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1 美 国 的 官 僚 制 改 革 和 电 子 政 府 : 一 个 制 度 的 视 角 [ 美 ] 简 E 芳 汀 董 丽 陈 曦 ( 译 ) 摘 要 技 术 执 行 是 一 种 重 点 关 注 组 织 中 的 政 策 制 定 者 如 何 理 解 和 运 用 ICT 技 术 的 分 析 ( 或 概 念 ) 框 架 该 框 架 在 电 子 政 府 研 究 方 法 中 具 有 明 显 的 制 度 倾 向 在 电 子 政 府 研 究 中, 技 术 执 行 要 求 将 研 究 重 点 放 在 组 织 结 构 政 治 和 决 策 上 这 种 方 法 也 侧 重 于 关 注 正 式 和 非 正 式 制 度 正 式 制 度 包 括 法 律 法 规 预 算 过 程 和 其 他 政 府 程 序 等 非 正 式 制 度 包 括 公 务 员 和 其 他 专 业 人 员 之 间 的 网 络 行 为 规 范 和 决 策 者 之 间 的 信 任 关 系 等 本 文 描 述 了 两 任 美 国 总 统 执 政 期 间 电 子 政 府 的 重 要 进 展 关 键 词 技 术 执 行 ; 官 僚 制 改 革 ; 电 子 政 府 ; 制 度 收 稿 日 期 作 者 简 介 简 E 芳 汀,1955 年 出 生, 美 国 马 萨 诸 塞 州 立 大 学 国 家 数 字 政 府 研 究 中 心 主 任 教 授 ; 译 者 董 丽, 女,1976 年 出 生, 吉 林 大 学 行 政 学 院 博 士 研 究 生 ; 陈 曦, 女,1986 年 出 生, 吉 林 大 学 行 政 学 院 硕 士 研 究 生 技 术 执 行, 作 为 重 点 关 注 组 织 行 为 体 如 何 逐 步 运 用 ICT 技 术 的 一 种 分 析 框 架, 具 有 明 显 的 制 度 倾 向 制 度 的 视 角 要 求 研 究 人 员 在 电 子 政 府 研 究 中 审 视 组 织 结 构 政 治 因 素 和 政 策, 同 时 也 要 求 人 们 关 注 正 式 和 非 正 式 制 度 两 者 之 间 的 关 系 正 式 制 度, 诸 如 法 律 规 章 制 度 预 算 过 程 及 其 他 政 府 程 序 等, 都 是 在 政 府 组 织 中 保 证 ICT 技 术 应 用 的 合 法 性 和 形 成 激 励 的 重 要 内 容 而 非 正 式 制 度, 诸 如 网 络 规 范 和 信 任 等, 也 同 样 具 有 很 大 的 影 响 力 从 制 度 的 视 角 关 注 国 家 发 展 及 其 能 力 建 设 等 内 容, 能 够 促 进 在 政 府 中 应 用 ICT 技 术 的 研 究 制 度 研 究 是 政 治 学 和 治 理 研 究 的 核 心, 也 是 互 联 网 政 治 和 电 子 政 府 研 究 的 核 心 电 子 政 府 研 究 的 重 点 已 经 聚 焦 在 了 在 线 提 供 政 府 信 息 公 共 服 务 以 及 公 民 对 电 子 政 府 的 态 度 及 应 用 上 我 认 为 通 过 强 调 制 度 结 构 与 制 度 能 力 的 关 系 和 通 过 制 度 视 角 来 研 究 电 子 政 府, 能 够 为 官 僚 制 改 革 政 治 发 展 政 策 制 定 过 程 和 公 民 在 信 息 社 会 中 所 扮 演 的 角 色 等 研 究 提 供 重 要 的 帮 助 本 文 以 一 个 制 度 的 视 角 概 括 了 美 国 电 子 政 府 的 制 度 发 展, 尤 其 是 关 于 电 子 政 府 实 施 中 的 诸 如 预 算 治 理 行 政 监 督 和 立 法 这 些 核 心 问 题 的 正 式 制 度 的 发 展, 以 及 一 些 诸 如 行 政 过 程 组 织 文 化 工 作 团 队 的 结 构 和 非 正 式 规 则 等 非 正 式 制 度 的 发 展

2 一 制 度 : 正 式 的, 非 正 式 的 以 及 介 于 两 者 之 间 的 制 度 一 词 是 指 从 个 人 群 体 组 织 和 社 会 的 分 析 层 面 来 简 化 并 设 定 认 知 和 行 为 的 规 范 化 模 式 及 流 程 在 这 里 我 所 关 注 的 是 针 对 组 织 层 面 的 一 些 机 构 的 观 点 就 制 度 的 定 义 而 言, 制 度 应 是 广 泛 共 享 的 得 到 社 会 上 一 致 认 同 的, 并 且 是 规 范 化 的 政 府 的 正 式 制 度 包 括 立 法 规 章 制 度 预 算 过 程, 以 及 政 府 的 行 政 立 法 司 法 部 门 的 组 织 结 构 及 其 正 规 化 实 践 ; 非 正 式 的 微 观 层 面 的 制 度 包 括 信 任 规 范 和 个 人 网 络 等 作 为 社 会 资 本 来 加 以 研 究 的 一 系 列 社 会 过 程 ; 而 介 于 正 式 和 非 正 式 制 度 之 间 的 是 组 织 内 部 与 组 织 之 间 的 层 级 结 构 以 及 包 括 管 理 实 践 任 务 结 构 和 操 作 程 序 在 内 的 各 项 流 程 显 然, 在 与 电 子 政 府 相 联 接 时, 我 们 要 用 ICT 技 术 来 规 范 和 理 顺 大 量 的 信 息 和 通 信 流 程 政 府 信 息 流 的 概 念 可 以 从 制 度 化 进 程 的 三 个 层 面 加 以 阐 述 首 先, 在 个 人 与 小 团 体 层 次 的 微 观 层 面 构 造 并 再 造 正 在 发 生 的 社 会 关 系, 进 一 步 组 成 共 享 信 息 和 解 读 信 息 的 核 心 内 容 例 如, 公 务 员 定 期 向 可 信 任 的 同 事 