國立高雄大學數位論文典藏

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1 國立高雄大學法律學系研究所 碩士論文 進口防衛措施與 WTO 爭端解決機制之研究 研究生 : 李穎舜撰 指導教授 : 王仁宏博士 中華民國九十六年六月

2 致謝 隨著論文的完稿, 研究所生涯也即將告一段落, 這篇論文得以順利完成, 首先要感謝指導教授王仁宏教授在論文撰寫過程中給予的悉心指導及協助, 不論在研究方向的擬定 論文組織架構及概念的澄清都給我莫大的啟示, 甚至在繁忙的公務中仍抽空仔細地斧正論文中每字每句, 更讓我佩服老師在法學研究上嚴謹及認真的態度 此外, 感謝口試委員李貴英教授及陳櫻琴教授在百忙中審閱論文初稿, 並在口試時給予的寶貴意見, 使得本論文能夠更臻完整 感謝台灣高等法院台南分院王惠一庭長, 在工作上如師如父地指導我並對我的包容體量, 且在我撰寫論文過程中不斷地給我打氣加油, 帶給我克服困難的動力, 使我在工作之餘得以全心投注於論文之撰寫 感謝如惠當初一再地鼓勵我繼續進修, 使我能有一段豐富精彩的研究所生活 ; 感謝麗鈞 盈盈 臆書 素華 保源學長 奕全學長在論文寫作時給我的鼓勵與協助, 使我更努力前進 ; 另外, 嘉臨 ( 瑜涵 ) 欣怡 靜瑜 湘茹 寶華 宜蓁姊 美玉 琮惠等同事這些日子以來的支持, 並帶給我歡笑及替我分擔憂愁也令我好生感動 此外, 亞太綜合研究院沈淑華小姐及范雯琪小姐於工作上的協助, 也並此致謝 論文得以順利完成, 最重要的是我的家人在背後的的支持與陪伴 感謝爸媽無私的付出, 不論是物質或精神生活都讓我無憂無慮, 並給予我充分的發展空間 ; 感謝伯父 伯母一直以來對我的關心與照顧 ; 遠在美國的大姊溫雅, 在繁忙的課業中還在我論文寫作時提供的意見及協助, 更是讓我好生感動 ; 感謝小妹瑜釗 堂妹尃昕分享我的快樂與不快樂 最後, 對於國成一路的扶持及無怨無悔的包容, 以及論文寫作時提供所有的幫助, 心中的感謝更是無法用言語可以形容的 在此謹以本文獻給所有曾經關心及愛護我的人, 希望您們每天都能活得健康 快樂, 每一天都能享受這個世界的美好 穎舜謹誌 2007 年 6 月

3 中文摘要 於世界貿易組織 (World Trade Organization,WTO) 之自由化國際貿易中, 會員國國內產業雖因進口競爭增加而提升效能, 且消費者可用低廉價格獲得較多選擇, 但自由化亦常使會員國國內與外國進口產品相同或直接競爭之產業因進口貨品數量大幅增加而受到損害, 故為保護本國產業不受市場開放過度威脅, 會員國政府實有必要介入救濟並協助本國產業適應此一自由化環境 於此前提之下, 防衛措施 (Safeguard) 即是允許進口國主管機關在一定條件下, 針對公平之進口行為所採行的貿易限制措施, 以救濟國內產業 另一方面, 若因一國採取防衛措施而引發貿易爭端, 則必須透過國與國間之 WTO 爭端解決機制以和平方式解決, 故瞭解 WTO 爭端解決程序之相關規定亦屬必要 本論文首先係透過法律面探討防衛措施之法律意義與性質, 並藉由 WTO 防衛措施協定 (Agreement on Safeguards;SA) 中國大陸入會議定書第 16 條特別防衛機制 (transitional product- specific safeguard) 雙邊或自由貿易區域協定 (regional economic integration,rta) 及主要國家 ( 美國 歐盟 中國大陸 ) 之防衛措施機制之法規說明, 分析防衛措施機制之運作模式及相關法規之內涵 此外, 因我國亦為 WTO 之一員, 如何因應貿易自由化後, 外國進口貨品低價或大量進口對於國內產業所造成之損害, 為我國經濟貿易所應面對之重要課題, 故本論文亦介紹我國之 貨品進口救濟案件處理辦法, 並從法律面及貿易政策面檢討 WTO 架構下台灣之防衛措施制度 本論文並以個案分析法研究防衛措施爭端案例, 藉由韓國對進口乳酪產品實施確定防衛措施案 美國對若干鋼品實施防衛措施案 及中國大陸與台灣毛巾進口防衛措施案之案例分析, 從實務運作之方式加強對於防衛措施機制之認識, 瞭解 WTO 爭端解決機制之施行原則及可能發生的影響性, 期以此相關制度及過去 i

4 案件經驗之整理, 提供我國政府及廠商日後與其他國家經貿往來之參考, 以保護 我國產業之發展 ii

5 Abstract Under the World Trade Organization (WTO), WTO members have the freedom of trading with other member nations. The import of similar goods in the country can benefit not only the domestic industries by competition but also the customers by providing more choices with lower prices. However, the domestic industry can be damaged by the competition because of the similarity of domestic and imported goods or the drastic increase in the volume of imported goods. In order to protect domestic industries from being threatened, the governments of the WTO members should take appropriate measures to interfere when such a thing happens, and assist domestic industries to adapt to such free environment. On the other hand, any disputes that arise due to such protective measures should be resolved peacefully by the WTO Dispute Settlement Regime. WTO agreement on Safeguard, Arct 16 of China Protocol of Accession: Transitional Product Specific Safeguard, Agreement on regional economic integration, and Safeguard Measures in the United States, European Union and China were analyzed in the first part of the study to discuss the legal meaning and characteristics of safeguard measures. In addition, Taiwan s Rules for Handling Import Relief Cases was further introduced to review the safeguard measures in Taiwan from both legal and trade-political perspectives. The second part of the study was to conduct case studies on Korea Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products, US Definitive Safeguard Measure on Imports of Steel Products, iii

6 and Taiwan Definitive Safeguard Measure on Imports of Towels from China. The case studies would provide better understanding of the mechanism of these safeguard measures, the principles of WTO Dispute Settlement Regime and its potential impacts. The review of related laws and cases in this study will provide the Taiwan government and domestic industries an important reference to protect the development of the industries in Taiwan while trading with other nations. iv

7 目錄 中文摘要... i Abstract... iii 目錄...v 第一章緒論...1 第一節研究動機...1 第二節研究目的...2 第三節研究範圍及方法...3 第四節研究架構...4 第二章世界貿易組織架構下的防衛措施制度...5 第一節 WTO 防衛措施協定之基本理論...5 第一款防衛措施的法理基礎...5 第二款防衛措施之意義...5 第三款防衛措施與反傾銷及反補貼制度之比較...7 第四款防衛措施之發展...9 第二節防衛措施制度之基本精神及特性...13 第一款防衛措施制度之基本精神...13 第二款防衛措施制度之特性...16 第三節 WTO 防衛措施協定之要件及運作...18 第一款 WTO 防衛措施協定關於防衛措施之實施的標的及形態...18 第二款 WTO 防衛措施協定之程序要件...18 第三款 WTO 防衛措施協定實體要件...20 第四款 WTO 時期防衛措施之運作...23 第四節一般防衛措施之例外...24 第一款農業協定中特別防衛機制...25 第二款紡織品與成衣協定的 過渡性防衛措施 (transitional safeguard)...29 第三款各國在中國入會議定書增列對於特定產品之例外特別防衛措施 機制...31 v

8 第四款各國在中國入會議定書增列各國可以針對中國進口紡品採行的 紡織品防衛措施...33 第五節小結...34 第三章區域或雙邊自由貿易協定及世界貿易主要國家有關防衛措施之規定...36 第一節區域自由貿易協定關於防衛措施條款之規定...36 第一款區域自由貿易協定防衛措施條款之內容態樣...36 第二款自由區域貿易適用防衛措施所生之爭議...43 第三款我國簽訂區域貿易協定時對實施防衛措施之策略...50 第二節世界貿易主要國家關於防衛措施之規範...52 第一款美國防衛措施制度...52 第二款歐盟防衛措施制度...60 第三款中國大陸防衛措施制度...72 第三節我國有關防衛措施之規範及其在 WTO 規範下之適用...84 第一款前言...84 第二款我國防衛措施制度之沿革...85 第三款我國防衛措施制度之介紹...88 第四款我國防衛措施制度之評析與 WTO 防衛措施協定之比較 第五款小結 第四章世界貿易組織 (WTO) 爭端解決機制對實施防衛措施之影響 第一節 GATT 貿易爭端解決機制之概述 第一款 GATT 爭端解決機制之介紹 第二款 GATT 爭端解決程序之缺失 第三款烏拉圭回合中對於爭端解決程序之改革 第二節 WTO 爭端解決機制之介紹 第一款 WTO 爭端解決制度相關主體 第二款 WTO 爭端解決程序之概述 第三節 WTO 爭端解決機制對於實施防衛措施之影響 第一款 WTO 規範下防衛措施之實施與爭端解決機制之衝擊 第二款各國以爭端解決程序解決防衛措施爭議之原因 第三款 WTO 爭端解決機制對各國實施防衛措施的影響 第五章防衛措施爭端解決案例及解析 第一節韓國就進口乳酪產品實施確定防衛措施案 第一款本案事實 vi

9 第二款本案之評析 第三款本案對我國之啟發 第二節美國對若干鋼品實施防衛措施案 第一款本案事實 第二款本案之評析 第三款本案對我國之啟發 第三節台灣對中國大陸毛巾採取防衛措施案 第一款本案事實 第二款本案分析 第三款由本案分析 WTO 架構下兩岸經貿之互動 第六章結論 參考文獻 附錄一 GATT 第 19 條第 1 項第 1 款 附錄二 WTO 防衛措施協定 附錄三農業協定特別防衛條款 附件四紡織品與成衣協定過渡防衛措施條款 附件五台灣貨品進口救濟案件處理辦法 附件六 WTO 爭端解決程序 vii

10 第一章緒論 第一節研究動機 自世界貿易組織 (WTO) 成立後, 國際經貿市場變化更加快速, 各國因貿易自由化也日趨明顯, 會員國之國內相同或直接競爭的產業因外國進口農工商貨品數量大幅增加, 常有導致其國內產業受到損害之情事發生 為保護本國產業不受市場開放過渡威脅,WTO 防衛措施制度乃為 WTO 允許各國在推動經貿自由時, 對於外國貨品進口增加導致國內產業遭受嚴重損害時, 得加以實施的緊急防衛之貿易救濟手段 台灣於 2002 年加入世界貿易組織, 為 WTO 第 144 個會員國, 貿易政策上依照入世承諾, 陸續開放市場及取消各種貿易保護措施, 因而受進口影響較深的農業 勞力密集產業 原材料及機電產業和製成品等國內產業, 在面臨國外同類產品進口的激烈競爭, 可採用 WTO 防衛措施協定之措施予以短期救濟, 以防衛任何因貿易自由化造成超出國內弱勢產業所能承受的嚴重損害, 因此如何因應貿易自由化造成低價或大量進口, 對國內產業造成之損害, 並調和國內產業與消費者的利益, 而使國內產業在市場開放與廠商產銷及消費者利益間獲得平衡, 並避免國外貨品大量進口造成台灣產業的損害, 是值得重視的議題 另外, 對於採取防衛措施受到影響的國家, 在雙方諮商不成後, 得透過 WTO 爭端解決機制以和平的方式解決其間之紛爭 因此瞭解 WTO 爭端解決程序之相關規定, 得保護會員在 WTO 協定下適當地行使權利, 並促進國際間之貿易合作 尤其是近年來台灣與中國大陸間民間經貿往來密切, 大陸目前已成為台灣最大貿易對象 出口市場, 也是最大的出超來源, 且因中國大陸產品低價產品湧入, 對於我國業者相當大的衝擊, 雙方貿易摩擦不斷產生, 因而兩岸貿易救濟議題的處理, 顯得日漸重要, 但目前兩岸政治情勢仍屬相互對立之狀態, 在兩岸 海基海 1

11 協會溝通管道中斷下, 對於貿易爭端發生時, 應可利用兩岸同為 WTO 之正式會員, 運用 WTO 的相關規定加以解決, 即以 WTO 架構搭建起兩岸溝通的橋樑, 因此, 如何在如何在 WTO 架構下因應中國大陸之防衛措施爭端以保護台灣業者, 亦為目前當務之急 第二節研究目的 在世界貿易自由化的過程中, 因各國須承擔調整關稅及撤除非關稅貿易障礙等措施, 因而面臨進口貨品大量輸入的問題, 我國亦為 WTO 之一員, 如何因應貿易自由化後, 外國進口貨品低價或大量進口對於國內產業所造成之損害, 為我國於經濟貿易上所應面對之一項課題 本研究主要之目的在於透過 WTO 防衛措施協定 中國大陸入會議定書第 16 條特別防衛機制 雙邊或自由貿易區域協定及主要國家如美國 歐盟 中國大陸之防衛措施機制之法規說明, 分析防衛措施機制之運作模式及相關法規之內涵, 並分析我國 貨品進口救濟案件處理辦法 是否符合國際規範 此外, 因我國產業是以外銷為主, 防衛措施之貿易救濟手段影響進出口廠商產業競爭利益甚大, 一國採取該防衛措施時常引發貿易爭端, 得透過 WTO 爭端解決機制解決, 而 WTO 爭端解決機制雖在規範政府間之關係, 但民間如何取得資料 發動及利用此一政府間機制, 亦值得深入瞭解, 因此本研究藉由防衛措施進入 WTO 爭端解決機制階段之第一個案例及控訴國以 WTO 爭端解決機制之完整訟爭以解決防衛措施之爭議而唯一獲得勝訴之案例, 並就中國大陸與台灣毛巾進口防衛措施案為案例分析, 藉以瞭解實務在透過 WTO 爭端解決機制解決採行防衛措施之爭議問題時, 所應施行之原則及可能發生的影響性, 使台灣日後與其他國家經貿往來時, 提供相關制度及過去案件經驗之整理, 以作為我國政府及廠商之參考, 以保護我國產業之發展 2

