子 系 统 中 发 挥 作 用 自 2009 年 以 来, 中 国 着 力 建 设 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 保 障 体 系 截 止 2013 年, 尽 管 在 筹 资 水 平 和 受 益 水 平 上 存 在 差 异, 三 大 基 本 医 疗 保 险 项 目 已 经 覆 盖 全 国

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1 第 二 章 组 织 和 治 理 本 章 概 要 在 中 国 卫 生 法 律 体 系 约 束 下, 中 国 卫 生 体 系 主 要 由 卫 生 筹 资 体 系 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 卫 生 监 管 体 系 等 构 成, 各 子 系 统 相 对 独 立 又 相 互 联 系, 不 同 行 为 主 体 在 各 子 系 统 中 发 挥 作 用 中 国 卫 生 法 律 分 为 卫 生 机 构 法 律 制 度, 卫 生 职 业 法 律 制 度, 公 共 卫 生 法 律 制 度, 卫 生 服 务 法 律 制 度 中 国 目 前 有 11 部 全 国 人 民 代 表 大 会 颁 布 的 卫 生 法 律 和 38 项 国 务 院 颁 布 的 卫 生 行 政 法 规 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 委 员 会 ( 简 称 国 家 卫 生 计 生 委,2013 年 之 前 称 卫 生 部 ) 及 由 其 管 理 的 国 家 中 医 药 管 理 局 是 最 主 要 的 卫 生 行 政 管 理 机 构 在 国 务 院 的 其 他 构 成 部 门 中, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 民 政 部 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 门 根 据 职 责 划 分, 也 在 卫 生 治 理 体 系 中 承 担 规 划 筹 资 保 险 管 理 等 相 应 职 责 ( 详 见 2.3.3) 1949 年 新 中 国 建 立 以 来, 中 国 医 疗 卫 生 服 务 体 系 经 历 了 不 同 发 展 阶 段, 最 终 形 成 了 目 前 的 卫 生 体 系 卫 生 体 系 的 建 立 与 发 展, 特 别 是 组 织 与 治 理 模 式 的 变 革 与 中 国 政 治 经 济 行 政 管 理 等 体 制 变 革 息 息 相 关 中 国 卫 生 行 政 组 织 体 系 分 为 四 级, 从 中 央 到 地 方 主 要 为 国 家 卫 生 计 生 委 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 卫 生 厅 ( 局 ) 地 市 卫 生 局 和 县 区 卫 生 局 虽 然 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 多 轮 的 以 简 政 放 权 为 主 要 内 容 的 行 政 体 制 改 革, 但 是 无 论 立 法 和 行 政 决 策 方 面, 中 央 政 府 都 发 挥 着 重 要 的 主 导 作 用 各 级 地 方 政 府 按 照 国 家 制 定 的 原 则 和 确 定 方 向, 制 定 和 执 行 本 地 的 规 划 和 决 策 中 国 卫 生 规 划 包 括 卫 生 发 展 规 划 和 卫 生 专 项 业 务 规 划 两 大 类 中 国 在 多 部 门 合 作 促 进 健 康 方 面 有 着 较 长 的 历 史 传 统, 爱 国 卫 生 运 动 是 典 型 的 代 表, 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 是 各 级 政 府 的 部 门 间 议 事 协 调 结 构, 主 要 职 责 是 提 高 人 民 健 康 水 平 中 国 对 卫 生 服 务 体 系 的 各 个 主 要 方 面 都 有 相 应 的 规 范 规 制, 主 要 由 政 府 负 责 承 担 本 区 域 的 规 制 职 责 组 织 和 治 理 是 卫 生 体 系 运 行 的 基 础 卫 生 组 织 体 系 是 指 在 一 定 区 域 内 以 保 护 和 增 进 人 群 健 康 为 目 标 的 各 种 不 同 组 织 形 成 的 组 织 群 ; 治 理, 从 广 义 上 讲, 是 在 社 会 系 统 中 对 事 务 过 程 的 管 理, 卫 生 治 理 则 是 一 个 社 会 为 促 进 和 保 护 其 人 群 健 康 而 对 组 织 及 其 运 转 进 行 界 定 的 规 则 及 管 理 2.1 卫 生 体 系 概 述 在 中 国 卫 生 法 律 体 系 约 束 下, 中 国 卫 生 体 系 主 要 由 卫 生 筹 资 体 系 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 卫 生 监 管 体 系 等 构 成, 各 子 系 统 相 对 独 立 又 相 互 联 系, 不 同 行 为 主 体 在 各 11

2 子 系 统 中 发 挥 作 用 自 2009 年 以 来, 中 国 着 力 建 设 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 保 障 体 系 截 止 2013 年, 尽 管 在 筹 资 水 平 和 受 益 水 平 上 存 在 差 异, 三 大 基 本 医 疗 保 险 项 目 已 经 覆 盖 全 国 95% 以 上 的 人 口 迄 今 为 止, 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 主 要 依 靠 公 立 医 院 ( 含 中 医 院 ) 和 其 他 公 立 卫 生 机 构, 同 时 私 立 部 门 作 为 公 共 筹 资 和 服 务 提 供 的 有 益 补 充, 在 中 国 卫 生 筹 资 和 服 务 提 供 中 发 挥 的 作 用 日 益 增 强 2013 年 商 业 健 康 保 险 费 用 占 卫 生 总 费 用 比 重 达 到 3.55%, 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 数 占 全 部 医 疗 卫 生 机 构 数 的 45.09% 卫 生 法 律 体 系 中 国 法 律 体 系 是 以 宪 法 为 统 帅, 以 法 律 为 主 干, 以 行 政 法 规 地 方 性 法 规 为 重 要 组 成 部 分, 由 宪 法 相 关 法 民 法 商 法 行 政 法 经 济 法 社 会 法 刑 法 诉 讼 与 非 诉 讼 程 序 法 等 多 个 法 律 部 门 组 成 的 有 机 统 一 整 体 根 据 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 和 中 华 人 民 共 和 国 立 法 法, 中 国 目 前 形 成 了 三 级 立 法 系 统, 包 括 (1) 全 国 人 大 国 务 院 及 其 所 属 部 门,(2) 省 级 人 大 和 省 级 政 府,(3) 省 级 政 府 所 在 地 的 市 和 国 务 院 批 准 的 较 大 市 的 人 大 和 政 府 省 级 人 大 和 省 级 政 府 在 不 同 宪 法 法 律 行 政 法 规 相 抵 触 的 前 提 下, 可 以 制 定 地 方 性 法 规, 报 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 备 案, 省 级 人 民 政 府 可 以 制 定 规 章 省 级 政 府 所 在 地 的 市 和 国 务 院 批 准 的 较 大 的 市 的 人 大 和 政 府, 前 者 可 以 制 定 地 方 性 法 规, 后 者 可 以 制 定 规 章 规 章 制 定 不 得 与 法 规 法 律 和 宪 法 相 抵 触, 法 规 制 定 不 得 与 法 律 和 宪 法 相 抵 触 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 对 居 民 健 康 权 益 有 明 确 规 定 : 中 华 人 民 共 和 国 公 民 在 年 老 疾 病 或 者 丧 失 劳 动 能 力 的 情 况 下, 有 从 国 家 和 社 会 获 得 物 质 帮 助 的 权 利 国 家 发 展 为 公 民 享 受 这 些 权 利 所 需 要 的 社 会 保 险 社 会 救 济 和 医 疗 卫 生 事 业 根 据 卫 生 法 律 的 调 整 对 象 为 主 要 标 准, 中 国 卫 生 法 律 分 为 卫 生 机 构 法 律 制 度, 卫 生 职 业 法 律 制 度, 公 共 卫 生 法 律 制 度, 卫 生 服 务 法 律 制 度, 这 些 法 律 制 度 主 要 就 某 一 具 体 领 域 进 行 规 范 指 导 中 国 目 前 尚 缺 乏 可 以 统 帅 卫 生 法 律 体 系 连 接 宪 法 与 具 体 卫 生 法 律 法 规 的 综 合 性 法 律, 目 前 中 国 政 府 正 在 制 定 这 样 一 部 法 律 中 国 的 卫 生 法 律 绝 大 部 分 属 于 卫 生 行 政 法 规 除 了 全 国 人 大 常 委 会 颁 布 的 法 律 外 ( 见 表 2.1), 国 务 院 制 定 了 医 疗 机 构 管 理 条 例 医 疗 事 故 处 理 条 例 中 医 药 条 例 突 发 公 共 卫 生 事 件 应 急 条 例 护 士 条 例 等 38 项 行 政 法 规, 除 此 之 外 还 有 大 量 地 方 法 规 部 委 和 地 方 政 府 规 章 和 规 范 性 文 件 等 12

3 表 2-1 中 国 主 要 卫 生 立 法 年 份 法 律 1984 中 华 人 民 共 和 国 药 品 管 理 法 ( 年 修 订 ) 1989 中 华 人 民 共 和 国 传 染 病 防 治 法 ( 年 修 订 ) 1993 中 华 人 民 共 和 国 红 十 字 会 法 1994 中 华 人 民 共 和 国 母 婴 保 健 法 1997 中 华 人 民 共 和 国 献 血 法 1998 中 华 人 民 共 和 国 执 业 医 师 法 2001 中 华 人 民 共 和 国 职 业 病 防 治 法 (2011 年 修 订 ) 2001 中 华 人 民 共 和 国 人 口 与 计 划 生 育 法 2007 中 华 人 民 共 和 国 国 境 卫 生 检 疫 法 2009 中 华 人 民 共 和 国 食 品 安 全 法 2012 中 华 人 民 共 和 国 精 神 卫 生 法 资 料 来 源 : 根 据 国 家 卫 生 计 生 委 网 站 信 息 整 理 卫 生 管 理 体 系 在 卫 生 体 系 的 管 理 体 系 ( 见 图 2-1) 中, 各 行 为 主 体 承 担 的 角 色 和 责 任 不 同, 不 同 主 体 间 存 在 广 泛 的 联 系 卫 生 管 理 主 体 全 国 人 民 代 表 大 会 是 最 高 国 家 权 力 机 关, 其 常 设 机 关 为 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 的 主 要 职 权 包 括 修 改 宪 法 ; 监 督 宪 法 的 实 施 ; 制 定 和 修 改 刑 事 民 事 和 其 他 基 本 法 律 ; 监 督 国 务 院 等 部 门 的 工 作 等 全 国 人 大 教 科 文 卫 委 员 会 1983 年 设 立, 主 要 负 责 审 议 全 国 人 民 代 表 大 会 主 席 团 或 全 国 人 民 代 表 大 会 交 付 的 有 关 教 科 文 卫 等 方 面 的 议 案 和 法 律 草 案 质 询 案 ; 向 全 国 人 民 代 表 大 会 主 席 团 或 全 国 人 大 常 委 会 提 出 属 于 人 大 职 权 范 围 内 同 教 科 文 卫 委 员 会 有 关 的 议 案 ; 参 与 教 科 文 卫 体 人 口 等 方 面 立 法 工 作 ; 在 全 国 人 大 常 委 会 领 导 下, 依 法 对 教 科 文 卫 等 方 面 的 法 律 进 行 视 察 与 监 督 等 国 家 卫 生 计 生 委 及 由 其 管 理 的 国 家 中 医 药 管 理 局 是 最 主 要 的 卫 生 行 政 管 理 机 构 在 国 务 院 的 其 他 构 成 部 门 中, 国 家 发 展 改 革 委 民 政 部 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 门 根 据 职 责 划 分, 也 在 卫 生 治 理 体 系 中 相 应 承 担 规 划 筹 资 保 险 管 理 等 相 应 职 责 国 务 院 直 属 机 构 中, 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 等 机 构 也 参 与 卫 生 体 系 的 治 理 工 作 13

4 图 2-1 卫 生 组 织 和 治 理 体 系 概 览 立 法 机 构 : 全 国 人 民 代 表 大 会 中 央 政 府 : 国 务 院 司 法 机 构 : 最 高 法, 最 高 检 国 家 级 国 家 卫 生 计 生 委 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局 教 育 部 财 政 部 人 社 部 国 家 发 改 委 其 他 部 门 * 国 家 中 医 药 管 理 局 部 级 中 医 院 部 级 医 院 国 家 CDC 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 省 级 政 府 省 级 省 级 中 医 药 管 理 局 省 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 教 育 厅 ( 局 ) 财 政 厅 ( 局 ) 人 社 厅 ( 局 ) 发 改 委 其 他 部 门 省 级 中 医 院 省 级 医 院 省 级 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 地 市 级 政 府 地 市 级 地 市 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 教 育 局 财 政 局 人 社 局 发 改 委 其 他 部 门 市 级 中 医 院 市 级 医 院 市 级 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 区 县 级 政 府 区 县 级 区 县 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 财 政 局 人 社 局 发 改 委 其 他 部 门 其 他 部 门 区 县 中 医 院 区 县 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 乡 镇 政 府 / 街 道 行 政 隶 属 行 政 隶 属 乡 镇 级 社 区 卫 生 服 务 中 心 乡 镇 卫 生 院 业 务 管 理 业 务 指 导 与 协 作 社 区 卫 生 服 务 站 村 卫 生 室 * 其 他 部 门 包 括 民 政 部 保 险 监 督 管 理 委 员 会 等 来 源 : 作 者 绘 制 中 国 省 市 县 三 个 行 政 级 别 的 机 构 设 置 以 及 在 卫 生 治 理 中 的 作 用 大 体 与 中 央 级 相 同 地 方 政 府 各 工 作 部 门 受 同 级 人 民 政 府 统 一 领 导, 并 且 依 照 法 律 或 行 政 法 规 的 规 定 受 上 级 主 管 部 门 的 业 务 指 导 或 者 领 导 非 政 府 组 织 在 中 国, 非 政 府 组 织 也 参 与 到 卫 生 体 系 的 各 领 域, 包 括 慈 善 组 织, 基 金 会 以 及 各 类 专 业 协 会 专 业 协 会 在 卫 生 治 理 中 发 挥 一 定 作 用, 如 中 华 医 学 会 中 华 中 医 药 学 会 中 华 预 防 医 学 会 中 国 医 师 学 会 中 华 护 理 学 会 等, 主 要 职 责 包 括 组 织 在 职 培 训 或 继 续 教 育, 向 政 府 及 有 关 部 门 反 映 医 药 工 作 者 的 意 见 建 议 和 要 求, 组 织 专 家 协 助 政 府 对 相 关 法 规 政 策 进 行 论 证 等 14