解 释 新 的 信 息, 针 对 习 惯 做 法 和 承 诺 事 项 交 换 意 见 征 求 意 见 或 提 供 建 议, 以 及 提 供 或 交 换 信 息 等 同 时, 在 这 些 互 动 过 程 中, 每 个 人 都 可 以 随 时 得 到 来 自 他 们 所 信 任 的 与 之 交 流 思 想 与 分 享 知 识 的 那 些 人 的 评 价 其 次, 在 中 观 层 面, 像 中 间 件 的 运 行 组 织 和 组 织 间 的 安 排 以 及 网 络 系 统 也 通 过 系 统 惯 例 和 流 程 来 整 理 和 规 范 信 息 某 种 程 度 上, 规 范 信 息 就 是 组 织 信 息 的 意 思 变 革 通 常 包 括 对 组 织 的 和 组 织 间 的 信 息 流 程 的 反 思 和 再 造 最 后, 在 高 度 正 式 化 的 宏 观 层 面, 诸 如 立 法 和 规 章 等 政 府 规 则 都 以 制 度 的 形 式 制 约 着 政 府 部 门 和 机 构 的 行 为, 以 及 经 济 行 为 和 社 会 行 为 正 式 制 度 还 包 括 财 产 权 适 当 问 责 权 监 督 权 和 关 于 资 源 分 配 结 构 及 实 践 等 问 题 上 的 广 泛 的 社 会 协 议 通 过 这 种 方 式, 一 个 多 层 面 的 集 成 的 信 息 系 统 (MIIS) 直 接 或 间 接 地 影 响 着 政 府 的 行 为 ICT 技 术 引 起 的 组 织 创 新 受 到 所 有 这 三 个 层 面 的 影 响, 也 经 常 会 扰 乱 这 些 层 面 以 致 产 生 意 想 不 到 的 效 果 我 把 制 度 组 织 与 新 技 术 这 三 个 要 素 的 融 合 称 为 技 术 执 行 总 之, 以 制 度 的 视 角 研 究 电 子 政 府 应 着 重 关 注 政 府 的 内 部 运 作, 即 关 注 政 府 的 结 构 和 能 力, 描 述 在 制 度 化 角 色 中 及 设 置 框 架 下 工 作 的 公 务 员 和 其 他 政 府 工 作 人 员 的 广 泛 共 享 的 规 范 化 的 职 业 行 为 模 式 的 作 用 以 制 度 的 视 角 研 究 电 子 政 府, 将 为 我 们 提 供 机 会 来 观 察 技 术 创 新 与 固 定 模 式 及 传 统 做 法 之 间 的 冲 突 二 韦 伯 的 官 僚 制 与 美 国 政 府

3 现 代 美 国 的 官 僚 制 是 工 业 革 命 的 产 物 尽 管 与 市 场 机 制 相 比, 官 僚 制 已 被 新 自 由 主 义 者 当 作 缺 乏 效 率 和 效 果 的 代 名 词, 但 它 作 为 一 种 政 府 组 织 形 式, 已 经 基 本 上 用 职 业 文 官 制 度 取 代 了 世 袭 制 度, 而 且 经 过 几 十 年 冗 长 的 政 治 谈 判, 官 僚 制 政 府 在 雇 佣 公 共 服 务 专 业 人 员 时 开 始 用 业 绩 来 替 代 政 治 忠 诚 度 作 为 适 合 与 否 的 衡 量 标 准 美 国 的 官 僚 制 政 府 诞 生 于 19 世 纪 后 期 和 20 世 纪 初 期, 是 在 一 个 拥 有 政 党 和 法 院 的 年 轻 国 家 中 建 立 起 来 的 尽 管 政 府 的 结 构 和 过 程 的 变 革 受 到 强 烈 质 疑, 但 是 人 们 还 是 认 为 它 能 够 支 持 政 府 更 好 地 应 对 经 济 结 构 的 巨 大 变 化 信 息 传 输 和 通 信 方 式 上 的 飞 速 转 变, 以 及 接 踵 而 至 的 银 行 业 和 金 融 业 的 重 大 危 机, 尤 其 是 劳 动 条 件 与 就 业 前 景 的 危 机 依 此 类 推, 如 果 改 革 者 能 够 利 用 信 息 经 济 和 网 络 社 会 中 的 重 要 方 面 来 重 新 改 造 政 府 的 话, 那 么 就 有 希 望 在 50 年 内 看 到 政 府 的 结 构 和 能 力 所 产 生 的 变 化 然 而, 长 期 的 创 新 努 力 所 依 赖 的 制 度 背 景 在 结 构 上 非 常 稳 定, 为 此, 在 依 靠 技 术 产 生 新 能 力 的 背 景 下, 制 度 研 究 需 要 将 注 意 力 集 中 在 政 府 的 结 构 和 行 为 过 程 官 僚 制 的 惰 性 及 思 维 习 惯 制 度 化 的 结 构 以 及 安 排 的 相 对 稳 定 性 和 持 久 性 等 方 面 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 联 邦 政 府 就 已 经 尝 试 利 用 技 术 执 行 框 架 来 解 释 基 于 ICT 技 术 所 进 行 的 官 僚 制 改 革 20 世 纪 90 年 代 初 期, 互 联 网 和 万 维 网 出 现 后, 美 国 政 府 开 始 发 展 基 于 网 络 的 政 府 信 息 及 公 共 服 务 建 设, 以 期 与 社 会 经 济 制 度 和 公 众 期 望 保 持 一 致 政 府 部 门 把 越 来 越 多 的 信 息, 包 括 法 律 规 章 制 度 以 及 与 公 众 密 切 相 关 的 退 休 残 疾 医 疗 教 育 住 房 农 业 交 通 和 环 境 等 相 关 政 策 和 实 用 信 息 等 放 到 网 上 供 公 众 使 用 此 外, 还 提 供 了 越 来 越 多 的 交 互 式 公 共 服 务, 包 括 个 人 和 企 业 的 税 务 申 请 颁 发 执 照 登 记 备 案 以 及 行 政 许 可 除 了 提 供 信 息 和 服 务 以 外, 官 僚 制 改 革 还 进 行 了 部 门 内 部 