦 公 室 之 安 排, 而 當 時 經 歷 非 典 型 肺 炎 ( 急 性 呼 吸 道 症 候 群 SARAS) 流 行 之 後, 地 方 政 府 有 關 單 位 對 於 安 排 參 訪 相 對 謹 慎 而 由 於 此 時 政 府 醫 保 單 位 希 望 對 流 行 病 之 控 制 作 有 效 之 防 範, 對 於 檢 驗 費 用 之 審 核 亦 不 如 原 先 之 嚴 格, 其 15

16 支 付 醫 療 費 用 之 方 式 並 未 依 照 醫 療 保 險 局 所 規 定 方 式 嚴 格 控 制 13, 另 外 亦 有 醫 院 認 為 其 業 務 涉 及 國 家 機 密 不 願 受 訪, 訪 談 所 獲 結 果 可 能 與 普 通 時 期 相 比 略 有 些 微 差 異, 但 大 體 而 言 以 上 海 市 為 例, 對 於 醫 療 費 用 上 漲 之 控 制 法 規 方 面 是 相 當 嚴 格 的, 此 部 分 由 醫 院 財 務 部 門, 認 為 醫 保 局 對 醫 院 訂 指 標 ( 如 控 制 門 診 或 住 院 人 均 費 用 增 長 度 ) 進 行 醫 院 費 用 總 量 控 制 不 科 學, 可 見 一 般 另 上 海 市 政 府 於 安 排 訪 談 醫 院 時, 對 外 地 研 究 者 事 先 經 過 篩 選, 對 受 訪 樣 本 是 否 具 代 表 性 亦 仍 值 得 討 論 此 亦 為 外 地 研 究 人 員 從 事 中 國 研 究 敏 感 問 題 之 田 野 訪 談 存 在 之 普 遍 問 題 柒 章 節 安 排 本 研 究 的 章 節 安 排 如 下, 第 一 章 是 緒 論, 作 者 在 此 介 紹 本 文 的 研 究 動 機 範 圍, 目 的 方 法, 研 究 架 構 與 相 關 的 概 念 第 二 章 除 敘 述 計 劃 經 濟 時 期 的 勞 保 公 費 醫 療 制 度 的 建 立 與 變 遷, 談 及 文 化 大 革 命 與 醫 療 保 險 之 破 壞, 並 討 論 劃 經 濟 時 代 醫 療 保 險 制 度 之 若 干 問 題 第 三 章 為 醫 療 保 險 之 初 步 演 變, 從 勞 保 公 費 醫 療 制 度 與 市 場 經 濟 之 不 相 容 談 起, 論 述 公 費 醫 療 與 勞 保 醫 療 初 步 調 整 第 四 章 為 城 鎮 職 工 醫 療 保 險 制 度 改 革, 自 九 江 鎮 江 兩 江 模 式, 經 擴 大 改 革 試 點 的 試 驗, 到 推 動 全 國 之 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 制 度 第 五 章 從 醫 療 保 險 配 套 法 規 與 措 施 談 起, 討 論 中 央 政 治 所 推 動 的 城 鎮 醫 體 制 三 項 改 革 ( 醫 療 照 護 服 務 體 系 醫 療 保 險 制 度 及 藥 品 研 製 流 通 ), 其 中 也 論 及 SARS 的 爆 發 與 中 國 公 共 衛 生 與 醫 療 體 系 造 成 之 醫 療 服 務 太 過 昂 貴 的 問 題 第 六 章 為 結 論, 對 醫 療 保 險 制 度 加 以 評 析, 認 為 醫 療 保 險 與 醫 療 服 務 制 度 主 要 根 源 在 於 國 家 缺 位 ; 醫 療 保 險 制 度 對 已 經 產 生 之 貧 富 差 距 及 社 會 不 公 有 擴 大 作 用 ; 統 帳 結 合 模 式 中 的 個 人 醫 療 儲 蓄 帳 戶, 與 西 方 國 家 提 倡 社 會 共 濟 之 社 會 保 險 的 方 向 是 完 全 不 同 的 最 後 為 未 來 展 望, 提 出 政 策 建 議, 提 出 國 家 角 色 應 重 新 定 位, 以 及 醫 療 保 險 制 度 應 該 關 懷 弱 勢 群 體 13 例 如 依 照 上 海 市 醫 療 保 險 局 編,2002 年 上 海 市 醫 療 保 險 文 件 選 編 , 每 年 年 初 醫 保 局 對 醫 院 訂 指 標,( 門 診 或 住 院 人 均 費 用 ) 醫 療 費 用 高 於 同 級 通 類 醫 療 機 構 水 平, 超 額 部 份 應 依 40% (2002 年 指 標 ) 的 比 例 核 定, 筆 者 訪 談 之 三 級 醫 院 並 未 依 照 條 文 加 以 執 行 以 控 制 增 長 度, 據 其 他 受 訪 人 員 表 示, 三 級 醫 院 對 醫 保 局 所 定 指 標 常 以 議 價 方 式 進 行, 因 此 雖 有 法 規 規 定, 但 實 際 上 此 部 份 常 因 不 同 醫 院 議 價 結 果 而 有 所 差 別, 法 令 落 實 程 度 令 人 質 疑 16

17 第 二 章 計 劃 經 濟 時 期 的 勞 保 公 費 醫 療 制 度 傳 統 計 劃 經 濟 時 期, 中 國 的 醫 療 保 險 制 度 主 要 包 括 公 費 醫 療 制 度 勞 保 醫 療 制 度 和 農 村 合 作 醫 療 制 度 三 大 部 分, 實 行 三 種 不 同 的 管 理 形 式 公 費 醫 療 和 勞 保 醫 療 是 政 府 和 企 業 舉 辦 的 社 會 醫 療 保 險 管 理 形 式, 由 於 合 作 醫 療 是 農 村 居 民 在 自 願 基 礎 上 的 互 助 醫 療 管 理, 形 式 與 一 般 社 會 保 險 強 調 強 制 納 保 有 所 不 同 因 此 不 在 本 文 的 討 論 範 圍 公 費 醫 療 制 度 和 勞 保 醫 療 制 度 是 中 國 近 半 個 世 紀 以 來 主 要 覆 蓋 國 家 機 關 工 作 人 員 和 城 鎮 職 工 的 醫 療 保 險 制 度 以 下 就 兩 項 制 度 之 發 展 與 演 變 加 以 敘 述 第 一 節 勞 保 醫 療 制 度 一 勞 保 醫 療 制 度 的 建 立 與 發 展 勞 保 醫 療 制 度 是 勞 動 保 險 制 度 的 一 個 重 要 組 成 部 分 勞 保 醫 療 制 度, 對 企 業 職 工 實 行 近 乎 免 費, 對 職 工 家 屬 實 行 減 半 收 費 的 一 種 企 業 醫 療 保 險 制 度 再 者, 國 家 以 法 律 形 式 對 暫 時 或 永 久 喪 失 勞 動 能 力 的 勞 動 者 給 予 物 質 幫 助 的 制 度, 保 證 勞 動 者 本 人 及 其 供 養 的 直 系 親 屬 獲 得 基 本 生 活 需 要 勞 動 保 險 條 例 之 歷 史 可 追 溯 到 中 國 共 產 黨 成 立 早 期 早 在 1922 年, 中 國 共 產 黨 領 導 的 中 國 勞 動 組 合 書 記 處 在 擬 定 勞 動 法 大 綱 時, 就 提 出 了 實 行 勞 17

