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1 目 录 卷首 2 本刊特约评论员 会场内外 双月刊 2016年第2期 审计工作要适应新常态践行新理念 3 总第 187 期 锐意改革创新 切实履职尽责 充分发挥审计的监督和保障作用 田春华局长在上海市审计工作会议上的发言 节选 2016年4月5日出版 审计论坛 7 联网审计 非现场审计的思考 林忠华 17 推进审计 全覆盖 服务浦东改革发展大局 姜学诗 工作研究 20 落实两件事 做到四个新 张 婷 课题研究 22 文明审计研究 上海市审计科学研究所课题组 问题与思考 25 把握政策措施落实情况审计切入点的若干思考 王天文 28 工业用地出让及项目推进中存在的问题与对策 林 瑶 刘 锦 计算机审计 主 管 单 位 上海市审计局 主 办 单 位 上海市审计科学研究所 上海市审计学会 上海市内部审计师协会 副 主 玙 资源环境审计 33 审计助力生态文明建设 易 鼎 35 基 于风险导向模式的央行内部控制审计研究 新 COSO 框架下的 编 林忠华 执行编辑 孙 张向民 内审天地 编 田春华 主 30 企业审计专题库的研究和思考 刘颖琳 电 子 邮 箱 shsjbjb@126.com 投 稿 专 用 编 辑 出 版 上海审计 编辑部 编辑部地址 上海市陆家浜路1388号1009室 邮 政 编 码 电 话 传 真 风险评估与控制评价 中国人民银行上海总部内审部 41 国有大型企业集团内部审计模式探讨 刘海鹤 44 浅谈货币资金审计 钱洪羽 编读往来 46 我与 上海审计 杂志共成长 朱静芬 审计文苑 上海市连续性内部资料准印证 K 第0496号 常年法律顾问 信达律师事务所姚诚律师 48 我爱 审计蓝 照 排 上海歆乐文化传播有限公司 封面摄影 印 刷 上海新艺印刷有限公司 飞架浦江 上海南浦大桥 许士杰 傅洪增 1

2 卷 首 党的十八大以来, 以习近平同志为总书记的党中央形成了一系列治国理政的新理念新思想新战略 当前和今后一个时期, 全市审计机关要把学习贯彻中央精神作为首要政治任务, 组织开展好 适应新常态 践行新理念 大讨论 通过学习讨论, 全市审计机关和广大审计人员要深刻领会经济发展新常态是基于我国发展阶段的科学判断, 深刻领会创新 协调 绿色 开放 共享这五大发展理念集中体现了今后五年乃至更长时期我国的发展思路和发展方向, 深刻领会供给侧结构性改革是经济发展新常态下解决我国调结构 转方式进程中的主要矛盾 根本问题和发展短板的着力点, 深刻领会宏观政策要稳 产业政策要准 微观政策要活 改革政策要实 社会政策要托底这五大政策支柱是供给侧结构性改革顺利推进的重要条件, 深刻领会去产能 去库存 去杠杆 降成本 补短板这五大重点任务是针对当前经济形势和发展需要的重要举措 通过深入学习领会中央精神, 全市审计机关和广大审计人员要把思想和行动统一到中央重大决策部署上来, 自觉适应新常态, 践行新理念, 进一步开创审计工作新局面 更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用 在适应新常态, 践行新理念过程中, 全市审计机关和广大审计人员要转变思想观念, 转换思维方式, 正确把握改革和发展中出现的新情况新问题, 既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题, 也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项 要在审计工作中切实做到 四个坚持 一要坚持客观求实 要严格遵循宪法和基本法律法规, 以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准 要把推进改革中因缺乏经验 先行先试出现的失误和错误, 与明知故犯的违纪违法行为区分开来 ; 把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误, 与上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来 ; 把为推动发展的无意过失, 与为谋取私利的违纪违法行为区分开来 审慎作出审计结论和审计处理 二要坚持问题导向 要严肃查处损害国家和人民利益 重大违纪违法 重大履职不到位 重大损失浪费 重大环境污染和资源毁损 重大风险隐患等问题 对以权谋私 假公济私 权钱交易 骗取财政资金 失职渎职 贪污受贿 内幕交易等违法犯罪问题, 审计机关要始终坚持 零容忍, 坚决查处 三要坚持鼓励创新 要注重保护改革发展中的新生事物 对突破原有制度或规定, 但有利于维护人民利益, 有利于调结构 补短板 化解产能过剩, 有利于降低企业成本 提质增效, 有利于化解房地产库存, 有利于扩大有效供给, 有利于防范化解金融风险, 有利于资源节约利用和保护生态环境, 有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措, 审计机关要坚决支持鼓励, 积极促进规范和完善, 大力推动形成新的制度规范 要适时总结经验, 推动有关方面建立容错机制 四要坚持推动改革 要关注影响改革发展的深层次问题 对制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实, 制约和阻碍结构性改革推进, 制约和阻碍创新创业 激发活力, 制约和阻碍简政放权 政府职能转变, 制约和阻碍转型升级 提高绩效等体制机制性问题, 要及时反映, 推动完善制度和深化改革 ; 对不合时宜 制约发展 阻碍政策落实的法律和行政法规, 要推动及时清理完善 ; 对改革推进中出现的政策措施不衔接 不配套等问题, 要提出建议, 促进增强改革的系统性和协调性 本刊特约评论员 审计工作要适应新常态践行新理念2

3 会场内外 锐意改革创新切实履职尽责充分发挥审计的监督和保障作用 田春华局长在上海市审计工作会议上的发言 ( 节选 ) (2016 年 2 月 24 日 ) 一 关于过去五年的审计工 作情况 十二五 时期, 在市委 市政 府和审计署的领导下, 全市审计机 关坚持以科学审计理念为指引, 始 终围绕中心 服务大局, 依法全面 履行审计监督职责, 持续加强各 项基础建设, 各项工作取得了新 进展 五年来, 审计监督层次有了新 提升 围绕创新驱动发展 经济转 型升级这个大局, 始终坚持 两手 抓, 积极探索处理好依法审计与 服务大局 揭示问题与鼓励创新 处理处罚与宽容失败 三个关系, 注重揭示反映 帮助解决政策性 体制性 机制性 制度性问题, 切 实发挥好审计的预防 揭示 抵御 功能 五年来, 审计服务大局取得新 成效 大力开展重大政策 重大项 目 重点民生资金跟踪审计, 推进 全口径 预算执行审计, 推行市 管和区管领导干部 ( 人员 ) 单位 内部管理领导干部轮审制度, 推进 财力建设项目竣工决算审计全覆 盖, 完成资源环境审计两轮 三年 计划 五年来, 共开展审计和审 计调查项目 4611 个, 促进财政增 收节支 亿元, 核减不实投 资 亿元, 向纪检监察机关 司法机关和相关主管部门移送处理事项 145 件, 推动建立健全制度 1332 项 五年来, 审计方式方法实现新跨越 着眼于审计工作 一盘棋, 集中力量 上下联动 左右协同, 不断提升审计的整体性 宏观性 完整性 ; 对各类审计对象实行分类管理, 分别建立审计项目滚动计划或轮审计划, 构建了 1+N 的审计工作格局 稳步推进审计信息化 数字化建设, 积极探索运用现代审计技术 五年来, 审计法治化建设迈向新阶段 形成了综合性立法与单项规范相结合的审计制度体系 梳理 公开审计权力清单和责任清单 沿着审计计划 现场实施 复核审理 报告处理 审计整改 结果公告全过程, 不断完善具体的操作办法, 严格规范审计行为 五年来, 审计干部队伍建设迈上新台阶 全面落实党建工作和党风廉政建设两个主体责任, 深入开展党的群众路线教育实践活动和 三严三实 专题教育, 认真落实中央八项规定精神, 建立健全廉政风险防控体系, 层层落实廉政责任 进一步深化干部人事制度改 革, 完善教育培训体系, 加大审计人才培养力度 2015 年, 全市审计机关主动适应审计工作新形势 落实审计工作新任务, 逐步推进公共资金 国有资产 国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖, 切实发挥审计的监督和保障作用 全年共开展审计和审计调查项目 938 个, 促进财政增收节支 避免和挽回损失 亿元, 核减不实投资 亿元, 向纪检监察机关 司法机关和相关主管部门移送处理事项 51 件, 推动建立健全制度 283 项 ( 一 ) 全面履行审计职责, 主动服务全市创新驱动发展 经济转型升级和科技创新中心建设 一是开展重大政策措施落实情况跟踪审计 对国务院稳增长 促改革 调结构 惠民生 防风险政策落实情况, 进行跟踪审计 围绕本级党委政府的决策部署, 在重大工程项目建设 简政放权和行政审批 税收优惠政策落实 科技资金管理使用 金融支持中小型科技企业发展 资源环境保护等方面, 关注相关政策执行情况, 促进政策落地和完善 二是深化财政审计 对财政部门组织本级预算执行情况 预算 3

4 会场内外 单位预算执行情况 地方税收征管情况等进行了审计 进一步深化全口径预算审计, 加大部门决算审计力度 开展了公立医院等行业性审计 三是深入推进经济责任审计 区分党委政府 党政工作部门 企业等不同审计对象, 分别制订审计工作方案 推动建立领导干部 ( 人员 ) 五年轮审计划 加强对经济责任审计评价 责任界定的研究, 促进健全责任追究机制和问责机制 四是深化政府投资项目审计 进一步明确投资审计管辖范围, 完善政府投资项目审计分类管理, 优化购买社会审计服务 组织开展政府投资项目竣工决算审计和跟踪审计, 审计内容涵盖了基础设施 公共建筑 城市管理设施 信息系统等领域 五是继续深化民生和资源环境审计 开展了城镇保障性安居工程 大居外围配套项目 住房公积金 教育 医疗 养老等审计, 促进民生政策落实和民生资金有效使用 采用独立型和结合型两种项目安排方式, 加大资源环境审计力度, 开展了领导干部自然资产资源离任审计试点, 服务生态文明建设 六是着力加强审计整改 进 一步完善审计整改制度, 落实审计整改责任, 改进审计整改工作机制 根据市人大常委会听取审议审计整改报告的新要求, 配合市人大开展审计整改专题调研, 协调相关主管部门列席会议 回答提问 ; 探索推行审计整改 清单 制度, 加大对被审计单位整改落实的跟踪检查力度 ; 突出整改联动, 会同联席会议相关成员单位 政府督查部门或相关主管部门, 加强对重点领域 重点单位整改落实的督促检查, 促进提高整改质量 七是进一步加大审计公开力度 协同推进市 区 ( 县 ) 两级审计公开, 以公开促整改 全市审计机关公开了 321 项单项审计结果, 其中竣工决算审计结果数量比上年翻了一番 ( 二 ) 着力推进审计工作创新发展, 提高审计监督成效 一是着力完善审计制度 市政府印发了 上海市人民政府关于加强审计工作的实施意见 ( 沪府发 号 ) 上海市人民政府关于进一步加强审计整改工作的意见 ( 沪府发 号 ) 两个文件, 市经济责任审计联席会议印发了 关于贯彻落实 < 党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则 > 的意见 在审计整改 计划管理 质量 控制 数据资源归集和使用 审计 队伍建设等方面, 进一步完善相关 配套制度 二是进一步深化审计信息化 建设 大力探索开展大数据审计 和联网审计, 探索组建大数据综合 分析团队, 积极与相关主管部门 建立信息共享机制 在财政 税 务 金融 社保 企业等多个审计领 域, 开展跨部门 跨系统综合数据 分析 三是进一步完善审计质量控 制制度 全面梳理审计权力清单 和责任清单, 开展审计质量控制制 度的清理和汇编, 组织开展审计项 目质量检查, 强化审计项目质量 控制 四是进一步加强内部审计指 导 针对本市街镇体制改革 民生 服务和常态管理资源下沉的实际, 积极推动各相关单位加强内审机 构设置和内审队伍建设 组织开 展了内部审计质量评估, 加大了内 审业务培训和考核力度, 加强了内 部审计分类指导 此外, 全市审计机关围绕打造 一支忠诚 干净 尽责 担当的高素 质审计干部队伍, 着力加强干部队 伍思想建设 能力建设 作风建设 和廉政建设 二 关于 十三五 时期审计 工作的发展思路 十三五 时期, 要把创新作 为更好履职尽责的动力源泉, 深入 贯彻落实中办 国办 关于完善审 计制度若干重大问题的框架意见 及相关配套文件 ( 以下简称 1+3 文 件 ) 和市政府 69 号 70 号文件精 神, 认真谋划好 十三五 时期的 审计工作, 加强调研 通盘考虑, 制 定方案 建立计划, 细化措施 分步 实施, 推动上海审计工作跨越式 发展 ( 一 ) 创新审计理念思路, 持 4

