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1 2007 年 8 月 第 十 卷 三 期 Vol. 10, No. 3, Aug 2007 從 各 國 公 務 人 員 保 障 制 度 看 台 灣 行 政 法 思 潮 的 演 進 張 麗 娟

2 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 1 從 各 國 公 務 人 員 保 障 制 度 看 台 灣 行 政 法 思 潮 的 演 進 張 麗 娟 摘 要 本 研 究 主 要 目 的 乃 是 從 不 同 國 家 公 務 員 保 障 制 度, 探 討 在 傳 統 文 官 體 制 下, 保 障 制 度 之 問 題 與 缺 點, 且 參 酌 各 國 制 度 發 展 經 驗 與 理 論, 以 對 保 障 制 度 提 出 芻 議 革 新 型 政 府 理 念 的 出 現, 為 重 建 政 府 能 力 與 加 強 革 新 的 觀 念, 注 入 活 水, 政 府 要 求 公 務 員 以 更 好 的 品 質 服 務 民 眾, 就 應 該 更 保 障 公 務 員 的 權 益, 使 因 其 權 益 受 損 而 產 生 的 訴 訟 流 程 更 要 符 合 正 當 法 律 程 序, 給 予 公 務 員 陳 述 申 辯 聽 證 及 司 法 救 濟 之 機 會 關 鍵 詞 : 公 共 管 理 理 論 公 務 員 保 障 制 度 前 言 在 公 務 人 員 系 統 中, 從 公 共 管 理 的 角 度 來 分 析 管 理 觀 點, 認 為 公 務 人 員 就 是 具 有 管 理 人 員 之 公 經 理 人, 他 必 須 具 備 化 險 為 夷, 反 敗 為 勝 的 能 力, 而 這 些 能 力 的 培 養, 往 往 無 法 直 接 從 理 論 中 學 習 到 一 位 能 夠 適 應 多 變 的 實 際 環 境 ( 資 源 匱 乏 政 治 干 擾 法 規 限 制 ) 的 公 經 理 人 必 不 受 限 於 法 規, 避 免 形 成 法 規 下 的 無 能, 公 經 理 人 必 須 擅 長 掌 握 執 行 創 新 理 念, 在 程 序 中 累 積 經 驗, 個 案 研 究 法 則 是 最 佳 的 教 學 題 材 (Levin and Sanger, 1994) 而 個 案 研 究 法 是 管 理 情 境 的 描 述 藉 由 情 境 系 絡 的 展 現, 公 經 理 人 更 能 設 身 處 地, 如 臨 實 境 般 地 鍛 鍊 出 管 理 技 能 與 分 析 能 力 建 立 合 理 且 符 合 正 當 法 律 程 序 之 救 濟 途 徑, 是 公 務 人 員 保 障 制 度 之 核 心, 保 障 制 度 的 改 革 更 能 促 使 公 務 人 員 在 依 法 行 政 的 原 則 下, 推 行 民 主 行 政 時, 不 會 造 成 衝 突 困 境 現 今, 公 務 人 員 保 障 制 度, 由 傳 統 的 特 別 權 力 關 係 轉 變 成 特 別 法 律 關 係 再 轉 變 成 公 法 上 之 職 務 關 係, 其 對 公 務 體 系 的 衝 擊 與 公 務 人 員 團 體 組 織 之 發 展 與 影 響, 有 著 密 切 關 聯 衡 諸 先 進 各 國 對 公 務 員 勞 動 權 力 及 保 障 制 度 之 規 範, 有 一 共 同 趨 勢, 即 初 期 大 多 以 公 務 員 欲 藉 組 織 對 抗 政 府, 而 禁 止 公 務 員 擁 有 結 社 權 ; 爾 後 則 隨 著 時 代 的 開 放 以 及 公 務 員 自 身 權 益 意 識 的 高 漲, 而 終 於 獲 得 各 國 以 法 律 明 定 其 勞 動 權 之 行 使, 承 認 公 務 員 結 社 權, 如 台 灣 之 張 麗 娟 國 立 虎 尾 科 技 大 學 財 務 金 融 系 副 教 授

3 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 2 公 務 員 基 準 法 草 案 則 明 定 公 務 員 可 組 成 公 務 員 協 會, 但 罷 工 權 各 國 均 大 抵 禁 止 只 有 法 國 不 限 制 公 務 員 罷 工 權 因 此, 如 何 在 公 共 管 理 的 典 範 思 潮 下, 因 應 政 府 再 造, 創 造 小 而 美 的 企 業 型 政 府 的 潮 流, 掌 握 時 代 趨 勢 與 社 會 脈 動 為 重 要 思 考 課 題 本 研 究 之 主 要 目 的 乃 是 從 公 共 管 理 理 論 角 度, 觀 察 當 前 傳 統 文 官 體 制 下 的 保 障 制 度 問 題 所 在, 參 酌 各 國 發 展 經 驗 與 理 論 基 礎, 以 對 保 障 制 度 提 出 建 議 當 前 公 務 人 員 建 制 保 障 制 度 之 發 展 行 政 法 思 潮 的 發 展 演 進 近 代 行 政 法 之 演 革 過 程, 大 致 與 國 家 演 進 過 程 與 國 家 目 的 之 發 展 有 關 故 可 以 國 家 理 念 之 發 展 階 段 分 成 三 個 時 期, 分 述 如 下 : 1. 警 察 國 家 時 代 (1600AD-1800AD) 警 察 國 家 時 代 是 行 政 法 之 胚 胎 時 期, 此 時 期 政 治 封 建 制 度 逐 漸 解 體, 統 一 的 民 族 國 家 建 立, 國 家 的 發 展 重 心 在 求 對 內 統 一 外 求 擴 張 加 以 厲 行 開 明 專 制, 國 家 乃 以 建 立 大 規 模 之 軍 隊 及 有 效 率 之 官 僚 制 度 以 剷 除 封 建 勢 力, 維 持 社 會 秩 序 惟 此 時 雖 注 重 司 法 獨 立 之 維 護, 但 代 表 皇 室 統 制 權 之 行 政 並 不 受 司 法 之 干 涉, 國 家 權 力 具 有 絕 對 權 威, 法 律 只 規 範 人 民, 而 當 時 官 房 學 (Cameralistic Science) 之 興 起, 只 想 提 升 行 政 效 率 及 管 理 再 者 國 庫 理 論 (Fiskustheorie) 的 興 起, 才 使 得 國 家 權 威 性 和 司 法 制 度 相 互 調 和 2. 法 治 國 家 時 代 (1800AD-1900AD) 法 治 國 家 時 代 是 行 政 法 之 確 立 時 期, 此 時 期 正 值 產 業 革 命, 採 自 由 放 任 主 義, 造 成 資 本 主 義 之 逐 漸 形 成, 正 好 促 使 國 家 儘 量 不 干 涉 各 種 經 濟 活 動, 造 成 以 自 由 主 義 為 原 則 之 自 由 法 治 國 (Liberaler Rechtsstaat) 之 國 家 觀 當 時 之 時 代 思 潮 為 (1) 性 惡 : 利 己 主 義 權 力 濫 用, 以 放 任 代 替 干 涉, 以 機 械 法 治 主 義 及 權 力 分 立 防 止 專 制, (2) 對 立 : 國 家 與 社 會 人 民 與 人 民 互 為 對 立 與 不 信 任, (3) 消 極 : 消 極 地 防 制 而 不 積 極 地 興 利,

4 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 3 (4) 機 械 : 行 政 只 在 機 械 地 執 行 法 律 當 時 有 利 於 資 本 主 義 之 發 展, 人 民 財 產 權 受 到 法 律 之 保 障, 而 行 政 爭 訟 制 度 也 因 法 治 國 家 而 確 立 3. 福 利 國 家 時 代 (2000AD 以 後 ) 福 利 國 家 時 代 為 資 本 主 義 過 度 發 展 之 結 果, 造 成 階 級 對 立 加 深, 貧 富 差 距 擴 大 等 社 會 問 題, 致 使 自 由 法 治 國 家 思 想 變 化, 但 此 時 期 之 思 潮 有 (1) 團 體 主 義 思 想 ;(2) 干 涉 主 義 思 想 ;(3) 民 主 政 治 思 想 ;(4) 法 治 政 治 思 想 ; (5) 諸 權 協 力 思 想 ;(6) 行 政 權 擴 大 由 於 各 種 社 會 經 濟 問 題 之 擴 大, 國 家 已 無 法 消 極 地 以 維 持 秩 序 為 任 務, 社 會 要 求 國 家 積 極 地 介 入 人 民 生 活 以 提 供 保 護, 致 使 行 政 權 不 斷 擴 大 再 者, 給 付 行 政 之 發 達, 行 政 程 序 之 注 重 及 行 政 救 濟 制 度 之 加 強 行 政 監 察 史 (Ombudsman) 及 行 政 委 員 會 之 建 立, 均 是 行 政 機 關 應 有 的 責 任 公 務 人 員 依 法 行 政 的 原 則 自 從 1987 年 政 府 解 除 戒 嚴 法 令 後, 台 灣 地 區 快 速 轉 型 發 展, 而 公 務 的 行 政 部 門 不 僅 面 臨 動 態 的 外 在 環 境 民 眾 自 力 救 濟, 街 頭 抗 議 事 件, 民 間 團 體 雲 湧 四 起 黑 道 及 金 錢 勢 力 的 不 當 介 入 等 等 對 內 亦 面 臨 了 公 務 員 與 國 家 關 係 的 變 化, 公 務 人 員 本 於 依 法 行 政 之 原 則, 即 行 政 受 法 律 的 拘 束, 本 持 著 一 般 行 政 的 法 律 原 則 ( 如 平 等 原 則 比 例 原 則 誠 實 信 用 原 則 保 護 信 賴 原 則 情 事 變 更 原 則 授 權 明 確 性 原 則 禁 止 恣 意 原 則 公 益 原 則 期 待 可 能 性 原 則 人 性 尊 重 原 則 ) 行 事, 而 依 法 行 政 的 內 涵 有 下 列 三 種, 分 述 如 下 : 1. 行 政 行 為 受 憲 法 拘 束 : 行 政 機 關 依 其 法 定 職 權 ( 內 部 規 章 ) 或 基 於 法 律 授 權 訂 定 之 命 令 ( 授 權 命 令 ) 不 得 牴 觸 憲 法, 命 令 與 憲 法 牴 觸 者 無 效 ( 憲 法 第 一 七 二 條 ) 2. 法 律 優 越 原 則, 即 行 政 機 關 應 依 法 律 規 定 行 事, 行 政 行 為 不 得 違 反 或 牴 觸 法 律 憲 法 一 七 一 一 七 二 與 中 央 法 規 標 準 法 第 十 一 條 均 有 詳 細 規 定 3. 法 律 保 留 原 則, 中 央 法 規 標 準 法 第 五 條 更 擴 展 法 律 保 留 原 則 之 適 用 範 圍, 包 括 (1) 憲 法 或 法 律 有 明 文 規 定, 應 以 法 律 定 之 ;(2) 關 於 人 民 之 權 利 義 務 者 ;(3) 關 於 國 家 各 機 關 之 組 織 者 ;(4) 其 他 重 要 事 項 應 以 法 律 定 之 者 以 上 皆 應 以 法 律 定 之 又 屬 於 限 制 人 民 之 自 由

5 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 4 權 利 ( 憲 法 二 十 三 條 ) 人 民 之 納 稅 義 務 ( 憲 法 第 一 九 條 ) 人 民 之 服 兵 役 義 務 ( 憲 法 第 二 十 條 ), 應 為 法 律 規 定 之 事 項, 不 得 以 命 令 定 之 法 律 保 留 原 則 新 界 說 為 免 行 政 活 動 流 於 恣 意, 單 純 以 法 律 優 位 原 則 加 以 統 制 仍 有 不 足, 甚 至 是 特 定 事 項, 更 須 有 法 律 積 極 授 權 或 法 律 之 根 據 而 其 理 論 依 據 學 者 通 說 有 : 1. 民 主 原 則 : 關 於 需 由 國 會 決 定 之 事 項, 行 政 權 應 有 法 律 的 授 權, 不 得 自 行 為 之, 稱 之 為 國 會 保 留 2. 法 治 國 原 則 : 在 人 性 尊 重 的 原 則 下, 國 家 之 措 施 具 有 預 測 可 能 性 3. 基 本 權 利 保 障 原 則 : 而 其 適 用 範 圍 以 德 國 聯 邦 憲 法 法 院 提 出 之 重 要 性 理 論 來 判 斷 法 律 保 留 的 程 度 所 謂 重 要 事 項 端 視 其 所 規 定 之 內 容 是 否 對 公 益 或 人 民 具 有 重 大 基 本 決 定 性 或 強 烈 之 意 義 而 定 所 以, 法 律 保 留 原 則 可 分 為 三 層, 有 不 同 的 界 說 1). 絕 對 法 律 保 留 ( 國 會 保 留 ): 完 全 應 由 國 會 法 律 規 定 之 事 項, 其 涉 及 到 人 民 基 本 權 利 本 質 之 重 要 事 項 2). 相 對 法 律 保 留 : 得 依 法 律 授 權 以 法 律 命 令 規 定 之 事 項 大 法 官 釋 字 第 三 一 三 號 解 釋 前 段 對 人 民 違 反 行 政 法 上 義 務 之 行 為 科 處 罰 鍰, 涉 及 人 民 權 利 之 限 制, 其 處 罰 之 構 成 要 件 及 數 額, 應 以 法 律 定 之 若 法 律 就 其 構 成 要 件, 授 權 以 命 令 為 補 充 規 定 者, 授 權 之 內 容 及 範 圍 應 具 體 明 確, 然 後, 據 以 發 布 命 令, 始 符 合 憲 法 第 二 十 三 條 以 法 律 限 制 人 民 權 利 之 意 旨 大 法 官 釋 字 第 四 二 六 號 解 釋 特 別 公 課 空 氣 汙 染 防 制 費 辦 法 係 主 管 機 關 根 據 汙 染 防 制 法 第 十 條 授 權 訂 定, 依 此 徵 收 之 空 氣 汙 染 防 制 費, 性 質 上 屬 於 特 別 公 課 與 稅 捐 有 別 外 惟 特 別 公 課 亦 係 對 義 務 人 課 予 繳 納 金 錢 之 負 擔 其 徵 收 目 的 對 象 用 途 自 應 以 法 律 定 之, 如 由 法 律 特 別 授 權 以 命 令 訂 定 者, 其 授 權 必 須 符 合 具 體 明 確 之 標 準, 亦 為 憲 法 所 允 許 3). 行 政 保 留 : 大 法 官 釋 字 第 三 六 〇 解 釋 理 由 書 中 惟 法 律 對 於 有 關 人 民 權 利 義 務 之 事 項 不 能 距 細 靡 遺, 一 律 加 以 規 定, 其 屬 於 細 節 性 技 術 性 者, 法 律 自 得 授 權 主 管 機 關 以 命 令 定 之 所 以 行