18 14 動 保 險 的 要 求, 並 將 其 作 為 當 時 共 產 黨 的 政 治 目 標 訴 求 之 一 1925 年 5 月 在 中 國 共 產 黨 的 影 響 下, 中 華 全 國 總 工 會 在 其 第 2 次 全 國 勞 動 大 會 中 復 通 過 一 項 議 案, 號 召 實 施 勞 動 保 險 制 度, 其 中 之 內 容 包 括 了 一 些 社 會 保 險 條 款 1927 年 中 華 全 國 總 工 會 在 其 第 4 次 全 國 勞 動 大 會 中 再 度 要 求 實 施 免 費 醫 療 並 對 疾 病 傷 殘 和 退 休 工 人 提 供 補 助, 對 其 家 屬 予 以 補 貼 1948 年 12 月 27 日, 中 國 共 產 黨 的 東 北 行 政 委 員 會 頒 布 東 北 條 例, 決 定 在 各 個 企 業 內 陸 續 成 立 勞 動 保 險 委 員 會 和 行 業 工 會, 作 為 該 條 例 的 實 際 執 行 單 位 15 勞 動 保 險 醫 療 制 度 之 正 式 實 施, 則 要 到 1949 年 接 掌 政 權 後 中 華 人 民 共 和 國 成 立 後, 根 據 中 國 人 民 政 治 協 商 會 議 第 一 屆 全 體 會 議 通 過 的 共 同 綱 領 第 23 條, 在 企 業 中 逐 步 實 行 勞 動 保 險 制 度 的 規 定, 勞 動 部 會 同 中 華 全 國 總 工 會 著 手 草 擬 勞 動 保 險 條 例, 經 修 改 後 於 1951 年 2 月 由 中 央 人 民 政 府 政 務 院 頒 布 了 中 華 人 民 共 和 國 勞 動 保 險 條 例 ( 以 下 簡 稱 條 例 ), 從 16 而 確 立 了 中 國 的 勞 保 醫 療 制 度 在 創 辦 初 期, 其 社 會 保 險 旨 在 建 立 全 民 所 有 制 企 業 事 業 單 位 職 工 的 勞 動 保 險 方 案 中 共 建 國 之 初, 其 國 民 經 濟 由 於 正 處 在 國 共 戰 爭 結 束 後 之 恢 復 階 段, 中 共 同 時 又 參 與 了 韓 戰 ( 被 稱 作 抗 美 援 朝 戰 爭 ), 其 政 府 財 政 經 濟 存 在 許 多 困 難 然 而 為 了 顯 示 社 會 主 義 制 度 對 勞 動 群 眾 之 優 渥 禮 遇, 在 如 此 的 艱 困 情 況 下 仍 舊 著 手 建 立 社 會 保 險 制 度, 以 表 現 中 國 共 產 黨 與 組 建 政 府 為 人 民 大 眾 服 務 的 特 性 14 有 關 勞 保 醫 療 制 度 之 由 來, 因 蘇 聯 在 1917 年 制 定 了 內 容 詳 細 的 社 會 保 險 方 案, 中 國 共 產 黨 此 項 設 計 受 到 蘇 聯 影 響 相 當 大 蘇 聯 十 月 革 命 成 功 後, 宣 佈 將 在 1918 年 建 立 社 會 保 險 的 計 劃, 此 方 案 起 初 之 構 想 要 涵 蓋 城 市 所 有 受 薪 階 層 與 農 村 貧 民 然 而 在 執 行 時 只 將 範 圍 訂 在 從 事 工 業 生 產 的 勞 動 者, 特 別 是 國 營 企 業 職 工 參 見 周 永 新 Nelson W. S Chow,2000, Socialist Welfare With Chinese Characteristics :The Reform of the Social Security System In China(Hong Kong: The University of Hong Kong ) Chapter2,p 年 5 月 在 的 中 共 影 響 下, 中 華 全 國 總 工 會 在 其 第 二 次 全 國 勞 動 大 會 中 復 通 過 一 項 議 案, 號 召 實 施 勞 動 保 險 制 度, 其 中 之 內 容 包 括 了 一 些 社 會 保 險 條 款 見 詹 火 生 楊 瑩 張 菁 芬,1993 大 陸 社 會 安 全 制 度 台 北, 五 南, 頁 年 在 瑞 金 召 開 的 第 一 屆 工 農 兵 代 表 大 會 上 通 過 的 勞 動 法 中 也 寫 入 了 勞 動 保 險 一 章 年 稍 早 中 華 全 國 總 工 會 在 哈 爾 濱 召 開 的 第 六 次 全 國 勞 動 大 會 中 乃 通 過 一 項 提 議, 決 定 對 疾 病 等 事 故 實 施 勞 動 保 險, 保 險 費 由 工 廠 負 擔, 唯 管 理 實 施 由 工 廠 和 工 會 共 同 負 責 Nelson W. S Chow, 2000, p 在 職 職 工 從 職 工 福 利 費 中 開 支, 離 退 休 人 員 從 勞 動 保 險 費 中 開 支 企 業 根 據 國 家 制 定 的 勞 保 醫 療 政 策, 自 行 組 織 實 施 享 受 勞 保 醫 療 的 職 工 患 病, 在 本 企 業 自 辦 醫 療 機 構 或 指 定 的 社 會 醫 療 機 構 就 醫, 可 享 受 近 乎 免 費 的 醫 療 待 遇, 供 養 直 系 親 屬 可 享 受 半 費 醫 療 待 遇 1950 年 代 和 1960 年 代 初, 企 業 職 工 患 一 般 疾 病 和 非 因 工 負 傷 殘 廢 的 可 享 有 以 下 待 遇 :(1) 職 工 患 病 或 非 因 工 負 傷, 其 所 需 診 療 費 手 術 費 住 院 費 及 普 通 藥 費 均 由 企 業 負 擔 ; 貴 重 藥 費 住 院 的 膳 食 費 及 就 醫 差 旅 費 由 職 工 本 人 負 擔, 如 職 工 經 濟 狀 況 確 有 困 難, 企 業 可 酌 情 予 以 補 助 病 人 應 否 住 院 或 轉 院 治 療, 由 醫 院 決 定 (2) 職 工 因 病 或 非 因 工 負 傷 停 止 工 作 進 行 醫 療 時, 其 停 止 工 作 醫 療 期 間 連 續 在 6 個 月 以 內 者, 按 其 本 企 業 工 齡 的 長 短, 由 企 業 發 給 病 傷 假 期 工 資, 其 數 額 視 其 工 齡 長 短, 為 本 人 工 資 的 60%-100%; 停 止 工 作 連 續 醫 療 期 間 在 6 個 月 以 上 時, 按 月 付 給 疾 病 或 非 因 工 負 傷 救 濟 費, 其 數 額 為 本 人 工 資 的 40%-60%, 至 能 工 作 或 確 定 殘 廢 或 死 亡 時 為 止 (3) 職 工 因 病 或 非 因 工 負 傷 醫 療 終 結 確 定 為 殘 廢, 完 全 喪 失 勞 動 力 退 職 後, 發 給 非 因 工 殘 廢 救 濟 費, 其 數 額 按 下 列 情 況 規 定 飲 食 起 居 需 人 協 助 者 為 本 人 工 資 的 50% 飲 食 起 居 不 需 人 協 助 者 為 40%, 至 恢 復 勞 動 力 或 死 亡 時 止 (4) 職 工 供 養 的 直 系 親 屬 患 病 時, 可 以 在 該 企 業 醫 療 所 醫 院 特 約 醫 院 或 特 約 中 ( 西 ), 醫 院 免 費 診 治, 手 術 費 及 普 通 藥 費, 由 企 業 負 擔 1/2 貴 重 藥 費 就 醫 差 旅 費 住 院 費 住 院 時 的 膳 費 及 其 他 一 切 費 用, 均 由 本 人 自 理 參 閱 中 華 人 民 共 和 國 勞 動 保 險 條 例 第 13 條 各 款, 參 閱 國 務 院 研 究 室 課 題 組,1992 中 國 社 會 保 險 制 度 改 革, 北 京, 中 國 社 會 科 學 出 版 社, 附 錄 部 分, 頁

