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1 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告

2 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告 1. 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 對 香 港 市 民 十 分 重 要 因 為 樓 宇 翻 新 及 維 修 費 用 往 往 是 普 通 業 主 的 一 筆 龐 大 開 支 1, 所 以 這 個 市 場 的 運 作 對 普 羅 大 衆 的 家 庭 生 活 及 生 活 水 平 均 有 重 大 影 響 此 外, 市 民 亦 曾 透 過 各 種 渠 道, 表 示 非 常 關 注 在 翻 新 及 維 修 工 程 招 標 過 程 中 廣 泛 存 在 的 合 謀 行 為, 使 業 主 不 得 不 以 積 蓄 支 付 高 昂 的 工 程 費 用, 以 致 他 們 的 利 益 嚴 重 受 損 有 見 及 此, 競 爭 事 務 委 員 會 ( 競 委 會 ) 於 2015 年 首 季, 對 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 其 中 一 些 範 疇 展 開 研 究, 從 而 了 解 此 複 雜 的 市 場 如 何 運 作, 作 爲 日 後 執 法 行 動 和 倡 導 工 作 的 參 考 本 報 告 概 述 競 委 會 就 相 關 市 場 某 些 範 疇 的 研 究 所 得 出 的 結 果 競 委 會 進 行 市 場 研 究 之 主 要 目 的 及 研 究 方 式 2. 競 委 會 的 職 能 包 括 就 影 響 香 港 市 場 競 爭 的 事 宜, 進 行 市 場 研 究 及 就 在 香 港 境 內 及 境 外 的 競 爭 事 宜, 向 特 區 政 府 提 供 意 見 2 3. 競 委 會 可 以 利 用 市 場 研 究 這 個 職 能 去 評 估 某 市 場 中 的 競 爭 是 否 有 效 當 有 需 要 了 解 市 場 的 整 體 運 作 或 研 究 市 場 上 的 普 遍 特 徵, 而 非 專 注 於 特 定 方 面 或 部 分 公 司 的 行 爲 時, 市 場 研 究 便 尤 其 有 用 市 場 研 究 可 用 來 審 視 某 一 市 場 上 任 何 有 關 競 爭 的 問 題, 亦 可 識 別 造 成 相 關 問 題 的 市 場 特 徵 進 行 市 場 研 究 期 間, 研 究 人 員 或 會 廣 泛 研 究 及 分 析 各 類 不 同 的 資 料, 亦 可 運 用 經 濟 分 析 進 一 步 找 出 問 題 所 在 此 報 告 下 文 會 説 明 是 次 市 場 研 究 所 採 用 的 篩 選 分 析 技 巧 4. 市 場 研 究 之 主 要 目 的, 是 審 視 某 一 市 場 的 競 爭 是 否 運 作 正 常, 或 是 否 可 以 改 善, 而 非 制 訂 公 司 必 須 遵 守 的 一 般 規 則 或 其 應 履 行 的 責 任 競 委 會 可 從 市 場 整 體 競 爭 運 作 的 角 度 去 檢 視 公 司 的 行 爲, 亦 可 找 出 其 他 導 致 市 場 缺 乏 競 爭 的 原 因, 例 如 市 場 結 構 ( 包 括 進 入 市 場 及 擴 張 業 務 的 障 礙 ) 或 顧 客 行 爲 進 行 市 場 研 究 之 目 的, 不 一 定 在 於 識 別 違 反 競 爭 條 例 ( 條 例 ) 的 行 為, 而 研 究 的 範 圍 亦 不 只 限 於 可 能 會 違 反 條 例 的 事 項 5. 有 關 競 委 會 是 次 市 場 研 究, 有 兩 點 必 須 要 注 意 首 先, 一 般 而 言, 競 委 會 在 進 行 市 場 研 究 時, 並 沒 有 强 制 搜 集 資 料 的 權 力, 這 有 別 於 競 委 會 針 對 懷 疑 違 例 的 個 案 所 進 行 的 調 查 第 二, 對 比 競 委 會 將 來 可 能 進 行 的 市 場 研 究, 是 次 市 場 研 究 著 眼 於 條 例 全 面 生 效 前 已 經 發 生 的 活 動, 因 此 是 次 被 研 究 的 行 爲 均 不 大 可 能 會 違 反 當 時 仍 未 生 效 的 競 爭 守 則 6. 如 競 委 會 察 覺 到 某 市 場 有 競 爭 不 足 的 系 統 性 問 題, 可 採 取 幾 種 做 法 舉 例 而 言, 如 競 委 會 發 現 某 市 場 上 多 間 公 司 均 從 事 可 能 違 反 條 例 的 行 為, 競 委 會 或 會 將 有 關 行 業 列 爲 首 要 執 法 對 象 ; 又 如 競 委 會 認 爲 某 市 場 因 爲 其 結 構 缺 陷 導 致 競 爭 不 足, 但 能 透 過 政 府 的 政 策 或 行 動 解 決, 則 競 委 會 可 根 據 其 向 政 府 提 供 意 見 的 職 能, 作 出 適 切 的 建 議 ; 另 外, 競 委 會 亦 可 考 慮 教 育 市 場 參 與 者, 以 助 解 決 問 題 1 2 競 委 會 亦 注 意 到 租 客 也 可 能 同 樣 受 到 影 響, 因 高 昂 的 樓 宇 翻 新 及 維 修 費 用 中, 通 常 有 一 部 分 會 轉 嫁 予 租 客 競 爭 條 例 第 130 條 1