5 会场内外 续提升审计工作层次 站位要高, 自觉围绕中心开展工作 ; 落脚点要准, 把审计的最终落脚点放到推动政策落实 促进改革发展上 ; 视野要宽, 更好地服务协调推进 四个全面 战略布局 ; 要坚持辩证思维, 提高审计工作效果 ( 二 ) 创新审计制度机制, 保障依法独立开展审计 围绕到 2020 年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制这一目标, 抓住建立健全与审计全覆盖相适应的审计工作机制 健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制 建立具有审计职业特点的审计人员管理制度这 3 个重点, 结合落实市政府 69 号 70 号文件, 对中办 国办 1+3 文件要求的每项任务进行细化分解, 分门别类拿出具体措施和办法 ( 三 ) 创新组织管理模式, 高水平履行审计监督职责 要着眼于推进审计 一盘棋, 加大审计力量 审计计划 项目管理 组织实施 成果运用等方面的统筹整合力度, 着力推进审计工作的 六个转变 和 七个一体化 探索实行 1+N 的审计计划管理模式 总调度 + 过程协调 的审计实施管控模式和 N+1 的审计成果利用模式 ( 四 ) 创新审计技术方法, 着力拓展审计深度和广度 要统筹谋划好 十三五 时期本市审计信息化发展规划, 协调推进 上海数字化智能审计工程 和 金审三期 工程建设 要协调推进市 区 ( 县 ) 两级审计信息化建设, 建立健全被审计单位数据定期报送制度, 加大数据集中力度, 推进政务数据资源根据审计工作需要向审计机关开放 要广泛应用大数据审计技术, 加强业务数据与财务数据 单位数据与行业数据, 以及跨行业 跨领 域数据的综合比对和关联分析 ( 五 ) 创新审计理论研究, 强化对审计实践的引领 要加强对宏观经济形势 国家战略和市委市政府的决策部署 国家和本市重大政策的研究 ; 要围绕审计理念思路创新 审计制度机制创新 审计组织模式创新 审计技术方法创新, 组织开展理论攻关 三 关于 2016 年的审计工作任务 ( 一 ) 立足服务创新驱动发展, 认真落实各项审计工作任务 今年要着力抓好以下 7 项重点审计任务 : 一要围绕推进政策落实, 加强政策执行审计 要持续跟踪审计重大政策措施落实情况, 抓住项目落地 资金保障 简政放权 财税等重点领域政策落实 风险防范 以前阶段审计发现问题的整改情况 6 个方面, 组织开展好审计工作 要按照市政府目标管理的要求, 关注市政府目标管理重点工作进度 各区县审计局要围绕区县党委政府中心工作, 开展好政策措施落实情况跟踪审计 二要围绕促进提质增效, 深化财政审计 进一步深化 全口径 财政预算执行审计 部门 ( 单位 ) 预算执行审计 固定资产投资审计, 积极探索推进政府决算草案和部门 ( 单位 ) 决算草案审计 要突出资金使用效益, 关注财政支出绩效和积极财政政策的实施效果 要突出财税等政策执行, 关注税收政策 社会保险基金政策等政策措施落实情况 要突出厉行勤俭节约, 持续关注中央八项规定精神和国务院 约法三章 贯彻落实情况 三要围绕推进依法行政, 深入推进经济责任审计 规划好 十三五 本市经济责任审计工作, 加强对分类管理审计项目的规范 统一 坚持党政同责 同责同审, 更多地开展同步审计 根据不同类别领导干部的职责权限, 结合政府职能转变和权力清单制度, 突出审计重点, 实事求是地界定责任 作出评价 进一步修订完善经济责任审计整改办法, 深化经济责任审计结果的运用 四要围绕维护经济安全, 加大对风险隐患的揭示力度 要重点关注政府性债务 生态环境保护 城市运行等方面的薄弱环节和风险隐患 要坚持境内境外一体化, 深化国有企业审计, 促进企业深化改革 提质增效 做强主业, 维护国有资产安全 五要围绕推进共享发展, 抓好民生审计 要更多地体现上海民生特点, 加强对就业 教育 医疗 社保 养老等民生资金和项目的审计 按照审计署的部署和要求, 做好城镇保障性安居工程跟踪审计 基本医疗保险基金和医疗救助资金审计 六要围绕推进绿色发展, 强化资源环境审计 要认真谋划新一轮资源环境审计工作三年计划, 坚持和完善 1+5 资源环境审计格局, 在加强专项审计的同时, 在各项审计中, 都要关注与资源环境保护相关的政策措施 资金项目情况 进一步组织开展领导干部自然资源资产离任审计试点 七要围绕推进创新发展 协调发展, 更加关注体制机制性问题 在各项审计中, 都要以促进完善体制机制为出发点和立足点, 根据中央 本市出台的重大政策措施, 及时跟踪检查各级政府 有关部门的配套措施情况, 促进及时建立健全与新政策新要求相适应的新办法 新规则 ; 对不合时宜 制约发展 阻碍政策落实的法规 规章 制度, 推动及时清理完善 ; 对改革推进 5

6 会场内外 中出现的政策措施不衔接 不配套甚至相互矛盾 抵消等问题, 及时反映 提出建议, 促进增强改革的系统性和协调性 ( 二 ) 立足推进审计全覆盖, 着力构建与审计全覆盖相适应的审计工作机制 贯彻落实中办 国办 关于实行审计全覆盖的实施意见, 形成本市审计全覆盖的办法 各区县审计局要对审计全覆盖加强研究, 做到应审尽审 凡审必严 严肃问责 在建立健全与审计全覆盖相适应的审计工作机制上, 把握好四点 : 一是分类分层, 完善规划 对财政审计 国有企业审计 政府投资审计 资源环境审计 经济责任审计等, 进一步摸清底数, 建立分行业 分领域审计对象数据库, 完善中长期审计工作规划, 分类确定审计频次, 做到全面覆盖 消除 盲点 突出对重大政策 重点部门 重点资金 重要岗位领导干部的审计 二是多库联动, 统筹安排 建立重大政策措施落实情况审计工作规划, 继续完善预算执行审计滚动项目计划库 领导干部经济责任审计五年轮审库, 建立投资审计项目储备库, 加强项目库之间的联动 统筹和衔接, 既防止出现审计 盲点, 又要避免重复审计 三是创新驱动, 技术支撑 加强大数据分析技术和联网审计技术的开发 运用, 实现审计技术方法重大创新 数字化审计模式重大突破, 推进市 区 ( 县 ) 两级审计机关之间网络互联 审计机关与审计现场之间信息共享, 推进实时监控 动态监测的联网审计, 扩大数据分析的覆盖面, 依靠科技实现全覆盖 四是内部挖潜, 外部借力 加强市 区 ( 县 ) 两级审计机关的联 动, 对涉及全局或行业性的重点资金 重大项目进行全面审计 根据需要购买社会审计服务, 健全与内部审计的协同机制, 完善与组织人事 纪检监察 公安 检察等部门的工作协调机制, 更好地形成工作合力 ( 三 ) 立足保障依法独立审计, 研究推进审计制度改革 对贯彻落实中办 国办 1+3 文件, 今年要重点研究和推进以下工作 : 一是对强化上级审计机关对下级审计机关的领导, 要有实质性进展 对加强审计项目计划的统筹和管理, 统筹组织全市审计机关力量, 加强对区县审计机关的考核, 健全重大事项报告制度, 加强对区县审计机关领导干部的管理等事项, 加强调查研究, 形成制度性安排 区县审计局审计结果和审计中发现的重大违法违纪问题线索, 以及有关重大事项, 要及时向市审计局报告 二是对省以下地方审计机关人财物管理改革和审计职业化建设, 要形成初步方案 对人财物管理改革, 要着重做好前期基础工作, 摸清人财物底数和管理现状 对审计职业化, 要围绕建立符合审计职业特点 分类科学 权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制这个目标, 重点在把好 入口 关 进阶 关 提质 关 管理 关方面, 提出相应的措施 三是对加强审计整改的各项制度, 要保证不折不扣落地 对 69 号文提出的要求, 要逐项研究落实 该完善后续措施 流程的, 要抓紧完善 ; 该建立工作机制的, 要抓紧建立 ; 该主动 发球 的, 要把 球 发好, 保证 69 号文提出的任务落到实处 要进一步完善审计整改 清单 制度, 实行 对账销号 要按照本级人大常委会听取 审议审计整改报告的要求, 配好做好相关工作 四是对完善审计质量控制体系, 要有新办法 坚持依法审计 文明审计, 严格规范审计行为 对审计计划 现场实施 复核审理 报告处理 结果公告全过程进行梳理, 进一步分层级落实质量控制责任, 研究建立审计执法过错责任追究制度, 建立干预审计工作行为登记报告制度, 构建环环相扣的审计权力监督制约机制 为保证完成上述工作任务, 全市审计机关要以更高的标准 更严的要求 更实的举措, 加强审计干部队伍建设 一要加强思想建设, 做到政治强 要坚守理想信念, 胸怀大局, 增强责任感 使命感, 敢于担当 二要切实加强能力建设, 做到业务精 要强化自我提高能力, 树立终身学习理念 ; 要强化组织培养, 完善审计职业教育培训体系 ; 要始终坚持正确的选人用人导向, 激发干部队伍活力 三要全面贯彻 严 和 实 的要求, 做到作风优 持续查找和解决 不严不实 问题, 自觉按照 三严三实 的要求修身做人 用权律己 谋事创业 四要持之以恒抓好党风廉政建设, 做到纪律严 要严格落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任, 加大反腐倡廉警示教育力度, 完善审计廉政风险防控机制, 深化执纪监督, 加大审计现场检查力度 在新的一年里, 全市审计机关要紧紧围绕协调推进 四个全面 战略布局, 聚焦五大发展理念, 承前启后, 继往开来, 勇于担当, 主动作为, 奋力做好各项审计工作, 为上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心, 加快建设 四个中心 和社会主义现代化国际大都市作出应有的贡献! 6

7 审计论坛 林忠华 联网审计 : 非现场审计的思考 当今, 信息化浪潮席卷全球, 正深刻地改变世界, 也改变着审计工作 随着国民经济信息化, 被审计单位财务管理和业务管理也日益信息化, 审计工作信息化已刻不容缓 中国审计的出路在于信息化, 信息化的关键在于数字化 特别是在实行审计监督全覆盖的新要求下, 除了整合审计资源外, 另一有效途径就是加速审计工作信息化, 向科学技术要审计力 要覆盖面, 包括采用联网审计这一非现场审计方式 中共中央办公厅 国务院办公厅 关于实行审计全覆盖的实施意见 ( 中办发 号 ) 明确要求 : 探索建立审计实时监督系统, 实施联网审计 联网审计作为计算机审计发展较高阶段的产物, 是适应新的审计环境所产生的审计方式, 是审计工作信息化的主攻方向之一 联网审计作为非现场审计, 国外对与之形成相同的审计方式一般直译为在线审计 (online auditing) 相对于现场审计, 联网审计最主要的功能是远程实时或者亚实时获取被审计单位数据资料 动态预警 实时核查 审计人员与审计资料在空间上是分离的, 但通过网络技术, 审计人员可以获取审计资料, 在审计人员所在的审计机关就可以审计多个被审计单位 如果被审计单位采用集中处理会计业务, 审计人员足不出户就 可以审计被审计单位遍布在各地 的下属单位, 从而扩大审计的覆盖 面 非现场审计是指审计人员通 过连续地收集 整理被审计单位业 务经营管理的数据和资料, 运用适 当的方法和流程进行分析的远程 审计程序 非现场审计是现代信 息处理和传递方式下迅速发展起 来的一种审计监督方式, 与现场审 计相比, 具有全面性 时效性以及 审计成本低 效率高和规范性强等 方面的优势 一 联网审计的特征联网审计是审计机关与被审计单位在计算机网络互联环境下开展的审计 联网审计中, 审计人员不再进行现场组网, 只需要利用已经组建完成的网络系统, 对被审计单位进行非现场的数据采集 转换 监控 审计 联网审计是审计机关与被审计单位进行网络互联后, 在对被审计单位财政收支财务收支相关信息系统进行依赖性测试的基础上, 通过网络实现高效率的数据采集 分析与处理, 对被审计单位财政收支财务收支的真实 合法 效益进行实时 远程检查监督的行为 联网审计的联网方式, 由于各级 各地审计机关所面对的财政管理体制各有特点, 大致分为以下两种 : 一是审计机关与集中会计核算 集中资金管理的数据大 集中的信息系统进行联网, 可以称为大联网 二是审计机关直接与某预算单位进行联网, 可以称为点对点联网 与传统的现场审计相比较, 联网审计具有以下特征 1. 实现实时审计 通过网络互联环境, 审计机关可以根据审计目标的需要及被审计单位财政财务管理的情况, 实时访问 检查 采集被审计单位财政收支财务收支的有关数据 这种实时访问 检查, 改变了传统现场审计每年只对被审计单位财政财务管理数据进行次数有限的检查的状况, 缩短了每次检查活动的相隔期间以及检查周期 对于具体的财政收支财务收支事项, 审计机关既可以在该事项结束后实施审计, 也可以在该事项进行过程中实时进行审计 审计人员获取的资料不仅是已过去的 某一个阶段的和相对静态的, 而且可以是刚刚发生的 相对鲜活的 动态的资料 2. 实现远程审计 联网审计中, 审计机关可以通过网络远程访问被审计单位的财政财务管理信息系统及其数据库或数据库备份, 并应用审计软件进行数据采集 分析 处理 检查和审计 除必须现场核实的审计证据以外, 在被审计单位信息化程度不断提高的情况下, 审计机关还可以逐步通过扫描 ( 拍摄 ) 纸质凭证以及网络视频等方式实现对疑点凭证的远程查阅, 7