12 第三節研究範圍及方法 本研究從國際貿易法及國際貿易政策之角度, 針對國際與各國防衛措施制度 防衛措施之國際爭端解決機制運作及三件涉及防衛措施爭端個案等問題進行分析 研究之範疇將著重於法律層面之探討, 以防衛措施之法律意義與性質作研究, 並從法律面及貿易政策面, 檢討 WTO 架構下台灣防衛措施制度 在研究方法方面, 本研究從法學方法論述, 循闡明 論述及評析與建議之步驟, 依序探討 WTO 防衛措施協定 中國大陸入世議定書第十六條之特別防衛機制 WTO 架構下區域貿易協定防衛措施之適用 美國 歐盟 中國大陸之防衛措施制度, 以及我國貨品進口救濟案件處理辦法, 以瞭解理論的發展及法規範之規定, 作為本研究整體架構理論的基礎依據, 以歷史分析研究法, 透過資料蒐集, 瞭解多邊貿易協定制度過程, 以瞭解各國立場及國際規範未來發展方向 ; 並探討區域貿易協定下受歧視之第三國如何運用防衛措施以為相對因應之問題, 提供我國廠商作為借鏡 ; 並以個案分析法研究防衛措施爭端案例, 剖析案例爭點及 WTO 爭端解決機構裁決內容, 俾從實務運作之方式, 加強對於防衛措施機制之瞭解, 以供我國未來在處理相關問題時思考因應之道 本研究並將以文獻整理之方式歸納比較分析, 以得客觀之準則, 達到客觀之結論, 並試圖在業者 政府及法規方面提出可行之建議 為此, 本研究參考各種國際法相關著作 期刊論文 官方出版品與報紙專論報導, 此外, 亦藉由網路資源, 上網瀏覽世界貿易組織 中國大陸商務部 台灣經濟部國際貿易局 經濟部貿易調查委員會等官方網站蒐集相關資料進行研究分析, 期能透過文獻之蒐集, 從法律之觀點瞭解防衛措施制度探求問題的緣起 遭遇之困難及其解決途徑 3

13 第四節研究架構 本論文分為六章 第一章為緒論, 介紹本論文的研究動機 研究方法及研究架構, 第二章介紹國際經貿體制下的防衛措施制度, 首先說明防衛措施制度的概念, 次說明 WTO 防衛措施之基本精神 特性, 之後就現行 WTO 防衛措施協定之要件及運作介紹之, 以瞭解該理論發展及法律規範, 作為本研究整體架構理論的基礎依據 第三章則就區域貿易協定及世界貿易主要國家防衛措施規定如何之適用介紹之, 並討論區域貿易適用防衛措施所生之爭議及美國 歐盟 中國大陸及我國防衛措施制度之相關規範與 WTO 防衛措施協定之比較 第四章則研究 WTO 爭端解決機制之架構及對實施防衛措施之影響, 探討 WTO 規範下防衛措施之實施與爭端解決機制之衝擊及各國利用 WTO 爭端解決機制解決防衛措施爭議之原因及對各國實施防衛措施之影響 第五章則探討兩個進入 WTO 爭端解決程序之防衛措施案例及我國對大陸首次採取防衛措施機制之案例, 藉由案例分析瞭解 WTO 爭端解決機構與上訴機構對於 WTO 防衛措施協定之解釋, 以作為台灣日後發生相似案例時, 判斷處理之參考 第六章則歸納總結前五章之分析, 並提出本研究之結論 4

14 第二章世界貿易組織架構下的防衛措施制度 第一節 WTO 防衛措施協定之基本理論 第一款防衛措施的法理基礎 防衛措施為國際條約法上的 情事變更原則 1, 其概念類似我國民法 227 條之 2 之法理, 即一國在其不能預見 (unforeseen ) 之情況下, 導致進口產品大量 增加, 對其國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時, 所採取的進口救濟手 段 以 出現不能預見的情況 及此措施的基本原理, 皆與國際情事變更原則相 通 ; 此外, 防衛措施乃存有補償及報復之問題, 雖與民法所規定之 正當防衛 之 正當, 及 緊急避難 之 緊急 之概念 2 有部分相同之處 3, 即防衛措施 亦為對於現時不法侵害所為之適法防衛手段, 然正當防衛與緊急避難, 乃為該行 為者原則上不須負損害賠償之責, 但防衛措施則存有需對進口國補償, 否則會被 報復的問題, 故與上述二制度仍有所差異 第二款防衛措施之意義 防衛措施於關稅暨貿易總協定 (The General Agreement on Tariffs and Trade,GATT) 及世界貿易組織 (World Trade Organization,WTO) 時期, 基於救濟業者困境的現實考量皆承認此貿易救濟制度, 另從各別國家或經濟集團的貿易法, 或是雙邊 多邊國際貿易協定中, 仍亦有關於防衛措施之規定 多數學者認為防衛措施即為狹義的進口救濟制度, 若將反傾銷稅及平衡稅包括在內, 則屬於 國際法上的情事變更原則 (fundamental change of circumstances), 又稱為情事不變原則 (rebus sic stantibus), 是指當事國在締結條約時即同意受其約束時存在的一個前提, 即締約時情況不變, 但發生急迫情況當事國得要求終止 暫停實施或修改契約 民法上所謂之 正當防衛 乃對於現時不法侵害加以反擊並予以排除 ; 而緊急避難所欲避免者為 急迫危險, 也即迫在眼前 刻不容緩的危險, 與正當防衛的 現時侵害 就情況而言, 意義相通, 揭自 : 施啟陽, 民法總則, 三民書局,2005.6, 頁 邱政宗, 防衛條款案例分析 以歐盟指控韓國奶製品防衛措施為例,WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會講稿資料,

15 廣義之進口救濟制度 4 亦即在國際經濟法領域中, 所謂防衛措施 (Safeguard, 國際間習慣以 SG 簡稱之 ), 指某一國家在某一輸入貨品數量增加到使國內生 產相同產品或直接競爭產品產業遭受到嚴重損害或有嚴重損害的威脅時, 所採取 的貿易救濟措施 此種救濟措施除傳統的限制進口手段, 即提高關稅 數量限制 外, 在某些國家業已逐漸擴及對國內產業的調整協助 採取此緊急措施之目的在 於協助該國國內產業從事結構調整, 以增進其該產業於國際市場之競爭力, 而非 限制競爭, 因此, 防衛措施之設計雖在於保護國內產業, 但其僅為調整結構前之 短期與暫時性措施 進口國在此只是過渡地中止其在 WTO 之減讓義務承諾 固 有學者認為 5 防衛措施為國際法上之 情事變更原則, 並與 反傾銷 反補 貼 反壟斷 反仿冒 ( 所謂 四反一防 ), 同為一國自由經濟體制下, 作 為保護國內產業之重要貿易政策工具 又因防衛措施即使在公平貿易之基礎上亦 可採行, 各國運用此一政策工具者, 頗為頻繁 而其亦稱為 逃避條款 (escape clause), 指在特定情況下可逃避義務之履行, 中國大陸有學者稱其為 免責條 款 一般來說, 採取防衛措施的程序是由生產受到進口不利影響的國內產業所啟動 該產業注意觀察進口的流向及產業自身情况, 若認為符合防衛措施的要件而須採取防衛措施, 就可以要求政府啟動防衛措施機制 只要符合程序進行調查之規定, 確認進口增加正在對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時, 該國即可採取防衛措施 但會員國另可採取臨時防衛措施, 以因應各國因需要遵守調查程序而無法迅速的解決該國國內產業損失之問題 此外, 採取防衛措施的成員必須證明進口增加與國內產業受到嚴重損害之間存有因果關係, 若進口增加以外的其他因素, 如消費者喜好之改變或通過採用高技術生產更好的替代產品等因素, 同時亦對國內此一產業造成損害, 但此損害仍不能歸 4 5 羅昌發, 國際貿易法, 元照出版, , 頁 483. 邱政宗, 防衛條款案例分析 以歐盟指控韓國奶製品防衛措施為例,WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會講稿資料,

16 咎於進口增加, 仍不得採取防衛措施 第三款防衛措施與反傾銷及反補貼制度之比較 貿易自由化本來對於採取自由化政策的國家甚為有利, 但對於進口國而言極 為不利, 因此進口國在採取自由化時, 進口救濟制度具有安全閥的功能, 可減少 在其貿易自由化過程中來自國內的阻力, 也使各國較易承諾減少貿易障礙 廣義 的進口救濟制度 6 可分為兩種, 一為不公平之貿易措施, 另一則為公平的貿易措 施, 前者主要指補貼與平衡稅及反傾銷制度, 在於處理不公平貿易措施之特別關 稅, 後者則為防衛措施制度, 此為針對外國廠商之正當出口行為, 除可採行特別 進口關稅外, 尚可採取進口之數量限制 以下從 WTO 協定中關於兩制度之性質 實質條件 程序 實施範圍 實施期限 補償及報復方式探討其間之差異 : 壹 本質上差異 防衛措施為公平貿易條件下產品進口之限制措施 WTO 允許其會員在符合實體及程序要求的前提下採取適當之防衛措施, 以限制產品進口之手段使其國內遭受損害或損害威脅之特定產業有一合理調整及適應過程, 逐步恢復競爭力, 或是進行產業結構之調整 另一方面, 反傾銷與反補貼則是根據 WTO 所倡導 公平貿易原則 而確立, 其主要目的在防止不正當競爭 傾銷及補貼均會扭曲市場價格機制, 並進而破壞公平的市場競爭秩序, 若某產業因傾銷或補貼等不正當競爭行為遭受損害或有損害之虞時, 則應對該產業加以保護 6 進口救濟 (Import Relief): 狹義的進口救濟係指國際間通稱之防衛措施, 即貨品輸入數量增加, 或相對於國內生產量為增加, 因而造成國內生產相同或直接競爭產品的產業, 遭受嚴重損害或有嚴重損害之虞, 經政府調查確定後所採取的防衛措施 進口救濟措施為 關稅暨貿易總協定 ( General Agreement on Tariffs and Trade,GATT) 及世界貿易組織 ( World Trade Organization,WTO) WTO 防衛措施協定 (Agreement on Safeguards) 所認可的暫時性措施, 各國必須遵守國際規範加以執行, 方不致於違反自由貿易的精神, 甚至遭到他國的抗議或報復, 我國現行進口救濟制度即係參酌前述國際規範所制定 另外, 當進口貨品以接受補貼或進行傾銷等不公平貿易行為輸入, 致使國內產業遭受實質損害, 或有實質損害之虞或對其產業的建立有實質阻礙, 經政府調查確定後得課以該進口貨品平衡稅或反傾銷稅, 此一反制他國不公平貿易手段的救濟措施, 一般也將其納入廣義的進口救濟 揭自貿易調查委員會 貿易救濟華陀百科, 網址 : 7

17 貳 實質條件上之差異 實施防衛措施必須先存有短期內產品進口大量增加之事實, 且造成國內產業 嚴重損害 (serious injury) 或損害之虞的情況, 因此, 進口國必須證明進口增加造成其國內產業嚴重損害或有嚴重損害之虞之程度 ( 大陸貨品及紡織品防衛措施案件為市場擾亂或有市場擾亂之虞 ) 然而, 採取反傾銷及反補貼措施時, 只要進口國認定產業遭受 實質損害 (material injury) 或有實質損害之虞者始可 因之, 實務上只要能證明傾銷或補貼是造成實質損害或有實質損害之虞的原因之一, 即可採取相應措施 亦即防衛措施是為了要應付出口國 公正 的貿易行為, 因此在該情況下的 嚴重損害 (serious injury) 必須要比採取反傾銷及反補貼措施時所具備之要件 實質損害 (material injury) 更為嚴重, 以進口輸入數量增加為造成國內產業嚴重損害或有嚴重損害之虞的重要或主要原因, 而反傾銷案件則為傾銷致造成產業實質損害, 其因果關係程度不必為重要或主要原因 參 程序進行差異 WTO 會員若欲採取防衛措施應採取如發起調查 作出裁決或決定等之行動, 並立即通知 WTO 防衛委員會 (Committee on Safeguards), 且在實施防衛措施前尚須與利益相關的出口國進行諮商, 以期達成諒解 然而, 採取反傾銷或反補貼措施時, 儘管會員亦須要履行相應之通知義務, 但在通知之時間要求 內容要求等方面則相對寬鬆 肆 實施範圍差異 WTO 防衛措施協定要求 WTO 會員必須在不歧視原則的基礎上公平地將防 衛措施適用於所有其他會員, 不得區別進口產品之來源 然而反傾銷和反補貼措 施本身即是針對特定會員之特定出口產品, 即傾銷或受補貼出口之產品 8

18 伍 實施期限與方式差異 WTO 防衛措施協定第 7 條規定, 防衛措施之實施期限只能 4 年, 經延長亦不得超過 8 年, 而且對於實施期在 1 年以上之防衛措施, 按 WTO 防衛措施協定之規定, 在整個實施期間, 防衛措施必須按固定間隔逐步放寬 經延長之防衛措施, 在進口限制水準及程度上應較之前防衛措施更為寬鬆 此外, 對於防衛措施實施頻率, 該協定亦做較嚴格規定 相對地, 依補貼暨平衡稅措施協定第 21 條規定, 反傾銷及反補貼措施之實施期限一般為 5 年, 此類措施之取消或繼續維持主要以是否仍存在傾銷或補貼為前提, 只要經調查證明存有傾銷或補貼之情況, 且傾銷產品或受補貼產品之進口造成進口國相關產業之實質損害, 則反傾銷或反補貼措施得不斷地使用, 且未有最長期限限制, 亦未有頻率限制 另外, 對於反傾銷和反補貼措施,WTO 的相關協定並未要求作強制性之逐步放寬 陸 補償與報復權差異 依 WTO 防衛措施協定第 8 條規定, 當一 WTO 會員實施防衛措施時, 若出口國權益受到影響時, 其有權要求實施防衛措施國提供相應之貿易補償, 若雙方不能達成相互滿意之補償協議, 則利益受損之出口國可以暫時中止實質對等之關稅減讓或其他義務, 即有權實行實質程度對等之報復 而在實施反傾銷或反補貼措施之情況下, 因此類措施針對者為不公平競爭行為, 並不存在對出口國進行利益補償之問題, 亦不生出口國行使報復權之問題 第四款防衛措施之發展 壹 防衛措施的起源 西元 1920 至 1930 之間, 全球經濟恐慌, 各國紛紛提高關稅以保護本國產業, 導致全球貿易量銳減三分之二 第二次世界大戰後, 美國國內產業由戰時工業轉 9