6 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 5 行 政 權 之 擴 大 政 機 關 之 內 部 法 規, 對 外 不 發 生 法 律 上 之 效 果 的 單 方 行 為, 則 可 以 採 行 政 保 留 之 原 則 處 理 行 政 事 務 在 福 利 國 家 峙 代, 國 家 是 基 於 團 體 監 護 主 義 之 實 施, 各 種 基 於 危 險 分 散 理 念 之 社 會 保 障 制 度 ( 如 社 會 保 險 生 活 扶 助 殘 障 救 濟 等 ) 均 為 國 家 的 責 任 而 其 主 要 表 現 在 以 下 幾 點 : 1. 委 任 立 法 之 發 達 : 此 指 立 法 機 關 將 立 法 權 之 一 部 分, 授 權 予 行 政 機 關 使 其 有 制 定 具 有 法 律 效 力 之 規 章 為 了 因 應 國 家 職 務 範 圍 漸 增, 法 規 之 性 質 專 業 化, 立 法 機 關 所 制 度 之 法 律 通 常 為 一 般 性 之 原 則, 較 不 像 行 政 機 關 注 重 執 法 技 術 執 法 程 序 或 細 節 問 題 2. 行 政 司 法 之 發 達 : 此 指 行 政 機 關 兼 掌 一 部 分 審 判 業 務, 其 能 發 達 之 原 因, 主 要 在 於 行 政 機 關 能 有 自 我 反 省 之 機 會, 且 若 干 涉 及 專 門 技 術 性 之 事 項 或 大 量 發 生 之 案 件 ( 租 稅 事 件 ), 司 法 機 關 亦 有 其 能 力 加 以 限 制 故 為 了 使 行 政 機 關 能 先 行 處 理 有 關 之 爭 議, 除 能 減 輕 法 院 之 負 擔 外, 亦 能 快 速 的 提 供 人 民 權 利 之 救 濟 而 此 行 政 司 法 之 表 現, 在 於 訴 願 制 度 上 採 前 置 主 義 3. 緊 急 命 令 之 發 達 : 國 家 在 非 常 時 期, 由 國 家 元 首 公 告 之 緊 急 命 令, 其 效 力 位 階 是 超 過 法 律 的, 甚 至 可 停 止 憲 法 若 干 效 力 之 命 令 在 團 體 主 義 發 達 之 下, 國 家 緊 急 權 思 想 隨 之 產 生, 國 家 元 首 為 了 應 付 各 種 重 大 之 突 發 狀 況, 乃 使 國 家 元 首 依 其 憲 法 之 授 權 為 必 要 之 處 分 4. 自 由 裁 量 權 擴 大 : 行 政 機 關 對 個 別 具 體 事 件, 依 法 或 本 於 職 權, 可 自 由 判 斷 是 否 發 動 行 政 權, 而 不 受 法 規 之 嚴 格 拘 束 再 者, 基 於 不 確 定 法 律 條 款 之 出 現 如 公 益 正 當 法 律 程 序, 實 應 有 法 律 規 範 之 必 要, 因 法 律 並 不 具 體 指 明 其 法 律 事 實, 或 構 成 要 件, 且 對 於 具 有 法 律 效 果 亦 給 予 彈 性 或 選 擇 性 之 規 定, 而 以 抽 象 之 概 念 出 現, 為 使 法 規 具 有 彈 性 及 適 應 性, 造 成 行 政 之 專 業 技 術 性 之 增 加, 可 以 因 地 制 宜 之 運 用 人 民 訴 訟 種 類 的 增 加 二 十 世 紀 以 來, 行 政 機 關 擁 有 委 任 立 法 行 政 司 法 職 務, 加 以 行 政, 且 不 知 如 何 適 從 之 專 門 技 術 性 增 加, 行 政 法 多 如 牛 毛, 使 一 般 公 務 員 在 依 法 行 政

7 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 6 下, 不 堪 負 荷 行 政 訴 訟 則 更 從 這 些 行 政 訴 訟 法 的 修 正, 將 人 民 僅 能 請 求 行 政 機 關 撤 銷 行 政 處 分 之 撤 銷 之 訴 而 逐 漸 擴 大 為 承 認 得 請 求 國 家 作 為 或 不 作 為 之 課 予 義 務 之 訴 大 法 官 釋 字 第 四 六 九 號 條 規 定, 則 讓 行 政 機 關 之 自 由 裁 量 權 縮 至 為 零, 應 作 為 而 不 作 為 則 可 依 行 政 訴 訟 法 得 課 予 義 務 之 訴, 以 上 兩 種 訴 訟 ( 撤 銷 之 訴, 課 予 義 務 之 訴 ) 如 人 民 不 服 行 政 機 關 之 違 法 及 不 當 的 行 政 處 分, 得 依 訴 願 行 政 訴 訟 的 方 式 請 求 救 擠 另 有 給 付 之 訴 公 益 之 訴 選 舉 之 訴 確 定 之 訴, 則 直 接 以 行 政 法 院 為 終 極 審 判 革 新 型 政 府 理 念 的 出 現 革 新 型 政 府 的 理 念, 是 重 建 政 府 能 力 的 革 新 觀 念 政 府 要 求 公 務 員 以 更 好 的 品 質 服 務 民 眾, 大 幅 修 訂 政 府 內 部 不 合 時 宜 的 法 令 及 規 定 如 英 國 的 續 階 計 劃 (Net-Step Program) 美 國 的 全 國 績 效 評 鑑 委 員 會 (National Performance Review,NPR) 加 拿 大 的 行 政 改 革 白 皮 書 澳 洲 紐 西 蘭 的 行 政 文 化 重 塑 運 動 以 及 台 灣 之 行 政 革 新 等 保 障 制 度 的 變 革 : 從 公 共 行 政 到 公 共 管 理 的 思 考 典 範 特 別 權 力 關 係 特 別 權 力 關 係 此 一 名 詞 譯 自 德 國, 後 傳 至 日 本, 再 傳 到 台 灣, 此 一 強 調 國 家 對 特 定 人 享 有 特 別 權 力 觀 念, 是 一 八 七 六 年 德 國 學 者 拉 班 德 (Paul Laband) 提 出, 其 理 論 內 涵 則 來 自 於 德 國 行 政 法 學 開 山 大 師 麥 耶 (Ott Mayer, ), 特 別 權 力 關 係 用 以 說 明 公 務 員 關 係 軍 人 關 係 學 生 關 係 學 生 與 學 校 關 係 人 犯 與 監 獄 關 係 以 及 其 他 營 造 物 ( 公 共 圖 書 館 體 育 場 等 設 施 ) 之 利 用 關 係 麥 耶 對 特 別 權 力 關 係 之 見 解 認 為 : 經 由 行 政 權 之 單 方 措 施, 國 家 即 可 合 法 的 要 求 負 擔 特 別 之 義 務 為 有 利 於 行 政 上 特 定 目 的 之 達 成, 使 加 入 特 別 關 係 之 個 人, 處 於 更 加 附 屬 之 地 位 ( 吳 庚,1997) 所 以, 特 別 權 力 關 係 又 稱 特 別 服 從 關 係 特 別 支 配 關 係 人 特 別 權 利 義 務 關 係 公 務 員 由 於 志 願 成 為 公 務 人 員, 故 其 義 務 之 內 容 較 一 般 人 民, 不 僅 加 重 而 且 更 多 ; 由 於 行 使 公 權 力 之 故, 公 務 員 與 國 家 之 關 係 的 確 與 私 法 上 之 契 約 不 同, 執 行 職 務 係 克 盡 忠 誠 服 務 之 義 務, 違 反 職 務, 乃 係 違 反 紀 律 之 罪 行, 當 受 處 分

8 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 7 公 務 員 與 國 家 關 係 與 一 般 權 力 關 係 不 同, 以 下 各 項 比 較 即 可 得 知 二 種 不 同 思 考 典 範 : 1. 當 事 人 地 位 不 平 等 : 國 家 處 於 法 律 優 越 地 位, 而 客 體 之 義 務 比 一 般 權 力 關 係 更 重, 造 成 當 事 人 地 位 的 不 平 等 2. 相 對 人 義 務 不 確 定 性 :(1) 在 特 別 權 力 關 係 中, 僅 可 主 張 法 律 優 位 之 適 用, 不 可 主 張 以 法 律 保 留 原 則 保 障 客 體 之 權 益, 相 對 人 義 務 具 有 不 確 定 性 (2) 在 一 般 權 力 關 係 中, 於 依 法 行 政 原 則 ( 合 法 律 優 位 原 則 及 法 律 保 留 原 則 ), 人 民 之 權 利 義 務 事 項 應 以 法 律 定 之, 法 律 之 位 階 高 於 行 政 規 章 及 行 政 處 分, 法 律 必 須 在 目 的 內 容 範 圍 上 授 權 明 確, 否 則 不 得 限 制 對 人 民 的 權 利 與 義 務 3. 行 政 主 體 有 特 別 懲 戒 權 : 在 特 別 權 力 關 係 中, 相 對 人 如 違 反 義 務 違 背 規 則, 則 行 政 主 體 得 施 予 懲 戒 懲 處, 以 維 持 紀 律 而 這 種 紀 律 上 之 處 罰, 與 一 般 權 力 關 係 不 同, 公 務 員 不 得 提 起 救 濟 4. 相 對 人 法 律 救 濟 途 徑 缺 乏 : 特 別 權 力 關 係 乃 是 公 法 上 之 關 係, 行 政 主 體 可 以 內 部 規 章 或 特 別 規 則, 如 內 規 軍 紀 來 限 制 相 對 人 之 基 本 權 利 為 了 維 護 行 政 完 整 性, 使 行 政 主 體 自 行 整 肅 紀 律, 對 相 對 人 之 處 分, 不 能 視 為 行 政 處 分, 相 對 人 既 不 得 提 起 民 事 訴 訟, 亦 不 得 提 起 行 政 爭 訟 ( 訴 願 及 行 政 訴 訟 ), 以 請 求 司 法 權 之 救 濟 特 別 權 力 關 係 理 論 之 演 變 在 民 主 化 及 嚴 格 法 治 國 原 則 及 尊 重 人 性 尊 嚴 之 原 則 下, 造 成 特 別 權 力 關 係 範 圍 之 縮 小, 由 於 1. 公 法 上 勤 務 關 係 範 團 仍 不 變 2. 特 別 監 督 關 係 界 定 不 明 3. 營 造 物 利 用 關 係 : 由 現 時 理 論, 僅 限 於 學 校 關 係 與 刑 罰 執 行 關 係 ; 至 於 使 用 郵 政 博 物 館 圖 書 館 等, 均 已 排 除 在 特 別 權 力 關 係 事 項 中 而 有 關 相 對 人 涉 及 基 本 權 利 者, 亦 應 有 法 律 之 依 據 最 重 要 的 演 變 則 是 許 可 提 起 行 政 爭 訟, 而 因 為 不 同 的 法 律 關 係 而 有 不 同 的 主 張, 以 下 是 基 於 公 務 員 與 國 家 關 係 而 區 分 之 特 別 權 力 關 係, 分 述 如 下 :