8 审计论坛 实现电子账册 凭证等审计证据的远程取得 3. 实现高效率的数据采集和分析 在传统审计中, 受纸质账册资料的限制, 审计人员在现场审计时间和审计范围内可以查阅的资料是有限的 即使在现场进行数据采集 分析, 利用计算机辅助审计的情况下, 查阅审计所需的数据量也受到所携带设备和审计范围的限制, 时间上受到现场组网和审计进度的影响 在联网审计中, 由于网络连接一次性完成, 数据采集和分析的数量不受设备限制, 数据采集和分析的时间也不受现场组网与审计进度的影响 正是由于联网审计比传统现场审计具有更大的审计数据采集和分析量, 需要的时间却比传统现场审计少, 因此可以实现更高效率的数据采集和分析 4. 信息系统成为必须审计的内容 在网络互联的方式下, 由人 计算机硬件 软件和数据源组成, 负责收集 加工存储 传递和提供决策所需信息的信息系统, 是财政财务数据源的必然载体, 是审计必须关注的对象 在传统审计中, 审计人员通过内部控制测评, 确定对会计和其他经济信息的可依赖性 在联网审计中, 对信息系统的审计是通过收集和评价审计证据, 对与审计机关进行网络互联的信息系统是否能够保护资产的安全 维护 数据的完整 使被审计单位的目标得以有效地实现 使组织的资源得到高效地使用等方面做出判断的过程 由于网络互联是联网审计存在的基本前提, 因此, 网络安全性 资产安全性 数据完整性 经济活动的效果性和经济性构成了在网络互联环境下信息系统审计的目标, 而网络安全性是信息系统审计的首要目标 通过实时性特征, 可以认为联网审计具有预警功能, 即通过软件预警功能自动发现同类问题 通过远程特征, 可以认为联网审计具有资料高度共享的功能, 即实现审计机关之间 被审计单位之间及其相互之间信息的高度共享 通过高效率的数据采集和分析特征, 可以认为联网审计具有监督活动的高覆盖面功能, 即不仅对联网的被审计单位进行监督, 还可以对与其实现网络连接的所有下属单位进行监督 ; 不仅对已经开始实施审计程序的被审计单位进行监督, 还可以对与其有数据关联的其他被审计单位进行监督 总之, 联网审计改变的不是审计内容而是获取审计数据的形式 然而正是因为获取审计数据形式的变化, 可以促成审计工作由单一的现场审计转变为与远程审计相结合, 由单一的静态审计转变为与动态审计相结合, 由单一的事后审计变为与事中审计结合 二 联网审计的关键技术和 机制从联网审计对象看, 联网审计技术分为数据审计技术和信息系统审计技术 从联网审计程序看, 开展联网审计必须实现组网 系统测试 数据采集与处理 网络数据安全控制等环节 根据这一程序, 联网审计技术包括组网技术 信息系统控制测试技术 数据采集和处理技术 网络数据安全技术 上述联网审计技术相互有所交叉, 其中组网技术 数据采集和处理技术更为关键 审计预警机制则是联网审计的必备功能和优势所在 1. 组网技术 从技术实现模式看, 被审计单位信息系统远程查询终端和联网审计业务网络两种方式都可以实现联网审计的基本目标 审计机关采用远程查询终端访问被审计单位数据服务器或管理网, 可以使审计人员充分利用被审计单位信息系统自身所具有的功能, 及时 全面地了解被审计单位数据, 增强审计人员取得资料的主动性和独立性, 使审计所需要资料的取得不受被审计单位的限制, 减少所提供数据被修改的可能性, 进一步保证审计获取数据资料的真实性和完整性 但是, 审计人员使用远程终端进行查询前须与被审计单位协商一致并取得身份认证后方可进行, 这导致其使用的时间和范围受到较大的局限, 只能作为联网审计的一种必要的补充手段 联网审计必须要利用网络技术, 建立审计业务网络, 获取被审计单位的相关信息和数据 采取建立审计业务网络的模式, 对于开展联网审计具有两大优势 : 一是审计机关可以提高审计自主性, 减少对被审计单位信息系统的依赖和影响 审计机关通过联网审计业务网络, 可以定期 远 8

9 审计论坛 程取得被审计单位信息系统完整的电子数据, 在审计机关内设立被审计单位电子数据资料的数据中心, 经过计算机自动校验核对, 确保审计业务数据的真实性, 从而达到满足审计业务需求的目的 二是在联网审计业务网络的基础上, 审计机关可以开发更多的专业审计应用软件, 审计人员可以根据审计业务的需要, 从多角度 多层次进行多种条件的自由组合查询, 便于全面 系统地掌握被审计单位信息资料, 减少手工劳动, 提高审计效率 采取建立审计业务网络的模式, 能有效解决传统审计中的下列问题 : 一是解决审计人员获取被审计单位纸质资料和电子数据的真实性 完整性问题, 以及采用计算机辅助审计软件需要进行数据转换时产生数据丢失 数据错误的问题 二是解决审计在时间上的滞后性 通过联网审计业务平台建立财务预警机制, 可以防止被审计单位由于管理不善 决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失 三是解决现有计算机审计辅助软件只能对部分数据实现查询 筛选和过滤, 不能辅助决策的问题 在充分借鉴审计人员职业判断和审计经验的基础上, 联网审计业务平台可以通过趋势分析 回归分析等各种数理统计方法, 对被审计单位的数据资料进行全面 宏观 综合的分析, 为审计人员寻找审计线索和重点提供帮助, 辅助审计决策 被审计单位财务核算系统分为非集中管理方式与集中管理方式两种 非集中管理方式是指被审计单位中本级及所有一级 二级预算单位分别拥有自己的财务核算系统 集中管理方式是指被审计单位中所有一级 二级预算单位财务数据集中管理, 整个部门只有 一套财务核算软件 根据被审计单位财务核算系统的现状, 联网审计组网技术需要形成适用于以下四种情况的成熟解决方案 一是利用被审计单位现有局域网资源组成审计网络的解决方案 联网审计环境中, 常用的网络解决方案是利用被审计单位楼宇内现有的局域网资源, 多台审计用计算机通过连接交换机组成一个局域网, 数据采集前置机与被审计单位的备份数据库相连, 也与审计的交换机相连 数据采集前置机采集被审计单位数据, 并对数据进行相应的数据格式转换 审计用计算机对转换后的数据进行分析处理 利用被审计单位网络资源实现联网审计, 是一条切实可行的联网渠道 该解决方案的优点是简化审计网络连接过程, 有效解决电子数据由于远程传送带来的传输瓶颈问题, 审计人员可以同时作业, 分工协作, 提高审计效率 二是利用 PSTN 电话拨号实现远程网络审计的解决方案 在联网审计中, 远程网连接的第一种方式是选择 PSTN 电话拨号方式实现 PSTN 网络从上个世纪八十年代开始建设至今, 是现阶段普及程度最高 成本最低的公用通讯网络, 它在网络互联中也有广泛的应用 PSTN 的应用一般可分为两种类型 : 一种是同等级别机构之间以按需拨号 (DDR) 的方式实现互联, 一种是 ISP 为拨号上网用户提供的远程访问服务的功能 在联网审计中,PSTN 联网接入方式的特点是 : 使用常规电话线, 连接方式为拨号连接, 承载信号为模拟信号, 传输质量较低, 一次性投入及使用费用较低, 连接和使用均比较灵活 三是利用 ISDN 电话拨号实现远程网络审计的解决方案 在 联网审计中, 远程网连接的第二种方式是选择 ISDN 电话拨号方式实现 ISDN(Integrated Services Digital Network) 即综合业务数字网, 是以电话综合数字网为基础发展而成的通信网, 它能提供端到端的数字连接, 用来承载包括话音和非话音在内的多种电信业务 客户能够通过有限的一组标准的多用途用户 / 网络接口接入这个网络 在联网审计中,ISDN 联网接入方式的优点是 : 设备简单容易维护, 无须重新组网, 投资少 ; 运行费用不高 ; 通讯速率较好 四是利用 SDH 专线实现远程网络审计的解决方案 在联网审计中, 远程网连接的第三种方式是选择 SDH 专线方式实现 SDH(Synchronos Digital Hierarchy) 即同步数字系列, 是一种新的数字传输体制 在数字通信系统中, 传送的信号都是数字化的脉冲序列 这些数字信号流在数字交换设备之间传输时, 其速率必须完全保持一致, 才能保证信息传送的准确无误, 因此叫做 同步 在联网审计中, 使用 SDH 组成一个审计局域网, 数据资源可以在审计组内实现完全共享, 而且能够保证数据传输的带宽为 2M, 为远程审计中组网方式中比较理想的方式 缺点是一次性投入及月租费用相对前两种比较高 2. 数据采集和处理技术 组网完成后, 审计人员开展的重要工作是获取和转换电算化数据, 这是审计人员利用审计软件进行业务和余额测试的基础与前提 (1) 数据采集技术 实施网络环境下的审计监督, 采集被审计单位数据的主要特点是时效上的亚实时性 ( 既不是单机条件下的事后数据, 又稍滞后于实时数据 ), 所以审计机关不能依赖被审计单位 9

10 审计论坛 的月备份 年备份数据, 而是要从其信息系统中及时采集 被审计单位端数据采集, 包括以下五个方面的技术 : 一是设置前置机 在被审计单位端设置审计前置机, 审计人员所有的查询请求通过前置机进行 对于进行日常监督的行政事业单位, 可以在被审计单位信息系统某一台计算机中置入审计机关编制的程序, 相当于软件型的前置机 在数据集中式单位, 则应根据数据量的需要配置合适性能的 PC 服务器 二是 PC 服务器的群集 对数据式集中单位进行远程审计时, 可能要采用租用国家公共通讯网络条件下的远程网络审计解决方案 审计人员通过网络发送的只是查询信息, 而真正的查询处理将在被审计单位端完成 此时的审计前置机必须具有相当强的处理能力, 才能满足远程对海量数据查询的需要 采用服务器群集技术解决处理能力问题, 应当将硬件 PC 服务器与相关群集数据库之间的兼容性进行选型搭配试验 三是大中型计算机向 PC 服务器的数据迁移 数据大集中单位的信息系统, 一般采用大中型计算机处理 存储数据, 其操作系统 数据库类型与审计人员所使用的 PC 计算机大不相同 需要选购或者研制开发批量导入导出性能适合的迁移中间件 四是前置机审计模型 安装在前置机上的审计模型包括 : 由时间触发, 定期检测被审计单位数据变动情况 ; 有选择地采集数据 ; 同步增量数据 ( 包括本地和异地 ); 验证数据的完整性 ; 根据系统设置的检索条件, 对新数据进行自动审计 预警 五是数据转换清理 被审计 单位的原始数据, 需要转换成适合审计需要的数据清理 一般包括 : 数据类型转换 日期时间格式转换 代码转换 值域转换 对于联网审计的行政事业单位, 需要开发对用友 金蝶 安易等常用财务软件的转换工具 对于数据大集中单位的大型信息系统, 需要逐一开发专用的数据转换工具 (2) 数据处理技术 在联网审计中, 审计机关利用计算机对电子数据进行审计, 主要是以浏览 选择 比较 检查的方式处理数据 通过网络获取电子数据之后, 在审计方法上与单机计算机审计无太大的区别, 但在数据处理方式 处理时间和处理量上有较大的差异 审计机关通过网络获取电子数据之后, 将解决以下三个问题 : 一是具备海量数据存储的能力 在联网审计条件下, 审计机关能够取得的数据大量增加 这不但为掌握一个被审计单位的情况打下了基础, 也为支持其他审计项目, 开展全面的或者行业性的审计分析提供了便利条件 为了提高审计监督的效率, 审计机关的数据存储主要采取在线存储和近线存储, 故应提供大容量的数据存储能力, 并具有可扩充性 二是提供并行处理的机制 在联网审计条件下, 数据集中式单位的审计数据处理面对的是海量数据 如果没有高速度 大批量的数据处理手段, 建成的审计系统实际不可用 采用并行处理会在很大程度上提高审计数据处理的速度 鉴于服务器集群相对于小型计算机具有第一次投资小 可扩充能力强等优势, 审计端的数据处理应采用服务器群集技术 三是审计业务支撑体系 在联网审计中, 将审计经验抽象为审计模型, 建立业务支撑体系, 是提 高审计效率的关键 计算机层面要实现的技术问题是研制将审计经验转化为审计模型的工具 在现有的现场审计实施系统中, 已经集成了在全国审计机关中征集并经过专家评议的若干条审计专家经验, 作为一个工具以成功案例的形式展现在广大审计人员面前, 以便用户在审计工作中参考使用 审计机关应进一步研究科学的审计建模体系, 继续丰富 充实 完善审计专家经验库 3. 审计预警机制 审计预警机制就是审计人员利用网络互联环境下联网审计技术自动发现问题的一种技术实现机制 具体说, 这种机制是指审计人员将审计经验转换为审计模型, 通过审计预警指标的设置和运行, 对采集到的数据进行转换 分析, 对先后两次数据进行比较以及对这些数据进行自动审计, 并籍此对可能出现的问题或趋势进行关注与查证 这种机制既是联网审计的必备功能, 也是联网审计的优势体现, 审计机关必须将此机制纳入联网审计系统建设 联网审计预警机制主要在联网查询阶段发挥作用, 目的是通过预警为联网查询提供关注重点, 为进一步查证 提出问题纠正函与审计提供基础信息 审计预警一般是在前置服务器实现自动或手工采集后自动实现的 审计人员通过审计经验的增加 审计方法的改变可以调整预警内容 审计预警机制包括以下内容 : 一是制定审计预警指标体系 ; 二是以将预警指标以审计方法的形式添加到联网审计实施系统中 ; 三是利用添加的审计方法进行查询, 发现问题和疑点 ; 四是预警查证结果并进行处理 审计预警指标包含的信息应 10