19 至和平經濟生產體系, 為解決失業或其他社會問題, 並儘速恢復順暢的國際貿易, 美國主張自由貿易以爭取國際市場 ; 另外, 因數量限制採行之方式與調整關稅須以複雜且漫長之修法途徑, 即各國政府在貿易政策上得用簡易之行政命令方式即可施行, 故嚴重侵蝕最惠國待遇原則, 美國亦基於政治及思想之考慮, 認為 數量限制為各別國家用以支解國際貿易的工具, 因而主張排除數量上貿易障礙 7 美國於 1934 年 互惠貿易協定法 (The Reciprocal Trade Agreements Act of 1934), 首先提出 防衛措施條款 之概念, 即明文規定政府依照此協定所承諾之關稅減讓, 不應造成對國內產業之嚴重損害, 並授權政府就造成超過預期損害部分重新談判, 此為國際間最早提出此一問題之國家 其後於 1943 年時簽訂 美墨互惠貿易協定 (The Reciprocal Trade Agreements between the United States of America and Mexico) 時, 首度出現 防衛措施條款 規定, 即 如因不能預見之發展及本協定附件減讓表所列舉對任何貨品授予減讓結果, 該貨品正急遽增加進口, 並對國內同類或相似產品之生產商造成損害或威脅時, 則任何國家之政府有權全部或部分撤回減讓, 或在防止損害所需期限及限度內修改減讓 1947 年美國與世界 21 個國家協商 GATT 及 ITO(International Trade Organization) 時, 美國杜魯門總統下令, 要求美國政府部門簽訂對外貿易各項協定, 均應依照美國 互惠貿易協定綱領 之規定並包含防衛措施條款 因之,1947 年時各國訂立 關稅暨貿易總協定 (GATT) 時, 關於第 19 條 對特定產品進口之緊急措施 之規定, 即在美國堅持下列入 貳 關稅暨貿易總協定 (GATT) 時代防衛措施 1947 年各國於研擬 關稅暨貿易總協定 (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) 時, 關於市場自由貿易之相關條文訂定時, 就已明確於 GATT 第 19 條規定防衛措施, 以作為各國推動自由貿易之安全閥, 即進口國因簽署總協 7 黃立 李貴英 林彩瑜,WTO 國際貿易法論, 元照出版,2002.3, 頁

20 定後, 必須履行調降關稅等相關義務, 若因 不能預見之發展 (unforeseen development) 導致進口產品增加而對其國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之 虞時, 進口國則有權利調高其進口關稅, 甚至可撤回或修改關稅減讓之承諾 依據 GATT 第 19 條規定可知, 進口國實施防衛措施須符合四項要件 : 一為須 有進口增加之事實, 二為其國內生產同類產品或直接競爭產品之廠商須遭受嚴重 損害或有嚴重損害之虞, 三則為必須遭受之損害是因執行 GATT 協議所造成不能 預見之發展及承擔義務之結果, 第四則須有國內相關產業之存在 雖進口國於符 合上述四項原則時可實施防衛措施, 但須在不歧視性原則下給予各個受不利影響 之出口國家有諮商的機會, 以便協議補償 若協議補償不成, 則受不利影響之出 口國家得暫停對進口國實施減讓或暫時履行 GATT 的義務 多年來, 此一制度為 全球主要貿易國家所採行, 但因 GATT 第 19 條規定過於簡化, 程序及實質內容都 不夠嚴謹, 且又有 不能預見之發展 (unforeseen development) 及 補償 等較 嚴苛的條件規定, 因此真正實施者不多 有些國家甚而假防衛措施之名而行保護 其國內產業之實, 實施所謂的 灰色領域措施 (Gray Area Measures), 由進口國 與特定出口國或出口廠商簽訂協定以限制出口量, 而非對所有的出口國加以限 制, 即採取具有選擇性的防衛措施手段以達到保護該國產業之目的, 如自動出口 限制 8 9 (Voluntary Export Restrains,VER) 有秩序的行銷協議 (Orderly Marketing Arrangement, OMA) 及其他類似的防衛措施 10 因此, 經濟強勢的進口國通常以 雙邊談判協商的方式與出口國談判, 要求出口國自願或自動地對其輸出的產品作 各種的限制, 而不採取防衛措施, 並以行政命令的方式而不須經立法程序執行, 因而產生會員國不經由國際組織所規定的正規運作方式為之, 而是以變相的方法 自動出口限制 : 為出口國經由協商談判而自動減少出口之作法, 雖然字面上是一種出口國的自願行為, 但若非因進口國國內保護主義高漲, 出口國又怎會願意自動減少出口, 故自動出口限制措施, 通常是由某些進口經濟大國向出口小國提出, 而小國礙於國際現實不得不對其出口設限, 相對地, 對出口小國而言, 自動出口限制其實是為了避免進口國採取更嚴厲的貿易保護措施而採行的一項自我約束的緩和手段 有秩序的行銷協議 : 是出口國與進口國經由協商談判而訂定的一項對出口國限制出口的協議 何瓊芳, 國際貿易理論與政策, 三民書局,2005.5, 頁

21 要求出口國家自動地限制出口 但因這些 灰色領域措施 的方式, 有違 GATT 的宗旨 目標及原則的實現, 也不符合自由貿易的本旨, 更易引發各種貿易爭端, 故其合法性受到質疑 11 因之, 烏拉圭回合談判同意建立更為清楚與詳細之規定 參 世界貿易組織下關於防衛措施之規定 由於 灰色領域措施 在國際貿易上經常被使用, 造成出口國家極大的不利, 因此在烏拉圭回合談判將進口防衛措施制度列為該次談判的重要議題之一 12 經 過多年的諮商, 各國決定以 WTO 取代 GATT, 由原本的多邊協議成為一個正式的組織, 就防衛措施部分各國簽訂 WTO 防衛措施協定 (Agreement on Safeguards; SA), 該協定為 GATT 第 19 條及第 12 條之具體化, 並對於 GATT 第 19 條不明確之處加以釐清, 且亦對於各國採行之防衛措施應遵行之調查認定程序與多邊監督體制加以規範, 以重新建立對防衛措施的多邊控制, 並消除之前各國所濫用的 灰色領域措施, 而制定適用於全體會員的全面性協定 而 WTO 防衛措施協定共有 14 個條文及 1 項附件, 其主要內容包含 : 總則 條件調查 嚴重損害或嚴重損害之虞之確定 防衛措施之運用 臨時防衛措施 減讓水準與其他義務 開發中國家成員 先前採取 GATT 第 19 條之措施 禁止及取消若干措施 通知與諮商 監督 爭端解決等規定 又 WTO 防衛措施協定所採取防衛措施的方式為 調整關稅 或 輸入配額, 若延遲採取措施將造成難以彌補損害的緊急情況時, 甚至亦可實施 臨時性防衛措施 ; 該臨時性的防衛措施原則上以 臨時提高關稅 之方式為之, 但實施的期限不得超過兩百天 此外,GATT 為鼓勵各國開放農業市場, 在烏拉圭回合談判達成之農業協定 中, 訂定特別防衛措施條款 (special safeguard provision), 允許各會員國在農產 品進口量超過基準數量, 或進口價格低於基準價格時, 得課徵額外之關稅, 以保 許蔚農,WTO 防衛條款析論及我國應有之立場, 進口救濟論叢, 第 21 期, , 頁 90 許蔚農,WTO 防衛條款析論及我國應有之立場, 進口救濟論叢, 第 21 期, , 頁 91 12

22 護其本國農業 雖然特別防衛措施條款違反 GATT 規定降低關稅後不得再提高之原則性規範, 但因農業在各國均屬敏感性產業, 為降低各國國內之反彈, 此特別防衛措施條款應為折衷的補救措施 13 而另一讓已開發國家同樣感到敏感之產業即紡織品貿易, 也一直是在關稅貿易總協定之多邊協定外, 由各國根據 多種纖維協定 (Multi-Fiber Agreement, MFA) 達成廣泛而複雜的雙邊協議, 其針對部分國家的特別紡織品及服裝實施數量限制, 並經過烏拉圭回合談判達成世界貿易組織 紡織品和服裝協定 之要求, 規定各國在 1995 年開始的 10 年期間內, 將紡織品貿易按比例逐步納入世界貿易組織的多邊貿易體制中, 取消原本以全球配額的分配體制, 而採取此種過渡性防衛措施須符合 進口增加 嚴重損害或嚴重損害之虞 等要件, 具體程序性規定也較農產品之 特別防衛措施 更為詳細 以上兩種特別防衛措施機制, 為因應美 歐等已開發國家為使開發中國家同意將服務業貿易及智慧財產權納入自由貿易規範, 而將其長期享有 治外法權 之農產品及紡織品貿易亦納入自由貿易之規範中, 對農業及紡織品開放國政府所提供 之特別防衛措施機制 14 第二節防衛措施制度之基本精神及特性 第一款防衛措施制度之基本精神 世界貿易組織成立後, 世界經濟整合向前邁進一了大步, 會員國以自由貿易的前提下, 歷經多年的關稅減讓談判之後, 確認了追求無障礙 跨國界及共同提昇人類全體經濟利益及福祉的目標, 而世界貿易組織 (WTO) 標榜之自由化 透明化 最惠國待遇 國民待遇等原則, 成為全球經濟運行的圭臬 然而, 在各國談判貿易自由化的同時, 各國不均等的經濟發展 不同的文化背景及經濟價值觀, 再加上不同的社會經濟結構, 乃至於不同的自然環境所帶來的比較利益之差 林啟淵,WTO 防衛協定與我國實施經驗, 台北銀行月刊, 第 28 卷, 第 7 期,1998.7, 頁 3-8 有關農業協定與紡織品協定之防衛措施機制介紹, 請參閱本章第四節第一項 第二項內容 13

23 異, 都間接應證了世界貿易自由化談判進展的艱難及挑戰 政治經濟學不僅只是 經濟層面的考量, 因此任何實質利益的給予必須伴隨一定程度的彈性迴旋的空 間, 即任何關稅減讓義務的承諾必定保留有相當程度的例外 對談判者而言, 縱 其有充分的授權, 貿易救濟措施不啻是一安全閥 (safety valves) 的設計, 使其 在談判過程中, 可對內舒緩國內受到影響的產業及利益團體的壓力, 亦可對外爭 取最大貿易自由化利益之最佳利器 15 又因為每個會員國經濟發展水準不同, 且 實際國際社會的運作有時無法擺脫政治特有的現實利益之扭曲及影響, 於 WTO 貿易自由化下因而產生了例外原則,WTO 防衛措施協定即為各會員國於政治協 商妥協下為應現實層面的產物, 使會員國於特定情況下實施例外的救濟措施, 以 於一定的限度下保護其國內產業 基於下述理由, 學者 保護國內產業, 為合法的貿易救濟手段 : 16 認為以實施防衛措施來 壹 達成貿易自由化之目的 WTO 防衛措施條款的設計, 對內得以舒緩國內受到影響的產業及利益團體的壓力, 對外則為爭取最大貿易自由化利益之最佳利器, 因任何關稅減讓義務的承諾必定保留相當程度的例外, 對談判者而言, 縱其擁有充分的授權, 貿易救濟措施為一個安全閥 (safety valves) 的設計, 得使各國在談判過程中對於承諾開放市場時有較少之顧慮 使一國之產業在外國產品進口大量增加受到損害時, 可暫時免除外來之強大競爭, 待其調整好競爭力時, 再解除此項保護措施, 恢復到正常競爭狀態 GATT 致力於建立多邊貿易體制, 要求各成員在處理它們之間的經濟貿易關係時, 應以提高生活水平 保證充分就業 確保實際收入和有效需求的大幅穩定增加, 實現世界資源的充分利用以及擴大貨物的生産和交換爲目的 劉大年 曾蕙逸,WTO 進口防衛制度之分析,WTO 電子報第七期,2004.2, 中華經濟研究院台灣 WTO 中心 以下見解整理自 : 劉大年 曾蕙逸, 同前註 ; 楊國華, 論保障措施, 法道資訊, 第 5 期 , 林培洲 陳俊銘, 從進口救濟論美國對中國大陸採取之防衛措施, 進口救濟論叢,2003.8, 頁

24 此目的的達成即是通過談判達成互惠互利的安排, 實質性削減關稅和其他貿易之壁壘, 以消除國際貿易中的歧視待遇 但 GATT 起草者們認為因降低關稅及其他貿易壁壘的減少, 外國競爭產品將大量湧入, 對本國產業造成影響, 若想要讓各國積極參與, 則須減少它們對由此而來的不利後果, 因而設立了 GATT 第 19 條防衛措施條款, 賦予進口國對某些産品在其大量進口時得以實施緊急措施之權利 由上可知, 因任何法律體系若缺少了此類放寬拘束的 彈性條款, 皆無法使不變的法律規則達到調整千變萬化的社會生活之目的, 故防衛措施在 WTO 體制下顯示出其充分必要性 又 WTO 為複雜敏感的國際貿易法律關係, 只有規定必要的例外條款, 才能使各國政府在接受自由貿易政策的同時, 無後顧之憂地以最大限度地作出關稅減讓及市場開放的決定 因此, 防衛措施條款係 WTO 極力推動自由貿易化的安全閥, 有助於保持 WTO 體制的有效性和多邊性 貳 基於經濟學供給與需求 基於經濟學供給及需求的角度觀之, 貿易自由化的直接結果就是低價勞力密集的貨品大量進口, 而這些低價勞力密集的貨品大量進口, 對於物價相對高的國家所產生的立即明顯效果, 即是貨品單價的快速下降 然貨品單價的降低, 對於一般消費者而言, 也許是一種福利, 但對於本國生產者而言, 由於製造成本居高不下, 可能是一場災難 當企業面臨競爭對手以自身無法達到的極低廉製造成本大量輸入國內與其競爭時, 此時企業應以 差異化 17 的方式投入企業轉型, 但在企業實務運作上, 若要調整營運結構需要花費相當的時間及成本, 並要承擔極大的風險 此問題也並非僅是單一的企業需獨自面對的問題, 全國大多數的企業亦須共同面臨, 故此涉及國家競爭力及產業結構轉型的嚴重考量, 更挑戰了該國是否繼續遵守 WTO 協定之意願 因此, 在 WTO 體制之下, 方有 GATT 第 19 條防 17 差異化 (Difference), 係行銷學的概念, 係指企業在二個或二個以上的區隔市場從事行銷活動, 並針對各個市場設計個別的產品, 配以個別的行銷策略, 期能滿足各市場區隔的特別需求, 獲致較高的銷售量和建立穩固的市場基礎, 並使顧客在該類產品中, 對該企業有明確的認知, 而願意繼續購買該產品 15