19 此 草 案 經 中 國 人 民 政 治 協 商 會 議 審 查 同 意 後, 由 中 央 人 民 政 府 政 務 院 ( 國 務 院 之 前 身 ) 於 1950 年 10 月 27 日 第 56 次 會 議 將 勞 動 保 險 條 例 草 案 之 決 定 予 以 公 布, 組 織 討 論 由 勞 動 部 會 同 中 華 全 國 總 工 會 向 全 國 各 地 區 職 工 蒐 集 意 見, 並 將 條 文 內 容 加 以 修 訂 報 請 政 務 院 第 73 次 會 議 批 准, 於 1951 年 2 月 25 日 正 式 頒 布 實 施 為 了 貫 徹 條 例 之 施 行, 在 發 布 後, 中 共 勞 動 部 和 有 關 單 位 於 1951 年 相 繼 頒 布 了 其 他 相 關 的 規 定, 包 括 :2 月 27 日 之 關 於 勞 動 保 險 登 記 手 續 的 規 定 3 月 6 日 之 勞 動 保 險 登 記 卡 片 表 示 及 說 明 的 通 知 3 月 7 日 之 關 於 工 資 總 額 組 成 的 規 定 3 月 24 日 之 勞 動 保 險 條 例 實 施 細 則 草 案 4 月 20 日 之 勞 動 保 險 基 金 會 計 制 度 等 同 時, 並 加 強 相 關 的 宣 傳 工 作, 以 落 實 勞 動 保 險 條 例 的 各 項 規 定 依 勞 動 保 險 條 例 ( 以 下 簡 稱 條 例 ) 規 定, 起 初 實 施 僅 限 於 100 人 以 上 的 國 營 公 私 合 營 私 營 和 合 作 社 營 ( 即 集 體 經 濟 組 織 ) 的 工 廠 礦 場 及 其 附 屬 單 位, 以 及 鐵 路 航 運 郵 電 三 個 產 業 的 各 企 業 單 位 和 附 屬 單 位 實 行 主 要 原 因 包 括 : 一 限 於 國 家 財 力 有 限, 還 無 法 全 面 普 遍 實 行 ; 其 次 是 要 廣 泛 加 以 實 施 經 驗 仍 舊 不 足, 因 而 採 取 重 點 試 行, 逐 步 推 廣 的 辦 法, 三 是 100 人 以 上 的 單 位, 生 產 經 營 之 規 模 較 為 龐 大, 具 有 支 付 保 險 費 的 能 力, 行 政 和 工 會 組 織 也 較 為 健 全, 保 險 工 作 易 於 管 理 且 100 人 以 上 的 企 業 單 位 數 量 可 能 不 多, 但 其 職 工 總 人 數 佔 全 國 職 工 人 員 總 數 之 比 重 甚 大 倘 若 部 分 單 位 暫 尚 不 具 備 條 例 的 實 行 條 件, 職 工 的 保 障 待 遇, 即 由 企 業 行 政 或 資 方 與 工 會 組 織 進 行 協 商, 其 待 遇 規 定 仍 是 以 條 例 為 原 則, 視 企 業 的 實 際 情 況, 通 過 簽 訂 集 體 合 同 的 辦 法 來 解 決 雖 然 這 些 單 位 簽 訂 集 體 合 同 規 定 的 項 目 範 圍 與 勞 動 保 險 條 例 有 部 分 差 異, 但 是, 它 至 少 代 表 所 有 職 工 均 能 蒙 受 某 種 程 度 之 保 障 條 例 由 政 務 院 於 1953 年 l 月 2 日 修 訂 其 修 正 之 主 要 內 容, 首 先 把 是 實 施 範 圍 擴 大 到 工 廠 礦 廠 交 通 事 業 基 本 建 設 單 位 及 國 營 建 築 公 司 這 是 由 於 當 時 基 礎 之 建 設 工 作 ( 如 交 通 電 力 等 ) 已 成 為 整 個 中 國 經 濟 建 設 之 最 重 要 部 份, 參 與 基 礎 建 設 的 職 工 隊 伍 人 數 迅 速 擴 大 另 外 是 提 高 一 些 保 險 待 遇 如 病 休 6 個 月 以 內 的 短 期 傷 病 待 遇 由 本 人 工 資 的 % 提 高 到 %; 病 休 6 個 月 以 上 的 長 期 傷 病 待 遇, 由 30-50% 提 高 為 40~60%; 生 育 補 助 費 等 亦 有 酌 量 增 加 醫 療 經 費 的 來 源,1953 年 以 前 全 部 由 企 業 行 政 負 擔,1953 年 改 為 根 據 行 業 性 質 分 別 按 工 資 總 額 的 5%-7% 提 取 縣 級 以 上 城 鎮 集 體 所 有 制 經 濟 組 織 的 社 會 保 險 制 度, 是 從 1950 年 代 初 開 始, 參 照 國 營 企 業 之 勞 動 保 險 條 例 相 關 規 定 辦 理 1953 年 修 正 的 勞 動 保 險 條 例 中 更 明 確 規 定 : 合 作 社 經 營 的 工 廠 礦 場 及 其 附 屬 單 位, 按 國 營 企 業 的 辦 法 施 行 勞 動 保 險 待 遇 因 此, 城 鎮 集 體 所 有 制 職 工 雖 然 並 非 勞 動 保 險 條 例 之 涵 蓋 範 圍, 但 其 保 險 給 付 待 遇 仍 可 說 是 與 國 營 企 業 職 工 相 同 1955 年 以 前, 對 全 民 所 有 制 企 業 的 職 工 實 行 了 免 費 醫 療 1956 年 隨 著 對 工 商 19

20 業 的 社 會 主 義 改 造 基 本 完 成 和 城 市 集 體 經 濟 的 發 展, 設 區 市 的 區 以 上 集 體 企 業 部 分 縣 級 以 上 的 集 體 企 業 鄉 鎮 企 業 等, 也 都 按 照 或 參 照 勞 動 保 險 條 例 實 行 勞 動 保 險 待 遇 向 其 職 工 及 其 家 屬 提 供 勞 保 醫 療 待 遇 1956 年 時, 依 據 國 家 財 政 經 濟 的 許 可 和 國 民 經 濟 發 展 的 需 要, 條 例 再 度 修 訂 修 訂 後 實 施 範 圍 又 擴 大 到 商 業 外 貿 糧 食 供 銷 合 作 金 融 民 航 石 油 地 質 水 產 國 營 農 牧 場 造 林 等 十 三 個 產 業 和 部 門, 享 受 勞 動 保 險 待 遇 的 職 工 人 數 已 佔 到 全 國 職 工 總 數 的 94% 以 上 在 中 國 社 會 保 障 的 奠 基 階 段, 由 於 當 時 中 共 政 府 機 關, 在 這 方 面 缺 乏 實 際 的 施 行 經 驗, 對 從 大 陸 人 民 6 億 人 口 出 發, 需 兼 顧 整 體, 大 方 針 的 安 排, 整 體 上 倣 效 蘇 聯 模 式, 一 面 探 索 施 行 同 時 也 思 考 其 是 否 適 當, 因 而 部 份 規 定 不 盡 合 理 平 等, 不 能 仔 細 考 慮 實 施 後 的 實 際 情 況 例 如 : 企 業 和 機 關 制 度 不 統 一, 不 符 合 社 會 主 義 的 公 平 原 則 ; 病 假 待 遇 標 準 不 僅 與 當 時 經 濟 發 展 程 度 脫 離, 沒 有 先 預 料 推 估 計 劃 經 濟 計 職 工 的 思 考 方 式, 結 果 是 裝 病 請 假 人 數 日 益 增 多 而 企 業 中 的 慢 性 病 患 者, 卻 由 於 待 遇 標 準 過 低, 無 法 得 到 合 理 照 顧 ; 醫 療 費 用 完 全 由 國 家 包 下 來, 脫 離 了 整 體 國 家 的 實 際 經 濟 發 展 水 準 及 職 工 就 醫 的 實 際 需 求, 造 成 國 家 財 政 的 沉 重 負 擔 企 業 職 工 供 養 直 係 親 屬 享 受 醫 療 補 助, 當 時 的 醫 療 和 經 濟 發 展 條 件 不 足 以 提 供 如 此 之 服 務 ; 另 特 別 是 規 定 必 須 到 指 定 醫 院 診 治, 使 居 住 在 農 村 的 家 屬 在 享 有 此 項 福 利 時, 需 付 出 更 多 時 間 與 成 本, 間 接 導 致 鼓 勵 職 工 家 屬 進 城 的 作 用 對 於 創 設 奠 基 階 段 的 職 工 福 利 工 作, 周 恩 來 在 1957 年 中 共 八 屆 三 中 全 會 所 作 的 關 於 勞 動 工 資 和 勞 保 福 利 問 題 的 報 告 曾 提 出 意 見 對 於 這 一 時 期 的 職 工 福 利 成 就 給 予 肯 定 以 外, 同 時, 也 明 確 指 出 福 利 工 作 的 主 要 缺 點, 他 提 到 : 一 個 是 走 得 快 了 一 些, 辦 得 多 了 一 些, 助 長 了 職 工 對 國 家 的 依 賴 心 理, 一 切 由 國 家 包 下 來 另 一 個 缺 點 是 17 項 目 混 亂, 有 些 制 度 不 合 理, 管 理 不 善, 掌 握 偏 鬆 偏 寬, 因 而 造 成 苦 樂 不 均 和 嚴 重 浪 費 現 象 18 周 恩 來 認 為, 與 中 國 人 口 眾 多 底 子 薄 ( 經 濟 發 展 程 度 不 高 ) 廣 大 農 民 