5 卫 生 服 务 提 供 体 系 中 国 卫 生 服 务 提 供 体 系 主 要 包 括 公 共 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 医 疗 服 务 提 供 体 系, 其 中 公 共 卫 生 服 务 提 供 组 织 包 括 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 卫 生 保 健 健 康 教 育 卫 生 信 息 卫 生 监 督 管 理 等 机 构 ; 医 疗 卫 生 服 务 组 织 体 系 包 括 省 市 县 三 级 医 院 和 基 层 医 疗 卫 生 服 务 机 构 上 述 医 疗 卫 生 机 构 按 照 登 记 注 册 类 型 分 为 公 立 和 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构, 按 管 理 类 别 分 为 非 营 利 性 和 营 利 性 医 疗 卫 生 机 构 ( 关 于 卫 生 服 务 提 供 体 系 的 详 细 信 息 见 第 五 章 ) 卫 生 筹 资 体 系 中 国 卫 生 筹 资 体 系 包 括 广 义 政 府 和 私 立 部 门, 其 中 广 义 政 府 投 入 包 括 各 级 财 政 对 医 疗 卫 生 服 务 的 直 接 投 入 和 社 会 医 疗 保 障 基 金 两 部 分 其 中, 财 政 医 疗 卫 生 直 接 投 入 包 括 中 央 和 地 方 政 府 对 医 疗 卫 生 机 构 的 运 行 和 发 展 投 入 以 及 对 公 共 卫 生 服 务 项 目 投 入, 如 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 补 助 社 会 医 疗 保 障 基 金 包 括 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险, 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 三 大 医 疗 保 险 以 及 正 在 施 行 的 大 病 医 疗 保 险 等 补 充 医 疗 保 险, 上 述 社 会 医 疗 保 险 与 医 疗 救 助 共 同 形 成 世 界 上 覆 盖 人 口 最 多 的 医 疗 保 障 网 私 立 部 门 筹 资 主 要 包 括 商 业 保 险 个 人 卫 生 支 出 企 业 筹 资 非 营 利 性 机 构 筹 资 2.2 历 史 背 景 1949 年 新 中 国 建 立 以 来, 中 国 医 疗 卫 生 服 务 体 系 经 历 了 不 同 发 展 阶 段, 最 终 形 成 了 目 前 的 卫 生 体 系 卫 生 体 系 的 建 立 与 发 展, 特 别 是 组 织 与 治 理 模 式 的 变 革 与 中 国 政 治 经 济 行 政 管 理 等 体 制 变 革 息 息 相 关 中 国 的 社 会 经 济 发 展 与 改 革 可 分 为 不 同 阶 段, 在 不 同 阶 段 卫 生 体 系 发 展 体 现 出 不 同 特 征 在 新 中 国 成 立 到 改 革 开 放 前, 卫 生 系 统 以 计 划 经 济 为 基 础, 主 要 依 靠 公 共 筹 资 发 展 卫 生 系 统, 这 一 时 期 存 在 卫 生 资 源 短 缺 和 服 务 提 供 能 力 不 足 的 突 出 问 题 ; 从 改 革 开 放 到 2002 年, 中 国 卫 生 系 统 逐 步 过 渡 到 以 市 场 经 济 为 主, 动 员 各 方 面 资 金 投 入 卫 生, 卫 生 资 源 和 服 务 提 供 能 力 有 了 快 速 发 展, 但 同 期 政 府 投 入 责 任 弱 化,2000 年 之 后 个 人 卫 生 支 出 比 重 接 近 60%; 第 三 个 阶 段 中 国 政 府 加 强 政 府 在 卫 生 领 域 的 责 任, 加 大 了 政 府 对 卫 生 的 投 入 力 度, 到 2012 年 卫 生 总 费 用 中 个 人 卫 生 支 出 的 比 重 下 降 到 34.34% ( 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心,2014) 第 一 阶 段 : 新 中 国 成 立 至 改 革 开 放 前 ( 年 ) 建 国 之 初, 中 国 经 济 发 展 水 平 低 下, 政 府 将 实 现 社 会 公 平 作 为 核 心 价 值 之 一, 贯 穿 到 社 会 主 义 政 治 制 度 经 济 制 度 分 配 制 度 的 设 计 过 程 中, 逐 渐 形 成 了 以 高 度 集 中 为 特 征, 以 行 政 管 理 为 主 要 手 段 的 计 划 经 济 体 制 国 家 通 过 行 政 手 段 管 理 社 会 经 济 事 务, 在 收 入 分 配 和 社 会 福 利 方 面 遵 循 平 均 主 义, 实 行 按 劳 分 配 的 分 配 制 度 卫 生 也 形 成 了 自 上 而 下 的 卫 生 行 政 管 理 组 织 体 系, 在 政 府 强 有 力 的 统 一 规 划 组 织 下, 医 疗 卫 生 服 务 体 系 得 到 快 速 建 立 和 发 展, 形 成 了 包 括 医 疗 预 防 保 健 康 复 教 学 科 研 等 在 内 的 比 较 完 整 的 卫 生 体 系, 尤 其 是 以 农 村 合 作 医 15

6 疗 和 农 村 三 级 医 疗 网 为 代 表 的 农 村 卫 生 服 务 体 系 得 到 了 世 界 卫 生 组 织 的 高 度 评 价 中 国 卫 生 服 务 提 供 体 系 的 制 度 框 架 基 本 上 形 成 于 这 个 时 期 由 于 当 时 社 会 经 济 发 展 水 平 的 限 制, 卫 生 体 系 的 特 征 是 低 水 平 广 覆 盖, 筹 资 和 报 销 水 平 较 低, 统 筹 范 围 通 常 是 市 或 县 总 体 而 言 卫 生 人 员 教 育 水 平 较 低, 医 疗 服 务 提 供 能 力 和 服 务 质 量 不 高 公 共 筹 资 的 医 疗 保 险 覆 盖 了 大 部 分 城 市 居 民, 但 补 偿 水 平 非 常 低, 农 村 合 作 医 疗 制 度 尤 其 如 此 缺 医 少 药 情 况 比 较 严 重, 一 方 面 当 时 卫 生 人 员 数 量 总 体 不 足, 另 一 方 面 尽 管 通 过 短 期 培 训 等 方 式 培 养 较 多 的 初 级 卫 生 人 员 ( 如 赤 脚 医 生 ), 但 其 服 务 能 力 相 对 较 低, 高 质 量 卫 生 人 员 数 量 较 为 缺 乏 ; 同 时, 计 划 经 济 条 件 下 医 务 人 员 收 入 与 服 务 提 供 没 有 直 接 联 系, 其 提 供 医 疗 卫 生 服 务 的 积 极 性 较 低, 服 务 提 供 效 率 不 高 改 革 开 放 之 前 的 一 段 时 期, 卫 生 体 系 内 的 各 种 矛 盾 日 益 凸 显 第 二 阶 段 : 改 革 开 放 初 步 阶 段 ( 年 ) 1978 年 召 开 的 中 国 共 产 党 十 一 届 三 中 全 会 开 启 了 中 国 从 计 划 经 济 向 社 会 主 义 市 场 经 济 的 转 轨, 国 家 的 工 作 重 心 转 到 以 经 济 建 设 为 中 心 这 一 时 期 政 治 体 制 行 政 管 理 体 制 经 济 体 制 和 财 政 体 制 发 生 了 巨 大 变 革, 对 卫 生 体 系 和 治 理 产 生 深 刻 影 响 政 治 体 制 改 革 1982 年 宪 法 的 全 面 修 改 确 立 了 新 时 期 国 家 政 治 体 制 和 经 济 发 展 的 纲 领,1987 年 的 中 共 十 三 大 提 出 建 设 高 度 的 社 会 主 义 民 主 是 政 治 体 制 改 革 的 目 标 和 根 本 任 务 之 一 1979 到 2002 年, 这 一 时 期 的 政 治 体 制 改 革 内 容 主 要 是 党 政 分 开, 权 利 下 放, 精 简 机 构 行 政 管 理 体 制 改 革 行 政 管 理 体 制 改 革 是 随 着 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 转 型 与 经 济 体 制 改 革 同 步 进 行 的 随 着 国 家 经 济 社 会 事 业 的 发 展, 行 政 体 制 开 始 简 政 放 权 在 政 府 层 面, 地 方 政 府 开 始 承 担 更 多 的 卫 生 职 责, 对 医 疗 机 构 的 放 权 体 现 为 大 部 分 医 疗 机 构 实 际 上 开 始 成 为 自 主 经 营 自 负 盈 亏 的 独 立 经 营 实 体 经 济 体 制 改 革 1979 到 2002 年, 这 一 时 期 经 济 体 制 改 革 的 核 心 是 资 源 配 置 由 行 政 分 配 逐 步 过 渡 到 市 场 发 挥 基 础 性 作 用 在 医 疗 卫 生 服 务 领 域 很 多 卫 生 要 素 越 来 越 市 场 化, 主 要 由 市 场 调 节, 但 医 疗 服 务 价 格 主 要 采 取 政 府 定 价 财 税 体 制 改 革 1994 年 启 动 了 分 税 制 的 财 政 体 制 改 革, 加 强 了 中 央 财 政 的 财 力 集 中 能 力, 地 方 政 府 收 入 下 降, 财 政 支 出 压 力 明 显 加 大 政 府 财 权 的 不 断 上 移 与 卫 生 领 域 政 府 事 权 的 层 层 下 放 之 间 出 现 了 矛 盾, 政 府 对 卫 生 的 投 入 力 度 受 到 较 大 影 响 为 解 决 计 划 经 济 时 期 人 民 卫 生 需 求 与 医 疗 卫 生 服 务 效 率 之 间 的 矛 盾, 改 革 开 放 后, 参 照 经 济 体 制 改 革 的 做 法, 卫 生 体 系 也 开 始 更 多 地 引 入 市 场 机 制, 包 括 改 变 机 构 的 收 入 分 配 办 法, 调 整 价 格 政 策 和 收 费 标 准 等, 医 疗 卫 生 服 务 提 供 主 要 围 绕 居 民 需 求 展 开, 另 一 方 面 开 始 允 许 私 人 资 本 开 设 诊 所 16

7 等 医 疗 机 构 提 供 医 疗 卫 生 服 务, 同 时 部 分 公 立 医 疗 机 构 私 有 化 年, 卫 生 事 业 快 速 发 展, 卫 生 机 构 数 卫 生 人 员 床 位 和 设 备 数 快 速 增 加, 服 务 提 供 能 力 显 著 增 强 但 是 由 于 体 制 机 制 改 革 不 到 位, 医 疗 机 构 趋 利 倾 向 日 趋 严 重, 导 致 医 药 费 用 过 快 上 涨 医 患 不 满 意 等 问 题 2001 年 居 民 个 人 卫 生 支 出 占 卫 生 总 费 用 近 60%, 达 到 历 史 最 高 水 平, 而 政 府 卫 生 支 出 占 比 只 有 16%( 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心,2014) 同 时, 由 于 政 府 对 公 共 卫 生 投 入 不 足 农 村 卫 生 服 务 体 系 及 医 疗 保 障 制 度 建 设 滞 后 等 问 题 日 益 凸 现,2003 年 严 重 急 性 呼 吸 综 合 征 (SARS) 疫 情 在 全 国 蔓 延, 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 严 峻 的 挑 战 这 些 问 题 的 出 现 使 得 医 药 卫 生 体 制 改 革 和 卫 生 事 业 发 展 的 问 题 列 入 了 中 央 政 府 的 议 事 日 程 第 三 阶 段 : 改 革 开 放 深 化 阶 段 (2003 年 至 今 ) 这 一 时 期 中 国 的 政 治 经 济 财 政 等 各 项 改 革 进 入 攻 坚 阶 段, 经 济 继 续 保 持 较 高 的 增 长 速 度, 但 面 临 一 些 不 协 调 之 处, 贫 富 差 距 城 乡 二 元 制 社 会 保 障 覆 盖 率 低 等 问 题 突 出 2003 年 中 国 共 产 党 十 六 届 三 中 全 会 提 出 了 科 学 发 展 观, 强 调 以 人 为 本, 统 筹 经 济 和 社 会 发 展 2007 年 中 共 十 七 大 提 出 进 一 步 解 放 思 想, 坚 持 改 革 开 放, 推 动 科 学 发 展, 促 进 社 会 和 谐 的 全 面 建 设 小 康 社 会 目 标, 其 中 卫 生 是 其 重 要 内 容 SARS 之 后, 中 国 政 府 开 始 反 思 卫 生 体 系 存 在 的 问 题, 努 力 解 决 卫 生 工 作 中 存 在 的 重 医 轻 防 重 城 轻 乡 等 弊 端, 加 强 公 共 卫 生 服 务, 大 力 推 进 农 村 卫 生 建 设 和 城 市 社 区 卫 生 建 设,2003 年 之 后 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 进 入 加 速 发 展 时 期 但 是 医 疗 卫 生 体 系 内 市 场 和 政 府 职 能 定 位 还 未 完 全 明 确, 仍 存 在 医 疗 机 构 过 分 依 靠 市 场 竞 争 维 持 自 身 发 展, 看 病 难 看 病 贵 情 况 突 出 的 问 题, 同 时 群 众 多 层 次 的 需 求 也 未 得 到 很 好 的 满 足 为 解 决 卫 生 领 域 存 在 的 矛 盾 和 问 题, 实 现 人 人 享 有 医 疗 保 健 的 目 标,2009 年 新 一 轮 医 改 正 式 启 动, 确 定 的 长 远 目 标 是 : 到 2020 年, 建 立 基 本 医 疗 卫 生 制 度 医 改 进 一 步 明 确 了 政 府 在 卫 生 领 域 的 责 任, 并 明 确 提 出 政 府 卫 生 投 入 增 长 幅 度 要 高 于 经 常 性 财 政 支 出 增 长 幅 度 等 要 求, 例 如 基 本 公 共 卫 生 服 务 人 均 筹 资 标 准 从 2009 年 的 15 元 增 加 到 2013 年 的 30 元 ; 公 立 医 院 改 革 试 点 在 部 分 城 市 开 始 实 施 基 本 医 疗 保 障 筹 资 和 补 偿 水 平 不 断 提 高,2014 年 城 乡 居 民 基 本 医 疗 保 险 人 均 政 府 补 助 达 到 320 元, 是 2009 年 的 3 倍, 等 等 到 2013 年 政 府 卫 生 投 入 占 卫 生 总 费 用 比 重 达 到 了 30% 此 外, 中 国 还 加 大 鼓 励 社 会 资 本 办 医 的 力 度, 制 定 文 件 放 宽 社 会 资 本 举 办 医 疗 机 构 的 准 入 范 围, 改 善 社 会 资 本 举 办 医 疗 机 构 执 业 环 境 等, 民 营 医 院 从 2009 年 的 6240 家 增 加 到 2012 年 的 9786 家, 非 政 府 办 医 院 从 2009 年 的 家 增 加 至 2012 年 的 家 与 第 二 阶 段 改 革 ( 年 ) 鼓 励 社 会 资 本 相 比, 差 异 主 要 是 强 调 在 保 证 政 府 举 办 的 医 疗 机 构 公 益 性 和 非 营 利 性 的 前 提 下 鼓 励 社 会 资 本 和 私 人 资 本 进 入 医 疗 领 域, 以 满 足 群 众 多 层 次 需 求, 同 时 更 加 注 重 政 策 环 境 的 改 善 17

8 2012 年 国 务 院 开 始 了 改 革 开 放 以 来 的 第 六 次 机 构 改 革, 原 卫 生 部 国 家 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 组 建 为 国 家 卫 生 计 生 委, 统 筹 负 责 卫 生 和 人 口 发 展 事 业 组 建 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局, 加 强 对 食 品 药 品 和 医 疗 器 械 的 监 管 2.3 组 织 卫 生 体 系 行 政 管 理 组 织 中 国 卫 生 行 政 组 织 体 系 分 为 四 级, 从 中 央 到 地 方 主 要 为 国 家 卫 生 计 生 委 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 卫 生 厅 ( 局 ) 地 市 卫 生 局 和 县 区 卫 生 局 1 乡 ( 镇 ) 一 般 不 设 独 立 的 卫 生 行 政 部 门 国 家 卫 生 计 生 委 隶 属 于 国 务 院, 是 最 高 卫 生 行 政 机 关, 现 有 21 个 内 设 机 构 : 办 公 厅 人 事 司 规 划 与 信 息 司 财 务 司 法 制 司 体 制 改 革 司 卫 生 应 急 办 公 室 疾 病 预 防 控 制 局 ( 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 办 公 室 ) 医 政 医 管 局 基 层 卫 生 司 妇 幼 健 康 服 务 司 食 品 安 全 标 准 与 检 测 评 估 司 综 合 监 督 局 药 物 政 策 与 基 本 药 物 制 度 司 计 划 生 育 基 层 指 导 司 计 划 生 育 家 庭 发 展 司 流 动 人 口 计 划 生 育 服 务 管 理 司 宣 传 司 科 技 教 育 司 国 际 合 作 司 和 离 退 休 干 部 局 省 市 县 各 级 卫 生 行 政 机 关 是 同 级 人 民 政 府 的 卫 生 行 政 职 能 部 门, 在 同 级 人 民 政 府 的 直 接 领 导 下, 负 责 本 行 政 区 域 内 的 卫 生 行 政 管 理 工 作, 并 接 受 上 级 卫 生 行 政 机 关 的 业 务 领 导 其 内 部 机 构 设 置 与 国 家 卫 计 委 基 本 保 持 一 致, 一 般 设 有 医 政 基 层 卫 生 妇 幼 保 健 卫 生 监 督 疾 病 控 制 规 划 财 务 等 职 能 科 室 卫 生 服 务 提 供 组 织 中 国 卫 生 服 务 提 供 组 织 是 以 卫 生 部 门 所 属 机 构 为 主 的 多 元 化 办 医 体 系 在 城 市 和 农 村 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 中, 除 了 作 为 主 体 的 政 府 办 医 疗 机 构 外, 还 存 在 较 多 的 非 政 府 办 医 疗 卫 生 机 构 卫 生 部 门 办 医 疗 卫 生 服 务 提 供 机 构 按 照 行 政 隶 属 关 系, 可 以 分 国 家 级 省 级 地 市 级 区 县 级 4 级, 社 区 ( 乡 镇 ) 和 村 级 医 疗 卫 生 机 构 一 般 由 区 县 级 卫 生 行 政 部 门 直 接 管 理 各 级 均 有 其 医 疗 服 务 提 供 体 系 ( 包 括 中 医 服 务 ) 和 公 共 卫 生 服 务 提 供 体 系 医 疗 服 务 提 供 体 系 按 地 域 划 分, 中 国 医 疗 服 务 体 系 分 为 农 村 和 城 市 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系, 总 体 上 医 疗 卫 生 服 务 体 系 以 公 立 医 疗 卫 生 机 构 为 主, 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 也 发 挥 重 要 作 用 农 村 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 以 县 级 医 院 为 龙 头, 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 为 基 础 县 级 医 院 为 县 域 内 的 医 疗 中 心, 主 要 负 责 基 本 医 疗 卫 生 服 务 及 危 重 急 症 病 人 的 抢 救, 并 承 担 对 乡 镇 卫 生 院, 村 卫 生 室 的 业 务 技 术 指 导 和 培 训 ; 乡 镇 卫 生 院 负 责 提 供 常 见 病 多 发 病 的 诊 疗 综 合 服 务, 并 承 担 对 村 卫 生 室 的 业 务 管 理 和 技 1 目 前 各 地 区 卫 生 部 门 和 人 口 计 生 部 门 合 并 仍 在 进 行 当 中, 此 处 表 述 仍 使 用 合 并 之 前 的 卫 生 行 政 部 门 名 称 18

9 术 指 导 ; 村 卫 生 室 承 担 一 般 疾 病 的 诊 治 工 作 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 共 同 承 担 农 村 居 民 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 城 市 医 疗 卫 生 服 务 体 系 是 以 社 区 卫 生 服 务 为 基 础 社 区 卫 生 服 务 机 构 与 城 市 医 院 分 工 协 作 的 医 疗 服 务 体 系 社 区 卫 生 服 务 机 构 承 担 城 市 居 民 基 本 公 共 卫 生 服 务, 以 及 一 般 常 见 病 多 发 病 初 级 诊 疗 服 务 和 康 复 服 务, 发 挥 健 康 守 门 人 职 责 城 市 医 院 与 社 区 卫 生 机 构 建 立 分 工 协 作 机 制, 城 市 医 院 通 过 技 术 支 持 人 员 培 训 等 方 式, 带 动 社 区 卫 生 服 务 持 续 发 展 国 家 级 省 级 和 市 级 的 大 型 综 合 医 院 承 担 城 乡 居 民 危 重 急 症 和 疑 难 病 症 的 诊 疗 医 学 教 育 和 科 研 等 方 面 的 职 责 但 目 前 卫 生 资 源 分 配 不 均 衡, 医 院 占 据 了 较 多 的 医 疗 资 源,2012 年 中 国 医 疗 机 构 总 床 位 数 是 万 张, 其 中 医 院 万 张, 占 72.6% ( 国 家 卫 生 计 生 委, 2014) 在 医 疗 服 务 提 供 方 面,2013 年 政 府 办 医 院 诊 疗 人 次 数 是 政 府 办 基 层 医 疗 卫 生 机 构 的 1.7 倍, 实 际 占 用 床 日 数 是 基 层 医 疗 卫 生 机 构 的 4 倍 ( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 未 来 中 国 应 更 加 关 注 基 层 医 疗 卫 生 机 构 服 务 能 力 的 提 高 和 服 务 体 系 的 完 善 中 国 的 医 疗 服 务 体 系 还 包 括 中 国 传 统 医 学 服 务 体 系, 包 括 中 医 藏 医 蒙 医 等 民 族 传 统 医 学 中 医 医 疗 服 务 体 系 主 要 由 国 家 级 省 级 市 级 和 县 级 公 立 中 医 医 院 和 综 合 医 疗 机 构 的 中 医 科 室 组 成, 非 公 立 中 医 医 疗 机 构 也 占 有 一 定 的 比 重 公 共 卫 生 服 务 提 供 体 系 公 共 卫 生 服 务 体 系 主 要 包 括 疾 病 控 制 机 构 妇 幼 保 健 机 构 卫 生 监 督 机 构 精 神 卫 生 专 业 机 构 等 上 述 机 构 一 般 分 国 家 省 市 县 四 级, 乡 镇 和 村 级 不 单 独 设 置, 相 关 职 能 整 合 在 相 应 级 别 的 医 疗 卫 生 机 构 中, 如 乡 镇 卫 生 院 村 卫 生 室 等 疾 病 预 防 控 制 机 构 是 实 施 疾 病 预 防 控 制 与 职 业 放 射 环 境 学 校 卫 生 等 公 共 卫 生 技 术 管 理 和 服 务 的 专 业 机 构, 包 括 疾 病 预 防 控 制 中 心 口 腔 疾 病 精 神 疾 病 等 各 类 专 业 防 治 站 所 等 妇 幼 保 健 机 构 是 主 要 为 妇 女 儿 童 提 供 预 防 保 健 等 的 公 共 卫 生 服 务 专 业 机 构 卫 生 监 督 机 构 主 要 承 担 食 品 及 医 疗 市 场 传 染 病 等 的 卫 生 监 督 工 作 精 神 卫 生 专 业 机 构 主 要 承 担 精 神 障 碍 的 预 防 治 疗 管 理 技 术 支 持 与 指 导 等 工 作 卫 生 治 理 组 织 中 主 要 行 为 主 体 的 作 用 国 务 院 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 工 作 领 导 小 组 该 小 组 主 要 职 责 为 审 议 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 重 大 方 针 政 策 措 施, 组 织 推 动 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 工 作, 统 筹 协 调 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 工 作 中 的 重 大 问 题 组 成 人 员 包 括 来 自 国 务 院 国 家 发 展 改 革 委 原 卫 生 部 财 政 部 人 力 资 源 社 会 保 障 部 中 央 宣 传 部 中 央 编 办 教 育 部 民 政 部 原 人 口 计 生 委 国 资 委 法 制 办 国 研 室 保 监 会 原 食 品 药 品 监 督 局 中 医 药 局 等 机 构 高 级 别 行 政 官 员 国 务 院 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 领 导 小 组 下 设 办 公 室, 主 要 职 责 为 协 调 医 改 各 项 19

10 工 作 的 推 进, 协 调 督 办 落 实 医 改 工 作 任 务 在 2013 进 行 的 机 构 改 革 中, 卫 生 部 与 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 合 并 为 国 家 卫 生 计 生 委 根 据 部 委 职 能 调 整, 国 务 院 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 领 导 小 组 办 公 室 的 职 责 从 国 家 发 展 改 革 委 员 会 划 入 国 家 卫 生 计 生 委, 这 种 职 能 调 整 的 优 点 是 卫 生 计 生 委 对 医 疗 卫 生 领 域 的 具 体 工 作 更 为 熟 悉, 有 利 于 政 策 制 定, 但 可 能 在 部 门 协 调 和 政 策 执 行 方 面 存 在 问 题 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 在 党 中 央 国 务 院 直 接 领 导 下, 由 卫 生 计 生 总 后 发 改 财 政 农 业 水 利 教 育 卫 生 环 保 宣 传 体 育 公 安 民 政 武 警 等 部 门 领 导 组 成, 负 责 统 一 领 导 统 筹 协 调 公 共 卫 生 环 境 治 理 防 病 治 病 病 媒 生 物 防 治 健 康 教 育 等 工 作, 委 员 会 办 公 室 设 在 国 家 卫 生 计 生 委 国 家 卫 生 计 生 委 2013 年 3 月, 根 据 国 务 院 机 构 改 革 和 职 能 转 变 方 案, 将 原 卫 生 部 的 职 责 原 人 口 计 生 委 员 会 的 计 划 生 育 管 理 和 服 务 职 责 整 合, 组 建 国 家 卫 生 计 生 委 核 心 职 能 是 负 责 国 家 医 疗 卫 生 的 规 范 规 划 和 行 政 管 理, 并 协 调 其 他 部 委 与 卫 生 相 关 的 活 动 主 要 职 责 是 统 筹 规 划 医 疗 卫 生 和 计 划 生 育 服 务 资 源 配 置, 拟 定 卫 生 和 计 划 生 育 中 医 药 事 业 发 展 的 法 律 法 规 政 策, 组 织 制 定 国 家 药 物 政 策 和 国 家 基 本 药 物 制 度, 组 织 拟 定 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 人 才 发 展 规 划, 监 督 管 理 公 共 卫 生 和 医 疗 服 务, 负 责 计 划 生 育 管 理 和 服 务 工 作 等 国 家 中 医 药 管 理 局 国 家 中 医 药 管 理 局 属 于 国 务 院 部 委 管 理 的 国 家 局, 专 门 负 责 中 医 药 事 业 管 理 主 要 职 能 是 拟 定 中 医 药 和 民 族 医 药 事 业 发 展 的 战 略 规 划 政 策 和 相 关 标 准, 参 与 国 家 重 大 中 医 药 项 目 的 规 划 和 组 织 实 施, 承 担 中 医 医 疗 预 防 保 健 康 复 及 临 床 用 药 等 的 监 督 管 理 责 任, 组 织 拟 订 中 医 药 人 才 与 科 学 研 究 技 术 的 发 展 规 划, 指 导 中 医 药 科 研 条 件 和 能 力 建 设, 管 理 国 家 重 点 中 医 药 科 研 项 目, 促 进 中 医 药 科 技 成 果 的 转 化 应 用 和 推 广 食 品 和 药 品 监 督 管 理 总 局 年 3 月, 中 国 将 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 局 国 务 院 食 品 安 全 委 员 会 办 公 室 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 中 的 生 产 环 节 食 品 安 全 监 督 管 理 职 责 国 家 工 商 行 政 管 理 总 局 的 流 通 环 节 食 品 安 全 监 督 管 理 职 责 整 合, 组 建 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局, 为 国 务 院 直 属 机 构 负 责 药 品 的 研 发 生 产 流 通 和 使 用 行 政 和 技 术 监 督 ; 食 品 保 健 品 和 化 妆 品 等 的 安 全 管 理 的 综 合 监 督 和 依 法 查 处 审 批 ; 会 同 国 家 卫 生 计 生 委 建 立 重 大 药 品 不 良 反 应 和 医 疗 器 械 不 良 事 件 相 互 通 报 机 制 和 联 合 处 置 机 制 20

11 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 国 家 发 展 改 革 委 是 国 务 院 组 成 部 门, 承 担 规 划 卫 生 重 大 建 设 项 目 和 生 产 力 布 局 的 责 任, 包 括 社 会 资 本 举 办 医 疗 机 构 的 相 关 政 策 ; 协 调 卫 生 事 业 发 展 改 革 重 大 问 题, 负 责 医 药 价 格 管 理 和 监 督 检 查 等 财 政 部 财 政 部 是 国 务 院 组 成 部 门, 是 主 要 的 卫 生 筹 资 部 门, 负 责 医 疗 卫 生 财 政 补 助 资 金 分 配 管 理, 提 供 卫 生 政 策 实 施 的 资 金 保 障 及 财 政 投 入, 监 督 卫 生 部 门 的 财 务 状 况, 参 与 确 立 卫 生 政 策 与 战 略 制 定 财 政 部 卫 生 补 助 的 范 围 包 括 医 疗 保 障 补 助 公 共 卫 生 补 助 以 及 医 疗 卫 生 机 构 补 助 等 2013 年 政 府 补 助 约 占 医 院 总 收 入 的 8% 左 右, 约 占 基 层 医 疗 卫 生 机 构 总 收 入 的 40% 左 右, 占 疾 病 控 制 机 构 收 入 的 63% 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 是 国 务 院 组 成 部 门, 负 责 拟 定 实 施 城 镇 职 工 医 保 和 城 镇 居 民 医 保 工 作 的 基 本 政 策 和 标 准, 建 设 重 特 大 疾 病 保 障 和 救 助 机 制, 加 强 各 类 保 障 制 度 间 的 衔 接, 提 高 保 障 水 平 其 他 部 门 和 机 构, 包 括 : 民 政 部 民 政 部 是 国 务 院 组 成 部 门, 主 要 负 责 拟 定 医 疗 救 助 规 划 政 策 和 标 准 教 育 部 教 育 部 是 国 务 院 组 成 部 门, 组 织 实 施 医 学 教 育 和 继 续 医 学 教 育, 制 定 医 学 教 育 发 展 规 划, 组 织 对 医 疗 技 术 人 员 的 正 规 教 育 培 训, 参 与 拟 定 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 人 才 发 展 规 划 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 属 于 国 务 院 直 属 机 构, 与 国 家 卫 生 计 生 委 建 立 健 全 应 对 口 岸 传 染 病 疫 情 和 公 共 卫 生 事 件 合 作 机 制, 包 括 通 报 交 流 机 制 和 协 作 处 理 机 制 国 家 工 商 行 政 管 理 局 国 家 工 商 行 政 管 理 局 属 于 国 务 院 直 属 机 构, 负 责 发 放 营 业 执 照, 以 及 对 营 利 和 非 营 利 医 疗 保 险 机 构 和 私 营 医 院 的 注 册 管 理 国 家 税 务 总 局 国 家 税 务 总 局 属 于 国 务 院 直 属 机 构, 负 责 对 营 利 性 医 院 的 征 税 工 作 地 方 政 府 中 国 的 行 政 体 制 主 要 分 为 五 级, 分 别 是 中 央 省 级 地 市 级 区 县 级 和 乡 镇 级, 除 中 央 外, 其 他 四 级 政 府 均 可 称 为 地 方 政 府 在 中 国, 卫 生 服 务 提 供 体 系 主 要 由 地 方 政 府 组 织 地 方 政 府 在 卫 生 服 务 提 供 体 系 的 建 立 运 行 和 监 管 方 面 发 挥 重 要 作 用 欠 发 达 地 区 的 重 大 公 共 卫 生 项 目, 如 乙 肝 疫 苗 接 种 改 水 改 厕 和 基 本 医 疗 保 险 由 中 央 财 政 承 担 较 多 的 经 费 补 助 责 任 地 方 政 府 主 要 负 责 安 排 公 共 卫 生 服 务 机 构 乡 镇 卫 生 院 和 城 市 社 区 卫 生 服 务 机 构 的 人 员 经 费 发 展 建 设 和 业 务 经 费, 保 证 其 正 常 运 行 21

