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艇庾
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1 第４２卷第３期２０１５年５月Ｖｏｌ４２Ｎｏ３Ｍａｙ２０１５四川师范大学学报社会科学版ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｉｃｈｕａｎＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究王蓓ａ黄晓渝ｂ四川大学ａ法学院成都６１０２０７ｂ经济学院成都６１００６４摘要城镇化与农民工的利益正相关强化农民工工资支付保障制度建设对于我国城镇化发展战略意义重大目前应用较广且专门或主要针对农民工工资支付的六项保障措施中存在行政措施多于法律手段法律位阶低制度发展不均衡和部分制度不合法等问题建议通过提升立法规格清理和完善各项工资支付保障措施的方式切实保障农民工的劳动报酬权激励这一群体在我国城镇化建设中发挥更大作用关键词城镇化农民工工资支付保障中图分类号Ｄ４７１文献标志码Ａ文章编号１０００５３１５２０１５０３００３６０９自２００４年开始党中央已经连续十年颁布以三农为主题的一号文件其基本目的在于采取各种措施来增加农民收入２０１３年我国的农村人口６２９６１万占总人口的４６２７一城镇化与农民收入的相关性分析一农民收入现状从２００５到２０１３年我国农民收入不断提高年拥有巨大的消费人均纯收入从２００５年的３２５４９元上升到２０１３年动国民经济可持续发展的关键因素可见农民增其中工资性家庭经营性财产性和转移性收入从１潜力是拉动内需促进国内消费市场健康增长和推收对于我国的经济和社会发展具有非常重要的现实意义同时提高农民收入缩小城乡差距也是社会和谐稳定的保证２０世纪９０年代中后期我国正式提出了城镇化 ① 发展战略目前各级政府都认为城镇化是解的８９９５９元翻了两番多年增长率达到１３４３绝对数量上都在逐年增加此外农民收入结构也呈多元化发展的趋势对比２００５年和２０１３年的数据可以发现工资性收入已经赶超家庭经营性收入成为农民收入的主要来源见表１表１全国２００５至２０１３年决三农问题增加农民收入的主要途径本文拟农村居民家庭人均纯收入单位元２在其他学者研究的基础上结合当前户籍改革政策研究城镇化对农村居民工资性收入的影响程度分年份总收入工资性析和评价我国现行农民工工资支付保障制度并提２００５出完善这一制度的法律建议家庭经营性财产性转移性１８４４５８８５１４７４３２５４９１１７４５收稿日期２０１５０１０６基金项目本文系四川省社会科学十二五规划２０１４年度法治专项项目新形势下化解社会矛盾的法治路径与机制研究以劳动争议案件的处理为视角ＳＣ１４ＦＺ１４的阶段性研究成果作者简介王蓓１９７８女四川成都人经济学博士四川大学法学院副教授硕士生导师黄晓渝１９７７女重庆人四川大学经济学院博士研究生四川大学图书馆馆员３６

2 城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究１９３１０１００５１８０８２００８４７６０６１８５３７２４３５６１４８１３２３２２００７２００９２０１０２０１１２０１２２０１３４１４０４１５９６２５１５３２２０６１３５９１９０２４３１１６９７７３２９６３４７９１６６３４４７５８８９５９４０２５４２１９３７２５２６８２８３２８３２２２０３５３３４３７９３２１２８２１６７２２０２２２２８６２４９１２９３０２２２３３９８０４５２９５６３３６８６７７８４３二城镇化现状以户籍为标准计算的全国城镇化率由２００５年的４２９９增长到２０１３年的５３７３年平均增长率为１３４见表２表２全国２００５至２０１３年城镇化率３年份２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３全国４２９９４４３４４５８９４６９９４８３４４９９５５１２７５２５７５３７３三农民收入和城镇化的关系１农民收入增长和城镇化的关系综合观察表１和表２可以看出城镇化水平越高农民的收入也越高而且两者的发展趋势也相近城镇化对农民收入是否具有显著影响可以通过相关回归分析方法进行定量验证选取全国城镇变化水平为自变量农民年人均纯收入作为因变量一元线性回归方程为Ｙａｘｂ通过Ｓｔａｔａ软件计算其相关系数Ｒ为０９８３９具有较高的正相关关系经过一元线性回归得到结果如表３Ｓｏｕｒｃｅ表３农民人均年收入和城镇化率回归结果Ｎｕｍｂｅｒｏｆｏｂ３９Ｆ１７２１２２６Ｍｏｄｅｌ２９８２７８８９３１２９８２７８８９３ＰｒｏｂＦ０００００Ｒｅｓｉｄｕａｌ９８３６９３２２３７１４０５２７６０３Ｒｓｑｕａｒｅｄ０９６８１ＡｄｊＲｓｑｕａｒｅｄ０９６３５Ｔｏｔａｌ３０８１５８２５８３８５１４４７８１ＲｏｏｔＭＳＥ３７４８７ｉｎｃｏｍｅＳＳＣｏｅｆｄｆＳｔｄＥｒｒＭＳｔＰｔ９５ＣｏｎｆＩｎｔｅｒｖａｌｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ５１９６５６４３５６６８５８１４５７００００４３５３１３６６０３９９９２ｃｏｎｓ１９５５５７２１７３２７３４１１２９００００２３６５２９８１５４５８４６表３中ｉｎｃｏｍｅ代表农民人均年收入而ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ代表的是城镇化率相应的回归方程为ｉｎｃｏｍｅ５１９６５６４ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ１９５５５７２其中可决系数为０９６８１表明方程拟合程度较高Ｆ统计量的Ｐ值为０００００说明回归模型的总体效果显著而回归系数的Ｔ统计量的Ｐ值也均为０００００小于显著水平００１可认为该城镇化水平对全国农民人均年收入的影响显著根据上述回归分析全国城镇化率每增１农民人均年收入能增加５１９６５６４元这证明城镇化对于农民增收有明显的促进作用见图１３５８７０１３７４８２００６ in com e 黄晓渝蓓王 ur ba n iza ti on in co me in co me 图１全国农民收入和城镇化关系图 ② ２农民收入结构变化与城镇化的关系城镇化不仅促进了农民单项和总收入上升还改变了他们的收入结构通过对比２００５到２０１３年的收入和城镇化率数据发现工资性收入所占比重随城镇化率提高而增加从３６１上升到４５３城镇化带来的第二三产业发展能扩大对农村剩余劳动力的需求推动就业机会增加和工资水平上涨农民工资性收入及其所占比重也相应升高甚至出现了赶上并超过家庭经营性收入的现状而家庭经营性收入比重随之下降从５６７降低到４２６这主要是因为越来越多的农村剩余劳动力随着城镇化的发展转移到生产率更高的第二三产业一部分家庭经营性收入转化成了工资性收入随着城镇化加速财产性收入受农村土地征用承包经营权流转和快捷的金融理财信息传播等因素的影响而在绝对数量８８５至２９３０元和比重２７至３３上都略有增加转移性收入也受惠于城市反哺农村机制的落实和中央支农惠农政策的实施其绝对数量１４７４至７８４３元和贡献率４５至８９都在３７

3 四川师范大学学报社会科学版逐年增加的问题也是劳动关系中极易引发矛盾的问题表根据以上分析得出如下结论一是城镇化对农民增收有积极的推动作用二是城镇化改变了农民各项收入来源的比重随着城镇化率提高工资性收入占比明显增加２０１３年已超过家庭经营性收入成为第一大收入来源家庭经营性收入虽然从绝对数量上保持上升但占总收入比重逐年下降财产性和转移性收入的数量和比重逐年略有增加总体来说农民工资性收入已成为农村家庭第一大收入来源但是如此重要的收入来源在目前是否得到了应有保障其保障制度又是如何这些问题还有待进一步论证二城镇化进程中的农民工数量增长与农民工工资支付保障制度演进一农民工数量增加与工资争议和拖欠作为推进新型城镇化的关键一环户籍改革终于落下重锤２０１４年７月国务院出台关于进一步推进户籍制度改革的意见其中最大的亮点就是建立城乡统一的户口登记制度即进一步调整户口迁移政策全面放开建制镇和小城市落户限制有序放开中等城市落户限制合理确定大城市落户条件严格控制特大城市人口规模户籍改革将有力４显示２００１年至２０１２年间工资争议在每年受理的全部劳动争议案件中占三成左右表４工资争议占当期劳动争议案件受理数的比例年份劳动争议工资争议比例２００１１５４６２１４５１７２２９２１２００３２２６３９１７６７７４３３９１２００２２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２１８４１１６２６０４７１５９１４４８５１３２３１３７７３１０３１８３３５０１８２１０８９５３３１７１６２６９３４６５６８４３７９６００８６５５８９２４４６４１２０２１０３８８７２２５０６１２４７３３０２０９９６８２００５５０２２５９８１资料来源中国劳动统计年鉴２０１３３２１２３２６８３２８８３２７６３１１１３２４５３６１４３４９４３４０４３５２４虽然在现有的统计资料中查不到农民工工资争地推动新型城镇化的建设而改革的受益群体主要议占整个工资争议的具体比例但是下面的数据或２０１４年７月３０日在国务院新闻办公室举行２０１５年３月１６日报道２０１０年至２０１４年这五年部长指出农民工是我国改革开放以来伴随着工业元这至少说明了两方面的问题一是我国人社部就是外出农民工 ③ 的新闻发布会上人力资源和社会保障部杨志明副许能在一定程度上说明问题中国劳动保障网人社部联合相关部门为农民工追讨欠薪近９００亿化城镇化快速发展成长的新型劳动大军到２０１３门在帮助农民工追讨欠薪方面成绩卓著二是实践是１６６亿截至２０１４年６月底外出农民工已经达付保障制度亟待完善布上讲主要在制造业建筑业和服务业就业但服状况目前的劳动力需求状况会使新生代农民工和上一代集中开展为农民工追讨工资的清欠运动人社农民工返乡意愿减弱该群体总量有持续扩大的趋工会公安工商住建等部门也相继制定了一系列势假设劳动参与率不变的话未来随着户籍改革的农民工工资支付保障措施其中有代表性的制度包推进农民工进城务工的倾向会提升外出农民工比括下述六个方面年底全国农民工总量是２６９亿其中外出农民工中拖欠农民工工资的情况非常严重农民工工资支到了１７４亿比上年同期增加了３０７万从产业分二现行农民工工资支付保障制度及其运行务业的比重近年来逐步上升４有分析人士指出例以每年提升１的速度计算可以预测在２０２０年农民工总数将达到３０５亿其中外出农民工数量将从２００３年起全国各地政府每年均会在春节前１农民工工资支付监控制度农民工工资支付监控制度是指政府对用人单增长至２１４亿占农民工总数的近７０本地农民位支付农民工工资行为进行监控的一系列措施这作为基本生活来源工资历来是劳动者最关注若干意见国发２００６５号 ④ 和关于贯彻落实工数量将为０９１亿占农民工总数的３０３８５一制度主要是依据国务院关于解决农民工问题的