3 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 的 潛 在 競 爭 問 題 7. 在 條 例 生 效 前, 競 委 會 就 當 時 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 公 用 地 方 這 一 部 分 市 場 進 行 了 研 究 競 委 會 為 了 解 有 關 市 場, 曾 在 研 究 期 間 向 不 同 持 份 者 及 市 場 參 與 者 索 取 資 料, 當 中 尤 其 獲 得 市 區 重 建 局 ( 市 建 局 ) 及 香 港 房 屋 協 會 ( 房 協 ) 的 大 力 協 助, 兩 個 機 構 均 爲 競 委 會 提 供 了 過 去 的 工 程 招 標 資 料 8. 業 主 聘 請 公 司 為 樓 宇 進 行 翻 新 及 維 修 工 程, 通 常 分 爲 兩 個 階 段 首 先, 業 主 通 常 會 聘 請 顧 問, 就 需 要 進 行 的 工 程 類 別 徵 詢 意 見, 並 由 顧 問 統 籌 聘 請 承 建 商 的 招 標 程 序 顧 問 公 司 必 須 委 派 根 據 建 築 物 條 例 註 冊 的 認 可 人 士 ( 認 可 人 士 可 以 是 註 冊 建 築 師 工 程 師 或 測 量 師 ) 負 責 相 關 工 作 然 後, 業 主 透 過 顧 問 統 籌 招 標, 委 聘 承 接 翻 新 及 維 修 工 程 的 承 建 商 9. 競 委 會 是 次 就 有 關 市 場 的 研 究 顯 示, 這 分 爲 兩 個 階 段 的 招 標 過 程, 當 中 可 能 出 現 不 同 形 式 的 操 縱 投 標 手 法, 或 會 引 起 問 題 其 中 一 種 操 縱 投 標 的 手 法, 是 參 與 投 標 的 承 建 商 透 過 圍 標 或 其 他 合 謀 行 爲, 試 圖 影 響 有 關 工 程 的 招 標 結 果, 使 結 果 有 利 於 承 建 商, 這 通 常 令 致 合 約 價 錢 飆 升 至 高 於 競 爭 下 的 水 平 價 錢 被 推 高 的 後 果 是 採 用 這 些 服 務 的 消 費 者 ( 即 支 付 工 程 費 用 的 業 主 ) 因 承 建 商 的 合 謀 行 為 而 需 承 擔 較 高 的 費 用 10. 第 二 種 操 縱 投 標 的 手 法, 是 顧 問 與 一 名 承 建 商 合 謀, 而 這 種 手 法 可 能 伴 隨 或 促 成 上 述 第 一 種 操 縱 投 標 行 為 合 謀 的 顧 問 成 功 中 標 後 ( 顧 問 有 時 以 超 低 投 標 價 確 保 能 夠 中 標 ), 會 在 其 統 籌 的 工 程 招 標 中, 安 排 跟 他 結 盟 的 承 建 商 以 抬 高 了 的 價 錢 贏 取 翻 新 工 程 同 樣 地, 業 主 一 般 會 因 爲 這 種 操 縱 投 標 的 手 法 而 需 承 擔 較 高 的 工 程 費 用 11. 在 這 個 市 場 中 操 縱 投 標 的 手 法, 極 有 可 能 不 只 上 述 兩 種 競 委 會 亦 留 意 到 在 一 些 操 縱 投 標 計 劃 中, 合 謀 者 可 能 會 兩 種 手 法 並 用, 亦 有 可 能 兩 種 手 法 結 合 其 他 手 段 一 同 使 用 至 於 個 別 操 縱 投 標 的 行 為 是 否 違 反 條 例, 則 視 乎 個 案 的 具 體 事 實 而 定 12. 競 委 會 收 到 大 量 非 正 式 的 證 據 及 其 他 市 場 情 報, 顯 示 近 年 來 香 港 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 可 能 不 時 出 現 操 縱 投 標 的 行 為, 剝 削 香 港 消 費 者 的 利 益 因 此, 競 委 會 採 用 了 篩 選 的 技 巧 去 分 析 過 往 一 些 工 程 項 目 的 招 標 資 料 下 文 會 詳 細 解 釋, 篩 選 的 技 巧 如 何 有 助 競 爭 事 務 當 局 偵 測 可 疑 行 爲 和 決 定 在 何 處 著 手 進 一 步 調 查, 取 得 違 反 競 爭 法 的 證 據 競 委 會 利 用 篩 選 的 技 巧 可 找 出 數 據 中 的 行 爲 模 式, 是 否 與 普 遍 懷 疑 存 在 於 市 場 中 的 操 縱 投 標 手 法 相 吻 合 另 外, 篩 選 的 技 巧 亦 可 幫 助 競 委 會 決 定, 若 在 更 近 期 的 數 據 中 發 現 類 似 行 爲 模 式 時, 應 否 作 出 調 查 2