12 私 立 部 门 私 立 医 疗 卫 生 服 务 提 供 机 构 私 立 医 疗 卫 生 服 务 提 供 机 构 主 要 是 私 人 诊 所, 加 上 部 分 基 层 医 疗 卫 生 机 构 ( 社 区 卫 生 服 务 中 心 和 乡 镇 卫 生 院 ) 和 私 人 医 院, 但 私 人 医 院 一 般 规 模 比 较 小, 人 员 和 床 位 较 少 2011 年, 中 国 各 类 医 疗 卫 生 机 构 中 非 公 立 占 48%, 但 各 类 医 疗 卫 生 机 构 卫 生 人 员 中 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 卫 生 人 员 仅 占 17.5%, 床 位 数 仅 占 9.7%( 卫 生 部,2012) 目 前, 中 国 政 府 正 积 极 促 进 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 的 发 展, 推 动 形 成 投 资 主 体 多 元 化 投 资 方 式 多 样 化 的 办 医 体 制 商 业 健 康 保 险 公 司 中 国 商 业 健 康 保 险 出 现 于 上 世 纪 80 年 代 近 年 来, 随 着 健 康 保 险 需 求 的 增 加, 各 类 保 险 公 司 的 健 康 保 险 产 品 也 呈 多 样 化 的 发 展 趋 势 2006 年 8 月, 中 国 保 监 会 颁 布 健 康 保 险 管 理 办 法, 统 一 了 财 险 公 司 寿 险 公 司 专 业 健 康 保 险 公 司 在 健 康 保 险 业 务 经 营 上 的 监 管 标 准 2013 年, 中 国 国 务 院 发 布 关 于 促 进 健 康 服 务 业 发 展 的 若 干 意 见, 提 出 鼓 励 企 业 慈 善 机 构 基 金 会 商 业 保 险 机 构 等 以 出 资 新 建 参 与 改 制 托 管 公 办 民 营 等 多 种 形 式 投 资 医 疗 服 务 业 ; 大 力 支 持 社 会 资 本 举 办 非 营 利 性 医 疗 机 构 提 供 基 本 医 疗 卫 生 服 务 ; 同 时 鼓 励 商 业 保 险 公 司 提 供 多 样 化 多 层 次 规 范 化 的 产 品 和 服 务 未 来 私 立 部 门 在 医 疗 卫 生 体 系 中 将 发 挥 更 大 的 作 用 其 他 组 织 包 括 学 会 协 会 等 组 织 承 担 一 定 行 业 管 理 职 责 的 机 构, 如 中 华 医 学 会 中 华 全 国 中 医 学 会 中 华 预 防 医 学 会 中 华 护 理 学 会 中 国 医 师 协 会 等 卫 生 政 策 制 定 实 施 和 评 价 过 程 的 主 要 特 征 中 国 在 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 推 进 经 济 体 制 改 革 的 过 程 中, 政 治 体 制 也 在 发 生 着 深 刻 的 变 化 这 种 变 化 体 现 在 政 策 过 程 上, 主 要 的 特 征 是 : 决 策 过 程 逐 渐 从 权 威 决 策 或 精 英 决 策 向 制 度 规 范 或 正 式 规 则 的 转 变 2012 年 底, 中 国 政 府 开 始 全 面 深 化 改 革, 推 进 协 商 民 主, 完 善 人 民 有 序 政 治 参 与, 促 进 决 策 科 学 化 民 主 化 再 一 次 被 提 到 重 要 的 改 革 议 程 中 共 中 央 国 务 院 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见 的 出 台 是 中 国 政 策 制 定 过 程 向 科 学 化 民 主 化 转 变 在 卫 生 领 域 的 最 佳 实 践 具 体 来 讲, 在 医 改 文 件 的 产 生 过 程 中, 在 议 程 设 定 问 题 界 定 政 策 方 案 的 准 备 和 选 择 以 及 政 策 的 合 法 化 等 多 个 环 节 上, 都 能 够 得 到 政 策 科 学 理 论 的 解 释 2006 年 8 月 17 日 成 立 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 部 际 协 调 工 作 小 组 2006 年 9 月 26 日, 我 为 医 改 建 言 献 策 为 主 题 的 官 方 网 页 和 热 线 电 话 同 时 启 用 利 用 这 个 渠 道, 政 府 可 以 更 广 泛 地 收 集 广 大 人 民 群 众 对 于 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见 和 建 议 22

13 2007 年 3 月 23 日, 工 作 组 邀 请 世 界 银 行 世 界 卫 生 组 织 麦 肯 锡 ( 中 国 ) 国 务 院 发 展 研 究 中 心 北 京 大 学 复 旦 大 学 北 京 师 范 大 学 和 其 他 研 究 机 构 为 中 国 医 药 卫 生 体 制 改 革 提 出 各 自 的 建 议 这 是 中 国 政 府 首 次 邀 请 外 国 机 构 为 中 国 医 改 重 大 政 策 制 定 提 供 建 议 2007 年 11 月 30 日 召 开 联 席 工 作 小 组 部 长 会 议, 国 家 发 改 委 主 任 财 政 部 部 长 和 卫 生 部 部 长 对 一 些 热 点 问 题 进 行 讨 论 例 如, 对 基 层 卫 生 机 构 的 财 政 投 入 机 制 公 立 医 院 运 行 机 制 和 政 府 卫 生 支 出 占 财 政 支 出 比 例 等 问 题 经 过 讨 论, 各 部 门 对 上 述 问 题 形 成 了 一 致 意 见 2008 年 1 月 日, 主 管 卫 生 的 国 务 院 副 总 理 召 开 两 次 会 议 征 求 人 大 代 表 对 医 改 的 意 见 和 建 议 2008 年 4 月 日, 国 务 院 总 理 召 开 两 次 会 议 听 取 医 务 工 作 者 专 家 药 品 生 产 和 流 通 企 业 代 表 教 师 市 民 农 民 和 农 民 工 对 于 医 改 文 件 初 稿 的 意 见 和 建 议 2008 年 9 月 10 日, 国 务 院 通 过 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见 初 稿, 并 将 全 文 向 社 会 公 布 2008 年 10 月 至 2009 年 3 月, 共 收 到 条 建 议 和 意 见 部 分 意 见 和 建 议 被 采 纳, 在 意 见 最 终 稿 中 得 以 体 现 上 述 主 要 步 骤 显 示 了 政 府 在 制 定 意 见 过 程 中 所 采 取 的 科 学 化 和 民 主 化 方 式 当 然 在 政 策 执 行 政 策 评 估 政 策 修 正 和 和 政 策 终 结 等 政 策 环 节 上, 仍 然 存 在 进 一 步 提 高 科 学 化 民 主 化 水 平 的 空 间 2.4 分 权 和 集 权 分 权 和 集 权 的 转 化 分 权 包 括 职 能 性 分 权 和 地 域 性 分 权 两 类 职 能 性 分 权 (functional decentralization) 是 指 履 行 特 定 职 能 的 权 力 被 转 移 到 专 门 的 地 方 办 公 室, 地 域 性 分 权 (geographical or areal decentralization) 是 将 履 行 公 共 职 能 的 广 泛 的 责 任 转 交 给 具 有 确 定 的 管 辖 地 理 范 围 的 地 方 组 织 我 们 这 里 主 要 讨 论 职 能 性 分 权, 因 为 中 国 的 卫 生 行 政 体 制 改 革 更 多 的 还 是 属 于 职 能 性 分 权 职 能 性 分 权 ( 依 分 权 程 度 的 由 低 到 高 ) 包 括 以 下 四 种 形 式 :(1) 权 力 下 移 (deconcentration): 把 某 些 行 政 权 力 下 移 至 中 央 政 府 在 地 方 的 办 公 室 ;(2) 权 力 下 放 (devolution): 创 建 或 强 化 次 国 家 级 政 府, 次 国 家 级 政 府 在 相 应 的 确 定 的 职 能 上 实 质 性 地 独 立 于 国 家 级 政 府 ;(3) 权 力 授 予 (delegation): 将 某 些 确 定 的 职 能 的 管 理 责 任 转 移 给 中 央 政 府 的 构 架 以 外 的 只 是 间 接 地 接 受 中 央 政 府 管 理 的 组 织 ;(4) 权 力 民 营 化 (privatization): 将 政 府 的 职 能 转 移 给 自 愿 组 织 或 私 立 的 盈 利 或 非 盈 利 企 业, 辅 以 不 同 程 度 的 政 府 管 制 23

14 虽 然 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 多 轮 的 以 简 政 放 权 为 主 要 内 容 的 行 政 体 制 改 革, 但 是 无 论 立 法 还 是 行 政 决 策 方 面, 中 央 政 府 都 发 挥 着 重 要 的 主 导 作 用 各 级 地 方 政 府 按 照 国 家 制 定 的 原 则 和 确 定 方 向, 制 定 和 执 行 本 地 的 规 划 和 决 策 在 计 划 经 济 时 期, 中 国 实 行 高 度 的 中 央 政 府 集 权 形 式, 地 方 的 权 力 需 要 中 央 政 府 授 权, 服 从 中 央 的 指 令, 并 接 受 中 央 的 监 督 在 资 源 配 置 上, 决 策 权 在 政 府 及 其 公 共 部 门 手 里 ; 在 政 府 内, 决 策 权 主 要 在 中 央 政 府 手 中 结 果 是, 政 府, 特 别 是 中 央 政 府, 几 乎 成 了 全 社 会 唯 一 的 资 源 配 置 主 体 在 这 样 的 背 景 下, 卫 生 体 系 治 理 是 以 高 度 的 中 央 集 权 的 行 政 体 制 为 特 征 的 改 革 开 放 以 来, 经 济 体 制 实 行 了 从 计 划 体 制 向 市 场 体 制 的 转 型 与 改 革 和 经 济 转 型 同 步, 中 国 的 行 政 体 制 改 革 主 要 是 以 向 下 级 政 府 和 向 政 府 体 制 外 的 机 构 放 权 向 下 放 权 主 要 是 为 了 更 好 地 发 挥 中 央 和 地 方 两 个 积 极 性 ; 向 外 放 权 主 要 是 为 了 更 好 地 发 挥 市 场 和 政 府 的 作 用 下 述 案 例 有 助 于 说 明 中 国 在 放 权 方 面 所 进 行 的 改 革 卫 生 领 域 的 行 政 体 制 安 排 中 国 的 行 政 体 制 包 括 五 级 政 府 : 中 央 省 级 地 市 级 县 级 和 乡 镇 级 卫 生 和 计 划 生 育 行 政 管 理 是 各 级 政 府 组 成 部 门 之 一 各 级 卫 生 计 生 部 门 在 相 应 级 别 政 府 的 领 导 下 在 各 自 的 辖 区 范 围 内 履 行 确 定 的 职 责 各 级 政 府 为 他 们 的 卫 生 计 生 部 门 提 供 人 力 和 财 力 方 面 的 保 障 中 央 级 的 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 委 员 会 负 责 对 下 级 卫 生 计 生 行 政 部 门 提 供 技 术 指 导 这 样 的 行 政 体 制 安 排 是 一 种 权 力 下 放 (devolution) 的 体 制 安 排 国 家 食 品 和 药 品 管 理 的 行 政 体 制 改 革 1998 年, 国 家 启 动 了 行 政 体 制 改 革 当 时 国 务 院 决 定 重 新 建 立 国 家 药 品 管 理 局, 由 国 务 院 直 接 领 导 实 现 药 品 管 理 的 独 立 性, 地 市 和 县 级 的 药 品 管 理 局 实 行 省 级 垂 直 管 理 垂 直 管 理 意 味 着 中 央 或 省 级 掌 管 下 级 部 门 的 人 事 权 和 财 权, 以 避 免 下 级 政 府 对 他 们 的 药 品 监 管 部 门 在 履 行 职 责 中 实 施 干 扰 垂 直 管 理 的 安 排 是 一 种 权 力 下 移 (deconcentration), 是 一 种 集 权 化 的 改 革 在 2008 年 的 改 革 中, 为 了 给 地 方 政 府 在 食 品 和 药 品 管 理 事 务 上 更 多 的 权 利, 国 务 院 决 定 停 止 实 行 垂 直 管 理 地 市 级 和 县 级 的 食 品 药 品 管 理 部 门 由 当 地 政 府 领 导 当 地 政 府 将 负 责 他 们 的 食 品 药 品 管 理 部 门 的 人 力 和 财 力 保 障 这 种 改 革 被 称 为 属 地 化 管 理 这 与 权 力 下 放 (devolution) 相 类 似 至 今, 属 地 化 的 行 政 体 制 安 排 仍 在 沿 用 在 行 政 体 制 改 革 的 过 程 中, 卫 生 领 域 采 取 了 一 些 实 质 性 的 措 施 原 卫 生 部 于 2006 年 3 月 3 日 发 布 了 卫 生 部 法 定 传 染 病 疫 情 和 突 发 公 共 卫 生 事 件 信 息 发 布 方 案 根 据 发 布 方 案, 各 省 自 治 区 直 辖 市 卫 生 行 政 部 门 按 照 月 报 年 报 的 要 求 定 期 发 布 本 辖 区 内 法 定 报 告 传 染 病 疫 情 和 突 发 公 共 卫 生 事 件 总 体 信 24