9 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 8 1. 基 礎 關 係 : 指 特 別 權 力 關 係 身 份 中 會 影 響 身 份 設 定 變 更 消 滅 之 行 為, 可 提 起 行 政 訴 訟 如 公 務 員 之 任 用 免 職 退 休 學 生 之 入 學 退 學 休 學 開 除 等 2. 經 營 關 係 : 行 政 主 體 為 達 成 特 別 權 力 關 係 之 目 的, 所 為 之 管 理 經 營 行 為, 不 得 提 起 行 政 訴 訟 如 公 務 員 之 任 務 分 派 績 效 考 核 宿 舍 規 則 等 3. 重 要 理 論 : 德 國 聯 邦 行 政 法 院 已 不 再 以 是 否 屬 於 基 本 權 利 或 經 營 關 係 為 判 準 方 式, 而 係 以 相 關 措 施 是 否 產 生 某 種 法 律 效 果, 來 判 斷 是 否 為 重 要 事 項 而 須 受 法 律 之 保 護 ; 以 人 民 公 法 權 利 是 否 受 侵 害, 以 決 定 得 否 可 提 行 政 爭 訟 4. 重 大 影 響 公 務 員 權 益 對 處 分 ( 釋 字 第 323 號 釋 字 第 338 號 ) 對 復 審 ( 審 議 ) 之 決 定, 仍 有 不 服 時, 自 得 依 法 提 起 訴 願 或 行 政 訴 訟 從 公 共 行 政 典 範 思 考 公 務 人 員 保 障 制 度 公 共 行 政 的 典 範 主 要 強 調 政 府 萬 能 公 共 性 Lundquist(1985) 檢 視 從 1970 年 至 1985 年 間, 公 共 行 政 研 究 的 八 個 趨 勢 為 :1. 組 織 間 理 論 與 政 治 經 濟 學 的 廣 泛 途 徑 2. 政 策 ( 內 涵 ) 取 向 3. 強 調 政 策 過 程 的 後 半 階 段 4. 對 理 性 的 宏 觀 理 解 5. 採 用 動 態 層 觀 6. 對 參 與 的 強 調 7. 規 範 的 自 覺 8. 尋 找 處 方 解 決 爭 議 的 欲 求 Denhardt(1990) 檢 視 了 1990 年 以 前 公 共 行 政 理 論 的 發 展, 他 認 為 如 缺 乏 一 個 明 確 的 概 念 架 構 的 整 理 與 篩 揀, 學 習 者 將 會 受 困 於 眾 多 文 章 與 著 作 之 中, 他 的 解 決 方 法 乃 是 用 學 刊 文 章 來 確 立 短 期 性 公 共 行 政 理 論 的 內 容 變 化, 以 教 科 書 作 為 研 究 公 共 行 政 理 論 長 期 性 的 趨 勢 觀 察 ( 見 表 1 列 示 ) Bingham & Bowen(1994) 試 圖 辨 識 所 謂 主 流 公 共 行 政 的 類 別, 從 政 府 與 組 織 行 為 公 共 管 理 人 力 資 源 預 算 與 財 政 計 劃 評 估 與 策 劃 公 共 行 政 的 回 顧 公 共 行 政 的 證 詞 決 策 制 度 政 府 間 關 係 方 面 公 共 行 政 的 倫 理 管 理 科 學 與 科 技 技 術 公 共 政 策 分 析 執 行 行 政 法 等 不 同 的 層 面 去 定 義 什 麼 是 公 共 行 政 學 ( 見 表 2 列 示 ), 從 馬 克 斯 韋 伯 (Max Weeks) 的 天 職 思 想 到 提 出 官 僚 主 義 的 思 想 典 範, 影 響 著 公 共 行 政 思 想 模 式, 公 共 行 政 建 立 在 官 僚 主 義 (bureaucratism) 的 基 礎 上, 信 奉 著 邏 輯 實 證 論 (logical positivism), 而 重 要 的 學 派 思 想 如 科 學 管 理 人 群 關 係 系 統 理 論 或 權 變 理 論 均 都 受 其 影 響

10 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 9 公 共 行 政 被 定 義 為 為 達 公 共 的 目 的 而 代 表 國 家 所 作 的 行 動, 而 公 共 行 政 如 何 因 應 環 境 變 遷? 公 共 目 的 變 遷 過 程 為 何? 基 本 上, 公 共 行 政 學 仍 以 過 去 歷 史 性 思 考 與 行 動 應 付 著 未 來 所 有 的 變 遷 Wildavsky(1990) 指 出 公 共 行 政 的 危 機 認 知, 來 自 過 於 執 著 效 率 追 求 與 官 僚 統 治 制 度 他 指 出 在 資 訊 開 放 的 社 會 中, 有 關 官 僚 的 專 業 知 識 壟 斷 與 任 期 保 障 兩 個 特 質 已 不 再 重 要 在 公 共 行 政 的 典 範 思 想 中, 公 務 員 的 保 障 制 度 比 較 偏 向 於 特 別 權 力 關 係 說, 為 了 達 到 行 政 主 體 ( 國 家 或 公 共 團 體 ) 對 於 相 對 人 有 概 括 之 支 配 權 ( 命 令 強 制 權 ), 行 政 主 體 基 於 高 權 主 義 而 受 制 於 官 僚 統 治 制 度, 當 時 公 務 員 之 身 份 地 位 的 保 障 比 較 少 表 1 Denhardt(1990) 對 1990 年 以 前 公 共 行 政 理 論 的 發 展 的 分 析 文 章 為 內 容 七 種 內 容 教 科 書 顯 示 研 究 途 徑 六 個 途 徑 1. 民 主 政 治 責 任 2. 民 主 政 治 統 轄 3. 官 僚 政 治 4. 倫 理 議 題 5. 公 民 精 神 6. 組 織 動 能 7. 政 治 經 濟 1. 公 共 官 僚 在 統 轄 過 程 中 的 角 色 2. 公 共 服 務 的 倫 理 3. 公 民 精 神 與 公 民 教 育 4. 代 替 性 的 認 識 論 5. 組 織 動 態 6. 組 織 間 政 策 執 行 Source:Dehardt, R. (1990). Public administration: An action orientation Belmont. CA: Wadsworth. 表 2 類 別 Bingham 及 Bowen(1994:205) 公 共 行 政 標 題 類 型 的 簡 潔 定 義 定 義 政 府 與 組 織 行 為 公 共 管 理 重 點 在 四 個 領 域 :(1) 行 為 者 制 度 安 排 決 策 狀 況 人 與 組 織 實 作 在 時 間 上 的 改 變 的 相 互 關 係 (2) 官 僚 要 求 足 夠 裁 量 權 以 完 成 事 務, 但 仍 負 責 回 應 一 個 民 主 政 治 系 統 的 矛 盾 : 與 對 公 共 行 政 的 理 論 與 傳 統 組 織 做 研 究 與 討 論 焦 聚 於 公 共 治 理 的 內 部 管 理 與 外 部 政 策 層 面 之 分 別 ; 控 制 介 於 政 府 機 關 現 在 結 構, 例 行 活 動 與 統 治 科 技 之 間 的 關 係 ; 特 定 處 理 操 縱 與 控 制 事 項 ; 運 用 管 理 品 管 圈 全 面 品 質 管 理 以 改 善 績 效 或 工 作

11 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 10 誘 因 人 力 資 源 探 討 人 事 體 系 功 績 體 系 的 工 作 分 類 薪 給 工 會 罷 工 歧 視 社 會 糾 正 行 動 公 平 待 遇 預 算 與 財 政 焦 點 在 預 算 公 共 預 算 途 徑 預 算 政 治 預 算 流 程 財 政 管 理 危 機 管 理 政 府 會 計 稅 務 收 入 來 源 及 財 政 危 機 計 劃 評 估 與 策 劃 討 論 評 估 的 需 求 與 目 的 評 估 方 法 學 或 者 公 共 方 案 評 估 後 的 結 果 ; 亦 包 括 方 案 規 劃 土 地 使 用 規 劃 重 劃 及 策 略 規 畫 ( 包 括 成 本 利 益 或 成 本 效 益 分 析 ) 公 共 行 政 的 回 顧 公 共 行 政 的 證 詞 決 策 制 定 政 府 間 關 係 公 共 行 政 的 倫 理 管 理 科 學 朗 科 技 公 共 政 策 分 析 執 行 研 究 集 中 於 公 共 行 政 學 : 定 義 什 麼 是 公 共 行 政 學 與 探 討 公 共 行 政 學 研 究 的 品 質 課 程 與 教 學 研 究 主 要 針 對 過 去 對 公 共 行 政 有 所 特 殊 貢 獻 的 學 者 或 人 物 的 心 路 歷 程 作 歷 史 記 載 關 注 於 人 與 組 織 在 長 時 間 內, 國 際 行 動 中 的 有 關 決 策 行 為 者, 制 度 安 排 決 定 情 勢 與 變 遷 問 的 互 動 關 係 首 要 關 注 於 在 地 方 州 國 家 層 次 上 不 同 政 府 機 構 間 關 係 所 顯 示 的 政 治 組 織 或 制 度 層 面 關 注 於 規 範 的 與 規 定 議 題 關 於 公 務 人 員 的 行 為 舉 止 之 行 政 法 典 士 氣 原 則 信 念 教 條 外 觀 哲 學 或 價 值 關 注 於 系 統 論 的 某 些 層 面, 或 者 公 共 行 政 中 所 使 用 的 資 訊 儲 存 與 其 運 作 科 技 例 如 : 線 性 模 式 操 作 研 究 ( 除 了 決 策 理 論 之 之 外 電 腦 模 擬 決 策 支 援 系 統 管 理 資 訊 系 統 專 家 系 統 給 予 政 策 制 定 者, 有 關 一 切 其 可 獲 得 政 策 抉 擇 的 特 定 資 訊 與 多 樣 抉 擇 的 優 缺 點 焦 點 放 在 政 府 治 理 的 過 程 或 程 序 ; 是 否 該 享 受 權 益 者 受 到 正 確 的 照 顧, 是 否 應 受 到 政 府 照 顧 的 人 達 到 充 分 的 人 數? 行 政 法 焦 點 在 (1) 行 政 機 關 如 何 藉 由 行 政 程 序 法 與 其 他 特 定 法 律 的 制 定 以 確 立 統 一 性 公 平 裁 量 規 範 (2) 在 何 種 條 件 之 下 利 益 團 體 可 以 對 行 政 機 關 的 裁 量 做 申 訴 ;(3) 法 律 與 政 府 管 理 的 介 面 與 落 差 Source: Bingham, R. D., & Bowen, W. M. (1994). Mainstream public administration over time: A topical content analysis of public administration review. Public Administration Review, 54(2), 從 官 僚 主 義 至 後 官 僚 主 義 之 思 潮 看 文 官 體 制 後 官 僚 主 義 典 範 (post-bureaucratic paradigm) 已 取 代 官 僚 典 範 而 成 為 重 建 全 民 導 向 之 文 官 體 制, 官 僚 主 義 主 要 來 自 於 德 國 思 想 家 韋 柏 (Max

12 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 11 Weber ) 的 思 想 創 見, 他 認 為 文 官 體 制 必 須 建 立 在 理 性 權 威 (rational authority) 的 基 礎 上, 而 權 威 至 上 的 官 僚 主 義 典 範, 具 有 下 列 特 點 :1. 嚴 密 的 法 規 限 制 ;2. 公 務 員 必 須 依 據 法 規 執 行 職 務, 否 則 將 會 受 到 處 罰 ;3. 形 成 專 業 分 工 的 二 元 文 官 體 系 ( 專 業 人 員 與 幕 僚 人 員 相 互 分 工, 而 幕 僚 人 員 的 角 色 重 於 專 業 人 員 );4. 行 政 機 關 必 須 依 據 忠 誠 與 效 率 原 則 執 行 職 務, 幕 僚 人 員 對 於 專 業 人 員 具 有 單 向 的 領 導 指 揮 權 (Barzelay, 1992) 從 思 潮 的 轉 換 可 知 公 務 人 員 的 保 障 制 度, 已 由 特 別 權 力 關 係 轉 變 成 公 法 上 之 職 務 關 係 但 至 1930 年 代 以 後, 官 僚 主 義 的 思 潮 典 範 受 到 各 種 不 同 的 挑 戰 與 質 疑, 有 學 者 認 為 : 由 該 典 範 所 形 成 之 正 式 組 織, 過 分 強 調 效 率 的 正 式 目 標 由 上 而 下 的 層 級 節 制 體 制 及 幕 僚 人 員 為 主 體 的 領 導 團 隊, 易 造 成 建 構 出 限 制 導 向 (constraint-oriented) 的 文 官 體 系 ; 後 官 僚 主 義 思 潮 典 範 主 要 在 建 立 一 個 消 費 者 導 向 (consumer-oriented) 服 務 導 向 (service-oriented) 的 革 新 型 政 府 組 織, 它 必 須 具 有 快 速 回 應 消 費 者 需 求 的 能 力, 且 成 為 有 利 使 用 者 (userfriendly) 的 動 態 性 的 競 爭 性 的 價 值 提 供 者 ; 其 核 心 的 要 素 為 顧 客 價 值 革 新 授 權 彈 性 ; 而 在 實 際 做 法 上, 則 主 張 建 立 以 競 爭 為 基 礎 的 市 場 機 制, 運 用 經 濟 誘 因 導 向 的 策 略, 以 實 現 服 務 消 費 者 需 求 的 目 標 導 向 根 據 巴 瑟 雷 (Barzelay, 1992) 的 分 析, 官 僚 主 義 與 後 官 僚 主 義 典 範 的 區 別 在 於 :1. 前 者 強 調 追 求 公 共 利 益, 後 者 則 追 求 以 公 民 價 值 為 導 向 的 實 際 結 果 ; 2. 前 者 強 調 以 成 本 效 益 為 基 礎 的 效 率, 後 者 則 強 調 服 務 品 質 與 價 值 的 目 標 :3. 前 者 將 文 官 體 系 視 為 達 成 政 治 目 的 的 行 政 組 織 體, 因 而 必 須 強 調 其 行 政 功 能 ; 後 者 則 認 為 文 官 體 系 的 生 產 功 能, 必 須 與 消 費 分 配 功 能 加 以 區 別, 俾 能 進 行 生 產 過 程 的 分 析 與 控 制 ;4. 前 者 透 過 預 算 會 計 呈 報 或 其 他 制 度, 以 控 制 公 務 員 的 自 主 權 ; 因 而, 規 則 集 權 化 強 制 執 行 (enforcement) 等 成 為 達 到 控 制 的 主 要 方 法 ; 後 者 則 主 張 以 贏 取 公 務 員 對 於 規 範 的 服 從 為 主 要 的 領 導 方 法, 盡 量 擴 大 公 務 人 員 的 自 主 權, 因 而 發 展 出 分 權 化 誘 因 導 向 的 管 制 自 願 性 的 服 從 成 為 達 成 該 目 標 的 主 要 做 法 ;5. 前 者 以 指 派 功 能 委 任 權 威 正 式 結 構 為 主 體 的 文 官 體 系, 後 者 則 以 完 成 任 務 服 務 第 一 顧 客 至 上 滿 意 結 果 為 主 體 的 文 官 體 系 ;6. 前 者 強 調 成 本 的 觀 點, 後 者 則 重 視 服 務 品 質 的 概 念 ;7. 前 者 強 制 部 屬 完 成 正 式 的 層 級 節 制 的 行 政 責 任, 後 者 則 主 張 建 立 良 好 工 作 關 係, 強 調 完 成 自 發 性 責 任 ;8. 前 者 主 張 應