4 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告 競 委 會 對 過 去 多 項 工 程 進 行 了 詳 細 的 量 化 篩 選 分 析 13. 市 建 局 與 房 協 在 保 密 的 前 提 下, 與 競 委 會 分 享 了 過 往 一 些 樓 宇 維 修 工 程 的 招 標 記 錄 通 過 分 析 有 關 招 標 記 錄, 競 委 會 發 現 了 一 些 行 為 模 式, 與 懷 疑 該 市 場 普 遍 存 在 操 縱 投 標 的 情 況 相 吻 合 14. 競 委 會 所 研 究 的 工 程 項 目, 是 樓 宇 更 新 大 行 動 計 劃 所 資 助 的 部 分 工 程 項 目 政 府 在 2009 年 推 出 樓 宇 更 新 大 行 動, 計 劃 涉 及 兩 輪 撥 款 合 共 35 億 元 受 惠 於 該 計 劃 的 樓 宇 都 是 比 較 舊 的 樓 宇 ( 樓 齡 在 30 年 或 以 上 ), 散 佈 港 島 九 龍 和 新 界 有 關 工 程 涉 及 樓 宇 的 公 用 地 方, 是 一 般 香 港 住 宅 樓 宇 的 業 主 會 進 行 的 樓 宇 翻 新 及 維 修 工 程 市 建 局 與 房 協 收 集 了 該 計 劃 推 行 期 間 的 相 關 招 標 資 料 競 委 會 分 析 了 當 中 約 200 個 聘 請 顧 問 策 劃 及 監 督 翻 新 工 程 的 招 標 記 錄, 亦 分 析 了 約 500 個 聘 請 承 建 商 進 行 翻 新 工 程 的 招 標 記 錄 15. 競 委 會 對 這 些 招 標 記 錄 進 行 研 究 的 方 法 稱 為 篩 選 法 篩 選 法 最 初 由 經 濟 學 者 提 出, 現 已 廣 爲 各 地 競 爭 事 務 當 局 採 用, 以 偵 測 合 謀 行 爲 合 謀 行 爲 嚴 重 損 害 經 濟, 是 各 地 競 爭 事 務 當 局 重 點 打 擊 的 目 標 不 過, 合 謀 行 為 一 般 會 秘 密 進 行, 外 人 難 以 察 覺, 故 衆 多 競 爭 事 務 當 局 一 直 採 用 寬 待 政 策, 以 免 除 或 寬 減 合 謀 成 員 的 罰 款, 來 換 取 有 關 成 員 透 露 合 謀 行 爲 的 資 料, 成 效 顯 著 篩 選 法 與 寬 待 政 策 及 其 他 偵 測 技 巧 相 輔 相 成, 是 競 爭 事 務 當 局 用 以 揭 露 合 謀 行 爲 的 另 一 方 法 有 關 篩 選 法 的 背 景 資 料 16. 篩 選 方 式 一 般 可 分 爲 兩 類 : 結 構 篩 選 及 行 爲 篩 選 3 結 構 篩 選 按 市 場 的 結 構 特 徵 進 行 ( 例 如 競 爭 對 手 數 目 及 產 品 相 似 度 ), 目 的 是 識 別 較 易 受 合 謀 行 爲 影 響 的 市 場 結 構 篩 選 能 為 競 爭 事 務 當 局 提 供 有 用 的 指 引, 幫 助 其 決 定 哪 些 市 場 應 為 執 法 重 點, 需 要 特 別 針 對 打 擊 當 中 的 合 謀 行 爲 17. 而 在 行 爲 篩 選 中, 研 究 人 員 會 找 出 在 某 市 場 中, 市 場 參 與 者 的 行 爲 看 來 是 否 較 有 可 能 出 於 合 謀, 而 非 競 爭 的 結 果 4 這 些 篩 選 大 致 可 分 爲 兩 種 :(1) 篩 選 識 別 在 競 爭 情 況 下 不 大 可 能 出 現 的 行 爲 模 式 ; 和 (2) 篩 選 識 別 與 某 些 指 標 ( 例 如 另 一 地 區 的 市 場 或 某 些 成 本 衡 量 ) 似 乎 不 吻 合 的 行 爲 模 式 這 兩 種 行 爲 篩 選 能 指 出 似 乎 與 競 爭 不 吻 合 的 行 爲 模 式, 顯 示 有 關 市 場 可 能 受 到 某 些 形 式 的 合 謀 行 爲 影 響 競 委 會 在 是 次 市 場 研 究 中, 兩 種 行 爲 篩 選 法 均 有 採 用 下 文 略 述 其 他 地 區 曾 採 用 的 篩 選 法, 以 説 明 其 實 際 運 作 3 經 濟 合 作 與 發 展 組 織 金 融 及 企 業 事 務 部 競 爭 委 員 會 (2014): 秘 書 處 背 景 資 料 依 職 權 調 查 及 採 用 篩 選 法 偵 測 合 謀 行 爲 (Ex of icio cartel investigations and the use of screens to detect cartels) 第 225 頁 可 於 下 載 4 同 上, 第 20 頁 3