25 衛措施條款及 WTO 防衛措施協定制度的設立, 使 WTO 各會員在面臨該困境時, 得有彈性運作的緩衝機制 18 參 協助國內產業之調整 因全球貿易自由化, 進口競爭會給進口國產業帶來壓力, 促使其提昇生產效率, 亦使進口國消費者得以用較少的花費, 獲得較多且較佳的商品選擇 但另一方面, 進口競爭也會對國內從事生產相同或相似的產業或個別業者產生立即的損害, 如許多業者可能面臨關門的命運 從事該產業的勞工亦面臨失業的危機, 且亦可能因大量進口造成國內產業嚴重損害, 而影響一國經濟的正常發展 19 為了避免上述現象之發生,WTO 之會員得以運用防衛措施條款來為國內產業爭取一段緩衝時間, 防止或彌補損害 第二款防衛措施制度之特性 防衛措施機制為 GATT 及 WTO 義務履行的例外條款, 在範圍 期間及程度上皆不得過當, 其執行應僅限於防止或補救嚴重損害或促進產業調整所必要的程度, 並應選擇達到該目標之最適當措施 一般而言,WTO 架構下所容許的防衛措施具有以下特點, 使此貿易救濟手段雖具靈活性及彈性, 但仍須嚴格限制其行使的條件, 否則頻繁而不加節制的使用, 將容易造成對 GATT 及 WTO 義務的根本 性破壞 以下就防衛措施制度之特點分析之 20 : 18 林培州 陳俊銘, 從進口救濟論美國對中國大陸採取之防衛措施, 進口救濟論叢,2003.8, 頁 John H. Jackson et. al., Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 8-10 (4th ed. 2002). 20 陳櫻琴 邱政宗,WTO 與貿易法, 五南出版, , 頁

26 壹 特定性 GATT 第 19 條及 WTO 防衛措施協定所規定之防衛措施乃針對造成嚴重損害或有嚴重損害之虞的某一特定產品採取防衛措施, 該條對於適用產品雖規定 任何產品, 然在具體案例中, 對於造成某會員國進口損害之特定產品才可實施此防衛措施, 對於其他進口產品則不得為之 貳 暫時性 防衛措施的手段即允許實施該措施的國家可調高關稅或採取數量限制等手段, 採取此一防衛措施時, 應在防止或糾正此種損害所必要的程度及時間內 因此, 採取防衛措施應在估計能消除損害造成之影響內為之, 一旦該損害消失, 該措施即應取消, 以免造成防衛過當 參 遞減性 防衛措施實施的程度須符合比例原則之適當性及遞減性 前者是指若關稅提高百分之五即得使國內受損之產業受到保護, 實施防衛措施之國家則不應要求提高關稅至百分之五以上 後者則是指在採取防衛措施之過程中, 若國內的產業競爭力已恢復或增加, 採取防衛措施時期關稅之水準或數量之限制應逐漸放寬, 直到恢復未實施防衛措施前之水準 肆 不歧視性 21 一會員國採取緊急防衛措施時, 應依最惠國待遇原則, 於不歧視之基礎上適 用所有進口國之同類產品, 不能僅對特定之國家採取防衛措施, 否則對於其他會 21 不歧視性 (Non-discrimination), 又稱為不歧視原則 無差別待遇原則, 在 GATT/WTO 以最惠國待遇原則及國民待遇原則加以體現, 指會員國於實施某種限制或制裁時, 不得對其他會員實施歧視待遇 17

27 員將造成歧視 採取防衛措施時通常中止其優惠關稅減讓, 且要求會員於採取防 衛措施前, 應儘早通知對於該措施有利益關係之出口國, 以便將防衛措施之實施 與出口國諮商達成協議 第三節 WTO 防衛措施協定之要件及運作 第一款 WTO 防衛措施協定關於防衛措施之實施的標的及形態 WTO 防衛措施協定為貿易自由化之緩衝機制, 其實施標的不限於特定類別 的產品, 只要符合 WTO 防衛措施協定所規範的實施要件, 各會員均可對該產品 實施防衛措施, 且必須一視同仁 22, 並應至少足以防止或救濟嚴重損害及促進調 整必要之程度 23 WTO 雖未對會員國實施防衛措施之方式有任何之限制, 然會 員國實施防衛措施最常見之方式為 提高關稅 或是 實施數量限制 惟實施 數量限制本質上屬於非關稅貿易障礙 24 (Non-tariff Trade Barriers,NTBS), 為 WTO 協定中原則上禁止使用的邊境措施, 但於符合 WTO 防衛措施協定規範下可例外 採行, 因此 WTO 防衛措施協定中規定會員國實施防衛措施以數量限制為手段 時, 不得造成受限制產品的進口量低於最近代表性之三年 ( 有統計數字可資依據 之三年 ) 的平均水準, 並遵守不歧視 25 及配額分配原則 26 第二款 WTO 防衛措施協定之程序要件 壹 調查程序須公開透明 22 Agreement on Safeguard Article Agreement on Safeguard Article 非關稅貿易障礙包括進口配額 出口補貼 當地自製率 自動出口設限 傾銷及政府採購政策等 參考黃瓊芳, 國際貿易理論與政策, 三民書局,2005.5, 頁 不歧視原則指不得因產品來源不同, 來決定是否對其採取防衛措施, 而須依照以往各國之出口到進口國之比例加以限制 詳細規定見防衛協定第 2 條第 2 項 26 配額分配原則為允許防衛措施實施知會員國以協議分配配額, 為允許防衛措施實施之會員國以協議分配配額, 然分配配額之方式, 以與對受限產品具有實質利益之會員達成協議為優先, 其次才依代表性期間進口比例分配, 但於特定會員國進口之產品為國內產業損害之主因時, 得在正常情況下不依上述分配原則, 而對其採取較嚴格之限制 詳細規定見 WTO 防衛措施協定第 5 條第 2 項之規定 18

28 WTO 防衛措施協定第 條等規範各國在是否實施防衛措施之調查認定時, 其過程應透明化及公開化, 即會員國須經過公開調查後, 始可採取進口防衛措施, 包括對各利害關係國給予合理之通知 舉行聽證等, 使進口商 出口商及有利害關係國能陳述意見及提出證據 且必須特別注意實施防衛措施是否符合公眾利益之看法, 並於調查結束後, 調查機構須公布調查報告, 列明經其調查後認定之相關事實及法律結論 貳 通知與諮商 WTO 協定對於實施防衛措施有較其他措施更全面且較嚴格的通知義務之規 定, 即實施防衛措施之會員國應盡到對有關嚴重損害或有嚴重損害之虞的裁決, 及對其採取或延長防衛措施之決定立即通知 WTO 防衛委員會 依據 WTO 防衛措 施協定第 12 條規定 27 之 通知 (notify) 內容包括進口增加造成嚴重損害或有嚴 重損害之虞的證據 涉案產品之明確說明及擬議之措施 擬議的實施日期 預定 實施期間及逐步自由化的時間表 此外, 採取防衛措施之會員國應提供諮商之機 會, 若採行臨時防衛措施, 則應事前通知並立即諮商 參 防衛措施實施的期限 依據 WTO 防衛措施協定第 7 條規定, 為減少會員國將實施防衛措施當成延長國內夕陽產業存續之方式, 防衛措施僅能實施 4 年 然有必要時得延長, 但總計實施期間不得超過 8 年, 並應於實施期間內逐步自由化 為避免防衛措施受到濫用, 於該條第 5 項規定, 在相當於前已實施防衛措施的至少兩年內, 不得再度對該產品採行防衛措施 27 Agreement on Safeguard Article

29 肆 補償與報復手段 WTO 會員得依據 WTO 防衛措施協定與欲實施防衛措施的會員展開諮商, 若未在 30 日內達成協議, 受防衛措施影響之出口國家, 最遲於防衛措施實施後之 90 日內, 通知 WTO 防衛措施委員會後, 採行暫時中止適用實質均等減讓或其他義務 受到防衛措施影響之會員國若未獲得適當貿易補償, 可取得類似報復之權利 依 WTO 防衛措施協定第 8 條規定 28, 若進口之增加為絕對數量之增加且防衛措施亦符合該協定之規定, 則在措施有效期間內之前三年, 受防衛措施影響之出口國家, 在補償未達成協議之情況下, 不得採取報復措施, 此為 補償之放棄原則, 該原則蓋為消除進口國因害怕報復之顧慮而增加引用防衛條款之機會 伍 以不歧視性 ( 非選擇性 ) 為原則 防衛措施不歧視性之問題, 向來爭議頗多, 於東京回合及烏拉圭回合中皆為 談判之主要議題之一, 且已開發國家與開發中國家對此議題意見紛歧 而在 WTO 防衛措施協定第 2 條第 2 項與第 5 條第 2 項 29 中, 確立不歧視性原則, 同時也允 許有限制之例外 ( 即採行臨時防衛措施之情況 ) 因之, 會員國於採取防衛措施 時, 應採不歧視性原則, 不應問進口產品之來源 此項原則亦被 WTO 防衛措施 協定確立為實施防衛措施與反傾銷措施之重要區別 第三款 WTO 防衛措施協定實體要件 28 Agreement on Safeguard Article 8 29 WTO 防衛措施協定第 2 條第 2 項規定 : 對進口產品採取防衛措施時, 應不論其來源, 另於同協定第 5 條第 2 項規定 : 若採配額制得與所有提供涉案產品具有實質利益之會員國協議配額分配比率 但延遲將會造成難以彌補之緊急情況下, 依初步明確證據, 進口數量增加已造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時, 會員國例外可採行臨時性防衛措施 20

30 壹 由不能預見之發展 (unforeseen development) 所造成 防衛措施之法理基礎為情事變更原則, 然而在 GATT 第 19 條所規定之 不能預見之發展 (unforeseen development) 是否亦為 WTO 防衛措施協定實施防衛措施的要件, 此涉及依 WTO 防衛措施協定實施防衛措施是否亦適用 GATT 第 19 條之規定 30, 學說上對於此仍有爭議 雖反對者以文義解釋認為 WTO 防衛措施協定並未有如 GATT 第 19 條 不能預見之發展 之要件規定, 然依據 WTO 之規定, 其內在原則均是統一的,GATT 與 WTO 皆為組成其原則之部分, 兩者並非互相排斥之關係 雖 WTO 防衛措施協定並未強調 GATT 第 19 條之規定, 但也未明文排除此一要件, 且依如下之理由可知, 不能預見之發展 為實施防衛措施所應證明之前提要件 : 一 WTO 防衛措施協定為 GATT 第 19 條規定之具體化, 其目的乃為補充 GATT 第 19 條之規定, 此為 WTO 規則內部統一性之體現 二 解釋 WTO 防衛措施協定與 GATT 第 19 條規定應符合 1996 年 維也納公約 第 31 條之規定 31, 以達 WTO 設立防衛措施制度之宗旨 三 WTO 上訴機構在許多案例中亦肯定此一要件之必要性 32, 然 WTO 爭端解決機制對於 不能預見之發展 之定義未形成統一之標準, 至今仍是以根據個案具體情況做出判斷 貳 進口數量大量增加 蓋 GATT 第 19 條第 1 項 (a) 對於實施防衛措施規定之要件包括 不能預見之發展, 而 WTO 防衛措施協定並未對此要件作進一步規定 維也納公約第 31 條第 1 項規定 : 條約應依其用語按其上下文並參照條約之目的及宗旨所具之通常意義, 善意解釋之 此在韓國乳酪製品防衛措施案及美國羊肉防衛措施案例中, 上訴機構皆採肯定之見解 上訴機構在韓國乳酪製品案中已確認雖然 WTO 防衛措施協定對於此要件未為規定, 但仍應遵守此一要件 ; 另在美國羊肉防衛措施案中, 上訴機構更指出採取防衛措施之成員須在調查報告說明此一要件, 因 不能預見之發展 為實施防衛措施之前提, 且此要件須在防衛措施實施前就須說明 21

31 貨品進口數量增加為實施防衛措施之前提要件, 且進口數量增加與國家是否受到不可預見之情況密切相關 根據 WTO 防衛措施協定第 2 條第 1 項之規定, 實施防衛措施的前提為須證明某產品之進口數量的絕對或對於國內生產量的相對數量之增加 增加相對數量 係指國內產業之生產數量下降, 導致該產業之進口數量為相對增加之情形 許多開發中國家普遍反對此一概念, 因其將國內產業調整之負擔移轉給國外產品, 為變相的貿易保護政策, 但多數已開發國家仍堅持將此一要件納入 WTO 防衛措施協定中 33 參 嚴重損害與有嚴重損害之虞 此要件是指因進口增加而使國內同類產品或直接競爭產品之生產者遭受損害或損害之威脅 所謂 嚴重損害 是指國內產業總體上的重大損害, 而採取防衛措施所認定之嚴重損害之標準, 乃須是進口國之產業處於非臨時性 極為困難或瀕臨破產的情況, 較反傾銷法或反補貼法中之產業損害標準高 而 嚴重損害之虞 則指嚴重損害之危急顯而易見且即將發生, 但對於嚴重損害之虞的判定應基於事實, 而不能任意憑空指控 推測或僅具極小可能性而為判斷 34 進口增加是否已對該國國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞之判斷方式, 乃依 WTO 防衛措施協定第 4 條第 2 項規定, 應以會員國之主管當局評估所有有關該產業的數量因素, 尤其是須以絕對與相對角度評估該進口產品增加之速度與數量 增加進口在國內市場的占有率, 並評估銷售水準 生產量 生產力 利潤與虧損 設備利用率及就業的變化, 且該認定須依據客觀證據之調查 肆 進口與損害須有因果關係 按 WTO 防衛措施協定第 4 條第 2 項第 2 款規定, 涉案產品之進口增加 林培洲 陳俊銘, 從進口救濟美國對中國大陸採取的防衛措施, 進口救濟論叢,2003.8, 頁 141 陳櫻琴 邱政宗,WTO 與貿易法, 五南圖書出版, , 頁