15 息, 具 体 发 布 时 间 方 式 和 程 序 自 行 确 定 法 定 传 染 病 报 告 的 职 能 从 中 央 卫 生 行 政 部 门 转 移 到 省 级 卫 生 行 政 部 门 是 权 力 授 予 (delegation) 的 案 例, 是 分 权 改 革 的 尝 试 取 消 政 府 的 审 批 权 限 2013 年 7 月, 国 家 卫 生 计 生 委 宣 布 : 政 府 对 生 产 消 毒 剂 和 消 毒 设 备 的 审 批 职 能 将 被 取 消, 除 非 消 毒 剂 和 消 毒 设 备 的 生 产 过 程 使 用 了 新 材 料 新 工 艺 和 新 技 术, 或 者 使 用 了 新 的 消 毒 原 理 生 产 厂 商 则 必 须 按 照 国 家 卫 生 标 准 和 技 术 规 范 对 他 们 的 产 品 进 行 卫 生 和 安 全 性 评 估 地 方 相 关 的 机 构 应 对 生 产 厂 商 的 产 品 进 行 监 督 和 检 查 这 样 的 改 革 措 施 可 以 被 认 为 是 权 力 民 营 化 (privatization), 是 一 种 分 权 的 改 革 治 理 机 制 的 分 权 在 立 法 方 面, 全 国 人 大 委 员 会 制 定 和 修 改 刑 事 民 事 国 家 机 构 的 和 其 他 的 国 家 基 本 法 律 ; 全 国 人 大 常 委 会 制 定 和 修 改 除 应 当 由 全 国 人 民 代 表 大 会 制 定 的 法 律 以 外 的 其 他 法 律 ; 国 务 院 根 据 宪 法 和 法 律, 规 定 行 政 措 施, 制 定 行 政 法 规, 发 布 决 定 和 命 令 ; 各 部 各 委 员 会 根 据 法 律 和 国 务 院 的 行 政 法 规 决 定 命 令, 在 本 部 门 的 权 限 内, 发 布 命 令 指 示 和 规 章 省 直 辖 市 的 人 民 代 表 大 会 和 它 们 的 常 务 委 员 会, 在 不 同 宪 法 法 律 行 政 法 规 相 抵 触 的 前 提 下, 可 以 制 定 地 方 性 法 规, 报 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 备 案 在 卫 生 领 域, 国 家 卫 生 计 生 委 主 要 负 责 研 究 制 订 卫 生 法 规 方 针 政 策, 研 究 提 出 国 家 卫 生 事 业 发 展 规 划 和 战 略 目 标, 制 定 技 术 规 范 和 卫 生 标 准 并 监 督 实 施 地 方 卫 生 行 政 部 门 在 本 地 人 民 政 府 的 直 接 领 导 下, 负 责 本 行 政 区 域 内 的 卫 生 行 政 管 理 工 作, 制 定 卫 生 发 展 规 划 和 地 区 资 源 配 置 规 划 有 些 行 政 审 批 工 作 涉 及 不 同 级 别 卫 生 行 政 机 关 参 与 例 如, 大 型 医 用 设 备 配 置 与 使 用 管 理 办 法 规 定 甲 类 大 型 医 用 设 备 的 配 置 由 医 疗 机 构 按 属 地 化 原 则 向 所 在 地 卫 生 行 政 部 门 提 出 申 请, 逐 级 上 报, 经 省 级 卫 生 行 政 部 门 审 核 后 报 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 审 批 在 不 同 层 级 卫 生 行 政 管 理 之 间, 权 力 和 职 责 的 划 分 是 动 态 发 展 的 例 如, 根 据 国 家 行 政 体 制 改 革 的 总 要 求, 卫 生 领 域 在 不 同 层 级 不 同 事 项 上 开 展 行 政 审 批 权 的 下 放 2013 年 国 家 卫 生 计 生 委 主 要 职 责 内 设 机 构 和 人 员 编 制 规 定 指 出 将 除 利 用 新 材 料 新 工 艺 和 新 化 学 物 质 生 产 的 涉 及 饮 用 水 卫 生 安 全 产 品 的 审 批 职 责 下 放 省 级 卫 生 计 生 部 门 ; 将 外 国 医 疗 团 体 来 华 短 期 行 医 审 批 职 责 下 放 到 设 区 的 市 级 卫 生 计 生 部 门 等 支 出 责 任 和 财 权 的 分 权 1994 年 分 税 制 改 革 清 晰 界 定 了 中 央 政 府 和 地 方 政 府 的 事 权, 通 过 将 税 种 统 一 划 分 为 中 央 税 地 方 税 和 中 央 与 地 方 共 享 税 合 理 分 配 了 中 央 和 地 方 的 收 入 中 央 税 体 现 国 家 权 益, 具 有 宏 观 调 控 功 能 ; 将 适 合 地 方 征 管 的 税 种 划 分 为 地 方 税 ; 将 与 经 济 发 展 直 接 相 关 的 税 种 划 入 共 享 税 按 照 改 革 的 要 求, 中 央 税 收 收 入 占 较 大 25

16 比 例 通 过 改 革, 解 决 了 长 期 存 在 的 中 央 政 府 的 财 政 能 力 弱 于 地 方 政 府 的 财 政 能 力 的 问 题 改 革 后, 专 设 了 税 收 机 关 专 事 国 税 和 地 税 的 征 收 从 财 政 支 出 责 任 看, 不 同 级 别 政 府 的 支 出 责 任 与 医 疗 卫 生 机 构 举 办 主 体 的 行 政 级 别 密 切 相 关 中 央 省 级 可 以 设 置 少 量 承 担 全 国 或 区 域 性 疑 难 病 症 诊 治 的 医 学 中 心 ; 地 市 级 根 据 自 身 卫 生 规 划 设 置 一 定 数 量 的 市 级 医 疗 卫 生 机 构 ; 县 级 主 要 负 责 举 办 县 级 医 院, 乡 村 和 社 区 卫 生 服 务 机 构 地 方 政 府 特 别 是 基 层 政 府 成 为 医 疗 卫 生 服 务 筹 资 的 主 体 为 促 进 卫 生 筹 资 公 平, 中 央 政 府 逐 渐 加 大 对 卫 生 的 转 移 支 付, 承 担 更 多 的 卫 生 发 展 的 支 出 责 任 不 同 的 政 府 卫 生 支 出 项 目 在 各 级 政 府 间 支 出 责 任 的 划 分 上 略 有 不 同 基 本 运 行 支 出 : 专 业 公 共 卫 生 机 构 支 出 责 任 取 决 于 行 政 隶 属 关 系, 中 央 政 府 为 贫 困 地 区 提 供 转 移 支 付 资 金 ; 基 本 建 设 支 出 : 地 方 政 府 为 主, 中 央 政 府 对 老 少 边 穷 地 区 提 供 专 项 补 助 ; 设 备 购 置 支 出 : 地 方 政 府 为 主, 中 央 政 府 通 过 专 项 经 费 对 中 西 部 地 区 农 村 地 区 和 少 数 民 族 地 区 进 行 补 助 ; 指 令 性 任 务 支 出 : 突 发 公 共 卫 生 事 件 等 按 外 部 性 划 分 支 出 责 任 的 同 时, 中 央 财 政 加 大 了 转 移 支 付 ; 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 支 出, 按 照 经 济 发 展 水 平, 各 级 财 政 承 担 不 同 支 出 责 任 ; 中 西 部 地 区 以 中 央 财 政 为 主, 东 部 地 区 以 地 方 财 政 为 主 ; 基 本 医 疗 保 险 补 助 支 出 : 新 农 合 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 由 各 级 政 府 和 参 保 人 共 同 承 担 筹 资 责 任, 中 西 部 地 区 以 中 央 财 政 为 主 2.5 规 划 当 前, 中 国 已 正 式 确 立 并 建 立 起 三 级 三 类 规 划 管 理 体 系 : 按 行 政 层 级 分 为 国 家 级 规 划 省 ( 区 市 ) 级 规 划 市 县 级 规 划 ; 按 对 象 和 功 能 类 别 分 为 总 体 规 划 专 项 规 划 区 域 规 划 卫 生 发 展 规 划 属 于 专 项 规 划 国 家 总 体 规 划 省 ( 区 市 ) 级 总 体 规 划 和 区 域 规 划 的 规 划 期 一 般 为 5 年, 可 以 展 望 到 10 年 以 上 国 家 总 体 规 划 和 省 ( 区 市 ) 级 市 县 级 总 体 规 划 分 别 由 同 级 人 民 政 府 组 织 编 制, 并 由 同 级 人 民 政 府 发 展 改 革 部 门 会 同 有 关 部 门 负 责 起 草, 由 各 级 人 民 政 府 报 同 级 人 民 代 表 大 会 审 议 批 准 ; 专 项 规 划 由 各 级 有 关 行 业 主 管 部 门 组 织 编 制, 其 中 关 系 国 民 经 济 和 社 会 发 展 全 局 需 要 国 务 院 审 批 或 者 核 准 的 重 大 项 目 以 及 安 排 国 家 投 资 数 额 较 大 的 国 家 级 专 项 规 划 由 国 务 院 审 批, 其 他 专 项 规 划 由 国 务 院 有 关 部 门 批 准 在 国 务 院 组 成 部 门 中, 国 家 发 展 改 革 委 负 责 拟 订 并 组 织 实 施 国 民 经 济 和 社 会 发 展 的 五 年 规 划 和 年 度 计 划, 受 国 务 院 委 托 向 全 国 人 大 提 交 国 民 经 济 和 社 会 发 展 五 年 规 划 的 报 告 ( 草 案 ) 26

17 国 家 卫 生 发 展 规 划 是 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 在 卫 生 领 域 的 专 项 规 划 由 国 家 卫 生 计 生 委 负 责 拟 订 全 国 卫 生 事 业 中 长 期 发 展 规 划 和 专 项 规 划, 由 发 展 改 革 部 门 与 国 家 总 体 规 划 进 行 衔 接, 经 国 务 院 批 准 后 实 施 国 家 卫 生 规 划 卫 生 事 业 发 展 五 年 规 划 属 于 国 家 级 专 项 规 划, 一 般 包 括 现 状 趋 势 方 针 目 标 任 务 布 局 项 目 实 施 保 障 措 施 等 内 容, 是 指 导 五 年 卫 生 发 展 的 主 要 依 据 建 国 以 来, 中 国 共 制 定 和 实 施 了 12 个 卫 生 事 业 发 展 五 年 规 划 2012 年 3 月, 国 务 院 印 发 十 二 五 期 间 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 规 划 暨 实 施 方 案, 明 确 了 年 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 阶 段 目 标 改 革 重 点 和 主 要 任 务 其 制 定 过 程 由 国 务 院 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 领 导 小 组 牵 头, 协 调 卫 生 财 政 民 政 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 委 共 同 制 定 地 方 各 级 政 府 根 据 上 述 规 划 和 医 改 文 件, 结 合 地 方 实 际 情 况 制 定 区 域 内 十 二 五 期 间 改 革 方 案, 报 由 上 级 业 务 指 导 部 门 审 核 同 意 后 实 施 2012 年 10 月, 国 务 院 印 发 卫 生 事 业 发 展 十 二 五 规 划, 提 出 要 初 步 建 立 健 全 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度, 使 全 体 居 民 人 人 享 有 基 本 医 疗 保 障, 人 人 享 有 基 本 公 共 卫 生 服 务, 医 疗 卫 生 服 务 可 及 性 服 务 质 量 服 务 效 率 和 群 众 满 意 度 显 著 提 高, 个 人 就 医 费 用 负 担 明 显 减 轻, 地 区 间 卫 生 资 源 配 置 和 人 群 间 健 康 状 况 差 异 不 断 缩 小, 基 本 实 现 全 体 人 民 病 有 所 医, 人 均 预 期 寿 命 在 2010 年 的 基 础 上 提 高 1 岁 除 上 述 外, 在 与 卫 生 发 展 相 关 的 领 域, 如 医 疗 保 障 食 品 药 品 安 全 环 境 与 健 康 等 领 域 也 分 别 由 相 应 行 政 主 管 部 门 制 定 相 应 的 专 项 规 划, 如 社 会 保 障 十 二 五 规 划 纲 要 药 品 安 全 十 二 五 规 划 国 家 环 境 与 健 康 行 动 计 划 等 卫 生 专 项 业 务 规 划 在 卫 生 发 展 五 年 规 划 的 统 领 下, 针 对 卫 生 发 展 的 重 要 方 面 和 领 域 也 分 别 有 各 自 领 域 的 发 展 规 划, 即 专 项 业 务 规 划 专 项 业 务 规 划 一 般 由 卫 生 行 政 机 构 的 相 关 业 务 部 门 根 据 工 作 需 要 制 定, 并 与 卫 生 发 展 五 年 规 划 和 相 关 业 务 领 域 的 国 家 级 专 项 规 划 衔 接 卫 生 领 域 的 专 项 业 务 规 划 主 要 包 括 两 大 类 : 第 一 是 针 对 主 要 健 康 问 题 和 影 响 因 素 进 行 干 预 的 规 划 和 行 动 计 划, 一 般 以 主 要 疾 病 或 重 点 人 群 健 康 为 规 划 对 象 通 常 是 先 形 成 中 长 期 规 划, 之 后 再 制 定 阶 段 性 的 规 划 和 行 动 计 划, 如 中 国 预 防 与 控 制 艾 滋 病 中 长 期 规 划 全 国 地 方 病 防 治 十 二 五 规 划 中 国 慢 性 病 防 治 工 作 十 二 五 规 划 ( 年 ) 等 第 二 是 针 对 卫 生 发 展 的 要 素 和 支 撑 条 件, 如 机 构 人 才 信 息 等 相 应 的 规 划 包 括 医 药 卫 生 中 长 期 人 才 发 展 规 划 ( 年 ) 十 二 五 卫 生 信 息 化 发 展 规 划 中 国 医 学 教 育 改 革 和 发 展 纲 要 ( ) 等 这 些 相 关 要 素 和 支 撑 条 件 的 规 划 是 相 应 领 域 的 重 要 政 策 工 具, 一 般 由 卫 生 计 生 行 政 机 构 的 业 27