4 王蓓黄晓渝城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见 ( 劳社部发 [2006]15 号 ) 5 两个文件建立起来的目前, 全国普遍建立了农民工工资支付监控制度, 各地方政府采取的措施主要有如下几项 (1) 农民工实名制这是针对一些用人单位不与农民工签劳动合同不对农民工进行实名考勤不实名发放农民工工资的现象所采取的监控措施目前, 北京天津等地实行了农民工实名制 (2) 农民工工资一卡通这是针对一些用人单位支付农民工工资不规范的现象所采取的监控措施即要求用人单位到银行办理农民工工资专户, 并根据实名制用工信息为农民工办理一卡通工资卡, 以便按时足额将工资通过工资专户支付给农民工上海杭州成都等地实行了这一制度 (3) 农民工记工考勤卡这是针对一些用人单位在对农民工进行考勤方面存在不规范的现象所采取的监控措施目前, 浙江山东云南等地实行了这一制度 ;2014 年, 山东省乳山市还推出了视频指纹识别考勤制度 [6] (4) 农民工工资支付信息公示湖南广西河北等地区实行了这一制度比如 : 从 2014 年 7 月起, 河北省邯郸市全面推行建设领域农民工工资公示栏管理制度, 施工企业必须建立工程款和农民工工资支付情况报表, 将每月应结算和已支付的工程款农民工工资情况予以现场公示, 并报送现场监督部门监管, 在建项目须于 2014 年 6 月 30 日前设置农民工工资支付信息公示栏, 新建项目则须在开工前在施工现场设置农民工工资支付信息公示栏, 公示期限为工程开工之日至竣工工人离场之日 [7] (5) 劳务用工工资专用账户管理制这是针对一些用人单位混同工程款和农民工工资, 利用工资问题来让农民工协助追讨工程款所采取的措施目前, 黑龙江四川广东东莞安徽安庆市等实行了这一制度除上述五项措施外, 不同地区还选择适用了农民工工资支付预警制欠薪报告制工资支付备案制等监控制度 2. 农民工工资保证金制度农民工工资保证金, 是指由政府主管部门指定银行专户, 用人单位按照规定存入一定金额或比例的工资保证金, 当发生拖欠克扣农民工工资时, 首先用保证金支付农民工工资该制度最早适用于欠薪最为严重的建筑行业, 现已扩大到其他行业这一制度的主要依据有建筑领域农民工工资支付管理暂行办法 (2004 年由原劳动和社会保障部建设部联合下发 ) 第十五条关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见 ( 劳社部发 [2006] 15 号 ) 国务院关于解决农民工问题的若干意见 ( 国发 [2006]5 号 )( 六 ) 国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知 ( 国办发 [2008]130 号 ) 第四条国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知 ( 国办发明电 [2010]4 号 ) 第五条关于加强建设工程项目管理解决农民工工资问题的通知 ( 人社部明电 [2011]2 号 ) 第四条目前, 全国已普遍建立和实行农民工工资保证金制度, 但各地关于启用程序缴存主体缴存额返还等方面存在不同的规定, 具体内容见各地地方性规章和规范性文件 3. 农民工工资应急周转金制度农民工工资应急周转金, 是指政府为了垫付被欠薪农民工的临时性生活费或路费而设立的应急周转专项资金 2004 年, 浙江省首先创立了这一制度, 要求各市县 ( 市区 ) 政府建立农民工工资应急周转金, 用于垫付被欠薪农民工的临时性生活费或路费, 支出的款项由劳动保障部门执法或法院拍卖企业资产等方式向欠薪企业追回 2012 年 5 月, 浙江省所有市县 ( 市区 ) 都建立了欠薪应急周转金制度, 并决定再次提高欠薪应急周转金额度, 各市县 ( 市区 ) 政府欠薪应急周转金不少于 200 万元 ( 此前标准为不少于 100 万元 ), 经济发达企业集中劳动用工较多的乡镇 ( 街道 ) 不少于 50 万元 ( 此前标准为不少于 30 万元 ) [8] 李克强在 2014 年 7 月 30 日主持召开的国务院常务会议上也提出要探索建立欠薪应急周转金制度 [9] 目前, 宁夏河北江西安徽重庆广西等地均积极探索建立了农民工工资应急周转金制度, 其应急周转金资金均来源于政府, 其中, 比较特别的是广西, 其资金来源于工会 6 4. 农民工工资支付诚信制度工资支付诚信制度, 是指劳动保障行政部门通过对工资支付情况的监督检查, 建立起企业劳动保障守法诚信档案, 将企业认定为不同信用等级并实施分类监管根据劳动保障监察条例第二十二条, 劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障 39