32 與嚴重損害或有嚴重損害之虞間必須具有因果關係, 然若有其他進口以外之因素同時對國內產業造成損害, 則該項損害則不得歸責於進口增加 亦即縱使無產品之進口, 國內產業仍發生嚴重損害, 則產品進口與產業間無因果關係存在 防衛措施之實施對進口增加及進口產業損害間之因果關係必須為使該國產業直接受有損害之重要原因, 此與反傾銷法與反補貼法相較, 要求更 加密切 35 第四款 WTO 時期防衛措施之運作 壹 WTO 防衛措施協定以改良 GATT 第 19 條為目的 GATT 時期對防衛措施規定僅一個條文, 演變到 WTO 防衛措施協定有 14 個條文及一項附件, 因此在 WTO 防衛措施協定的前言中, 也開宗明義地規定該協定之目的乃在於改進與強化 GATT 第 19 條之運作機制 WTO 會員採行防衛措施前, 從開始調查 認定產業損害 及決定採行防衛措施之程序及認定之實質要件均較 GATT 之規定嚴謹 其中, 在程序方面,WTO 會員應將其進行調查之原因 損害認定之理由 欲採行防衛措施之型態及與利害關係國之諮商結果通知 WTO 防衛委員會, 且實施防衛措施之程序亦須符合透明公開原則, 但因其程序嚴謹又公開, 且會員於實施防衛措施時應為諮商程序, 有補償及報復之問題, 因此限制了會員採行該措施之意願 ; 然因其程序公開透明 ( 如舉行公聽會或提供相似之機會供當事人陳述及使利害關係國得獲得相關資訊 ), 在 WTO 會員面對外國某產品大量進口, 而造成對其國內生產相同或直接競爭之產品造成損害或有損害之虞時, 較願意實施該措施 另外, 在實體方面, 雖然 WTO 防衛措施協定仍有些模糊地帶, 然其確已將 GATT 第 19 條規定關於防衛措施實質內容方面做了更具體的規範 總而言之,WTO 防衛措施協定已改良 GATT 第 19 條規範之不足, 並將 GATT 永久 35 陳櫻琴 邱政宗同此見解, 詳參其等著 WTO 與貿易法, 五南圖書出版, , 頁

33 性撤回及減讓排除於一般防衛措施之外, 使一般防衛措施僅為 WTO 會員的暫時貿易保障措施 36 而在 GATT 第 19 條與 WTO 防衛措施協定之適用上, 馬拉喀什協定附件一 ( 貨品貿易多邊協定 ) 最開頭的 一般註釋文 (General Interpretation Note) 特別強調, 若 WTO 防衛措施協定與 GATT 第 19 條規定相衝突時, 應優先適用 WTO 防衛措施協定, 若該協定未有規定之部分, 才須參考 GATT 第 19 條有無其他特別之規範 貳 WTO 防衛措施協定之執行 自 1995 年 1 月 1 日 WTO 成立以來至 2006 年 10 月底, 各會員總計有 37 國展開 155 項防衛措施調查案, 排名前十名的國家中除了美國外, 其他均為開發中國家 ( 第一名為印度 第二名為約旦, 第三名才為美國 ), 可知 WTO 時期採取防衛措施之主要國家已從 GATT 時代由已開發國家轉變為開發中國家 WTO 防衛措施協定第 6 條雖規定若有必要, 於防衛措施調查期間, 得採行臨時性防衛措施, 然細究各國實施臨時性防衛措施之趨勢, 對於防衛措施展開調查之前三名國家並不常用, 反而是較不常展開調查的國家, 一旦展開調查後, 常常都會配合採行臨時措施, 即 37 個展開防衛措施的 WTO 會員, 有 25 個國家決定採行防衛措施, 其中除了歐盟為已開發國家外, 其餘也皆為開發中國家 而前述 37 個會員進行 155 項防衛措施調查案中, 計有 23 國確定實施 76 項防衛措施, 此即為將近有一半之調查案最後都決定要採 行防衛措施, 且調查越頻繁的國家最後決定實施的比例就會更高 37 第四節一般防衛措施之例外 於 GATT 時代大力倡導自由貿易的美 歐等已開發國家, 對於其本國紡織品 蓋依據防衛措施協定第 7 條第 1 項及第 3 項規定, 一般防衛措施原則上僅能實施 4 年, 必要時可延長一次, 但總計不得超過 8 年 詳細內容參照 : 蕭振寰,WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響,2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告, 頁 7 24

34 及農產品等敏感產業仍採取保護政策, 因此在紡織品方面另訂有 多種纖維協定 (Multi-Fiber Agreement, MFA), 以合法設定數量限制 ( 進口配額 ), 而在農產品貿易方面則農業產品貿易時採取怠於承諾 或是承諾開放農業進口後又以其他名目申請豁免 故對已開發國家之農產品及紡織品貿易, 一直都未能有效納入 GATT 的管轄範圍 然而, 於烏拉圭回合談判時, 已開發國家為了說服開發中國家同意將服務業貿易和智慧財產權納入貿易規範, 始將其長期享有 治外法權 之農產 品及紡織品貿易納入自由貿易規範, 以作為交換條件 另外, 有鑒於中國產品近年來暢銷全球, 所以許多國家對於中國在加入 WTO 之後, 可能發生產品任意充斥全球的衝擊不無擔心, 因此在談判入會條件的同時, 就開始設計可能的防堵機制 幾經折衝談判後, 在中國的入會文件中, 特別載入合法歧視的例外規定, 即在一定的過渡期間內, 取得單獨對中國產品採行特別的及歧視性的防衛措施之權利, 包括不限制任何產品範圍, 可以任意選定特定產品所採行的 特定產品防衛措施, 以及只限紡織品與成衣, 可以在 WTO 紡織品協定之外另行針對中國紡織品設限的 紡織品防衛措施 38 第一款農業協定中特別防衛機制 農業生產因涉及國家的糧食安全 鄉村安全 環境保護及小農福祉等多項非關貿易關切的議題, 原本未納入國際貿易之範疇, 但其後在以公平貿易原則為前提之 WTO 規範下, 各國在進口貨品增加符合 WTO 防衛措施協定規定時, 固然可採行暫時性的自我防衛措施, 但如上所述, 採行防衛措施需經過連串的事實蒐證 調查認定及依法救濟等程序, 往往曠日廢時, 且各國對於農產品開放一向採較為保守的立場, 或是在歷次談判中避免討論農業關稅承諾 直到烏拉圭回合談判時, 已開發國家在利益交換之情況下, 正式將農產品納入自由貿易之架構規範, 即同意各國農產品之進口關稅必須百分之百納入約束與承諾範圍, 針對農產 38 蕭振寰,WTO 會員國實施防衛措施作法與策略分析, , 王仁宏主持, 貿易救濟知識發展中心 初期推廣與知識庫建置期末報告, 頁

35 品提供之各項補貼措施也須進行總額控管, 並納入逐年削減之機制 雖然農業協定第 4 條第 2 項規定對於過去未開放而未來要被迫開放的農產品, 其承諾關稅的稅率, 得以國際平均價格與國內偏高的售價直接換算, 以其差額換算之 關稅等值 (tariff equivalence ) 作為承諾關稅的稅率, 這樣的 關稅化 (tariffication) 程序, 既可在形式上達到全面自由開放的目標, 又可在實質上繼續提供敏感農產品相同的保護效果 雖然農業協定給予農產品較高關稅的保護, 但已開發國家對於之前從未開放進口, 現今須百分之百開放的敏感農產品, 仍承受不少國內政治及經濟壓力, 因此, 其仿效一般貨品防衛措施設計了一套農產品特別防衛措施制度, 以減少進口農產品之衝擊 第 5 條 1994 年烏拉圭回合談判後, 各國就農產品貿易達成農業協定, 並於該協定 39 訂定特別防衛條款, 允許會員國對已轉化為課徵一般關稅之農產品, 在 關稅減讓期間, 於其進口量若超過基準數量, 或進口價格低於基準價格時, 得課 徵額外關稅, 以確保在第一時間內防止進口產品因進口快速增加或進口價格過低 對該國農業而造成之損害, 保護國內產業不會受到太大的進口衝擊 依據農業協 定第 5 條所制訂的特別防衛措施, 是一套設計精細 自動啟動的價格與數量之雙 重管制措施, 兩套機制的作用都是在減少進口農產品的衝擊, 從價格或數量的角 度擇一提供保護與防衛 40 以下就農業特別防衛措施引用之條件及機制分別說 明 : 壹 農業特別防衛措施引用之條件 農業特別防衛措施適用於已轉化為課徵一般關稅並在減讓表中註明 特 別防衛措施 (SSG) 之農產品, 其在會員在關稅減讓期間之任何一年, 若 依據農業協定第 5 條規定, 當外國農產品累積進口量大於基準數量, 或某批貨品進口低於該產品基準價個之百分之九十以下時, 可對該項農產品發動 特別防衛措施 (SSG) 蕭振寰,WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響,2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告, 頁

36 進口量超過某一基準數量, 或進口價額低於某一進口價格時, 則可引用農業 特別防衛措施 貳 基準數量與基準價格之機制 一 價格機制 為確保進口農產品的價格不會對國內產品有太大的衝擊, 進口國得以過去三年的平均進口價格作為基準價格來比較與進口農產品的價格差異, 並且累進課徵額外的防衛關稅 當進口價格低於基準價格, 課徵 額外關稅的計算方式如下 41 : 1. 若進口價格與基準價格之差額小於或等於基準價格之百分之十, 則不得課徵額外之關稅 2. 若進口價格與基準價格之間之差額大於基準價格之百分之十, 但小於或等於基準價格之百分之四十, 則就超過基準價格百分之十部分課徵百分之三十之額外關稅 3. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之四十, 但小於或等於基準價格之百分之六十, 則就超過部分課徵百分之五十, 再加上第 2 項之額外關稅 4. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之六十, 但小於或等於基準價格之百分之七十五, 則就超過部分課徵百分之七十之額外關稅, 再加上第 2 及第 3 項之額外關稅 5. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之七十五, 則就超過百分之七十五部分課徵百分之九十的額外關稅, 再加上第 2 第 3 及第 4 項之額外關稅 41 農業協定第 5 條第 1 項及第 5 項規定 27

37 二 數量機制 除防範價格的波動外, 對於大量外國進口農產品也另訂防堵機制, 以進口農產品占國內總消費量之不同比例, 訂定啟動防衛的不同門檻 超過門檻者除課徵原有關稅之外, 並須加徵 原關稅百分之三十 的額外防衛關稅 此一數量機制的實施期間應於每年的年底到期, 次年則須 重新開始計算, 而且兩種機制僅能擇一採行 42 以上兩套特別防衛措施機制, 基本上是因應 GATT 烏拉圭回合農業談判的妥協方案, 即雖要求會員國承諾開放全部農產品的市場, 但又須提供必要的防衛措施機制 有權實施這項額外保護機制的國家, 僅能以 過去曾有限制進口 經過談判後同意開放進口 的農產品為限 ; 若過去未有進口設限, 即不得享有這項額外的保障 雖然在 WTO 規範下, 農產品可採取之進口救濟措施, 廣義來說, 除上述特別防衛措施外, 亦可以防衛措施 補貼及平衡稅, 及反傾銷措施為之, 但對於農產品而言, 採取特別防衛措施相較於其他救濟手段較為簡便, 故實務上仍普遍採取特別防衛措施來保護其農業 即農業協定第 5 條第 7 項規定特別防衛措施之運作應以透明化之方式為之, 任何會員採取上述行動, 應以書面通知 WTO 農業委員會, 凡會員採取此類行動應給予有關國家諮商適用這些行動與條件的機會 但由於國內各敏感農產品進口數量超過基準數量, 或進口價格低於基準價格百分之十以上, 可在不須經過諮商下, 立即啟動機制課徵額外關稅, 因此近年來 特別防衛措施 已 成為各會員國最常使用的農業貿易救濟手段 43 在 WTO 農業協定實施將近 12 年來, 有關特別防衛措施的額外保障, 幾 乎是大多數已開發與少數開發中國家的特權, 至於其他超過 100 個以上的開 發中與低度開發國家, 因為過去從來未曾有過農產品進口設限的措施, 以至 農業協定第 5 條第 1 項及第 4 項規定 鄭仲, 淺談農業進口救濟措施, 花蓮區農業專訊,2004.3, 頁

38 現在完全沒有額外保護的權利 ; 加上部分已開發國家的保護範圍動輒過半, 因此未有保護權利之大多數開發中國家主張關於農業之特別防衛措施違反國際貿易之公平待遇原則, 因此, 在其後 WTO 成立之後舉辦之杜哈回合中, 在農業議題的談判中要求廢除已開發國家實施特別防衛措施的權利, 並要求針對這些過去沒有權利的開發中國家, 增設一套 特別防衛機制 44 (special safeguard mechanism, SSM), 只限開發中國家得以享有, 然而目前針對此點仍未有明確之結論 第二款紡織品與成衣協定的 過渡性防衛措施 (transitional safeguard) 紡織品為一般之有形貨物, 在理論上應受 GATT 規範, 然而, 以往許多國家在 GATT 架構下, 仍對國外進口的紡織品實施歧視及數量限制之措施, 此雖係紡織品獨特的貿易歷史使然, 但與 GATT 貿易自由化的宗旨乃相違背 西方國家於 1950 年代, 為限制紡織品的進口, 提出 市場擾亂 (market disruption) 的概念, 其成為日後紡織品貿易相關協定的基礎概念 在 1960 年,GATT 設立 避免市場擾亂 工作小組, 並作成決議, 定義 市場擾亂 並決定其要素 嗣於 1961 年, 進出口國家 ( 主要為美國與日本 ) 簽訂 棉紡織品國際貿易短期協定 (Short-term Arrangement Regarding International Trade in Cotton Textile, STA), 將 市場擾亂 概念納入協定之中 該協定於 1962 年改訂為 棉紡織國際貿易長期協定 (Long-term Arrangement Regarding International Trade in Cotton Textile, 簡稱 LTA), 該協定經延長後存續至 1973 年 後來, 各國為使進口數量限制及於合成纖維 紗 羊毛織品等其他種類的紡織品, 乃於 1974 年簽訂 紡織品國際貿協定 (Arrangement Regarding International Trade in Textiles), 通稱 多種纖維協定 (Multifibre Arrangement, MFA) 以上協定, 44 有關以巴西 印度和中國為首的 G-20 集團國 倡議廢除 SSG 以及為開發中國家增設 SSM 機制的倡議, 請參閱該集團於杜哈回合農業談判小組所提出的立場文件, 經 WTO 秘書處於 2005 年 7 月 7 日以工作文件 (Room Document) 編號第 4873 號文件分送各會員 29

