经贸院

Transcription

1 公 共 管 理 学 ( 第 二 版 ) 陈 振 明 主 编 参 考 书 : 张 成 福 公 共 管 理 学 中 国 人 民 大 学 出 版 社 张 国 庆 公 共 行 政 学 北 京 大 学 出 版 社

2 复 习 方 法 和 复 习 规 划 对 于 考 研 专 业 课 的 复 习, 育 明 教 育 咨 询 师 建 议 大 家 可 以 采 取 以 下 建 议 : ( 一 ) 记 忆 方 法 1. 快 速 反 复 多 次 根 据 育 明 教 育 咨 询 师 多 年 辅 导 经 验 总 结, 绝 大 多 数 学 员 在 考 研 复 习 的 时 候 经 常 犯 的 几 个 错 误 有 以 下 几 个 方 面 : 第 一, 看 书 速 度 比 较 慢, 期 望 看 一 遍 书 就 能 够 把 考 点 记 住 不 单 是 复 习 专 业 课, 很 多 考 生 在 看 英 语 单 词 的 时 候 也 经 常 犯 这 样 子 的 错 误 第 二, 背 诵 的 时 候 缺 乏 复 习 和 巩 固 只 知 道 一 本 书 一 本 书 的 背 诵, 结 果 往 往 背 完 之 后 很 快 就 忘 记 了 综 上 两 个 问 题, 育 明 教 育 咨 询 师 希 望 大 家 一 定 要 养 成 快 速 反 复 多 次 记 忆 的 好 习 惯 2. 重 点 突 出, 主 次 分 明 不 是 考 研 专 业 课 和 考 研 政 治 的 每 个 知 识 点 都 考, 毋 庸 置 疑, 考 试 是 有 侧 重 点 的 凡 是 企 图 一 个 字 不 差 的 记 住 和 背 诵 下 来 的 想 法 都 是 错 误 的 考 研 复 习 必 须 主 次 分 明, 重 难 点 突 出 在 考 研 过 程 中,20% 的 知 识 点 会 带 来 80% 的 分 数, 希 望 大 家 在 考 研 复 习 的 时 候 必 须 有 所 取 舍 3. 框 架 入 手, 由 粗 到 细 对 于 一 本 书, 大 家 首 选 要 明 确 它 的 知 识 框 架, 然 后 再 慢 慢 细 化 这 样 比 较 有 利 于 大 家 快 速 的 建 立 起 知 识 架 构 ( 二 ) 复 习 规 划 第 一 阶 段 (-8 月 末 ): 确 定 参 考 书, 明 确 考 点 每 年 9 月 份 之 前, 考 生 务 必 确 定 好 报 考 院 校 专 业, 考 研 参 考 书 和 必 须 的 一 些 资 料 最 近 北 大 人 大 等 名 校 慢 慢 的 不 再 公 布 参 考 书, 这 就 更 需 要 考 生 一 定 要 收 集 到 最 权 威 最 详 细 的 考 研 信 息 在 确 定 了 参 考 书 之 后, 大 家 在 暑 假 期 间 要 明 确 每 本 书 的 考 试 重 点, 为 接 下 来 的 背 诵 奠 定 基 础 第 二 阶 段 (9-11 月 末 ): 背 诵 记 忆 根 据 育 明 教 育 咨 询 师 分 析, 当 前 中 国 考 研 还 处 于 低 层 次, 尤 其 是 专 业 课 的 考 察, 主 要 还 是 考 察 考 生 的 记 忆 力 和 理 解 力, 大 部 分 的 考 题 还 是 需 要 背 诵 和 记 忆, 灵 活 运 用 的 考 题 并 不 多 第 三 阶 段 (12 月 - 考 研 ): 掌 握 答 题 技 巧, 模 拟 考 试

3 这 个 环 节 很 少 有 考 生 做 到, 但 是 育 明 教 育 咨 询 师 建 议 大 家, 最 后 一 个 阶 段 务 必 多 做 几 套 模 拟 题, 而 且 务 必 要 全 真 的 模 拟 考 试 育 明 教 育 咨 询 师 建 议 大 家 可 以 仿 照 高 考 去 制 定 复 习 规 划 第 一 章 绪 论 : 公 共 管 理 ( 学 ) 的 视 野 1. 公 共 管 理 学 与 公 共 行 政 行 政 本 质 上 包 含 着 从 指 示 和 服 务 的 含 义 ; 而 管 理 首 先 意 味 着 获 得 结 果 以 及 管 理 者 为 获 得 结 果 负 个 人 责 任 1 公 共 行 政 是 政 府 特 别 是 执 行 机 关 为 公 共 提 供 服 务 的 活 动, 行 政 官 员 或 行 政 人 员 在 这 种 活 动 中 主 要 是 执 行 由 别 人 ( 政 治 家 ) 所 制 订 的 政 策 和 法 律 关 注 的 焦 点 是 过 程, 程 序 以 及 办 公 室 的 管 理 ) 传 统 的 公 共 行 政 学 以 及 公 共 行 政 学 院 主 要 是 培 养 政 府 的 职 业 文 官 的 学 科 或 机 构 ) 2 公 共 管 理 是 公 共 组 织 提 供 公 共 物 品 和 服 务 的 活 动, 它 主 要 关 注 的 不 是 过 程, 程 序 和 遵 照 别 人 的 知 识 办 事 以 内 部 取 向, 而 更 多 的 是 关 注 结 果 和 对 结 果 的 获 得 负 个 人 责 任 2. 公 共 部 门 与 公 共 物 品 (1) 公 共 部 门 是 公 共 事 务 的 管 理 者 和 公 共 物 品 的 提 供 者 广 义 的 公 共 部 门 包 括 政 府 机 构, 公 用 事 业, 公 共 事 业, 非 政 府 公 共 机 构 等 部 门 以 及 各 种 不 同 组 织 的 公 共 层 面 ; 狭 义 的 公 共 部 门 仅 包 括 政 府 机 构 以 及 依 据 政 府 决 策 产 生 的 机 构 和 部 门, 是 最 纯 粹 的 公 共 部 门 (2)Why 准 公 共 部 门 ( 第 三 部 门, 非 营 组 织 ) 也 归 入 公 共 部 门 中? 因 其 公 共 特 性 : 1 与 纯 粹 的 公 共 部 门 目 标 一 致, 第 三 部 门 生 产 或 活 动 的 基 本 2 与 政 府 存 在 密 切 关 系, 其 生 产, 活 动 的 内 容 和 方 式 往 往 由 政 府 实 行 控 制 或 必 要 的 行 政 管 制 3 与 政 府 为 社 会 所 提 供 的 物 品 一 致 公 共 物 品 或 准 公 共 物 品 4 投 资 主 体 或 提 供 资 源 的 主 体 也 主 要 是 政 府

4 (3) 公 共 物 品 : 指 具 有 消 费 的 非 竞 争 性 和 非 排 他 性, 自 然 垄 断 性 以 及 受 费 困 难 等 特 征 的 物 品, 具 有 规 模 效 益 大 的 特 点, 政 府 是 提 供 词 类 物 品 的 最 佳 方 式 (4) 公 共 物 品 的 划 分 1 纯 公 共 物 品 : 国 防, 公 共 安 全, 外 交, 法 规 政 策, 环 境 保 护, 基 础 研 究, 空 间 技 术 准 公 共 物 品 : 道 路, 能 源, 交 通, 通 讯, 城 市 公 共 服 务, 教 育, 广 播 电 视, 社 保 2 有 形 的 公 共 物 品 ( 硬 ) : 公 共 设 施 无 形 的 公 共 物 品 ( 软 ) : 法 律 政 策, 制 度 3 全 国 性 的 公 共 物 品 : 国 家 或 中 央 政 府 提 供 的 服 务 国 防, 外 交, 全 国 性 法 规 政 策 地 方 性 的 公 共 物 品 : 城 市 基 社, 地 方 性 法 规, 政 策 3. 公 共 管 理 与 私 人 管 理 的 异 同 A 联 系 (1) 都 包 含 了 合 作 团 体 的 活 动 (2) 都 必 须 履 行 一 般 的 管 理 职 能 B 差 别 (1) 公 共 管 理 与 私 人 管 理 的 使 命 不 同 公 共 管 理 是 为 公 众 服 务, 追 求 公 共 利 益 ; 私 人 管 理 以 营 利 为 目 的 (2) 与 私 人 管 理 相 比, 公 共 管 理 的 效 率 意 识 不 强 (3) 与 私 人 管 理 相 比, 公 共 部 门 尤 其 是 政 府 管 理 更 强 调 责 任 (4) 就 人 事 管 理 方 面 而 言, 公 共 组 织 尤 其 是 政 府 中 的 人 事 管 理 系 统 比 私 人 组 织 中 的 人 事 管 理 系 统 要 复 杂 和 严 格 得 多 (5) 公 共 管 理 有 明 显 的 政 治 性 和 公 共 性 4. 治 理 与 善 治

5 1 治 理 泛 指 任 何 一 种 活 动 的 协 调 方 式, 有 最 小 国 家 的 治 理, 公 司 治 理, 新 公 共 管 理, 善 治, 社 会 控 制 系 统 及 自 组 织 网 络 六 种 用 法 290 年 代 后, 世 界 银 行 提 出 善 治 口 号, 合 法, 法 治, 负 责, 透 明, 有 效 的 政 府 成 为 善 治 的 基 本 要 素 5. 公 共 管 理 学 范 式 的 兴 起 作 为 相 对 独 立 的 学 科, 公 共 部 门 管 理 尤 其 是 政 府 管 理 研 究 形 成 为 19 世 纪 末 20 世 纪 初, 研 究 方 向 于 1887 年 威 尔 逊 的 行 政 的 研 究 一 文 确 立, 相 对 独 立 的 学 术 框 架 建 立 于 20 世 纪 二 三 十 年 代, 以 1926 年 怀 特 公 共 行 政 学 研 究 导 轮 及 1927 年 成 洛 比 公 共 行 政 原 理 的 出 版 为 标 志 三 次 重 大 范 式 变 换, 传 统 的 公 共 行 政 学 公 共 政 策 分 析 公 共 管 理 学 6. 公 共 管 理 范 式 的 出 现 : 两 种 途 径 政 策 途 径 (P- 途 径 ) ; 商 业 途 径 (B- 途 径 ) (1)1 P- 途 径 来 自 于 公 共 政 策 学 院, 以 政 策 研 究 方 向, 重 视 定 量 分 析 方 法, 尤 其 是 经 济 学 分 析 手 段 把 政 策 执 行 研 究 的 焦 点 集 中 在 政 府 的 项 目, 公 共 组 织 和 私 在 所 有 不 重 要 的 方 面 是 相 同 的 2 B- 途 径 强 调 将 工 商 管 理 和 经 济 学 的 概 念, 理 论 和 方 法 应 用 于 公 共 部 门 管 理 的 研 究 中, 并 仍 关 注 组 织 结 构 与 过 程 (2) 共 同 点 : 以 组 织 外 部 定 向 ( 关 心 行 政 机 构 以 外 的 东 西 ), 强 调 政 治 因 素 在 管 理 中 的 作 用 ; 重 视 规 范 研 究 并 关 心 改 善 管 理 绩 效, 主 张 从 经 验 中 学 习 尤 其 是 偏 爱 案 例 分 析 法 (3) 各 有 所 长 : 1P 重 新 认 识 政 策 分 析 对 于 公 共 管 理 的 重 要 性, 学 习 实 践 者 的 经 验, 重 视 吸 取 经 验 教 训 并 加 以 传 播, 促 进 政 治 执 行 官 与 资 深 管 理 者 的 对 话 2B 强 调 的 研 究 和 理 论 取 向, 应 用 和 融 合 不 同 学 科 的 理 论, 方 法 和 技 术, 分 成 一 种 以 公

6 管 与 私 管 相 比 较 为 基 础 的 综 合 框 架, 重 视 战 略 管 理, 关 心 过 程, 强 调 公, 私 的 相 似 性, 很 少 区 别 7. 雪 城 大 学 (1991 年 9 月 20 号 21 号 ) 第 一 次 美 国 的 公 共 管 理 学 术 研 讨 会 是 公 共 管 理 新 范 式 诞 生 的 象 征 性 标 志 8. 公 共 管 理 学 的 研 究 对 象 : 公 共 管 理 即 其 要 研 究 作 为 公 共 事 务 管 理 主 体 的 公 共 组 织, 特 别 是 政 府 组 织 的 结 构, 功 能 及 其 与 环 境 的 关 系, 研 究 公 共 管 理 活 动 的 过 程 及 其 环 节 ( 组 织, 决 策, 沟 通, 协 调, 监 控, 评 论 等 ) ; 研 究 如 何 应 用 各 种 科 学 知 识 及 方 法 解 决, 公 共 事 物 的 管 理 问 题 公 共 管 理 活 动, 公 共 管 理 实 践 9. 公 共 管 理 学 的 学 科 特 征 与 传 统 公 共 行 政 学 的 区 别 (1) 研 究 对 象 与 范 围 传 局 限 于 政 府 行 政 机 关 特 别 是 官 僚 机 构 的 研 究 公 扩 大 到 其 他 政 府 机 关 ( 立 司 ) 和 非 营 利 组 织 或 第 三 部 门 甚 至 私 人 部 门 的 公 共 的 方 面 (2) 公 更 具 跨 学 科, 综 合 性 的 特 点 传 建 立 在 政 治 学 基 础 上, 公 不 同 学 科 (3) 公 将 研 究 焦 点 由 传 的 内 部 取 向 转 为 外 部 取 向, 由 重 视 机 构 过 程 和 程 序 研 究 转 到 重 视 项 目 结 果 与 绩 效 研 究 (4) 涉 及 大 量 公 共 行 政 学 没 涉 及 的 主 题 例 : 公 共 物 品, 公 共 选 择, 政 府 失 败 (5) 公 既 是 实 证 的 有 规 范 的, 传 局 限 规 范 研 究 10. 公 共 管 理 学 的 研 究 途 径 和 方 法 (1) 经 济 学 途 径 成 为 公 共 管 理 学 研 究 的 一 个 重 要 途 径 ( 管 理 学 途 径, 政 治 学 途 径, 法 学 途 径 ) 它 采 用 经 济 学 的 理 论 假 定, 概 念 框 架, 分 析 方 法 及 技 术 来 看 待 公 共 管 理 问 题 1 公 共 选 择 理 论 : 将 经 济 人 假 说, 交 换 范 式 和 方 法 论 个 人 主 义 应 用 到 政 治 和 公 共 政 策 领 域 作 为 一 种 公 共 政 策 的 研 究 途 径, 它 假 定 : 政 治 行 动 者 个 人 ( 不 管 是 决 策 者 或 投 票 者 ) 都 被 自 利 的 动 机 所 引 导 而 选 择 一 项 对 其 最 有 利 的 行 动 方 案