生 活 水 準 還 比 較 低 的 現 狀 無 法 配 合, 職 工 某 些 福 利 待 遇 太 高, 是 城 市 人 口 迅 速 增 加 與 職 工 家 屬 大 量 進 城 的 重 要 原 因 年 所 涵 蓋 職 工 有 1600 多 萬 人, 為 1953 年 的 三 倍 有 餘 ; 簽 訂 集 體 合 同 的 職 工 有 700 萬 人, 為 1953 年 的 十 倍 兩 者 合 計 共 有 2300 多 萬 職 工 享 受 各 類 型 的 保 險 給 付, 相 當 於 當 年 國 營 公 私 合 營 私 營 企 業 職 工 總 數 的 94%, 詹 火 生 等,1993 大 陸 社 會 安 全 制 度, 頁 81;1990 年 底, 享 受 勞 保 醫 療 的 人 數 ( 含 離 退 休 人 員 ) 達 到 9564 萬 人, 花 費 醫 療 費 182 億 元, 職 工 人 均 160 元, 城 鎮 集 體 企 業 享 受 人 數 萬 人, 花 費 醫 療 費 39.8 億 元 在 職 職 工 供 養 的 直 系 親 屬 享 受 半 費 醫 療 的 人 數 為 萬 人 程 曉 明 主 編,2003 醫 療 保 險 學, 上 海, 復 旦 大 學 出 版 社, 頁 邵 雷 陳 向 東,1991 中 國 社 會 保 障 制 度 與 改 革, 北 京, 經 濟 管 理 出 版 社 : 頁

21 此 外 另 指 出 : 第 二 個 五 年 計 劃 期 間, 對 勞 保 福 利 工 作 和 制 度 應 該 著 重 整 頓 整 頓 的 方 針 是 : 簡 化 項 目, 加 強 管 理, 克 服 浪 費, 改 進 不 合 理 的 制 度, 適 當 地 調 降 過 高 的 福 利 待 遇 在 制 度 方 面, 提 出 勞 保 醫 療 和 公 費 醫 療 應 實 行 少 量 收 費 和 修 改 保 險 條 例 的 建 議 國 家 針 對 勞 保 醫 療 制 度 包 攬 過 多 而 帶 來 的 種 種 弊 端, 於 1966 年 進 行 了 部 分 改 進 1966 年 4 月 15 日, 勞 動 部 和 全 國 總 工 會 頒 發 了 關 於 改 進 企 業 職 工 勞 保 醫 療 制 度 幾 個 問 題 的 通 知 下 簡 稱 通 知, 前 述 制 度 在 50 年 代 和 60 年 代 初 期 對 保 障 職 工 身 體 健 康 有 助 益, 然 同 時 也 發 現 在 勞 保 醫 療 方 面 國 家 和 企 業 包 攬 得 過 多, 以 至 出 現 了 醫 療 資 源 未 能 節 約 之 情 況 為 此 通 知 對 勞 保 醫 療 做 了 一 些 新 的 規 定, 對 職 工 患 病 和 非 因 工 負 傷 在 本 單 位 附 設 醫 院 或 在 指 定 醫 院 就 醫 時 19 所 需 的 掛 號 費 出 診 費 貴 重 藥 費, 以 及 因 工 負 傷 住 院 膳 費 等 規 定 作 了 修 改 整 體 的 方 向 是 實 施 個 人 部 分 的 醫 療 負 擔 制, 以 防 止 泡 病 號 小 病 大 治 等 現 象, 抑 制 醫 療 費 用 的 不 正 常 支 出 對 勞 保 醫 療 作 了 些 新 的 規 定 之 所 以 針 對 1953 年 條 例 內 容 作 出 修 正, 職 工 患 病 所 需 貴 重 藥 費 改 由 企 業 行 政 方 負 擔, 主 要 是 因 為 21 : 1. 一 方 面 是 為 了 與 國 家 機 關 實 行 公 費 醫 療 制 度 能 採 取 一 致 性 的 規 定, 另 方 面 也 是 為 了 減 輕 醫 院 門 診 的 工 作 量, 提 高 門 診 品 質 年 規 定 的 貴 重 藥 品 中, 絕 大 多 數 貴 重 藥 由 於 中 國 已 能 大 量 生 產 而 變 成 了 常 用 藥 品 3. 原 定 的 貴 重 藥 品 主 要 是 病 情 較 重 時 服 用 的, 如 果 仍 按 舊 規 定 辦 理, 重 病 企 業 之 職 工 將 難 以 承 擔 4. 實 行 公 費 醫 療 制 度 的 單 位, 並 沒 有 貴 重 藥 品 自 理 的 規 定, 勞 保 醫 療 應 比 照 辦 理 職 工 服 用 營 養 滋 補 藥 品 的 費 用 改 由 本 人 自 理, 是 為 了 減 少 浪 費, 以 使 勞 保 醫 療 與 公 費 醫 療 制 度 能 夠 統 一 起 來 5. 職 工 因 工 負 傷 或 患 職 業 病 住 院 期 間 的 膳 費, 改 由 本 人 負 擔 1/3, 企 業 行 政 負 擔 2/3, 這 是 由 於, 原 規 定 沒 有 考 量 這 些 傷 病 職 工 平 日 非 傷 病 時, 用 餐 伙 食 費 也 需 要 支 付, 因 之 要 加 以 修 正 6. 關 於 職 工 供 養 直 係 親 屬 的 醫 療 待 遇, 原 公 費 醫 療 並 未 享 有 此 福 利, 是 否 繼 續 施 行 待 討 論, 但 要 一 次 作 大 幅 修 改 恐 仍 有 困 難, 因 而 先 將 親 屬 掛 號 費 檢 查 費 基 本 上 在 過 去 計 劃 經 濟 高 就 業 高 福 利 低 工 資 的 時 代, 掛 號 費 的 收 取 相 低 廉, 幾 乎 是 象 徵 性 的 收 取 以 當 時 貨 幣 計 算 約 5 分 至 1 角 錢 極 低 之 費 用 參 閱 MartinKing Whyte, William L. Parish, 1984 Urban life in contemporary China (Chicago : University of Chicago Press, 1984 ) p 主 要 規 定 有 :(1) 掛 號 費 和 出 診 費 由 職 工 個 人 負 擔 (2) 職 工 患 病 所 需 的 貴 重 藥 品 由 企 業 負 擔, 但 服 用 營 養 滋 補 藥 品 ( 包 括 藥 用 食 品 ) 的 費 用 由 職 工 負 擔 (3) 因 工 負 傷 或 患 職 業 病 住 院 醫 療 期 間 的 膳 費, 由 職 工 本 人 負 擔 1/3, 企 業 負 擔 2/3 (4) 按 照 勞 動 保 險 條 例 規 定 享 受 醫 療 待 遇 的 職 工 供 養 直 系 親 屬 患 病 醫 療 時, 除 了 手 術 費 和 藥 費 仍 然 實 行 半 費 外, 掛 號 費 檢 查 費 化 驗 費 等 均 由 職 工 個 人 負 擔 (5) 職 工 實 行 計 劃 生 育 進 行 手 術 時, 所 需 的 掛 號 費 檢 驗 費 手 術 費 藥 費 和 住 院 費 全 部 由 企 業 負 擔, 但 住 院 膳 費 由 本 人 負 擔 參 閱 張 曉 劉 蓉 主 編,2004 社 會 醫 療 保 險 概 論, 北 京, 中 國 勞 動 社 會 保 障 出 版 社, 頁 邵 雷 陳 向 東,1991, 頁