13 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 12 該 堅 持 規 則 與 程 序, 後 者 則 主 張 了 解 與 應 用 規 範 認 定 與 解 決 問 題, 並 且 不 斷 地 改 進 程 序 ;9. 前 者 透 過 效 率 行 政 控 制 來 運 作 行 政 體 系, 後 者 則 主 張 應 用 任 務 服 務 顧 客 品 質 價 值 生 產 等 概 念 建 立 支 持 性 的 規 範, 擴 大 消 費 者 選 擇, 鼓 勵 集 體 行 動, 測 量 與 分 析 結 果, 豐 富 回 饋 的 內 容, 以 實 現 為 民 服 務 的 目 標 ( 見 表 3 所 示 ) 表 3 官 僚 主 義 與 後 官 僚 主 義 思 潮 典 範 的 異 同 官 僚 主 義 典 範 公 共 利 益 後 官 僚 主 義 典 範 以 公 民 價 值 為 導 向 的 結 果 效 率 行 政 控 制 功 能 權 威 與 結 構 強 調 成 本 強 制 完 成 行 政 責 任 品 質 與 價 值 生 產 贏 得 對 於 規 範 的 服 從 任 務 服 務 顧 客 與 結 果 提 供 價 值 建 立 自 發 性 的 責 任 ; 強 化 工 作 關 係 跟 隨 規 則 與 程 序 了 解 與 應 用 規 範 ; 認 定 與 解 決 問 題 ; 不 斷 地 改 進 程 序 ; 運 作 行 政 體 系 區 別 服 務 與 控 制 : 建 立 支 持 性 的 規 範 ; 擴 大 消 費 者 選 擇 ; 鼓 勵 集 體 行 動 ; 提 供 誘 因 ; 測 量 與 分 析 結 果 ; 豐 富 回 饋 的 內 容 Source: Barzelay, Michael (1992). Breaking through bureaucracy, Berkeley. CA: University of California Press, 現 就 台 灣 情 形 而 言, 從 一 九 八 六 年 公 佈 新 文 官 法 規, 諸 如 公 務 人 員 任 用 法 公 務 人 員 俸 給 法 公 務 人 員 考 績 法, 並 於 一 九 八 七 年 一 月 十 六 日 開 始 實 施 簡 薦 委 制 與 職 位 分 類 制 合 併 之 新 人 事 制 度 一 九 九 一 年 公 佈 新 技 術 人 員 任 用 條 例, 一 九 九 三 年 修 正 公 佈 公 務 人 員 退 休 法 公 務 人 員 撫 恤 法 等 ( 銓 敘 部, 一 九 九 四 年 ) 皆 可 看 出 前 述 由 官 僚 主 義 邁 向 後 官 僚 主 義 此 一 變 化 之 軌 跡 從 台 灣 文 官 體 制 發 展 的 政 經 脈 絡 看 出, 過 去 文 官 體 系 的 運 作 環 境 是 一 種 威 權 主 義 的 社 會, 文 官 體 系 是 建 立 在 強 勢 國 家 機 關 (strong state) 的 基 礎 上 自 力 救 濟 的 運 動 此 起 彼 落, 以 體 制 外 的 抗 爭 方 式 迫 使 政 府 讓 步, 造 成 文 官 體 系

14 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 13 在 失 去 威 權 統 治 力 量 之 支 持 下, 形 成 雙 環 困 境 (catch-22 situation) 與 不 可 治 理 (ungovernability) 的 政 冶 困 境 現 象 從 行 政 管 理 理 論 思 考 典 範 來 分 析 公 務 人 員 保 障 制 度 公 共 管 理 典 範 論 者 主 張 政 府 能 力 有 限 必 須 以 市 場 機 制 解 救 政 府 失 靈 的 現 象, 私 部 門 管 理 策 略 可 適 用 公 部 門 以 形 成 一 個 革 新 型 政 府 茲 進 一 步 闡 釋 其 內 涵 1. 公 共 管 理 之 理 論 內 涵 公 共 管 理 (public management) 這 門 學 科 發 展 至 今 已 有 十 餘 年, 惟 其 意 涵 為 何 仍 未 有 共 識 公 共 管 理 是 一 門 強 調 實 務 性 (practical) 的 學 科, 其 宗 旨 在 培 養 勝 任 其 職 的 公 經 理 人 (public managers), 即 政 府 機 關 負 責 管 理 工 作 的 行 政 人 員, 能 就 實 務 性 發 揮 所 長 培 里 (Perry) 與 克 雷 馬 (Kraemer) 認 為 (Perry & Kraemer, 1983), 公 共 管 理 的 理 念 應 溯 至 一 八 八 七 年 威 爾 遜 (Woodrow Wilson) 在 公 共 行 政 研 究 (The Study of Public Administration) 一 文 中 所 倡 議 之 師 法 企 業 (business like) 的 觀 點 它 是 公 共 政 策 及 企 業 管 理 兩 個 學 門 的 科 際 整 合 之 混 合 體 2. 公 共 管 理 與 公 共 行 政 之 異 同 傳 統 的 公 共 行 政, 關 切 民 主 與 行 政 的 問 題, 重 視 公 平 正 義 代 表 性 等 價 值 觀 念 之 實 現 公 共 行 政 是 採 規 範 取 向 (normative orientation) 的 而 一 九 八 〇 年 代 興 起 的 公 共 管 理, 除 關 切 公 平 正 義 代 表 性 等 價 值 觀 念 實 現 外, 尚 重 視 政 府 機 關 內 部 管 理 層 面 的 問 題 ; 它 融 合 了 規 範 取 向 的 公 共 行 政 與 一 般 管 理 (generic management) 理 念, 探 討 政 府 機 關 成 員 工 作 士 氣 的 激 勵 組 織 結 構 的 設 計 有 限 資 源 的 分 配 行 銷 政 策 領 導 風 格 等 等 凡 此 皆 為 公 共 管 理 關 切 的 課 題 卡 森 (Garson) 與 歐 莫 曼 (Overman) 認 為, 實 際 上 兩 者 具 備 多 項 共 同 特 徵 : 兩 者 均 為 科 際 整 合 之 學 科 ; 兩 者 均 是 應 用 社 會 科 學 (applied social science) (Perry & Kraemer, 1983), 兩 者 皆 重 視 政 府 機 關 內 部 的 政 策 活 動, 同 時 重 視 公 共 政 策 目 標 的 達 成 簡 言 之, 公 共 管 理 衍 生 於 公 共 行 政, 是 公 共 行 政 的 一 個 分 支 ; 公 共 管 理 的 目 的 在 運 用 審 計 預 算 制 度 人 力 資 源 管 理 方 案 評 估 等 方 法, 妥 善 處 理 資 源

15 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 14 分 配 組 織 重 建 方 案 設 計 政 策 規 劃 等 項 工 作 ; 公 共 管 理 之 研 究 課 題 是 公 經 理 人 如 何 運 用 科 學 管 理 之 技 術 (know-how), 諸 如 規 劃 組 織 控 制 及 評 估 等 方 法, 以 達 成 經 濟 與 效 率 之 雙 重 目 標, 並 且 提 升 政 府 的 服 務 品 質 公 共 管 理 的 實 質 內 涵, 是 從 傳 統 之 POSDCORB (planning, organizing, staffing, directing coordinating, reporting, budgeting) 轉 化 為 卡 森 (Garson) 與 歐 莫 曼 (Overman, 1991) 兩 位 學 者 所 謂 之 PAFHRIER policy analysis( 政 策 分 析 ) financial management( 財 務 管 理 ) human resource management ( 人 力 資 源 管 理 ) information management( 資 訊 管 理 ) 及 external relation ( 對 外 關 係 ) 等 科 際 的 整 合 與 運 用, 甚 至 於 延 伸 至 葛 拉 姆 (Graham) 與 海 斯 (Hays) 所 言 之 計 劃 (planning) 分 配 (allocation) 行 銷 (marketing) 生 產 力 (productivity) 熱 忱 (enthusiasm) 協 調 (coordination) 等 領 域 中 ( 雷 飛 龍,1989) 故 在 公 共 管 理 的 思 潮 典 範 下, 對 建 制 公 務 員 的 保 障, 則 應 更 公 開 公 正 公 平 的 符 合 正 當 法 律 程 序 在 此, 台 灣 行 政 法 院 五 十 二 判 字 第 209 號 判 例 雖 已 揭 示 公 務 人 員 與 國 家 間 係 屬 特 別 權 力 關 係, 但 隨 著 公 共 管 理 典 範 的 思 潮, 社 會 發 展 結 果, 公 務 人 員 一 旦 經 國 家 選 任 後, 自 身 所 具 有 的 基 本 人 權, 並 不 隨 之 喪 失 公 務 人 員 基 準 法 的 建 立, 另 一 方 面 一 本 民 主 原 則 人 道 精 神, 明 定 公 務 人 員 權 利 及 其 保 障, 使 權 利 與 義 務 平 衡 之 下, 能 使 公 務 人 員 在 巨 變 的 環 境 下 執 行 職 務 時, 不 致 瞻 前 顧 後, 進 而 落 實 永 業 化 制 度 ; 另 一 方 面 則 允 許 公 務 人 員 有 組 織 或 加 入 公 務 人 員 協 會 之 權 利, 成 立 公 務 人 員 協 會, 期 能 透 過 團 體 之 力 量 促 進 聯 誼 合 作 改 善 工 作 條 件 協 調 公 務 人 員 與 國 家 關 係, 以 更 有 效 地 維 護 各 項 權 利 比 較 英 美 德 法 日 等 國 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 由 於 台 灣 有 關 公 務 人 員 保 障 法 制 散 見 相 關 法 律 規 章 中, 並 未 真 正 建 立 完 整 之 法 則, 以 保 障 公 務 員 的 權 利 與 義 務, 茲 乃 先 簡 要 介 紹 先 進 國 家 保 障 制 度 之 主 要 內 容, 俾 供 台 灣 相 關 單 位 在 修 正 立 法 之 時, 能 截 長 補 短, 以 有 效 提 昇 台 灣 公 務 人 員 之 服 務 品 質 ( 蔡 良 文,1989)

16 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 15 英 國 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 英 國 的 公 務 員 有 結 社 權 協 議 權 申 訴 權 與 參 與 政 治 活 動 權 義 務 包 括 1. 忠 誠 高 尚 倫 理 ;2. 服 從 命 令 ;3. 保 持 信 用 ;4. 保 守 祕 密 ;5. 不 得 兼 業 及 營 利 ; 不 得 基 於 職 權 獲 利 凡 需 要 自 上 午 十 時 起 至 對 午 六 時 之 間 服 務 之 協 會 貿 易 工 業 或 金 融 關 係 之 公 司 行 號, 包 括 常 任 文 官 不 得 兼 任 其 他 職 務 ; 及 高 級 文 官 於 離 職 後 之 二 年 內, 所 從 事 的 業 務 需 受 限 制 ;6. 限 制 政 治 活 動, 依 職 等 區 分 三 類, 對 每 類 的 公 務 員 之 政 治 活 動, 有 不 同 規 定 : 凡 政 治 自 由 類 之 操 作 技 藝 工 作 人 員, 則 可 自 由 從 事 政 治 活 動, 中 間 類 之 助 理 書 記 書 記 官 等 中 間 職 公 務 員, 經 國 會 核 淮, 除 不 得 為 國 會 議 員 候 選 人, 但 可 參 加 政 治 活 動 ; 對 於 行 政 官 與 執 行 官 等 限 制 類 之 高 級 公 務 員, 根 據 任 職 機 關 之 特 殊 要 求, 不 得 參 加 國 家 性 選 舉 之 政 治 活 動, 如 違 反 義 務, 其 懲 戒 事 由, 程 序 及 申 訴 方 式 如 下 : 1. 懲 處 事 由 : 英 國 公 務 員 之 懲 處 事 由 可 分 二 種 :(1) 一 般 不 檢 之 行 為 : 包 括 公 務 員 之 非 法 行 為 破 產 不 名 譽 行 為 賭 博 洩 漏 公 務 機 密, 不 注 意 遺 失 公 物 三 次 以 上 逃 避 兵 役 收 受 賄 賂 及 違 反 紀 律 行 為 等 ;(2) 工 作 時 間 與 服 務 成 績 不 良 者 : 如 公 務 員 不 經 請 假 而 不 到 公, 經 常 遲 到 或 在 辦 公 室 虛 耗 時 間, 服 務 成 績 低 劣 者 2. 懲 處 程 序 : 其 懲 戒 的 程 序 是 採 刑 先 懲 後 之 程 序, 當 公 務 員 違 反 規 定 而 涉 及 刑 事 責 任 時, 懲 戒 程 序 進 行 中, 司 法 機 關 因 其 涉 及 刑 事 責 任 而 作 司 法 偵 查 時, 懲 戒 程 序 應 即 停 止, 俟 刑 事 責 任 部 份 確 定 後 再 行 辦 理 其 違 反 規 定, 視 情 節 輕 重 而 有 不 同 程 序 : (1) 情 節 輕 微 者 : 由 直 接 長 官 以 口 頭 譴 責 (2) 情 節 較 嚴 重 者, 由 各 部 之 懲 處 委 員 會 確 定 事 實, 透 過 調 查 證 據, 而 後 作 成 結 論, 再 提 報 部 長 予 以 懲 戒 (3) 情 節 重 大 者, 其 程 序 之 進 行 如 下 : 如 圖 1 所 示 1) 通 知 : 將 違 法 失 職 內 容 及 事 由, 以 文 書 通 知 受 懲 處 人 2) 答 辯 : 受 懲 處 者 收 受 通 知 文 書, 應 以 限 期 內 提 出 答 辯, 並 得 以 口 頭 陳 述 立 場