7 2 新 制 度 主 义 ( 新 制 度 学 派 ) : 强 调 制 度 在 政 治 生 活 中 的 决 定 性 作 用 ; 制 度 的 存 在 是 因 为 它 可 以 克 服 社 会 组 织 中 的 信 息 障 碍 和 减 少 交 易 成 本 ; 在 社 会 中, 两 种 能 最 小 化 交 易 成 本 的 组 织 是 市 场 和 等 级 制 ; 制 度 形 成 偏 好, 规 定 行 为 角 色 约 束 行 为 和 形 成 期 望 (2) 方 法 上 的 突 出 特 征 是 强 调 跨 学 笠 研 究 途 径, 提 倡 以 问 题 为 中 心 的 知 识 产 生 方 法 包 括 系 统 分 析 比 较 分 析 实 验 分 析 案 例 分 析 11 市 场 经 济 国 家 的 政 府 管 理 实 践 A 在 市 场 经 济 发 展 的 不 同 时 期, 政 府 干 预 的 范 围 内 容 和 方 式 是 不 同 的 (1)20 世 纪 30 年 代 前, 主 张 限 制 国 家 或 政 府 作 用, 让 商 品 经 济 在 一 种 自 由 放 任 的 状 态 下 运 行, 国 家 昼 少 干 预 或 不 干 预 市 场 运 行 奉 行 三 个 原 则 : 么 有 财 产 神 对 不 可 侵 犯 原 则, 契 约 原 则, 自 我 负 责 原 则 (2) 年, 西 方 资 本 主 义 爆 发 经 济 危 机, 客 观 上 促 使 凯 恩 斯 主 义 兴 起 凯 恩 斯 以 有 效 需 求 为 基 础 论 证 国 家 全 国 干 预 的 合 理 性, 他 主 张 放 弃 自 由 放 任 主 义, 实 行 对 经 济 生 活 的 全 面 干 预, 特 别 是 通 过 财 政 和 货 币 政 策 调 控 市 场 经 济 的 运 行 (3)20 世 纪 70 年 代 西 方 市 场 经 济 国 出 现 滞 胀 现 象, 西 方 新 自 由 主 义 经 济 学 思 潮 兴 起 主 张 限 制 甚 至 取 消 政 府 干 预, 充 分 发 挥 市 场 经 济 的 作 用 B 由 于 经 济 发 展 水 平, 政 治 文 化 及 历 史 传 统 等 方 面 的 差 别, 各 市 场 经 济 国 的 政 府 公 共 管 理 模 式 亦 不 同 (1) 英 美 的 市 场 主 导 模 式 (2) 欧 洲 或 莱 茵 模 式 (3) 东 亚 的 政 府 主 导 型 模 式 12 转 型 期 我 国 公 共 管 理 的 实 践 A 传 统 的 政 府 管 理 模 式 的 弊 端 计 划 经 济 ( 命 令 式 经 济 ) 条 件 下 所 谓 传 统 政

8 府 即 全 能 型 政 府 : 集 中 配 置 社 会 资 源, 对 经 济 和 社 会 生 活 全 面 微 观 直 接 干 预 (1) 政 企 不 分 政 资 不 分 (2) 机 构 臃 肿, 效 率 低 下 (3) 权 力 过 于 集 中 (4) 政 治 民 主 化 科 学 化 制 度 化 薄 弱 B 转 型 期 政 府 管 理 面 临 的 挑 战 (1) 市 场 体 制 (2) 公 共 管 理 体 制 的 创 新, 行 政 政 治 体 制 改 革, 转 变 政 府 职 能 (3) 高 素 质 廉 洁 奉 公 的 公 务 员 队 伍 C 入 世 对 我 国 政 府 管 理 提 出 的 挑 战 (1) 入 世 对 政 府 管 理 方 式 的 冲 击, 传 统 的 政 府 管 理 方 式 阻 碍 市 场 化 进 程 (2) 政 府 管 理 的 法 制 化 法 律 规 则 意 识 淡 薄, 上 有 政 策, 下 有 对 策, 地 方 利 益 至 上 (3) 公 务 员 素 质 与 能 力 ( 官 员 的 市 场 观 念 落 后 ; 法 律 意 识 淡 化 ; 竞 争 意 识 不 强 ; 学 习 能 力 不 足 ) 13 行 政 国 家 : 指 19 世 纪 末,20 世 纪 初, 与 垄 断 的 进 程 相 一 致, 尤 其 是 第 二 次 世 界 大 战 以 后, 在 资 本 主 义 国 家 立 法 行 政 法 三 权 分 立 的 国 家 权 力 主 体 关 系 中, 行 政 权 力 和 活 动 扩 张, 具 有 制 定 同 议 会 立 法 效 力 相 当 的 行 政 命 令 和 制 定 同 法 院 判 决 效 力 相 近 的 行 政 裁 决 权, 大 量 直 接 管 理 和 介 入 国 家 和 社 会 事 务, 从 而 起 到 最 活 跃 和 最 强 有 力 国 家 作 用 的 一 种 国 家 现 象

9 第 二 章 公 共 组 织 理 论 1 组 织 : 是 指 在 一 定 的 社 会 环 境 中, 人 们 通 地 相 互 效 而 形 成 的 具 有 共 同 心 理 意 识, 并 为 了 实 现 某 一 特 定 目 标 而 按 一 定 的 方 式 联 合 起 来 的 有 机 整 体 组 织 目 标 与 行 为 是 组 织 的 本 质 性 特 征 2 公 共 组 织 : 广 义 就 是 以 管 理 社 会 公 共 事 务 协 调 社 会 公 共 利 益 关 系 为 目 的 的 组 织 既 包 括 政 府 组 织, 也 包 括 第 三 部 门 组 织 狭 义 国 家 机 关 组 织 3 公 共 组 织 私 人 组 织 第 三 部 门 的 差 异 (43 页, 表 1-1, 了 解 就 好 ) 4 公 共 组 织 的 类 型 (1) 按 财 务 - 会 计 标 准 划 分 ( 有 利 于 加 强 审 计 和 对 公 共 组 织 的 监 督 ) : 政 府 机 构 教 育 组 织 健 康 和 福 利 组 织 宗 教 组 织 慈 善 组 织 基 金 会 (2) 按 公 共 权 力 标 准 分 类 A 强 制 型 公 共 组 织 : 政 府 部 门 根 据 宪 法 和 法 律 的 授 权 依 靠 公 共 权 力 对 公 共 事 务 实 行 强 制 性 管 理 如, 纳 税 人 必 须 接 受 税 务 管 理 部 门 的 管 理 B 半 强 制 型 公 共 组 织 : 更 多 依 靠 市 场 手 段 而 非 行 政 手 段 其 强 制 性 是 可 对 抗 的, 当 事 人 可 拒 绝 裁 决 如, 仲 裁 委 员 会 起 诉 消 费 者 权 益 保 障 委 员 会, 各 种 行 业 协 会 等 C 非 强 制 性 公 共 组 织 : 非 强 制 性 与 服 务 性 如, 各 种 院 校 社 区 学 校 研 究 所 基 金 会 医 疗 保 健 机 构 文 化 和 科 学 技 术 团 体 各 种 咨 询 服 务 机 构 (3) 按 权 威 与 等 级 结 构 标 准 分 类 A 古 典 模 型 : 建 立 在 行 政 管 理 等 古 典 组 织 理 论 的 基 础 上, 效 率 是 组 织 追 求 的 首 要 价 值 专 业 化 与 协 作 是 组 织 的 基 本 要 素 特 点 :1 组 织 具 有 四 个 基 础 : 目 标 过 程 顾 客 领 域 2 对 于 每 个 组 织 而 言, 上 述 基 础 中 必 须 有 一 个 被 赋 予 优 先 地 位 3 行 政 部 门 在 最 高 层 次 上 按 主 要 目 标 组 建, 每 个 部 门 包 含 一 切 有 助 于 实 现 组 织 目 标 的 活 动 4 任 何 上 级 公 能 有 效 监 督 数 量 有 限 的 直 接 下 属, 存 在 控 制 范 围 5

10 行 政 权 威 和 责 任 授 予 单 一 行 政 人 员 而 非 董 事 会 或 委 员 会 这 样 的 多 成 员 机 构 6 垂 直 领 导 活 动 与 参 谋 活 动 被 严 格 加 以 区 分 B 官 僚 模 型 : 其 基 础 是 马 克 斯. 韦 伯 创 立 的 官 僚 理 论 理 性 合 法 权 威 认 为 组 织 靠 非 人 格 化 的 规 则 来 管 理, 理 性 意 味 着 效 率 特 点 :1 基 于 职 能 专 业 化 的 劳 动 分 工 2 有 明 确 的 职 权 等 级 制 3 有 与 任 职 者 和 职 责 相 关 的 规 章 制 度 4 有 处 理 工 作 的 程 序 系 统 5 人 与 人 之 间 关 系 的 非 人 格 化 6 雇 员 的 选 择 与 提 升 以 其 技 术 能 力 为 基 础 C 第 三 部 门 行 政 模 型 : 系 统 方 法 和 权 变 方 法 的 应 用 特 点 : 公 共 事 务 由 多 人 的 董 事 会 或 委 员 会 进 行 管 理 ; 代 理 人 政 府 ; 不 可 随 意 监 督 组 织 外 的 代 理 商, 不 可 随 意 利 用 行 政 命 令 取 消 合 同 ; 不 是 孤 立 地 处 理 公 共 事 务 5 公 共 组 织 的 构 成 要 素 : 组 织 人 员 组 织 目 标 职 能 范 围 机 构 设 置 职 位 设 置 权 力 与 职 权 权 责 划 分 规 章 制 度 团 体 意 识 组 织 设 计 支 持 硬 件 技 术 与 信 息 6 管 理 层 次 和 管 理 幅 度 管 理 层 次 指 公 共 组 织 内 部 纵 向 的 等 级 数 管 理 幅 度 是 指 一 名 管 理 者 或 一 个 组 织 有 效 管 理 的 下 级 人 员 或 单 位 部 门 的 数 目 二 者 在 一 定 规 模 的 组 织 内 呈 反 比 例 关 系 A 尖 形 结 构 管 理 层 次 多 管 理 幅 度 小 (1) 优 点 : 权 力 集 中, 分 工 明 确, 便 于 统 一 行 动 (2) 缺 点 : 容 易 造 成 信 息 失 真, 使 高 层 决 策 被 走 样 执 行 B 扁 形 结 构 管 理 层 次 少 管 理 幅 度 大 (1) 优 点 : 信 息 传 递 迅 速, 不 易 失 真, 决 策 执 行 时 间 短, 下 级 执 行 人 员 拥 有 较 大 的 自 主 权, 决 策 执 行 面 广, 也 较 灵 活 (2) 缺 点 : 相 对 松 散, 集 体 行 动 难 度 大 7 公 共 组 织 的 一 般 结 构 形 式 : 直 线 结 构 职 能 结 构 直 线 - 职 能 结 构 矩 阵 结 构 旁 系 结 构 8 我 国 政 府 组 织 的 结 构 (1) 纵 向 结 构 宏 观 中 央 层 次, 地 方 行 政 组 织 的 层 次 微 观 行 政 组 织 内 部 的 工 作 层 次 关 系 (2) 横 向 结 构 决 策 部 门 执 行 部 门 反 馈 部 门 监 督 部 门 在 我 国, 行 政 组 织 的 横 向 结 构 服 务 从 于 纵 向 结 构

11 9 行 政 组 织 体 制 的 基 本 类 型 A 根 据 行 政 组 织 中 最 高 决 策 权 所 属 人 数 可 分 为 首 长 制 和 委 员 会 制 (1) 首 长 制 : 又 称 为 一 长 制 或 独 任 制, 是 指 行 政 组 织 的 法 定 最 高 决 策 权 归 一 个 行 政 首 长 执 掌 的 组 织 体 制 优 点 : 权 力 集 中, 责 任 明 确, 指 挥 灵 敏 有 力, 易 于 保 守 秘 密, 减 少 不 必 要 的 摩 擦 和 损 耗, 能 迅 速 完 成 任 务 缺 点 :1 行 政 决 策 大 权 由 首 长 一 人 独 揽, 导 致 滥 用 权 力, 独 断 专 行, 压 制 民 主, 营 私 舞 弊 而 无 人 牵 制 监 督 2 首 长 个 人 在 精 力 体 力 知 识 智 慧 才 能 方 面 的 局 限, 不 利 于 对 行 政 事 务 的 周 密 考 察 与 恰 当 处 理 (2) 委 员 会 制 : 又 称 合 议 制 是 指 行 政 组 织 的 法 定 最 高 决 策 权 由 两 个 以 上 的 委 员 通 过 委 员 会 议 集 体 执 掌 的 组 织 体 制 优 点 : 能 够 集 思 广 益, 容 纳 多 方 面 的 意 见, 处 事 考 察 周 全, 委 员 互 相 牵 制, 有 利 于 权 力 监 督 缺 点 : 责 任 不 明 确, 容 易 造 成 争 功 诿 过 的 弊 端, 委 员 间 相 互 协 调 不 易, 力 量 难 以 集 中, 决 策 迟 缓, 并 且 容 易 泄 露 决 策 机 密 B 行 政 组 织 构 成 单 位 的 功 能 和 性 质 可 分 为 层 级 制 和 职 能 制 (1) 层 级 制 : 又 称 分 级 制 指 行 政 组 织 纵 向 分 为 若 干 层 次, 上 下 层 业 务 性 质 相 同, 但 有 隶 属 关 系, 业 务 范 围 由 上 至 下 逐 层 缩 小 的 组 织 体 制 优 点 : 1 组 织 系 统 业 务 相 通, 便 于 沟 通 领 导 2 权 力 集 中, 从 上 到 下 辐 射 开 来, 有 助 于 统 一 指 挥 缺 点 :1 上 级 任 务 繁 杂, 往 往 顾 此 失 彼 2 缺 乏 专 业 分 工, 工 作 弹 性 小 3 各 层 级 行 政 首 长 权 力 集 中, 要 求 下 级 对 上 级 的 绝 对 服 从, 容 易 造 成 独 断 专 行 (2) 职 能 制 : 又 称 分 职 制 指 行 政 组 织 横 向 依 据 不 同 的 业 务 性 质 职 能 而 平 等 划 分 若 干 部 门, 每 个 部 门 所 管 业 务 内 容 不 同, 但 所 管 范 围 大 小 基 本 相 同 的 组 织 体 制 优 点 : 分 工 明 确, 有 助 于 工 作 专 业 化, 提 高 行 政 效 率, 行 政 首 长 也 有 精 力 进 行 组 织 的 宏 观 管 理 缺 点 : 分 工 单 位 无 力 进 行 全 局 直 辖 市, 责 任 不 明, 过 细 的 分 工 还 促 使 部 门 主 管 过 多, 政 出 多 门, 使 下 级 部 门 无 所 适 从 C 根 据 行 政 权 力 的 使 用 特 点 可 分 为 集 权 制 和 分 权 制 (1) 集 权 制 : 指 行 政 权 力 集 中 在 上 级 机 关, 下 级 机 关 公 有 有 限 的 权, 须 依 靠 上 级 机 关 的 指 令 办 事 的 组 织 体 制 优 点 : 政 令 统 一, 可 在 行 政 组 织 系 统 内 实 行 一 致 标 准, 便 于 集 中 力 量, 发 挥 优 势, 统 筹 兼 顾 缺 点 : 节 制 过

12 严, 下 级 的 行 为 带 有 被 动 性, 积 极 性 得 不 到 发 挥, 不 能 因 地 制 宜, 及 时 处 理 行 政 事 务, 机 关 及 个 人 也 容 易 导 致 独 裁 和 长 官 意 志 (2) 分 权 制 : 指 下 级 组 织 在 其 管 辖 范 围 内 有 较 大 裁 量 权, 上 级 组 织 不 予 干 涉 的 组 织 体 制 优 点 :1 各 级 行 政 组 织 可 以 因 地 制 宜 发 挥 自 己 的 特 长 处 理 事 务, 行 政 措 施 紧 贴 实 际, 能 适 应 客 观 环 境 的 变 化 2 各 层 级 有 自 己 的 权 力 和 责 任, 容 易 激 发 行 政 人 员 的 工 作 积 极 性 3 可 防 止 上 级 组 织 和 个 人 的 独 断 行 缺 点 :1 权 力 过 于 分 散, 上 级 组 织 的 目 标 意 图 难 以 实 现, 上 级 反 受 下 级 牵 制 2 下 级 组 织 机 关 彼 此 分 离, 中 央 无 力 调 控, 容 易 形 成 地 方 势 力, 相 互 冲 突, 发 生 纠 纷, 造 成 行 政 组 织 的 分 裂 D 根 据 行 政 组 织 中 同 一 各 部 门 所 受 的 指 挥 和 控 制 可 分 为 完 整 制 和 分 离 制 (1) 完 整 制 : 又 称 集 约 制 或 一 元 统 属 制 是 指 行 政 组 织 中 同 一 层 级 的 各 个 机 关 受 一 个 机 关 或 一 位 行 政 首 长 指 挥 监 督 的 组 织 体 制 优 点 : 权 责 集 中 分 明, 组 织 结 构 简 单 统 一, 机 构 之 间 分 工 合 作 好, 有 利 于 领 导 机 构 的 全 局 统 筹 和 行 政 命 令 的 贯 彻 执 行, 并 能 人 尽 其 用, 发 挥 专 业 优 势 缺 点 : 行 政 首 长 权 力 过 分 集 中, 属 下 单 位 缺 乏 自 主 性, 容 易 造 成 因 循 守 旧 的 工 作 作 风 (2) 分 离 制 : 又 称 独 立 制 或 多 元 统 属 制 指 同 一 层 级 的 各 机 关, 受 两 个 以 上 的 机 关 或 行 政 首 长 的 指 挥 监 督 的 组 织 体 制 优 点 : 行 政 机 关 独 立 性 大, 措 施 灵 活, 通 过 发 挥 专 业 部 门 优 势, 对 某 些 局 部 事 务 能 够 采 取 有 力 的 措 施 缺 点 : 机 构 间 协 调 合 作 有 一 定 难 度, 个 别 部 门 的 独 自 行 动 可 以 造 成 整 个 行 政 组 织 的 工 作 混 乱, 降 低 行 政 效 率 10 权 力 的 来 源 : 纵 向 权 力 来 源, 横 向 权 力 来 源 (1) 对 组 织 高 层 管 理 者 而 言, 权 力 来 源 于 : 正 式 的 职 位 所 控 制 的 资 源 对 决 策 前 提 和 信 息 的 控 制 居 于 组 织 中 心 位 置 (2) 中 层 领 导 的 权 力 来 源 : 取 决 于 组 织 设 计 时 对 他 们 的 定 位 (3) 低 层 成 员 : 个 人 资 源 职 位 资 源 11 权 力 的 运 行 (1) 自 上 而 下 的 权 力 运 行 : 控 制 下 属 (2) 自 下 而 上 的 权 力 运 行 : 控 制 上 级 (3) 横 向 权 力 运 行 : 控 制 处 在 左 右 的 同 级 部 门 或 成 员

13 12 组 织 授 权 : 包 括 外 部 授 权 和 内 部 授 权 授 权 有 乎 于 提 高 组 织 效 能, 增 强 下 属 的 工 作 积 极 性 主 动 性 和 适 应 性, 增 强 组 织 活 力 但 由 于 上 级 组 织 或 高 级 管 理 者 们 害 怕 失 去 权 力 后 自 己 地 位 受 到 影 响 而 使 授 权 面 临 很 大 障 碍 13 组 织 冲 突 : 指 组 织 间 行 为 的 不 合 辙 (1) 目 标 与 顾 客 的 冲 突 当 目 标 导 向 型 和 顾 客 导 向 型 的 组 织 发 生 关 系 时 易 产 生 冲 突, 组 织 内 部 的 目 标 与 顾 客 因 素 也 会 产 生 冲 突 (2) 功 能 与 领 域 的 冲 突 如, 中 央 要 求 对 其 在 地 方 的 下 属 部 门 加 强 管 理, 但 地 方 则 希 望 对 其 实 行 属 地 管 理 即 条 条 与 块 块 的 冲 突 突 (3) 目 标 间 的 冲 突 组 织 目 标 的 每 次 变 动 不 同 组 织 的 目 标 发 生 交 叉 时 易 发 生 14 组 织 协 调 A 水 平 协 调 : 组 织 间 水 平 方 向 上 的 合 作 (1) 利 益 相 关 的 组 织 通 过 协 商 达 成 协 议, 以 明 确 相 互 间 的 边 界 (2) 在 共 同 参 与 的 领 域, 成 立 诸 如 机 构 间 委 员 会 这 样 的 组 织 进 行 协 调, 推 动 合 作 (3) 根 据 组 织 领 导 准 则, 指 定 某 个 机 构 来 协 调 特 定 范 围 内 所 有 组 织 的 活 动 (4) 建 立 一 定 的 决 策 程 序, 使 利 益 相 关 组 织 都 有 机 会 对 其 中 任 何 组 织 的 提 议 进 行 审 议 B 垂 直 协 调 : 领 先 组 织 的 等 级 权 威, 上 级 对 下 级 组 织 的 协 调 但 是 在 同 一 层 次 组 织 数 量 众 多 时, 范 围 超 出 上 级 的 仲 裁 能 力, 而 且 每 个 组 织 副 局 长 其 共 同 上 级 的 沟 通 将 大 大 下 降 15 组 织 合 作 模 型 的 特 征 (1) 实 行 小 团 体 控 制 (2) 发 展 具 有 高 参 与 性 质 的 组 织 文 化 (3) 竞 争 以 时 间 为 基 础, 是 效 率 的 竞 争 (4) 成 立 自 我 管 理 团 队 16 组 织 合 作 的 益 处 和 冲 突 带 来 的 损 失 合 作 的 益 处 1 提 高 工 作 效 率 2 雇 员 的 团 结 和 满 意 3 组 织 目 标 的 实 现 4 创 新 和 适 应 冲 突 带 来 的 损 失 1 精 力 的 分 散 2 改 变 了 判 断 力 3 失 败 者 效 应 4 协 调 不 佳 17 个 人 行 为 与 组 织 行 为 (1)X 理 论 与 Y 理 论 A X 理 论 :1 人 一 般 生 来 厌 恶 工 作, 只 要 有 可 能 就 想 逃 避 工 作 2 对 大 多 数 人 须 动 用 惩 罚 措 施 以 鞭 策 他 们 努 力 实 现 组 织

14 目 标 3 愿 意 受 人 指 挥, 希 望 逃 避 责 任, 没 有 进 取 心, 安 全 重 于 一 切 B Y 理 论 :1 并 非 天 生 不 喜 欢 工 作 2 惩 罚 并 非 唯 一 手 段, 自 我 控 制 自 我 指 挥 3 若 回 报 成 正 比 例, 产 生 献 身 于 组 织 目 标 的 努 力 4 寻 求 责 任 5 解 决 组 织 问 题 需 员 工 较 高 水 平 的 想 像 力 发 明 和 创 造 能 力 6 一 般 人 的 智 力 潜 能 只 是 部 分 得 到 利 用 (2) 公 共 行 政 人 员 行 为 A 成 人 发 展 模 型 B 文 化 行 为 模 型 C 政 治 行 为 模 型 (3) 公 共 选 择 理 论 与 组 织 行 为 A 公 共 选 择 理 论 : 假 设 组 织 中 的 个 体 是 经 济 人, 个 体 行 为 具 有 经 济 人 特 征 1 经 济 人 是 理 发 的, 总 是 做 出 有 利 于 自 身 利 益 的 选 择 2 经 济 人 追 求 的 是 自 身 利 益 的 最 大 化 因 而 人 们 加 入 组 织, 目 的 同 样 是 要 通 过 组 织 实 现 自 身 利 益 的 最 大 化 B 由 于 个 人 经 济 人 的 性 质, 个 体 行 为 与 集 体 行 为 不 易 达 成 一 致, 且 由 于 组 织 收 益 具 有 非 排 他 性, 易 产 生 搭 便 车 行 为 18 (1) 公 共 组 织 的 生 态 环 境 : 主 要 指 组 织 运 行 的 外 部 环 境, 即 宏 观 环 境, 同 时 也 包 括 存 在 于 组 织 之 外 的 中 介 环 境 (2) 公 共 组 织 环 境 : 指 公 共 组 织 身 外 所 有 能 够 直 接 或 间 接 对 组 织 的 存 在 与 发 展 产 生 影 响 的 因 素 的 总 和 19 组 织 环 境 的 基 本 构 成 因 素 (1) 政 治 环 境 : 对 公 共 组 织 行 为 加 以 规 范 和 引 导 其 基 本 要 素 包 括 政 治 体 制 政 治 权 力 国 家 结 构 政 府 机 构 政 党 制 度 公 共 政 策 (2) 经 济 环 境 : 对 公 共 组 织 动 机 和 行 为 有 重 要 决 定 作 用 其 基 本 要 素 包 括 经 济 体 制 经 济 利 益 经 济 实 力 产 业 结 构 (3) 文 化 环 境 : 文 化 是 公 共 组 织 行 为 方 式 的 凝 固 化 表 现, 文 化 环 境 对 公 共 组 织 的 影 响 相 对 政 治 环 境 和 经 济 环 境 而 言 较 迟 缓, 但 是 作 用 时 间 更 长, 组 织 变 革 必 须 在 文 化 延 续 过 程 中 进 行 包 括 认 知 价 值 意 识 形 态 行 为 规 范 道 德 传 统 (4) 技 术 环 境 : 制 约 着 组 织 管 理 和 活 动 方 式 方 法 包 括 经 验 技 术 实 体 技 术 知 识 技 术 20 为 什 么 公 共 组 织 要 建 立 成 开 放 系 统 (1) 开 放 使 公 共 组 织 能 够 建 立 起 完 善 的 新 陈 代 谢 机 制 (2) 开 放 的 公 共 组 织 具 有 再 生 功 能, 能 够 实 现 组 织 的 再 生 产

15 21 公 共 组 织 的 生 命 周 期 : 说 明 组 织 的 产 生 成 长 和 最 终 衰 落 的 情 况 包 括 产 生 阶 段 集 体 化 阶 段 规 范 化 阶 段 和 精 细 阶 段 22 组 织 变 革 过 程 A 目 标 (1) 提 高 组 织 适 应 环 境 的 能 力 (2) 提 高 公 共 组 织 的 工 作 绩 效 (3) 使 公 共 组 织 承 担 更 多 的 公 共 责 任 B 环 节 : 对 危 机 的 感 知 ; 变 革 方 向 的 确 定 ; 变 革 ; 监 督 调 整 23 政 府 再 造 论 : 认 为 在 今 天 大 多 数 政 府 机 构 要 完 成 的 任 务 日 益 复 杂, 所 处 的 环 境 充 满 竞 争, 变 化 迅 速, 顾 客 要 求 质 量 更 高 且 更 有 选 择 作 地 的 服 务 传 统 的 官 僚 制 已 不 能 适 应 这 种 变 化, 反 而 成 为 沉 重 的 包 袱 因 此, 必 须 发 动 一 场 革 命, 彻 底 打 破 官 僚 制 24 政 府 再 造 : 就 是 用 企 业 化 体 制 来 取 代 官 僚 制, 即 创 造 具 有 创 新 惯 性 和 质 量 持 续 改 进 的 公 共 组 织 和 公 共 体 制, 而 不 必 靠 外 力 驱 使 25 组 织 变 革 趋 势 ( 从 三 个 方 面 展 开 ) (1) 着 眼 于 知 识 经 济 时 代 组 织 特 征 及 内 部 个 体 作 用 的 变 化 学 习 型 组 织 论 新 的 组 织 所 依 赖 的 技 术 不 以 机 器 为 基 础, 而 以 知 识 为 基 础, 它 设 计 是 用 来 处 理 知 识 和 信 息 的, 组 织 成 员 的 首 要 任 务 不 是 为 了 追 求 单 一 的 效 率, 而 如 何 识 别 和 解 决 新 的 问 题 (2) 着 眼 于 组 织 结 构 的 变 化 无 缝 隙 组 织 论 网 络 组 织 论 虚 拟 组 织 论 (3) 着 眼 于 组 织 功 能 的 变 化 第 三 章 政 府 改 革 与 治 理 1 治 理 理 论 的 研 究 途 径 (1) 政 府 管 理 途 径 : 这 一 途 径 将 治 理 等 同 于 政 府 管 理, 侧 重 从 政 府 部 门 的 角 度 来 理 解 市 场 化 条 件 下 的 公 共 管 理 改 革, 主 要 包 括 最 小 国 家 的 治 理 新 公 共 管 理 和 善 治 等 用 法 1 新 公 共 管 理 以 经 济 人 为 假 设, 以

16 市 场 化 和 管 理 主 义 为 政 策 取 向, 强 调 结 果 导 向 和 顾 客 导 向, 关 注 公 共 部 门 的 微 观 经 济 问 题 2 善 治 是 由 世 界 银 行 提 出 的, 合 法 效 率 负 责 透 明 开 放 是 其 基 本 要 素 (2) 公 民 社 会 的 途 径 : 1 此 途 径 认 为, 治 理 是 公 民 社 会 的 自 组 织 网 络, 是 公 民 社 会 部 门 在 自 主 追 求 共 同 利 益 的 过 程 中 创 造 的 秩 序, 在 公 共 资 源 管 理 社 区 服 务 与 发 展 同 业 协 会 和 跨 国 性 问 题 网 络 中 普 遍 存 在 2 自 治 的 公 民 社 会 是 共 同 利 益 的 自 愿 结 合, 是 个 制 度 化 的 不 需 借 助 政 府 及 其 资 源 的 公 共 领 域 ; 组 织 成 员 可 自 主 治 理 生 活 领 域 中 的 公 共 事 务 3 自 组 织 网 络 : 社 会 中 心 论 的 治 理 观 (3) 合 作 网 络 的 途 径 : 试 图 在 网 络 管 理 的 框 架 内 整 合 上 述 两 种 研 究 途 径 它 综 合 考 虑 了 政 府 层 面 和 非 政 府 层 面 有 关 治 理 的 用 法 2 治 理 与 统 治 的 关 系 治 理 是 对 合 作 网 络 的 管 理, 又 可 称 为 网 络 管 理 或 网 络 治 理 指 的 是 为 了 实 现 和 增 进 公 共 利 益, 政 府 部 门 和 非 政 府 部 门 等 众 多 公 共 行 动 主 体 彼 此 合 作, 在 相 互 储 存 的 环 境 中 分 离 公 共 权 力, 共 同 管 理 公 共 事 务 的 过 程 其 实 质 是 种 合 作 管 理 A 治 理 与 统 治 的 相 同 点 : 二 者 追 求 的 目 标 相 同, 都 需 借 助 公 共 维 持 社 会 秩 序 和 处 理 公 共 事 务, 以 促 进 公 共 利 益 的 最 大 化 B 二 者 的 异 (1) 管 理 的 主 体 不 同 统 是 政 府 垄 断 公 共 事 务 管 理 的 活 动 ; 治 理 是 政 企 社 会 团 体 和 个 人 等 公 共 活 动 者 共 同 处 理 公 共 事 务 的 活 动 (2) 管 理 的 客 体 不 同 与 统 治 相 比, 治 理 地 对 象 更 多, 范 围 更 广 治 理 除 了 要 处 理 公 共 问 题 管 理 公 共 资 源 外, 还 涉 及 人 群 较 少 的 集 体 事 务 ( 如, 公 共 池 塘 资 源 ) (3) 管 理 的 机 构 不 同 统 治 的 机 制 是 控 制 ; 治 理 的 机 制 是 信 任 (4) 管 理 的 手 段 不 同 统 治 是 强 制 性 方 式 ( 行 政 法 律 军 事 手 段 ); 治 理 是 新 的 管 理 工 具 ( 合 同 钋 包 内 部 市 场 公 共 哲 学 政 策 社 区 ) (5) 管 理 的 重 点 不 同 统 治 以 满 足 统 治 阶 级 的 利 益 为 出 发 点, 强 调 国 家 的 作 用 官 僚 组 织 的 能 力 ; 治 理 以 满 足 公 民 的 需 求 为 出 发 点, 强 调 国 家 与 社 会 政 府 与 市 场 私 人 领 域 与 公 共 领 域 的 合 作 3 网 络 治 理 的 新 特 征 (1) 多 中 心 的 公 共 行 动 体 系 (2) 反 思 理 性 的 复 杂 人