5 18. 其 中 一 個 國 際 間 著 名 的 例 子, 是 透 過 篩 選 法 揭 發 金 融 市 場 中 多 間 銀 行 訂 定 倫 敦 銀 行 同 業 拆 息 (LIBOR) 的 合 謀 行 爲 5 LIBOR 是 一 個 重 要 的 指 標 性 息 率, 代 表 借 貸 成 本, 並 在 金 融 市 場 中 廣 泛 被 使 用 LIBOR 由 英 國 銀 行 公 會 (British Bankers Association) 按 若 干 銀 行 提 交 的 個 別 借 貸 成 本 報 價, 每 日 於 倫 敦 訂 出 有 記 者 最 先 指 出 LIBOR 的 模 式 可 疑 其 後, 多 名 學 者 跟 進 此 事, 並 進 行 更 詳 盡 的 篩 選 分 析 篩 選 得 出 的 其 中 一 個 結 果, 是 多 間 銀 行 持 續 於 長 時 間 内 提 交 完 全 相 同 的 報 價 如 果 各 銀 行 均 是 獨 立 作 出 決 定, 沒 有 與 其 他 銀 行 作 出 任 何 協 調, 上 述 的 模 式 似 乎 極 不 可 能 出 現 不 同 地 區 的 競 爭 事 務 當 局 和 金 融 監 管 機 構 其 後 均 對 此 進 行 調 查, 結 果 有 關 銀 行 被 施 加 巨 額 罰 款 19. 篩 選 法 亦 曾 用 於 偵 測 建 造 業 中 的 合 謀 行 爲 例 如 研 究 人 員 曾 對 美 國 紐 約 州 鋪 設 高 速 公 路 工 程 項 目 的 招 標 資 料 進 行 篩 選, 結 果 顯 示 有 些 過 往 曾 在 紐 約 州 其 他 地 方 參 與 圍 標 的 成 員, 亦 有 可 能 操 縱 了 所 研 究 的 工 程 項 目 的 招 標 6 具 體 而 言, 研 究 人 員 對 投 標 者 的 出 價 及 其 排 名 與 工 程 成 本 之 間 的 關 係 進 行 研 究, 發 現 先 前 沒 有 合 謀 的 公 司 所 提 出 的 出 價 和 其 排 名, 都 能 夠 以 相 關 的 成 本 指 標 解 釋, 而 先 前 曾 參 與 合 謀 的 成 員 的 出 價 和 其 排 名 則 不 然 研 究 人 員 認 為, 這 結 果 表 示 那 些 過 往 曾 參 與 合 謀 的 投 標 者, 在 招 標 工 程 中 作 出 了 掩 護 式 投 標 ( 即 投 標 者 同 意 出 價 高 於 預 設 中 標 者, 或 提 出 吸 引 力 稍 遜, 或 招 標 者 不 會 接 受 的 條 件 ) 競 委 會 運 用 篩 選 技 巧 分 析 的 結 果 20. 競 委 會 在 研 究 招 標 記 錄 時, 運 用 了 多 種 互 補 的 篩 選 技 巧 競 委 會 採 用 的 其 中 一 種 篩 選 技 巧, 集 中 研 究 投 標 和 中 標 的 情 況 競 委 會 利 用 上 述 市 民 普 遍 懷 疑 這 個 市 場 存 在 的 兩 種 操 縱 投 標 模 式 來 制 定 篩 選 的 標 準 : 如 某 一 群 投 標 者 串 謀 影 響 招 標 結 果, 使 結 果 對 他 們 有 利, 這 些 投 標 者 應 該 會 經 常 一 起 競 投 相 同 工 程 項 目 此 外, 如 這 群 投 標 者 參 與 同 一 招 標, 其 成 員 的 中 標 機 會 亦 應 該 會 增 加 競 委 會 篩 選 招 標 記 錄, 以 確 定 這 種 模 式 有 否 出 現 21. 具 體 而 言, 競 委 會 首 先 確 立 是 否 有 跡 象 顯 示 顧 問 及 / 或 承 建 商 一 同 參 與 投 標 的 次 數, 多 於 他 們 各 自 獨 立 決 定 參 與 投 標 的 預 期 次 數 當 然, 要 判 定 各 方 共 同 參 與 標 達 到 哪 個 程 度 才 與 獨 立 決 定 參 與 相 符, 實 際 上 是 有 一 定 難 度 5 參 考 例 如 Rosa M. Abrantes-Metz Michael Kraten Albert D. Metz 及 Gim S. Seow (2012): 銀 行 業 及 金 融 期 刊 (Journal of Banking and Finance) 第 36(1) 期, 第 頁, 操 控 倫 敦 銀 行 同 業 拆 息? (LIBOR Manipulation?) 6 Robert H. Porter 及 J. Douglas Zona (1993): 政 治 經 濟 期 刊 (Journal of Political Economy) 第 101(3) 期, 第 頁, 偵 測 採 購 競 投 中 的 圍 標 (Detection of Bid Rigging in Procurement Auctions) 4

6 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告 22. 因 此, 競 委 會 研 究 了 不 同 的 方 法 衡 量 參 與 度 其 中 一 種 方 法 從 統 計 學 角 度 評 估 參 與 度 競 委 會 首 先 考 慮 : 假 如 各 方 共 同 參 與 同 一 招 標 項 目 的 情 況 是 隨 機 的 ( 換 句 話 說 他 們 在 統 計 學 上 參 與 標 的 決 定 是 獨 立 的 ), 那 麼 某 一 顧 問 與 承 建 商 的 配 對, 或 者 某 一 承 建 商 與 另 一 承 建 商 的 配 對, 其 出 現 次 數 預 期 為 多 少? 