的 重 组 以 及 部 门 之 间 的 重 组 以 适 应 ICT 技 术 应 用 产 生 的 新 功 能 三 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 的 政 府 再 造 克 林 顿 政 府 的 执 政 期 是 1993 年 至 2001 年 随 着 早 期 社 会 与 经 济 的 繁 荣, 在 技 术 上 开 始 实 现 开 放 式 接 入 互 联 网 美 国 在 推 广 电 子 商 务 与 互 联 网 应 用 的 初 期 重 点 发 展 门 户 网 站, 以 便 通 过 几 家 网 站 的 集 成 接 入 来 简 化 公 民 和 企 业 对 信 息 的 搜 索 程 序 在 上 网 前, 政 府 所 进 行 的 官 僚 制 改 革 主 要 集 中 在 简 化 交 易 方 式 和 程 序 以 及 集 成 服 务 上 上 网 后, 一 站 式 购 物 使 政 府 信 息 和 相 关 组 织 更 易 于 浏 览 这 些 改 革 的 努 力 反 映 了 服 务 部 门 的 标 准 业 务 实 践 从 某 种 意 义 上 说, 被 公 务 员 作 为 合 法

4 合 理 的 方 式 加 以 接 受 的 数 字 工 具 仅 仅 是 为 了 加 强 所 进 行 的 一 系 列 改 革 力 度, 然 而 互 联 网 给 予 公 众 的 这 种 可 以 在 任 何 时 间, 任 何 地 点 接 触 政 府 的 特 别 权 力 极 大 地 提 高 了 政 府 的 易 接 触 性, 使 以 往 隐 秘 的 政 府 文 件 和 工 作 流 程 上 网, 并 根 据 公 众 的 需 求 提 供 服 务 在 20 世 纪 90 年 代 中 期, 一 些 大 的 政 府 部 门 开 始 发 展 那 些 行 政 管 理 中 的 虚 拟 部 门 或 跨 部 门 的 门 户 网 站, 这 些 网 站 是 根 据 用 户 类 型 而 不 是 职 能 内 容 来 重 组 信 息 与 服 务 的 联 邦 政 府 首 次 建 设 了 分 别 以 学 生 老 人 和 企 业 三 个 关 键 的 选 民 群 体 为 中 心 的 门 户 网 站 (students.gov,seniors.gov 和 business.gov), 以 便 向 这 类 公 民 子 群 提 供 与 政 府 之 间 的 惟 一 接 触 点 虚 拟 政 府 一 词 被 政 府 新 举 措 的 倡 导 者 隐 喻 地 比 喻 成 一 个 试 图 更 广 泛 地 网 罗 政 府 信 息 的 组 织, 如 同 前 面 提 到 的 那 些 网 站 1993 年 3 月 3 日, 在 推 出 国 家 绩 效 评 估 (NPR) 的 第 一 阶 段, 克 林 顿 政 府 的 官 僚 制 改 革 由 副 总 统 戈 尔 积 极 领 导 推 行 戈 尔 关 于 重 塑 政 府 的 报 告 于 1993 年 9 月 7 日 提 交 给 总 统, 随 后 进 行 全 国 演 讲, 力 促 改 革 工 作 信 息 技 术 的 使 用 只 是 大 规 模 的 官 僚 制 改 革 新 举 措 的 一 项 内 容, 采 取 的 策 略 是 基 于 激 进 的 再 设 计 方 法 和 关 于 因 特 网 的 潜 在 影 响 的 大 胆 假 设 NPR 最 初 的 精 简 成 果 是 削 减 了 包 括 联 邦 政 府 工 作 人 员 在 内 的 主 要 中 层 管 理 职 位 的 252,000 个 雇 员 此 外, 政 府 绩 效 与 结 果 法 案 (GPRA) 要 求 各 部 门 开 展 绩 效 战 略 计 划, 大 幅 削 减 内 部 规 章 制 度 或 红 头 文 件, 并 发 展 了 顾 客 服 务 的 标 准 和 策 略 NPR 的 工 作 人 员 于 1993 年 9 月 公 布 了 一 份 通 过 信 息 技 术 再 设 计 的 报 告, 该 报 告 包 括 13 项 建 议 : 加 强 信 息 技 术 的 领 导 ; 在 全 国 范 围 内 贯 彻 电 子 福 利 转 帐 系 统 ; 发 展 政 府 信 息 和 服 务 的 综 合 数 字 访 问 系 统 ; 提 供 政 府 信 箱 ; 改 善 政 府 信 息 基 础 设 施 ; 确 保 信 息 的 安 全 性 和 保 密 性 ; 提 高 信 息 技 术 的 采 集 能 力 ; 激 励 改 革 ; 向 联 邦 雇 员 提 供 IT 培 训 与 技 术 援 助 ; 创 建 一 个 关 于 国 家 生 态 环 境 数 据 的 索 引 ; 建 立 一 个 国 际 贸 易 数 据 系 统 ; 提 供 一 个 政 府 间 的 税 收 系 统 ; 建 立 一 个 国 家 公 共 安 全 执 法 网 络 1998 年, 改 革 新 举 措 演 化 为 全 国 政 府 再 造 协 调 机 构 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 政 府 开 发 了 大 约 30 个 虚 拟 部 门 此 外, 还 设 计 了 一 个 单 一 的 政 府 门 户 网 站 :FirstGov.gov( 现 已 改 为 USA.gov), 该 网 站 能 链 接 所 有 联 邦 政 府 部 门 的 网 页 早 期, 联 邦 政 府 网 站 允 许 纳 税 人 以 类 似 于 电 子 商 务 的 交 互 方 式 与 政 府 互 动, 遵 照 的 是 美 国 以 市 场 化 为 特 征 的 政 府 与 经 济 结 盟 的 历 史 文 化 格 局 在 此 期 间, 政 府 网 站 与 交 互 式 信 息 系 统 的 大 量 涌 现 反 映 了 联 邦 政 府 中 央 部 门 与 机 构 的 高 度 分 散 性 和 相 对 独 立 性, 以 及 美 国 政 府 结 构 的 高 度 联 合 性 由 于 当 时 并 不 存 在 相 应 的 制 度 安 排 和 正 式 部 门, 因 此 除 了 领 导 国 家 绩 效 评 估 和 重 塑 政 府 项