17 (3) 合 作 互 惠 的 行 动 策 略 (4) 共 同 学 习 的 政 策 过 程 10 年 专 注 考 研 专 业 课 4 网 络 治 理 的 实 践 模 式 ( 结 合 95 页 图 2-1) (1) 全 球 治 理 : 为 了 维 持 正 常 的 全 球 秩 序, 国 际 社 会 通 过 有 约 束 力 的 制 度 安 排, 对 全 球 生 活 中 出 现 的 生 态 移 民 毒 品 地 区 冲 突 贫 富 差 距 和 国 际 共 同 财 产 等 公 共 事 务 的 合 作 管 理 特 点 :1 治 理 主 体 是 世 界 范 围 的 公 共 行 动 者 2 治 理 客 体 是 正 在 影 响 或 有 可 能 影 响 全 人 类 的 跨 国 性 问 题, 包 括 公 益 问 题 和 公 害 问 题 3 治 理 机 制 是 一 系 列 用 以 解 决 跨 国 性 问 题 和 管 理 全 球 公 务 事 务 的 制 度 安 排 (2) 民 族 国 家 的 治 理 : 特 指 在 民 族 国 家 的 范 围 内 对 政 府 主 导 的 公 共 物 品 供 给 过 程 的 管 理 政 府 部 门 除 直 接 提 供 某 些 公 共 物 品 外, 还 要 动 员 和 利 用 各 种 社 会 力 量 来 组 织 公 共 物 品 和 服 务 的 生 产 1 政 府 间 合 作 网 络 : 污 水 处 理 废 物 排 放 公 共 交 通 供 水 供 电 2 政 府 项 目 执 行 网 络 : 通 过 服 务 网 络 来 执 行 供 给 项 目, 不 必 通 过 科 层 制 度 亲 自 提 供 3 公 私 合 伙 网 络 : 通 过 财 政 补 助 特 许 经 营 权 公 私 合 营 企 业 等 来 吸 纳 民 间 资 源 和 社 会 力 量 共 同 承 担 公 共 事 业 责 任 (3) 社 区 治 理 :1 志 愿 服 务 2 利 用 各 种 NPO 和 私 营 机 构 来 整 合 社 区 的 公 共 服 务 资 源 3 消 费 者 控 制 其 优 点 : 第 一, 更 能 制 定 符 合 成 员 需 求 的 政 策 第 二, 推 动 社 区 成 员 参 与 社 区 发 展 计 划, 使 公 共 服 务 直 接 处 于 社 区 民 众 监 控 之 下 5 网 络 治 理 的 多 重 困 难 (1) 可 治 理 问 题 1 在 市 场 和 政 府 起 不 了 作 用 的 地 方, 合 作 网 络 与 不 一 定 能 有 效 发 挥 作 用, 并 非 所 有 社 会 问 题 均 可 通 过 合 作 网 络 解 决 2 合 作 网 络 可 解 决 的 问 题 由 于 合 作 与 竞 争 的 矛 盾 开 放 与 封 闭 的 矛 盾 原 则 性 与 灵 活 性 的 矛 盾 而 无 法 解 决 (2) 合 法 性 问 题 指 在 相 互 依 赖 的 环 境 下, 社 会 公 众 对 民 主 政 治 的 认 同 危 机 合 作 网 络 的 有 效 运 作 是 提 高 政 治 系 统 合 法 性 的 一 种 途 径 和 工 具 (3) 有 效 性 问 题 治 理 能 力 与 治 理 需 求 之 间 的 差 距 是 产 生 有 效 性 问 题 的 直 接 原 因 通 过 以 下 途 径 可 提 高 合 作 网 络 的 治 理 能 力 : 1 明 确 网 络 的 能 力 限 度 有 所 为 有 所 不 为 2 开 发 新 的 管 理 工 具 3 培 养 网 络 的 管 理 者 4 网 络 中 的 行 动 者 要 有 行 动 意 识 (4) 责 任 性 问 题 由 于 政 府 部 门 与 非 政 府 部 门 共

18 享 权 力 分 担 责 任, 带 来 公 私 界 限 模 糊 责 任 认 定 困 难 的 问 题, 公 共 行 动 者 互 相 推 诿 转 嫁 责 任 成 为 可 能 改 善 :1 加 强 行 政 化 理 建 设, 重 塑 职 业 主 义 精 神 2 完 善 公 共 责 任 制 度, 确 保 公 民 权 利 实 现 3 政 府 特 殊 的 责 任 定 位 确 立 合 意, 保 持 社 会 的 凝 聚 力 ; 元 治 理 角 色, 即 采 取 最 后 补 救 措 施 重 塑 合 作 网 络 6 西 方 各 国 政 府 改 革 的 背 景 和 原 因 (1) 经 济 和 政 治 因 素 石 油 危 机 后 经 济 萧 条, 福 利 国 家 不 堪 重 负 起 决 定 性 作 用 (2) 经 济 全 球 化 推 动 力 (3) 新 技 术 革 命 ( 信 息 革 命 ) 催 化 剂 (4) 传 统 的 官 僚 体 制 的 失 效 和 商 业 管 理 模 式 的 示 范 性 影 响 7 当 代 西 方 政 府 改 革 的 内 容 及 措 施 (1) 政 府 职 能 的 优 化 (2) 公 共 服 务 的 市 场 化 社 会 化 (3) 分 权 (4) 引 入 现 代 化 管 理 技 术 (5) 人 力 资 源 管 理 改 革 (6) 机 构 的 重 组 8 对 当 代 西 方 政 府 改 革 的 评 价 A 积 极 : 新 公 共 管 理 模 式 克 服 了 传 统 公 共 行 政 模 式 的 弊 端 且 更 具 现 实 性 及 生 命 力 第 一, 官 僚 体 制 是 一 种 过 时 僵 化 无 效 率 的 政 府 体 制 模 式 第 二, 政 府 机 构 不 再 是 公 共 物 品 及 服 务 的 唯 一 提 供 者 第 三, 政 治 与 行 政 分 开 在 实 践 中 难 以 做 到, 不 现 实 B 消 极 : 理 论 上 的 矛 盾 1 企 业 自 主 与 民 主 负 责 之 间 的 价 值 冲 突 2 公 共 企 业 图 景 与 公 民 参 与 价 值 之 间 的 冲 突 3 企 业 运 转 的 隐 弊 性 与 民 主 所 要 求 的 开 放 性 之 间 的 冲 突 4 企 业 管 理 要 求 敢 于 承 担 风 险 与 公 共 财 政 处 置 责 任 的 冲 突 实 践 中 人 员 精 简 问 题 规 章 制 度 删 除 问 题 权 力 下 放 问 题 等 级 问 题 政 治 与 行 政 分 离 问 题 是 公 民 还 是 顾 客 的 问 题 谁 来 负 责 价 值 取 向 改 革 的 力 度 与 持 久 性 问 题 9 我 国 历 次 机 构 改 革 (1)1952 年 底 开 始 : 以 加 强 中 央 集 权 为 中 心 (2)1956 年 下 半 年 : 以 中 央 向 地 方 下 放 权 力 为 主 要 内 容 (3) : 重 新 强 调 集 中 统 一 (4) 1982: 重 点 撤 并 行 政 机 构, 裁 减 人 员 (5)1988: 以 转 变 政 府 职 能 为 关 键, 以 经 济 管 理 部 门 为 重 点 (6)1993: 其 方 向 与 目 标 即 适 应 经 济 体 制 改 革 和 经 济 社 会 发 展 的 需 要, 关 键

19 是 转 变 职 能, 侧 重 点 在 政 府 经 济 管 理 部 门 (7)1998: 国 务 院 调 整 和 撤 销 了 那 些 直 接 管 理 经 济 的 专 业 部 门, 加 强 宏 观 和 执 法 监 督 部 门 (8) 行 政 审 批 制 度 改 革 :1999 年 底 启 动, 是 校 正 政 府 在 市 场 经 济 中 错 位 缺 位 和 越 位 行 为 的 最 迫 切 工 作 A 行 政 审 批 制 度 改 革 的 一 些 问 题 1 保 留 事 项 的 审 批 权 限 往 往 在 上 级, 下 改 上 不 改 就 改 不 动 2 在 许 多 地 方, 审 批 事 项 仍 较 多, 手 续 繁 杂 3 制 度 化 建 设 与 体 制 创 新 力 度 不 够 4 审 批 权 产 生 机 制 不 健 全 5 中 介 机 构 发 展 较 慢, 难 以 承 担 政 府 委 托 的 任 务 B 全 面 实 施 行 政 许 可 法 的 条 件 :1 市 场 经 济 体 制 的 完 善 及 加 入 WTO 创 造 良 好 环 境 2 行 政 审 批 制 度 的 阶 段 性 成 果 奠 定 基 础 3 较 充 分 的 政 策 执 行 的 准 备 工 作 4 中 央 高 层 各 级 政 府 社 会 及 人 民 群 众 重 视 拥 护 10 历 次 机 构 改 革 成 就 经 验 和 教 训 A 成 就 : (1) 对 于 政 府 改 革 的 重 要 性 必 要 性 和 迫 切 性 取 得 一 定 程 度 的 共 识 (2) 机 构 和 人 员 膨 胀 势 头 得 到 了 有 效 的 抑 制 (3) 政 府 职 能 转 变 迈 开 实 质 性 步 伐, 政 府 管 理 体 制 和 运 行 方 式 创 新 力 度 加 大 (4) 政 府 间 关 系 的 理 顺, 政 府 与 企 业 社 会 市 场 的 关 系 调 整 有 很 大 进 展 (5) 国 家 公 务 员 制 度 的 基 本 框 架 确 立, 依 法 治 国 法 治 行 政 观 念 开 始 深 入 人 心 B 经 验 : (1) 坚 持 以 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 为 改 革 的 目 标 (2) 坚 持 精 简 统 一 效 能 的 原 则 (3) 坚 持 积 极 稳 妥 的 方 针 (4) 坚 持 机 构 改 革 与 干 部 人 事 制 度 改 革 相 结 合 (5) 坚 持 统 一 领 导 分 级 负 责 实 事 求 是 因 地 制 宜 C 缺 陷 : (1) 政 府 管 制 仍 较 多, 市 场 机 制 作 用 没 有 得 到 充 分 发 挥 (2) 政 府 管 理 方 式 及 手 段 单 一 落 后, 政 府 对 经 济 领 域 的 干 预 仍 较 多, 政 府 职 能 越 位 错 位 缺 位 现 象 仍 存 在 (3) 政 府 内 部 决 策 职 能 与 执 行 职 能 不 明 确, 致 使 一 些 部 门 忙 于 具 体 事 务 疏 于 决 策, 重 审 批 轻 监 管, 既 当 裁 判 员 又 当 运 动 员, 缺 乏 有 效 的 制 约 机 制 (4) 地 方 或 部 门 利 益 观 念 强, 公 共 意 识 和 公 共 责 任 不 强 等 D 深 化 行 政 体 制 改 革 应 处 理 好 的 几 个 关 系 (1) 处 理 好 机 关 改 革 与 其 他 配 套 改 革 的 关 系 : 不 要 局

20 限 于 机 构 精 减 人 员 裁 减, 应 组 织 重 建 职 能 转 变 流 程 再 造 和 管 理 方 式 更 新 以 及 相 互 关 系 的 调 整 有 机 结 合 1 机 构 性 的 变 革 2 工 具 层 面 的 变 革 3 价 值 层 面 的 变 革 (2) 处 理 好 实 质 理 性 与 工 具 理 性 的 关 系 不 公 重 视 价 值 和 价 值 目 标, 且 需 引 进 现 代 化 的 管 理 方 式 方 法 和 技 术 (3) 处 理 好 中 央 政 府 改 革 与 地 方 政 府 改 革 以 及 自 上 而 下 改 革 和 自 下 而 上 改 革 的 关 系 1 尽 量 避 免 一 刀 切 并 淡 化 机 构 设 置 及 职 能 上 下 对 口 的 色 彩 2 中 央 政 府 与 地 方 政 府 的 改 革 时 间 差 应 昼 缩 短 3 将 自 上 而 下 和 自 下 而 上 两 种 改 革 方 式 有 机 结 合, 且 更 多 采 用 自 下 而 上 的 方 式 11 国 务 院 机 构 改 革 的 五 个 重 点 ( 方 案 ) (1) 深 化 国 有 资 产 体 制 改 革 : 设 立 国 有 资 产 监 督 管 理 委 员 会 ( 国 资 委 ) (2) 完 善 宏 观 调 控 体 系 : 将 国 家 发 展 计 划 委 员 会 改 组 为 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 ( 发 改 委 ) (3) 健 全 金 融 监 管 体 制 : 设 立 中 国 银 行 业 监 督 管 理 委 员 会 ( 银 监 会 ) (4) 继 续 推 进 流 通 管 理 体 制 改 革 : 组 建 商 务 部 (5) 加 强 食 品 安 全 和 安 全 生 产 监 管 体 制 建 设 12 地 方 政 府 改 革 的 新 趋 势 ( 试 点 : 城 市 改 革 的 思 路 ) 2001 下 半 年 上 半 年, 先 后 确 定 广 东 的 深 圳 和 顺 德 福 建 的 晋 江 浙 江 的 上 虞 和 青 岛 的 城 阳 区 作 为 全 国 深 化 公 共 体 制 改 革 和 机 构 改 革 的 试 点 (1) 由 过 去 侧 重 于 机 构 改 革 向 更 系 统 的 改 革 转 变, 即 向 建 立 现 代 化 政 府 管 理 体 制 和 模 式 转 变 (2) 改 革 思 路 大 都 提 出 以 创 建 服 务 型 政 府 为 目 标 (3) 加 大 了 政 府 体 制 创 新 和 政 府 职 能 转 变 的 力 度 (4) 大 都 重 视 行 政 管 理 方 式 创 新 市 场 竞 争 机 制 工 商 管 理 方 法 及 信 息 技 术 的 引 入 第 四 章 政 府 间 关 系 1 政 府 间 关 系 : 指 中 央 政 府 与 各 级 地 方 政 府 之 间 纵 横 交 错 的 网 络 关 系, 它 既 包 括 纵 向 的 中 央 政 府 与 地 方 政 府 各 级 地 方 政 府 之 间 的 关 系, 也 包 括 同 级 地 方 政 府 之 间 以 及 不 存 在 行