競 委 會 繼 而 將 這 些 預 期 的 指 標 次 數, 與 數 據 中 各 個 組 合 實 際 出 現 的 次 數 比 較, 並 將 看 來 出 現 次 數 太 頻 密 的 組 合 列 爲 可 能 有 關 聯 7 第 二 個 衡 量 承 建 商 組 合 的 方 法 以 承 建 商 實 際 參 與 招 標 的 次 數 為 基 礎, 按 以 下 準 則 找 出 有 關 聯 的 承 建 商 群 組 :(1) 組 内 每 名 成 員 均 參 與 研 究 中 的 招 標 項 目 達 到 一 定 次 數 ; 以 及 (2) 他 們 與 同 組 的 其 他 成 員 競 投 同 一 招 標 項 目 的 次 數 亦 達 一 定 水 平 同 樣 地, 競 委 會 認 爲 那 些 符 合 上 述 準 則 的 承 建 商 群 組 的 成 員 可 能 互 有 關 聯 經 過 分 析, 競 委 會 在 數 據 中 發 現, 某 些 顧 問 與 承 建 商 之 間, 以 及 某 些 承 建 商 之 間, 可 能 互 有 關 聯 23. 競 委 會 進 一 步 研 究, 如 果 上 文 的 篩 選 分 析 顯 示 投 標 者 之 間 互 有 關 聯, 會 否 因 而 提 高 其 中 標 機 會 結 果 顯 示 中 標 機 會 的 確 有 所 增 加 如 篩 選 分 析 顯 示 承 建 商 與 主 理 招 標 的 顧 問 有 關 聯, 有 關 承 建 商 中 標 的 可 能 性 便 較 大 同 樣 地, 對 承 建 商 而 言, 越 多 有 關 聯 的 承 建 商 參 與 競 投 同 一 招 標 項 目, 則 該 承 建 商 便 越 有 可 能 中 標 24. 整 體 而 言, 上 述 結 果 顯 示 招 標 數 據 中 顧 問 與 承 建 商 參 與 標 的 模 式, 與 本 報 告 較 前 部 分 指 出 很 多 人 認 為 有 操 縱 投 標 的 做 法, 情 況 吻 合 雖 然 有 關 結 果 並 不 能 證 實 有 關 市 場 當 時 存 在 這 些 行 爲, 但 如 競 委 會 獲 得 新 近 數 據 並 發 現 仍 有 同 樣 情 況, 便 相 當 可 能 會 就 特 定 招 標 項 目 展 開 調 查 25. 在 另 一 分 析 中, 競 委 會 對 一 些 看 來 並 不 反 映 相 關 貨 品 及 服 務 的 成 本 的 投 標 價 進 行 了 篩 選 這 項 篩 選 的 基 礎 在 於, 在 競 爭 環 境 中, 提 供 貨 品 及 服 務 的 成 本 與 投 標 價, 通 常 有 一 定 關 係, 即 假 如 工 程 項 目 的 成 本 越 高, 投 標 時 的 出 價 便 應 越 高 競 委 會 的 分 析 顯 示, 顧 問 的 投 標 模 式 似 乎 經 常 偏 離 其 成 本 競 委 會 基 於 以 下 兩 部 分 的 分 析 得 出 這 個 結 論 26. 在 第 一 部 分 的 分 析 中, 競 委 會 就 規 模 最 小 的 工 程 顧 問 服 務, 向 業 内 一 名 專 家 取 得 一 個 最 低 估 計 成 本, 並 將 研 究 中 的 顧 問 的 投 標 價, 與 那 最 低 估 計 成 本 比 較 有 關 此 部 分 的 分 析, 可 參 閲 下 圖 7 這 段 用 的 關 聯 一 詞, 並 非 想 暗 示 在 法 律 上 是 有 關 聯 的 公 司 關 聯 一 詞 在 此 純 粹 指 某 兩 方 在 同 一 招 標 項 目 出 現 的 次 數, 多 於 在 各 方 獨 立 作 出 參 與 投 標 決 定 的 預 期 次 數 5

7 27. 圖 表 顯 示 顧 問 的 投 標 價 分 佈 圖 中 紅 線 是 業 内 專 家 就 規 模 最 小 的 工 程 顧 問 服 務 所 估 計 的 最 低 成 本 超 過 65% 的 顧 問 投 標 價 低 於 該 估 計 數 字, 這 表 示 很 多 招 標 項 目 的 顧 問 出 價 均 低 得 惹 人 生 疑 其 中 一 個 解 釋, 可 能 是 顧 問 爲 了 贏 取 招 標 項 目 而 以 超 低 價 入 標, 然 後 將 維 修 翻 新 工 程 判 予 特 定 的 承 建 商, 從 中 得 益 28. 在 第 二 部 分 對 投 標 價 背 後 的 成 本 進 行 篩 選 的 分 析 中, 競 委 會 分 析 顧 問 投 標 時 的 出 價, 是 否 隨 著 招 標 項 目 的 規 模 大 小 而 增 減 在 正 當 的 投 標 中, 招 標 項 目 的 規 模 應 該 與 投 標 價 存 在 一 定 關 係, 但 如 投 標 者 無 意 中 標 而 作 出 掩 護 式 投 標 則 不 然 分 析 結 果 顯 示, 某 些 顧 問 的 投 標 價 與 招 標 項 目 的 規 模 相 符, 但 其 他 顧 問 的 投 標 價 則 不 然 ( 或 起 碼 兩 者 的 關 聯 程 度 較 低 ) 有 關 結 果 的 説 明 見 下 圖 6