5 目 的 白 宫 政 务 官 行 政 人 员 和 顾 问 小 组 外, 并 没 有 适 当 的 监 督 部 门 能 评 估 官 僚 制 改 革 的 努 力 成 果 改 革 战 略 明 确 要 求 使 用 一 种 分 散 的 改 革 方 法, 以 便 使 联 邦 雇 员 摆 脱 总 体 协 调 和 控 制 的 束 缚, 采 用 和 发 展 他 们 的 想 法 克 林 顿 政 府 的 电 子 政 府 计 划 密 切 关 注 美 国 互 联 网 和 网 络 初 期 的 时 代 思 潮 从 消 极 方 面 来 看, 戈 尔 副 总 统 负 责 的 改 革 尝 试 的 高 度 政 治 性 把 技 术 发 展 进 程 与 政 治 时 机 联 系 起 来, 以 使 这 些 新 的 技 术 变 革 得 以 展 现 这 些 时 间 压 力 既 是 加 速 新 的 技 术 发 展 的 催 化 剂, 同 时 也 是 曲 解 复 杂 性 管 理 所 需 要 的 实 际 时 间 的 问 题 所 在 从 结 构 上 看, 数 字 项 目 在 将 来 需 要 正 式 制 度 来 加 以 管 理 虽 然 白 宫 的 官 僚 制 改 革 小 组 得 到 了 美 国 政 府 最 高 层 的 大 力 支 持, 但 他 们 在 整 体 性 技 术 创 新 与 根 本 性 变 革 方 面 缺 乏 政 府 充 足 的 拨 款 监 督 管 理 办 法 及 其 程 序 的 支 持 这 种 认 为 互 联 网 是 自 我 组 织 的 自 我 修 正 的 和 极 为 灵 活 的 天 真 想 法, 反 映 的 是 人 们 当 时 的 兴 奋 情 绪 而 并 非 出 自 认 真 的 分 析 与 规 划 联 邦 政 府 工 作 人 员 的 严 重 削 减 使 其 资 源 转 移 到 私 营 部 门, 从 而 增 加 了 来 自 政 府 外 部 的 承 包 和 服 务 从 积 极 方 面 来 看, 公 务 员 被 赋 予 的 实 验 性 与 灵 活 性 打 破 了 以 往 公 共 部 门 治 理 运 转 的 陈 旧 惯 例 与 心 智 框 架 公 务 员 要 做 基 层 活 动 家 以 便 获 得 对 IT 的 管 理 和 利 用 基 于 网 络 的 治 理 与 操 作 的 可 能 性 的 重 要 经 验 设 想, 特 别 是 部 门 间 的 工 作 小 组 和 项 目 的 重 要 经 验 同 时, 诸 如 国 会 委 员 会 和 监 督 部 门 等 其 他 一 些 正 式 部 门 的 立 法 监 督 程 序 规 章 制 度 以 及 新 兴 创 新 也 需 要 合 法 化 四 布 什 政 府 的 总 统 管 理 议 程 自 2001 年 1 月 始, 布 什 政 府 继 续 把 电 子 政 府 作 为 官 僚 制 改 革 的 工 具, 这 一 时 期 的 政 府 改 革 遵 循 了 克 林 顿 政 府 时 期 改 革 框 架 的 大 部 分 内 容 但 非 全 部 内 容 公 务 员 在 改 革 的 详 细 设 计 和 实 施 方 面 发 挥 的 巨 大 作 用 与 这 种 连 续 性 的 工 作 有 很 大 关 系, 但 是, 两 届 政 府 之 间 主 要 的 断 裂 处 显 示 出 以 下 需 求 : 首 先, 形 成 一 个 更 加 紧 张 的 预 算 环 境 来 降 低 ICT 技 术 成 本 的 需 要 ; 其 次, 评 估 和 巩 固 那 些 已 经 造 成 分 散 状 电 子 政 府 的 大 量 无 关 联 的 基 层 再 造 成 果 的 渴 望 ; 再 次,9 11 事 件 对 提 高 安 全 意 识 与 保 护 个 人 隐 私 提 出 的 严 峻 挑 战 ; 最 后, 共 和 党 政 府 通 过 加 强 业 务 手 段, 特 别 是 通 过 建 立 强 有 力 的 控 制 手 段 问 责 制 和 业 绩 目 标 进 行 管 理 的 愿 望 总 统 管 理 议 程 中 阐 述 了 通 过 电 子 政 府 进 行 官 僚 制 改 革 这 一 核 心 战 略 改 革 蓝 本 由 包 括 电 子 政 府 在 内 的 五 个 政 府 范 围 新 举 措 组 成, 这 种 官 僚 制 改 革 的 方 式 在 业 务 上 与 企 业 战 略 同 构 1993 年 的 政 府 绩 效 与 成 果 法 案 在 克 林 顿 政 府 时 期 成 为 法 律, 并 强 制 执 行 包

6 括 年 度 绩 效 计 划 和 报 告 在 内 的 机 构 战 略 计 划 克 林 格 - 科 恩 法 (Clinger-Cohen 法, 1996 年 信 息 技 术 管 理 改 革 法 案 ) 要 求 各 部 门 将 信 息 采 集 加 工 规 范 和 管 理 等 作 为 一 项 资 本 投 资 从 全 局 战 略 上 关 注 IT 投 资 这 些 法 案 和 其 他 一 些 立 法 授 权 开 始 对 电 子 政 府 系 统 进 行 制 度 化 管 理 布 什 政 府 一 直 保 持 对 ICT 技 术 管 理 的 合 理 化 和 控 制 这 一 趋 势 此 外, 总 统 管 理 议 程 以 ICT 技 术 的 经 济 意 义 及 其 在 提 高 生 产 力 方 面 的 潜 力 为 前 提 它 指 出 : 联 邦 政 府 作 为 世 界 上 IT 技 术 产 品 最 大 的 个 体 消 费 者, 虽 然 曾 经 促 进 私 营 部 门 生 产 效 率 增 加 了 40%, 