11 审计论坛 是多方位的 由于审计目标和范围不同, 审计机关需要的信息是多方位的, 既包括资金量信息, 也包括资金使用情况信息, 还包括项目使用人信息 预警指标也应针对这些不同的信息进行不同的设置 比如, 超过重要性水平的资金数额需要预警, 不按照规定用途使用资金的情况需要预警, 未经过规定审批权限审批的项目或资金也需要预警等 三 联网审计的程序在联网审计中, 由于审计人员要通过网络实施很多原来在被审计单位现场开展的工作, 这就需要形成审计人员在网络环境下开展联网审计的特殊审计程序 与现场审计相比, 联网审计在审计程序上具有的特殊性表现为 : 减少了现场查账环节, 增加了对联网信息系统的测试与审计, 以及日常联网查询 数据采集与分析等新的审计程序 具体来看, 联网审计中, 审计人员主要通过高效率的数据采集 分析和处理, 并利用审计软件对业务和余额进行测试, 这些工作在未实施联网审计前都是在现场实施的 由于证据存在形式的多样性, 联网审计还需要有大量现场取证工作 联网审计中, 审查过程则是由若干个周期性的查询构成的, 对每次查询都可能伴随一次现场取证或核实 因此, 日常联网查询是联网审计在现场审计基础上新增的最重要的审计程序 联网审计的一般审计程序, 同样具有准备 实施和报告三个阶段 准备阶段包括制定审计工作方案, 审前调查了解, 制定审计实施方案, 成立审计组, 发出审计通知书等 ; 实施阶段包括信息系统测试与审计, 日常联网查询, 证据收集 整理 归纳等 ; 报告阶段包括形成审计报告 审计结果处 理等 1. 制定审计工作方案, 实施审前调查了解, 制定审计实施方案 传统现场审计方式中, 审计工作方案的主要内容包括 : 审计目标 审计范围 审计对象 审计内容与重点 审计组织与分工 工作要求等 联网审计中, 相关内容根据联网审计的特征而有所不同 例如, 在部门预算执行联网审计中, 具体审计目标包括 : 一是利用网络互联条件下实时审计的特征, 提前了解部门预算编报, 实时了解预算执行情况, 促进有关部门加强预算管理 ; 二是利用网络互联条件下远程审计的特征, 在实时审查资金使用基础上, 广泛关注资金使用环节与途径, 促进提高财政资金使用效益 对于联网审计范围, 鉴于联网核查具有高效率数据采集的优势, 除明确将审计年度的数据纳入审计范围以外, 应将审计年度之前连续两个年度的数据资料纳入审计范围, 实现追踪 比较核查 联网审计的重点应是来源和去向都具有电子数据信息的重点资金 审计机关要实时了解项目支出, 把握资金使用的动态情况, 从连续的情况反映中更加深入透彻地把握项目和资金情况的整体性 联网审计的审计期间为一年, 这决定了联网审计的审前调查了解与传统现场审计的审前调查了解有着明显的不同 联网审计审前调查了解的方式和内容分为两类 : 一类是传统审前调查了解方式 主要是到被审计单位调查了解情况, 查阅相关资料, 走访上级主管部门 有关监管部门 组织人事部门及其他相关部门等 二类是利用联接的网络进行审前调查了解 审计机关可以通过网络获取电子数据信息, 对被审计单位进行试审 调查了解内容是了解被 审计单位的财政财务管理信息系统, 对其是否可靠和可靠程度形成基本的判断 在编制联网审计实施方案过程中, 审计机关应着重关注以下内容 : 一是联网审计的目标 根据 审计法, 联网审计的目标是关注财政收支财务收支的真实 合法和效益 鉴于联网审计实时 高效率数据采集与分析的特征, 审计机关利用联网审计能够实现更大程度上的效益性目标 对联网的财政财务管理信息系统 政策制度 预算管理机制提出建设性意见, 是联网审计最重要的目标 审计机关要归纳总结被审计单位行业审计方法和行业指标 二是联网审计的范围 鉴于联网审计高效率采集和分析数据的特征, 在编制审计实施方案时, 除应明确将审计年度的财政收支财务收支纳入审计范围以外, 应尽可能多地将能够通过联网取得数据的相关单位纳入延伸审计的范围, 追溯的年度也可以比现场审计追溯的年度适当扩大 审计组应当对审前调查了解所取得的资料进行初步分析性复核, 关注资料间的异常关系和异常变动, 分析被审计单位财政收支 财务收支及其有关的经济活动中可能存在的重要问题和线索, 确定审计重点 审计重点也是数据采集的重点 审计实施方案应包括重点审计模块的业务需求内容 2. 信息系统测试与审计 审计机关发出审计通知书或专项审计调查通知书, 与被审计单位形成明确的审计关系与审计调查关系后, 审计人员必须对被审计单位信息系统进行测试, 检查其可信赖程度与有效性, 检查其数据的真实性与完整性, 确保审计获取的数据是真实完整的 当前实施的联网审计是财务审计, 这决定了联网审计 11

12 审计论坛 方式对信息系统的测试目的是为了判断其是否能够为保全会计报表的真实 公允发挥作用, 关注资产的安全和数据的完成是否能够得到保护 对信息系统测试的方法分为一般方法和利用计算机的方法 一般方法主要用于对信息系统的了解和描述, 包括 : 面谈法 系统文档审阅法 观察法 计算机系统文字描述法 表格描述法 图形描述法等 利用计算机的方法主要用于对信息系统控制进行测试, 包括 : 测试数据法 平行模拟法 在线连续审计技术 ( 如嵌入审计模块 ) 综合测试法 受控处理法和受控再处理法等 对信息系统进行测试后, 确定其是否可以依赖 对可以依赖的再进行符合性测试 ; 对不依赖的, 联网审计应立即转入现场审计, 在实施审计时直接对被审计单位财政收支 财务收支的业务活动或者会计报表项目进行实质性测试 3. 联网查询 信息系统测试完成后, 联网审计进入联网查询阶段, 这是非常重要的审计过程 在网络互联环境下, 联网查询的数据采集工作由前置服务器应用程序自动或手工完成 在查询阶段, 审计人员需要通过客户端下载由前置服务器采集到的数据 审计人员在查询期间的主要工作就是在面对被审计单位海量数据的情况下, 通过联网审计业务平台, 根据实际审计业务需求对前置服务器所采集的被审计单位业务数据, 按照各种条件进行筛选 分类和查询, 并充分借鉴审计经验 ; 发挥计算机处理大量复杂计算的优势, 综合 全面地进行计算 对比和分析, 据此确定审计重点, 有针对性地对重点敏感的数据和高风险的数据进行详查 每次查 询完毕, 审计组应当向所在部门提交联网查询报告 联网查询报告内容包括 : 核查的内容和重点, 重点内容的基本情况和变动情况, 查询问题的变动情况, 重点和疑点的关注情况, 新发现的重点和疑点, 持续关注的内容, 上次关注点的结论, 对查询问题 重点和疑点的基本判断, 拟对疑点进行取证的建议和安排等 4. 证据的搜集与整理 由于联网审计中审计证据产生的途径与传统审计不同, 若被审计单位电子数据缺乏可靠性, 势必对审计结果带来系统风险 受被审计单位信息化程度的制约, 目前审计机关不可能通过联网取得全部所需要的审计证据 对于信息化程度高的部门单位, 审计机关可以从网上取得某些证据, 如电子凭证 电子合同等 ; 对信息化程度有限, 只局限于电子记账的部门单位, 证据的收集只能从现场取得 联网查询发现疑点, 应向被审计单位发放联网审计疑点询问函, 必须通过联网取证与现场取证相结合取得全部审计证据 5. 审计结果的处理与审计报告 审计机关对被审计单位出现的异常或明确的违法违规疑点, 并经取证明确的问题, 应以正式函件告知被审计单位 这种函件可以称为联网审计问题纠正函 联网审计问题纠正函应确定为审计机关正式审计文书, 明确其是对联网查询发现的被审计单位财政财务管理中出现的问题, 发送给被审计单位要求其纠正和规范的函件 联网审计问题纠正函需要被审计单位改正, 并向审计机关告知纠正结果 审计期间结束前的最后一次查询, 审计机关应当对被审计单位函复的问题纠正情况进行确认, 没有纠正的, 应当出具审计决定书 或审计移送处理书 联网审计报告的形成基础是联网查询报告 审计工作底稿 审计证据 联网审计问题纠正函 联网审计报告内容包括 : 被审计单位的基本情况, 被审计单位的会计责任与审计责任, 联网查询情况, 联网审计问题纠正函的总体情况, 对被审计单位财政财务管理和信息系统内部控制的基本评价, 审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支 财务收支行为的事实和定性 处理处罚决定以及法律 法规 规章依据, 有关移送处理的决定 必要时, 可以对被审计单位提出改进财政收支 财务收支管理的建议 四 联网审计的若干范例 1. 天津市开展联网实时审计 2013 年以来, 天津市审计局运用 制度加科技 的方法, 积极构建审计监督 一张网 开发建设了包括审计监督指挥中心 联网实时审计中心和审计数据中心在内的审计监督综合管理系统 建立完善了联网实时审计工作机制, 将全市 157 个政府部门和重点国有企业 地方金融机构及项目建设单位纳入联网范围 通过无项目审计和实时监控, 开展跨行业 跨领域数据比对分析, 前移审计关口, 及时发现问题, 及时预警提醒, 及时规范整改, 发挥审计的预防和威慑作用, 初步形成了具有实时和大数据特点的联网实时审计新模式 2015 年 7 月 30 日, 天津市政府颁布实施 天津市联网实时审计监督办法 ( 津政令第 21 号 ), 为审计机关依法有序开展联网实时审计创造了良好法制环境 该办法主要突出 5 个重点 : 一是突出大数据审计理念 ; 二是突出审计监督全覆盖要求 ; 三是突出发挥审计建设性作用 ; 四是突出审计监督程序 12

13 审计论坛 创新 ; 五是突出保障数据安全 该办法是对近年来天津市联网实时审计工作的经验总结与发展完善 2. 广东省探索联网审计 广东省审计厅依托数字化审计, 积极联络有关部门, 制定建设规划, 着力构建实时在线审计监督平台 目前, 已经构建了与省财政厅 省社保局及部分地级市财政 业务信息系统的联网, 实现了实时在线浏览查询功能 同时, 依托数字化审计业务分析模型, 着手完善实时在线电子数据审计分析监督功能 未来 3 年内, 将逐步联网各有关单位, 积累和丰富涉及财政 税务 保险 工商 民政 住房等跨部门 跨行业和跨年度的电子数据, 建设完善实时在线审计监督平台, 实现相关的预警预测分析功能, 对违规问题及时发现和纠正, 进一步提升审计全覆盖水平 3. 青岛市实施联网审计 近年来, 青岛市审计局率先实现多行业统一平台联网审计, 破解了单一行业联网审计数据分散 环境孤立, 无法实现跨行业关联分析的重大技术难题 对财政 社保 地税 投资和公积金 5 个重要领域全部实施了联网审计, 对交通收费 医疗卫生等 8 大重要行业的 20 个系统全部实施了信息系统审计, 审计效率提高 10 多倍 几年来, 通过计算机审计, 查出违规和管理不规范金额 70 多亿元, 移送案件线索 6 起, 揭示信息系统漏洞近 200 个, 组织撰写的 48 篇审计案例或方法获审计署优秀 4. 湖北省咸宁市形成联网审计平台 湖北省咸宁市审计局加强与政府相关部门的联系沟通, 加快审计信息系统与财政 国库 税务 社保 国土 规划 发展改革 水利 交通 住房建设 房产 学校 医院等部门单位的联网, 形成联网审 计平台 目前, 基本完成了 136 家市直预算单位的财务数据采集整理工作 建立数据分析室, 组建数据分析团队, 对联网获取数据进行日常监控和定期筛选 分析 核对 按照分析结果, 对核实结果为一般性问题的单位, 出具 问题联系单, 告知相关单位并要求落实整改 对核实结果为重大问题或共性问题的, 出具 审计建议函, 要求相关单位落实整改 5. 湖北省襄阳市开展住房公积金联网审计 湖北省襄阳市审计局积极探索住房公积金联网审计, 促进规范管理, 保障资金安全 一是建成数据分析系统, 编写联网审计操作规范 研究梳理住房公积金审计相关法律法规和专家经验, 确定了 4 类业务 18 个审计事项, 完成了数据规划和方法体系, 建立了审计数据库和审计方法模型库, 建成住房公积金审计数据分析系统, 编制了住房公积金联网审计操作规范 二是实现网络直联, 定期采集数据 在市公积金管理中心设置了前置服务器, 通过广电专线直联市审计局住房公积金审计数据分析系统 市公积金管理中心定期将数据备份在服务器上, 每月至少更新 1 次 采集范围包括市直及县市区 2000 年以来的所有数据 6. 湖北省荆门市开展医保资金联网审计 湖北省荆门市审计局积极探索大数据环境下的医保资金联网审计, 建立医保资金联网审计数据分析系统, 研究开发审计方法模型, 取得较好成效 编撰了医保资金联网审计操作规范, 开展实时联网审计监测, 出具了 2 期联网审计监测报告, 研究基金征缴 支付关键指标的波动趋势, 分析收支压力, 提出针对性的审计建议 在医保资金交叉审计中, 运用上述 审计分析模型, 查出某地医保资金管理中存在的问题 20 余项, 移送违纪违法问题线索 7 件 五 当前联网审计中存在的困难与问题联网审计以 金审 工程为依托, 构建各部门预算 决算 财务核算 资金支付等审计专业数据库, 实现与被审计单位信息数据库的对接, 形成连续性的数据归集和积累机制, 从而打造出数据高度集中的审计分析平台 目前, 不少审计机关结合部门预算执行审计, 有效利用联网审计系统数据全面和财务数据实时更新的优势, 对有关部门单位开展联网审计 通过建立年度新会计账, 配置采集参数, 上传联网审计相关数据, 使用联网审计系统查看财务账套数据并与预算等数据进行关联分析, 发放联网审计疑点询问函和联网审计问题纠正函, 实现了联网审计全过程的深度参与 在联网审计和扩大审计监督覆盖面方面也积累了一些经验 但是, 从面上情况看, 当前在开展联网审计中还存在不少困难与问题 1. 被审计单位信息化建设进展缓慢 有的被审计单位没有实现部门与所属二级预算单位的财务数据联网 有的被审计单位行业管理信息系统各自独立 互不相通, 均为信息孤岛, 造成业务数据的分散化 碎片化 被审计单位信息化建设滞后, 财务 业务数据集约化 标准化程度低, 给联网审计数据采集和分析应用带来一定困难 2. 联网审计系统部署和数据采集不够全面 一方面, 对已联网审计的部门所属二级单位财务数据联网的覆盖面不够 另一方面, 对已联网审计的部门业务数据联网的覆盖面不够 有些已经与审 13