8 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告 29. 圖 中 顯 示 兩 名 顧 問 的 投 標 價 與 招 標 項 目 規 模 ( 按 樓 宇 單 位 數 目 粗 略 估 算 ) 之 間 的 關 係 在 左 圖 中, 顧 問 的 報 價 隨 著 招 標 項 目 規 模 大 小 而 增 減 這 是 在 競 爭 下 預 期 會 出 現 的 行 爲 模 式 : 招 標 項 目 規 模 越 大, 相 關 成 本 越 高, 報 價 亦 越 高 然 而, 在 右 圖 中, 顧 問 的 報 價 與 招 標 項 目 的 規 模 並 無 明 顯 關 係 ( 而 且 當 中 更 出 現 縱 使 招 標 項 目 規 模 相 差 頗 大, 但 報 價 卻 相 同 的 情 況 ) 對 於 後 者 的 行 爲 模 式, 其 中 一 個 解 釋 可 能 是 某 些 顧 問 在 部 分 招 標 項 目 中 作 出 與 其 成 本 並 無 關 聯 的 投 標 30. 整 體 而 言, 競 委 會 篩 選 分 析 的 結 果, 與 輿 論 普 遍 認 為 這 個 市 場 存 在 某 程 度 的 操 縱 投 標 行 為, 情 況 相 符 然 而, 這 些 結 果 並 不 能 證 明 操 縱 投 標 行 為 確 實 曾 經 出 現 競 委 會 的 篩 選 分 析 並 不 適 合 用 來 證 實 是 否 出 現 了 違 反 條 例 的 情 況, 該 分 析 亦 非 以 此 為 目 標 篩 選 分 析 之 目 的 主 要 是 識 別 可 疑 的 跡 象, 以 決 定 調 查 的 焦 點 及 指 出 應 在 哪 些 範 疇 作 更 深 入 的 審 視, 以 獲 取 更 多 證 據 因 此, 競 委 會 並 無 對 個 別 做 法 是 否 構 成 研 究 發 現 的 模 式 作 出 定 論 ; 就 算 競 爭 條 例 在 當 時 已 全 面 生 效, 亦 不 能 為 這 些 跡 象 背 後 的 行 爲 是 否 違 法 作 出 結 論 儘 管 如 此, 競 委 會 如 發 現 現 在 仍 有 此 情 況, 則 相 當 可 能 就 該 市 場 一 些 範 疇 作 進 一 步 調 查 競 委 會 將 針 對 現 時 違 反 競 爭 條 例 的 合 謀 圍 標 進 行 調 查 31. 競 爭 條 例 於 2015 年 12 月 14 日 起 全 面 生 效, 根 據 其 中 的 第 一 行 為 守 則, 企 業 不 得 訂 立 執 行 或 促 成 具 有 妨 礙 限 制 或 扭 曲 在 香 港 的 競 爭 之 目 的 或 效 果 的 協 議 今 次 市 場 研 究 所 揭 示 的 跡 象, 競 委 會 如 日 後 仍 發 現 類 似 情 況, 則 極 有 可 能 認 爲 該 等 跡 象 背 後 的 行 為 或 會 違 反 第 一 行 為 守 則, 有 必 要 展 開 進 一 步 調 查, 若 調 查 最 終 證 實 涉 嫌 的 行 為 違 反 第 一 行 為 守 則, 將 呈 請 競 爭 事 務 審 裁 處 對 該 等 行 為 判 處 罰 則 特 別 值 得 指 出 的 是, 當 有 證 據 顯 示 本 應 互 相 競 爭 的 承 建 商 之 間 合 謀 圍 標 是 圍 標 計 劃 的 一 部 分 時, 該 等 行 為 或 會 構 成 競 爭 條 例 所 定 義 的 嚴 重 反 競 爭 行 為, 將 被 重 罰 7

9 32. 此 外, 若 有 顧 問 串 謀 協 助 或 以 任 何 其 他 方 式 在 知 情 的 情 況 下 參 與 圍 標, 此 顧 問 亦 將 面 臨 競 爭 條 例 下 的 罰 款 鑒 於 競 爭 條 例 現 已 全 面 生 效, 競 委 會 呼 籲 市 場 參 與 者 在 互 相 競 爭 的 基 礎 上 投 標, 避 免 合 謀 行 為 或 與 他 人 串 謀 支 持 該 等 行 為 33. 競 委 會 就 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 所 進 行 的 市 場 研 究 中 所 使 用 的 分 析 方 法, 對 將 來 進 行 的 機 密 調 查 及 執 法 行 動 有 潛 在 影 響 因 此, 競 委 會 認 為 不 宜 公 布 這 次 研 究 方 法 的 太 多 細 節 34. 競 爭 條 例 現 已 全 面 生 效, 競 委 會 將 致 力 偵 查 圍 標 及 其 他 違 法 行 為, 是 次 市 場 研 究 的 結 果, 將 為 日 後 的 執 法 行 動 及 倡 導 工 作 提 供 參 考 只 要 能 防 止 合 謀 圍 標, 本 港 業 主 及 納 稅 人 便 能 受 惠 於 更 具 競 爭 力 的 合 約 價 格 35. 競 委 會 鼓 勵 業 主 及 公 眾 人 士 留 意 操 縱 投 標 的 跡 象, 並 挺 身 舉 報, 向 競 委 會 及 其 他 執 法 機 構 提 供 具 體 資 料, 以 便 當 局 作 進 一 步 評 估 競 委 會 將 於 短 期 內 發 布 一 系 列 關 於 圍 標 的 小 冊 子 及 短 片 等 教 材, 向 持 份 者 如 採 購 人 員 提 供 實 用 指 引, 教 導 他 們 如 何 組 織 招 標 以 免 受 操 縱, 以 及 如 何 更 易 辨 識 投 標 有 否 受 到 操 縱 競 委 會 支 持 市 建 局 房 協 及 政 府 就 相 關 市 場 採 取 的 措 施 36. 