但 它 2002 年 花 费 在 IT 方 面 的 450 亿 美 元 资 金 却 并 未 对 公 共 部 门 的 生 产 效 率 产 生 显 著 提 高 1 布 什 政 府 工 作 人 员 将 未 能 实 现 生 产 效 率 的 提 高 归 咎 于 缺 乏 IT 发 展 的 战 略 性 规 划 : 即 未 能 把 IT 系 统 的 发 展 与 部 门 的 绩 效 目 标 统 一 起 来 他 们 倡 导 的 是 预 先 存 在 的 流 程 自 动 化 的 趋 势, 而 不 是 倡 导 IT 在 变 革 中 的 战 略 性 应 用 这 一 从 电 子 政 府 制 度 化 视 角 研 究 的 核 心 成 果 此 外, 他 们 还 注 意 到 在 财 务 采 购 及 人 力 资 源 等 基 础 功 能 领 域 所 开 发 的 IT 系 统 缺 乏 协 同 性 为 了 解 决 这 些 问 题, 政 府 把 重 点 放 在 企 业 级 的 绩 效 战 略 与 业 绩 提 升 上, 跨 越 部 门 界 限 把 预 算 过 程 作 为 项 目 管 理 的 一 个 重 要 工 具 简 言 之, 那 些 不 会 产 生 成 效 的 项 目 不 仅 不 会 得 到 资 助 与 管 理, 还 会 被 高 曝 光 度 的 报 告 登 记 在 案 克 林 顿 政 府 和 布 什 政 府 都 始 终 致 力 于 通 过 面 对 面 电 话 和 网 络 等 多 种 渠 道 向 公 民 提 供 政 府 信 息 和 服 务 虽 然 通 过 多 种 渠 道 的 管 理 顺 应 民 意, 但 它 增 加 了 对 官 僚 制 进 行 改 革 的 成 本 和 复 杂 性 2002 年 总 统 预 算 为 当 年 电 子 政 府 建 设 提 议 拨 款 2000 万 美 元,2002 年 至 2004 年 期 间 提 议 拨 款 1 亿 美 元, 用 来 开 发 跨 政 府 部 门 协 同 在 线 活 动 然 而, 在 此 期 间 国 会 拨 款 显 然 不 够 慷 慨, 使 得 大 多 数 电 子 政 府 工 程 项 目 不 得 不 主 要 通 过 现 有 的 部 门 计 划 预 算 获 得 资 助 在 总 统 管 理 议 程 中 特 别 挑 出 的 项 目 包 括 : Firstgov.gov 的 进 一 步 发 展 ; 在 线 办 理 所 需 的 数 字 签 名 技 术 的 发 展 与 实 施 ; 一 个 朴 实 无 华 却 能 使 企 业 获 得 超 过 2.5 万 美 元 资 金 申 请 通 知 的 电 子 采 购 门 户 网 站 的 建 设 ; 政 府 联 邦 拨 款 的 申 请 和 管 理 (grants.gov) 等 五 跨 部 门 行 动 和 共 享 服 务 1 参 见 : 美 国 总 统 行 政 办 公 室, 管 理 预 算 办 公 室.2002 财 政 年 度 总 统 管 理 议 程 [EB/OL].2001[ ].

7 布 什 政 府 的 电 子 政 府 计 划 最 初 被 称 为 水 银 计 划, 它 以 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 所 开 发 的 一 系 列 项 目 为 基 础, 重 点 开 展 了 25 个 跨 部 门 行 动 的 基 础 设 施 建 设 与 管 理 这 项 电 子 政 府 计 划 需 要 一 个 联 邦 企 业 架 构, 要 求 根 据 企 业 发 展 战 略 计 划 调 整 政 府 部 门 的 信 息 架 构, 并 努 力 将 各 部 门 间 相 似 的 职 能 领 域 的 架 构 构 件 统 一 起 来 这 25 个 项 目 可 分 为 四 类 : 政 府 对 企 业 政 府 对 政 府 政 府 对 公 民 以 及 一 个 能 够 提 高 内 部 效 率 和 效 能 并 且 影 响 到 上 述 三 类 的 项 目 电 子 认 证 政 府 对 企 业 的 项 目 包 括 : 电 子 行 政 规 制, 征 收 企 业 产 品 税, 简 化 国 际 贸 易 程 序, 设 定 企 业 网 关 以 及 综 合 健 康 资 讯 政 府 对 政 府 间 的 项 目 包 括 : 协 同 办 公 和 地 理 空 间 信 息 的 标 准 化, 灾 害 的 协 同 治 理, 应 急 管 理 者 的 无 线 电 通 信 的 标 准 化, 重 要 信 息 记 录 的 标 准 化 与 共 享 以 及 联 邦 拨 款 的 联 合 申 请 政 府 对 公 民 的 项 目 包 括 : 政 府 福 利 信 息 的 标 准 化 接 入 公 众 反 馈 信 息 和 电 子 报 税 的 标 准 化 与 共 享 联 邦 贷 款 的 管 理 方 式 和 管 理 过 程 的 标 准 化, 以 及 公 民 客 户 服 务 这 些 项 目 关 注 中 央 政 府 内 部 的 培 训 招 聘 人 力 资 源 整 合 安 全 检 查 工 资 差 旅 收 购 和 记 录 管 理 的 效 率 和 效 果 这 25 个 项 目 是 由 一 个 同 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 的 IT 专 家 共 事 的 小 组 从 300 多 个 备 选 项 目 中 挑 选 出 来 的 尽 管 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 的 很 多 项 目 没 有 被 纳 入 总 统 管 理 议 程, 但 是 它 们 仍 作 为 政 府 项 目 得 到 发 展 这 些 项 目 无 论 何 时 都 着 力 于 各 个 政 府 部 门 间 横 向 关 系 的 发 展 从 这 个 意 义 上 说, 它 