21 政 隶 属 关 系 的 非 同 级 政 府 之 间 的 关 系 2 我 国 政 府 间 关 系 研 究 的 不 足 (1) 主 要 限 于 中 央 与 地 方 关 系 的 研 究, 政 府 间 其 它 脉 络 关 系 关 注 少 ( 横 向 交 叉 ) (2) 侧 重 经 济 关 系, 对 政 府 间 的 政 治 与 行 政 关 系 分 析 少 (3) 分 析 方 法 以 实 证 研 究 为 主, 理 论 分 析 不 足 3 政 府 间 关 系 研 究 的 途 径 (1) 传 统 的 中 央 控 制 模 式 :1 中 央 政 府 掌 控 一 切, 它 从 等 级 制 的 顶 端 对 政 府 体 系 进 行 管 理, 而 不 是 着 眼 于 整 个 体 系 2 地 方 政 府 在 等 级 制 体 系 中 是 被 控 制 的, 而 不 是 自 控 制 的, 是 依 赖 性 而 非 自 治 的 自 上 而 下 的 分 析 视 角 (2) 地 方 自 治 模 式 : 源 自 世 界 性 的 地 方 分 权 潮 流 强 调 的 是 高 度 的 地 方 分 权 与 自 主 治 理, 而 不 是 中 央 的 控 制 与 影 响 中 央 政 府 要 对 地 方 给 予 更 多 的 关 注, 并 为 其 提 供 更 多 的 资 源 自 下 而 上 的 分 析 视 角 (3) 网 络 模 式 A 网 络 的 三 个 基 本 内 容 : 1 网 络 由 各 种 各 样 的 行 动 者 构 成, 每 个 行 动 者 都 有 自 己 的 目 标, 且 在 地 位 上 是 平 等 的 2 网 络 因 为 行 动 者 之 间 的 相 互 依 赖 而 存 在 3 网 络 行 动 者 采 取 合 作 的 策 略 活 动 来 实 现 自 己 的 目 标 B 特 征 :1 行 动 者 的 多 样 性 与 等 级 制 色 彩 的 弱 化 2 相 互 依 赖 与 分 权 讨 价 还 价 相 互 妥 协 3 策 略 活 动 与 合 作 使 障 碍 最 小 化 总 之, 网 络 模 式 下 的 政 府 间 关 系 要 求 一 体 化 的 程 度 以 弱 化 等 级 色 彩, 要 求 政 府 间 的 分 权 以 提 高 地 方 的 自 主 性, 要 求 政 府 间 彼 此 合 作 以 实 现 各 方 的 共 赢 4 西 方 政 府 间 关 系 发 展 的 新 趋 势 网 络 模 式 的 出 现 (1) 政 府 间 关 系 等 级 制 色 彩 的 弱 化 : 一 是 大 都 市 区 管 辖 单 位 的 碎 片 化 ; 二 是 城 市 地 位 上 升 改 变 了 城 市 与 州 和 联 邦 关 系 (2) 中 央 与 地 方 的 分 权 倾 向 : 增 加 地 方 自 主 性 的 方 向 发 展, 改 变 地 方 过 分 依 赖 中 央 的 局 面, 使 政 府 间 的 资 源 分 配 更 趋 平 衡, 以 提 高 相 互 依 赖 的 程 度 (3) 地 方 政 府 间 的 合 作 现 象 日 渐 普 遍 : 寻 求 合 作, 追 求 更 大 利 益 5 中 国 政 府 间 关 系 的 传 统 模 式 等 级 控 制 模 式 这 一 模 式 下, 政 府 间 关 系 特 征 如 下 :

22 (1) 政 府 间 的 结 合 构 造 上, 主 要 体 现 为 层 级 隶 属 关 系 金 字 塔 : 中 央 与 地 方 职 能 高 度 一 致, 无 明 显 分 工 (2) 在 政 府 间 的 权 力 分 配 上, 实 行 中 央 高 度 集 权 1 财 政 管 理 体 制 中 : 中 央 集 中 绝 大 部 分 财 政 资 金, 完 全 控 制 地 方 预 算 资 金 使 用 范 围 和 方 向 2 事 务 管 理 权 限 : 命 令 和 执 行 控 制 与 被 控 制 3 干 部 管 理 权 限 : 中 央 对 地 方 干 部 的 任 免 提 拔 审 查 和 惩 处 进 行 全 面 管 理 和 控 制 (3) 在 政 府 间 的 横 向 关 系 上 阻 隔 多 而 联 系 少 原 来 有 两 点 : 1 缺 乏 合 作 的 内 在 动 力 与 需 求, 条 条 管 理 排 挤 块 块 管 理 2 缺 乏 合 作 的 物 质 基 础, 地 方 政 府 缺 乏 资 源 控 制 在 中 央 各 部 门 6 中 国 政 府 间 关 系 的 新 近 发 展 : 网 络 模 式 A 政 府 间 关 系 等 级 制 结 构 的 变 化 (1) 准 层 级 大 大 减 少 为 政 府 间 组 织 结 构 的 扁 平 化 奠 定 基 础, 密 切 各 级 政 府 间 的 直 接 联 系 (2) 城 市 尤 其 是 中 心 城 市 的 发 展 对 等 级 制 结 构 产 生 重 大 影 响 中 心 城 市 : 指 在 经 济 上 有 着 重 要 地 位 起 着 特 别 重 要 的 作 用, 具 有 强 大 的 吸 引 能 力 辐 射 能 力 和 综 合 服 务 能 力 的 城 市 1 计 划 单 列 的 实 行 及 副 省 级 市 的 确 立, 对 政 府 间 关 系 的 等 级 制 的 影 响 不 仅 改 变 了 副 省 级 市 在 政 府 行 政 体 系 中 的 地 位, 而 且 改 变 了 中 央 政 府 与 城 市 政 府 的 关 系 : 经 济 管 理 上, 中 央 与 副 省 级 市 的 关 系 是 直 接 的 但 在 行 政 指 导 和 监 督 上, 中 央 与 副 省 级 市 的 关 系 是 间 接 的, 须 通 过 省 政 府 所 以 中 央 省 副 省 级 市 三 者 由 单 一 垂 直 的 领 导 关 系 变 为 不 等 边 的 三 角 关 系 2 市 管 县 体 制 的 影 响 市 管 县 就 是 用 地 级 市 管 辖 原 来 属 于 地 区 管 辖 的 县, 其 实 质 是, 一 方 面 把 一 级 城 市 政 府 变 为 辖 县 的 一 般 政 府, 同 时 又 是 将 派 出 机 关 地 区 行 政 公 署 转 变 为 省 县 之 间 的 一 级 政 权, 是 城 乡 经 济 一 体 化 和 行 政 一 体 化 的 两 个 过 程 同 步 进 行 的 结 果 a 主 要 有 三 种 模 式 1 地 市 合 并 型 具 有 相 当 经 济 实 力 的 省 辖 地 级 市 与 地 区 行 政 公 署 合 并, 用 市 政 府 取 代 原 来 的 行 政 公 署, 实 行 市 管 县 2 升 级 合 并 型 将 一 般 的 县 级 市 升 格 为 地 级 市, 实 行 市 管 县 3 县 改 市 型 将 新 设 的 县 改 市 升 格 为 地 级 市, 实 行 市 管 县 b 目 的 1 解 决 城 乡 分 割 问 题, 城 乡 分 治 走 向 城 乡 合 治 2 解 决 条 块 分 割 问 题, 促 使 城 市 行

23 政 区 与 城 市 经 济 区 保 持 一 致 c 积 极 意 义 1 在 地 区 经 济 和 社 会 发 展 上, 有 助 于 城 乡 经 济 的 互 补 与 联 合, 有 助 于 农 村 的 城 市 化 2 在 地 方 行 政 体 制 发 展 上, 加 强 了 省 市 县 之 间 的 联 系, 使 市 县 两 级 政 府 的 职 能 都 有 所 扩 展 d 对 等 级 制 的 影 响 1 辖 县 市 政 府 职 权 的 扩 大 与 独 立 性 的 明 显 加 强, 对 省 政 府 的 利 益 和 管 理 权 限 形 成 了 挑 战 2 市 管 县 体 制 使 县 与 市 的 关 系 由 平 等 变 成 隶 属 B 地 方 分 权 改 革 (1) 中 央 与 地 方 经 济 关 系 调 整 中 的 权 力 下 放 简 政 放 权 放 权 让 利 1 在 财 政 权 力 方 面, 逐 步 扩 大 地 方 财 政 自 主 权 分 税 制 2 在 经 济 管 理 权 限 方 面, 中 央 将 其 下 放 到 地 方 政 府 (2) 中 央 与 地 方 政 治 关 系 调 整 中 的 地 方 扩 权 : 行 政 管 理 权 限 干 部 人 事 制 度 行 政 领 导 体 制 C 横 向 联 系 的 扩 展 : 改 革 前, 企 业 与 地 方 政 府 缺 乏 追 求 地 区 比 较 利 益 与 发 展 地 方 经 济 的 热 情, 地 区 经 济 与 国 民 经 济 缺 乏 活 力 (1) 地 方 政 府 横 向 联 系 的 类 型 : 省 区 间 的 经 济 协 作 区 省 区 毗 邻 地 区 的 合 作 省 区 内 合 作 城 市 经 济 技 术 协 作 网 络 (2) 地 方 政 府 横 向 联 系 的 典 型 案 例 : 西 南 协 调 会 金 三 角 区 (3) 地 方 横 向 联 系 对 政 府 间 关 系 的 影 响 1 增 加 了 地 方 政 府 之 间 的 相 互 依 赖 性 2 中 央 与 地 方 的 博 弈 格 局 由 一 对 一 为 主 转 向 以 一 对 联 合 体 的 博 弈 为 主 7 我 国 政 府 间 关 系 的 进 一 步 调 整 (1) 必 然 性 : 信 息 技 术 的 迅 猛 发 展 民 主 意 识 的 强 烈 觉 醒 和 市 场 经 济 发 展 的 内 在 需 求, 使 得 传 统 的 等 级 制 模 式 的 政 府 间 关 系 已 很 难 适 应 新 的 变 化 要 求 (2) 措 施 1 简 化 政 府 组 织 间 的 层 级 结 构 有 步 骤 地 向 三 级 制 乃 至 二 级 制 过 渡 2 地 方 合 理 的 分 权 财 政 人 事 以 及 事 务 管 理 权 限 3 加 强 横 向 合 作 上 有 政 策 下 有 对 策 及 地 方 保 护 主 义 问 题 的 解 决 (3) 走 向 一 种 网 络 模 式 的 中 国 政 府 间 关 系 : 以 扁 平 化 的 组 织 结 构 政 府 间 的 分 权 与 相 互 合 作 为 特 征

24 第 五 章 政 府 作 用 1 关 于 市 场 体 制 下 政 府 作 用 的 争 论 (1)20 世 纪 二 三 十 年 代 凯 恩 斯 主 义 凯 恩 斯 主 张 放 弃 自 由 的 放 任 主 义, 实 行 政 府 对 经 济 生 活 的 全 面 干 预, ( 财 政 和 货 币 政 策 调 控 市 场 经 济 的 运 行 ) (2)20 世 纪 70 年 代 西 方 新 自 由 主 义 新 保 守 主 义 经 济 学 思 潮, 主 张 限 制 或 取 消 政 府 干 预, 充 分 干 预 市 场 机 制 的 作 用 (3)20 世 纪 70 年 代 末,80 年 代 初 新 公 共 管 理 运 动, 公 共 服 务 市 场 化 2 基 于 物 品 特 性 和 提 供 机 制 政 府 角 色 分 类 : 以 物 品 提 供 中 的 政 府 作 用 为 线 索, 将 政 府 角 色 分 为 生 产 者, 提 供 者 和 安 排 者 (1) 物 品 的 分 类 : 竞 争 性 ( 能 否 被 共 同 消 费 ) 排 他 性 是 否 是 个 人 物 品 公 共 资 源 否 自 然 垄 断 物 品 集 体 物 品 1 排 他 性 是 指 可 以 阻 止 一 个 人 使 用 一 种 物 品 时 该 物 品 的 特 性 2 竞 争 性 是 指 一 个 人 使 用 一 种 物 品 而 减 少 其 他 人 使 用 时 该 物 品 的 特 性 (2) 物 品 的 不 同 参 与 主 体 及 物 品 提 供 的 不 同 制 度 安 排 1 物 品 的 不 同 参 与 主 体 : 消 费 者 生 产 者 安 排 者 2 物 品 安 排 的 制 度 安 排 以 对 市 场 由 低 到 高 的 依 赖 性 程 度, 十 种 制 度 安 排 : 政 府 服 务 政 府 出 售 政 府 协 议 合 同 承 包 特 许 经 营 补 助 凭 单 自 由 市 场 志 愿 服 务 自 我 服 务 (3) 政 府 角 色 的 分 类 1 公 共 物 品 和 服 务 的 生 产 者 政 府 亲 自 生 产 服 务 2 公 共 物 品 和 服 务 的 提 供 者 不 亲 自 生 产, 通 过 掌 握 的 资 源 资 助 公 共 物 品 的 生 产 和 消 费 3 公 共 物 品 和 服 务 的 安 排 者 为 生 产 者 指 派 消 费 者, 为 消 费 者 指 派 生 产 者, 选 择 服 务 的 生 产 者 3 现 代 市 场 经 济 中 政 府 的 作 用 或 行 为 模 式 五 种 角 色 (1) 公 共 物 品 的 提 供 者 A 公 共 物 品 : 指 那 种 能 够 同 时 供 许 多 人 享 用 的 物 品, 并 且 供 给 它 的 成 本 与 享 用 它 的 效 果 并 不 随 享 受 它 的 人 数 规 模 的 变 化 而 变 化 B why?1 因 为 公 共 物 品 消 费 的 非 排 他 性, 以 价 格 机 制 为 核 心 的 市 场 不 能 使 得 生 产 和 供 给 达 到 最 优 ; 靠 个 人 间 的 直 接 交 易 去 解 决 公 共 物 品 的 供

25 给 问 题, 由 于 成 本 太 高 而 得 不 偿 失 2 由 于 投 入 多, 效 益 低 而 使 私 人 经 营 部 门 不 愿 或 无 力 生 产 提 供 ; 或 容 易 造 成 垄 断 (2) 宏 观 经 济 的 调 控 者 1 市 场 机 制 不 能 解 决 宏 观 经 济 总 量 或 总 供 给 与 总 需 求 之 间 的 平 衡, 须 靠 政 府 的 财 政 政 策 和 货 币 政 策 减 缓 经 济 周 期 波 动, 抑 制 通 货 膨 胀 2 市 场 机 制 不 能 解 决 国 民 经 济 的 长 期 发 展 问 题, 其 调 节 具 有 短 期 性 3 市 场 机 制 难 以 调 整 和 优 化 产 业 结 构 (3) 外 部 效 应 的 消 除 者 1 外 部 性 的 存 在 无 法 通 过 市 场 机 制 解 决, 政 府 通 过 补 贴 或 直 接 的 公 共 部 门 的 生 产 来 推 进 积 极 性 的 产 出, 通 过 直 接 的 管 制 来 限 制 消 极 外 部 性 的 产 出 2 外 部 性 是 指 个 人 的 效 应 函 数 或 企 业 的 成 本 函 数 不 仅 依 存 于 自 身 所 能 控 制 的 变 量, 而 且 依 赖 于 其 他 人 所 能 控 制 的 变 量, 这 种 依 存 关 系 又 不 受 市 场 交 易 的 影 响 (4) 收 入 及 财 产 的 再 分 配 者 市 场 经 济 可 较 好 解 决 效 率 问 题, 但 无 法 解 决 公 平 问 题 1 市 场 经 济 不 能 自 动 达 到 社 会 收 入 分 配 方 面 的 公 平 与 协 调, 带 来 收 入 分 配 不 公 现 象, 即 使 市 场 作 用 发 挥 较 好 的 地 方, 分 配 的 结 果 可 能 也 不 是 按 照 社 会 所 接 受 的 标 准 去 实 现 2 无 法 解 决 全 社 会 范 围 的 社 会 问 题 (5) 市 场 秩 序 的 维 护 者 1 建 立 和 健 全 市 场 运 行 所 需 的 各 种 法 规 和 制 度, 并 监 督 其 实 施 2 制 定 和 实 施 各 种 反 垄 断 法 和 反 不 正 当 竞 争 法 3 培 育 和 完 善 市 场 体 系 4 市 场 经 济 条 件 下 ( 尤 其 是 转 型 期 ) 我 国 政 府 在 社 会 经 济 运 行 中 扮 演 的 角 色 (1) 加 强 市 场 经 济 法 制 建 设, 创 立 平 等 竞 争 的 市 场 秩 序 与 环 境 (2) 深 化 企 业 制 度 改 革, 造 就 市 场 经 济 的 微 观 主 体 现 代 企 业 制 度 的 要 求 (3) 培 育 和 完 善 各 类 市 场, 形 成 开 放 竞 争 的 市 场 体 系 1 条 块 分 害 2 价 格 体 系 理 顺 (4) 依 靠 宏 观 调 控 手 段, 保 证 社 会 经 济 的 稳 定 与 增 长 (5) 参 与 某 些 经 济 领 域 的 资 源 分 配, 充 当 公 共 物 品 的 提 供 品 (6) 制 定 并 实 施 分 配 与 再 分 配 政 策, 形 成 收 入 与 财 产 公 平 分 配 机 制 1 收 入 的 分 配 与 再 分 配 政 策 2 社 会 保 障 制 度 改 革 3 促 进 社 会 中 介 组 织 的 发 展 4 建 立 与 完 善 社 会 性 的 服 务 体 系 (7) 扩 大 对 外 开 放, 加 强 国 际 经 济 合 作 (8) 转 变 职 能 与 精 简 机 构, 实 现 政 府 自 身 的 革 命