競 委 會 知 悉 市 建 局 及 房 協 在 推 行 樓 宇 更 新 大 行 動 計 劃 的 同 時, 亦 採 取 了 多 項 重 要 措 施 打 擊 圍 標 市 建 局 及 房 協 在 徵 詢 廉 政 公 署 的 意 見 後, 編 製 並 發 布 了 樓 宇 更 新 大 行 動 的 維 修 工 程 指 引 及 招 標 新 安 排, 為 項 目 的 招 標 過 程 增 加 競 爭, 取 得 顯 著 成 效 37. 在 招 標 新 安 排 下, 三 項 原 本 由 認 可 人 士 樓 宇 管 理 公 司 及 / 或 業 主 立 案 法 團 成 員 負 責 的 招 標 程 序, 改 由 市 建 局 或 房 協 委 任 的 獨 立 會 計 師 事 務 所 負 責 由 接 收 確 認 及 記 錄 有 興 趣 承 建 商 的 意 向 書, 以 至 派 發 接 收 及 開 啟 工 程 標 書 等 整 個 過 程, 均 由 註 冊 會 計 師 處 理 及 確 認 為 鼓 勵 更 多 承 建 商 參 與 投 標, 以 及 符 合 樓 宇 更 新 大 行 動 的 維 修 工 程 指 引, 獨 立 會 計 師 事 務 所 會 透 過 電 腦 抽 籤 系 統, 隨 機 抽 出 額 外 10 間 已 註 冊 的 一 般 建 築 承 建 商, 以 增 加 投 標 者 的 數 目 年 9 月 招 標 新 安 排 推 出 後, 在 市 建 局 處 理 的 個 案 當 中, 每 個 樓 宇 更 新 大 行 動 項 目 所 收 到 的 投 標 意 向 書 數 目, 由 之 前 平 均 約 20 份 增 加 至 約 50 份, 而 回 標 則 由 之 前 平 均 約 16 份 增 加 至 約 29 份 最 顯 著 的 變 化 在 於 批 出 合 約 的 價 錢, 合 乎 獨 立 顧 問 招 標 前 估 算 範 圍 以 內 的 比 例, 由 之 前 的 54% 升 至 93% 39. 競 委 會 亦 知 悉 市 建 局 及 房 協 已 將 懷 疑 涉 及 刑 事 罪 行 的 圍 標 案 件 轉 介 警 方 及 廉 政 公 署 處 理 8 可 參 閱 市 建 局 與 房 協 發 布 的 新 聞 稿, 載 於 8

10 就 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 若 干 範 疇 進 行 的 研 究 報 告 40. 特 區 政 府 近 期 公 布 了 打 擊 圍 標 的 新 措 施 在 2016 年 5 月 10 日, 市 建 局 推 出 招 標 妥 樓 宇 復 修 促 進 服 務 ( 先 導 計 劃 ), 將 (1) 設 立 電 子 招 標 平 台, 供 業 主 就 樓 宇 維 修 工 程 進 行 招 標 及 收 集 承 建 商 的 投 標 意 向 書, 從 而 使 投 標 者 的 身 分 在 開 標 前 得 以 保 密 ; 及 (2) 為 業 主 就 所 需 進 行 的 維 修 工 程 範 疇 及 其 費 用 估 算 提 供 專 業 意 見 競 委 會 支 持 並 鼓 勵 政 府 推 出 這 些 措 施 若 這 個 涉 及 龐 大 開 支 的 市 場 能 在 競 爭 下 有 效 運 作, 本 港 業 主 便 可 在 進 行 樓 宇 維 修 及 翻 新 工 程 時, 受 惠 於 更 佳 的 價 格 更 優 質 的 服 務 及 更 多 的 選 擇 政 府 建 議 的 電 子 招 標 平 台, 對 投 標 者 的 身 分 作 某 程 度 上 的 保 密, 可 幫 助 招 標 程 序 更 為 有 效 地 進 行 及 防 止 圍 標 出 現 ; 同 樣 地, 為 業 主 提 供 專 業 顧 問 意 見 可 協 助 業 主 了 解 更 多 相 關 資 訊, 使 他 們 更 有 能 力 將 合 理 的 標 書 與 含 有 合 謀 成 份 的 標 書 區 分, 在 翻 新 維 修 自 己 的 家 園 時, 就 如 何 善 用 各 項 支 出, 作 出 更 適 當 且 知 情 的 抉 擇 競 委 會 歡 迎 這 些 措 施 帶 來 的 正 面 效 應 展 望 未 來 42. 是 次 市 場 研 究 中 所 採 用 的 技 巧, 日 後 或 能 用 以 辨 識 可 能 違 反 競 爭 法 的 行 為 競 委 會 現 已 掌 握 是 次 研 究 所 建 立 的 技 巧, 必 要 時 可 加 以 利 用 篩 選 分 析 的 運 用 是 否 有 效, 取 決 於 可 供 分 析 的 資 料 的 數 量 與 質 素 有 鑒 於 此, 競 委 會 呼 籲 公 營 機 構 及 私 營 企 業 匯 集 資 料, 建 立 與 大 廈 維 修 招 標 有 關 的 資 料 庫 例 如, 上 文 第 40 段 提 及 電 子 招 標 平 台, 競 委 會 將 與 政 府 商 討 可 否 就 該 平 台 所 收 集 到 的 資 料 進 行 評 估 43. 