们 已 经 超 越 了 一 些 人 所 谓 的 以 在 线 向 公 民 提 供 信 息 为 标 志 的 电 子 政 府 第 一 发 展 阶 段 它 们 的 发 展 也 超 越 了 所 谓 的 电 子 政 府 的 第 二 阶 段, 即 在 线 办 理 阶 段, 如 向 政 府 支 付 款 项 电 子 政 府 的 第 三 个 发 展 阶 段 从 某 种 意 义 上 说 可 能 是 建 设 共 享 系 统 的 跨 部 门 行 动 有 讽 刺 意 味 的 是, 通 过 利 用 企 业 专 网 来 发 展 共 享 数 据 库 和 通 过 利 用 电 子 数 据 交 换 技 术 来 建 设 信 息 系 统 这 些 重 新 振 兴 管 理 发 展 的 努 力 从 20 世 纪 70 年 代 就 已 经 开 始, 虽 然 互 联 网 的 公 众 可 触 及 性 开 放 标 准 的 灵 活 性 以 及 基 于 Web 的 编 程 技 术 意 味 着 技 术 和 系 统 发 展 所 面 临 的 挑 战 与 以 往 存 在 显 著 差 距, 但 其 组 织 上 与 制 度 上 的 挑 战 都 极 为 相 似 这 些 制 度 的 发 展 反 映 了 垂 直 一 体 化 的 企 业 和 工 业 网 络 供 应 链 的 整 合 虽 然 这 些 企 业 架 构 并 不 是 由 政 府 发 明 的, 但 是 它 们 例 示 了 这 些 企 业 架 构 同 政 府 信 息 架 构 的 同 构 性 尽 管 政 府 中 的 许 多 业 务 流 程 和 信 息 系 统 都 是 从 企 业 吸 纳 进 来 的, 但 是 它 们 嵌 入 到 了 一 个 与 原 来 所 处 的 企 业 环 境 完 全 不 同 的 政 府 环 境 中 该 水 银 计 划 努 力 的 目 标 是 为 了 找 到 速 赢 点 对 于 一 个 政 府 范 围 内 的 系 统 而 言, 我 们 可 以 把 那 些 IT 系 统 已 经 发 展 起 来 的 职 能 管 理 领 域 作 为 其 建 设 的 基 准, 而 且 这 样 做 会 产 生 重 大 效 益 然 而, 用 发 展 政 府 范 围 内 的 IT 系 统 来 巩 固 管 理 职 能 的 机 遇 模 糊 了 制 度 创 新 所 带 来 的 挑 战 这 项 计 划 最 初 主 要 由 IT 专 业 人 员 领 导,

8 而 且 将 一 直 继 续 下 去 由 此, 在 很 多 情 况 下, 它 缺 乏 项 目 计 划 管 理 和 具 有 项 目 计 划 管 理 经 验 的 资 深 公 务 员 的 参 与 例 如, 有 经 验 的 项 目 管 理 者 能 够 了 解 那 些 项 目 的 政 治 特 征, 以 及 历 史 上 和 立 法 中 看 起 来 相 同 的 基 础 功 能 领 域 的 细 微 差 别 六 治 理 和 监 督 电 子 政 府 与 信 息 技 术 的 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 是 依 照 2002 年 电 子 政 府 法 的 部 分 内 容 建 立 起 来 的 一 个 法 定 办 公 室, 它 负 责 监 督 和 支 持 目 前 的 电 子 政 府 项 目 居 于 组 织 的 最 高 层 的 电 子 政 府 和 IT 管 理 者, 是 受 OMB 副 局 长 领 导 的 OMB 副 主 任, 而 OMB 副 局 长 又 负 责 向 OMB 局 长 做 报 告 这 一 职 位 最 早 是 由 一 个 叫 马 克 弗 尔 曼 (Mark Forman) 的 政 务 官 提 出 的, 而 现 在 由 一 个 名 叫 卡 伦 埃 文 斯 (Karen Evans) 的 曾 做 过 公 务 员 的 政 务 官 提 出 电 子 政 府 和 IT 副 管 理 员 负 责 向 管 理 者 做 报 告, 并 对 这 25 个 跨 部 门 项 目 负 责 另 外, 有 5 位 项 目 整 合 经 理 专 职 负 责 监 督 跨 部 门 行 动, 一 个 管 理 私 营 承 包 商 的 咨 询 小 组 一 直 负 责 大 部 分 日 常 通 信 以 及 项 目 计 划 报 告 事 实 上, 他 们 充 当 了 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 与 基 于 政 府 部 门 的 跨 部 门 项 目 之 间 的 工 作 人 员 和 联 络 员 2002 年 电 子 政 府 法 确 立 了 联 邦 首 席 信 息 官 (CIO) 与 OMB 结 构, 在 该 法 案 通 过 以 前, OMB 内 部 没 有 正 式 的 负 责 监 督 和 指 导 跨 部 门 行 动 的 职 位 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 这 种 结 构 鸿 沟 是 制 约 网 络 化 治 理 发 展 的 一 个 主 要 障 碍, 因 此, 就 官 僚 制 国 家 所 具 有 的 政 治 发 展 和 根 本 性 变 革 的 性 质 而 言, 我 们 看 到 了 对 跨 部 门 监 督 指 导 或 网 络 化 治 理 的 这 一 结 构 进 行 制 度 化 的 紧 迫 性 尽 管 这 25 个 跨 部 门 项 目 本 身 并 不 属 于 OMB 层 次 体 系 中 的 一 部 分, 但 是 这 些 项 目 是 由 项 目 组 合 经 理 来 执 行 监 督 与 指 导 工 作 的, 而 且 其 中 每 一 个 项 目 都 是 由 一 个 联 邦 部 门 作 为 其 领 导 部 门 或 执 行 合 伙 人 每 一 个 执 行 伙 伴 机 构 负 责 任 命 一 位 项 目 计 划 