14 审计论坛 计机关实现联网审计的部门, 只对财务核算数据进行采集, 还没有覆盖由部门管理的行业数据 随着审计工作的发展, 对行业数据联网的规划及实施有待进一步深入 如何对部门分散管理的行业数据进行统一规划 统一采集, 也是在对业务数据联网审计过程中需要重点解决的问题 3. 联网审计工作规律性和有效性不够 与被审计单位的互联互通, 只是打下了联网审计工作的基础, 为部门预算执行的实时 跟踪审计创造了便利条件 要真正使得联网审计发挥效用, 还需要有效地 有规律地使用联网审计系统开展审计工作 当前开展的联网审计, 主要集中在就账论账 就事论事层面, 通过使用 SQL 语句查询当年某个账套或者几个账套的财务数据, 往往从财务核算数据本身来发现疑点, 缺乏后续进一步跟踪, 造成有效性不够 此外, 联网审计年度之间不均衡, 年度内的月度之间不均衡, 表现为规律性不够 4. 审计作业系统 (AO 系统 联网审计系统 ) 基层审计机关应用缺乏 联网审计是近年来全国各级审计机关都在积极探索开展的一项工作, 但作为基层审计机关, 仍有大部分地方未实现或未全部部署该项工作 目前, 基层审计机关推广应用审计作业系统 (AO 系统 联网审计系统 ) 严重不足, 联网审计范围狭窄 截至目前, 全国仅 11 个省级 22 个地市 4 个区县部署了财政 地税 社保等相关行业联网审计系统 真正联网的只有陕西省城镇企业养老保险基金联网系统, 其他因被审计单位不予配合, 再加之审计法律法规对实时取数 在线审计没有明确规定, 只能建立联网系统的核心部件, 实现数 据清洗 分析 展现, 不与被审计单位联网 联网审计的应用有待拓宽 深化 5. 审计人员对联网审计参与度不大 联网审计系统是以单个计算机审计方法模型为单位, 对计算机技术水平差的老审计人员是一个障碍, 只能由计算机基础好的青年审计人员使用 其运行模式导致审计人员不能全员参与, 最终影响其充分发挥数据分析能力 此外, 补充的计算机审计方法新模型, 思路由审计人员构建, 嵌入系统却需要专业技术人员完成 6. 复合型人才匮缺 由于联网审计操作较为复杂, 在联网审计系统中进行综合查询与分析需要一定的专业技能, 这也导致了审计人员缺乏足够动力开展联网审计工作 截至目前, 通过审计署计算机中级考试的审计人员占全国审计干部比例不到 7% 审计人员的计算机水平是制约联网审计发展的第一大因素 7. 信息系统审计缺位 目前, 除浙江 江苏 上海等地信息系统审计开展得较多外, 其余大部分省份没有开展信息系统审计或仅作了个别尝试 信息系统审计缺位, 最终将导致审计机关不能对被审计单位信息系统提供的数据是否完整 真实 准确作出全面评价, 不能防范 假账真审 的风险 8. 联网审计管理不完善 审计署已发布的 50 个计算机审计实务公告对联网审计管理未进行规范, 对数据采集 数据存储载体没有操作规范 当前, 迫切要解决联网审计管理中存在的以下问题 : 一是联网审计资源不能有效整合 由于审计机关隶属于本级政府, 各级联网审计仅在本级预算拨款单位间进行, 各级审计机关与金融 税务等重点部门的联网资源 很难实现对接与共享 二是审计软件开发推广工作不协调, 盲目重复投资 由于缺乏审计软件的统一开发与推广, 各级审计机关都在自主开发软件 随着被审计单位网络资源的不断共享, 审计资源的共享程度也将越来越高, 这些软件的重复性将越来越明显, 造成资源浪费 9. 计算机审计机构缺失 目前, 全国审计机关除审计署 18 个驻地方特派员办事处设有计算机审计处外, 已有 14 个省级审计机关设立了计算机审计处 ( 信息化办公室 ), 但大部分地方审计机关没有负责信息化建设项目和联网审计 信息系统审计的专业机构 六 完善联网审计制度的对策和措施联网审计是运用云计算的方式实施的远程审计, 实现了信息化的异地审计 联网审计作为计算机审计发展的高级阶段, 联网审计技术为审计人员所带来的便利明显, 计算机审计技术的优势突出 联网审计作为一种全新的审计方式, 对推动审计工作信息化意义重大 各级审计机关和广大审计人员要站在审计工作科学发展的高度, 进一步提高对联网审计重要性的认识 要充分认识到 : 联网审计是主动适应经济社会信息化高速发展的必然选择, 是完善国家治理的内在要求, 是贯彻实践科学审计理念 创新审计工作模式 思路和方法的重要实践, 是推进部门预算执行审计监督全覆盖的重要路径, 是提升审计人员业务技能 提高审计工作效率的重要工具, 也是展示审计人员审计技能的重要平台 各级审计机关要采取有效措施, 大力推进联网审计, 加速实现审计工作信息化 1. 促进被审计单位加快信息 14

15 审计论坛 化建设 被审计单位自身信息化 建设情况是联网审计工作的外部 能以手工方式 短时间的现场联网 能共享 业务不能协同 以及系统 方式取得的 相对集中 覆盖面广 不安全 不可靠 不经济等方面的 条件 是实施联网审计 实现审计 的海量数据 第四 信息系统成为 突出问题 促进信息系统的服务效 监督全覆盖的前提条件 也是关系 必须审计的内容的特征决定了被 能 地方审计机关要在积累经验 联网审计工作进展的制约性因素 审计单位应当已建立起较为完善 的基础上 积极配合上级审计机关 如果被审计单位自身不能实现与 的网络系统 硬件配备水平较高 开展省 市 县 三级联动 的联网 所属二级单位财务系统的先期联 被审计单位的主要业务通过计算 审计 从近年来审计项目安排情 网 即使被审计单位本级与审计机 机完成 有关的基础数据和原始资 况来看 一个较为可行的办法是在 关实现联网审计 也无法达成以联 料能够通过网络查阅和传输 内部 部门年度预算执行审计项目中 视 网审计实现审计监督全覆盖的目 控制制度较为完善 被审计单位建 联网情况安排对该部门单位的联 标 从而大大降低了部署联网审计 立了专门的信息机构 网审计 每年上半年集中安排一 系统的绩效 今后一个时期 各级 轮对所有联网部门单位进行联网 审计机关应积极联系 协调还没有 3. 推进地方审计机关联网审 计建设 地方审计机关要积极创 实现本级与所属二级单位财务系 造条件 加快构建一个实时监控 传年度联网审计基础资料 进行数 审计 包括建立年度新账 收集上 统联网的被审计单位 推进财务系 动态监测的在线审计系统 对于 据关联分析和核查等 每年下半 统网络信息化建设 要积极建言 信息系统比较完善的项目 应当运 年再安排一轮对部门单位的联网 从加强被审计单位自身对所属单 用计算机审计 信息系统审计或者 审计 主要是预警信息梳理 数据 位财务监管的角度出发 促进被审 联网审计方法开展审计 主要通 关联分析和核查等 计单位在较短时间内实现本级与 过在审计机关建立审计数据中心 所属二级单位的财务互联 为推进 与被审计单位数据中心通过专门 4. 做好联网审计部门单位预 警信息的梳理 在联网审计数据 联网审计创造外部条件 通道实现联网 审计人员通过手提 采集服务器中 内置有许多联网审 2. 重视联网审计被审计单位 的选择 联网审计作为一种全新 电脑与审计机关数据中心相连 由 计预警模型 这些预警模型都是 被审计单位开放权限和数据 最终 以往审计过程中的经验总结 能查 的审计方式 其审计方法 审计对 实现与被审计单位数据和信息的 找 发现已联网的审计管辖单位财 象 审计程序都有一定的特殊性 实时联网 这样审计人员就可以根 务核算数据中一般性 常规性的问 根据哪些要素确定联网审计的被 据需要 定期对新增数据运用审计 题疑点 并在前置机预警报告中列 审计单位 是决定联网审计成败 方法体系或模型开展全部扫描和 示 此外 在联网审计数据库服务 联 网 审 计 质 量 优 劣 的 重 要 前 提 系统体检 及时发现倾向性问题 器中还有部分审计模型 产生全部 选择联网审计的被审计单位可以 提醒被审计单位注意或向有关部 联网审计部门单位预算执行总体 从联网审计的特征着手进行考虑 门反映 通过联网揭示相关信息 进度等方面的预警信息 并在预警 第一 远程特征决定了审计机关应 系统存在的行业信息孤岛 资源不 报告中列示 审计人员要在登陆 当选择在网络互联环境下比现场 审计成本低的被审计单位 审计 机关与被审计单位实现网络互联 需要投入价值不菲的计算机设备 从审计成本与审计收益的配比关 系看 只有实施联网审计所需要的 资金成本 人力成本与审计收益的 比例比现场审计小时选择联网审 计 第二 实时特征决定了审计机 关应当与需要进行随时监督的重 点部门进行网络互联 第三 高效 率的数据采集和分析特征决定了 联网审计被审计单位应当存在不 15

16 审计论坛 联网审计系统后, 及时梳理这些预警信息, 根据部门单位实际情况进行核实后, 选择是否生成疑点并作进一步处理 在联网审计过程中, 要针对不同联网审计部门单位自身的业务流程 财务管理和核算实际情况, 不断完善适合各自部门单位特点的前置采集服务器预警模型 5. 做好联网审计部门单位数据关联分析和核查 一是做好部门单位财务数据与预算数据的关联 解决好被审计单位本级因财务多账套核算, 财务账套核算数据与预算数据关联不完整的问题 二是进一步完善部门单位预算数据与财务数据关联模型 对部分预算项目在财务账套中分科目核算的情况, 要依据实际掌握的情况, 在联网审计系统中予以完善 三是在此基础上, 做好联网审计部门单位数据关联分析 对部门单位预算执行情况进行全过程 全范围审计监督, 发现疑点认真核查 四是不断完善预警模型和创新审计查询分析方法 根据各部门单位业务特点及以前年度审计工作经验, 积极创新审计查询分析方法, 充实联网审计应用模型专家经验, 最终形成一套适合审计管辖单位特点的审计专家经验库 6. 加强联网审计业务培训 联网审计技能是传统审计技能与信息技术高度结合的产物 随着 金审 工程的实施, 预算跟踪 + 联网核查 审计模式改变着以往的审计工作方式 审计人员仅仅掌握传统审计技能, 无法保障顺利使用联网审计系统开展审计工作 审计机关应加强多渠道培训, 提升审计人员联网审计能力 : 一是继续加大审计业务人员计算机中级培训力度, 提高审计署计算机中级考试通过率 同时, 给予相应的项目或课题, 以提高其计算机审计应 用能力 ; 二是对计算机专业人员加大审计业务知识的培训, 鼓励计算机专业人员参加国际注册信息系统审计师 (CISA) 考试 ; 三是将审计业务人员与计算机专业人员轮岗, 以岗位练兵方式提升联网审计水平 ; 四是尽快建设信息化培训平台 模拟仿真实验室, 通过案例教学, 不断提升审计人员联网审计能力 ; 五是与高校 企业合作, 成立有关研究机构, 积极建立产学研联动机制, 为审计人员理论与实践互动提供平台 ; 六是审计机关在引入新人时, 优先考虑具有计算机 统计背景的专业人才 7. 建立联网审计成果衡量标准 实时 远程的监督, 以及联网审计疑点询问函 联网审计问题纠正函等新的审计文书, 使被审计单位存在的很多问题在产生初期即告消失 这体现了联网审计事中监督和事后监督相结合的特点, 也决定了审计查出问题在数量上将会大幅度减少, 从而使审计查出问题情况不能作为衡量审计成果的标准 审计机关应当建立适应联网审计的审计成果衡量标准 一是对提出并得到被审计单位及时认可的联网审计问题纠正函, 以及联网审计报告等多项联网审计结果作为衡量审计成果的标准 二是坚持 体制 制度 管理 效益 的监督思想, 通过联网审计报告提出审计意见和建议的采纳情况来衡量审计成果 三是从联网审计的长远发展来看, 审计机关应当坚持以绩效审计为发展方向的联网审计思路, 把审计的目标放到资金或项目的经济性 效率性和效果性上来 利用联网审计高效率数据采集 处理与分析的优势, 利用联网审计多部门比较查询分析的优势, 真正促进财政资金的有效使用, 减少损失浪费 在绩效审计的大背景下, 审计机关必须改变单 纯监督的观念, 树立服务经济建设的大局意识 随着联网审计的开展与推广, 为审计人员提供了一个收集 分析各项经济数据资料的平台, 审计机关将能够在最有效的时间内大量掌握财政 税务 银行等部门单位的反映国家经济发展建设的信息资料 这有利于审计人员增强宏观意识, 以全局的眼光来思考和研究经济发展中出现的重大问题, 找寻问题产生的根源, 分析对经济建设可能产生的影响, 提出深化各项改革 完善政策法规 加强经济管理的建议, 促进国民经济持续快速健康发展 8. 完善联网审计管理 当前, 联网审计方式还不为审计人员所了解, 其实时 高效采集财政收支财务收支数据的特征还不为审计人员所重视, 相关联网审计项目管理制度严重缺乏 为了推进联网审计发展, 审计机关应建立健全联网审计管理制度, 包括联网审计跟踪作业制度 联网查询报告制度 网络权限管理制度等 针对联网审计管理中存在的问题, 审计机关应采取以下措施 : 探索适用范围更广的公网传输机制 ; 通过与重点行业 重点领域的联网, 建立审计数据中心, 扩大资源共享面 ; 加快研发通用开放的联网审计实施系统, 使地方审计机关从审计系统研发和技术创新方面解脱出来, 集中精力进行软件应用 ; 完善现有系统的接口程序, 制订有关行业的数据接口标准 此外, 联网审计专业性强, 需要有计算机专业的审计机构来开展审计工作 计算机审计机构的设置是优化整体审计范围布局的重大举措, 也是带动各级审计机关紧跟现代化时代要求的必要手段 ( 作者系上海市审计局总审计师 ) 16