26 5 现 阶 段 我 国 政 府 角 色 定 位 的 缺 陷 A 政 府 生 产 角 色 的 越 位 (1) 表 现 为 政 府 所 有 的 企 业 事 业 单 位 垄 断 生 产 大 量 的 物 品 和 服 务, 政 府 对 社 会 和 市 场 的 管 制 过 多 过 滥 1 政 府 生 产 角 色 越 位 耗 费 了 公 共 支 出, 干 预 了 市 场 的 公 平 竞 争, 也 造 成 了 公 共 物 品 和 服 务 供 给 的 低 效 质 量 低 劣 和 缺 乏 回 应 性 2 为 改 变 这 一 局 面, 需 调 整 政 府 角 色, 途 径 有 三 : 一 是 将 自 身 不 必 要 的 生 产 职 能 交 给 市 场 二 是 引 入 与 私 人 生 产 者 的 竞 争, 激 励 政 府 生 产 组 织 提 高 效 率 三 是 放 松 管 制 (2) 政 府 角 色 定 位 的 不 合 理 还 表 现 在 : 1 生 产 角 色 缺 位 由 政 府 提 供 的 规 范 类 公 共 物 品 的 不 足 2 扭 曲 的 政 府 出 售 形 式 政 府 生 产 组 织 与 私 人 生 产 组 织 在 市 场 中 不 能 够 公 平 竞 争 3 政 府 间 缺 少 合 作 以 协 议 方 式 提 供 服 务 的 方 式 不 多 见 4 错 位 的 市 场 化 改 革 B 政 府 提 供 角 色 的 缺 位 提 供 角 色 对 应 的 制 度 安 排 有 合 同 承 包 补 助 凭 单 三 种 1 合 同 承 包 应 用 不 足 往 往 局 限 于 政 府 的 投 入 服 务 2 补 助 和 凭 单 的 安 排 欠 缺 范 围 较 小 C 政 府 安 排 角 色 的 错 位 (1) 表 现 : 过 分 强 调 中 央 集 权 的 官 僚 制 组 织 对 私 有 产 权 和 契 约 进 行 限 制 政 府 垄 断 多 数 企 业 政 府 控 制 资 本 中 央 计 划 所 有 投 资 在 各 个 领 域 中 过 分 强 调 政 府 垄 断 (2) 合 理 安 排 的 原 则 1 能 由 市 场 和 社 会 提 供 的 物 品 和 服 务 就 交 给 市 场 和 社 会, 政 府 只 承 担 必 要 的 提 供 责 任 2 注 重 引 入 竞 争 3 增 加 公 众 选 择 权 6 转 型 期 我 国 政 府 角 色 合 理 定 位 的 思 考 (1) 政 府 放 弃 不 必 要 的 生 产 职 能 降 低 政 府 生 产 角 色 的 比 重 1 委 托 授 权 : 合 同 承 包 特 许 补 贴 法 令 委 托 2 政 府 撤 资 : 对 撤 资 战 略 的 选 择 要 求 对 国 有 企 业 进 行 正 确 分 类 3 政 府 淡 出 : 政 府 是 消 极 与 被 动 的 包 括 民 间 补 缺 政 府 撤 退 放 松 管 制 4 在 基 础 设 施 领 域 实 行 民 营 化 : 与 民 间 资 本 的 合 作 (2) 规 范 市 场 秩 序 和 社 会 秩 序 公 平 竞 争 秩 序 ; 规 范 的 市 场 秩 序 ; 健 全 公 平 的 公 法 和 私 法 体 系 ; 公 正 的 仲 裁 制 度 (3) 提 高 管 理 能 力 1 提 高 合 同 管 理 能 力 2 促 进 竞 争 3 建 立 规 制 框 架, 进 行 合 理 规 制 4 提 高 降 低 或 分 担 风 险 的 能 力 ( 商 业 风 险 财 政 风 险 政 治 风 险 ) 5 提 高 融 资 能 力

27 7 转 型 期 我 国 社 会 管 理 职 能 的 强 化 A 我 国 社 会 管 理 中 存 在 的 问 题 和 缺 陷 (1) 政 府 职 能 界 定 不 清, 政 府 越 位 和 缺 位 现 象 突 出 (2) 社 会 管 理 体 制 不 顺 (3) 社 会 管 理 运 行 机 制 不 完 善 (4) 社 会 管 理 手 段 较 为 单 一 落 后 (5) 配 套 的 制 度 建 设 相 对 滞 后 (6) 现 有 的 改 革 措 施 不 到 位 B 措 施 (1) 更 新 管 理 观 念, 树 立 科 学 发 展 观 (2) 调 整 组 织 结 构, 再 造 管 理 流 程 1 优 化 组 织 设 计 2 中 央 与 地 方 的 合 理 分 权 3 借 鉴 外 国 经 验, 设 置 独 立 管 制 机 构 4 再 造 社 会 管 理 流 程, 实 现 社 会 管 理 和 服 务 的 简 便 透 明 和 高 效 (3) 强 化 关 键 的 管 理 职 能, 落 实 政 府 的 社 会 目 标 (4) 推 动 多 中 心 主 体 治 理, 提 高 社 会 自 治 与 自 我 服 务 能 力 1 大 力 培 育 和 发 展 社 会 中 介 组 织 2 拓 宽 公 民 参 与 社 会 治 理 的 渠 道 3 推 进 社 区 建 设, 还 权 于 社 区 4 重 视 政 府 公 共 关 系 建 设 (5) 引 入 现 代 化 的 管 理 技 术, 改 进 政 府 的 社 会 管 理 方 式 (6) 建 立 社 会 运 行 状 况 监 测 体 系, 创 造 一 人 有 预 见 性 的 政 府 8 政 府 失 败 问 题 的 提 出 (1)20 世 纪 20 年 代 以 后, 福 利 经 济 学 家 们 致 力 分 析 市 场 缺 陷, 为 国 家 干 预 的 合 理 性 辩 护 (2) 六 七 十 年 代 出 现 的 以 公 共 选 择 学 者 为 代 表 的 新 政 治 经 济 学 家 则 致 力 于 政 府 干 预 的 局 限 性 及 政 府 失 败 的 研 究 9 政 府 失 败 现 象 的 表 现 及 成 因 A 公 共 政 策 失 效 或 失 误 主 要 由 于 公 共 决 策 过 程 本 身 的 复 杂 性 和 困 难 以 及 现 有 公 共 决 策 体 制 和 方 式 的 缺 陷 (1) 社 会 实 际 并 不 存 在 作 为 政 府 公 共 政 策 追 求 目 标 的 所 谓 公 共 利 益 阿 罗 的 不 可 能 性 定 理 : 试 图 找 出 一 套 规 则 或 程 序, 来 从 一 定 的 社 会 状 况 下 的 个 人 选 择 顺 序 中 出 符 合 某 些 理 性 条 件 的 社 会 选 择 顺 序, 一 般 是 办 不 到 的 (2) 即 使 现 实 中 存 在 着 一 些 大 家 利 益 比 较 一 致 的 情 况, 现 有 的 各 种 公 共 决 策 体 制 及 方 式 ( 投 票 规 则 ) 因 其 各 自 的 缺 陷 而 难 以 达 到 最 优 化 或 最 理 想 的 政 策 (3) 信 息 的 不 完 全 公 共 决 策 议 程 的 偏 差 投 票 人 的 近 视 效 应 沉 淀 成 本 先 例 等 对 合 理 决 策 的 制 约 (4) 政 策 执 行 的 扭 曲 B 公 共 物 品 供 给 的 低 效 率 (1) 公 共 物 品 的 估 价 或 评 价 上 的 困

28 难 (2) 公 共 机 构 尤 其 是 政 府 部 门 垄 断 了 公 共 物 品 的 供 给, 缺 乏 竞 争 机 制 (3) 政 府 机 构 及 官 员 缺 乏 追 求 利 润 的 动 机 (4) 监 督 机 制 的 缺 陷 C 内 部 性 与 政 府 扩 张 公 共 机 构 尤 其 是 政 府 部 门 及 其 官 员 追 求 自 身 的 组 织 目 标 或 自 身 利 益 而 非 公 共 利 益 或 社 会 福 利, 这 种 现 象 被 人 们 称 为 内 在 效 应 或 内 部 性 D 寻 租 及 腐 败 (1) 在 现 在 寻 租 理 论 中, 一 切 利 用 行 政 权 力 大 发 横 财 的 活 动 都 可 以 称 为 寻 租 活 动, 租 金 则 泛 指 政 府 干 预 或 行 政 管 理 市 场 而 形 成 的 级 差 收 入, 一 切 市 场 经 济 中 行 政 管 制 都 会 创 造 出 这 种 减 价 收 入 即 租 金 (2) 特 点 : 利 用 程 种 合 法 或 非 法 的 手 段 以 获 得 扔 胩 租 金 的 特 权 (3) 寻 租 的 危 害 :1 使 资 源 配 置 扭 曲, 是 资 源 无 效 配 置 的 一 个 根 源 2 是 种 非 生 产 性 活 动, 不 增 加 任 何 新 产 品 或 新 财 富, 只 是 改 变 生 产 要 素 的 产 权 关 系 3 导 致 不 同 政 府 部 门 及 官 员 争 权 夺 权 4 妨 碍 公 共 政 策 的 制 定 与 执 行 过 程, 降 低 行 政 运 转 速 度 甚 至 危 及 政 权 稳 定 10 政 府 失 败 的 纠 正 及 防 范 A 公 共 选 择 学 者 及 政 策 分 析 学 者 主 要 认 为 改 革 公 共 决 策 体 制 及 政 治 制 度 引 进 竞 争 机 制 ( 用 市 场 力 量 改 进 政 府 效 率 ) 1 进 行 立 宪 改 革 2 对 政 府 的 财 政 过 程 尤 其 是 公 共 支 出 加 以 约 束 3 完 善 表 达 民 主 的 方 式 以 及 新 的 政 治 技 术 B 尼 斯 卡 宁 1 在 政 府 内 部 重 新 确 立 竞 争 机 制 2 在 高 层 行 政 管 理 者 中 恢 复 发 挥 个 人 积 极 性 的 制 度 3 更 经 常 地 采 用 由 私 营 企 业 承 担 公 用 事 业 的 政 策 C 政 策 分 析 学 者 韦 默 和 维 宁 1 解 放 市 场 2 促 进 市 场 3 模 拟 市 场 11 公 共 选 择 理 论 : 应 用 经 济 学 的 假 定 和 方 法 来 研 究 非 市 场 决 策 以 共 决 策 问 题 的 一 个 研 究 领 域, 其 核 心 主 题 是 用 经 济 学 的 方 法 来 说 明 市 场 经 济 条 件 下 政 府 干 预 行 为 的 局 限 性 以 及 政 府 失 败 问 题 12 政 府 失 败 论 的 启 示 (1) 必 须 高 度 重 视 市 场 经 济 条 件 下 政 府 干 预 行 为 的 局 限 性 及 限 度 问 题 (2) 必 须 随 市 场 经 济 发 展 及 经 济 体 制 改 革, 及 时 进 行 政 治 - 行 政 体 制 改 革 (3) 必 须 在 政 府 机 构 中 引 入 竞 争 机 制, 用 市 场 的 力 量 改 进 政 府 的 工 作 效 率 (4) 必 须 加 强 公 共

29 决 策 和 政 府 管 理 的 法 制 化 建 设 (5) 反 腐 败 必 须 釜 底 抽 薪, 从 体 制 和 制 度 的 创 新 上 下 功 夫, 从 根 本 上 消 除 寻 租 及 腐 败 滋 生 的 土 壤 13 非 市 场 缺 陷 论 ( 政 府 失 败 论 ) 的 局 限 性 (1) 该 理 论 的 倡 导 者 往 往 因 政 府 干 预 行 为 的 局 限 性 而 得 出 反 对 国 家 或 政 府 干 预, 贬 低 乃 至 否 定 国 家 的 作 用, 要 求 放 任 自 流 的 保 守 主 义 理 论 (2) 掩 盖 了 当 代 资 本 主 义 国 家 ( 政 府 ) 的 阶 级 实 质 (3) 主 张 对 当 代 资 本 主 义 国 家 的 代 议 民 主 制 进 行 改 良, 目 的 并 非 推 翻 这 一 制 度, 而 是 维 护 完 善 (4) 过 分 依 赖 经 济 人 假 设 和 经 济 学 交 换 范 式 第 六 章 公 共 政 策 6.1 公 共 政 策 与 公 共 管 理 政 策 科 学 的 形 成 政 策 科 学 的 演 变 公 共 管 理 学 视 野 中 的 政 策 科 学 公 共 政 策 在 公 共 管 理 中 的 地 位 和 作 用 1. 公 共 政 策 是 公 共 管 理 的 起 点 2. 公 共 政 策 是 公 共 管 理 履 行 各 项 功 能 的 基 础 3. 公 共 政 策 贯 穿 于 整 个 公 共 管 理 过 程 的 始 终 6.2 公 共 政 策 的 内 容 公 共 政 策 的 性 质 与 功 能 1 政 策 是 由 政 府 或 其 他 权 威 人 士 所 制 定 的 计 划 和 规 划 或 所 采 取 的 行 动 ; 2 政 策 是 由 一 系 列 的 活 动 所 构 成 的 过 程 ;

30 3 政 策 具 有 明 确 的 目 的 目 标 或 方 向, 并 以 一 定 的 价 值 观 为 基 础 ; 10 年 专 注 考 研 专 业 课 4 政 策 是 对 全 社 会 的 有 价 值 之 物 所 做 的 权 威 性 分 配, 即 涉 及 人 们 的 利 益 关 系 1. 公 共 政 策 的 特 征 四 个 基 本 特 征 : 特 定 的 主 体 ; 特 定 的 价 值 取 向 ; 是 一 种 政 治 过 程 ; 是 一 种 行 为 准 则 或 行 为 规 范 2. 公 共 政 策 的 本 质 及 功 能 (1) 公 共 政 策 集 中 反 映 或 体 现 统 治 阶 级 的 意 志 和 愿 望, 是 执 政 党 国 家 或 政 府 进 行 政 治 控 制 或 阶 级 统 治 的 工 具 或 手 段 (2) 公 共 政 策 作 为 执 政 党 国 家 或 政 府 的 公 共 管 理 手 段, 服 务 于 社 会 经 济 的 发 展 和 文 化 的 进 步 (3) 公 共 政 策 作 为 分 配 或 调 整 各 种 利 益 关 系 的 工 具 或 手 段, 是 各 种 利 益 的 调 节 器 公 共 政 策 的 种 类 1. 分 配 性 的 调 节 性 的 自 我 调 节 性 的 和 再 分 配 的 政 策 ; 2. 总 政 策 基 本 政 策 和 具 体 政 策 ; 3. 政 治 的 经 济 的 社 会 的 文 化 的 政 策 公 共 政 策 的 目 标 和 手 段 1. 政 策 目 标 的 价 值 前 提 2. 基 本 政 策 目 标 3. 公 共 政 策 的 手 段 :

31 (1) 财 政 政 策 (2) 货 币 政 策 (3) 直 接 控 制 ( 管 制 ) (4) 制 度 变 迁 6.3 公 共 政 策 系 统 及 其 运 行 公 共 政 策 系 统 的 构 成 1. 信 息 子 系 统 2. 咨 询 子 系 统 3. 决 断 子 系 统 4. 执 行 子 系 统 5. 监 控 子 系 统 公 共 政 策 主 体 1. 立 法 机 关 2. 行 政 机 关 3. 政 党 4. 利 益 集 团 5. 思 想 库 6. 大 众 传 播 媒 介 7. 公 民 ( 选 民 ) 公 共 政 策 过 程 1. 政 策 过 程 本 质 上 是 一 种 政 治 过 程 2. 政 策 过 程 的 诸 阶 段