经 理 来 领 导 项 目 项 目 计 划 经 理 通 常 是 联 邦 政 府 的 高 级 公 务 员, 他 们 不 仅 负 责 在 所 参 与 的 每 一 个 项 目 的 部 门 之 间 展 开 协 商, 同 OMB 进 行 磋 商, 还 负 责 将 项 目 的 目 标 不 断 发 展 下 去 在 大 多 数 情 况 下, 项 目 计 划 经 理 需 要 配 备 人 员 和 设 计 筹 资 计 划 以 支 持 他 们 的 项 目, 因 为 这 些 资 金 或 人 员 并 不 属 于 总 统 管 理 议 程 的 一 部 分 虽 然 电 子 政 府 法 在 4 年 里 使 项 目 获 得 联 邦 资 金 大 约 3450 万 美 元, 但 是 国 会 每 年 实 际 拨 款 数 额 平 均 仅 有 400~500 万 美 元 由 于 每 个 项 目 在 资 金 人 事 以 及 内 部 管 理 方 面 的 发 展 战 略 都 存 在 很 大 差 异, 而 且 这 些 战 略 在 很 大 程 度 上 受 项 目 计 划 经 理 的 工 作 技 巧 及 经 验 的 影 响, 所 以, 到 目 前 为 止, 立 法 部 门 并 没 有 在 组

9 织 上 适 应 网 络 化 政 府 制 度 发 展 的 这 种 滞 后 性 使 网 络 化 系 统 难 以 建 成, 原 因 在 于 资 金 拨 款 不 断 地 流 入 个 别 部 门 和 其 内 部 的 项 目 正 如 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 的 信 息 和 监 管 事 务 办 公 室 前 主 任 约 翰 斯 博 蒂 拉 (John Spotila) 所 言 : 跨 部 门 项 目 从 来 就 不 是 国 会 的 宠 儿, 甚 至 都 得 不 到 国 家 的 担 保 来 吸 纳 IT 资 金, 它 们 仅 有 的 财 政 资 金 也 是 通 过 一 个 难 以 实 现 跨 部 门 合 作 的 类 似 层 级 系 统 的 委 员 会 下 拨 的 2 在 2002 和 2003 两 个 财 政 年 度 跨 部 门 行 动 获 得 的 拨 款 为 500 万 美 元, 而 在 2004 财 政 年 度 仅 为 300 万 美 元 3 约 翰 斯 科 菲 尔 德 (John Scofield) 作 为 一 名 众 议 院 拨 款 委 员 会 发 言 人, 他 在 2004 年 预 算 谈 判 中 谈 到 : 我 们 始 终 认 为 这 笔 资 金 ( 被 要 求 用 来 赞 助 跨 部 门 行 动 ) 是 对 已 经 在 其 他 部 门 中 存 在 的 或 发 挥 很 少 作 用 的 方 面 的 重 复 投 入 它 从 来 没 有 得 到 好 的 评 价, 况 且 我 们 也 没 有 很 多 闲 钱 花 在 无 用 的 地 方 4 七 业 务 范 围 : 建 立 一 个 共 享 服 务 的 环 境 2004 年, 布 什 政 府 提 出 了 业 务 范 围 新 举 措 来 进 一 步 巩 固 联 邦 政 府 的 职 能 管 理, 使 其 呈 流 线 型 最 初 借 助 共 享 的 企 业 架 构 得 出 的 5 项 业 务 范 围 包 括 人 力 资 源 管 理 财 务 管 理 拨 款 管 理 联 邦 卫 生 体 系 结 构 案 例 管 理 和 信 息 系 统 安 全 2005 年, 信 息 技 术 安 全 工 作 小 组 把 第 6 项 业 务 范 围 补 充 进 来 这 个 新 举 措 现 在 还 包 含 了 第 7 项, 即 : 企 业 编 制 预 算 和 执 行 业 务 范 围 在 总 统 管 理 议 程 (PMA) 中 所 谓 的 综 合 系 统, 或 卓 越 中 心, 可 能 由 政 府 部 门 或 私 人 供 应 商 控 制 每 项 业 务 范 围 通 过 提 供 大 约 4 个 IT 系 统 来 鼓 励 竞 争, 从 而 使 各 政 府 部 门 可 以 选 择 最 符 合 他 们 需 要 和 预 算 的 系 统 例 如, 拨 款 管 理 卓 越 中 心 就 是 通 过 在 与 卫 生 和 公 共 事 业 部 国 家 科 学 基 金 会 ( 主 要 是 研 究 基 金 ) 和 系 统 还 有 待 建 设 的 教 育 部 的 竞 争 中 被 选 中 的 该 中 心 是 为 促 进 部 门 业 务 的 竞 争 和 形 成 共 享 服 务 的 竞 争 价 格 而 建 立 的 然 而, 共 享 服 务 的 资 金 有 时 很 难 同 国 会 拨 款 和 监 督 保 持 一 致, 所 以 仍 然 是 以 部 门 为 基 础 的 国 会 委 员 会 始 终 在 要 求 跨 部 门 的 经 费 传 输 提 案 能 够 得 到 国 会 的 通 过 各 业 务 范 围 网 络 内 处 于 各 政 府 部 门 之 上 的 带 领 机 构 的 职 权 是 协 商 与 合 作, 尽 管 他 们 以 备 忘 录 和 协 议 的 方 式 进 行 协 商, 但 2 参 见 : 弗 兰 克, D. 有 关 电 子 政 府 的 IT 预 算 [J/OL]. 联 邦 计 算 机 周 刊.( )[ ]. 3 参 见 : 米 勒, J. 在 线 的 额 外 开 销 : 国 会 在 2004 年 开 支 中 回 绝 集 中 招 聘 网 站 所 需 的 电 子 政 府 资 金 [EB/OL]. 政 府 计 算 机 新 闻.( ) [ ]. 4 参 见 : 米 勒,J. 在 线 的 额 外 开 销 : 国 会 在 2004 年 开 支 中 回 绝 集 中 招 聘 网 站 所 需 的 电 子 政 府 资 金 [EB/OL]. 政 府 计 算 机 新 闻.( ) [ ].