18 务 部 门 会 同 发 展 改 革 部 门 相 关 主 管 部 门 ( 如 科 技 部 门 教 育 部 门 信 息 化 主 管 部 门 等 ) 共 同 制 定, 并 与 卫 生 发 展 五 年 规 划 相 关 专 项 发 展 规 划 衔 接 后 下 发 执 行 卫 生 服 务 体 系 建 设 规 划 卫 生 服 务 体 系 建 设 规 划 主 要 是 针 对 卫 生 服 务 体 系 建 设 的 薄 弱 环 节, 通 过 组 织 实 施 建 设 项 目, 完 善 政 策 措 施, 全 面 改 善 服 务 条 件, 促 进 卫 生 事 业 发 展 一 般 由 国 家 卫 生 计 生 委 提 出 建 设 方 向 和 需 求, 并 编 制 卫 生 服 务 体 系 建 设 规 划 报 送 发 展 改 革 委 审 核 后 由 两 委 共 同 印 发 实 施 各 地 区 也 根 据 本 地 区 实 际 制 定 本 地 区 卫 生 服 务 体 系 建 设 规 划 2003 年, 中 国 总 结 防 治 非 典 的 工 作 经 验, 决 定 进 一 步 加 强 公 共 卫 生 体 系 建 设, 先 后 编 制 实 施 了 疾 病 预 防 控 制 体 系 建 设 方 案 和 突 发 公 共 卫 生 事 件 医 疗 救 治 体 系 建 设 规 划 2006 年 原 卫 生 部 国 家 中 医 药 管 理 局 国 家 发 展 改 革 委 财 政 部 联 合 制 定 下 发 农 村 卫 生 服 务 体 系 建 设 与 发 展 规 划, 重 点 支 持 乡 镇 卫 生 院 县 级 医 院 县 级 妇 幼 保 健 机 构 和 村 卫 生 室 基 础 设 施 建 设 2009 年 医 改 以 来, 中 国 先 后 编 制 实 施 了 社 区 卫 生 服 务 机 构 建 设 规 划 精 神 卫 生 防 治 体 系 建 设 与 发 展 规 划 健 全 农 村 医 疗 卫 生 服 务 体 系 建 设 方 案 农 村 急 救 体 系 建 设 方 案 ( 年 ) 儿 童 医 疗 卫 生 服 务 体 建 设 规 划 重 大 疾 病 防 治 设 施 建 设 方 案 等 多 项 规 划 和 方 案 总 的 来 看, 随 着 中 国 不 断 加 大 对 卫 生 事 业 的 投 入 力 度, 公 共 卫 生 农 村 卫 生 以 及 城 市 医 疗 卫 生 服 务 体 系 基 础 设 施 条 件 有 效 改 善 区 域 卫 生 规 划 1997 年 中 共 中 央 国 务 院 关 于 卫 生 改 革 与 发 展 的 决 定 提 出 将 区 域 卫 生 规 划 作 为 深 化 卫 生 管 理 体 制 改 革 的 重 要 内 容 1999 年 3 月, 原 国 家 计 委 财 政 部 和 原 卫 生 部 制 定 了 关 于 开 展 区 域 卫 生 规 划 工 作 的 指 导 意 见, 对 区 域 卫 生 规 划 的 目 标 内 容 编 制 方 法 政 策 措 施 组 织 管 理 等 提 出 了 具 体 要 求 自 此, 区 域 卫 生 规 划 在 全 国 范 围 内 开 始 实 施 2009 年 中 共 中 央 国 务 院 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见 进 一 步 明 确 要 强 化 区 域 卫 生 规 划 省 级 人 民 政 府 制 定 卫 生 资 源 配 置 标 准, 组 织 编 制 区 域 卫 生 规 划 和 医 疗 机 构 设 置 规 划, 明 确 医 疗 机 构 的 数 量 规 模 布 局 和 功 能 地 市 级 政 府 按 照 中 央 指 导 意 见 和 省 级 资 源 配 置 标 准, 制 定 和 实 施 本 区 域 卫 生 规 划 和 医 疗 机 构 设 置 规 划, 周 期 一 般 为 五 年 规 划 应 对 的 新 问 题 随 着 中 国 社 会 经 济 发 展 和 全 球 化 的 加 速, 中 国 卫 生 体 系 面 临 的 新 问 题 日 益 增 加, 如 突 发 公 共 卫 生 事 件 日 益 增 多 对 外 医 疗 援 助 力 度 进 一 步 加 大 ; 同 时 患 者 跨 国 流 动 日 益 增 加 等 卫 生 规 划 已 经 为 应 对 上 述 部 分 问 题 作 出 安 排, 但 完 全 有 效 应 对 这 些 新 问 题 还 需 要 不 断 探 索 例 如, 国 务 院 发 布 国 家 突 发 公 共 事 件 总 体 应 急 预 案, 强 调 各 有 关 部 门 要 按 照 职 责 分 工 和 相 关 预 案 做 好 突 发 公 共 事 件 的 应 对 工 作, 卫 生 事 业 发 展 十 二 五 规 划 中 提 出 要 全 面 做 好 各 类 重 大 突 发 公 共 事 件 的 卫 28

19 生 应 急 工 作, 积 极 开 展 重 大 灾 害 事 故 紧 急 医 学 救 援, 做 好 重 大 活 动 卫 生 保 障 工 作 随 着 多 边 合 作 的 推 进, 一 些 边 境 地 区 已 经 将 此 部 分 内 容 在 地 方 规 划 有 所 体 现, 比 如 广 西 和 云 南 一 些 边 境 地 区 规 划 中 考 虑 了 与 东 南 亚 国 家 联 盟 之 间 患 者 和 卫 生 人 员 流 动 的 具 体 内 容 2.6 部 门 间 合 作 中 国 在 多 部 门 合 作 促 进 健 康 方 面 有 着 较 长 的 历 史 传 统, 爱 国 卫 生 运 动 是 典 型 的 代 表 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 是 各 级 政 府 的 议 事 协 调 机 构, 由 党 政 军 群 多 部 门 组 成, 其 办 事 机 构 是 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 办 公 室 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 负 责 统 一 领 导 统 筹 协 调 近 年 来, 将 健 康 融 入 所 有 政 策 的 理 念 在 中 国 开 始 得 到 各 方 重 视, 目 前 正 在 以 将 健 康 融 入 所 有 政 策 的 理 念 为 指 导 推 进 健 康 城 市 建 设 部 门 间 或 跨 部 门 规 划 和 实 施 机 制 中 国 卫 生 事 项 的 多 部 门 协 调 有 多 种 形 式 联 席 会 议 一 般 是 多 个 没 有 隶 属 关 系 但 是 有 工 作 关 系 的 部 门, 为 了 解 决 特 定 的 卫 生 问 题 完 成 一 致 的 卫 生 目 标 进 行 的 部 门 间 平 等 合 作 例 如 在 应 对 禽 流 感 疫 情 中, 原 卫 生 部 和 农 业 部 数 次 召 开 部 际 联 席 会 议, 为 达 成 一 致 意 向 和 采 取 统 一 行 动 奠 定 了 基 础 主 要 领 导 或 分 管 领 导 牵 头 的 协 调 形 式 在 中 国 中 央 和 地 方 层 面 也 较 为 多 见, 同 时 对 于 需 要 持 续 沟 通 互 动 的 跨 部 门 合 作, 中 国 政 府 还 设 立 常 设 机 构 来 履 行 协 调 部 门 的 职 能, 使 其 成 为 负 有 协 调 职 能 的 政 府 常 设 机 构, 如 国 务 院 医 药 卫 生 体 制 改 革 领 导 小 组 办 公 室 是 国 务 院 医 改 领 导 小 组 下 设 的 常 设 机 构, 负 责 统 筹 协 调 医 改 相 关 部 门 职 能, 推 进 医 改 相 关 工 作, 国 务 院 防 治 艾 滋 病 工 作 委 员 会 办 公 室 也 是 典 型 代 表, 承 担 研 究 提 出 艾 滋 病 防 治 规 划 及 有 关 政 策 措 施 ; 指 导 有 关 部 门 制 订 艾 滋 病 防 治 工 作 年 度 计 划 工 作 方 案 并 提 供 技 术 支 持 ; 组 织 有 关 部 门 开 展 艾 滋 病 防 治 工 作 督 导 检 查 ; 协 调 有 关 部 门 研 究 解 决 艾 滋 病 防 治 工 作 中 的 具 体 问 题 等 工 作 此 外, 政 府 还 广 泛 采 取 设 立 临 时 议 事 机 构 或 临 时 协 调 机 构 的 方 式 进 行 部 门 间 协 调 该 类 机 构 往 往 用 于 处 理 灾 害 和 公 共 卫 生 等 突 发 性 的 领 域,2003 年 为 应 对 非 典 成 立 的 非 典 办 公 小 组 就 属 于 此 类 健 康 影 响 评 价 的 步 骤 和 机 制 目 前 中 国 还 没 有 建 立 以 将 健 康 纳 入 所 有 政 策 为 基 础 的 系 统 的 健 康 影 响 评 价 机 制 近 年 来, 随 着 大 众 对 空 气 水 噪 音 等 环 境 因 素 对 健 康 影 响 的 关 注, 中 国 对 环 境 健 康 影 响 评 价 日 益 重 视,2008 年 4 月 1 日 环 境 保 护 部 发 布 环 境 影 响 评 价 技 术 导 则 人 体 健 康 ( 征 求 意 见 稿 ), 体 现 了 开 始 把 环 境 污 染 对 人 体 健 康 影 响 的 评 价 纳 入 工 程 项 目 环 境 评 审 的 管 理 制 度 之 中, 但 从 总 体 上 看, 中 国 在 健 康 影 响 评 价 方 面 仍 比 较 欠 缺, 需 要 进 一 步 建 立 完 善 的 长 效 的 健 康 影 响 评 价 机 制 29

20 2.6.3 食 品 安 全 农 业 和 有 关 工 作 场 所 和 工 作 环 境 在 食 品 安 全 农 业 职 业 卫 生 和 环 境 卫 生 涉 及 多 个 部 门, 在 具 体 管 理 过 程 中 采 取 由 政 府 设 立 专 门 机 构 负 责, 相 关 部 门 协 调 配 合 的 多 部 门 合 作 机 制 食 品 安 全 : 食 品 安 全 管 理 的 主 体 是 政 府 食 品 安 全 管 理 相 关 部 门, 在 国 家 层 面 主 要 有 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 局 国 家 卫 生 计 生 委 农 业 部 国 家 质 检 总 局 国 家 工 商 总 局 商 务 部 环 境 保 护 部 等, 国 务 院 还 设 立 了 食 品 安 全 委 员 会 其 中, 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 局 主 要 负 责 制 定 食 品 行 政 许 可 的 实 施 办 法 并 监 督 实 施, 负 责 建 立 食 品 安 全 信 息 统 一 公 布 制 度, 公 布 重 大 食 品 安 全 信 息, 参 与 制 定 食 品 安 全 风 险 监 测 计 划 食 品 安 全 标 准, 组 织 查 处 重 大 违 法 行 为 以 及 食 品 安 全 事 故 应 急 体 系 建 设 以 及 与 食 品 安 全 相 关 的 其 他 工 作 国 家 卫 生 计 生 委 主 要 组 织 开 展 食 品 安 全 风 险 监 测 评 估, 依 法 制 定 并 公 布 食 品 安 全 标 准, 负 责 食 品 食 品 添 加 剂 及 相 关 产 品 新 原 料 新 品 种 的 安 全 性 审 查 国 务 院 食 品 安 全 委 员 会 的 主 要 职 责 是 分 析 食 品 安 全 形 势, 研 究 部 署 统 筹 指 导 食 品 安 全 工 作, 提 出 食 品 安 全 监 管 的 重 大 政 策 措 施, 督 促 落 实 食 品 安 全 监 管 责 任 上 述 各 部 门 之 间 通 过 定 期 召 开 联 席 会 议, 研 究 部 署 重 点 工 作 签 订 合 作 备 忘 录 等 形 式 共 同 维 护 食 品 安 全, 形 成 从 食 品 生 产 加 工 销 售 使 用 监 管 等 全 过 程 安 全 保 障 体 系, 但 在 实 际 操 作 过 程 中, 由 于 政 策 链 条 长, 涉 及 部 门 多, 在 一 定 程 度 上 存 在 职 能 划 分 不 清, 协 调 难 度 较 大 等 问 题, 影 响 了 食 品 安 全 多 部 门 监 管 的 效 果 农 业 : 在 农 业 方 面, 人 畜 共 患 疾 病 是 多 部 门 合 作 较 多 的 领 域, 原 卫 生 部 农 业 部 根 据 近 年 来 国 内 人 畜 共 患 传 染 病 疫 情 有 所 上 升 的 趋 势, 联 合 制 定 了 有 关 人 畜 共 患 传 染 病 防 治 合 作 机 制 的 指 导 文 件 该 合 作 机 制 明 确 建 立 人 畜 共 患 传 染 病 防 治 工 作 协 调 小 组 ; 建 立 部 门 例 会 制 度 ; 定 期 通 报 全 国 人 畜 共 患 传 染 病 的 人 间 和 动 物 疫 情, 及 时 通 报 人 畜 共 患 传 染 病 暴 发 疫 情 ; 根 据 疫 情 情 况, 双 方 共 同 组 织 专 家 组, 开 展 流 行 病 学 调 查 及 实 验 室 检 测, 并 根 据 调 查 结 果 提 出 防 治 对 策 建 议 ; 建 立 专 家 定 期 会 议 制 度 ; 共 同 研 发 新 发 传 染 病 的 检 测 和 诊 断 手 段 ; 根 据 各 自 工 作 需 要 制 定 相 关 病 种 的 监 测 方 案 并 开 展 监 测 工 作, 及 时 通 报 异 常 情 况 检 测 结 果 ; 开 展 人 畜 共 患 传 染 病 防 治 工 作 督 导 检 查 职 业 卫 生 : 中 国 建 立 了 职 业 病 防 治 工 作 部 际 联 席 会 议 制 度 国 家 卫 生 计 生 委 负 责 组 织 拟 订 职 业 卫 生 相 关 法 律 法 规 规 章 和 标 准, 会 同 有 关 部 门 拟 订 职 业 病 与 职 业 危 害 因 素 分 类 和 目 录, 开 展 职 业 健 康 检 查 和 职 业 病 诊 断 鉴 定 报 告 的 监 督 管 理, 组 织 开 展 重 点 职 业 病 监 测 专 项 调 查 及 评 估, 组 织 开 展 职 业 病 防 治 法 律 法 规 和 防 治 知 识 的 宣 传 教 育, 开 展 职 业 人 群 健 康 促 进 工 作 国 家 安 全 生 产 监 督 管 理 总 局 负 责 用 人 单 位 和 作 业 场 所 的 职 业 卫 生 监 督 检 查, 职 业 卫 生 安 全 许 可 证 的 颁 发 管 理, 对 职 业 卫 生 检 测 评 价 技 术 服 务 机 构 的 资 质 认 定 和 监 督 管 理, 新 建 改 建 扩 建 工 程 项 目 和 技 术 改 造 技 术 引 进 项 目 的 职 业 卫 生 三 同 时 审 查 及 监 督 检 查 工 作 人 力 资 源 社 会 保 障 部 负 责 劳 动 合 同 实 施 情 况 监 管 工 作 和 职 业 病 人 的 社 会 保 障 工 作 全 国 总 工 会 依 法 参 与 职 业 危 害 事 故 调 查 处 理, 反 映 劳 动 者 职 业 健 康 方 面 的 诉 求, 提 出 意 见 和 建 议, 维 护 劳 动 者 合 法 权 益 30