17 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 16 3) 停 職 : 公 務 員 在 違 法 失 職 情 節 重 大 時, 如 調 查 程 序 乃 在 進 行 中, 刑 事 或 懲 處 程 序 乃 在 進 行 中, 或 為 司 法 機 關 羈 押 時, 得 予 以 停 職 而 懲 處 權 責 在 於 各 部 之 首 長 3. 申 訴 權 : 公 務 員 受 到 政 府 不 當 處 分 時, 得 向 服 務 機 關 或 有 關 機 關 提 出 救 濟 (1) 一 般 懲 處 之 申 訴 : 得 向 上 級 長 官 或 公 務 員 工 會 申 訴 (2) 受 免 職 或 提 前 退 休 懲 處 之 申 訴 方 式 如 下 : 1) 向 申 訴 委 員 會 申 訴, 其 作 成 之 建 議 對 原 處 分 機 關 並 無 拘 束 力 2) 向 實 業 法 庭 提 出 上 訴, 實 業 法 庭 屬 行 政 法 院 性 質, 該 法 院 之 裁 決 對 原 處 分 機 關 有 拘 束 力 4. 公 務 員 團 體 之 協 議 與 仲 裁 英 國 文 官 爭 議 的 協 議, 由 全 國 惠 特 利 委 員 會 議 及 各 部 惠 特 利 會 議 來 仲 裁, 以 處 理 全 國 性 或 部 別 性 之 有 關 公 務 人 員 待 遇 及 工 作 情 況 之 爭 議 問 題 如 惠 特 利 委 員 會 會 議, 仍 無 法 達 成 協 議, 其 爭 議 可 上 訴 至 文 官 仲 裁 法 院, 而 仲 裁 之 內 容 如 文 官 之 俸 給 ( 待 遇 ) 工 作 時 間 給 假 等 事 項, 但 如 為 行 政 管 理 事 項, 如 退 休 金 養 老 金 編 製 人 員 之 法 定 地 位 辦 公 室 時 間 進 用 高 級 文 官 之 爭 議 事 項 則 不 得 提 請 仲 裁, 其 程 序 如 圖 2 英 國 於 1980 年 成 立 全 國 文 官 聯 盟 (The Council of Civil Service Unions), 強 化 了 文 官 協 議 體 制, 加 強 保 障 文 官 權 益 且 更 增 進 了 公 務 員 與 政 府 之 關 係, 此 舉 值 得 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 參 考 一 般 不 利 處 分 案 不 服 文 官 申 訴 委 員 會 決 定 部 長 不 服 上 訴 文 官 仲 裁 法 院 申 訴 案 件 健 康 不 佳 案 不 服 醫 事 委 員 會 圖 1 英 國 公 務 員 申 訴 程 序 資 料 來 源 : 許 濱 松 (1994), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 中 華 電 視 公 司, 頁 160

18 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 17 文 官 之 服 務 事 項 - 升 遷 及 懲 處 等 權 益 保 障 事 項 惠 特 利 委 員 會 議 進 行 協 議 YES 協 議 達 成 圖 2 英 國 公 務 員 團 體 仲 裁 程 序 NO 文 官 仲 裁 法 院 進 行 仲 裁 資 料 來 源 : 許 濱 松 (1994), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 中 華 電 視 公 司, 頁 160 美 國 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 1. 權 利 : 美 國 公 務 員 有 申 訴 權 保 障 權 結 社 權 協 商 交 涉 權 等 權 利 (1) 申 訴 權 : 公 元 一 九 七 八 年 文 官 改 革 法 施 行 後 ; 申 訴 權 規 定 可 分 為 四 項 : 一 般 不 利 處 分 之 訴 受 歧 視 案 件 之 訴 受 歧 視 案 件 之 保 障 及 對 弊 端 揭 發 人 之 保 障 1) 公 務 員 因 考 績 結 果 不 能 接 受 或 當 遭 受 免 職, 或 是 十 四 天 以 上 之 停 職 降 等 減 俸 及 三 十 天 以 內 的 停 職 不 支 薪 之 不 利 處 分 時 具 有 下 列 權 利 : 有 權 於 機 關 採 取 降 等 措 施 之 前 三 十 天, 收 到 書 面 通 知 ; 有 權 委 請 律 師 或 其 他 代 表 ; 有 權 在 這 期 限 內 進 行 口 頭 或 書 面 答 辯 ; 有 權 收 到 敘 明 懲 處 理 由 之 書 面 決 定 書, 該 等 人 員 均 得 向 部 外 制 之 功 績 制 保 護 委 員 會 申 訴 請 求 聽 證 不 服 者 向 聯 邦 上 訴 法 院 (The U.S. Court of Appeals) 上 訴 ; 與 俸 給 有 關 之 權 益 向 訴 爭 法 院 (The Court of Claims) 上 訴, 在 申 訴 決 定 中 職 員 有 權 舉 行 聽 證 而 機 關 負 有 舉 證 之 責 任 2) 受 混 合 案 件 及 歧 視 案 件 之 申 訴 程 序 為 機 關 遇 到 此 類 之 申 訴 案, 須 在 一 百 二 十 天 內 謀 求 解 決, 機 關 之 決 策 不 為 當 事 人 接 受 時, 可 向 功 績 制 保 護 委 員 會 申 訴 功 績 制 保 護 委 員 會 受 理 申 訴 案, 於 一 百 二 十 天 作 成 決 定 當 事 人 收 到 功 績 制 保 護 委 員 會 決 定, 三 十 日 內 請 求 平 等 任 用 委 員 會 再 考 慮 如 該 會 自 行 作 成 不 同 決 定 時, 如 功 績 制 保 護 委 員 會 的 決 定 將 會 構 成 對 平 等 任 用 委 員 會 主 管 之 法 律 規 章 作 不 正 確 解 析 時, 再 則 是 功 績 制 保 護 委 員 會 決 定 所 依 據 的 證 據 不 足 時 當 功 績 制 保 護 委 員 會 以 三 十 天 的 時 間 考 慮 平 等 委 員 會 的 決 定, 可 接 受 全 部 或 一 部 份 接 受 有 關 人 員 不 得 將 混 合 案 件 逕 向 平 等 就 業 委 員 會 (The Equal Employment Opportunity

19 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 18 Commission, 簡 稱 EEOC) 申 訴, 僅 得 要 求 該 委 員 會 重 新 審 查 功 績 制 保 護 委 員 會 所 作 成 之 決 定 若 兩 會 之 決 定 不 一 致 時, 再 採 別 種 方 式 解 決 受 歧 視 案 件 如 有 關 升 遷 或 工 作 條 件 之 控 訴 案, 不 得 向 功 績 制 保 護 委 員 會 申 訴, 得 向 平 等 就 業 委 員 會 申 訴 或 工 會 要 求 循 冤 情 裁 決 程 序 解 決 圖 3 說 明 如 下 : 美 國 功 績 制 委 員 會 每 年 約 受 理 八 千 個 個 案, 進 行 行 政 裁 決, 多 能 依 規 定 在 一 百 二 十 天 內 決 定, 其 中 半 數 案 件 可 經 由 公 聽 會 得 到 解 決 如 不 服 該 會 裁 決, 可 向 聯 邦 上 訴 法 院 等 提 出 上 訴, 惟 以 該 會 處 理 方 式 公 正, 其 功 能 顯 著, 此 點 足 為 目 前 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 參 考 一 般 案 聯 邦 上 訴 法 院 不 利 處 份 功 績 制 保 護 委 員 會 俸 給 案 聯 邦 求 償 法 院 申 訴 案 件 混 合 案 件 功 績 制 保 護 委 員 會 聯 邦 地 方 法 院 U.S. District Court 歧 視 案 件 平 等 就 業 委 員 會 聯 邦 地 方 法 院 圖 3 美 國 公 務 員 申 訴 程 序 資 料 來 源 : 許 濱 松 (1994), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 中 華 電 視 公 司, 頁 (2) 保 障 權 : 以 功 績 制 為 基 礎 的 保 障, 係 指 公 務 員 被 免 職 只 能 基 於 個 人 的 工 作 或 行 為 的 原 因, 及 為 了 業 務 的 利 益 對 於 弊 端 揭 發 人 ( 張 家 洋 陳 志 華 甘 國 正,1995) ( 黃 台 生 黃 新 福,1996) ( 蔡 良 文,1999) ( 蔡 宗 珍 陳 志 瑋,2002) 由 特 別 檢 察 官 加 以 保 護, 且 在 該 案 調 查 期 間 停 止, 調 查 結 果 應 告 知 弊 端 揭 發 人 (3) 結 社 權 : 公 務 員 有 組 織 工 會 的 權 利, 可 運 用 團 體 的 力 量 來 爭 取 良 好 的 工 作 條 件 及 待 遇, 有 參 加 與 不 參 加 的 權 利

20 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 19 (4) 協 商 交 涉 權 : 公 務 員 透 過 工 會 對 有 關 僱 用 條 件 向 管 理 當 局 進 行 協 商 與 交 涉 2. 義 務 : 美 國 公 務 員 應 遵 守 之 義 務, 包 括 (1) 一 般 性 義 務 : 如 公 務 員 應 正 直 有 責 任 感, 對 政 府 忠 誠 遵 守 誓 言, 不 以 罷 工 暴 力 對 付 政 府 服 從 命 令 保 持 信 譽 保 守 機 密 專 心 職 務 ;(2) 忠 誠 與 安 全 ;(3) 政 治 活 動 的 限 制 : 不 得 為 候 選 人 不 得 競 選 或 助 選, 不 得 募 捐 ;(4) 道 德 行 為 : 愈 是 高 級 的 行 政 人 員, 對 其 道 德 行 為 的 要 求 愈 為 嚴 格 當 自 己 意 見 與 上 級 意 見 不 一 致 時, 應 以 團 體 利 益 為 優 先 3. 懲 處 : 其 懲 處 的 原 因 有 身 體 或 精 神 不 適 格 有 犯 罪 不 名 譽 違 背 道 德 行 為 在 考 試 或 任 用 時 作 虛 偽 之 陳 述, 違 反 公 務 法 規 有 關 證 言 之 規 定 參 加 罷 工 過 度 飲 酒 不 忠 誠 向 上 司 作 饋 贈 等 其 懲 處 權, 係 屬 於 各 機 關 首 長, 由 各 首 長 自 行 行 使, 但 首 長 多 授 權 由 人 事 機 關 審 查 其 懲 處 程 序 : 必 先 以 書 面 通 知 受 懲 處 人, 敘 明 事 由, 但 准 當 事 人 提 出 答 辯, 再 決 定 懲 處, 對 較 嚴 重 之 懲 處 如 降 等 或 免 職, 公 務 員 尚 有 申 訴 權 4. 申 訴 之 程 序 : 公 務 員 因 考 績 結 果 之 不 能 接 受 遭 受 免 職 或 遭 受 十 四 天 以 上 之 停 職 降 等 減 俸 及 三 十 以 內 的 停 職 不 支 薪 等 不 利 處 分, 均 得 向 功 績 制 保 護 委 員 會 申 訴 ; 如 再 不 服 者 向 聯 邦 上 訴 法 院 上 訴 法 國 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 1. 權 利 法 國 公 務 員 享 有 的 權 利 有 (1) 參 與 政 治 活 動 的 權 利, 公 務 員 可 參 加 地 方 及 國 會 的 選 舉, 亦 可 要 求 為 候 選 人 ; 當 選 後, 可 請 不 定 期 假, 在 此 假 期 中, 年 資 照 常 採 計, 但 不 得 晉 升 ;(2) 有 結 社 權 : 公 務 員 得 自 由 組 織 工 會 ;(3) 有 參 與 權 ; 公 務 員 可 推 派 工 會 代 表 參 與 政 府 文 官 政 策 之 籌 劃 ;(4) 有 罷 工 權 : 除 特 定 條 件 外, 允 許 公 務 員 罷 工, 但 警 察 及 軍 人 除 外 ;(5) 得 提 出 申 訴 權 : 公 務 員 受 到 行 政 處 分 時, 得 行 使 行 政 救 濟 權, 請 求 變 更 原 處 分 或 撤 銷 原 處 分 ;(6) 受 公 務 員 執 行 職 務 保 障 : 在 執 行 職 務 時, 若 遭 受 脅 迫 或 攻 擊, 可 依 法 請 求 補 償 ;(7) 俸 給 權 : 應 請 領 法 定 俸 給, 不 得 減 少 或 降 級