10 是 他 们 的 权 威 性 同 依 照 法 律 规 定 的 权 威 性 相 比 仍 然 存 在 高 度 的 不 确 定 性 和 非 正 式 性 从 某 种 意 义 上 说, 这 种 制 度 安 排 的 协 调 成 本 依 然 属 于 账 外 资 金, 因 为 它 们 无 法 在 预 算 或 绩 效 文 件 中 显 现 出 来 八 结 语 一 些 制 度 主 义 流 派 的 调 查 结 果 与 研 究 方 法 的 纳 入 能 够 极 大 地 巩 固 和 促 进 今 后 的 电 子 政 府 研 究 制 度 研 究 建 立 在 丰 富 的 理 论 研 究 和 实 证 研 究 基 础 之 上, 它 不 应 当 仅 仅 停 留 在 陈 述 文 化 问 题 的 层 面, 而 是 应 当 能 够 使 其 进 一 步 发 展, 否 则 电 子 政 府 所 面 临 的 组 织 问 题 和 政 治 问 题 会 远 远 难 于 其 技 术 上 的 问 题 制 度 研 究 并 不 意 味 着 反 对 有 关 信 息 和 服 务 提 供 的 研 究, 或 是 反 对 有 关 公 民 对 电 子 政 府 的 态 度 与 应 用 的 研 究, 而 是 要 在 设 想 设 计 和 实 施 官 僚 制 改 革 的 背 景 下, 通 过 审 查 机 构 与 组 织 的 结 构 和 过 程 来 对 这 些 研 究 加 以 补 充 完 善 对 于 制 度 的 各 方 面 研 究 都 可 能 会 完 善 电 子 政 府 的 研 究 其 中, 主 要 议 题 是 正 式 制 度 的 作 用 假 如 官 僚 制 改 革 的 目 标 是 取 得 主 要 利 益 相 关 者 的 同 意, 那 么, 哪 种 立 法 在 推 进 官 僚 制 改 革 方 面 最 为 关 键? 粗 略 地 讲, 整 个 国 家 所 制 定 的 支 持 电 子 政 府 的 立 法 是 否 存 在 一 个 明 确 的 次 序? 这 些 问 题 的 答 案 中 是 否 存 在 一 定 的 预 测 性 或 实 际 价 值? 哪 种 制 度 安 排 能 为 电 子 政 府 改 革 提 供 必 要 的 监 督 和 总 体 的 指 导? 规 范 问 题 是 这 项 工 作 的 基 础 在 线 获 得 服 务 的 数 量 或 公 共 服 务 态 度 对 于 跨 部 门 安 排 的 文 化 变 迁 不 仅 重 要 且 引 人 入 胜 然 而, 我 们 研 究 政 府 的 最 主 要 动 机 通 常 是 想 知 道 从 某 个 角 度 来 看 政 府 较 之 以 往 创 造 了 更 多 的 民 主 目 前, 诸 如 预 算 过 程 监 督 职 能 以 及 立 法 委 员 会 结 构 等 制 度 化 安 排 都 加 强 了 单 一 部 门 的 自 治 或 同 其 他 私 营 部 门 或 非 营 利 组 织 合 作 的 部 门 的 运 作 这 种 制 度 化 安 排 可 以 在 决 策 制 定 者 回 应 共 同 体 利 益 诉 求 时 得 到 改 进, 并 通 过 用 以 打 破 部 门 界 限 的 互 联 网 来 得 到 加 强 潜 在 的 短 期 技 术 创 新 包 括 无 线 通 信 个 人 数 字 设 备 即 时 通 信 服 务 和 无 处 不 在 的 计 算 机 的 广 泛 应 用, 以 及 对 可 视 通 信 媒 体 依 赖 性 的 不 断 增 强 由 于 这 些 下 一 代 技 术 产 品 与 个 人 电 脑 相 比 更 有 优 势, 电 子 公 告 板 聊 天 室 以 及 基 于 计 算 机 为 媒 介 的 文 本 通 信, 都 可 能 对 电 子 政 府 施 以 到 目 前 为 止 仍 然 未 知 的 影 响 同 样 地, Web 2.0 工 具 也 可 能 会 对 官 僚 制 的 决 策 制 定 过 程 产 生 影 响 最 后, 一 些 重 要 的, 但 至 今 尚 未 得 到 解 答 而 只 能 留 待 未 来 研 究 的 问 题 如 下 : 如 果 电 子 政 府 在 决 策 和 执 行 政 策 的 质 量 方 面 有 影 响, 那 么 影 响 是 什 么? 不 断 增 加

11 对 权 力 的 操 纵 与 分 析 信 息 的 透 明 性 对 政 府 服 务 社 会 与 经 济 的 能 力 有 何 影 响? [ 参 考 文 献 ] [1] Putnam, R. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy [M]. Princeton: Princeton University Press, [2] Nahapiet, J. & Ghoshal, S. Social capital, intellectual capital, and the organizational advantage [J].Academy of Management Review, 1998,23(2), [3] Burt, R. S. Brokerage and Closure: An Introduction to Social Capital [M]. Oxford: Oxford University Press, [4] Nee, V., and Ingram, P. Embeddedness and Beyond: Institutions, Exchange, and Social Structure, in M. C. Brinton and V. Nee, eds., The New Institutionalism in Sociology [M]. New York: Russell Sage, [5] Hammer, M. and Champy, J. Reengineering the Corporation [M]. New York: HarperCollins, [6] DiMaggio, Paul J. and Walter W. Powell. "The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields."[j]. American Sociological Review, 1983, 48: [7] Executive Office of the President, Office of Management and Budget. The President s Management Agenda, FY 2002[EB /OL].2001[ ]. [8] Frank, D. IT budget takes on e-gov [J/OL]. Federal Computer Week, [ ]. asp. [9] Miller, J. Online extra: Congress rebuffs E-Gov Fund, centralized hiring site in 04spending [EB/OL]. Government Computer News, [ ]. Bureaucratic Reform and E-Government in the United States: An Institutional Perspective Jane E. Fountain (National Center for Digital Government,University of Massachusetts, Massachusetts MA 01003,USA) Technology enactment is an analytical (or conceptual) framework that focuses on the ways in which new information and communication technologies are understood and i mplemented by organizational decision makers. The framework is distinctly institutio nal in its scholarly approach to electronic government. Technology enactment invites r esearch to pay attention to organizational structure, politics and policy decision makin g in studies of electronic government. This approach also focuses attention on formal and informal institutions. Formal institutions include laws, budget processes and other governmental procedures. Informal institutions include networks of civil servants and other professionals, norms of behavior and relationships of trust among decision mak ers. This paper describes important developments in electronic government during tw o presidential administrations in the United States. Key words: technology enactment; bureaucratic reform; e-government; institution

1 20 2 90 3 4 5 2010 6 7 New Institutionalism 8 1. 2000 2007 1980 98% 9 10 2000 2004 2 4 93% 74% 11 2007 7 6 12 2. 1. J. 2005 10. 2. J. 2003 1. 3 4 20

1 20 2 90 3 4 5 2010 6 7 New Institutionalism 8 1. 2000 2007 1980 98% 9 10 2000 2004 2 4 93% 74% 11 2007 7 6 12 2. 1. J. 2005 10. 2. J. 2003 1. 3 4 20 2012 2 10 1 Presentday Law Science Feb. 2012 Vol. 10 No. 1 * 610064 D916 A 1672-769X 2012 01-0019-11 Analysis on the Ten-Year-Renaissance of People's Mediation in a Perspective of New Institutionalism

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