32 (1) 政 策 制 定 (2) 政 策 执 行 (3) 政 策 评 估 (4) 政 策 监 控 (5) 政 策 终 结 3. 决 策 方 式 民 主 的 决 策 体 制 非 民 主 的 决 策 体 制 我 国 所 实 行 的 民 主 集 中 制 原 则 是 一 种 公 共 决 策 体 制, 也 是 一 种 民 主 基 础 上 的 集 中 和 集 中 指 导 下 的 民 主 相 结 合 的 表 决 方 式 或 决 策 规 则 我 国 公 共 政 策 系 统 及 其 运 行 的 优 化 1. 公 共 政 策 的 科 学 化 政 策 科 学 化 是 指 决 策 者 及 其 他 参 与 者 充 分 利 用 现 代 科 学 技 术 知 识 及 方 法 特 别 是 公 共 政 策 的 理 论 和 方 法 来 进 行 决 策, 并 采 用 科 学 合 理 的 决 策 程 序 (1) 建 立 健 全 公 共 政 策 系 统 (2) 遵 循 科 学 的 决 策 原 则 (3) 提 高 决 策 者 和 参 与 者 的 素 质 2. 公 共 政 策 的 民 主 化 决 策 民 主 化 是 指 必 须 保 障 广 大 人 民 群 众 和 各 种 社 会 团 体 以 及 政 策 研 究 组 织 能 够 充 分 参 与 公 共 决 策 的 过 程, 在 政 策 中 反 映 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益 和 要 求 ; 并 在 决 策 系 统 及 其 运 行 中, 形 成 民 主 的 体 制 程 序 及 气 氛 (1) 把 民 主 机 制 引 入 决 策 系 统, 营 造 良 好 的 决 策 氛 围 ;

33 (2) 重 视 发 挥 参 谋 咨 询 人 员 在 决 策 中 的 作 用 ; (3) 提 高 政 治 生 活 透 明 度 3. 公 共 决 策 的 法 制 化 决 策 法 制 化 是 指 通 过 宪 法 和 法 律 来 规 定 和 约 束 决 策 主 体 的 行 为 决 策 体 制 和 决 策 过 程, 特 别 是 通 过 法 律 来 保 障 广 大 人 民 群 众 参 与 公 共 决 策 的 民 主 权 利, 并 使 党 政 机 关 及 领 导 者 的 决 策 权 力 受 到 法 律 和 人 民 群 众 的 有 效 监 督 (1) 理 顺 公 共 决 策 主 体 关 系, 完 善 决 策 规 则 ; (2) 决 策 程 序 法 制 化 ; (3) 充 分 发 挥 决 策 监 控 子 系 统 的 作 用 民 主 化 是 现 代 公 共 决 策 的 基 础 科 学 化 是 现 代 公 共 决 策 的 主 导 法 制 化 是 现 代 公 共 决 策 的 保 证 第 七 章 公 共 部 门 绩 效 评 估 1 绩 效 管 理 得 到 广 泛 研 究 的 影 响 因 素 (1) 社 会 科 学 的 发 展 (2) 财 政 压 力 动 因 (3) 新 的 管 理 理 念 催 化 剂 (4) 竞 争 的 挑 战 (5) 政 府 政 策 的 推 动 与 支 持 2 绩 效 : 从 过 程 产 品 和 服 务 中 得 到 的 输 出 结 果, 并 能 用 来 进 行 评 估 和 与 目 标 标 准 结 果 以 及 其 他 组 织 的 情 况 进 行 比 较 包 括 以 顾 客 为 中 心 的 绩 效 财 务 和 市 场 绩 效 运 作 绩 效 三 种 3 政 府 绩 效 : 指 政 府 在 社 会 经 济 管 理 活 动 中 的 结 果 效 益 效 能, 是 政 府 在 行 使 其 功 能 实 现 其 意 志 过 程 中 体 现 出 的 管 理 能 力 可 分 为 政 治 绩 效 经 济 绩 效 社 会 绩 效 文 化 绩

34 效 4 政 府 绩 效 评 估 的 内 涵 (1) 微 观 层 面, 是 对 个 人 工 作 业 绩 贡 献 的 认 定 (2) 中 观 层 面, 是 政 府 分 支 各 部 门, 包 括 事 业 单 位 NPO 如 何 履 行 其 被 授 权 职 能 (3) 宏 观 层 面, 整 个 公 共 部 门 尤 其 是 政 府 的 绩 效 的 测 评, 政 府 为 满 足 社 会 和 民 众 的 需 求 所 履 行 的 职 能 5 公 共 部 门 绩 效 评 估 的 类 型 A 从 评 估 机 构 的 地 位 上 看, 可 分 为 内 部 评 估 和 外 部 评 估 (1) 内 部 评 估 最 大 的 优 点 在 于 评 估 的 主 体 本 身 就 是 公 共 部 门 内 部 的 决 策 者 管 理 者 和 工 作 人 员, 对 该 组 织 有 更 详 尽 的 了 解, 他 们 在 持 续 的 长 期 的 方 案 评 估 中 更 有 优 势 但 是 作 出 客 观 评 价 较 难 因 为 : 1 评 估 往 往 附 着 些 自 利 行 为, 如 避 免 暴 露 缺 陷 2 带 有 局 部 利 益, 易 有 片 面 性, 有 浓 厚 的 主 观 色 彩 3 是 项 复 杂 而 精 细 的 工 作, 需 评 估 者 系 统 掌 握 有 状 的 理 论 知 识, 并 熟 悉 某 些 专 门 的 方 法 和 技 术 (2) 外 部 评 估 者 更 为 客 观, 客 观 性 使 其 易 成 为 有 效 的 调 停 者 ; 更 有 可 能 质 疑 组 织 的 基 本 前 提 ; 会 花 费 更 多 时 间 但 是 获 取 资 料 困 难 B 个 人 绩 效 评 估 和 组 织 绩 效 评 估 (1) 个 人 绩 效 评 估 有 利 于 管 理 层 与 雇 员 沟 通 组 织 的 目 标 和 目 的, 能 激 发 雇 员 的 工 作 潜 力 责 任 感 与 紧 迫 感 (2) 开 始 以 组 织 绩 效 评 估 为 核 心, 个 评 以 促 进 整 个 组 织 的 绩 效 为 前 提 C 管 理 与 改 进 型 评 估 责 任 与 控 制 型 评 估 节 约 开 支 型 的 评 估 6 公 共 部 门 绩 效 评 估 的 意 义 开 创 了 当 代 公 共 部 门 吸 收 借 鉴 私 营 部 门 管 理 方 法 与 经 验 的 先 例, 为 政 府 改 革 实 践 和 公 共 管 理 理 论 研 究 提 供 了 新 的 视 野, 在 相 当 程 度 上 来 西 方 国 家 政 府 管 理 效 率 的 提 高 和 管 理 能 力 的 增 强, 各 种 社 会 的 矛 盾 得 到 相 对 缓 和 (1) 绩 效 评 估 是 公 共 管 理 的 必 要 手 段 (2) 提 高 了 公 共 部 门 绩 效 的 动 力 机 制 1 有 于 实 现 和 落 实 政 府 责 任 2 有 助 于 提 高 公 共 服 务 供 给 的 质 量 和 效 率 3 有 助 于 改 进 政 府 公 共 部 门 与 社 会 公 众 之 间 的 关 系 (3) 有 利 于 政 府 信 誉 和 形 象 的 提 高 是 从 暗 箱 操 作 到 阳 光 行 政 的 重 要 途 径 1 有 助 于 政 府 合 法 性 和 合 理 性 的 巩 固 强 化 2 控 制 监 督 政 府 的 供 给 (4)

35 绩 效 评 估 是 一 种 有 效 的 管 理 工 具 1 可 用 作 一 种 诱 因 机 制 2 进 行 资 源 配 置 的 重 要 手 段 3 诊 断 组 织 发 展 的 有 力 措 施 7 公 共 部 门 绩 效 评 估 的 要 素 A 绩 效 评 估 的 目 标 (1) 绩 效 评 估 最 根 本 的 目 的 是 评 价 公 共 部 门 的 行 为 活 动 和 运 营 状 况, 审 查 公 共 组 织 对 资 源 的 利 用 及 所 取 得 的 成 绩, 以 期 向 公 众 证 明 公 共 资 金 得 到 合 理 和 富 有 效 率 和 效 力 的 使 用, 从 而 维 护 公 共 部 门 的 存 在 的 合 法 性 (2) 目 标 :1 提 高 组 织 绩 效 2 明 确 责 任 制 3 增 收 节 支 (3) 实 现 : 需 制 定 步 骤 清 晰 的 计 划 时 间 表, 建 立 绩 效 追 踪 和 控 制 系 统, 设 计 出 能 有 效 评 价 成 功 与 否 的 评 估 指 标 体 系, 不 断 地 对 组 织 绩 效 进 行 评 价 和 分 析 B 绩 效 评 估 的 途 径 (1) 自 上 而 下 或 自 下 而 上 进 行 ; 全 面 推 进 或 渐 进 式 推 进 (2) 自 上 而 下 用 实 验 性 的 方 法, 侧 重 于 评 估 技 术 的 有 效 性 可 靠 性 同 质 性 自 下 而 上 更 多 强 调 协 调 合 作 C 绩 效 评 估 的 制 度 安 排 : 指 评 估 中 各 部 门 的 地 位 和 角 色 的 安 排 (1) 财 政 和 预 算 部 门 (2) 在 现 有 部 门 内 部 建 立 专 家 管 理 机 构 起 思 想 库 的 作 用 (3) 培 训 制 度 帮 助 组 织 成 员 转 变 观 念 态 度 D 绩 效 评 估 的 信 息 系 统 : 包 括 确 定 评 估 的 内 容 绩 效 资 料 的 审 核 绩 效 结 果 的 所 馈 制 度 和 绩 效 信 息 的 使 用 机 制 8 绩 效 评 估 的 程 序 包 括 四 个 步 骤 确 立 目 标 实 施 评 估 方 案 审 查 评 估 结 果 修 正 目 标 和 实 施 方 案 (1) 绩 效 评 估 的 整 体 规 划 1 确 定 决 策 者 的 需 要 2 明 确 项 目 问 题 的 性 质 和 范 围 3 制 定 被 评 估 项 目 有 效 目 标 4 制 定 全 面 的 考 核 方 法 (2) 确 定 有 效 评 估 的 标 准 1 有 效 性 / 准 确 性 2 可 理 解 性 3 时 效 性 4 不 鼓 励 与 目 标 相 背 的 行 为 的 潜 在 性 5 唯 一 性 6 资 料 收 集 的 成 本 7 可 控 制 性 8 广 博 性 9 绩 效 评 估 的 评 价 标 准 和 说 明 性 指 标 (1)4E 标 准 经 济 / 成 本 标 准 效 益 / 质 量 标 准 效 率 / 生 产 力 标 准 公 平 标 准 (2) 根 据 评 价 标 准 而 定 的 一 些 徇 指 标 1 工 作 量 完 成 的 指 标 2 实 际 的 单 位 成 本 与 工 作 量 标 准 的 比 率 指 标 3 效 率 衡 量 和 效 果 质 量 相 结 合 的 指

36 标 4 资 源 利 用 指 标 5 生 产 力 指 数 6 成 本 - 收 益 的 比 率 指 标 7 综 合 性 的 绩 效 指 标 10 公 共 部 门 绩 效 评 估 面 临 的 困 难 (1) 公 共 部 门 的 产 出 难 以 量 化 1 非 商 品 性 产 出, 对 其 数 量 上 的 正 确 测 量 带 来 技 术 上 的 困 难 2 无 法 取 得 可 比 较 的 成 本 或 收 益 数 据 ( 无 竞 争 单 位 ) 3 即 使 可 量 化, 以 量 化 形 式 表 现 绩 效 不 适 宜 (2) 目 标 缺 乏 准 确 性 1 绝 大 多 数 体 制 中 存 在 多 重 的 甚 至 相 互 冲 突 的 目 标 2 目 标 常 具 有 抽 象 性 和 笼 统 性 3 目 标 过 大 过 高 难 以 达 到, 评 估 的 实 际 操 作 困 难 (3) 绩 效 标 准 指 标 难 确 定 1 与 品 质 有 关 的 指 标 难 以 制 定 2 功 能 相 同 的 公 共 组 织 地 区 性 规 模 大 小 均 有 差 异 性, 以 同 样 指 标 衡 量, 有 失 公 平 3 主 观 判 断 的 片 面 性 (4) 评 估 信 息 系 统 的 不 健 全 1 信 息 收 集 困 难 2 信 息 沟 通 障 碍 (5) 管 理 者 与 评 估 者 的 对 立 11 改 进 公 共 部 门 绩 效 评 估 的 途 径 (1) 引 入 公 民 参 与 机 制 1 帮 助 公 共 部 门 以 民 众 的 需 求 目 标 为 动 作 和 努 力 导 向 2 公 民 充 当 问 题 架 构 者, 帮 助 政 府 机 构 办 公 室 重 要 问 题, 提 出 解 决 方 案 3 可 将 事 实 与 价 值 取 向 相 结 合, 增 加 指 标 体 系 的 社 会 相 关 性 (2) 争 取 高 层 的 支 持 : 使 绩 效 评 估 更 具 合 法 性 和 有 效 性 (3) 建 立 绩 效 信 息 系 统 1 组 织 专 门 力 量 收 集 信 息 2 建 立 评 估 信 息 的 传 递 网 络 3 充 分 利 用 电 子 计 算 机 和 现 代 通 信 技 术 (4) 充 分 利 用 电 子 政 府 的 新 载 体 12 我 国 公 共 部 门 绩 效 评 估 事 业 的 发 展 A 现 状 (1) 在 评 估 实 践 方 面 已 取 得 一 定 经 验 政 府 有 状 部 门 和 机 构 陆 续 开 展 了 一 些 针 对 政 府 政 策 发 展 规 则 计 划 等 项 目 的 评 估 工 作, 但 是 评 估 水 准 不 高 ; 已 出 现 一 些 专 门 评 估 机 构, 但 是 水 准 亦 不 高 (2) 开 展 政 府 绩 效 评 估 的 社 会 环 境 正 在 形 成 1 社 会 主 义 民 主 政 治 取 得 重 大 进 展 2 人 民 群 众 参 与 国 家 管 理 的 积 极 性 日 益 增 强 3 公 务 员 对 自 身 的 绩 效 评 估 也 较 为 热 衷 (3) 在 绩 效 评 估 理 论 与 方 法 的 研 究 上 取 得 一 定 成 就 B 问 题 (1) 公 共 评 估 项 目 本 身 存 在 的 问 题 :1 缺 乏 系 统 理 论 指 导, 实 践 中 具 有 盲 目 性 2 手 段 与 效 果 缺 乏 逻 辑 性 (2) 公 共 管 理 部 门 内 部 存