5 四川师范大学学报 ( 社会科学版 ) 守法诚信档案, 向社会公布用人单位的相关重大违法行为根据建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十四条, 建设行政主管部门负责将拖欠或克扣农民工工资的情形记入企业信用档案, 可依法对其市场准入招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制和处罚现阶段, 全国 20 多个省自治区直辖市建立了包括工资支付诚信制度在内的企业劳动保障诚信制度 5. 农民工工资支付监督检查制度农民工工资支付监督检查, 是指劳动保障行政部门等政府部门对于用人单位支付农民工工资的情况进行日常或专项的监督检查劳动法第八十五条工资支付暂行规定第十八条劳动保障监察条例第十一条等规定劳动保障行政部门对于用人单位工资支付情况进行监督检查建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十七条则进一步针对建设领域的欠薪, 规定劳动和社会保障行政部门对企业支付农民工工资情况进行监查并处理违法行为实践中, 劳动保障行政部门除了日常巡视检查举报专查外, 每年春节前还要联合其他部门对农民工集中的建筑业制造业餐饮业及其他农民工集中的劳动密集型企业中小企业个体户无证作坊等展开专项清理 2013 年, 根据人力资源社会保障部公安部住房城乡建设部交通运输部水利部国务院国资委国家工商总局全国总工会关于开展农民工工资支付情况专项检查的通知 ( 人社部明电 [2013]5 号 ), 各地政府均开展了农民工工资支付情况专项检查以农民工数量比较多的广东省为例,2013 年 11 月至 2014 年春节前, 全省各地共检查用人单位 4 58 万户, 涉及劳动者万人, 其中农民工万人 ; 各级劳动监察机构对 2482 户违法欠薪企业, 发出了责令限期支付工资和补偿金处理, 为 9 63 万名农民工追回工资 4 25 亿元, 同时向公安部门移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件 89 宗, 法院开庭审理 6 宗 [10] 6. 农民工欠薪救济追责制度在法律救济方面, 针对农民工欠薪问题的主要有 : 其一, 加强农民工工资案件的调解仲裁, 见国务院关于解决农民工问题的若干意见 ( 国发 [2006]5 号 ) 第二十八条 7 ; 其二, 规定农民工工资权益受害举报权, 见建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十六条 8 ; 其三, 规定农民工工资案件部分先予裁决, 见建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十八条 9 ; 其四, 规定拖欠农民工工资案件先予执行, 见最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见 ( 法发 [2006]7 号 ) 第八条 10 在责任追究方面, 针对农民工欠薪问题的主要措施有下述几个方面第一, 在民事责任方面, 规定了建设领域农民工工资支付连带责任建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十条和第十二条明确规定了业主或工程总承包企业对建设工程承包企业拖欠农民工工资承担连带责任, 包括先行垫付责任和清偿连带责任第二, 在行政责任方面, 部分地区实行属地政府问责制该制度将农民工工资清欠工作作为政府目标考核的内容, 因当地政府有关部门的不作为造成农民工工资无法及时支付引发重大群体性事件的, 将启动问责制度, 追究有关部门主要领导的责任目前, 广东宁夏海南青海等地实行了这一制度第三, 在刑事责任方面, 刑法修正案 ( 八 ) (2011 年 5 月 1 日施行 ) 规定了拒不支付劳动报酬罪最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释 (2013 年 1 月 23 日施行 ), 则针对这一犯罪涉及的术语界定定罪量刑标准单位犯罪等问题, 对法律适用标准进行了规定笔者没能查阅到因恶意拖欠农民工工资而以拒不支付劳动报酬罪被定罪量刑的具体案件数, 但是,2013 年, 仅中央人民政府网站公开曝光的 10 起拒不支付劳动报酬罪典型 [11] 案例中, 载明拖欠农民工工资的就有 4 件 ( 三 ) 现行农民工工资支付保障制度评价从整体上看, 我国现行农民工工资支付保障制度主要存在以下问题第一, 行政措施多于法律手段我国在保障农民工工资支付方面的惯常做法是采用行政措施比如, 前文所述的农民工工资支付保证金制度农民工工资支付监控制度农民工工资应急周转金制度, 就属于各地政府采取并实施的行政管理措施有学者指出, 以行政手段来解决农民工工资被拖欠的问题, 会增加政府职能部门的负担, 降低行政效率行政手段固然有其见效快的优点, 但未能从制度方向上来解决农民工工资支付问题 ; 且各地都有自己保障农民工工资支付的制度, 但形式多样, 未能形成统 40