39 雖然與 GATT 規範內容不符, 仍為各締約國遵行 其後, 烏拉圭回合談判欲強化多邊之貿易體制及促進貿易自由化, 遂制訂 紡織品與成衣協定 (Agreement on Textiles and Clothing,ATC) 45 因之, 紡織品與成衣協定 ( 簡稱 ATC) 是 1995 年 1 月 WTO 生效後取代 1994 年 12 月即到期的 多種纖維協定 (MFA) 之國際紡織品之新協定 紡織品與成衣協定 (ATC) 為已開發國家及開發中國家妥協下之產物 46, 談判結果仍對已開發國家較為有利, 因在烏拉圭回合談判的利益交換之中, 美國 加拿大 歐盟 挪威 4 個國家雖然最後同意將紡織品與成衣回歸自由貿易, 但也成功地要求享有 10 年的過渡期 從 1995 年開始的這 10 年當中, 如果階段性開放的進口紡織品引發國內產業的嚴重衝擊, 進口國就可以發動 過渡性防衛措施 (transitional safeguard) 以資救濟 此過渡性之防衛措施之目的在於使受保護多年紡織品在一旦回歸自由貿易所可能產生貿易秩序失衡的現象, 即限制開放進口紡織品數量不會一次增加太多, 因此, 若會員國認為其需要採取過渡性防衛措施, 除已依紡織品及成衣協定第 2 條回歸 GATT 之紡織品外, 附件所列紡織品得由會員國實施過渡性防衛措施 為保留該協定第 2 條設限類型之國家, 應於 WTO 協定生效日起 60 日內通知紡織品監督機構 (Textile Monitoring Body,TMB), 表明是否保留本條權利 另外, 未承諾自 1986 年起之多種纖維協定延期議定書之會員國, 則可在 WTO 協定生效後半年內提出通知, 以保留實施的權利 若確有必要, 可以單獨針對大量進口的國家實施數量限制, 其額度以實施日的兩個月之前倒推 12 個月, 以實際進口量加上百分之六的成長率作為配額量, 實施期限為 3 年, 且每年的配額量還應該持續以 6% 的比例逐年成長 47 亦即根據 WTO 紡織品及成衣協定 第 6 條規定,WTO 會員國得援用具有特定性 過渡性之防衛措施 台灣大學法律學院 WTO 研究中心研究專案,WTO 相關議題簡介 -- 紡織品與成衣協定, 參考網址 : 美國 加拿大 歐盟及挪威等已開發國家因多種纖維協定, 合法取得針對紡品進品實施數量限制的特權, 然而該項權利, 開發中國家大力反彈, 一直希望可以將此數量限制之特權解除 有關紡織品過渡性防衛措施, 請參 WTO 紡織品及成衣協定第 6 條之規定 30

40 機制, 對尚未回歸 GATT 一般規範之紡織品, 於符合防衛措施要件時, 進口國得對 特定紡品選擇特定出口國實施進口數量限制 依據 紡織品及成衣協定 第 2 條及第 9 條規定, 自 WTO 協定生效起 10 年內, 將分三階段以漸進方式廢除紡織品的進口配額限制 48, 根據紡織品及成衣協定之規劃, 每一階段之回歸作業, 除了應指定紡織品項目完成回歸並廢除其配額外, 對於其他尚未列名之紡織品項目, 也應該逐年增加其現有配額數量 因此, 除大陸紡織品進口救濟專章因實施期限為大陸入會後至 2008 年 12 月 31 日年底為止外, 全球紡織品貿易於 2005 年 1 月 1 日起即進入一個無配額限制的新時代 世界貿易組織於 2004 年 10 月 1 日召開貨物貿易理事會例會, 審議紡織品與服裝協議最後階段的執行情況, 會議上絕大多數成員主張取消紡織品和服裝配額的限制, 因回顧這 10 年回歸的成果, 所謂過渡性防衛措施, 真正發揮其作用的, 應該只在 1995 年美國國內業者的心理作用下, 大量申請相關的救濟, 等到 1998 年紡織品進入第二階段的回歸作業, 預期市場衝擊的心態大減, 而借助過渡性防 衛措施的需求自然也隨之降低 49 第三款各國在中國入會議定書增列對於特定產品之例外特別防衛措施機制 依據 WTO 防衛措施協定之規定, 採行防衛措施應符合最惠國待遇原則, 對於採行防衛措施之進口產品應不分來源全面限制 50 但 WTO 會員在中國大陸加入申請 WTO 時, 因各國考量中國大陸產品近年來暢銷全球, 所以對於中國大陸在加入 WTO 之後, 可能發生產品任意充斥全球的問題, 所以在與中國大陸談判入會條件的同時, 要求中國大陸承諾各會員得以依據中國入會議定書第 16 條對 48 紡織品及成衣協定自由化三階段分別為 : 第一階段 :1995~1997 年 ( 三年 )-- 自由化程度需達 16 %; 第二階段 :1998~2001 年 ( 四年 )-- 自由化程度需達 33 %(16% +17 %); 第三階段 :2001 ~2004 年 ( 三年 )-- 自由化程度需達 51 %(33% +18 %), 在此期間各會員國逐步取消配額設限, 以達貿易自由化之目標, 詳參見 WTO 紡織品及成衣協定第一條及第二條規定 49 蕭振寰,WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響,2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告, 頁 參 WTO 防衛措施協定第 2 條第 1 項 31

41 中國大陸特定產品採取過渡性的特別防衛措施 (transitional product- specific safeguard), 以限制中國大陸產品進口 51 根據中國入會議定書第 16 條關於特別 防衛措施條款規定, 中國大陸須於加入 WTO 後之前 12 年, 即西元 2013 年 12 月 11 日前,WTO 會員得對中國大陸特定產品採取配額 提高關稅或關稅配額之 特 別防衛措施 在符合自中國大陸進口特定產品對其生產同類產品或直接競爭產 品之國內產業造成市場擾亂 52 的情況下, 即可對從中國大陸進口之產品提起特別 防衛措施調查 由於這一套防衛措施具有相當的歧視效果 ( 但在中國大陸與我國 間之毛巾防衛措施案中中國大陸方面卻要求我國不得歧視, 詳細於本文第五章第 三節論述之 ), 因此在制度的設計上也給予中國大陸有自力救濟的機會 若中國 大陸產品的進口確有大量增加的情形, 此時進口國可以 免費 尋求 3 年的防衛 措施 ; 若中國大陸產品的進口並無增加的事實, 而是國內總需求的萎縮造成中國 進口品市占率的上升, 則進口國僅得 免費 實施 2 年的防衛措施 所謂 免費 的概念, 指的是進口國如果在 免費實施 的 2 到 3 年期間之後, 還要繼續保護 其產業, 則中國大陸可以要求進口國提供補償 或是相對的也在其損失範圍之 內, 對進口國提高原出口國的進口關稅, 以補償其損失 53 由上可見, 依據特別防衛措施條款規定, 對於自中國大陸進口產品採行特別防衛措施之要件較 WTO 防衛措施協定寬鬆,WTO 會員若採取此特別防衛措施, 不僅不須證明 GATT 中 不能預見之發展 (unforeseen development) 之要件 54, 且於中國大陸在其他會員實施此等特別防衛措施之際, 亦無法獲得 WTO 防衛措施協定 中得以對進口國實施對抗措施之權利 另外, 對於自中國大陸進口產品 51 Para.16, Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism, Protocol on the accession of the People s Republic of China. WT/ACC/CHN/49,1 Oct 市場擾亂 : 是指自中國進口產品的相對或絕對成長, 造成國內生產同類產品或直接競爭產品的產業, 遭受實質損害或實質損害之虞的一個重要原因 53 蕭振寰,WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響,2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告, 頁 不能預見之發展 是否為實施防衛措施之要件, 學說上仍有爭議, 該爭議於本論文第二章第三節第三款介紹之, 本文採取肯定說, 故認為 不能預見之發展 為實施防衛措施時所應證明之前提要件 32

42 所採行的特別防衛措施之實施期限, 未有明確規定, 在中國入會議定書僅有 WTO 會員能在防止和補救市場擾亂所必須之時限內根據本條採取措施之模糊規定, 與 WTO 防衛措施協定對於一般防衛措施實施之期限有明確規定不同 55 然而, 實務上中國在與各國進行雙邊諮商時, 均一再強調 WTO 自由貿易與最惠國待遇的基本原則, 主張此類歧視性的防衛措施均不宜貿然採行, 如我國與中國大陸發生之毛巾防衛措施案 且事實上, 此等貿易救濟之效果亦不如預期, 因進口國國內產業若已不具國際競爭力, 其僅針對中國進口產品實施防衛措施, 對於其他國家的廉價產品仍無法限制其繼續進口, 如此不但不能達到保護國內產業的效果, 甚至只能發生中國進口產品由其他國家之進口產品完全取代之貿易移轉的效果, 對進口國國內的弱勢產業可能也沒有太大的幫助 因此, 自中國大陸 2001 年 12 月 12 日加入 WTO 至今, 雖有許多國家與中國大陸進行雙邊諮商, 但諮商結果不 是不繼續實施, 就是決定改採反傾銷調查程序進行救濟 56 第四款各國在中國入會議定書增列各國可以針對中國進口紡品採行的 紡織品防衛措施 有關紡織品配額與數量限制的議題為中國入會前與 WTO 各國談判之重點, 蓋紡織品與成衣之出口為中國加入 WTO 最主要之出口利益之一, 此也為各國所擔憂之事項 WTO 紡織品與成衣協定所明定的過渡期只有 10 年, 從 1995 年開始分三個階段作部分回歸, 並且於 2005 年 1 月 1 日將紡織品完全納入自由貿易的規範, 不再採行配額等數量限制 中國大陸加入世界貿易組織的貿易利益, 除了其紡織品貿易可於 2005 年以後得橫掃全球外, 在 2005 年前, 也可極力爭取配額數量的增加, 因此中國大陸在 2001 年年底入會, 即可使紡織品配額之年成長 55 WTO 防衛措施協定第 7 條規定, 防衛措施實施期限不得超過 4 年, 於特殊情況雖可延長但不得超過 8 年, 發展中國家採行防衛措施之實施期限最長可為 10 年 56 自中國於 2001 年 12 月 12 日入會迄今, 總計有美國等 8 個國家展開 17 個調查個案, 期間亦有土耳其 哥倫比亞和秘魯等 3 國配合實施臨時性防衛措施, 但多數國與中國進行雙邊諮商結果, 不是決定不實施 就是決定改為反傾銷調查程序進行救濟, 只有土耳其 1 國於今年度針對中國進口的平板玻璃確定實施特定產品防衛措施在案 詳請參蕭振寰,WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響,2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告, 頁

43 量之增加 雖然中國大陸有其自身利益考量, 但各會員對於 2005 年紡織品過渡性防衛措施保護結束後, 紡織品將完全回歸自由貿易, 因此尋求其他替代方案以抵禦中國大陸紡織品的大量出口 故在 2005 年間, 歐盟與美國就中國大陸紡織品數度進行雙邊諮商, 業者極力要求政府援引本項防衛措施機制, 但採行紡織品配額的防衛措施, 不但要先經過雙邊諮商, 且其實施期間最多只有 12 個月 相較於特別防衛措施機制, 其同樣要求雙邊諮商, 但是若採特別防衛措施必要時還能採行臨時措施, 因此就時效性而言, 較紡織品的防衛措施機制為佳, 且其防衛時限更長 57, 故兩相比較下, 採取特別防衛措施機制應更見實效 第五節小結 隨著貿易自由化之趨勢, 各國之傳統產業將承受大量進口貨品之競爭壓力, 使該國傳統產業業者陷入經營困境甚至喪失國內市場, 然而, 產業常有適應環境變動之能力, 在面臨進口產品大量增加時, 該產業亦可藉此機會提昇其競爭力 降低成本或積極轉型, 因此,WTO 會員為了避免在執行關稅減讓及消除數量限制措施等貿易自由化措施時, 因進口貨品大量增加導致國內產業受損害或有損害之虞的狀況, 而特別制定 WTO 防衛措施協定, 使各會員國得藉由實施防衛措施以適度保護其國內產業, 讓該產業暫時地免受進口壓力, 並有充分之時間改善產業結構, 進而於貿易保護措施解除後, 能與國外業者有同等或較佳之競爭能力 此外, 中國大陸入會議定書第 16 條對中國大陸貨品大量進口至其他會員而造成市場擾亂或貿易轉向時, 特別針對中國大陸貨品訂定特別防衛措施機制, 雖然該條款違反 WTO 不歧視原則是不爭的事實, 但該條款為中國大陸加入 WTO 條件之一所承諾的特別過渡性條款, 且該條款已生效, 並已經過中國大陸和其他 WTO 會員同意, 該條款在 WTO 架構下應作為不歧視原則之例外規定, 因之, 此規定亦係合法之規範 基於中國大陸曾於加入 WTO 談判過程中, 中國大陸亦同意各會 57 就中國特定產品之防衛措施免費的期間至少有 2-3 年, 必要時亦得 付費 延長實施, 到 2013 年年底為止 34

44 員在 2008 年年底前, 仍可對其出口紡織品採取特別防衛措施, 以減輕 2005 年全球紡織品貿易自由化後, 對其紡織業之衝擊, 而延長其紡織業之因應時間 上述特別防衛措施於所規定之期限屆滿時, 亦應回歸一般防衛措施之適用, 因此, 各國實施防衛措施仍應以普通之一般防衛措施為主 此外, 如前所述,WTO 防衛措施協定雖將原本 GATT 第 19 條就內容及程序作更具體之規範, 且與 GATT 第 19 條並行不悖, 但仍有模糊之空間, 以致在執行上有爭議, 故仍須由個案紛爭發生後, 觀察各國如何應對及 WTO 爭端解決機制如何認定 35

45 第三章區域或雙邊自由貿易協定及世界貿易主要國家有關 防衛措施之規定 第一節區域自由貿易協定關於防衛措施條款之規定 為了補充世界貿易組織 (WTO) 規範下的不足, 促進整合區域經濟市場, 消除各國間經貿差別待遇, 區域自由貿易協定 (regional economic integration, 以下簡稱 RTA) 因此設立, 而在 RTA 中之成員國間免除所有的關稅及配額限制, 此與 WTO 防衛措施協定所規範之防衛措施以提高關稅或貿易障礙為手段之本質相左, 因此在 RTA 區域內防衛措施之適用及全球性防衛措施在區域內如何適用之問題, 應如何解決, 則為重要之爭議 以下先就 RTA 防衛措施條款概況加以介紹, 並以 WTO 架構下現行防衛措施條款為基礎, 分別從 GATT1994 第 24 條 第 19 條及 WTO 防衛措施協定之規範, 探討 WTO 會員在執行防衛措施時所將面臨之法律問題 第一款區域自由貿易協定防衛措施條款之內容態樣 GATT 第 24 條 第 19 條及 WTO 防衛措施協定均未對區域自由貿易協定與防衛措施之關係加以明定, 因此在實務運作上,RTA 多設有防衛措施條款, 而其規範內容形式上有分為依據 WTO 防衛措施協定採行 全球性防衛措施 條款或針對區域自由貿易中所設計的 雙邊防衛措施 條款, 所謂 全球性防衛措施 係指 WTO 容許的貿易救濟措施, 原則上是針對所有進口來源, 當一個國家的某一產品的進口大量增加, 並因而對生產同類或直接競爭產品之國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時, 可對該產品採行防衛措施, 即不論進口產品來源為任一國家, 一律適用防衛措施, 而 雙邊防衛措施 係指 RTA 成員國在 RTA 訂立時約定在 區域內 可實施防衛措施, 通常承認雙邊防衛措施機制者多認為 GATT 36