21 2.6.4 卫 生 应 急 中 国 在 应 急 准 备 工 作 方 面 建 立 了 政 府 领 导 的 多 部 门 合 作 机 制 国 务 院 设 立 全 国 突 发 事 件 应 急 处 理 指 挥 部, 由 国 务 院 有 关 部 门 和 军 队 有 关 部 门 组 成, 国 务 院 主 管 领 导 人 担 任 总 指 挥 突 发 事 件 发 生 后, 国 务 院 卫 生 行 政 主 管 部 门 和 其 他 有 关 部 门, 在 各 自 的 职 责 范 围 内 做 好 突 发 事 件 应 急 处 理 的 有 关 工 作 ; 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 成 立 地 方 突 发 事 件 应 急 处 理 指 挥 部, 人 民 政 府 主 要 领 导 人 担 任 总 指 挥 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 卫 生 行 政 主 管 部 门, 具 体 负 责 组 织 突 发 事 件 的 调 查 控 制 和 医 疗 救 治 工 作 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 有 关 部 门, 在 各 自 的 职 责 范 围 内 做 好 突 发 事 件 应 急 处 理 的 有 关 工 作 卫 生 行 政 部 门 也 制 定 应 急 准 备 专 门 文 件, 要 求 各 级 卫 生 计 生 行 政 部 门 加 强 与 民 政 国 土 水 利 地 震 气 象 等 部 门 的 沟 通 协 调 和 措 施 联 动, 分 析 灾 害 可 能 对 本 地 区 公 众 健 康 造 成 的 影 响 以 及 对 当 地 医 疗 卫 生 服 务 秩 序 造 成 的 冲 击 ; 完 善 相 关 预 案 方 案 和 指 南, 进 一 步 规 范 自 然 灾 害 卫 生 应 急 工 作 烟 草 的 税 收 营 销 和 销 售 政 策 烟 草 相 关 的 税 收 营 销 和 销 售 政 策 涉 及 发 改 委 工 商 质 检 卫 生 教 育 海 关 农 业 烟 草 专 卖 等 多 个 部 门 中 国 2005 年 加 入 烟 草 控 制 框 架 公 约, 根 据 公 约 规 定 加 大 对 禁 止 烟 草 广 告 促 销 赞 助 公 共 场 所 禁 烟 等 方 面 的 要 求 中 国 控 烟 履 约 机 制 和 部 门 合 作 由 工 信 部 牵 头, 卫 生 计 生 委 外 交 部 财 政 部 烟 草 专 卖 局 等 部 门 共 同 实 施 目 前, 中 国 仍 缺 少 全 国 层 面 的 控 烟 中 长 期 规 划 中 国 2011 年 5 月 1 日 起 实 施 公 共 场 所 卫 生 管 理 条 例 实 施 细 则, 规 定 室 内 公 共 场 所 禁 止 吸 烟 2009 年 5 月, 中 国 政 府 分 别 调 整 了 卷 烟 生 产 环 节 消 费 税 的 计 税 价 格 和 消 费 税 的 从 价 税 税 率, 各 类 香 烟 的 消 费 税 有 6-11% 不 等 的 增 长 幅 度 ( 国 家 税 务 总 局,2009 ), 并 在 批 发 环 节 加 征 一 道 从 价 税 另 外, 中 国 的 烟 草 控 制 立 法 与 烟 草 控 制 框 架 公 约 规 定 相 比, 存 在 很 大 的 差 距 以 广 告 法 为 例, 它 管 理 的 是 直 接 的 烟 草 广 告, 并 不 包 括 间 接 或 变 相 的 烟 草 广 告, 比 如 烟 草 公 司 依 然 有 冠 名 权 等 减 少 贫 困 对 健 康 影 响 的 项 目 国 务 院 扶 贫 开 发 领 导 小 组 是 中 国 扶 贫 工 作 的 最 高 领 导 机 构, 国 务 院 各 部 委 是 领 导 小 组 的 主 要 成 员, 在 职 能 范 围 内 共 同 协 作, 致 力 于 减 少 贫 困, 例 如 组 织 各 部 门 开 展 调 查 研 究, 共 同 拟 定 扶 贫 开 发 工 作 政 策 规 划, 提 供 资 金 支 持, 督 促 检 查 和 总 结 交 流 经 验 等 同 时, 相 关 省 自 治 区 直 辖 市 和 地 ( 市 ) 县 级 政 府 也 成 立 了 相 应 的 扶 贫 机 构, 组 织 有 关 部 门 根 据 各 自 职 能 开 展 扶 贫 工 作 卫 生 计 生 委 是 扶 贫 开 发 领 导 小 组 的 成 员 之 一 随 着 扶 贫 工 作 的 推 进, 中 国 政 府 日 益 重 视 卫 生 扶 贫 工 作, 卫 生 计 生 委 专 门 印 发 十 二 五 期 间 卫 生 扶 贫 工 作 指 导 意 见, 大 力 提 高 贫 困 地 区 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 公 平 性 和 可 及 性, 减 少 疾 病 和 医 药 花 费 对 家 庭 经 济 的 影 响 在 这 一 过 程 中, 卫 生 计 生 部 门 和 民 政 部 门 合 作 对 低 收 入 人 群 开 展 医 疗 救 助, 新 农 合 与 医 疗 救 助 联 合 开 展 的 重 大 疾 病 救 助 也 对 于 防 止 居 民 因 病 致 贫 因 病 返 贫 发 挥 了 保 障 作 用 此 外, 在 部 分 地 区 区 域 卫 生 规 划 制 定 过 程 中, 对 欠 发 达 地 区 医 疗 机 构 的 硬 件 软 件 以 及 人 力 配 置 给 予 倾 斜 非 政 府 组 织 也 在 减 31

22 少 贫 困 对 健 康 影 响 方 面 发 挥 了 较 大 作 用, 例 如, 中 国 初 级 卫 生 保 健 基 金 会 联 合 中 国 红 十 字 基 金 会 开 展 中 国 健 康 扶 贫 工 程, 项 目 筛 选 一 系 列 成 本 效 益 好 的 适 宜 技 术 和 干 预 策 略, 并 对 初 级 卫 生 保 健 服 务 提 供 支 持 卫 生 部 门 外 对 公 众 健 康 促 进 项 目 的 投 资 多 年 来, 中 国 政 府 在 健 康 促 进 方 面 一 直 强 调 多 部 门 投 入 除 卫 生 部 门 以 外, 体 育 教 育 等 其 他 部 门 和 工 矿 企 业 及 社 会 组 织 也 对 公 共 健 康 项 目 有 较 大 投 入, 如 学 校 在 学 生 健 康 促 进 方 面 开 展 了 大 量 活 动 此 外, 全 民 健 身 活 动 是 卫 生 部 门 外 对 公 众 健 康 促 进 项 目 投 资 的 典 型 例 子, 全 民 健 身 活 动 旨 在 全 面 提 高 国 民 体 质 和 健 康 水 平, 国 家 体 育 总 局 专 门 投 入 资 金 实 施 全 民 健 身 计 划 从 年 起, 国 家 体 育 总 局 还 以 体 育 彩 票 公 益 金 作 为 引 导 资 金, 建 设 公 共 体 育 设 施, 推 动 群 众 健 身 活 动 2.7 卫 生 信 息 管 理 卫 生 信 息 是 卫 生 体 系 的 重 要 组 成 部 分, 中 国 新 医 改 将 卫 生 信 息 化 作 为 重 要 任 务 内 容 和 改 革 的 支 撑 与 保 障 信 息 系 统 从 业 务 领 域 看, 中 国 卫 生 信 息 系 统 主 要 包 括 医 院 信 息 系 统 公 共 卫 生 信 息 系 统 医 疗 保 障 信 息 系 统 综 合 卫 生 管 理 信 息 平 台 以 及 区 域 卫 生 信 息 平 台 等 上 述 卫 生 信 息 系 统 除 医 疗 保 障 信 息 系 统 中 的 城 镇 职 工 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 信 息 系 统 主 要 由 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 门 管 理 外, 其 余 信 息 系 统 均 主 要 有 卫 生 计 生 行 政 部 门 负 责 管 理 医 院 信 息 系 统 对 医 疗 活 动 各 个 阶 段 产 生 的 数 据 进 行 采 集 存 储 处 理 提 取 传 输 汇 总 加 工 生 成 各 种 信 息 医 院 信 息 系 统 以 电 子 病 历 为 核 心, 主 要 包 括 业 务 应 用 信 息 系 统 医 院 信 息 平 台 和 基 于 信 息 平 台 的 应 用 公 共 卫 生 信 息 系 统 横 向 包 括 疾 病 预 防 控 制 信 息 系 统 妇 幼 保 健 信 息 系 统 卫 生 监 测 信 息 系 统 卫 生 突 发 应 急 信 息 系 统 等, 纵 向 分 为 国 家 省 地 ( 市 ) 区 ( 县 ) 和 乡 镇 等 多 级 卫 生 信 息 系 统 医 疗 保 障 信 息 系 统 包 括 新 型 农 村 合 作 医 疗 城 镇 职 工 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 医 疗 救 助 等 信 息 系 统 医 院 信 息 平 台 主 要 提 供 患 者 就 诊 流 向 所 患 疾 病 就 医 花 费 和 费 用 报 销 等 信 息 卫 生 综 合 管 理 信 息 平 台 是 整 合 卫 生 信 息 资 源, 实 现 卫 生 综 合 管 理 部 门 互 联 互 通 和 信 息 共 享, 促 进 业 务 协 同 和 提 高 决 策 水 平 的 系 统, 主 要 包 括 信 息 资 源 整 合 服 务 和 业 务 协 同 服 务 区 域 卫 生 信 息 平 台 是 连 接 区 域 内 医 疗 卫 生 机 构 基 本 业 务 信 息 系 统 的 数 据 交 换 和 共 享 的 平 台, 主 要 为 基 于 居 民 信 息 档 案 的 区 域 卫 生 信 息 平 台 32

23 中 国 卫 生 信 息 系 统 管 理 主 要 包 括 制 定 卫 生 信 息 管 理 政 策 法 规 和 卫 生 信 息 事 业 发 展 规 划, 建 立 全 面 系 统 的 信 息 资 源 开 发 和 共 享 机 制, 推 进 卫 生 信 息 标 准 工 作 的 规 范 统 一, 加 强 卫 生 信 息 基 础 设 施 和 网 络 建 设 以 及 强 化 卫 生 信 息 安 全 例 如, 原 卫 生 部 制 定 国 家 公 共 卫 生 信 息 系 统 建 设 方 案, 建 立 完 善 了 全 国 疾 病 预 防 控 制 与 突 发 公 共 卫 生 事 件 报 告 系 统 部 ( 省 ) 级 应 急 指 挥 与 决 策 信 息 系 统 医 疗 救 治 信 息 系 统 等 目 前, 中 国 以 业 务 应 用 为 主 线 的 信 息 系 统 对 于 提 高 业 务 效 率 和 决 策 水 平 发 挥 了 重 要 作 用 随 着 信 息 技 术 的 普 及 扩 展 型 网 络 和 先 进 数 据 挖 掘 技 术 的 发 展, 越 来 越 多 的 数 据 和 信 息 迅 速 积 累 但 由 于 卫 生 领 域 的 信 息 标 准 开 发 滞 后, 信 息 资 源 整 合 能 力 薄 弱, 导 致 出 现 资 源 利 用 不 足 和 共 享 成 本 过 高 等 问 题, 例 如 居 民 健 康 档 案 与 医 疗 机 构 信 息 共 享, 医 疗 保 险 参 保 信 息 与 医 疗 卫 生 机 构 信 息 互 联, 甚 至 不 同 医 疗 卫 生 机 构 间 信 息 共 享 都 存 在 问 题 因 此, 中 国 卫 生 信 息 化 建 设 未 来 仍 需 不 断 加 快 推 进 国 家 省 地 市 ( 区 域 ) 级 综 合 卫 生 管 理 信 息 平 台 建 设, 整 合 和 完 善 重 点 业 务 信 息 系 统 中 华 人 民 共 和 国 统 计 法 国 家 卫 生 统 计 调 查 制 度 全 国 卫 生 监 督 调 查 制 度 突 发 公 共 卫 生 事 件 与 传 染 病 疫 情 监 测 信 息 报 告 管 理 办 法 等 相 关 法 律 法 规 对 卫 生 信 息 系 统 的 数 据 报 告 数 据 安 全 等 内 容 进 行 了 规 范 不 同 的 卫 生 信 息 管 理 系 统, 对 于 使 用 机 构 数 据 报 送 的 人 员 时 间 质 量 控 制 数 据 的 保 存 等 均 进 行 了 规 定 根 据 全 国 卫 生 统 计 工 作 管 理 办 法 的 要 求, 对 于 上 报 的 数 据 资 料 : 地 方 各 级 卫 生 行 政 部 门 和 各 级 各 类 卫 生 机 构 必 须 依 照 有 关 规 定, 真 实 准 确 完 整 及 时 地 报 送 统 计 资 料 ; 卫 生 行 政 部 门 应 当 对 辖 区 内 卫 生 机 构 报 送 的 统 计 资 料 进 行 审 核, 通 知 有 关 单 位 订 正 错 误 数 据 卫 生 技 术 评 估 卫 生 技 术 评 估 能 够 为 各 层 次 卫 生 决 策 者 提 供 合 理 选 择 卫 生 技 术 的 决 策 信 息 和 依 据 总 体 而 言, 卫 生 技 术 评 估 在 中 国 的 发 展 和 应 用 水 平 仍 不 高 中 国 在 20 世 纪 80 年 代 开 始 引 入 卫 生 技 术 评 估 的 概 念, 其 组 织 与 管 理 主 要 由 卫 生 行 政 部 门 实 施, 具 体 研 究 工 作 由 专 门 研 究 机 构 和 大 学 等 开 展 随 着 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 深 化, 各 级 政 策 制 定 者 日 益 重 视 卫 生 技 术 评 估 工 作, 该 项 工 作 近 年 来 得 到 快 速 发 展 一 些 主 要 卫 生 技 术 评 估 项 目 的 结 果 已 经 为 临 床 管 理 和 卫 生 技 术, 如 大 型 医 疗 设 备 ( 如 伽 马 刀 射 波 刀 和 手 术 机 器 人 ) 和 介 入 治 疗 ( 如 器 官 移 植 和 终 末 期 肾 病 患 者 透 析 ) 的 应 用 提 供 了 依 据 此 外, 在 县 级 医 院 试 点 的 基 础 上,2011 年 中 国 还 将 卫 生 技 术 评 估 运 用 在 许 多 农 村 公 立 医 院 的 临 床 路 径 和 支 付 方 式 改 革 实 践 中 2014 年 国 家 卫 生 计 生 委 科 教 司 组 织 卫 生 技 术 评 估 专 家 和 医 务 工 作 者 共 同 制 定 了 卫 生 技 术 评 估 指 南, 该 指 南 有 助 于 评 估 方 法 评 估 过 程 和 结 果 展 示 方 法 的 标 准 化, 为 制 定 完 备 的 卫 生 技 术 评 估 制 度 安 排 奠 定 了 基 础 同 时, 卫 生 技 术 评 估 教 材 第 二 版 已 经 于 2014 年 出 版, 将 有 助 于 中 国 卫 生 技 术 评 估 的 发 展 33