6 王蓓黄晓渝城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究一的标准方法 [12] 因此, 通过法律手段来构建农民工工资支付保障制度才是长远之计第二, 制度的法律位阶低, 文件性突出劳动法劳动争议调解仲裁法劳动合同法刑法修正案 ( 八 ) 等虽然对工资支付从不同侧面进行了规范, 但显然远不能回应司法实践的客观要求目前主要靠部门规章和地方性规章来对农民工工资支付进行保障, 缺乏权威的工资支付规范最低工资规定工资支付暂行规定和建设领域农民工工资支付管理暂行办法这三个部门规章的法律位阶低, 内容简单粗放, 不能周密保护农民工的劳动报酬权地方性规章的法律位阶更低, 严重影响到制度的执行效果此外, 大部分的规范是通过政府文件的形式表现出来的, 例如关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知 ( 劳社部发 [2003]27 号 ) 司法部建设部关于解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知 ( 司发通 [2004]159 号 ) 关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知 ( 劳社部发 [2005]23 号 ) 国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知 ( 国办发明电 [2010]4 号 ) 等政府文件的权威性稳定性无法与法律法规相提并论, 实施效果也偏弱第三, 制度发展不均衡 2003 年, 原劳动和社会保障部原建设部联合下发的关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知 ( 劳社部发 [2003]27 号 ), 为我国现行农民工工资支付保障机制的构建确立了基本思路和框架次年, 原劳动和社会保障部原建设部联合下发建设领域农民工工资支付管理暂行办法, 也是针对建筑业欠薪问题此外, 前文所列举的多个政府文件均是针对建筑业农民工工资拖欠问题尽管建筑业是拖欠农民工工资的典型领域, 但实践中其他行业也存在拖欠农民工工资的问题, 有的还比较严重因此, 现阶段我国农民工工资支付保障制度的发展是不均衡的, 建筑业色彩浓厚, 其他领域则涉及较少第四, 部分制度不合法比如, 农民工工资保证金的征收依据仅是地方性规章或规范性文件用人单位不按规定缴纳保证金, 当地建设行政主管部门就不发施工许可证然而, 建筑法第八条关于申领施工许可证的条件, 却并不包含缴纳工资保证金这一项而且, 向用人单位征收工资保证金, 属于对非国有资产的征收根据立法法第八条, 对非国有资产的征收, 只能通过制定法律的方式来实现因此, 仅仅通过地方性规章或规范性文件来规范工资保证金的行为是与法律相抵触的又如, 根据农民工工资支付信息公示制度, 用人单位须设置农民工工资支付信息公示栏, 对农民工的工资情况进行现场公示企业员工的工资与公务员工资不同, 公务员由纳税人供养, 因此纳税人有权知道其报酬待遇, 但企业员工的工资属于个人信息, 具有保密性, 工资支付凭证应当交由劳动者签收, 而不应对外公开因此, 现场公示农民工工资这一做法的合法性有待商榷三完善我国农民工工资支付保障制度的建议三农问题的核心在于农民问题, 而农民问题的关键又在于收入问题 [13] 如前所述, 在城镇化进程中, 农民工群体不断发展壮大, 工资性收入已成为农民增收的重要渠道农民工是城镇化建设的中坚力量, 城镇化发展和农民工的利益呈正相关要顺利实现我国的城镇化发展目标, 就必须解决农民工最关心的收入问题 ; 而解决农民工收入问题的首要任务, 便是健全和强化农民工工资支付保障制度, 解决农民工工资拖欠问题在此, 笔者提出如下建议 ( 一 ) 提升立法规格如前所述, 规范农民工工资支付目前主要依靠三个部门规章和大量的地方性规章甚至是地方政府文件, 法律位阶低, 运行效果差因此, 提升立法规格, 是提高农民工工资支付保障制度运行效果的基本保障 2012 年, 人力资源和社会保障部决定将企业工资条例拆分成工资支付保障条例和工资集体协商条例两部行政法规先后推出, 待将来时机成熟后再出台综合性的企业工资条例这一思路无疑是正确的不过, 时至今日, 工资支付保障条例仍然未见踪影, 这不能不说是一件令人遗憾的事笔者认为, 要从根本上解决包括农民工在内的劳动者工资拖欠问题, 最重要的就是加强立法, 尽快制定出台工资支付保障条例, 进一步明确各项支付保障措施 ( 二 ) 清理和完善各项具体制度前文论述了农民工工资支付的六项主要保障制度笔者建议将这六项制度划分为两大类, 一类是需逐步退出的制度, 另一类是需进一步完善的制度 41