46 第 24 條第 8 項為 例示性 規範, 以下就 RTA 中上開防衛措施條款介紹之 : 壹 全球性防衛措施之規範類型 在各個 RTA 成員對於 WTO 防衛措施協定所規範之全球性防衛措施如何適用之規範類型包括 :1.RTA 成員彼此放棄採行全球性防衛措施 ;2. 於 RTA 中規定原則上排除全球性防衛措施適用於 RTA 成員, 於例外情況始適用之類型 ;3. 不排除全球性防衛措施適用, 即 WTO 防衛措施協定一體適用於 RTA 成員及非成員之類型 58 一 RTA 成員間彼此不採行全球性防衛措施, 即完全排除適用此類型為 RTA 成員間不得相互採行全球性防衛措施, 採此種作法者有歐 盟 59 (European Union,EU ) 與 紐西蘭與新加坡緊密經濟伙伴協定 (Agreement Between New Zealand and Singapore on a closer Economic 60 Partnership), 其中歐盟禁止會員就共同體內部市場採行防衛措施, 僅得對第三國進口至歐盟之貨品採行全球性之防衛措施, 且採行之方式為歐盟整體對第三國為之 61 另外, 紐西蘭與新加坡緊密經濟伙伴協定亦規定, 任一會 員自該協定生效日起, 即不得對原產自他方成員之產品採行防衛措施 林彩瑜, 論 WTO 架構下區域貿易協定防衛措施適用之有關問題, 政大法學評論, 國立政治大學法學院出版,2005.8, 頁 有關歐盟之介紹, 參本論文第三章第二節中有關歐洲聯盟超國家組織之介紹, 見本文第 60 頁 60 紐西蘭與新加坡緊密經濟伙伴協定 : 為新加坡與紐西蘭共同簽訂於 2001 年 1 月 1 日開始生效之自由貿易協定, 該協定係為促進雙邊貨物及貿易自由化並強化雙邊投資, 紐西蘭更欲利用此協定拓展東協及東北亞貿易區域範圍, 以便日後與東盟國家簽訂類似此協議之自由貿易協定 資料來源 : 紐西蘭促進多邊貿易自由化之舉動, 網址 : 61 Article 1 of COUCIL REGULATION (EC) No 3285/94 of 22 December 1994 on the common rules for imports and repealing Regulation (EC) No 518/94: This Regulation applies to imports of products originating in third countries, except for 62 Article 8 of Agreement Between New Zealand and Singapore on Closer Economic Partnerships : Neither Party shall take safeguard measures against goods originating in the other Party from the date of entry into force of this Agreement. 37

47 二 原則上對 RTA 中之會員排除適用, 例外始得對之適用全球性防衛措施 此類型縮小對 RTA 成員適用全球性防衛措施的範圍, 即除非符合例外門 檻,WTO 會員始將 RTA 會員視同一般 WTO 會員而對其適用全球性防衛措 施 此類型之典型者為北美自由貿易協定 63 (North American Free Trade Agreement, NAFTA), 依該協定第 802 條規定, 會員間原則上排除適用全 球性防衛措施, 但其中之會員依據 GATT 第 19 條或其他類似協定而採取緊 急措施時, 除下列情況外, 始得適用於其他會員進口之產品 :1. 自其他會員 國所進口之產品, 依個別計算時, 佔總進口之相當大比例 (a substantid share) 64 ;2. 合計各締約國之進口量, 自會員國所進口者, 依個別計算或某特殊狀 況下, 是造成嚴重傷害或威脅之重要因素 採行上開例外之會員應書面通知 受緊急措施影響之其他會員國, 並給予受影響會員國予相當之貿易讓步, 作 為補償 若未能達成補償協議時, 受影響國得採取措施以獲得相等值之補 償 另外, 台灣與巴拿馬簽署之 台巴自由貿易協定 第 6.03 條 65 亦有類 北美自由貿易協定 : 為 1994 年開始生效實施, 參與協定之國家包括美國 加拿大及墨西哥三國, 涵蓋面積達二千萬平方公里, 目前人口近四億, 國內生產毛額約達 9 兆美元, 區內貿易總額至 1999 年已達 5,680 億美元, 是世界最大的自由貿易區 資料來源 : 北美自由貿易協定實施六年之概況及對我國之影響, 國際貿易局經貿資訊入口網, 網址 : 所謂佔總進口之相當大比例, 必須是該進口產品在最近三年內, 居進口國之前五大供應國 ; 決定造成嚴重傷害或威脅之重要因素時, 必須考慮各締約國進口佔有率之變化 如果自締約國進口之成長率, 低於自各國進口之成長率時, 不得認定該締約國產品, 係造成傷害之重要因素 台巴自由貿易協定第 6.03 條關於全球防衛措施之規定 : 1. 各締約國保留其依 1994 年關稅暨貿易總協定第 19 條及防衛協定規定之權利及義務, 惟不包含與本協定不符之補償或報復以及防衛措施之排除 2. 任一締約國依第 1 項規定採行防衛措施時, 除符合下列條件外, 應將來自另一締約國之產品進口排除該措施之外 :(a) 自另一締約國之進口占總進口重要比重 ; 且 (b) 自另一締約國之進口在總進口造成之嚴重損害或有嚴重損害之虞中占重要原因 3. 為決定 :(a) 自另一締約國之進口是否占總進口重要比重時, 以最近 3 年在總進口中所占比重為準, 若該締約國非屬涉案產品之前 5 名主要供應者, 該等進口一般應不被視為具重要比重 ; 且 (b) 自另一締約國之進口是否為造成嚴重損害或有嚴重損害之虞之重要原因時, 調查主管機關應考量自該另一締約國之進口占總進口之比重變化 進口數量及其變化情形等因素 如在造成損害之快速成長進口之成長率, 明顯較同一期間自所有地區總進口成長率為低時, 自該締約國之進口, 一般應不被認為造成嚴重損害或有嚴重損害之虞之重要原因 4. 一締約國依據第 1 項規定展開擬採行防衛措施之程序時, 應立即以書面通知另一締約國 5. 如未事先且儘早以書面通知協定執行委員會及提供另一締約國事先諮商之適當機會, 任一締約國不得依第 1 項規定對某一產品採取限制性措施 6. 如一締約國依本條規定, 決定對來自另一締約國之產品採取防衛措施時, 所採取者僅限於關稅措施 7. 一締約國依本條規定採行防衛措施時, 應提供予另一締約國雙方均同意之貿易自由化之補償, 並以可獲得實質相同貿易效果或預估與防衛措施所收額 38

48 似 NAFTA 的規定 三 WTO 防衛措施協定一體適用 RTA 成員及非成員即此種類型之 RTA 在其全球性防衛措施適用上, 強調不歧視性原則, 認為全球性防衛措施應一體適用所有 RTA 成員及非成員國, 如 日本新加坡新時代經濟夥伴關係協定 66 (Agreement Between Japan An d The Republic OF Singapore For New-Age Economic Partnership, JSEPA) 中即規定, 除非採取防衛措施不符合 GATT 第 19 條及 WTO 防衛措施協定之規定, 否則 JSEPA 有關緊急防衛措施之規定不得妨礙成員對不論其來源之進口產品採取防衛措施 此外, 歐洲自由貿易協會 67 (Europ ean Free Trade Association,EFTA) 東協自由貿易區 68 (ASEAN Fre e Trade Area,AFTA) 對於採行全球性防衛措施亦為同類型之規範 外關稅等值之關稅減讓方式為之 8. 倘締約國雙方無法就補償達成協議, 產品遭採行防衛措施之締約國得採行實質等同於依據第 1 項規定採行防衛措施之貿易效果之措施 引自 : 經濟部貿易局經貿資訊網, 網址為 : context=sqlserver 日本新加坡新時代經濟伙伴關係協定 : 為 2002 年 1 月 13 日, 日本與新加坡簽訂之雙邊自由貿易協定, 該協定之目標不僅侷限於傳統之貨物貿易, 減少經濟活動中的障礙, 而且也包括雙方經濟領域中的廣泛合作, 促進兩國之間的經濟伙伴關係及各經濟領域 ( 包括貿易 投資 金融服務 通訊技術 人力資源開發等 ) 的相互聯繫 資料來源 : 陸建人,2002 年東亞地區經濟合作回顧, 世界經濟,2003 年第三期, 網址 : 歐洲自由貿易協會為 1960 年 1 月 4 日由奧地利 冰島 挪威 葡萄牙 瑞典與瑞士及預備會員國芬蘭組成 其成立宗旨為逐漸減少各會員國間工業產品關稅及產量的限制,1966 年 12 月 31 日各會員國間的關稅及進口限額完全取消 1973 年歐洲自由貿易協會與歐市達成自由貿易協定,1976 年 7 月 1 日各會員國間的貿易障礙全部取消, 資料來源 : 林彩瑜, 論 WTO 架構下區域貿易協定防衛措施適用之有關問題, 政大法學評論, 國立政治大學法學院出版,2005.8, 頁 20 東協自由貿易區 : 東南亞國協 (Association of Southeast Asian Nations,ASEAN ) 於 1967 年由泰國 印尼 馬來西亞 菲律賓以及新加坡等五國依據曼谷宣言 (Bangkok Declaration) 成立, 其成立的原始目的在維護東南亞地區的和平 穩定與經濟成長 而東協自由貿易區是 1992 年 1 月第四屆東協領袖會議所批准,1998 年 12 月第六屆東協首腦會議決定實施期限提前到 2002 年, 其主要機制是執行 1993 年生效的東協 共同有效優惠關稅協定, 其基本目標是成員國之間貿易關稅到 2002 年降低為 0 至百分之, 資料來源 : 蔡宏明, 正視東協自由貿易區替代效應, 中央日報, 網址 : C htm+%E6%9D%B1%E5%8D%94%E8%87%AA%E7%94%B1%E8%B2%BF%E6%98 %93%E5%8D%80&hl=zh-TW&ct=clnk&cd=3&gl=tw 39

49 貳 區域內防衛措施之適用要件 RTA 中的成員國為了開放自由貿易市場之目的, 故於 RTA 中應盡降低或撤除關稅等義務, 因此對於其他會員國進口產品突然增加導致其國內產業遭受損害時, 有些 RTA, 如歐盟及紐新緊密經濟夥伴協定, 基於其目的在於使區域內貿易自由化, 以消除絕大部分貿易之限制性措施 GATT 第 24 條第 8 項之例外規定為列舉性 (exhaustive) 規範, 及其 RTA 未將 GATT 第 19 條列入等理由, 在不對成員國適用防衛措施的前提下, 並未設有特殊之因應機制, 而多以其內部的競爭規範加以處理 然另一方面, 亦有許多 RTA, 如 NAFTA 69 南方共同市場 70 (MERCOSUR) 澳洲紐西蘭緊密經濟貿易協 定 71 (Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement, ANZCERTA) 日本新加坡新時代經濟夥伴關係協定 72 (JSEPA) 台巴自由 貿易協定 73 等, 則認 GATT 第 24 條第 8 項之例外規定為例示性 69 區域內防衛措施條款與全球性防衛措施在性質上及規範要件上均不同, 如 NAFTA 在協定中除了定有全球性防衛措施條款外, 亦應容許成員在過渡期間 ( 即 1994 年 1 月 1 日起算之十年期間 ), 相互採行雙邊防衛措施 70 南方共同市場 : 為南美洲阿根廷 巴西 巴拉圭及烏拉圭四國於 1991 年 3 月共同簽訂之自由貿易協定, 並於 1995 年 1 月 1 日起開始運作, 其容許成員國在過渡期間內得對受益於該協定貿易自由化方案之貨品進口實施防衛措施, 該協定亦承認區域內雙邊防衛措施機制,Article 1 of Treaty Establishing a Common Market between the Argentine Republic, the Federal Republic of Brazil, the Republic of Paraguay and the Eastern Republic of Uruguay (MERCOSUR): Each State Party may, up to 31 December 1994, apply safeguade clause to imports of products benefiting from the trade liberalization programme established under the Treaty. 71 澳洲紐西蘭緊密經濟貿易協定 : 為 1983 年 1 月 1 日生效, 為澳洲及紐西蘭之間經貿關係上最完整之協議, 其目的在消除兩國間貿易往來 資金 勞工流動方面的障礙, 促進兩國間貿易及投資之發展, 其協定對於雙邊防衛措施條款亦有規範,17 of Australia New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement (NZCERTA): Safeguade measures during the transition period 1.safeguard measures referred to in this Article may be introduced in respect of goods traded in the Area which originate in the territory of a Member State :(a)as a last resort when no other solution can be found ; and (b)only during the transition period being the period in which for such goods any of the following measures imposed other than under this Article remain in force in either Member State :(i)tariffs within the meaning of Article 4of Agreement ;(ii) quantitative import restrictions or tariff quotas within the meaning of Article 5 of this Agreement ;(iii) the performance based export incentives listed in Annex D of this Agreement; or (iv)measures for stabilization or support which hinder the development of trading opportunities between the Member States on an equitable basis. 72 Article 18 of JSEPA.. 73 依據台巴自由貿易協定第 6.02 條規定對雙邊防衛措施之規定 : 1. 雙邊防衛措施之採行應依本章規定辦理, 並依 1994 年關稅暨貿易總協定第 19 條 防衛協定及各締約國相關法規予以補充 2. 於本條第 4 項至第 6 項限制之條件下, 且在過渡期內, 如因本協定所訂定之關稅減讓或關稅消除, 導致來自一締約國之產品進口至另一締約國之數量, 有絕對之增加, 或相較於國內生 40