37 在 的 问 题 1 决 策 者 和 管 理 人 员 抑 制 评 估 2 资 金 投 入 不 足 3 伴 随 批 评 与 改 革, 因 此 没 被 公 共 管 理 部 门 有 效 利 用, 反 而 对 其 贬 低 与 否 定 (3) 绩 效 评 估 技 术 上 的 问 题 :1 无 法 建 立 一 套 完 善 的 公 共 部 门 绩 效 评 估 的 指 标 体 系 和 方 法 2 相 关 配 套 措 施 不 完 备 3 评 估 方 法 单 一 C 推 进 : 思 想 认 识 组 织 动 工 管 理 办 法 人 才 培 养 (1) 加 强 宣 传 以 提 高 对 绩 效 工 作 意 义 的 认 识 (2) 加 强 绩 效 评 估 立 法 工 作 : 确 立 绩 评 地 位 ; 树 立 绩 评 权 威 性 ; 颁 布 绩 评 工 作 的 制 度 和 规 范 (3) 建 立 健 全 合 理 有 效 的 评 估 体 制 1 各 级 公 共 部 门 内 部 2 立 法 审 计 部 门 3 全 国 各 级 人 大 机 关 4 民 间 中 介 评 估 组 织 (4) 培 养 评 估 人 才 以 适 应 评 估 发 展 之 需 第 八 章 公 共 部 门 人 力 资 源 管 理 1 传 统 的 人 事 管 理 与 人 力 资 源 管 理 的 区 别 ( 人 力 资 源 管 理 新 在 何 处 ) (1) 人 资 管 将 员 工 视 为 组 织 的 最 重 要 的 资 源, 强 调 人 事 与 组 织 发 展 战 略 之 间 的 相 互 作 用 (2) 人 着 眼 于 未 来, 注 重 人 力 资 源 的 预 测 规 划 和 开 发 ; 传 关 心 眼 前, 为 企 业 补 充 人 员 培 训 职 工 发 放 工 资 解 决 劳 资 纠 纷 (3) 人 管 理 的 范 围 更 广 泛, 内 容 更 丰 富 (4) 人 的 体 制 及 方 式 更 加 灵 活, 特 别 重 视 培 养 职 业 的 认 同 感 和 责 任 感 及 自 我 管 理 能 力 ; 传 则 体 制 僵 化, 缺 乏 应 变 能 力, 将 人 作 物 管 理 2 传 统 的 政 府 管 理 模 式 的 特 征 及 局 限 性 (1) 视 事 为 中 心 (2) 人 才 的 发 现 和 利 用 相 当 薄 弱 (3) 视 人 为 集 体 财 产 (4) 受 政 治 影 响 较 大 (5) 不 重 视 人 事 管 理 的 地 位 与 作 用 3 我 国 传 统 的 政 府 人 事 管 理 制 度 及 模 式 的 特 点 及 弊 端 A 特 点 : 统 称 国 家 干 部,

38 国 家 统 一 的 方 式 进 行 管 理 B 弊 端 :1 高 度 集 中 的 单 一 管 理 模 式 使 得 权 利 分 离, 管 人 与 管 事 脱 节 同 时 还 阻 碍 竞 争 机 制 发 生 作 用 2 管 理 权 限 过 分 集 中 强 调 人 治, 忽 视 法 治 3 陈 旧 单 一 的 管 理 模 式 阻 碍 各 类 人 才 成 长, 不 利 优 秀 人 才 颖 而 出 4 公 共 部 门 人 资 管 的 特 征 (1) 关 于 人 的 假 定 上 传 统 人 事 管 理 视 人 为 成 本 ; 人 资 管 视 人 为 资 源 (2) 在 管 理 原 则 上 传 统 人 事 管 理 以 事 为 中 心 ; 人 资 管 以 人 为 中 心 (3) 在 管 理 方 法 上 传 是 强 制 性, 被 动 型 的 管 家 式 管 理 ; 人 为 主 动 开 发 型, 强 调 定 性 与 定 量 结 合, 心 测 与 量 化 并 重 (4) 在 管 理 内 容 上 传 为 本 组 织 招 募 新 人, 填 补 空 缺 ; 人 注 重 全 社 会 人 力 资 源 的 开 发 与 利 用 (5) 在 管 理 部 门 的 地 位 上 传 视 其 为 非 生 产 非 效 益 部 门, 地 位 较 低, 从 事 管 理 的 人 员 进 不 了 决 策 层 ; 人 咨 询 专 业 技 术 的 中 枢 性 机 构, 管 理 者 进 入 高 层 领 导 (6) 在 对 边 公 务 人 员 的 管 理 上 传 采 用 同 一 管 理 模 式, 运 用 同 样 管 理 手 段 ; 人 致 力 于 公 共 人 力 资 源 的 开 发 利 用, 重 视 现 代 国 家 公 务 员 制 度 的 建 立 与 完 善 5 人 力 资 源 管 理 模 式 在 我 国 公 共 部 门 的 推 广 A 影 响 : 将 有 力 地 推 动 我 国 干 部 人 事 制 度 的 全 面 改 革 以 及 公 务 员 制 度 的 完 善, 加 快 我 国 公 共 部 门 人 力 资 源 的 开 发 利 用 步 伐, 提 高 行 政 管 理 水 平, 促 进 我 国 社 会 经 济 的 全 面 进 步 和 发 展 (1) 人 资 管 观 念 和 模 式 的 引 入 有 助 于 我 国 人 事 管 理 体 制 的 创 新, 推 动 我 国 传 统 的 高 度 集 中 统 一 的 人 事 管 理 体 制 向 现 代 化 的 灵 活 高 效 的 新 体 制 (2) 加 快 我 国 人 事 管 理 方 式 的 更 新 (3) 促 进 人 力 资 源 的 有 效 开 发 和 利 用 B 发 展 趋 势 (1) 人 事 职 位 体 系 : 大 一 统 型 分 类 型 (2) 人 事 管 理 模 式 : 单 一 型 多 元 型 (3) 人 事 权 力 动 态 : 集 中 型 分 散 型 (4) 人 事 管 理 行 为 : 封 闭 型 开 放 型 (5) 人 力 资 源 配 置 方 式 : 计 划 型 市 场 型 (6) 政 府 管 理 行 为 : 微 观 型 宏 观 型 (7) 管 理 机 制 : 重 资 历 型 重 功 绩 型 (8) 管 理 规 范 : 文 件 国 家 法 律 (9) 管 理 观 念 : 建 立 法 制 竞 争 自 主 人 才 社 会 所 有 的 观 念 6 国 家 公 务 员 制 度 ( 文 官 制 度 ) : 是 通 过 制 定 法 律 和 规 章, 依 法 对 政 府 中 行 使 国 家 行

39 政 权 力 执 行 国 家 公 务 的 人 员 进 行 科 学 管 理 的 一 种 人 事 制 度 10 年 专 注 考 研 专 业 课 7 西 方 国 家 公 务 员 制 度 的 特 点 (1) 公 务 员 制 度 的 法 律 化 (2) 严 格 区 分 事 务 官 和 政 务 官 (3) 强 调 政 治 中 立 (4) 以 公 开 平 等 为 原 则, 以 考 试 为 核 心 的 任 用 制 度 (5) 实 行 功 绩 晋 升 制 (6) 严 格 的 培 训 制 度, 强 调 公 务 员 的 知 识 化 专 业 化 (7) 科 学 的 管 理 体 系 (8) 强 调 官 纪 官 风 和 职 业 道 德, 重 视 公 务 员 队 伍 的 廉 洁 (9) 合 理 优 厚 的 公 务 员 福 利 保 障 制 度 8 与 传 统 的 干 部 人 事 制 度 比 较, 公 务 员 制 度 的 优 越 性 (1) 具 有 新 陈 代 谢 机 制, 有 效 实 现 人 员 的 能 进 能 出 能 上 能 下 (2) 具 有 竞 争 激 励 机 制, 能 够 实 现 公 平 公 开 地 选 拔 人 才 (3) 具 有 勤 政 廉 政 及 反 腐 倡 廉 的 作 用 (4) 具 有 健 全 的 法 规 体 系, 实 现 人 事 管 理 法 制 化 科 学 化 规 范 化 9 我 国 与 西 方 公 务 员 制 度 的 区 别 (1) 动 因 不 同 西 是 促 进 资 本 主 义 社 会 的 发 展 ; 我 国 是 促 进 社 会 主 义 经 济 的 发 展 (2) 基 本 原 则 不 同 西 是 政 治 中 立 ; 我 国 是 四 项 基 本 原 则 (3) 管 理 方 式 不 同 西 是 独 立 于 党 派 之 外, 由 专 门 机 构 管 理 ; 我 国 是 党 管 干 部 (4) 服 务 宗 旨 和 利 益 关 系 不 同 西 是 雇 员 与 雇 主 的 关 系 ; 我 国 是 全 心 全 意 为 人 民 服 务 10 转 动 期 我 国 公 务 员 制 度 的 完 善 A 成 就 (1) 行 政 机 关 的 生 机 和 活 力 得 到 增 强 (2) 促 进 了 政 廉 政 建 设 (3) 初 步 建 立 了 公 开 平 等 竞 争 择 优 的 用 人 机 制 激 励 机 制 和 新 陈 代 谢 机 制 (4) 促 进 了 社 会 资 源 特 点 是 人 力 资 源 的 优 化 配 置 B 问 题 (1) 传 统 封 建 主 义 政 治 文 化 的 影 响 1 官 本 位 思 想 的 影 响 2 官 利 一 体 化 思 想 的 影 响 (2) 组 织 人 事 制 度 整 体 改 革 滞 后 (3) 配 套 改 革 不 到 位 社 会 保 障 体 制 管 理 机 构 和 管 理 制 度 不 健 全 户 籍 制 度 僵 化 (4) 相 关 制 度 发 育 不 成 熟 1 工 资 制 度 : 工 资 不 高, 福 利 待 遇 不 够, 激 励 工 资 不 够 2 职 务 分 类 制 度 : 没 有 做 到 纵 向 和 横 向 平 衡, 体 系 和 序 列 等 归 级 合 理 3 回 避 制 度 和 考 核 制 度 上 都 存 在 问 题 C 完 善 (1) 营 造 良 好 的 社 会 生 态 环

40 境 是 完 善 公 务 员 制 度 的 前 提 (2) 深 化 改 革 是 完 善 公 务 员 制 度 的 关 键 : 健 全 法 制 建 立 机 制 改 进 管 理 和 加 强 监 督 (3) 队 伍 建 设 是 完 善 公 务 员 制 度 的 根 本 1 强 化 四 个 观 念 : 服 务 竞 争 成 本 创 新 2 培 养 四 种 能 力 : 政 治 鉴 别 能 力 驾 驭 社 会 主 义 市 场 经 济 的 能 力 科 学 管 理 和 依 法 行 政 的 能 力 廉 政 勒 政 和 抵 御 腐 朽 思 想 侵 袭 的 能 力 3 加 强 制 度 管 理 : 严 把 进 口, 畅 通 出 口 11 公 共 部 门 人 力 资 源 开 发 : 指 为 充 分 科 学 合 理 和 有 效 地 发 挥 公 共 部 门 人 力 资 源 在 行 使 国 家 行 政 权 力, 管 理 国 家 和 社 会 公 共 事 务 过 程 中, 对 社 会 进 步 和 经 济 发 展 的 各 级 作 用 而 进 行 的 资 源 配 置 素 质 提 高 能 力 利 用 开 发 规 划 及 效 益 优 先 等 一 系 列 活 动 相 结 合 的 有 机 整 体 (1) 具 有 战 略 性 系 统 性 社 会 性 预 见 性 动 态 性 (2) 其 内 容 包 括 预 测 与 规 划 教 育 与 培 训 选 拔 与 使 用 配 置 与 管 理 12 加 快 我 国 人 力 资 源 开 发 的 步 伐 (1) 树 立 公 共 部 门 人 力 资 源 开 发 新 观 念 1 确 立 人 力 资 源 是 第 一 资 源 观 念 2 确 立 人 力 资 本 的 观 念 3 确 立 人 才 商 品 化 的 观 念 4 明 确 人 才 资 源 开 发 的 特 殊 性 (2) 加 快 我 国 公 共 部 门 人 力 资 源 开 发 的 对 策 1 提 高 认 识, 重 视 公 共 部 门 人 力 资 源 的 开 发 2 形 成 合 力, 加 大 公 共 部 门 人 力 资 源 开 发 力 度 3 科 学 配 置, 合 理 调 整 公 共 部 门 人 力 资 源 结 构 4 齐 头 并 进, 增 加 教 育 与 培 训 的 力 度 5 配 套 改 革, 提 供 公 共 人 力 资 源 开 发 的 制 度 保 障 6 拓 宽 视 野, 加 强 公 开 发 的 国 际 交 流 与 合 作 7 建 立 市 场, 发 掘 公 开 发 的 潜 力 8 走 向 社 会, 拓 宽 公 开 发 的 途 径 第 九 章 公 共 财 政 管 理 1 公 共 部 门 经 济 学 : 是 一 门 研 究 公 共 部 门 经 济 行 为 尤 其 是 政 府 经 济 行 为 的 学 科 领 域,

41 涉 及 公 共 支 出 税 收 及 经 济 主 体 行 为 之 间 的 关 系 等 问 题 10 年 专 注 考 研 专 业 课 2 公 共 财 政 (1) 概 念 : 指 的 是 公 为 市 场 经 济 提 供 公 共 服 务 的 政 府 分 配 行 为, 它 是 国 家 财 政 的 一 种 具 体 存 在 动 态, 即 与 市 场 经 济 相 适 应 的 财 政 类 型 (2) 特 征 : 以 弥 补 市 场 失 效 为 行 为 准 则 ; 为 市 场 活 动 提 供 一 视 同 仁 的 服 务 ; 非 市 场 营 利 性 ; 法 治 性 3 公 共 财 政 管 理 : 公 共 部 门 为 保 证 公 共 财 政 职 能 的 履 行, 而 对 财 政 收 支 所 进 行 的 决 策 管 理 监 督 等 活 动 的 总 和 内 涵 :1 公 财 管 的 主 体 是 公 共 部 门 2 贯 穿 包 括 计 划 资 源 取 得 分 配 监 督 等 环 节 在 内 的 全 过 程 3 是 项 技 术 性 活 动 4 技 术 多 元 5 目 的 是 为 了 保 证 公 共 财 政 的 基 本 职 能 得 到 最 大 限 度 履 行 4 公 共 财 政 管 理 的 地 位 (1) 是 对 公 共 资 源 进 行 直 接 管 理, 在 政 府 管 理 中 具 有 核 心 地 位 (2) 西 方, 公 共 财 政 的 政 治 背 景 使 公 财 管 成 为 国 家 政 治 生 活 中 最 重 要 的 舞 台 之 一 (3) 变 动 性 大, 较 其 他 领 域 更 具 活 力 (4) 近 三 四 十 年, 公 财 管 的 每 一 次 变 革 都 成 为 公 共 管 理 变 革 的 先 导 5 公 共 预 算 管 理 (1) 预 算 管 理 的 内 涵 1 侧 重 政 治 概 念 上 的 : 政 府 依 据 法 律 有 计 划 地 对 预 算 资 金 的 筹 集 使 用 进 行 的 组 织 协 调 和 监 督 等 管 理 活 动 2 侧 重 行 政 上 的 : 政 府 依 据 法 律 对 预 算 进 行 编 制 执 行 和 决 策 的 管 理 活 动 (2) 基 本 模 式 ( 注 意 45) 1 分 项 排 列 预 算 模 式 2 规 划 - 计 划 预 算 模 式 3 目 标 管 理 预 算 模 式 4 零 基 预 基 5 绩 效 预 算 模 式 把 握 三 点 :1 绩 效 评 估 的 精 确 化 2 放 权 以 使 项 目 管 理 者 成 为 绩 效 责 任 人 3 把 绩 效 当 作 改 善 业 绩 的 手 段 (3) 预 算 的 过 程 : 编 制 执 行 决 算 6 公 共 收 入 管 理 A 税 收 管 理 : 税 收 是 国 家 依 照 法 律 预 先 规 定 的 标 准, 强 制 无 偿 地 取 得 公 共 收 入 的 一 种 手 段 具 有 强 制 性 无 偿 性 固 定 性 三 大 特 征 (1) 税 收 管 理 的 核 心 : 实 现 公 平 征 税 和 税 收 效 率 1 公 平 征 税 : 坚 持 同 等 税 收 待 遇 原 则 坚 持 支 付 能 力 原 则 坚 持 受 益 原 则 2 税 收 效 率 来 自 于 与 缴 纳 方 :a 税 收 意 味 管 理 成 本 与 遵 从 成 本 的 最 小 化 b