17 审计论坛 姜学诗 推进审计 全覆盖 服务浦东改革发展大局 实现审计 全覆盖, 是强化审计监督职能的基础和前提, 是贯彻落实中办国办 框架意见 要求, 建设与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制的重要举措和有力抓手 本文通过系统的概念范围分析 任务特征分析 推进机理分析和实现途径分析, 旨在达到把握大势 转变观念 凝聚共识 加强创新, 发挥 全覆盖 观念在审计实践中的引领和推动作用, 以进一步提高审计监督的质量和水平, 为浦东 二次创业 和自贸试验区 科创中心建设提供有力支持和保障 一 审计 全覆盖 的背景 概念及主要内容关于审计 全覆盖, 以前一些专家学者作为一般性概念也有涉及和引用, 但作为审计工作的发展战略和目标要求, 进行系统性 完整性地表述, 则是近两年的事情 1. 审计 全覆盖 概念的提出及完善过程 2014 年 1 月 9 日, 李克强总理在听取审计署工作汇报时强调, 要加强依法审计, 实行全覆盖监督, 切实看住管好公共资金 2014 年 2 月 12 日, 李克强总理在国务院召开第二次廉政工作会议上指出, 要严格公共资金管理和监督, 把政府所有收支全部纳入预算管理, 对所有公共资金 国有资产 国有资源实行审计监督全覆盖 2014 年 10 月 27 日, 国务院 关于加强审计工作的意见 ( 国发 号 ) 指出, 要依法履行审计职责, 加大审计力度, 创新审计方式, 提高审计效率, 对公共资金 国有资产 国有资源 领导干部经济责任履行情况进行审计, 实现审计监督全覆盖, 促进国家治理现代化和国民经济健康发展 2015 年 12 月 8 日, 中办 国办印发了完善审计制度若干重大问题的框架意见及三个配套文件, 强调的第一重点任务就是审计全覆盖 要求, 对依法属于审计监督范围的所有管理 分配 使用公共资金 国有资产 国有资源的部门和单位, 以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计, 实现审计监督全覆盖 可以看出, 审计 全覆盖 的概念, 是由党和国家最高领导层深刻分析当前形势 着眼推进我国经济社会改革发展及审计监督体系建设大局提出来的, 经历从公共资金 公共资金 国有资产 国有资源 公共资金 国有资产 国有资源 领导干部经济责任履行情况逐步深化递进和完善发展的过程, 并由中办 国办印发 完善审计制度若干重大问题的框架意见 完成顶层设计和总体规划 2. 强调审计 全覆盖 的重要意义 (1) 法律关于审计监督的制度性安排 现行 宪法 第九十一 条 第一百零九条规定, 国务院设立审计机关, 县级以上地方政府设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支, 对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支, 进行审计监督 审计机关依照法律规定独立行使审计监督权, 不受其他行政机关 社会团体和个人的干涉 现行 审计法 第一条 第二条规定, 为了加强国家的审计监督, 维护国家财政经济秩序, 提高财政资金使用效益, 促进廉政建设, 保障国民经济和社会健康发展, 国家实行审计监督制度 审计法 第二条规定, 审计机关依照法律规定的职权和程序, 进行审计监督 第十六条规定, 审计机关对本级各部门 ( 含直属单位 ) 和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况, 进行审计监督 第二十条规定, 审计机关对国有企业的资产 负债 损益, 进行审计监督 第二十二条规定, 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算, 进行审计监督 第二十五条规定, 审计机关按照国家有关规定, 对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人, 在任职期间对本地区 本部门或者本单位的财政收支 财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况, 进行审计监督 可见, 我国法律对设立审计机 17

18 审计论坛 关, 开展财政审计 国企审计 建设项目审计 领导干部 ( 人员 ) 经济责任审计均作出了明确规定 ; 关于审计监督的制度安排是全时空 全方位 全覆盖的, 没有特例 (2) 经济社会新常态的特定保障要求 近年来, 我国经济社会的改革发展进入了新常态 一方面, 经过改革开放 30 多年的高速发展, 我国的经济 财政活动的体量已经非常庞大, 类型也十分复杂, 部分区域的监管已经出现不封闭的现象, 必须要重视和解决监管视野及能力不对称 不匹配 不适应的问题 另一方面, 经济领域的违规违纪违法问题频繁发生, 容易产生失控的苗头, 而审计全覆盖是消除监督盲区和死角 进一步扎紧篱笆 充分发挥审计监督职能的重要手段 所以, 当前审计监督的目标任务是, 公共资金配置到哪里, 国有资产运营 管理到哪里, 国有资源占用 利用到哪里, 领导干部 ( 人员 ) 经济责任履行到哪里, 国家审计的监督功能就应该覆盖到哪里 (3) 审计 免疫系统 的内在功能 审计是政府体制内经济领域的 免疫系统, 它通过发挥对全部领域内不规范经济行为的预防 揭示 抵御等功能, 维护着经济社会的健康生态, 为各项改革发展 事业提供有力支持 就象一个人的 免疫系统, 通过体内自身的抵抗力, 保护着身体每一个部位的健康 ; 所以, 患感冒了会发热 生肺炎了会发热 手脚受伤感染了也会发热 ; 这是免疫功能正常发挥作用 与外来入侵之敌抗争较量的一个表现 但如果有一天, 免疫系统 部分失灵了, 对部分区域受到侵害放任不管了, 那就会逐渐造成一些区域或部位受损害, 直至不断蔓延 危及生命, 就要出大事 由此看来, 实现审计全覆盖, 不仅是依法履行审计机关工作职责的内在要求, 而且也是服务改革发展大局的必然需要 3. 审计 全覆盖 的主要内容 实施审计 全覆盖, 主要包括以下三个层面的范围和内容, 可以概括为 三个凡是 : 一是凡是涉及公共资金 国有资产 国有资源的, 都要接受审计监督 ; 二是凡是涉及对公共资金 国有资产 国有资源管理 分配 使用的活动, 都要接受审计监督 ; 三是凡是涉及对公共资金 国有资产 国有资源管理 分配 使用的部门 单位和人员, 都要接受审计监督 二 推进审计 全覆盖 的实践机理 全覆盖 的本质特征就是审 计范围和内容无盲区 ; 但决不是简单的摊大饼 我们要注意理解和把握好审计全覆盖的科学内涵, 特别是要注意处理好与突出工作重点之间的关系, 加强科学管理, 整合内外资源, 进一步增强审计监督的整体绩效 1. 要实现有重点的全覆盖 紧紧围绕党委 政府的工作中心, 把握浦东政府机关职能转变 自贸区科创中心建设, 以及贯彻中央 八项规定 资源环保等重点领域, 以及重大政策落实 重点部门履职 重点资金使用 重点项目建设等关键要素, 在突出财政财务收支的真实合规的基础上, 更加关注政策落实和资金项目推进的效益性和效果性, 着力反映公共资金 公共权力运行和公共部门履职尽责情况, 发挥审计强化监督和服务发展的基本职能, 为创新驱动发展 经济转型升级保驾护航 而不是胡子眉毛一把抓, 好大喜功, 走马观花, 片面追求形式和数量上的大而全 2. 要实现有计划的全覆盖 中办国办 框架意见 要求, 到 2020 年, 要基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制 所以, 我们不但要紧盯浦东 1210 平方公里的区域, 而且要紧盯 7000 多亿元的 GDP 和 700 多亿元的财政收支, 紧盯 100 多个经济责任审计对象单位 坚持实事求是的态度, 加强调查研究和协调运用, 学会弹钢琴 ; 立足现有条件, 采取多种形式, 加强计划统筹和科学管理, 顶层规划, 分步实施, 严密组织, 科学审计, 做到审网恢恢 疏而不漏 而不是期望不切实际的一步到位 一劳永逸, 三天的饭一顿吃, 空想 忽如一夜春风起, 千树万树梨花开 的奇迹 3. 要实现有成效的全覆盖 强化 全覆盖 理念, 推进审计创 18

19 审计论坛 新转型, 注重整合内外资源, 优化方法途径, 加强综合保障, 推进模式创新, 不断增强审计绩效 紧紧扭住揭示问题 研究对策 督促整改等主要环节, 坚持依法审计 用事实说话, 抽丝剥茧, 由表及里, 去伪存真, 打破沙锅问到底 不见真相不收兵, 善于还原真相 深入发现存在问题 ; 坚持查错纠弊 勇于担当, 敢于揭示问题症结, 提出针对性 指导性强的审计建议, 加强跟踪督促, 加大审计公开力度, 强化整改和问责 ; 坚持源头治理, 促进完善各类制度机制, 堵塞漏洞, 不断提高审计质量和水平 ; 做到查出一个问题揭示一种现象, 整改一个问题堵塞一批漏洞, 完善一个机制化解一类风险, 切实发挥审计服务政府治理和经济 免疫系统 功能, 防范区域性 系统性风险和普遍性问题发生 三 实现审计 全覆盖 的方法途径浦东的经济体量比较大, 而且在逐年增加, 对自贸试验区 科创中心建设的投入力度也将不断加大, 我们要通过组织计划科学化 质量管理规范化 资源整合最大化 方法手段信息化, 逐步扩大覆盖面, 最终实现 全覆盖 目标要求 1. 要科学编制审计计划, 保持 有效项目规模和覆盖面 数量规模与质量效益是我们审计工作不可或缺的两个支撑点, 是车之双轮 鸟之双翼 ; 审计质量是审计工作的生命线, 而必要的数量规模则是保证质量效益的前提条件 只有保持一定的审计数量规模, 才能保证审计职能的正常发挥 满足新区改革发展的保障需要 而实现审计 全覆盖, 首先要做到立项调研的 全覆盖 在当前审计力量有限的情况下, 尤其要注重科学立项 精准立项 ; 加强立项调研, 着力扩大走访和调研的宽度和深度, 不断增强审计项目计划的广泛性 代表性和针对性 2. 要加强组织管理方式创新 根据体量 性质 类型 各方关注度等特点, 认真做好部门财政财务收支审计 经责审计 国企审计等审计对象的分类分级工作, 准确区分重点与一般的范围, 并建立项目库 注重优化计划安排, 采取差别化轮动式 结合式 同步式 稽查式等多种方法途径, 有序推进审计实施, 做到重点对象重点体检, 一般对象疏而不漏, 确保不出现死角和盲区 积极完善审计方案, 优化人员配备, 加强工作指导, 整合内部资源, 深化业务培训, 跟进综合保障, 促进项目应审尽审和审深审透, 提升项目质量 3. 要转变财政审计理念和模式 主动适应 全口径 预算监督要求, 确立 大财政 审计格局, 将本级财政预算 政府性基金 国有资本经营预算等三本账全部纳入财政审计范围, 并通过必要的延伸审计, 拓展审计覆盖面 同时, 要防止以预算执行审计代替财政审计的现象, 关注财政管理结构性 制度性缺陷, 以及政府性债务 政府性采购 财政单一账户结算等改革情况, 及时发现和揭示存在问题 及风险, 促进完善制度 堵塞漏洞 防范风险, 当好 财政卫士 4. 要借助外力 增强建设项目审计绩效 注重借力社会审计力量, 扎实推进竣工决算审计和跟踪审计, 加强事中 事后监管, 扩大过程覆盖 ; 厘清国家审计与单位内部审计的职责边界, 实现审计与政府投资项目 资金的全口径匹配和无缝对接, 推进政府投资建设项目审计全覆盖 5. 要加强审计结果运用 凝聚合力 加强与管人 管权 管钱 管事部门的协作联动, 落实整改责任制, 提升审计公开的质量和范围, 加强审计结果在干部考核任用 党风廉政建设责任制 预算项目及资金安排等领域的深化运用, 进一步推进整改和问责, 巩固和放大审计工作成效 6. 要提高审计技术含量 认真落实国家 金审工程 规划要求, 加大投入, 推进审计信息化建设, 加强审计管理系统和现场审计系统的升级和应用, 拓展审计广度和深度 加强与有关职能部门的信息数据互联互通, 逐步推进联网审计 远程审计 实时动态审计, 把我们的手加长, 把我们的速度加快, 把我们的眼睛变亮, 不断提高审计工作效率, 应对大数据 互联网 + 对审计 全覆盖 的挑战 7. 要拓展内部审计的覆盖范围和监督能力 着眼改革发展需求, 积极建言献策, 推进内审机构建设和人员配备, 构建内审网络, 扩大内审覆盖面积 完善制度机制, 开展业务指导和专业培训, 不断加强内审能力, 拓展内部审核把关功能, 发挥内审在本单位内部经济生态中的 啄木鸟 和 第一道关口 作用 ( 作者单位 : 上海市浦东新区审计局 ) 19

20 工作研究 张 婷 落实两件事 做到四个新 最近两年 对于审计署 市政 也就是其核心业务流转的需要经 或部门 按照这样的标准分配人力 府都对审计工作提出来的更高要 过多少环节 这些环节需要哪些手 资 源 肯 定 很 难 取 得 理 想 的 审 计 求 一个是要求加强对重大决策执 续 和 材 料 对 这 些 环 节 的 审 计 评 效果 行 重大政策措施的推进情况的审 估 也就是哪些业务环节可能会存 计 二是在传统财务收支审计中 在问题 以及下一步对这些业务及 3. 在审计项目实施中的思路 也要改变 在政策执行情况的审 要求更关注公共资金 国有资产 自 相关政策执行情况的审计重点是 计中 我们绝大大部分同志从能力 然资源 民生资金的风险问题与绩 什么 在审计方案里涉及都很少或 上说是能够胜任的 但是在具体审 效问题 揭露重大违法违纪问题 者基本没有涉及 没有细化的方 计的时候经常会忽略这一块 主要 如何去落实好这两件事 我们在日 案 审计时候基本上脚踩西瓜皮滑 有两个原因 一是有的人对现在 常工作中要争取做到四个新 一是 到哪里算那里 运用新观念 二是学习新知识 三是 提升新能力 四是创造新方法 一 运用新观念 首先说运用新观念 现在我们 2. 人力资源分配方法也要转 变 我们现在在做大项目的时候 对于分项目判定工作量分配人力 需要对政策执行要审计 还不够了 解 虽然对于重大决策执行 重大 政策推进落实需要重点审计 最近 两年经常有这个提法 但是大家忙 时 基本上按照资产量或收入量来 事务性的工作的时候 没时间看这 出去审计 观念上还没有及时转变 分配的 资产量大的 收入多的 分 些文件 不忙的时候又想不起来要 过来 体现在几个方面 配的人力就多 资产量小的 收入 看 二是出于习惯做法 以往审 1. 调查了解的重点内容还有 待转变 虽然国家审计准则中调 少的 分配的人力就少 在分配的 计的时候怎样做 接下来还是怎样 时候很少考虑业务的复杂程度 对 做 没有想到要与时俱进去改变 查了解的内容明确规定有 职责 于 哪 些 资 金 进 出 少 单 位 资 产 量 或者说我们更擅长于财务收支审 范围或者经营范围 业务活动及其 少 但是业务非常重要 尤其是涉 计 而政策执行情况的审计需要投 目标 相关法律法规 政策及其执 及关键政策执行的核心业务单位 入更大精力 更多时间 所以一部 行情况 实际执行中蜻蜓点水的 情况仍然存在 审计人员到了被 审计单位 拿完报表 了解收入 支 出的种类 看看往来帐内容 就算 完成了调查了解工作 对业务活 动的具体内容 执行流程 执行中 遇到的困难 有哪些相关的配套政 策都了解的较少 现在我们局里 的 审 计 实 施 方 案 对 被 审 计 单 位 基本情况的介绍 基本就是两点标 配 一个是三定方案里的职能 一 个就是审计年度的收入支出的金 额 收入和支出的大致内容 至于 被审计单位的职能是怎样实现的 20