22 化 驗 費 等 部 分 改 為 由 本 人 負 擔, 手 術 費 及 藥 劑 費 半 價 收 費 的 辦 法 仍 然 暫 保 留 下 來 之 後, 各 地 企 業 為 了 解 決 藥 品 浪 費 嚴 重 費 用 超 支 管 理 不 嚴 等 問 題, 試 行 過 多 種 改 革, 如 要 求 報 銷 手 續 嚴 格, 經 費 與 個 人 或 和 醫 療 單 位 掛 鉤 等 對 政 府 機 關 和 企 業 的 醫 療 制 度 作 上 述 的 改 變, 是 計 劃 經 濟 時 代 下 因 應 當 時 實 際 情 況 與 環 境 所 需 但 是, 這 類 作 法 只 是 細 微 初 步 的 改 變, 國 家 財 政 吃 重 的 現 象, 並 未 獲 得 大 幅 度 解 決 二 文 革 前 (1958 年 至 1966 年 4 月 ) 之 發 展 與 演 變 周 恩 來 在 一 屆 人 大 四 次 會 議 上 所 作 的 政 府 工 作 報 告 中 指 出 : 在 勞 動 保 險 公 費 醫 療 福 利 費 等 職 工 福 利 待 遇 的 規 定, 有 不 切 合 實 際 及 不 合 理 的 地 方, 需 要 加 以 改 進 他 在 黨 的 八 屆 三 中 全 會 上 所 作 的 關 於 勞 動 工 資 和 勞 保 福 利 問 題 的 報 告 中, 並 強 調 指 出 在 制 度 方 面, 勞 保 醫 療 和 公 費 醫 療 應 實 行 少 量 收 費 和 修 改 保 險 條 例 的 建 議 至 於 1958 年 至 1966 年 4 月 發 展 演 變 時 期, 主 要 措 施 尚 有 : 1. 制 定 批 准 職 工 病 傷 生 育 假 期 辦 法 保 險 條 例 在 實 施 的 過 程 中, 企 業 對 職 工 病 傷 生 育 假 期 的 處 理, 以 及 喪 失 勞 動 能 力 的 確 定, 時 而 發 生 爭 議 為 了 維 護 職 工 的 身 體 健 康, 保 障 職 工 在 患 病 受 傷 或 生 育 時 獲 得 合 理 的 休 養, 確 實 地 支 付 職 工 應 享 有 的 病 傷 保 障 待 遇, 以 及 做 好 職 工 因 病 傷 而 喪 失 勞 動 能 力 的 鑑 定 工 作, 衛 生 部 和 全 國 總 工 會 根 據 當 時 各 地 的 情 況, 研 究 制 定 了 批 准 工 人 職 員 病 傷 生 育 假 期 的 試 行 辦 法 ( 草 案 ) 和 醫 務 勞 動 鑑 定 委 員 會 組 織 通 則 ( 試 行 草 案 ), 於 1957 年 2 月 26 日 發 布 試 行 批 准 假 期 的 試 行 辦 法 規 定, 企 業 職 工 發 生 病 傷 或 生 育 時, 必 須 有 醫 療 單 位 批 准 的 病 傷 或 生 育 假 期 證 明 書, 方 可 休 養 和 領 取 待 遇 對 門 診 患 者, 醫 師 每 次 給 假 一 般 不 超 過 5 天, 同 一 病 例 連 續 給 假 不 超 過 15 天 ; 對 住 院 患 者, 可 根 據 實 際 需 要 給 假 休 養 女 職 工 生 育 或 懷 孕 不 滿 7 個 月 而 小 產 的 假 期, 按 照 保 險 條 例 規 定 的 期 限 給 假 ; 職 工 病 傷 休 假 連 續 15 天 以 上 仍 需 治 療 或 休 養 的 由 負 責 治 療 的 醫 師 提 出 意 見, 交 本 企 業 的 醫 務 勞 動 鑑 定 委 員 會 審 批 後, 發 給 病 傷 假 期 證 明 書 醫 務 勞 動 鑑 定 委 員 會 由 廠 礦 或 企 業 的 醫 療 單 位 行 政 工 會 人 事 和 技 術 安 全 等 有 關 部 門 負 責 人 組 成 其 主 要 任 務 是, 審 批 和 發 給 15 天 以 上 的 病 傷 假 期 證 明 書 對 經 過 治 療, 醫 師 認 為 不 能 勝 任 原 工 作 或 需 要 療 養 的 職 工 進 行 鑑 定, 對 治 療 終 結 或 醫 師 認 為 繼 續 治 療 無 效 的 職 工, 鑑 定 其 喪 失 勞 動 能 力 附 程 度 ; 監 督 企 業 對 處 理 病 傷 職 工 的 復 工 療 養 調 換 工 作 等 執 行 情 況, 了 解 職 工 的 勞 動 能 力, 對 有 礙 職 工 身 體 健 康 的 狀 況 提 出 改 善 意 見, 監 督 檢 查 醫 師 是 否 正 確 對 待 病 傷 職 工 的 治 療 和 批 准 休 假 的 工 作 22

23 但 是, 這 兩 個 辦 法 ( 草 案 ) 並 未 及 時 總 結 試 行 的 經 驗, 加 以 完 善 推 廣, 因 而 未 能 形 成 企 業 遵 行 之 制 度 延 續 下 來 2. 調 整 學 徒 的 社 會 保 障 待 遇 建 政 初 期, 學 徒 實 行 工 資 制, 他 們 和 職 工 一 樣 享 受 保 險 條 例 規 定 的 各 項 待 遇 1958 年 2 月 6 日, 國 務 院 發 布 關 於 國 營 公 私 合 營 合 作 社 營 個 體 經 營 的 企 業 和 事 業 單 位 的 學 徒 的 學 習 期 限 和 生 活 補 貼 的 暫 行 規 定, 明 確 學 徒 由 工 資 制 改 為 生 活 補 貼 制 學 徒 即 因 工 負 傷 可 以 比 照 正 式 職 工 的 辦 法 辦 理, 因 病 及 非 因 工 負 傷, 停 止 工 作 醫 療 在 6 個 月 以 內 的, 可 與 正 式 職 工 享 受 同 樣 的 醫 療 待 遇, 生 活 補 貼 照 發 ; 滿 6 個 月 尚 未 痊 愈 的, 應 該 休 學 ; 休 學 以 後, 一 般 停 止 享 受 醫 療 待 遇, 並 停 發 生 活 補 貼 除 此 之 外, 學 徒 不 享 受 其 他 的 社 會 保 障 待 遇 3. 規 定 職 業 病 範 圍 和 職 業 病 患 者 處 理 辦 法 職 業 病 由 本 單 位 醫 療 機 構 或 指 定 醫 療 機 構 負 責 治 療 的 醫 師 確 定 ; 如 果 不 能 確 定, 需 由 本 單 位 的 醫 務 勞 動 鑑 定 委 員 會 鑑 定 確 定 為 職 業 病 的, 發 給 職 業 病 證 明 書 這 一 規 定 的 發 布 實 行, 對 加 強 職 業 病 防 治, 督 促 企 業 改 善 勞 動 衛 生 條 件, 發 揮 了 正 面 的 作 用 22 綜 上 所 述, 在 此 期 間, 中 國 醫 療 保 險 制 度 得 到 了 進 一 步 完 善 和 發 展, 取 得 了 比 較 突 出 的 成 就 但 是, 後 來 由 於 中 國 共 產 黨 的 工 作 在 指 導 方 針 上 產 生 嚴 重 的 失 誤, 醫 保 制 度 工 作 和 其 他 工 作 一 樣, 在 一 定 程 度 上 受 到 左 傾 思 想 的 影 響, 導 致 使 醫 療 待 遇 待 遇 改 進 不 徹 底, 病 假 待 遇 上 的 問 題 雖 己 有 察 覺, 但 未 能 進 行 修 改, 特 別 像 周 恩 來 所 提 修 改 勞 動 保 險 條 例 條 文 的 期 望, 並 沒 有 達 成 三 勞 保 醫 療 經 費 收 入 與 支 出 勞 保 醫 療 的 經 費 來 源 於 企 業 單 位 的 純 收 入, 它 是 企 業 職 工 當 年 新 創 造 的 價 值 國 家 規 定 勞 保 醫 療 費 用 屬 職 工 福 利 基 金, 它 是 按 照 企 業 職 工 工 資 總 額 和 國 家 規 定 的 比 率, 在 生 產 成 本 項 下 列 支 原 規 定 按 職 工 工 資 總 額 的 3% 提 取,1957 年 改 為 按 4.5%-5.5% 提 取 ;1969 年 11 月, 財 政 部 規 定, 將 國 有 企 業 的 獎 勵 基 金 福 利 費 醫 藥 衛 生 費 合 並 為 企 業 職 工 福 利 基 金, 按 工 資 總 額 的 11% 提 取, 其 中 醫 藥 衛 生 費 仍 為 工 資 總 額 的 5.5% 提 取 的 經 費 由 企 業 單 位 負 責 管 理, 並 計 入 成 本 超 支 部 分 由 企 業 自 己 承 擔, 凡 屬 利 潤 留 成 的 企 業 由 利 潤 留 成 中 提 取 職 工 福 利 基 金, 不 再 計 入 成 本, 勞 保 醫 療 基 金 在 福 利 基 金 中 按 工 資 總 額 的 5.5% 提 取 依 照 規 定, 勞 保 醫 療 經 費 專 款 專 用, 單 位 統 一 使 用, 不 得 分 給 個 人 支 配, 也 不 能 由 個 人 自 行 購 藥 等 勞 保 醫 療 經 費 的 支 付 範 圍, 除 了 職 工 醫 藥 費 外, 還 支 付 職 工 供 養 的 直 係 親 屬 的 醫 療 補 助 費 ( 即 家 屬 半 費 醫 療 ) 企 業 醫 務 人 員 工 資 醫 務 經 費 和 因 工 負 傷 就 醫 的 旅 費 等 被 保 險 人 就 醫 時, 費 用 支 付 範 圍 與 公 費 醫 療 基 本 相 同 1. 政 府 管 理 部 門 在 勞 動 保 險 的 管 理 體 制 上,1954 年 5 月 起, 將 最 初 由 勞 動 部 和 中 華 全 國 總 工 會 兩 部 門 共 管 的 格 局, 改 為 由 全 國 總 工 會 統 一 管 理 22 邵 雷 陳 向 東,1991, 頁 頁 61 23