7 四川师范大学学报 ( 社会科学版 ) 1. 需逐步退出的制度劳动法脱胎于民法, 因用人单位拖欠克扣农民工工资而产生的纠纷, 在本质上属于民事纠纷当中的债权债务纠纷十八大报告提出全面推进依法治国, 十八届三中全会也确定了坚持依法治国依法执政依法行政共同推进, 坚持法治国家法治政府法治社会一体建设的改革任务市场经济是一种法治经济, 理应采用法律手段而不是行政措施来处理农民工工资问题农民工工资保证金制度和农民工工资支付监控制度, 是政府利用行政权力介入社会经济生活干预用人单位和劳动者之间劳动报酬支付的行为在特定历史时期, 上述措施的确能够产生较为明显的效果, 但是, 由于它们不符合市场经济对于政府职能的定位, 故建议在法律制度不断规范的同时逐步退出至于农民工工资应急周转金制度, 在资金来源方面, 由于除广西以外的其他地区均来源于地方政府, 用政府财政资金垫付用人单位对劳动者的债务, 显然有悖政府财政支出的原则, 因此, 这一制度也应逐步退出 2. 需进一步完善的制度第一, 完善农民工工资支付诚信制度市场经济是信用经济, 用人单位支付农民工工资的情况理应作为该单位信用评级的重要参考因素建议建立全国联网的企业劳动保障征信体系, 挂钩诚信评价结果和用人单位的资质认定甚至市场准入, 用制度使欠薪企业处处碰壁, 引导企业形成失信受惩守信收益的预期, 从而纠正自己的行为模式第二, 加强工资支付监督检查建议强化劳动保障监察的日常巡视检查举报专查工作, 减少对每年春节前农民工工资集中清欠行动的依赖性第三, 在农民工欠薪救济追责制度方面, 需要完善的制度包括如下两个方面一方面, 进一步健全仲裁救济 (1) 针对劳动争议案件耗时长程序复杂专业化程度高的问题, 建议畅通农民工劳动争议仲裁绿色通道, 提高仲裁效率 [9], 引导农民工运用法律手段讨薪 (2) 针对实践中一裁终局适用不广的问题, 建议修改劳动争议调解仲裁法第四十七条关于不超过当地月最低工资标准十二个月金额的规定, 扩大追索劳动报酬等案件一裁终局案件的处理量, 尽量避免讨薪的农民工被拖入诉讼程序此外, 由于劳动争议仲裁程序内缺乏财产保全和证据保全的规定, 仲裁机构无法实施查封扣押冻结等强制措施, 客观上为企业主转移财产与逃匿提供了时间, 当案件进入执行程序时, 企业的财产已经转移完毕, 企业主也不知去向, 包括农民工在内的劳动者得到的不过是一纸空文因此, 将来修改劳动争议调解仲裁法时, 建议借鉴民事诉讼法的相关规定, 在劳动争议仲裁程序中增加关于财产保全和证据保全的规定另一方面, 进一步健全责任追究机制 (1) 要加大欠薪用人单位违法成本, 建议修改劳动合同法第八十五条, 规定只要用人单位欠薪, 即便在劳动行政部门责令限期支付的期限内进行了支付, 也应加付赔偿金 (2) 通过工资支付保障条例赋予劳动保障行政部门查封扣押冻结划拨权, 避免用人单位恶意逃避工资支付义务此外, 司法实践中拒不支付劳动报酬罪适用量过少从全国的数据看,2012 年全国各级劳动保障监察机构共查处拖欠工资案件 21 8 万件 [14], 但截至 2012 年 12 月, 全国各级人民法院共新收拒不支付劳动报酬刑事案件仅 152 起, 审结仅 134 起, 仅对其中 120 名犯罪分子依法判处刑罚 [15], 获刑人数与拖欠工资案件总量相比微乎其微, 难以达到遏制恶意欠薪的立法预期效果从省级数据看, 辽宁省各级法院两年共受理此类案件 35 件, 已审结案件 31 件 ( 其中 1 件系单位犯罪 ), 涉及被告人 32 名一家被告单位, 共 33 名被告被判决构成拒不支付劳动报酬罪 [16] ; 江苏省各级法院两年共审结拒不支付劳动报酬犯罪一审案件 47 件, 生效判决人数 48 人 [17] 针对拒不支付劳动报酬罪适用总量过少的现状, 建议通过刑事责任的追究, 强化对欠薪用人单位及个人的威慑力, 从而减少拖欠农民工工资现象的发生总之, 我们应通过健全和完善上述各项制度, 切实保障农民工工资的支付, 激励农民工在我国城镇化建设中发挥更大作用注释 : 1 城镇化是指农村人口不断向城镇转移, 第二三产业不断向城镇聚集, 从而使城镇数量增加城镇规模扩大的一种历史过 42

8 王蓓黄晓渝城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究程, 主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展科学技术的进步以及产业结构的调整, 其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二三产业的转移城镇化的过程也是各国在实现工业化现代化过程中所经历的社会变迁的一种反映 2 利用分析工具进行一元线性回归分析, 结果如图 x 所示 R 2 为大于 50%, 表明方程拟合程度较好 ;F 统计量的 P 值 (Significance F) 小于显著水平 (0 05), 可认为回归模型的总体效果显著, 所有的自变量和因变量的线性关系总体显著 ;t 统计量的 P 值 (P-value) 小于显著水平 (0 05), 可认为该自变量对因变量的影响显著 3 农民工是指从事非农活动 6 个月及以上的农村劳动力, 分为外出农民工和本地农民工两大类国家统计局对这两类农民工的定义如下 :(1) 本地农民工, 是指调查年度内在本乡镇内从事非农活动 ( 包括本地非农务工和非农自营活动 )6 个月及以上的农村劳动力 ;(2) 外出农民工, 是指调查年度内在本乡镇地域以外从业 6 个月及以上的农村劳动力 4 国务院关于解决农民工问题的若干意见 ( 国发 [2006]5 号 ) 第 ( 六 ) 条规定 : 建立工资支付监控制度和工资保证金制度, 从根本上解决拖欠克扣农民工工资问题劳动保障部门要重点监控农民工集中地用人单位工资发放情况 5 关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见 ( 劳社部发 [2006]15 号 ) 指出 : 完善工资支付监控制度, 结合各地实际情况, 在全面监控的基础上, 将建筑加工制造餐饮服务以及其他行业中曾有拖欠工资行为的企业作为重点监控对象, 要求其定期向劳动保障部门报送工资支付情况进一步完善监控手段, 在有条件的地区探索建立企业工资支付信息网络 6 广西壮族自治区总工会印发了关于继续推动解决农民工工资拖欠问题的通知, 要求建立农民工工资应急周转金制度, 各市级总工会从工会经费中拿出一定比例专项资金作为应急周转金, 主要用于应急解决欠薪逃匿突发性恶性欠薪案件 ; 应急周转金用于垫付农民工部分工资或基本生活费, 待拖欠工资案件结案后, 优先从追回的工资欠薪中扣回详见 : 庞慧敏广西工会建立农民工工资应急周转金制度, 中工网,http: / / acftu.workercn.cn / 28 / / 07 / shtml,2014 年 1 月 7 日 7 国务院关于解决农民工问题的若干意见 ( 国发 [2006]5 号 ) 第二十八条规定 : 要加强和改进劳动争议调解仲裁工作对农民工申诉的劳动争议案件, 要简化程序加快审理, 涉及劳动报酬工伤待遇的要优先审理起草制定和完善维护农民工权益的法律法规 8 建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十六条规定: 农民工发现企业有下列情形之一的, 有权向劳动和社会保障行政部门举报 :( 一 ) 未按照约定支付工资的 ;( 二 ) 支付工资低于当地最低工资标准的 ;( 三 ) 拖欠或克扣工资的 ;( 四 ) 不支付加班工资的 ;( 五 ) 侵害工资报酬权益的其他行为 9 建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十八条规定: 农民工与企业因工资支付发生争议的, 按照国家劳动争议处理有关规定处理对事实清楚不及时裁决会导致农民工生活困难的工资争议案件, 以及涉及农民工工伤患病期间工资待遇的争议案件, 劳动争议仲裁委员会可部分裁决 ; 企业不执行部分裁决的, 当事人可依法向人民法院申请强制执行 10 最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见 ( 法发 [2006]7 号 ) 第八条规定 : 在审理下列民事案件过程中, 对符合先予执行法定条件的, 人民法院应当及时裁定先予执行 : (3) 拖欠农民工工资或者劳务报酬纠纷以及有财产给付内容的涉及农民工的劳动争议纠纷发包人与承包人存在结算争议, 但拖欠农民工工资或者劳务报酬的事实清楚, 经承包人申请并依法提供担保, 人民法院可以就工程款中涉及农民工工资或者劳务报酬部分裁定先予执行但应采取一定措施确保工资报酬发放到位建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十条规定: 业主或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款, 致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的, 由业主或工程总承包企业先行垫付农民工被拖欠的工资, 先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限第十二条规定 : 工程总承包企业不得将工程违反规定发包分包给不具备用工主体资格的组织或个人, 否则应承担清偿拖欠工资连带责任刑法修正案( 八 ) 第四十一条规定: 在刑法第二百七十六条后增加一条, 作为第二百七十六条之一 : 以转移财产逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬, 数额较大, 经政府有关部门责令支付仍不支付的, 处三年以下有期徒刑或者拘役, 并处或者单处罚金 ; 造成严重后果的, 处三年以上七年以下有期徒刑, 并处罚金单位犯前款罪的, 对单位判处罚金, 并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 依照前款的规定处罚有前两款行为, 尚未造成严重后果, 在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬, 并依法承担相应赔偿责任的, 可以减轻或者免除处罚建筑法第八条规定: 申请领取施工许可证, 应当具备下列条件 :( 一 ) 已经办理该建筑工程用地批准手续 ;( 二 ) 在城市规划区的建筑工程, 已经取得规划许可证 ;( 三 ) 需要拆迁的, 其拆迁进度符合施工要求 ;( 四 ) 已经确定建筑施工企业 ;( 五 ) 有满足施工需要的施工图纸及技术资料 ;( 六 ) 有保证工程质量和安全的具体措施 ;( 七 ) 建设资金已经落实 ;( 八 ) 法律行政 43