50 (exemplificative) 規範, 因此 RTA 僅須消除絕大部分貿易之限制性措施, 認為可仿照多邊防衛措施之機制, 另增設 區域內 防衛措施機制, 且僅於 成員國 區域內貿易 間始得適用, 並多設有過渡期間 雖然近年來 RTAs 訂定區域內防衛措施條款似乎愈為普遍, 但此種區域內防衛措施條款係僅得作為區域內貿易自由化過程之緊急防衛工具, 且因區域內防衛措施機制雖概念上源於多邊防衛措施, 故該等條款因區域貿易適用之特殊性及 RTA 成員間在產業相互競爭與產業預期上之差異, 而呈現不同之寬嚴規定, 若以 WTO 防衛措施協定為基準, 可區分為如下三類型 : 一 較 WTO 防衛措施協定嚴格之類型依據 NAFTA 第 條之規定,NAFTA 成員國採行雙邊防衛措施, 必須證明進口增加與 RTA 減讓措施間之關連性 進口為產業損害之 實質原因 (substantial reason), 並僅限於進口數量絕對增加 (increasing absolutely) 之情形始得為之, 且實施雙邊防衛措施並得在不超過最惠國待遇適用稅率之 產而有增加, 且此種進口為造成生產同類或直接競爭之產品之國內產業遭受嚴重損害或有嚴重損害之虞之重要原因者, 締約國得採行防衛措施 在補救或防止嚴重損害或有嚴重損害之虞所需之最低程度內, 進口產品之締約國得 :(a) 暫停依本協定規定進一步調降該產品之任何關稅稅率 ; 或 (b) 提高該產品關稅稅率, 惟調高後之關稅不得超過下列二種情形之較低者 :(i) 採行措施時之最惠國稅率 ; 與 (ii) 本協定生效實施前一日之最惠國稅率 3. 依第 2 項規定採行防衛措施程序時, 應遵守下列條件及限制 :(a) 一締約國對來自另一締約國產品展開擬採取防衛措施之程序時, 應立即以書面通知另一締約國 ;(b) 任何防衛措施最遲應自其程序展開之日起一年內採行 ;(c) 任何防衛措施不得 :(i) 超過兩年, 惟依第 6.04 條第 21 項規定之程序得額外展延一年之期限 ; 或 (ii) 在過渡期結束之後存續, 惟取得產品受防衛措施影響之締約國同意者不在此限 ;(d) 在過渡期間, 締約國各方僅得對同一產品採取防衛措施兩次, 而不問該防衛措施是否經延長 ;(e) 相同之防衛措施可再度採行, 惟至少須距第一次防衛措施後相等於其實施期間之一半期間以上 ;(f) 實施臨時性防衛措施之期間, 應計入本項第 (c) 款規定最終防衛措施實施期限 ;(g) 未成為最終防衛措施之臨時性防衛措施, 應排除於本項第 (d) 款所定之限制 ; 且 (h) 防衛措施結束時, 實際進口稅率應為關稅調降表所規定者 4. 在延遲將造成難以彌補之損害之緊急情況下, 依初步認定有明顯證據顯示, 因實施本協定規定之關稅減讓或關稅消除, 造成來自另一締約國產品之進口增加, 並已造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時, 締約國得實施暫時性雙邊防衛措施 暫時性防衛措施之期限不得超過 120 日 5. 一締約國僅得於另一締約國同意下, 在過渡期結束後採行防衛措施, 以處理因執行本協定而對國內產業造成之嚴重損害或有嚴重損害之虞 6. 依本條規定採行防衛措施之締約國, 應提供予另一締約國雙方均同意之補償, 並以可獲得實質相同貿易效果或預估與防衛措施所收額外關稅等值的關稅減讓方式為之 倘締約國無法就補償達成協議, 產品遭採行防衛措施之締約國, 得採行實質等同於依據本條規定採行防衛措施之貿易效果之關稅措施 締約國僅得在可達到實質相同效果所需最短期間內, 採行關稅措施 41

51 程度內提高稅率 此與 WTO 防衛措施協定規範 WTO 會員就認定產品進口增 加程度以絕對數量增加為標準相同外, 亦得以相對於其國內生產量之相對數 量增加予以判斷 ; 其在進口增加與產業損害間之因果關係上並不以實質原因 為標準, 另外,GATT 關於關稅減讓義務之關連性 課徵高於最惠國待遇適 用稅率之關稅規定, 則為 GATT 及 WTO 之性質使然, 未必適用於 RTA 另外, 墨西哥與歐盟自由貿易協定 74 (United Mexico States-European Community Free Trade Agreement) 第 15 條第 3 項規定, 雙邊防衛措施之存續期間不得 超過一年, 在例外之情況下實施期限則不得超過 3 年 ; 此外, 在該協定第 15 條第 4 項規定, 成員欲採行防衛措施之前, 對於他方成員應有提供補償 之義務 因之, 由墨西哥與歐體自由貿易協定之雙邊防衛措施之規範與 WTO 防衛措施協定比較可知, 其實施防衛措施之期限限制較 WTO 防衛措施協定 75 嚴格, 且 WTO 防衛措施協定僅要求採行防衛措施之會員應先提供諮商, 若 協議以任何貿易補償之適當方式對防衛措施所造成進口國貿易負面影響 時, 始須予以補償 76 二 較 WTO 防衛措施協定寬鬆之類型南方共同市場 (MERCOUR) 紐澳緊密經濟關係貿易協定 (ANZCERTA) 歐洲經濟區協定(European Economic Area Agreement, EEA) 對於產業損害之認定較 WTO 防衛措施協定寬鬆 77 此外, 歐洲經濟 74 墨西哥與歐體自由貿易協定 : 此協定起源於歐盟自 1996 年開始對墨西哥進行一項有關於政治經濟和商務關係之協定會商, 規定雙方互惠的貿易自由化並將強雙邊之經濟合作 ; 最後 1997 年 11 月所完成之自由貿易協定, 資料來源 : 世界貿易組織與歐洲聯盟, 網址 : 75 WTO 防衛措施協定第 7 條規定, 防衛措施之實施期限不得超過 4 年, 實施期限總計不得超過 8 年 76 WTO 防衛措施協定第 8 條第 1 項 77 MERCOSUR 第二章規定, 若他方成員之特定進口產品對進口國市場造成損害或有嚴重損害之虞時, 則進口國應請求共同市場小組進行諮商, 此外在第三章就損害認定之要素規定, 僅就生產層次及所使用之產能 就業程度 市場占有率 相關成員或參加協商的國家間之貿易層次及第三國的進出口表現等要素為認定, 相較於 WTO 防衛措施協定第 4 條第 1 項 a 款對於產業損害之認定以 嚴重損害 為門檻, 及第 4 條第 2 項 a 款規定, 主管機關應有評估所有與該產業有關之客觀即可量化因素, 特別是涉案產品進口增加之絕對與相對比率與數額 增加進口產品在國內市場之占有率 銷售 生產量 生產力 設備利用率 利潤與損失之改變與就業狀況 42

52 區協定並未如 WTO 防衛措施協定設有灰色措施等之禁止採行之特定措施, 亦未提及實施防衛措施存續期間 另外中歐自由貿易協定對於防衛措施之實 施期限亦未作規範, 且未提及補償或重新平衡的措施 三 以 WTO 防衛措施協定為準據之類型日本新加坡新時代經濟夥伴關係協定及台巴自由貿易協定中之 雙邊防衛措施 即以 WTO 防衛措施協定為其適用標準, 其中 JSEPA 雖於 18 條第 2 項規定, 成員國若欲於過渡期間內對其他成員國採行防衛措施, 則其主管機關須依據 WTO 防衛措施協定第 3 條及第 4 條第 2 項所定關於產業損害之認定程序執行調查後始得採行 而於台巴自由貿易協定中關於 雙邊防衛措施 亦規定會員國於實施雙邊防衛措施時應由 GATT 第 19 條 WTO 防衛措施協定及雙方之相關法律予以補充 因此, 從依文義解釋, 此二自由貿易協定在採取雙邊防衛措施時, 應適用 GATT 第 19 條及 WTO 防衛措施協定, 但 JSEPA 對於適用 GATT 第 19 條及 WTO 防衛措施協定之範圍僅限於有關調查程序及產業損害認定要素之規定, 故其適用範圍極小 ; 而台巴自由貿易協定雖規定實施雙邊防衛措施應依 GATT 第 19 條 WTO 防衛措施協定補充之, 但適用之範圍及要件則未有詳細之規定 第二款自由區域貿易適用防衛措施所生之爭議 在 RTA 中, 無論規範全球性防衛措施或雙邊防衛措施在適用上與 WTO 防衛 措施協定均有密切之關係 但因 RTA 制訂之目的在於降低區域成員間商品及服務 自由流通之障礙, 然而防衛措施本質上則是須提高關稅或貿易障礙, 甚至需增加 等損害因素之認定而言,MERCOSUR 協定規定較為寬鬆 此外,ANZXERTA 第 17.2(a) 規定, 原產自他方會員之進口在數量增加及該條件下引起他方會員生產同類產品內國產業 嚴重實質損害 時, 得以書面要求諮商 EEA 協定第 112 條則未有產業損害之認定標準, 僅規定 若產業或區域性質的嚴重經濟 社會或環境困難持續增加 成員得片面採行適當之防衛措施對於採取防衛措施之損害程度認定亦較 WTO 防衛措施協定第 4 條第 1 項寬鬆 43

53 貿易的不穩定因素, 兩者間之目標顯有極大的衝突 ; 此外,GATT 第 24 條第 8 項關於 消除關稅及限制貿易之規定 (other restrictive regulation of commerce ; ORRC) 之例外項目中未明文包含 GATT 第 19 條之防衛措施, 因此則產生 WTO 會員若同時亦為區域貿易組織之一員時, 若實施全球性防衛措施時, 其所參加的 RTA 規定須排除 RTA 成員之適用, 則不僅將產生防衛措施之適用範圍縮小, 且將不符 WTO 防衛措施協定中規範不分進口來源應一體適用之不歧視待遇原則 ; 且 RTA 中有關 雙邊防衛措施 條款之實質要件也與 WTO 防衛措施協定有相當之落差, 所以 RTA 中獨立規範成員間實施防衛措施之問題, 是否為 WTO 防衛措施 協定之合法例外, 也是值得討論之重點 78 壹 GATT 第 24 條第 8 項與 WTO 防衛措施協定適用之問題 關於商品貿易的 RTA 之法源基礎為 GATT 第 24 條, 在 GATT 第 24 條第 5 項 (c) 規定, 關於 自由貿易區 或在其之前的過渡協定, 其每一組成成員所維持, 以及在自由貿易區設立時所適用, 或在其組成前之過渡協定所訂立之與區外或協定外締約方貿易之關稅及商事法令, 不得較此項 自由貿易區 或過渡協定設立或訂定前已存在於同一組成員國間之相對關稅及商事法令更高或更具限制性 79 然而,GATT 第 24 條第 8 項 (a)(i) 條及 (b) 條規定, 在構成關稅同盟領域及自由貿易區應廢除有關對實質絕大部份貿易 (substantially all the trade), 且原則上對產自各關稅領域之商品貿易取消相互間關稅及限制貿易規定 80, 以達成簽署區域自由貿易協定之目標, 但成員在 78 林彩瑜, 論 WTO 架構下區域貿易協定防衛措施適用之有關問題, 政大法學評論, 國立政治大學法學院出版,2005.8, 頁 Article 24.5(c) of GATT : any interim agreement referred to in sub-paragraphs (a) and (b) shall include a plan and schedule for the formation of such a customs union or of such a free-trade area within a reasonable length of time. 80 Article 24.8(a)(i) of GATT : A customs union shall be understood to mean the substitution of a single customs territory for two or more customs territories, so that (i) duties and other restrictive regulations of commerce (except, where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated with respect to substantially all the trade between the constituent territories of the union or at least with respect to substantially all the trade in products originating in such territories. Article 24.8(b) of GATT : A free-trade area shall be understood to mean a group of 44

54 必要時, 得對其區域內 絕大多數貿易 採行第 11 條 第 12 條 第 13 條 第 14 條 第 15 條 第 20 條之貿易限制措施, 但因上述例外規定未包含 GATT 第 19 條所規範之防衛措施, 因此則產生 GATT 第 19 條是否包含在上述 關稅及其他限制貿易規定 (ORRC) 範圍之內的爭議 對於 GATT 第 24 條第 8 項之例外規定是屬 例示性 (exemplificative) 或 列舉性 (exhaustive), 各國認定不一, 主張該例外規定為列舉性質者, 認為 GATT 第 24 條之目標在於強化成員間所建立之經濟整合, 以達成單一區域市場, 因此若容許 RTA 成員繼續採行防衛措施, 則將妨礙整合市場之建立, 故認為防衛措施應於關稅同盟或自由貿易區形成時應予以消除 相反的, 主張例外規定為例示性質者, 則認雖該條未將防衛措施列入例外條款內, 然如 GATT 第 21 條為 國防安全例外 之規定雖亦未列於 GATT 第 24 條第 8 項例外之內, 但鮮少人會質疑 RTA 成員得以國防安全為理由採取貿易限制措施 此外,GATT 第 18 條 B 節容許 開發中會員 在若干條件下此型收支平衡之限制措施, 並在經濟條件有所改善時放寬此項限制措施, 與 GATT 第 24 條第 8 項所列之 收支平衡 例外應具有類似之目的, 因此, 若 GATT 第 24 條第 8 項規定容許 RTA 成員依據 GATT 第 12 條為達收支平衡而採取限制措施, 則也應允許開發中國家為收支平衡問題而採行限制措施, 故認為 GATT 第 18 條是 GATT 於 1995 年進行檢討時所增修之規定, 立法者可能忽略將 GATT 第 24 條第 8 項一併修訂以便將其納入, 故應屬立法漏洞 但有學者則認為 81,GATT 第 24 條第 8 項解釋上應包含 GATT 第 21 條及第 18 條 B 節之適用, 但是否包含 GATT 第 19 條防衛措施應屬另外之思考層次, 蓋 GATT 第 19 條規定原是 GATT 1947 條文之一部分, 容許會員在其不能預 81 two or more customs territories in which the duties and other restrictive regulations of commerce (except, where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated on substantially all the trade between the constituent territories in products originating in such territories. 林彩瑜, 論 WTO 架構下區域貿易協定防衛措施適用之有關問題,WTO 貿易救濟與爭端解決法律問題 世界貿易組織法律研究 ( 一 ), 元照出版,2006.1, 頁