24 2. 中 華 全 國 總 工 會 與 勞 動 保 險 金 之 調 劑 (1) 保 險 金 之 徵 集 與 保 管 根 據 1953 勞 動 保 險 條 例 第 7 條 之 規 定, 勞 動 保 險 的 各 項 費 用, 全 部 由 實 行 勞 動 保 險 的 企 業 行 政 方 面 或 資 方 負 擔 其 中 一 部 分 由 企 業 行 政 方 面 或 資 方 直 接 支 付, 另 一 部 分 由 企 業 行 政 方 面 或 資 方 繳 納 勞 動 保 險 金, 交 工 會 組 織 辦 理, 同 時 此 條 例 第 八 條 亦 明 定, 凡 根 據 此 條 例 實 行 勞 動 保 險 的 企 業, 其 行 政 方 面 或 資 方 應 按 月 繳 納 相 當 於 各 該 企 業 全 部 工 人 與 職 員 工 資 總 額 的 3%, 作 為 勞 動 保 險 金 此 項 勞 動 保 險 金, 不 得 在 工 人 與 職 員 工 資 內 扣 除, 並 不 得 向 工 人 與 職 員 另 行 徵 收 換 言 之, 其 保 險 費 是 透 過 向 企 業 徵 收 所 謂 的 保 險 金 而 來 ; 這 種 由 國 家 或 企 業 負 擔 保 險 費, 而 非 由 受 僱 者 負 擔 保 險 費 之 作 法, 與 一 般 社 會 主 義 國 家 的 方 式 相 近 23 同 時, 為 使 金 的 徵 集 與 保 管 方 法 有 具 體 規 則 可 循, 此 條 例 除 規 定 勞 動 保 險 金 的 保 管, 由 中 華 全 國 總 工 會 委 託 中 國 人 民 銀 行 代 理 外, 其 第 九 條 亦 規 定, 勞 動 保 險 金 的 徵 集 與 保 管 依 下 述 方 法 辨 理 : A. 行 政 方 面 或 資 方, 須 按 照 上 月 分 工 資 總 額 計 算, 於 每 月 一 日 至 十 日 限 期 內, 一 次 向 中 華 全 國 總 工 會 指 定 代 收 勞 動 保 險 金 的 國 家 銀 行, 繳 納 每 月 應 繳 的 勞 動 保 險 金 B. 在 開 始 實 行 勞 動 保 險 的 頭 兩 個 月 內, 由 企 業 行 政 方 面 或 資 方 按 月 繳 納 的 保 險 金, 應 全 數 存 於 中 華 全 國 總 工 會 戶 內, 作 為 勞 動 保 險 總 基 金, 以 供 舉 辦 集 體 勞 動 保 險 事 業 之 用 同 時, 自 開 始 實 行 的 第 三 個 月 起, 每 月 繳 納 的 勞 動 保 險 金, 其 中 30%, 存 於 中 華 全 國 總 工 會 戶 內, 作 為 勞 動 保 險 總 基 金,70% 存 於 各 該 企 業 工 會 基 層 委 員 會 戶 戶 內, 作 為 勞 動 保 險 基 金, 作 為 支 付 工 人 與 職 員 撫 恤 費 補 助 費 輿 救 助 費 之 用 24 (2) 保 險 金 之 運 用 依 據 規 定, 上 述 勞 動 保 險 基 金 除 用 於 勞 動 保 險 事 業 外, 不 得 移 作 其 他 用 途 而 且, 中 國 勞 動 保 險 條 例 第 21 條 明 定 勞 動 保 險 金 依 下 列 方 式 支 配 : A. 勞 動 保 險 總 基 金 交 由 中 華 全 國 總 工 會 負 責 管 理, 主 要 用 以 舉 辦 集 體 勞 動 保 險 事 業 B. 勞 動 保 險 基 金 由 工 會 基 層 委 員 會 經 管 25, 主 要 用 以 支 付 各 項 撫 卹 費 補 助 費 與 救 濟 費, 及 本 企 業 集 體 勞 動 保 險 事 業 的 補 助 費 原 則 上 每 月 結 算 一 次, 其 餘 額 全 部 轉 入 省 市 工 會 組 織 或 產 業 工 會 全 國 委 員 會 戶 內, 作 為 勞 動 保 險 調 劑 金 23 Nelson W. S Chow, 2000, p13 24 詹 火 生 楊 瑩 張 菁 芬,1993, 頁 各 工 會 基 層 委 員 會 可 說 是 執 行 勞 動 保 險 業 務 的 基 層 單 位 其 主 要 工 作 包 括 : 督 促 勞 動 保 險 金 的 繳 納, 決 定 勞 動 保 險 金 的 支 付, 監 督 應 由 企 業 行 政 方 面 或 資 方 直 接 支 付 的 各 項 費 用 的 開 支, 推 動 該 企 業 改 進 集 體 勞 動 保 險 事 業 及 醫 療 衛 生 工 作, 執 行 一 切 有 關 勞 動 保 險 的 實 際 業 務, 每 月 編 製 勞 動 保 險 基 金 月 報 表, 每 年 編 造 預 算 決 算 業 務 計 畫 書 及 業 務 報 告 書, 報 告 省 市 工 會 組 織 或 產 業 工 會 全 國 委 員 會 及 當 地 勞 動 行 政 機 關, 並 向 工 會 全 體 會 員 大 會 或 代 表 大 會 報 告 工 作 等 詹 火 生 等 合 著,1993, 頁

25 C. 勞 動 保 險 調 劑 金 由 省 市 工 會 組 織 或 產 業 工 會 全 國 委 員 會 經 管, 主 要 係 對 所 屬 各 工 會 基 層 委 員 會 勞 動 保 險 基 金 不 足 開 支 時 提 供 補 助 或 供 作 舉 辦 集 體 勞 動 保 險 事 業 之 用 各 產 業 工 會 全 國 委 員 會 得 授 權 其 地 方 機 構, 掌 管 勞 動 保 險 調 劑 金 的 調 用 然 而, 文 化 大 革 命 期 間 此 格 局 全 部 打 亂, 後 由 社 會 保 險 局 統 籌 管 理 26 第 二 節 公 費 醫 療 制 度 中 共 國 家 機 關 政 治 黨 派 人 民 團 體 和 事 業 單 位 的 工 作 人 員 等 ( 以 下 簡 稱 國 家 機 關 工 作 人 員 27 ), 因 為 工 作 年 齡 計 算 辦 法 和 工 資 標 準 都 和 企 業 不 同, 因 而 無 法 與 26 盧 祖 洵 主 編,2003 社 會 醫 療 保 險 學, 北 京, 人 民 衛 生 出 版 杜, 頁 享 有 範 圍 和 對 象 是 各 級 政 府 黨 派 人 民 團 體 文 化 教 育 科 研 衛 生 等 單 位 的 工 作 人 員 和 離 退 休 人 員 此 外, 二 等 乙 級 以 上 革 命 殘 廢 軍 人, 國 家 正 式 核 準 設 置 的 高 校 學 生 ( 台 灣 之 大 專 院 校 學 生 ) 也 享 受 公 費 醫 療 待 遇 25