9 四川师范大学学报 ( 社会科学版 ) 法规规定的其他条件建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内, 对符合条件的申请颁发施工许可证据统计,2010 年, 全国共处理一裁终局案件 3 7 万件, 仅占裁决案件的 13 9% 详见 : 劳动人事争议处理专业委员会课题组劳动争议调解仲裁法实施跟踪研究, 中国劳动 2011 年第 6 期参考文献 : [1] 中华人民共和国国家统计局网站. 国家数据之年度数据 ( 人口 - 总人口指标 2013) [ DB / OL].( ). http: / / data. stats.gov.cn / workspace / index? m = hgnd. [2] 中华人民共和国国家统计局网站. 国家数据之年度数据 ( 人民生活 - 农村居民家庭基本情况指标 ) [ DB / OL]. ( ). http: / / data.stats.gov.cn / workspace / index? m = hgnd. [3] 中华人民共和国国家统计局网站. 国家数据之年度数据 ( 人口 - 总人口指标 ) [ DB / OL].( ). http: / / data.stats.gov.cn / workspace / index? m = hgnd. [4] 中国政府网. 本次户籍制度改革将对农民工逐步融入城市具有重要作用 [ EB / OL]. ( ). http: / / / / 30 / content_ htm. [5] 欧阳新周. 我国取消农业与非农业户口外出农民工成主要受益群体 [EB / OL]. ( ). http: / / / analyst / detail / 220 / dec75463.html. [6] 刘国栋. 考勤指纹来认证工资推行一卡通 [ EB / OL]. ( ). http: / / / html1 / report / 10 / htm. [7] 佘志娟. 邯郸 : 现场公示农民工工资支付 [N]. 广西工人报, (03). [8] 岳德亮. 浙江 : 市县欠薪应急周转金提至 200 万元 [ EB / OL]. ( ). http: / / news. xinhuanet. com / fortune / / 23 / c_ htm. [9] 人力资源和社会保障部官方网站. 国务院常务会议部署做好为农民工服务等工作 [ EB / OL]. ( ). http: / / www. mohrss.gov.cn / SYrlzyhshbzb / dongtaixinwen / shizhengyaowen / / t _ htm. [10] 广东省人力资源和社会保障厅官方网站. 广东开展春节前农民工工资支付专项执法检查 [ EB / OL]. ( ). ht tp: / / / publicfiles / business / htmlfiles / gdhrss / gzdt / / html. [11] 中央人民政府网站.10 起拒不支付劳动报酬罪典型案例曝光 [ EB / OL]. ( ). http: / / / gzdt / / 14 / content_ htm. [12] 蒋先福, 柳思. 中国农民工工资支付保障研究综述 [J]. 湖南公安高等专科学校学报,2007,(4). [13] 高仁波. 政府治理农民工工资拖欠问题的路径优化以重庆市江北区为例 [J]. 重庆社会科学,2010,(1). [14] 人力资源社会保障部 : 推动工资支付立法实行 [ EB / OL ]. ( ). http: / / news com / 13 / 0131 / 07 / 8MHGL JB5.html. [15] 张先明. 依法惩治拒不支付劳动报酬犯罪切实维护广大劳动者的合法权益最高人民法院研究室负责人答记者问 [EB / OL]. ( ). http: / / / article / detail / 2013 / 01 / id / shtml. [16] 李丹丹. 辽宁高院发布审理拒不支付劳动报酬犯罪案件工作情况 [ EB / OL]. ( ). http: / / lnfy.chinacourt.org / pub lic / detail.php? id = [17] 纪树霞. 省高院昨公布拒不支付劳动报酬犯罪案件量刑尺度 [ DB / OL]. ( ). http: / / / mtjj / sjmt / 2014 / 01 / html. [ 责任编辑 : 苏雪梅 ] 44

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