24 2.8 规 制 中 国 卫 生 服 务 体 系 的 各 个 主 要 方 面 都 有 相 应 的 规 范 规 制, 规 制 发 挥 作 用 的 形 式 通 常 包 括 三 种, 一 是 设 立 标 准, 强 制 执 行 ; 二 是 提 供 意 见, 政 策 引 导 ; 三 是 禁 止 类 的 卫 生 规 制 主 要 由 政 府 负 责 承 担 本 区 域 的 规 制 职 责, 具 体 规 制 活 动 由 有 关 政 府 部 门 执 行, 其 所 属 事 业 单 位 等 可 承 担 部 分 具 体 规 制 活 动, 但 需 政 府 授 权 中 央 政 府 主 要 负 责 国 家 层 面 的 卫 生 计 生 事 业 发 展 的 总 体 设 计 和 安 排, 各 级 地 方 政 府 负 责 法 律 法 规 赋 予 的 在 本 辖 区 范 围 内 行 使 卫 生 组 织 规 制 职 能 国 家 卫 生 计 生 委 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 民 政 部 国 家 发 展 改 革 委 和 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局 等 机 构 是 参 与 卫 生 规 制 的 主 要 国 家 机 构 地 方 政 府 也 建 立 相 应 的 对 口 部 门 对 于 国 家 级 和 省 级 政 府 部 门, 通 常 还 下 设 多 个 直 属 事 业 单 位, 在 一 定 程 度 上 也 参 与 规 制, 但 这 种 规 制 更 多 的 是 一 种 监 督 作 用, 一 般 不 具 有 强 制 性 的 行 政 效 力 上 述 部 门 和 机 构 根 据 各 自 职 能 开 展 相 应 的 规 制 活 动, 对 于 明 确 医 疗 保 障 范 围 和 水 平, 规 范 医 疗 卫 生 服 务 提 供 行 为, 确 保 医 疗 服 务 质 量 与 安 全 等 提 供 了 保 障 对 于 专 业 技 术 要 求 较 高 的 规 制 职 能, 政 府 也 会 委 托 相 关 的 专 业 技 术 协 会 行 业 协 会 制 订 标 准, 参 与 组 织 实 施, 并 进 行 监 督 例 如 中 国 医 师 协 会, 除 了 开 展 医 师 相 关 技 术 培 训 教 育 外, 还 会 组 织 医 师 定 期 考 核, 开 展 加 强 行 业 自 律 工 作, 维 护 医 师 权 益, 并 为 政 府 提 供 制 定 政 策 法 律 和 法 规 的 相 关 信 息 等 这 些 行 业 协 会 也 在 各 地 设 立 分 会, 以 保 证 工 作 的 上 下 协 调, 联 合 互 动 各 行 业 协 会 内 部 制 定 协 会 的 相 关 的 章 程, 会 员 管 理 规 定 等, 凡 参 与 协 会 工 作 的 组 织 或 个 人 都 必 须 遵 守 这 些 规 定, 也 起 到 了 行 业 规 制 的 作 用 第 三 方 支 付 者 的 规 范 和 治 理 中 国 医 疗 卫 生 服 务 第 三 方 支 付 形 式 主 要 为 医 疗 保 险 中 国 社 会 医 疗 保 险 中, 城 镇 职 工 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 由 各 级 社 会 保 障 部 门 负 责 组 织 管 理, 新 农 合 主 要 由 卫 生 计 生 部 门 组 织 管 理, 但 是 在 地 方 层 面 管 理 方 式 并 不 统 一, 有 的 地 区 新 农 合 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 统 一 由 社 会 保 障 部 门 管 理 但 无 论 由 哪 个 部 门 管 理, 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 和 新 农 合 的 资 金 筹 集 都 执 行 统 一 要 求 除 此 之 外, 政 府 针 对 部 分 贫 困 人 群 弱 势 群 体 等 特 殊 对 象 提 供 医 疗 救 助, 医 疗 救 助 由 各 级 民 政 部 门 负 责 管 理 在 社 会 医 疗 保 险 方 面, 由 于 农 村 和 城 镇 社 会 医 疗 保 险 分 别 由 不 同 的 部 门 管 理, 在 具 体 规 制 方 面 存 在 一 定 的 差 异, 不 利 于 社 会 医 疗 保 险 公 平 性 进 一 步 提 高 和 与 医 疗 服 务 提 供 等 政 策 的 协 调 2012 年 中 国 开 始 建 立 城 乡 居 民 大 病 保 险, 各 地 在 医 改 领 导 小 组 的 领 导 下 由 卫 生 人 力 资 源 社 会 保 障 财 政 发 展 改 革 部 门 制 定 大 病 保 险 的 筹 资 报 销 范 围 最 低 补 偿 比 例, 以 及 就 医 结 算 管 理 等 基 本 政 策 要 求, 并 通 过 政 府 招 标 选 定 承 办 大 病 保 险 的 商 业 保 险 机 构 ( 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会, 卫 生 部, 财 政 部 等,2012) 商 业 医 疗 保 险 是 自 愿 性 医 疗 保 险, 通 常 是 形 成 买 卖 双 方 的 契 约 合 同, 商 业 保 险 公 司 按 合 同 内 容 提 供 服 务, 商 业 医 疗 保 险 由 各 级 保 险 监 督 管 理 委 员 会 进 行 规 制 34

25 社 会 医 疗 保 险 的 福 利 包 一 般 先 由 中 央 政 府 制 定 原 则 及 指 导 意 见, 各 级 政 府 结 合 本 地 情 况 制 定 具 体 内 容, 并 监 督 实 施 医 疗 保 险 实 施 过 程 建 立 了 部 门 问 责 机 制, 例 如 政 府 规 定 新 农 合 资 金 筹 集 纳 入 地 方 政 府 责 任 考 核, 直 接 影 响 地 方 政 府 的 工 作 绩 效 除 此 之 外, 国 家 每 年 召 开 的 人 民 代 表 大 会 和 政 治 协 商 会 议 上, 都 会 有 代 表 对 医 疗 保 险 资 金 的 管 理 情 况 医 疗 卫 生 事 业 的 发 展 等 提 交 各 类 提 案 建 议, 这 也 是 规 制 的 重 要 形 式 卫 生 提 供 者 的 规 制 中 国 卫 生 提 供 者 规 制 包 括 从 准 入 到 医 疗 服 务 提 供 的 全 过 程, 具 体 包 括 机 构 准 入 执 业 方 式 质 量 管 理 价 格 费 用 管 理 患 者 诉 求 等 方 面 卫 生 计 生 部 门 有 医 疗 机 构 注 册 许 可 权, 负 责 制 定 或 者 委 托 专 业 机 构 制 定 有 关 技 术 标 准 和 质 量 安 全 规 范, 并 对 医 疗 机 构 的 服 务 质 量 提 供 监 管, 也 可 组 织 第 三 方 机 构 进 行 监 管 同 时, 行 业 协 会 社 会 组 织 等 都 具 有 监 督 的 权 力 国 家 卫 生 计 生 委 负 责 制 定 医 疗 机 构 基 本 标 准, 县 级 以 上 卫 生 计 生 部 门 有 权 制 定 本 地 区 的 医 疗 机 构 设 置 规 划, 并 负 责 医 疗 机 构 设 置 审 批 工 作, 机 构 获 得 医 疗 机 构 执 业 许 可 证 后 才 有 资 格 执 业 国 家 卫 生 计 生 委 负 责 制 定 医 疗 机 构 级 别 资 质 审 查 等 的 评 审 办 法 和 评 审 标 准, 省 级 卫 生 计 生 部 门 可 以 在 此 基 础 上 适 当 增 加 评 审 标 准 评 审 组 织 可 以 由 卫 生 计 生 部 门 组 建 或 是 受 卫 生 计 生 部 门 委 托 的 适 宜 第 三 方 机 构 医 疗 机 构 可 向 卫 生 行 政 管 理 部 门 申 报 营 利 性 和 非 营 利 性 医 疗 机 构, 非 营 利 性 医 疗 机 构 在 税 费 等 方 面 享 有 一 定 的 优 惠 政 策 对 非 营 利 性 医 疗 机 构 实 行 政 府 指 导 定 价, 营 利 性 医 疗 机 构 自 主 定 价 针 对 非 营 利 性 医 疗 机 构,2012 年 国 家 发 展 改 革 委 会 同 原 卫 生 部 国 家 中 医 药 管 理 局 发 出 关 于 规 范 医 疗 服 务 价 格 管 理 及 有 关 问 题 的 通 知, 正 式 对 外 发 布 全 国 医 疗 服 务 价 格 项 目 规 范 (2012 年 版 ), 全 面 规 范 医 疗 服 务 价 格 管 理 除 此 之 外, 第 三 方 支 付 也 可 以 对 医 疗 机 构 行 为 起 到 规 制 作 用, 例 如 决 定 是 否 将 某 医 疗 机 构 纳 入 医 保 定 点 报 销 机 构 范 围 ; 或 者 通 过 签 订 合 同 契 约 的 形 式 限 制 医 疗 机 构 的 费 用 报 销 总 额, 规 范 医 疗 机 构 和 医 师 的 处 方 行 为 卫 生 计 生 委 医 政 医 管 局 负 责 全 国 医 疗 机 构 的 质 量 管 理, 通 过 出 台 医 院 质 量 标 准 推 行 医 疗 质 量 行 动 计 划 和 进 行 质 量 监 督 考 核 等 活 动, 对 医 疗 机 构 医 疗 和 护 理 服 务 质 量 进 行 治 理, 各 地 区 医 政 医 管 部 门 负 责 本 地 区 医 疗 机 构 质 量 管 理 工 作 中 国 卫 生 行 政 管 理 部 门 始 终 重 视 行 业 自 律,2013 年 国 家 卫 生 计 生 委 国 家 中 医 药 管 理 局 发 布 加 强 医 疗 卫 生 行 风 建 设 九 不 准, 明 确 规 定 : 不 准 将 医 疗 卫 生 人 员 个 人 收 入 与 药 品 和 医 学 检 查 收 入 挂 钩 ; 不 准 开 单 提 成 ; 不 准 违 规 收 费 ; 不 准 违 规 接 受 社 会 捐 赠 资 助 ; 不 准 参 与 推 销 活 动 和 违 规 发 布 医 疗 广 告 ; 不 准 为 商 业 35

26 目 的 统 方 ; 不 准 违 规 私 自 采 购 使 用 医 药 产 品 ; 不 准 收 受 回 扣 ; 不 准 收 受 患 者 红 包 等 对 于 违 反 上 述 要 求 的 机 构 和 个 人 视 情 节 轻 重 给 予 相 应 处 罚 为 确 保 患 者 和 医 务 人 员 的 合 法 权 益,2002 年 国 务 院 颁 布 实 施 医 疗 事 故 处 理 条 例, 规 定 医 疗 事 故 的 鉴 定 由 社 会 学 术 团 体 ( 医 学 会 ) 担 任, 卫 生 行 政 部 门 负 责 制 定 事 故 分 类 标 准 和 鉴 定 办 法, 并 对 事 故 进 行 备 案 和 监 督 执 业 医 师 法 医 疗 机 构 管 理 条 例 医 疗 事 故 处 理 条 例 还 规 定 了 医 疗 机 构 医 务 人 员 和 患 者 的 权 利 与 义 务, 以 立 法 的 形 式 对 医 疗 服 务 双 方 的 行 为 进 行 了 规 范 中 国 正 致 力 于 建 立 分 级 诊 疗 制 度, 城 乡 基 层 卫 生 服 务 机 构 主 要 承 担 一 般 常 见 病 多 发 病 以 及 已 经 确 诊 的 慢 性 疾 病 的 诊 疗 服 务, 二 三 级 医 院 则 主 要 负 责 疑 难 杂 症 的 专 科 诊 治, 但 严 格 的 分 级 诊 疗 制 度 在 中 国 尚 未 形 成, 双 向 转 诊 并 不 畅 通 中 国 鼓 励 和 支 持 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 的 发 展, 明 确 规 定 凡 是 法 律 法 规 没 有 明 令 禁 入 的 领 域 都 要 向 社 会 资 本 开 放, 在 市 场 准 入 社 会 保 险 定 点 重 点 专 科 建 设 职 称 评 定 学 术 地 位 等 级 评 审 技 术 准 入 等 方 面 执 行 与 公 立 医 疗 卫 生 机 构 同 等 政 策 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 同 样 要 纳 入 区 域 卫 生 规 划, 接 受 政 府 的 统 一 监 管 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 大 型 医 用 设 备 配 置 需 纳 入 本 地 区 大 型 医 用 设 备 配 置 规 划, 其 比 例 不 低 于 20%, 由 政 府 组 织 专 家 根 据 人 员 资 质 技 术 能 力 床 位 规 模 门 急 诊 人 次 等 进 行 配 置 评 审 在 通 过 卫 生 行 政 部 门 设 置 审 批 后, 由 工 商 部 门 负 责 营 利 性 医 疗 机 构 的 工 商 登 记 注 册, 民 政 部 门 负 责 非 营 利 性 医 疗 机 构 的 民 办 非 企 业 登 记 在 人 员 方 面, 目 前 国 家 和 地 方 卫 生 主 管 部 门 正 在 研 究 制 定 医 师 多 点 执 业 指 导 意 见, 允 许 医 务 人 员 在 不 同 举 办 主 体 医 疗 机 构 之 间 有 序 流 动 在 医 疗 服 务 质 量 监 管 方 面, 政 府 将 非 公 立 医 疗 机 构 纳 入 统 一 的 医 疗 质 量 控 制 与 评 价 范 围, 在 医 疗 技 术 临 床 应 用 准 入 管 理 方 面 给 予 同 等 对 待 人 力 资 源 注 册 和 规 划 中 华 人 民 共 和 国 执 业 医 师 法 规 定 国 家 实 行 医 师 资 格 考 试 制 度 执 业 医 师 资 格 考 试 的 性 质 是 行 业 准 入 考 试, 申 请 医 师 资 格 者 只 有 通 过 考 试, 才 具 备 从 事 医 师 工 作 的 资 格 医 师 资 格 考 试 分 为 执 业 医 师 资 格 考 试 和 执 业 助 理 医 师 资 格 考 试 医 师 资 格 统 一 考 试 的 办 法 由 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 制 定 医 师 资 格 考 试 由 省 级 以 上 人 民 政 府 卫 生 行 政 部 门 组 织 实 施 从 2001 年 始, 国 家 实 行 全 科 医 学 专 业 中 级 技 术 资 格 考 试 制 度 ( 人 事 部, 卫 生 部,2000) 全 科 医 学 教 育 的 形 式 有 多 种, 包 括 高 等 医 学 院 校 全 科 医 学 知 识 教 育 毕 业 后 的 全 科 医 师 规 范 化 培 训 继 续 医 学 教 育 岗 位 培 训 等 ( 国 务 院,2011) 根 据 原 卫 生 部 专 科 医 师 培 训 暂 行 规 定, 专 科 医 师 培 训 工 作 实 行 全 行 业 属 地 管 理 国 家 卫 生 计 生 委 和 省 级 卫 生 计 生 部 门 成 立 毕 业 后 医 学 教 育 委 员 会 委 员 会 是 专 科 医 师 培 训 工 作 的 研 究 指 导 协 调 和 质 量 监 控 的 组 织 36