26 企 業 職 工 同 採 勞 動 保 險 條 例 國 家 機 關 工 作 人 員 之 社 會 保 險 制 度, 主 要 以 頒 布 單 行 法 規 的 形 式 逐 步 建 立 一 公 費 醫 療 之 運 作 與 發 展 關 於 國 家 工 作 人 員 的 醫 療 待 遇, 過 去 在 中 共 革 命 根 據 地 早 已 嘗 試 實 行 公 費 醫 療 政 策 占 領 整 個 中 國 大 陸 後 初 期, 由 於 財 政 條 件 的 限 制, 僅 在 部 分 地 區 和 人 員 中 先 行 實 施 1952 年, 中 國 經 濟 復 原 工 作 取 得 了 相 當 進 展, 已 經 具 備 普 遍 實 行 公 費 醫 療 所 必 需 的 經 濟 條 件, 1952 年 政 務 院 頒 布 的 關 於 全 國 各 級 人 民 政 府 黨 派 團 體 及 所 屬 事 業 單 位 的 國 家 工 作 人 員 實 行 公 費 醫 療 預 防 措 施 的 指 示, 指 示 規 定 : 自 1952 年 7 月 起, 分 期 推 廣 公 費 醫 療 制 度, 便 全 國 各 級 人 民 政 府 黨 派 工 青 婦 等 團 體, 以 及 文 化 教 育 衛 生 等 事 業 單 位 的 國 家 工 作 人 員 和 殘 廢 軍 人, 都 享 受 公 費 醫 療 預 防 的 待 遇, 並 規 定 無 論 是 門 診 住 院 所 需 的 診 療 費 手 術 費 住 院 費, 經 醫 師 處 方 的 藥 費, 均 由 財 政 部 門 撥 付 醫 藥 費 這 與 勞 動 保 險 條 例 相 較, 藥 費 的 報 銷 範 圍 要 大 得 多 條 例 只 規 定, 普 通 藥 費 由 企 業 行 政 或 資 方 負 擔, 貴 重 藥 費 則 由 本 人 自 理, 而 當 時 貴 重 藥 品 的 名 單 規 定 得 十 分 廣 泛 但 是, 勞 動 保 險 條 例 規 定 職 工 供 養 的 直 係 親 屬 可 以 享 受 醫 療 補 助, 而 上 述 指 示 則 沒 有 此 項 規 定 接 著 制 定 並 頒 布 了 國 家 工 作 人 員 公 費 醫 療 預 防 實 施 辦 法 確 立 了 公 費 醫 療 制 度 1953 年 1 月 又 擴 展 到 鄉 幹 部 和 高 校 在 校 學 生 其 後 公 費 醫 療 制 度 開 始 建 立 和 推 廣, 大 體 完 成 了 傳 統 醫 療 保 障 制 度 的 基 本 立 法 由 於 當 時 各 地 經 濟 和 醫 療 設 施 條 件 不 同, 不 同 的 地 方 在 實 施 初 期, 根 據 各 自 實 際 情 況 採 取 了 先 門 診 後 住 院, 以 及 發 給 醫 藥 費 的 辦 法, 分 期 推 廣 公 費 醫 療 制 度 儘 管 之 後 有 部 分 小 幅 修 訂, 其 框 架 體 大 體 因 襲 沿 用 公 費 醫 療 制 度 是 在 國 家 工 作 人 員 實 行 供 給 制 和 包 幹 制 的 條 件 下 制 定 的 中 國 的 公 費 醫 療 制 度 經 歷 近 半 世 紀 的 施 行 1950 年 代 中 期 前, 為 建 立 發 展 職 工 福 利 設 施, 政 府 以 國 家 撥 款 方 式 在 經 費 上 予 以 支 持 : 在 福 利 費 制 度 方 面, 國 家 機 關 事 業 單 位 職 工 之 福 利 費 制 度,1954 年 之 前, 財 政 部 在 各 級 人 民 政 府 供 給 制 標 準 的 規 定 中, 按 享 受 供 給 制 的 人 數 提 取 一 定 的 資 金, 分 別 用 作 幹 部 家 屬 補 助 費 供 給 制 人 員 病 號 補 貼 和 幹 部 家 屬 醫 藥 補 助 費 1954 年, 政 務 院 將 以 上 幾 項 補 助 費 合 併 統 稱 工 作 人 員 福 利 費 福 利 費 主 要 用 來 解 決 工 作 人 員 本 人 及 家 屬 因 患 病 生 育 探 親 所 造 成 的 困 難 公 費 醫 療 並 不 如 勞 動 保 險 條 例 般 規 定 職 工 扶 養 之 直 系 親 屬 亦 得 以 享 受 醫 療 補 助 因 此,1955 年 時 由 財 政 部 衛 生 部 和 國 務 院 之 人 事 局 聯 合 發 布 關 於 國 家 機 關 工 作 人 員 子 女 醫 療 問 題 規 定, 以 解 決 國 家 機 關 工 作 人 員 子 女 之 醫 療 問 題 由 於 國 家 機 關 工 作 人 員 已 全 部 實 施 工 資 制, 其 子 女 生 病 之 醫 療 問 題, 乃 可 由 下 述 兩 種 方 法 中 擇 其 一 實 行 : 一 為 國 家 機 關 工 作 人 員 之 子 女, 每 人 每 月 按 公 費 醫 療 之 規 定 數 額 繳 納 醫 療 費, 由 機 關 統 一 管 理, 參 加 統 籌 子 女 的 醫 療 費, 從 統 籌 費 內 開 支 另 一 辦 法 是 對 實 行 統 籌 有 困 難 之 單 位, 26

27 1956 年 又 規 定, 區 以 上 工 作 人 員 福 利 費 標 準 按 工 資 總 額 的 5% 提 取, 鄉 鎮 幹 部 福 利 費 標 準 則 按 工 資 總 額 的 3% 提 取 隨 著 企 業 職 工 和 國 家 工 作 人 員 社 會 保 障 制 度 的 建 立, 療 養 休 養 事 業 也 開 始 興 起 截 至 1956 年, 全 國 療 養 院 ( 所 ) 己 有 799 處, 床 位 共 計 6.6 萬 張, 平 均 每 1000 名 職 工 有 2.2 張 床 位 後 來, 由 於 公 費 醫 療 適 用 人 數 之 擴 增, 以 及 中 國 工 資 制 度 改 革 等 情 況 的 變 化, 公 費 醫 療 費 用 支 出 逐 漸 上 升 1960 年 國 家 對 公 費 醫 療 的 費 用 報 銷 範 圍 作 了 更 為 具 體 的 規 定, 對 少 數 項 目 進 一 步 劃 清 了 公 費 與 自 費 的 界 限, 並 且 對 藥 品 的 使 用 及 其 報 銷 範 圍 也 作 了 更 明 確 的 規 定 1965 年 9 月 21 日, 中 共 中 央 在 批 轉 衛 生 部 關 於 把 衛 生 工 作 重 點 放 到 農 村 的 報 告 中 指 出, 公 費 醫 療 制 度 應 做 適 當 改 革, 勞 保 醫 療 制 度 的 執 行 也 應 當 適 當 整 頓 根 據 中 央 的 批 示, 衛 生 部 和 財 政 部 很 快 地 發 出 了 關 於 改 進 公 費 醫 療 管 理 問 題 的 通 知, 對 國 家 工 作 人 員 的 醫 療 制 度 作 了 適 當 的 修 改 修 改 的 主 要 內 容 為 就 職 時 施 行 部 分 費 用 負 擔 制 : 1. 看 病 要 收 掛 號 費 2. 