21 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 義 務 : 分 為 積 極 與 消 極 二 種 (1) 積 極 的 義 務 : 公 務 員 均 應 負 責 執 行 其 職 務, 且 對 於 上 級 之 命 令 應 服 從 之, 公 務 員 對 因 職 務 所 獲 悉 之 事 實, 不 得 洩 露, 在 行 使 裁 量 權 時, 不 得 以 其 私 人 動 機 為 出 發 點 考 量, 必 須 依 法 行 事, 嚴 守 中 立 (2) 消 極 的 義 務 : 公 務 員 不 得 藉 職 務 上 的 便 利, 從 事 可 以 獲 取 私 利 之 活 動, 對 於 任 何 公 務 員, 不 論 其 職 位 為 何, 均 不 得 以 其 本 人 或 他 人 名 義, 向 本 機 關 所 監 督 之 事 業 取 利 公 務 員 為 保 持 公 務 員 清 譽, 在 私 生 活 方 面 禁 止 其 可 能 妨 害 執 行 公 務 的 不 當 行 為, 但 對 一 般 的 官 員 從 事 參 與 政 治 活 動, 並 無 明 文 限 制, 但 對 於 特 定 的 官 員 如 司 法 官, 則 有 嚴 格 限 制 政 治 活 動 之 規 定 3. 懲 處 公 務 員 因 執 行 職 務 態 度 惡 劣 冒 領 金 錢 竊 取 公 物 從 事 個 人 私 利 活 動 考 試 時 有 虛 偽 或 不 法 行 為 或 嚴 重 有 損 害 文 官 尊 嚴 之 私 生 活 行 為 其 懲 戒 的 處 分 種 類 有 警 告 申 誡 晉 升 名 冊 中 除 名 延 緩 晉 俸 降 俸 強 制 轉 調 降 職 免 職 但 可 領 退 休 金 停 止 退 休 金 權 利 並 免 職 強 制 退 職 暫 時 休 職 懲 處 案 件 採 刑 先 懲 後 的 原 則, 公 務 員 同 一 行 為 同 時 涉 及 刑 罰 與 懲 戒 時, 為 免 因 過 早 施 予 懲 戒 處 分, 導 致 採 證 不 周 之 危 險, 故 在 司 法 上 最 終 判 決 前, 以 不 施 予 懲 戒 為 適 當 4. 申 訴 程 序 被 付 懲 處 人 可 於 接 獲 懲 處 通 知 的 一 個 月 內, 同 最 高 人 事 制 度 議 會 提 出 申 訴 最 高 人 事 制 度 協 會 應 決 定 是 拒 絕 申 訴 案, 或 是 向 部 長 提 出 撤 銷 原 處 分, 或 修 正 該 原 處 分, 而 最 後 決 定 權 在 部 長, 被 懲 戒 者 不 服 部 長 之 決 定 者, 得 向 評 政 院 提 出 上 訴 經 評 政 院 提 出 上 訴, 經 評 政 院 決 定 後, 不 得 再 提 起 上 訴 其 上 訴 保 障 情 形 如 圖 4 所 示 : 法 國 其 處 理 集 體 協 議 問 題 所 設 立 的 機 關 有 最 高 國 家 公 務 員 制 度 協 議 委 員 會 人 事 管 理 協 議 會 委 員 會 行 政 管 理 協 議 委 員 會 衛 生 安 全 協 議 委 員 會 其 不 服 機 關 長 官 之 懲 戒 決 定 之 休 職 案 件, 被 懲 戒 人 或 被 休 職 者 得 向 最 高 國 家 公 務 員 制 度 協 議 委 員 會 申 訴 不 服 部 長 有 關 人 事 懲 處 決 定, 得 向 評 政 院 申 訴

22 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 21 申 訴 案 件 一 般 人 事 管 理 案 件 不 服 原 處 分 機 關 或 其 上 級 機 關 不 服 上 訴 部 長 不 服 上 訴 評 政 院 懲 戒 案 件 因 職 務 上 能 力 不 足 之 休 職 案 件 不 服 最 高 國 家 公 務 員 制 度 協 議 委 員 會 上 訴 評 政 院 圖 4 法 國 公 務 員 申 訴 程 序 資 料 來 源 : 銓 敘 部 (1989), 各 國 人 事 法 制 叢 書,( 第 一 輯 ), 台 北 : 銓 敘 部, 頁 8-11, 頁 德 國 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 德 國 的 公 務 員 在 先 進 國 家 中 其 福 利 不 論 公 務 員 在 職 離 職 均 有 法 律 規 定 保 障, 且 明 確 有 法 律 依 據, 依 德 國 公 務 員 法 規 定 其 權 利 義 務 分 述 如 下 : 1. 權 利 (1) 公 務 員 受 生 活 照 顧 與 保 護 之 權 利, 主 管 機 關 應 謀 求 所 屬 公 務 員 及 其 家 屬 之 福 利, 且 不 僅 在 公 務 員 關 係 存 續 時, 即 使 當 關 係 終 止 後, 仍 然 存 在 對 於 女 性 傷 殘 少 年 的 公 務 員 均 適 用 優 待 法 規 不 論 其 是 在 職 退 休 或 免 職 後 均 得 使 用 其 職 稱, 惟 退 休 免 職 必 須 冠 上 退 職 字 樣, 但 仍 可 使 用 原 職 銜 (2) 公 務 員 因 傷 殘 或 死 亡, 而 該 公 務 員 或 其 遺 囑 對 第 三 人 享 有 法 定 損 害 賠 償 請 求 權 時, 得 由 主 管 機 關 給 付 俸 給, 生 活 補 助 費 或 其 他 給 付, 其 俸 給 及 補 助, 非 法 律 不 得 任 意 降 低 或 扣 減 且 在 其 關 係 存 續 中 或 終 止 後, 對 其 全 部 人 事 證 件 有 閱 覽 之 權 利 公 務 員 關 係 終 止 後, 得 向 其 最 後 服 務 之 機 關 首 長 聲 請 撥 給 有 關 工 作 種 類 與 任 職 期 間 之 服 務 證 明 (3) 公 務 員 權 利 因 故 意 犯 罪 受 監 禁 六 個 月 以 上 處 罰, 因 內 亂 外 患 受 監 禁 六 個 月 以 上 處 分, 被 褫 奪 公 權 等 於 判 決 確 定 時 喪 失, 但 仍 得 因 赦 免 而 恢

23 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 22 復 公 務 員 書 記 身 份, 且 因 公 務 出 差 或 搬 家 時, 得 依 規 定 支 領 旅 費 及 遷 徙 費 (4) 公 務 員 基 於 基 本 法 律 賦 予 結 社 自 由, 可 以 組 織 工 會 或 聯 盟 以 爭 取 福 利, 保 障 權 利, 機 關 不 得 因 公 務 員 參 加 結 社 活 動 而 加 以 任 何 限 制, 或 給 予 任 何 處 罰 (5) 公 務 員 有 請 給 假 期 之 權 利 : 其 假 期 包 括 休 假 病 假 特 別 假 專 案 給 假 等 年 度 休 假 每 人 二 十 四 天, 但 在 冬 季 時 可 增 給 六 天, 給 假 的 年 度 休 假 必 須 一 次 休 完, 因 公 無 法 休 假 時, 可 以 展 延 至 次 年 六 月 底 以 前 實 施 休 假 2. 義 務 德 國 公 務 員 於 服 務 期 間, 應 遵 守 (1) 一 般 性 義 務 : 應 以 一 切 行 為 維 護 基 本 法 中 自 由 民 主 之 基 本 原 則, 執 行 職 務 應 全 力 以 赴, 且 維 護 職 業 上 尊 嚴 與 信 任, 對 其 長 官 應 提 供 建 議 與 支 持, 應 實 踐 長 官 發 佈 指 令, 且 遵 守 長 官 制 定 之 一 般 行 政 方 針 ;(2) 就 職 宣 誓 之 義 務 ;(3) 保 守 業 務 機 密 之 義 務 ;(4) 兼 職 的 義 務 : 如 經 最 高 監 督 官 署 之 請 求, 公 務 員 有 義 務 承 擔 或 繼 續 從 事 公 務 上 的 兼 職, 但 以 其 兼 職 與 其 所 受 教 育 或 職 業 訓 練 符 合, 且 不 過 分 繁 重 為 限 ; (5) 經 機 關 同 意 始 可 接 受 報 酬 與 饋 贈 的 義 務 ;(6) 遵 守 勤 務 時 間 之 義 務, 無 正 常 理 由 而 不 到 公 者 以 曠 職 處 理, 除 喪 失 曠 職 期 間 之 俸 給 請 求 權 外, 並 得 予 懲 戒 ;(7) 接 受 居 所 限 制 之 義 務, 公 務 員 因 公 務 上 之 必 要, 長 官 得 命 令 其 搬 入 公 務 宿 舍 ; 其 因 職 務 上 特 別 急 迫 需 要 時, 得 被 要 求 於 勤 務 時 間 外, 在 辦 公 處 所 鄰 近 如 居 住 ;(8) 公 務 員 在 執 行 公 務 有 必 要 時, 機 關 得 依 規 定, 要 求 穿 著 制 服 ;(9) 公 務 員 非 經 其 職 務 長 官 之 許 可, 不 得 不 執 行 職 務, 其 因 疾 病 喪 失 服 務 能 力 者, 應 依 請 求 提 出 證 明 文 件 ;(10) 德 國 公 務 員 得 經 聯 邦 總 統 的 許 可 後, 接 受 外 國 元 首 或 外 國 政 府 的 稱 號 勳 章 及 榮 譽 狀 當 公 務 員 不 履 行 其 義 務 時, 視 其 違 反 規 定 之 情 形, 分 別 受 刑 事 處 罰, 行 政 懲 戒 和 負 擔 民 事 損 害 賠 償 責 任, 其 刑 事 處 罰 依 刑 法 之 規 定 斷 處, 違 反 各 項 之 義 務 者, 各 有 不 同 之 刑 罰 公 務 員 因 故 意 或 重 大 過 失 而 違 反 應 盡 義 務 者, 對 主 管 機 關 須 賠 償 其 所 造 成 之 損 害 ; 如 是 由 多 數 公 務 員 共 同 引 起 之 損 害 者, 則 視 同 為 共 同 債 務 人

24 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 懲 戒 公 務 員 依 聯 邦 懲 戒 法, 其 因 可 歸 責 之 事 由, 違 背 其 應 負 之 義 務 者, 為 失 職, 應 受 懲 戒, 使 其 違 反 之 輕 重 情 事 分 別 為 警 告 申 誡 罰 金 減 俸 停 止 晉 敘 降 級 降 任 撤 職 減 退 休 金 喪 失 退 休 金, 而 情 節 輕 微 之 處 分, 如 警 告 申 誡 或 罰 金 者, 由 其 所 屬 長 官 核 定, 而 情 節 重 大 之 處 分, 由 聯 邦 裁 判 所 決 定 其 懲 戒 程 序 由 所 有 機 關 長 官 先 進 行 調 查, 分 為 情 節 輕 微 者 機 關 首 長 逕 予 處 分, 予 以 告 誡 罰 金 ; 情 節 重 大 者, 應 予 移 送 上 級 機 關 ; 上 級 機 關 任 命 調 查 官 調 查, 並 聽 取 受 懲 戒 人 之 意 見, 然 後 製 作 報 告 書, 並 通 知 聯 邦 懲 戒 檢 察 官 聯 邦 檢 察 官 提 出 於 聯 邦 懲 戒 裁 判 所, 懲 戒 裁 判 所 即 予 審 理, 並 給 予 受 懲 戒 人 提 出 書 面 意 見, 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 對 被 付 懲 戒 人 作 成 判 決, 如 不 服 聯 邦 懲 戒 裁 判 的 判 決 者, 得 向 聯 邦 行 政 裁 判 所 提 出 控 訴 其 懲 戒 的 程 序 流 程 如 下 : 如 圖 5 所 示 依 德 國 的 懲 戒 制 度, 受 懲 戒 人 有 上 訴 請 求 權, 且 在 審 理 中 有 公 務 員 代 表 參 加, 採 刑 先 懲 後 之 原 則, 且 有 聯 邦 懲 戒 法 作 為 依 據, 對 公 務 員 保 障 最 多 4. 申 訴 程 序 公 務 員 就 下 列 事 件 均 得 提 起 申 訴 :(1) 一 般 不 當 利 益 處 分 : 向 各 部 委 員 會 申 請 再 向 職 員 會 議 申 訴, 協 議 會 收 到 職 員 之 申 訴 時, 職 員 協 議 會 有 與 公 務 員 所 屬 長 官 協 商 並 謀 改 進 之 義 務 ;(2) 第 二 種 為 受 懲 戒 或 處 分 之 申 訴 : 公 務 員 不 服 所 屬 長 官 之 懲 戒 處 分 時, 得 向 處 分 之 長 官 提 出 抗 告, 受 理 抗 告 之 長 官, 須 於 一 週 內 向 其 直 接 長 官 提 出, 請 其 決 定 對 上 級 長 官 之 決 定 不 服 者, 得 再 向 更 上 級 長 官 提 出 抗 告 ; 對 於 抗 告 之 決 定 仍 然 不 服 者, 得 聲 請 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 判 決, 對 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 之 判 決 有 不 服 者, 得 向 聯 邦 行 政 裁 判 所 控 訴 而 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 所 為 之 最 終 判 決, 應 受 聯 邦 行 政 裁 判 所 為 之 判 決 所 拘 束 公 務 員 得 依 照 程 序 提 出 申 請, 向 聯 邦 文 官 委 員 會 提 起 訴 願, 其 訴 願 至 最 高 服 務 機 關 之 權 利 不 受 阻 礙 ; 且 對 直 接 長 官 提 起 訴 願 時, 得 直 接 向 上 一 級 長 官 提 出 申 訴 即 原 則 上 准 許 行 政 訴 訟 程 序, 如 圖 6 所 示