業 主 透 過 招 標 程 序 批 出 合 約, 但 招 標 的 過 程 可 能 會 受 到 某 些 形 式 的 操 縱, 因 此 認 識 如 何 辨 識 及 防 止 圍 標 十 分 重 要, 而 顧 問 及 承 建 商 亦 需 清 楚 其 責 任 因 此, 競 委 會 認 為 有 必 要 進 一 步 推 行 關 於 圍 標 的 教 育 及 宣 傳 活 動 競 委 會 將 陸 續 推 出 一 系 列 的 小 冊 子 短 片 及 展 覽, 鼓 勵 現 時 正 參 與 或 將 會 參 與 大 廈 維 修 工 程 招 標 工 作 的 人 士, 進 一 步 了 解 有 關 事 宜 44. 更 廣 泛 而 言, 競 委 會 亦 預 期 在 很 多 工 作 範 疇 上, 須 與 市 建 局 廉 政 公 署 及 其 他 政 府 部 門 等 持 份 者 合 作, 密 切 檢 視 批 出 工 程 的 程 序, 以 及 提 出 能 保 障 業 主 的 建 議, 例 如 建 議 修 改 招 標 程 序 及 招 標 文 件, 如 要 求 顧 問 及 承 建 商 在 提 交 標 書 時 作 出 聲 明, 表 示 沒 有 圍 標 這 樣 可 令 各 投 標 者 均 清 晰 知 道 需 確 保 沒 有 圍 標 此 外, 如 日 後 發 現 有 圍 標 情 況, 招 標 者 或 可 就 具 誤 導 成 分 的 聲 明, 提 起 私 人 訴 訟 45. 專 業 顧 問 及 承 建 商 在 大 廈 維 修 工 程 中 的 角 色 舉 足 輕 重, 這 次 市 場 研 究 亦 指 出 部 分 顧 問 及 承 建 商 可 能 參 與 操 縱 投 標 的 問 題 因 此, 競 委 會 呼 籲 有 關 行 業 及 專 業 團 體 為 成 員 制 定 並 加 強 行 為 守 則, 以 遵 守 競 爭 條 例 在 這 方 面, 競 委 會 已 準 備 好 向 相 關 行 業 和 專 業 團 體 提 供 協 助 9 可 參 閱 9

11 結 論 46. 是 次 市 場 研 究 審 視 了 住 宅 樓 宇 翻 新 及 維 修 工 程 中 操 縱 投 標 的 事 宜, 競 委 會 採 用 篩 選 技 巧 對 招 標 結 果 進 行 分 析 後, 發 現 確 有 與 公 眾 普 遍 看 法 相 符 的 跡 象, 顯 示 樓 宇 翻 新 及 維 修 市 場 或 曾 存 在 問 題 倘 競 委 會 日 後 仍 得 出 同 樣 的 結 論, 極 有 可 能 會 就 分 析 揭 露 出 的 特 定 模 式 展 開 進 一 步 調 查 是 次 研 究 結 果 將 為 競 委 會 在 競 爭 條 例 全 面 生 效 後 的 執 法 行 動 及 倡 導 工 作 提 供 參 考 47. 有 意 操 縱 投 標 而 違 反 競 爭 守 則 的 人 士 必 須 知 道, 競 委 會 正 密 切 留 意 這 些 不 法 行 為, 並 已 掌 握 偵 測 該 等 行 為 的 各 種 方 法 競 委 會 了 解 有 關 市 場 的 情 況, 亦 會 在 適 當 時 候 展 開 調 查 正 圖 謀 圍 標 的 人 士 應 懸 崖 勒 馬, 放 棄 參 與 有 關 計 劃 ; 已 參 與 圍 標 的 人 士 須 知 道 他 們 現 已 涉 及 嚴 重 反 競 爭 行 爲, 並 應 挺 身 而 出, 聯 絡 競 委 會 按 照 該 會 的 寬 待 政 策 申 請 寬 待, 以 避 免 高 額 罰 款 及 其 他 制 裁 競 委 會 已 表 明 合 謀 圍 標 為 其 首 要 執 法 範 疇, 並 將 全 面 運 用 競 爭 條 例 所 賦 予 的 權 力 遏 止 圍 標 48. 是 次 市 場 研 究 亦 提 供 機 會, 讓 競 委 會 與 其 他 政 府 部 門 及 公 營 機 構 分 享 所 知, 協 助 有 關 當 局 識 別 可 能 已 發 生 的 反 競 爭 圍 標 行 為, 並 制 訂 措 施 減 少 將 來 發 生 的 機 會 此 外, 當 競 委 會 發 現 某 些 操 縱 投 標 行 為 或 許 並 無 觸 犯 競 爭 條 例, 但 卻 違 反 了 其 他 法 例 ( 例 如 反 貪 污 或 賄 賂 等 法 例 ) 時, 競 委 會 將 轉 介 有 關 個 案 予 警 方 或 廉 政 公 署 等 執 法 機 構 處 理 2016 年 5 月 24 日 10

12 香 港 灣 仔 皇 后 大 道 東 213 號 胡 忠 大 廈 36 樓 3601 室 2016 年 5 月 競 爭 事 務 委 員 會 ( 香 港 )

所 3 學 分 課 程, 及 兩 門 跨 領 域 課 程 共 6 學 分 以 上 課 程 學 生 在 修 課 前, 必 須 填 寫 課 程 修 課 認 定 表, 經 班 主 任 或 指 導 教 授 簽 名 後 始 認 定 此 課 程 學 分 ) 10. 本 規 章 未 盡 事 宜, 悉 依 學 位

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