21 工作研究 分审计人员还是愿意停留在传统的审计舒适区, 不愿意做改变 二 学习新知识 1. 做好常态化的政策储备机制 目前对于重大决策 重大政策措施的相关部门出台的配套文件没有系统的积累, 但是在审计的时候, 配套的政策很重要, 直接影响到政策执行的具体路径和效果 目前, 基本上就是审计的时候, 针对审计的内容去搜集 没有这方面的系统积累, 其实对我们在安排项目, 安排重点审计内容的时候, 肯定是影响的 现在各个审计业务处开始着手去做对口单位的政策梳理, 这个工作不能只是这一段时间做, 最好能有一个机制, 需要被审计单位的配合, 我们一个季度或者半年去对接一下, 了解被审计单位的新动态, 掌握最新政策的出台和施行情况 对接下来的长效审计机制就会有好的促进作用 2. 建立单项审计项目审前的政策储备机制 这一点其实现在各个审计业务处都有要求去做, 但还是参差不齐 有的项目做得很好, 有的项目较差, 在同一项目中, 不同的人也不一样, 有的掌握得多, 有的知之甚少 在审理的时候, 最能看的出差距, 做得好的项目资料充足也问不倒, 有的项目问到具体问题, 就解释不清 事前不了解政策, 不掌握政策, 在审计中根本就没有办法去评价, 为此单个项目审前的政策储备非常重要 三 提升新能力现在对政策执行 政策推进的审计, 有的同事还有一点认识误区, 担心反应的问题不恰当 提出的建议不能操作, 反而影响工作质量, 所以对这一块有点顾虑 解决这个问题主要还是靠业务能力的提升 : 要吃透政策, 了解政策的来龙去脉, 领会出精神实质, 提高对问题的判断甄别能力, 除了要认真学习政策文件, 最接地气的方法还是在审计工作中要多听被审计单位 相关单位的意见, 多了解实际情况 客观情况, 避免出现问题定向有偏差, 事实描述不相符的情况, 同时, 对于审计业务能力的提升, 还可以通过审计项目的后评估机制来促进 我们现在审计项目都是团队工作, 单凭一两个人的力量是很难干好的 大部分同志对于分到的工作还都是很积极的, 但是也有一部分人认为, 项目做得好成绩都是主审的, 一些协审就不够积极, 有的人甚至是长期做协审, 长期在项目结束时交 白卷 这种状况对于项目大 项目数量少的处室来说更突出 如果能建立一个审计项目结束的评估机制, 根据每个审计人员审计结果中入选审计报告的内容多少, 问题的重要程度, 公布一个贡献率, 如对于在重大政策推进审计方面, 准确抓住问题并提出建议的个人, 给一个比较高的贡献率, 对常规的内部管理问题, 给一个相对低的贡献率, 年底考核时看贡献率, 大家的积极性就能提高, 从而带动审计业务能力的提高 四 创新新方法可以利用经济责任审计和审计调查做政策结合性审计, 或者打破部门界限, 做政策调研型的审计, 大家已经基本形成了共识 但是利用各业务处室 甚至利用区县的审计力量去做政策调研, 有一件事情一定要处理好 : 在深入的试点审计的基础上, 一定要对试点审计的结果和方法做深入 透彻的培训, 在审计过程中还要不断跟踪各个分项目点的执行情况 我们现在有的项目已经试行过先试点, 再将审计内容和审计方法利用区县审计局进行推广的审计形式, 但是结果不十分理想, 有的区县在完成审计任务时, 对于不理解的问题或者执行中遇到困难的问题及时打电话沟通的, 审计结果就比较好, 有些区县或者是因为不理解, 或者是因为态度敷衍, 审计结果回收之后, 在进行数据分析的时候, 就发现了很多逻辑上讲不通的错误, 这个时候再打电话过去补充取证 修改报告就来不及了 因此, 在大兵团作战的时候, 除了要有扎实的方案内容, 审前的统一培训和实施时及时的内部复核都很重要 ( 作者单位 : 上海市审计局社会保障审计处 ) 21

22 课题研究 上海市审计科学研究所课题组 文明审计研究 关于完善审计制度若干重大 问题的框架意见 首次从国家治理 的高度对完善审计制度 保障依法 独立行使审计监督权做出了总体 部署和安排 作为国家治理和依 法治国重要组成部分的审计工作, 需要适应新常态, 更应该做到依法 审计 廉洁审计 文明审计, 全面提 升审计质量 因此, 如何适应当前 经济和社会发展要求, 全力建设 依法 求实 严格 奋进 奉献 廉 洁 高效 和谐 文明 的审计机关, 是摆在审计人员面前的一个重大 课题 一 文明审计的概念和内涵 2007 年初, 时任总理温家宝向审计人员提出了 依法 程序 质量 文明 的工作要求 同年, 在全国审计工作会议上, 时任审计长李金华结合温家宝提出的八字要求首次提出了 文明审计 的概念, 认为 文明审计 的内涵包括六个方面 : 一是审计要依法按程序 ; 二是遇事要先讲道理 ; 三是要善于听取别人的意见, 尊重别人 ; 四是不讲粗话 大话 过头话, 伤害别人感情 ; 五是对审计情况要如实反映, 实事求是地处理 ; 六是遵守审计纪律, 言行举止文明 他指出, 文明审计 是新形势下对审计人员的更高要求, 广大审计人员要 用审计别人的标准来要求自己, 用理解自己的理念来理解别人 2008 年, 时任总理温家宝在听取 审计署工作汇报时, 再一次提出了 依照法律 符合程序 提高质量 文明审计 的工作要求, 明确提出了 文明审计 的要求 2011 年 1 月 1 日施行的 中华人民共和国国家审计准则 第二十五条第四款 坚持文明审计, 保持良好的职业形象 首次将文明审计正式写进规章 2013 年 5 月印发的 审计署工作人员文明守则 提出了文明审计的 六做到, 对现场审计开始时 审计期间 与被审计单位或个人意见发生分歧时 遇到被审计单位或个人故意刁难时 与被审计单位交换意见时 审计结束时等各个审计阶段时点做出了文明审计的具体规定 2015 年 8 月 25 日印发的 审计署文明审计暂行办法 第三条指出, 文明审计是指审计人员在从事审计工作过程中应当遵守的道德行为规范 综上所述, 我们认为文明审计就是指审计机关及其工作人员在从事审计业务过程中, 依照 宪法 和 审计法 等相关法律赋予的职权, 遵守审计文明礼仪公约和职业道德, 按照法制化 制度化 规范化和人性化原则, 依法查处违法违规问题, 有效促进被审计单位提高经济效益, 改善经营管理, 在此过程中反映出的审计人员的内在素质, 展示审计队伍外部形象的一种优秀自律行为 二 开展文明审计的重要性 ( 一 ) 开展文明审计是国家审计依法履行监督职责的重要依托 当前, 个别审计人员在审计工作中还存在着举止言行不文明的现象 这些不文明的情况不仅损害了审计机关的形象, 还影响了国家审计监督制约权力的运行 国家审计只有采用文明的审计方式 方法, 才能够发挥好审计查错纠弊 揭露问题 监督制约权力运行的建设性作用, 才能真正增强审计监督的有效性 因此, 文明审计是国家审计依法履行监督职责的重要依托, 也是其履职尽职的表现 ( 二 ) 开展文明审计是提升审计机关的公信力和执行力的重要方式 当前, 各级政府和全社会对审计的关注度越来越高, 这就要求审计工作必须坚定不移地沿着依法 文明的道路不断发展 一方面, 开展文明审计能够规范用权, 以文明审计为镜, 照见美与丑 善与恶, 提升审计机关的公信力 另一方面, 文明审计与依法审计有机结合, 能够提升审计工作的质量和水平, 既维护财经法纪的严肃性, 确保国家政令法令的畅通, 又能提升经济效益和社会效益, 从而获得社会各界的认可和好评 ( 三 ) 开展文明审计是构建服务型审计机关的重要途径 审计机关作为政府的组成部门, 应当按照十八大报告中所指出的积极打造服务型审计机关 然而, 国家审 22

23 课题研究 计的独立性 强制性 权威性等特 规章是否合理 适度 需要通过实 自发性和自律性有利于审计人员 征和其监督的地位易使审计机关 施和反馈制度机制来检验 其有效 树立良好的审计形象 保持权威的 的人员产生高高在上的错觉 在审 性更需要通过监督制度和奖惩制 公 信 力 更 是 其 自 身 完 善 的 推 动 计过程中盛气凌人 这无疑阻碍了 度来保证 所以科学的组织安排 力 是道德品质和审计精神形成的 服务型审计机关的建设 而开展 是与时俱进地开展文明审计的表 起点 如果没有这种自发性和自 文明审计能够强化审计人员的文 现 是文明管理常态化的要求 律性 只是按照文明审计的规定办 明意识 使审计人员切实做到依法 二 对于文明审计的实施要 履职 行为规范 注重礼仪 举止文 明 不仅能够有力地遏制 老爷 求 一是要符合审计法律法规和 审计程序 实现文明审计 首先要 习气 衙门 习气的不良之风 还 严格依法审计 在操作层面 审计 三 对于文明审计的素质要 求 一 是 审 计 业 务 素 质 要 过 硬 能够强化审计人员以服务为宗旨 机关实施审计有法定的程序 严格 审计人员的业务素质高低直接决 的理念 更好地服务人民 服务社 遵循程序的步骤 可以减少与被审 定了审计项目是否可以顺利开展 会 服务改革发展 因此 开展文 计单位的矛盾冲突 所以依法审 出色的业务能力能准确 及时发现 明审计是加快构建服务型审计机 计 依规审计是文明审计的前提 被审计单位存在的问题 提出改进 关的重要途径 将有利于文明审计的展开 事 那么文明审计就不可以真正称 为一种 文明 的意见和建议 赢得被审计单位的 三 新形势下文明审计的要求 一 对于文明审计的组织要 求 一是审计人员的基本物质要 规范 现行的文明行为规范包括 的氛围下 文明审计能更加顺利地 审计署 2001 年 3 号令 审计机关 开展 有保障 物质文明是精神文明的 审计人员职业道德准则 2013 年 二是要遵循文明审计的行为 尊重和欢迎 在这种 以理服人 二 是 审 计 职 业 道 德 要 坚 守 基础和前提 审计人员只有得到基 5 月发布的 审计署工作人员文明 审计职业道德包括高度的政治责 本物质条件的保障 才能没有后顾 守 则 2015 年 8 月 发 布 的 审 计 任感 公正客观的态度 强烈的正 之忧地投入工作 开展文明审计 署文明审计暂行办法 和 2015 年 义之心 团结友爱的精神 自觉地 二 是 审 计 资 源 的 安 排 要 科 学 化 11 月根据 审计署关于加强审计 文明审计是审计权威性的一种表 随着审计全覆盖的展开 审计资源 纪律的规定 修订印发的 审计 八 现 审计人员需要坚定信念 避免 的稀缺性越来越明显 只有审计 不准 工作纪律 等 这些规范都 受到外界干扰因素的影响 提高自 资 源 合 理 分 配 审 计 技 术 方 法 创 对审计人员在审计过程的举止文 我约束力 才能不断推进审计事业 新 以减轻审计人员的工作压力 明做了具体的要求 严格遵守文 向前发展 为 文 明 审 计 创 造 好 的 实 施 条 件 明审计的行为规范是文明审计的 三 是 审 计 工 作 的 安 排 要 制 度 化 第一步 也是文明审计的底线 无规矩不成方圆 文明审计的办法 三是要注重自发性和自律性 三是个人修养要加强 良好 的 个 人 修 养 表 现 在 稳 定 的 心 态 顺利时不骄傲 逆境时不急躁 表 现在工作的细节 谨言慎行 勤于 思考 表现在处事的态度 心存敬 畏 尊重他人 没有良好的个人修 养 文明审计只是空中楼阁 不具 有持续性和内在动力 审计人员 需要树立正确的价值观 提高思想 境界和文明素养 这样才能营造和 谐的工作环境 四 实 现 文 明 审 计 的 主 要 途径 ( 一 ) 针对审计机关的建议 1. 加强软硬件投入 为文明审 计奠定良好的基础 1 加强制度建设 奠定文明 23