25 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 24 所 屬 機 關 先 展 開 事 前 調 查 情 節 重 大 者 報 請 上 級 機 關 追 訴 調 查 官 展 開 調 查 情 節 輕 微 者 警 告 申 誡 罰 金 聯 邦 懲 戒 官 製 作 失 職 起 訴 表 聯 邦 懲 戒 所 審 理 被 付 懲 戒 人 提 書 面 意 見 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 作 成 判 決 必 要 時 准 被 付 懲 戒 人 支 領 補 助 金 被 付 懲 戒 人 或 懲 戒 檢 察 官 對 裁 判 不 服 時, 可 提 出 上 訴 圖 5 德 國 公 務 員 懲 戒 程 序 資 料 來 源 : 許 濱 松 (1999), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 三 民 書 局, 頁 15 不 利 處 分 不 服 各 機 關 申 訴 委 員 會 不 服 長 官 決 定 不 服 向 長 官 抗 告 不 服 上 訴 聯 邦 懲 戒 裁 判 所 不 服 上 訴 聯 邦 行 政 裁 判 所 圖 6 德 國 公 務 員 不 利 處 之 申 訴 流 程 資 料 來 源 : 許 濱 松 (1999), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 三 民 書 局, 頁 32 日 本 公 務 員 的 權 利 義 務 及 保 障 制 度 1. 權 利 日 本 公 務 員 分 為 國 家 公 務 員 與 地 方 公 務 員, 兩 種 公 務 員 在 考 試 任 用 時, 上 級 考 試 分 成 甲 種 考 試 及 乙 種 考 試, 且 不 能 互 相 轉 任 公 務 員 的 身 份, 係 國 家 所 賦 予, 不 容 任 意 剝 奪 其 重 要 的 涵 義 為 職 員 非 依 法 律 或 人 事 院 規 則 所 定 之 理 由, 不 得 咨 其 本 意 而 予 降 任 休 職 或 負 職, 對 職 員 違 反 其 本 意 而 施 以 減 俸

26 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 25 降 任 休 職 負 職 以 及 其 他 不 利 益 處 分 或 交 付 懲 戒 處 分 時, 其 處 分 之 執 行, 應 發 給 被 處 分 職 員 處 分 事 由 之 說 明 書 ; 當 公 務 員 向 人 事 院 提 出 申 訴 時, 人 事 院 應 組 織 公 平 委 員 會 詳 為 調 查, 並 為 公 平 判 決, 如 仍 有 不 服, 尚 得 向 法 院 提 起 撤 銷 之 訴, 保 障 至 為 周 密 在 國 家 公 務 員 法 中 職 員 團 體 中 規 定 : 本 法 所 稱 職 員 團 體, 係 指 職 員 以 維 持 及 改 善 其 服 務 條 件 為 目 的 而 組 織 之 團 體 或 聯 合 體 職 員 有 團 結 權 得 組 織 或 不 組 織 公 務 員 團 體, 得 加 入 或 不 加 入 該 公 務 員 團 體 之 權 職 員 不 論 是 已 登 記 或 非 登 記 之 公 務 員 團 體, 就 人 員 給 與 工 作 條 件 社 交 性 或 保 健 性 合 法 授 權 均 得 有 團 體 交 涉 權, 但 不 包 括 國 家 事 務 之 管 理 及 營 運 事 項 公 務 員 有 經 濟 受 益 權, 包 括 俸 給 權 退 職 津 貼 或 退 職 年 金 權 以 及 公 務 員 災 害 補 償 請 求 權 2. 義 務 公 務 員 的 義 務 分 為 一 般 義 務 及 政 治 行 為 的 義 務 ; 前 者 有 服 務 宣 誓 執 行 職 務 保 守 機 密 之 義 務, 不 得 洩 漏 在 職 務 上 獲 知 之 秘 密 退 職 後 亦 同 保 持 官 職 信 用 之 義 務 爭 議 行 為 之 禁 止 ( 如 禁 止 罷 工 怠 工 一 齊 休 假 拒 絕 加 班 違 法 鬥 爭 ) 不 得 兼 職 官 職 及 給 與 後 者 是 指 不 得 為 政 黨 或 政 治 團 體 謀 求 捐 款 及 其 他 利 益, 不 得 為 公 職 選 舉 之 候 選 人, 禁 止 擔 任 政 黨 或 其 他 政 治 性 團 體 之 幹 部, 公 務 員 不 得 參 加 經 營 營 利 企 業, 且 兼 任 商 業 工 業 金 融 業 或 其 他 私 人 營 利 事 業 或 其 他 團 體 之 幹 部, 團 體 職 務, 而 退 職 後 限 制 在 營 利 企 業 就 職, 其 營 利 事 業 的 職 務 與 公 務 員 調 職 前 五 年 內 所 任 人 事 院 規 則 之 職 務, 讓 公 務 員 於 離 職 二 年 內, 仍 不 得 就 任 該 事 業 之 職 務 3. 懲 戒 公 務 員 凡 違 反 國 家 公 務 員 法 或 根 據 該 法 而 規 定 之 命 令, 或 懈 怠 職 務 則 受 懲 戒, 其 懲 戒 的 種 類 有 免 職 停 職 減 俸 申 誡 等 其 規 定 與 其 他 國 家 不 同 但 與 台 灣 相 同, 公 務 員 之 行 為, 除 具 懲 戒 事 由 外, 另 涉 及 刑 事 部 分 時, 則 懲 戒 程 序 仍 照 常 進 行, 亦 即 懲 戒 程 序 與 刑 事 訴 訟 程 序 得 同 時 進 行, 均 採 刑 懲 並 行 制 4. 申 訴 如 受 懲 戒 人 對 於 懲 戒 處 分 不 服, 得 向 人 事 院 提 出 異 議, 要 求 進 行 審 查 懲 戒 處 分 必 須 以 書 面 說 明, 交 付 被 懲 戒 人, 而 受 懲 戒 人 在 受 領 說 明 書 後 六 十 日

27 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 26 內, 得 提 出 異 議, 人 事 院 受 理 受 懲 戒 人 不 服 之 申 訴 後, 應 立 即 展 開 調 查 最 後, 並 根 據 審 理 的 結 果 維 持 修 正 或 取 消 原 處 分 由 人 事 院 負 責 申 訴 保 障, 不 但 重 視 消 極 性 保 障 救 濟, 同 時 也 強 調 積 極 的 激 勵 功 能, 期 以 鼓 勵 人 才 任 使, 提 高 工 作 效 率 從 各 國 人 事 制 度 保 障 公 務 員 之 權 利 上, 台 灣 政 府 為 健 全 保 障 公 務 員, 加 強 對 公 務 員 權 益 之 保 障, 考 試 院 於 一 九 九 〇 年 爰 議 公 務 人 員 保 障 法, 已 增 設 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 專 司 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 事 項 但 有 關 公 務 員 保 障 法 規 均 散 見 至 各 法 規 中, 不 似 日 本 有 統 一 的 公 務 員 法 且 區 分 國 家 公 務 員 及 地 力 公 務 員 參 考 各 國 人 事 制 度 中, 其 公 務 員 申 訴 的 管 道, 聽 證 及 處 理 協 議 速 度, 均 值 得 台 灣 參 考 學 習 德 國 的 刑 先 懲 後 之 原 則, 也 值 得 台 灣 參 考 目 前 我 公 務 員 之 處 分 仍 採 刑 懲 並 行 制, 對 公 務 員 而 言, 實 有 過 重 現 象 現 行 台 灣 公 務 員 受 懲 戒 處 分, 仍 還 維 持 以 書 面 申 訴, 很 少 採 口 頭 言 辭 異 議, 因 此 造 成 對 受 懲 戒 人 受 到 不 白 之 懲 戒, 仍 無 法 有 辯 白 的 機 會, 實 應 效 尤 各 先 進 國 家 之 申 訴 速 度 效 率 及 公 開 性 結 論 : 建 制 保 障 制 度 改 善 方 向 興 建 議 企 業 型 政 府 理 念 的 出 現, 公 共 管 理 理 論 的 推 動, 已 為 這 新 世 紀 注 入 新 的 觀 念 及 活 水, 各 國 政 府 均 已 在 進 行 人 事 改 革, 如 英 國 的 續 階 計 劃 叫 (Net-step Program) 美 國 的 全 國 績 效 評 鑑 委 員 會 (National Performance Review, NRP) 及 加 拿 大 的 行 政 改 革 白 皮 書 澳 洲 及 紐 西 蘭 之 行 政 文 化 重 塑 運 動, 而 台 灣 也 加 緊 腳 步 追 上 潮 流, 重 新 建 立 政 府 能 力 革 新 的 新 觀 念 由 於 行 政 思 潮 改 變, 公 共 管 理 典 範 的 潮 流, 如 仍 採 用 當 前 傳 統 文 官 體 制 下 之 保 障 制 度, 會 造 成 公 務 員 法 規 下 之 無 能, 濫 用 權 利 或 者 不 作 為, 而 違 害 了 大 眾 及 人 民 之 權 利 所 以 為 使 現 今 之 公 務 員 了 解 法 規, 適 當 運 用 法 規, 必 須 與 現 代 公 共 管 理 典 範 結 合, 強 調 以 大 眾 公 民 價 值 為 導 向 的 決 策, 重 視 任 務 服 務 顧 客 與 結 果 建 立 公 務 員 自 發 性 的 責 任, 強 化 其 工 作 內 容, 且 豐 富 回 饋 機 制, 回 歸 至 市 場 機 制 以 解 決 政 府 失 靈 之 危 機, 也 唯 有 結 合 行 政 管 理 理 論 典 範, 思 考 目 前 保 障 制 度, 應 參 酌 先 進 國 家 之 申 訴 制 度 等, 以 提 出 改 善 的 方 向 與 建 議 改 善 方 向 1. 行 政 程 序 法 的 修 正, 其 公 開 的 聽 證 方 式 應 符 合 正 當 法 律 程 序 的 訴 訟 流 程, 使 公 務 人 員 在 行 使 公 權 力 時 有 明 確 的 規 範 可 尋 所 以, 為 了 使 公 務

28 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 27 人 員 能 了 解 自 己 的 權 利 與 義 務, 須 要 求 在 職 的 公 務 人 員 必 須 要 詳 讀 行 政 程 序 法 之 內 容, 且 符 合 行 政 程 序 法 第 一 五 〇 條 規 定, 法 規 命 令 之 內 容 應 明 列 其 法 律 授 權 之 依 據, 援 應 增 定 公 務 人 員 考 試 總 成 繽 之 計 算 及 限 制, 考 試 錄 取 人 員 訓 練 階 段 權 利 義 務 事 項 之 法 源 依 據 2. 由 於 行 政 訴 訟 法 之 修 法, 行 政 法 院 已 改 為 四 級 四 審 制, 固 然 此 舉 提 昇 了 司 法 的 獨 立 審 判 功 能, 減 少 行 政 的 前 置 訴 訟 作 業 但 公 務 人 員 因 違 法 失 職 或 怠 忽 職 守 所 受 的 行 政 處 分, 只 有 免 職 一 項 得 申 請 復 審, 不 服 本 機 關 或 上 級 機 關 的 判 決, 得 向 公 務 人 員 保 障 及 培 訓 委 員 會 申 講 再 復 審 ; 不 服 再 復 審 或 再 審 議 得 向 高 等 法 院 及 最 高 法 院 提 起 行 政 救 濟, 形 成 四 級 四 審 制, 與 以 前 訴 願 法 訴 願 再 訴 願 行 政 訴 訟 之 三 級 三 審 制 比 較 有 增 加 作 業 流 程 的 趨 勢 3. 懲 戒 的 處 分 中, 先 行 停 職, 或 暫 時 停 職 的 處 分, 其 嚴 重 性 與 免 職 已 有 雷 同 情 況, 已 嚴 重 影 響 人 民 服 公 職 的 權 益, 故 在 受 停 職 處 分 時, 應 讓 公 務 人 員 可 依 循 行 政 救 濟 的 方 式, 同 原 機 關 或 上 級 機 關 提 起 復 審 ( 相 當 訴 願 ), 不 服 得 向 保 訓 會 提 起 再 復 審, 不 服 得 向 行 政 院 法 院 提 起 行 政 救 濟 4. 現 政 府 再 造 的 主 要 內 涵 表 現 在 三 項 子 計 劃 中, 即 組 織 再 造 推 動 計 劃 人 力 及 服 務 推 動 計 劃 與 法 制 推 動 計 劃 此 三 項 子 計 劃 之 重 要 工 作 項 目 列 述 於 下 : 組 織 再 造 推 動 計 劃 之 重 要 工 作 項 目 為 :(1) 訂 定 中 央 政 府 機 關 組 織 基 準 法 及 中 央 政 府 機 關 總 員 額 法 ;(2) 中 央 行 政 機 關 組 織 調 整 ;(3) 台 灣 省 政 府 及 台 灣 省 議 會 組 織 調 整 (4) 地 方 政 府 組 織 調 整 ;(5) 建 立 組 織 及 員 工 績 效 評 鑑 制 度 人 力 及 服 務 推 動 計 劃 之 重 要 工 作 項 目 為 :(1) 進 行 人 事 制 度 全 面 再 造 ;(2) 全 面 修 正 簡 併 鬆 綁 人 事 法 規 ;(3) 推 動 全 國 行 政 單 一 窗 口 化 運 動 ;(4) 建 立 電 子 化 政 府 ;(5) 全 面 提 升 服 務 品 質 其 次, 在 法 制 推 動 計 劃 之 重 要 工 作 項 目 為 :(1) 調 整 政 府 角 色, 包 括 公 營 事 業 民 營 化 獎 勵 民 間 參 與 公 共 建 設 及 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 等 法 制 事 項 ;(2) 改 革 重 大 業 務 制 度, 針 對 能 增 進 效 率 提 升 品 質 健 全 財 政 和 諧 社 會 等 因 應 改 革 重 大 制 度, 積 極 進 行 法 制 改 革 工 作 ;(3) 檢 討 管 制 方 式, 進 行 法 規 鬆 綁, 管 制 方 式 合 理 化 行 政 流 程 簡 化 及 標 準 化, 以 提 升 行 政 效 率 從 行 政 價 值 典 範 的 調 整 作 法 上, 其 銓 敘 部 應 就 法 規 的 制 度 如 公 務 員 中 立 法 公 務 員 基 準 法 的 制 定, 使 法 規 在 實 際 運 作 上, 其 涵 蓋 面 更 廣, 且 申