除 醫 院 領 導 批 准 使 用 以 外 的 營 養 滋 補 藥 品, 一 律 實 行 自 理, 不 得 在 公 費 醫 療 經 費 中 報 銷, 希 望 公 費 醫 療 費 能 得 到 一 定 的 控 制 1966 年 以 後, 為 了 控 制 公 費 醫 療 經 費 的 使 用 和 醫 療 費 用 的 上 漲, 在 原 有 制 度 的 基 礎 上 採 取 了 一 些 限 制 性 的 管 理 措 施 例 如 對 轉 診 手 續 作 了 嚴 格 規 定, 在 限 制 措 施 中, 對 藥 品 的 限 制 用 得 最 多 年 10 月, 衛 生 部 財 政 部 和 國 家 勞 動 總 局 共 同 明 訂 公 費 醫 療 和 勞 保 醫 療 的 自 費 藥 品 範 圍 年 6 月 和 1979 年 11 月, 衛 生 部 和 財 政 部 先 後 發 了 關 於 公 費 醫 療 兩 個 問 題 的 復 函 和 關 於 公 費 醫 療 幾 個 問 題 的 答 復, 對 公 費 醫 療 有 關 問 題 規 範 較 重 要 者 :(1) 原 來 不 享 受 公 費 醫 療 的 行 政 事 業 單 位 的 職 工, 凡 是 符 合 國 務 院 退 休 辦 法, 退 休 後 由 民 政 部 門 發 退 休 金 的, 可 以 享 受 公 費 醫 療 待 遇 (2) 原 享 受 公 費 醫 療 待 遇 的 人 員 退 休 後, 如 易 地 安 置, 由 新 居 住 地 方 的 衛 生 部 門 安 排 其 公 費 醫 療 二 公 費 醫 療 經 費 之 收 入 與 支 出 經 費 開 支 的 標 準, 由 國 家 根 據 職 工 對 醫 療 服 務 的 實 際 需 要 及 政 府 財 力, 以 及 醫 療 衛 生 事 業 所 能 提 供 的 資 源, 確 定 每 人 每 年 享 受 公 費 醫 療 待 遇 的 預 算 定 額, 並 將 經 費 撥 交 地 方 財 政 管 理 使 用 各 級 衛 生 行 政 部 門, 實 行 專 款 專 用 單 位 統 一 使 用 的 原 則, 一 般 不 能 將 公 費 醫 療 經 費 平 均 地 直 接 地 分 給 個 人 支 配, 也 不 能 由 個 人 自 行 購 藥 等 為 防 止 公 費 醫 療 經 費 被 挪 作 他 用, 醫 療 費 由 醫 療 機 構 統 一 向 有 關 單 位 結 算 31 一 般 而 言, 公 費 醫 療 經 費 由 國 家 和 各 級 政 府 財 政 預 算 撥 款, 從 各 單 子 女 之 醫 療 費 由 員 工 本 人 自 理, 其 確 實 有 困 難 的, 則 可 從 機 構 之 職 工 福 利 費 內 予 以 補 助, 見 邵 雷 陳 向 東,1991, 頁 例 如,1960 年 規 定 不 能 報 銷 的 藥 品 有 6 種,1966 年 增 加 到 102 種,1975 年 達 到 175 種 參 閱 程 曉 明,2003 醫 療 保 險 學, 上 海, 復 旦 大 學 出 版 社, 頁 同 前 註 書, 頁 隨 著 國 民 經 濟 的 發 展 和 醫 療 服 務 項 目 的 擴 展, 國 家 工 作 人 員 享 受 公 費 醫 療 的 標 準 由 建 政 初 期 的 27

28 位 的 公 費 醫 療 經 費 項 目 中 開 支, 由 各 級 衛 生 或 財 政 部 門 統 一 管 理 使 用, 實 行 專 款 專 用 國 家 機 關 及 全 額 預 算 管 理 單 位 的 公 費 醫 療 經 費 來 源 於 各 級 財 政 撥 款, 差 額 預 算 管 理 及 自 收 自 支 預 算 管 理 的 事 業 單 位 從 提 取 的 醫 療 基 金 中 開 支 1979 年 以 前, 公 費 醫 療 款 項 屬 於 衛 生 事 業 費 中 的 一 項 由 於 實 際 開 支 超 出 預 算 定 額, 因 而 擠 佔 地 方 衛 生 事 業 費 1980 年 國 家 將 公 費 醫 療 經 費 從 衛 生 事 業 經 費 中 分 出 並 規 定 了 專 款 專 用, 單 位 統 一 使 用 的 原 則 其 後 伴 隨 大 陸 經 濟 改 革 之 權 力 下 放, 中 央 政 府 亦 將 公 費 醫 療 標 準 交 由 地 方 政 府 確 定 但 由 於 公 費 醫 療 制 度 本 身 的 弊 端 及 某 些 情 況 的 變 化, 經 費 開 支 增 長 過 快 問 題 並 沒 有 得 到 有 效 的 控 制, 公 費 醫 療 依 舊 超 支 嚴 重 三 公 費 醫 療 管 理 機 構 各 級 政 府 建 立 公 費 醫 療 管 理 委 員 會, 統 籌 管 理 公 費 醫 療 經 費, 公 費 醫 療 實 行 轄 區 管 理, 轄 區 ( 一 般 為 區 或 縣 ) 內 所 有 公 費 醫 療 享 受 單 位 的 經 費 交 由 當 地 公 費 醫 療 辦 公 室 統 一 管 理, 負 責 醫 療 服 務 單 位 和 就 醫 單 位 的 協 調 與 聯 繫, 審 核 監 督 經 費 的 使 用 適 用 公 費 醫 療 人 員 在 指 定 的 醫 療 機 構 就 診 住 院, 符 合 規 定 的 醫 療 費 用, 在 公 費 醫 療 經 費 中 報 銷 32 中 共 國 家 機 關 工 作 人 員 社 會 保 險 之 給 付, 不 同 於 勞 動 保 險 其 中, 有 關 醫 療 費 用 之 給 付 方 面, 雖 沒 有 明 確 之 規 定, 在 實 際 執 行 中 則 由 國 家 負 擔 因 此, 此 類 福 利 雖 大 多 數 中 國 大 陸 學 者 均 稱 之 為 保 險, 但 並 未 有 一 般 國 家 現 代 社 會 保 險 繳 納 費 用 的 事 實, 而 是 由 其 政 府 機 構 針 對 涵 蓋 的 福 利 項 目 作 經 費 支 出 之 補 助 第 三 節 文 化 大 革 命 與 醫 療 保 險 之 破 壞 干 擾 對 包 括 醫 療 保 險 在 內 之 中 國 社 會 保 險 制 度 發 展 史 而 言, 中 共 黨 內 之 內 鬥 及 後 續 的 無 產 階 級 文 化 大 革 命 可 說 是 使 得 含 傳 統 醫 療 保 險 在 內 之 其 整 個 社 會 保 險 事 業 遭 遇 摧 殘 的 關 鍵 1966 年 5 月 至 1976 年 10 月 所 發 生 之 文 化 大 革 命 對 其 社 會 保 險 制 度 之 破 壞, 除 含 括 了 撤 銷 社 會 保 險 的 管 理 機 構 外, 還 包 括 廢 除 企 業 職 工 的 社 會 保 險 財 務 之 統 籌 制 度 中 止 退 休 工 作 的 進 行 以 及 停 止 執 行 易 地 支 付 之 辦 法 等 文 化 大 革 命 給 中 國 人 民 與 政 府 帶 來 空 前 嚴 重 的 災 難 社 會 保 險 在 這 十 年 內 受 到 文 革 派 的 干 擾 與 破 壞, 可 說 相 當 慘 重 文 革 開 始 不 久, 社 會 保 險 工 作 像 其 他 政 府 工 作 一 樣 被 迫 處 於 癱 瘓 狀 態, 特 別 是 專 門 管 理 企 業 職 工 社 會 保 險 業 務 的 各 級 工 會 組 織 被 砸 爛,1966 年 底, 打 著 造 反 旗 號 的 組 織, 甚 至 查 封 了 勞 動 部 中 華 全 國 總 工 會 的 辦 公 室 34 社 會 保 險 業 務 幹 部 受 到 批 判, 使 社 會 保 險 工 作 33 每 年 6 元 提 高 到 1961 年 18 元, 以 後 分 別 提 高 到 20 元 22 元 相 25 元,1978 年 提 高 到 30 元, 1983 年 為 36 元 而 實 際 醫 療 費 用 遠 遠 超 過 上 述 標 準,1982 年 全 國 公 費 醫 療 人 均 費 用 支 出 為 元,1983 年 為 元 資 料 來 源 同 前 註 書 32 張 曉 等 編 著,2004, 頁 詹 火 生 等 著,1993, 頁 就 行 政 管 理 層 面 來 看, 中 國 大 陸 的 勞 動 保 險 事 業 是 由 中 華 全 國 總 工 會 負 責 管 理 它 是 中 國 大 陸 勞 動 保 險 事 業 的 最 高 領 導 機 關, 統 籌 全 國 勞 動 保 險 事 業 的 進 行, 督 導 所 屬 各 地 方 工 會 組 織 各 產 業 工 會 組 織 有 關 勞 動 保 險 事 業 的 執 行, 除 負 責 審 核 並 匯 編 勞 動 保 險 基 金 及 總 基 金 的 收 支 報 告 表 外, 每 年 並 負 責 編 造 勞 動 保 險 基 金 的 預 算 決 算 業 務 計 畫 書 及 業 務 報 告 書, 送 交 勞 動 部 28