29 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 28 訴 書 的 表 格 化, 使 公 務 員 可 就 其 工 作 條 件 與 工 作 環 境 有 一 申 訴 之 統 一 表 格, 且 在 行 使 申 訴 再 申 訴 的 過 程 後, 如 不 服 其 決 議, 可 依 法 進 行 抗 告 5. 改 革 考 績 制 度, 使 考 績 獎 金 不 致 淪 於 形 式 化 與 輪 流 制, 而 形 成 一 種 公 開 的 分 贓 條 款 主 管 可 考 慮 善 用 降 俸 的 方 式, 一 則 不 曾 影 響 公 務 人 員 服 公 職 之 權 益, 而 且 也 增 加 了 主 管 的 裁 量 權, 而 對 於 政 府 機 關 首 長 之 政 務 官 也 應 針 對 政 策 錯 誤 而 負 其 政 治 責 任, 對 於 沒 有 直 接 責 任 的 錯 誤, 也 應 率 先 減 薪, 以 表 示 實 質 的 歉 意, 而 非 僅 口 頭 表 示 道 歉 就 可 以 繼 續 保 住 位 子 又 政 務 人 員 或 民 選 首 長 也 因 政 策 不 得 民 心 而 下 台, 或 未 競 選 連 任 成 功, 但 仍 有 高 額 之 退 職 酬 勞 金, 這 對 當 前 的 公 務 員 保 障 制 度 而 言, 恐 有 保 障 過 當 現 象 建 議 為 因 應 新 訴 願 法 及 行 政 訴 訟 法 之 修 正, 對 於 現 行 公 務 人 員 保 障 制 度 特 提 出 如 下 數 點 建 議 : 1. 建 立 文 官 法 庭 之 組 織 機 制 美 國 之 功 績 制 保 護 委 員 會 及 其 所 設 置 之 各 地 分 會, 職 司 公 務 人 員 保 障 救 濟 條 件 之 審 理, 功 能 完 善 日 本 之 人 事 院 下 設 公 平 局, 由 公 平 審 理 官 審 議 公 務 人 員 之 保 障 案 件, 著 有 成 效 台 灣 公 務 人 員 之 保 障 制 度, 在 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 下 設 保 障 案 件 審 查 會, 其 功 能 類 似 外 國 之 文 官 法 庭, 宜 進 一 步 參 酌 他 國 之 制 度, 充 實 案 件 審 理 之 機 制, 建 立 文 官 法 庭 制 度 2. 由 專 責 機 關 推 行 定 型 書 狀 格 式 為 因 應 公 務 人 員 權 益 救 濟 之 事 實 需 要, 應 由 主 管 機 關 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 依 照 台 灣 司 法 訴 訟 之 作 法, 設 計 製 作 一 份 統 一 格 式 的 復 審 或 再 復 審 書 狀 表 格 及 再 申 訴 書 表 格, 並 公 開 發 售, 必 能 減 少 表 格 不 符 而 退 件 事 件, 以 便 利 再 申 訴 人 撰 繕 且 可 增 進 受 理 機 關 處 理 之 行 政 效 率 3. 研 究 建 立 申 訴 再 審 制 度 申 訴 制 度 經 過 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 再 申 訴 決 定 後, 即 不 得 再 行 聲 明 不 服 但 是, 如 事 後 發 現 原 決 定 之 適 用 法 規 顯 有 錯 誤, 決 定 之 理 由 與 主 文 顯 有

30 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 29 矛 盾, 決 定 基 礎 之 證 物 經 確 定 判 決 認 係 偽 造 或 變 造, 當 事 人 發 現 未 經 斟 酌 之 重 要 證 物 等 事 由 時, 似 仍 宜 有 提 出 救 濟 再 審 之 程 序 ( 蔡 良 文,1989) 4. 建 立 復 審 再 復 審 申 訴 再 申 訴 代 理 人 制 度 美 日 兩 國 對 於 申 訴 案 件 允 許 委 任 代 理 人 進 行 申 訴, 目 前 台 灣 訴 願 法 已 規 定 團 體 多 數 共 同 權 益 人 應 由 團 體 代 表 人 或 多 數 共 同 訴 願 人 之 委 任 代 表 人 進 行 訴 顧, 但 可 否 依 照 一 般 民 刑 事 訴 訟 法, 再 委 任 律 師 或 專 業 代 理 人 進 行 訴 訟, 則 未 加 規 定 現 制 新 訴 願 法 第 三 十 二 條 規 定 : 訴 願 人 或 參 加 人 得 委 任 代 理 人 進 行 訴 願 每 一 訴 願 人 或 參 加 人 委 任 之 訴 願 代 理 人 不 得 超 過 三 人 其 第 三 十 三 條 至 第 四 十 二 條 並 對 代 理 人 制 度 予 以 增 列 相 關 規 定 ; 且 行 政 程 序 法 第 二 十 四 條 亦 規 定 : 當 事 人 得 委 任 代 理 人 但 依 法 規 或 行 政 程 序 之 性 質 不 得 授 權 者, 不 得 為 之 根 據 上 述 兩 新 法 施 行 後, 即 可 依 據 其 規 定, 實 施 代 理 人 制 度 則 可 減 少 復 審 再 復 審 申 訴 再 申 訴 人 因 不 諳 請 求 救 濟 程 序 而 被 駁 回 之 情 形, 同 時 也 可 藉 由 代 理 人 之 專 業 知 能, 增 進 委 託 人 依 法 提 出 復 審 再 復 審 申 訴 再 申 訴 獲 勝 之 機 會, 以 合 理 保 障 公 務 人 員 權 益 5. 給 予 受 處 分 之 公 務 員 陳 述 及 申 辯 之 機 會, 且 處 分 書 應 表 明 救 濟 方 法 期 間 及 受 理 機 關 公 務 員 的 免 職 處 分 既 已 限 制 憲 法 上 保 障 人 民 服 公 職 的 權 利, 自 應 踐 行 正 當 的 法 律 程 序, 且 作 成 之 處 分 書 應 經 機 關 組 成 公 正 委 員 會 決 議, 委 員 會 委 員 的 組 成 必 須 由 機 關 首 長 指 定 及 票 選 產 生 之 人 數 比 相 當,( 勞 方 資 方 代 表 比 例 ), 且 給 予 受 處 分 人 陳 述 及 申 辯 之 機 會, 處 分 書 亦 應 附 記 理 由, 表 明 救 濟 方 法 期 間 及 救 濟 受 理 機 關 等 因 考 績 法 第 十 八 條 規 定, 服 務 機 關 對 於 專 案 考 績 認 為 應 免 職 者, 在 處 分 前 得 先 停 職, 受 免 職 處 分 之 公 務 員 既 得 依 法 提 起 行 政 訴 訟, 則 免 職 處 分 自 應 在 確 定 後 方 得 執 行, 此 種 逕 予 免 職 的 規 定, 實 有 違 背 憲 法 規 定 的 法 律 保 留 原 則, 基 於 對 公 務 員 保 護 其 工 作 的 安 定 性, 實 應 將 公 務 員 被 記 二 大 過 者 逕 予 免 職 之 規 定 ( 行 政 命 令 ), 立 刻 廢 除 ; 且 考 績 法 施 行 細 則 第 十 四 條 第 一 項 第 二 款 立 刻 廢 除 ; 且 考 績 法 施 行 細 則 第 十 四 條 第 一 項 第 二 款 第 七 目 規 定 破 壞 紀 律 情 節 重 大, 被 記 二 大 過 逕 予 免 職 此 項 條 款 被 援 用 的 比 例 最 多, 但 考 績 法 基 本 上 是 考 核 工 作 表 現 而 非 個 人 私 事 與 當 事 人 違 法 失 職 制 裁 的 懲 戒 處 分 應 屬 兩 回 事, 再 者 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 四 三 號 指 稱 的 關 於 限 制 憲 法 第 十 八 條 所 是 人 民 服 公 職 之 權 利, 法 律 固 得 授 權 主

31 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 30 管 機 關 發 布 命 令 為 補 充 規 定, 其 授 權 目 的 範 圍 及 內 容 則 應 具 體 明 確 而 後 可 的 意 旨 有 違, 建 議 刪 除 不 明 確 的 條 款 6. 為 確 保 功 績 原 則 的 有 效 施 行, 賦 予 行 政 機 關 得 單 方 本 於 公 務 員 管 理 制 度, 依 法 對 公 務 員 發 動 不 利 益 處 分, 惟 不 利 益 處 分 對 於 公 務 員 的 權 益 將 造 成 影 響, 面 對 這 種 侵 害 行 政, 基 於 現 在 民 主 法 治 國 家 保 障 人 權 之 思 想, 則 應 考 慮 是 否 將 對 公 務 人 員 執 行 侵 害 行 政 時, 基 於 保 障 公 務 人 員 基 本 人 權, 要 求 行 政 機 關 應 遵 守 的 原 理 原 則 依 現 今 保 障 人 權 思 想 而 言, 當 然 言 之 成 理, 然 事 實 上 公 務 人 員 權 益 保 障 和 人 民 基 本 人 權 保 障 相 較, 仍 有 許 多 相 異 之 處 公 務 員 的 保 障 法 制, 似 應 建 立 在 公 務 員 行 政 之 侵 害 行 政, 對 公 務 員 權 益 所 造 成 的 侵 害 上, 公 務 人 員 權 益 應 受 保 障 之 前 提, 公 務 人 員 權 益 保 障 法 制 之 設 計, 包 括 處 分 之 作 成 及 其 救 濟 程 序, 應 是 未 來 重 要 課 題 7. 公 務 人 員 為 保 障 其 權 益, 依 公 務 人 員 保 障 法 之 規 定 得 提 起 復 審 或 申 訴, 嗣 不 服 復 審 或 申 訴 之 處 理 結 果 而 欲 再 提 請 救 濟 時, 係 規 定 統 一 向 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 提 起 再 復 審 或 再 申 訴, 保 訓 會 之 性 質 類 似 外 國 之 文 官 法 庭, 且 依 保 訓 會 組 織 法 第 三 條 之 規 定, 有 關 公 務 人 員 權 益 保 障 政 策 之 研 擬 規 劃, 保 障 法 規 之 研 擬 解 釋 宣 導, 保 障 項 目 之 擬 議, 保 障 案 件 之 審 查 擬 議 及 協 調, 保 障 業 務 之 協 調 聯 繫 等 各 種 保 障 事 項, 係 由 保 訓 會 保 障 處 掌 理 ; 同 法 第 九 條 第 三 項 亦 規 定, 保 訓 會 委 員 審 理 再 復 審 及 再 申 訴 案 件 時, 應 超 出 黨 派, 依 據 法 律 獨 立 行 使 職 權, 以 確 保 公 務 人 員 之 權 益, 並 藉 以 建 立 常 任 文 官 中 立 之 制 度

32 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 31 參 考 文 獻 專 門 著 作 吳 庚 (1997), 行 政 法 之 理 論 與 實 用, 台 北 : 三 民 書 局 張 家 洋 陳 志 華 甘 國 正 (1995), 行 政 組 織 與 救 濟 法 修 訂 版, 台 北 : 國 立 空 中 大 學 許 濱 松 (1999), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 三 民 書 局 雷 飛 龍 (1989), 官 僚 制 度, 雲 五 社 會 科 學 大 辭 典, 第 17 卷, 行 政 學, 台 灣 商 務 印 書 館, 頁 黃 台 生, 黃 新 福 合 撰 (1996), 邁 向 二 十 一 世 紀 的 公 共 管 理 : 組 織 設 計 的 新 原 則, 銓 敘 與 公 保 月 刊, 第 5 卷, 第 3 期, 頁 許 濱 松 (1994), 各 國 人 事 制 度, 台 北 : 中 華 電 視 公 司, 頁 160, 頁 蔡 良 文 著 (1999), 人 事 行 政 學 論 現 行 考 銓 制 度, 第 13 輯, 台 北 : 五 南 圖 書 出 版 公 司 蔡 良 文 (1989), 行 政 中 立 與 政 治 發 展, 台 北 : 五 南 圖 書 出 版 公 司, 頁 蔡 宗 珍 陳 志 瑋 合 著 (2002), 新 修 正 公 務 人 員 考 績 法 之 分 析, 考 銓 季 刊,1 月, 第 29 期 銓 敘 部 (1989), 各 國 人 事 法 制 叢 書, 台 北 : 銓 敘 部, 頁 8-11, 頁 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 (1997), 美 日 考 察 團 考 察 報 告, 台 北 : 保 訓 會 印, 頁 Bingham, R. D., & Bowen, W. M. (1994). Mainstream public administration over time: A topical content analysis of public administration review. Public Administration Review, 54(2),

33 中 華 管 理 評 論 國 際 學 報 第 十 卷 第 三 期 32 Barzelay, Michael (1992). Breaking through bureaucracy. Berkeley. CA: University of California Press. Dehardt, R. (1990). Public administration: An action orientation Belmont. CA: Wadsworth. Levin, M. A., & Sanger, M. B. (1994). Making government work: How entrepreneurial turn bright ideas real results. San Framcisco: Jossey-Bass. Lundquist, L. (1985). From order to chaos: Recent trends in the study of public administration. In Jan-Erik Lane (Ed.), State & market, the politics of the public & the private ( ). CA: Stage. Garson, G. D., & Overman, E. S. (1991). What is public management today? The search for an organizing paradigm. Perry, J. C., & Kraemer, K. L. (1983). Public management: Public and private perspectives. California: May field Publishing Company. Wildavsky, A. (1990). Introduction: Administration without hierarchy? Bureaucracy without authority? In N. B. Lynn & A. Wildavsky (Eds.), Public administration: The state of the discipline (13-14). NT: Chatham House. 其 他 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 (2001), 公 務 人 員 保 障 法 規 即 釋 例 彙 編, 12 月 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 (2001), 公 務 人 員 保 障 法 百 問,11 月 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 委 託 研 究 計 劃 (2002), 各 國 公 務 人 員 行 政 中 立 之 保 障 研 究 報 告,1 月