24 课题研究 审计的制度基础 建立健全审计 2 建立汇报和反馈机制 逐 效的审计制度和运行机制 通过 法规和制度体系 为文明审计打下 步完善审计业务操作规程 定期 优秀审计项目案例讲解 人员的轮 制度基础 在新形势下 要积极研 听取审计人员对文明审计规定的 岗交流 外派学习等 不断提高审 究完善审计的组织方式和创新审 意见 及时强化和修改相关制度规 计人员的业务素质 进一步培育 计的技术方法 加强审计实施环节 范 对被审单位开展反馈调查 了 审 计 人 员 的 服 务 意 识 弘 扬 审 计 的质量控制和跟踪检查 对被审计 解文明审计的实施情况 总结存在 精神 单位存在的问题审计组应集体讨 的不文明行为 思考其存在的客观 论研究 对审计质量实施过错责任 原因 从而有针对性地修订完善制 追究机制 提高审计人员的风险防 度规范 范意识 2 合理利用审计资源 奠定 3. 宣传和教育相配合 培育文 明审计文化 二 针对审计组的建议 1. 审计现场负责人把控审计 质量, 发挥主体责任和榜样作用 审计现场负责人一是应根据审计 实施方案的要求 加强审计现场的 科学合理实施审计的基础 审计 1 宣传文明审计精神 促进 管理 确保审计目标的完成 二是 资源在安排时 应充分考虑到审计 审计人员主动实施文明审计 树 应注意自身的言行 确保一言一行 人员自身的优势 了解各类审计资 立依法审计的理念 强调法律法规 符合文明审计的规定 三是加强 源的功用 做到 人尽其才 物尽 和规章制度是国家审计的指南 确 对审计组成员行为的监督检查 及 其用 保审计程序合法 行为合规 在日 时进行提醒 纠正不文明的行为 常管理中 可在单位内部张贴文明 2. 审计组成员间互相学习 形 审计的提示语 播放文明审计的短 成文明的审计氛围 审计组成员间 片 定期举办文明审计的讲座 提 互相团结 围绕审计目标 分工不分 2. 建立健全文明审计规范 发 挥制度的强制力 1 建立监督和奖惩机制 保 障文明审计的权威性 审计机关 醒审计人员时刻注意文明审计 应明确责任 分级抓落实 同时强 2 核心价值观教育和业务 化内部和社会监督 把文明与否 教育相结合 提升审计人员综合素 列入绩效考核 由被审计单位反馈和 质 组织学习邓小平理论 三个 家 及时沟通审计中遇到的问题 对 现场发生的意外情况应沉着应对 化解困局 形成良好的文明氛围 部门领导打分 把考核结果作为干部 代表 重要思想 科学发展观和习 三 针对审计人员的建议 1. 认 真 学 习 法 律 法 规 严 守 选拔任用 职务级别调整的依据 对 近平总书记系列重要讲话 坚定理 职业道德 熟读审计的法律法规 于严重违反文明规定的 当年考核不 想信念 不断提高审计队伍的政治 和规章制度 严格按照制度规定行 得确定为优秀等次 以此提高审计人 素质 强化科学意识 不断完善审 事 虚心接受对自身不文明行为 员对文明审计的重视度 计的组织方式和技术方法 建立长 提出的意见 举一反三 避免类似 的情况再次发生 坚守审计原则 严格执行廉政纪律和审计纪律 保 护人民群众的利益 在工作中遵 守工作纪律 廉政纪律 尊重他人 自觉树立文明审计的形象 2. 不断加强自身的审计技能 优化个人的修养 在已具备财务 管理 法律法规等审计基本知识的 基础上 进一步加强对新知识 新 技能的学习 了解和掌握审计及其 被 审 计 单 位 的 动 态 更 新 知 识 储 备 同时 还应通过书本阅读等方 式 学习优良的传统文化 汲取精 神营养 丰富思想内涵 不断提高 的道德标准 执笔 陈玲 吴燕 24

25 问题与思考 王天文 把握政策措施落实情况审计切入点的若干思考 政策是国家及其权力部门以 权威的形式, 规定在一定的历史时 期应达到的奋斗目标 完成的具体 任务 遵循的行动原则 实行的工 作方法 采取的步骤措施 一 认识政策措施落实情况 审计的重要意义政策的出台一般关系国民经 济和社会发展全局, 具有较强的宏 观性 导向性 目标性, 是国家意志 的体现 尤其在我国正处于改革 攻坚期 矛盾凸显期和社会转型期 的特殊阶段, 政策的选择和出台更 成为完善国家治理 调控宏观经 济 化解矛盾风险的重要手段 加 强对国家重大政策执行情况的跟 踪审计监督, 可以促进相关政策措 施更加合理 得到更好的执行 取 得更好的效果, 受到普遍重视 国务院印发 国务院关于加 强审计工作的意见 ( 国发 号 )( 以下简称 意见 ), 这是首 次以国务院名义出台关于加强审 计工作的文件 意见 特别要求 审计机关 持续组织对国家重大政 策措施和宏观调控部署落实情况 的跟踪审计, 这意味着开展政策 措施贯彻落实情况审计将成为审 计机关的一项重要职责, 审计对象 范围从原来的财政财务收支的真 实 合法 效益扩大到包括政策措 施的部署 执行 效果在内的更大 范围, 审计机关将在更高层次和更 广范围上发挥审计促进国家重大 决策部署落实的保障作用, 促进完 善国家治理 二 围绕国家发展战略和 重点任务开展政策措施落实情况 审计国家政策涉及经济社会发展 的各个方面, 具有不同的表现形 式 对国家出台的政策, 审计机关 需要进行系统性梳理, 分清主次, 对具有宏观性 长期性, 贴近国家 发展战略, 影响经济社会发展全局 的重大政策的执行情况开展跟踪 审计 当前中国经济正处在增速换 挡和转变发展方式的阶段, 党中 央 国务院围绕稳增长 促改革 调 结构 惠民生出台了一系列重大政 策措施 国家审计要在国家治理 中发挥切实作用, 就要对政策措施 落实情况开展审计, 要打通国务院 决策部署和出台政策措施贯彻落 实的 最先一公里 和 最后一公 里, 力破 中梗阻, 确保政令畅 通 令行禁止, 推动各项决策部署 和政策措施尽快落到实处 取得实 效 实现目标 三 结合审计项目梳理分析 政策措施落实情况审计的切入点结合审计项目开展政策措施 落实情况审计是充分利用审计资 源, 解决审计资源与审计需求之 间矛盾的一条有效途径 下面是 关于结合上海地方融资性担保公 司和小额贷款公司对小微企业提 供金融服务审计调查项目开展政策措施落实情况审计的一点个人思考 : ( 一 ) 相关政策的出台背景和重点任务 小型微型企业在增加就业 促进经济增长 科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用, 对国民经济和社会发展具有重要的战略意义 党中央 国务院高度重视小型微型企业的发展, 出台了一系列财税金融扶持政策, 取得了积极成效 但受国内外复杂多变的经济形势影响, 当前小型微型企业经营压力大 成本上升 融资困难和税费偏重等问题仍很突出, 必须引起高度重视 在此背景下, 国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见 ( 国发 号 ) 从财税支持 金融支持 服务支持等 8 个方面提出进一步支持小型微型企业健康发展的意见, 并具体提出, 要加快发展小金融机构 拓宽融资渠道 加强对小型微型企业的信用担保服务 规范对小型微型企业的融资服务等, 其中, 非常重要的任务就是, 通过支持 规范融资性担保公司和小额贷款公司发展来努力缓解小型微型企业融资困难 ( 二 ) 相关政策 1. 国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见 ( 国发 号 ) 2. 上海市人民政府贯彻 国 25

26 问题与思考 务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见 的实施意见 ( 沪府发 号 ) 3. 国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见 ( 国办发 号 ) 4. 上海市人民政府办公厅印 发本市贯彻 国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见 实施方案的通知 ( 沪府办发 号 ) 5. 国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见 ( 国办发 号 ) 6. 国务院办公厅关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见 ( 国办发 号 ) 7. 国务院关于加快科技服务业发展的若干意见 ( 国发 号 ) ( 三 ) 开展政策措施落实情况审计的任务清单 : 序号 跟踪审计事项 政策任务 1. 加快发展小金融机构 是否适当放宽民间资 1. 国发 号 : 在加强监管和防范风险的前提下, 适当放宽民间资本 外资 国际组织资 (1) (2) (3) (4) (5) 本 外资 国际组织资金参股设立小金融机构的条件 金参股设立小额贷款 2. 国办发 号 : 进一步丰富小微企业金融服务机构种类, 支持在小微企业集中的公司的条件 地区设立村镇银行 贷款公司等小型金融机构 3. 国办发 号 : 积极稳妥发展面向小微企业和 三农 的特色中小金融机构, 促进市场竞争, 增加金融供给 对符合条件的小额贷 1. 国发 号 : 适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制 款公司, 是否采取措施 2. 国发 号 : 符合条件的小额贷款公司可根据有关规定改制为村镇银行 支持其适度提高主发 3. 沪府发 号 : 稳步推动小额贷款公司发展, 对符合条件的小额贷款公司, 其主发起起人持股比例 ; 是否采人持股比例可在 30% 的基础上适度提高, 探索有条件的小额贷款公司跨区县经营, 支持符合条取措施探索其跨区县件的小额贷款公司根据有关规定改制为村镇银行 经营 ; 是否采取措施支持其改制为村镇银行 是否采取措施引导小 1. 国发 号 : 引导小金融机构增加服务网点, 向县域和乡镇延伸 额贷款公司在乡镇设 2. 国办发 号 : 支持金融机构向小微企业集中的区域延伸服务网点 立服务网点 3. 国办发 号 : 引导地方金融机构坚持立足当地 服务小微的市场定位, 向县域和乡镇等小微企业集中的地区延伸网点和业务, 进一步做深 做实小微企业金融服务 是否采取措施确保小 1. 国发 号 : 强化小金融机构主要为小型微型企业服务的市场定位, 创新金融产品和额贷款公司 50 万元以服务方式, 优化业务流程, 提高服务效率 下的借款人所占比例 2. 沪府发 号 : 坚持小额贷款公司 小额 分散 的贷款原则, 确保 50 万元以下的借达到 50% 以上 款人所占比例达到 50% 以上 2. 拓宽融资渠道是否采取有效措施组 1. 沪府发 号 : 组建政府 银行 创投企业 担保公司多方联动的 投贷 投担 运作 建多方联动的投融资平台, 开展 投贷担 融资服务创新 运作平台, 开展服务小微企业的 投贷担 融资服务创新 26

27 问题与思考 (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) 3. 加强对小型微型企业的信用担保服务是否推进完善鼓励担 1. 国发 号 : 大力推进中小企业信用担保体系建设, 继续执行对符合条件的信用担保 保机构加大对小微企机构免征营业税政策, 加大中央财政资金的引导支持力度, 鼓励担保机构提高小型微型企业担业服务力度的扶持政保业务规模, 降低对小型微型企业的担保收费 策 ; 是否继续执行对符 2. 沪府发 号 : 完善商业性担保机构风险补偿制度 加大对小型微型企业担保业合条件的信用担保机务的补助力度, 将小型企业和微型企业担保业务的补助比例上限分别提高到 2% 和 3% 构免征营业税政策 ; 是 3. 国办发 号 : 通过奖励 风险补偿等多种方式引导融资性担保公司健康发展, 否通过财政补贴 财政帮助小微企业增信融资, 降低小微企业融资成本, 提高小微企业贷款覆盖面 补助 奖励 风险补偿 4. 国办发 号 规范担保公司等中介机构的收费定价行为, 通过财政补贴和风险补偿等方式引导融资性担等方式合理降低费率 保公司提高小微企业 5. 国办发 号 继续鼓励担保机构加大对小微企业的服务力度, 推进完善有关扶持政担保业务规模, 合理降策 低担保费用 6. 沪府办发 号 : 22. 完善本市融资性担保公司奖励措施 7. 沪府办发 号 : 23. 完善商业性融资担保机构担保代偿损失风险补偿政策 8. 国办发 号 : 进一步完善小微企业融资担保政策, 加大财政支持力度 大力发展政府支持的担保机构, 引导其提高小微企业担保业务规模, 合理确定担保费用 地方人民政府是否出 1. 国办发 号 : 鼓励地方人民政府出资设立或参股融资性担保公司 资参股和控股部分融 2. 沪府办发 号 : 21. 继续推进政府出资参股融资性担保公司, 发挥政府资金的引导资性担保公司 作用 3. 国办发 号 : 建立健全主要为小微企业服务的融资担保体系, 由地方人民政府参股和控股部分担保公司, 以省 ( 区 市 ) 为单位建立政府主导的再担保公司, 创设小微企业信贷风险补偿基金 是否采取措施引导外 1. 国发 号 : 引导外资设立面向小型微型企业的担保机构, 加快推进利用外资设立担 资设立融资性担保公保公司试点工作 司 本市是否建立政府主 1. 国发 号 : 积极发展再担保机构, 强化分散风险 增加信用功能 导的再担保公司 2. 国办发 号 : 建立健全主要为小微企业服务的融资担保体系, 由地方人民政府参股和控股部分担保公司, 以省 ( 区 市 ) 为单位建立政府主导的再担保公司, 创设小微企业信贷风险补偿基金 是否采取措施推动建 1. 国发 号 : 推动建立担保机构与银行业金融机构间的风险分担机制 立担保机构与银行业金融机构间的风险分担机制 是否推进小额贷款公 1. 沪府发 号 : 推进小额贷款公司 融资性担保机构等接入人民银行征信系统, 逐步 司 融资性担保公司接扩大金融领域信用信息共享与应用范围 入人民银行征信系统 4. 规范对小型微型企业的融资服务是否采取措施清理纠 1. 国发 号 : 严格限制金融机构向小型微型企业收取财务顾问费 咨询费等费用, 清 正小额贷款公司 融资理纠正金融服务不合理收费 性担保公司的不合理收费 27

28 问题与思考 林瑶 工业用地出让及项目推进中存在的问题与对策 在新一轮的土地管理中, 明确了 总量锁定 增量递减 存量优化 流量增效 质量提高 的 五量调控 新思路 关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见 关于本市盘活存量工业用地的实施办法 ( 试行 ) 等意见办法陆续制定, 旨在更好应对资源环境 紧约束 的挑战, 加快推动创新驱动发展 经济转型升级, 落实最严格的土地管理制度, 转变土地利用方式, 提高土地利用效率和效益 笔者在进行工业用地出让及项目推进情况审计调查中发现, 在出让工业用地及其项目推进过程中存在一些不容忽视的问题 一 工业用地出让与项目推进中存在的主要问题 1. 部分前置审批流于形式 一个产业项目入住园区, 需经过相关部门层层把关筛选, 按理说选出的项目都是好项目, 但从我们的调查情况来看, 不少项目的实际运行情况并不乐观 部分可行性研究报告带着迎合相关政策要求的色彩, 部分企业一旦获得了土地使用权, 项目便成了泡影, 使得可行性止步于书面而不能落实 如有一些落户企业长期闲置土地, 变成实为占地圈地 ; 有一些企业占多用少, 投入与产出远不及当时承诺的指标 上述现象与部分前置审批流于形式 审核把关不严是不无关系的 2. 供地条件不成熟急于供地 有关部门招商引资急于求成, 供地条件不成熟急于供地, 致使后期期 项目的建设搁浅 停滞等 如国有建设用地使用权挂牌出让须知中明确土地现状为净地, 但事实上部分地块动拆迁工作未完成就进入供地程序, 甚至供地程序完成, 地块仍未达净地要求, 致使土地长期闲置项目未能按出让合同约定开工 又如地块在进入供地程序前应由土地储备中心进行土地的前期开发, 但事实上部分地块出让后因不具备基本的三通一平, 项目建设不能正常开展 ; 或经多方协调解决临时设施后完成建安工程, 但终因周边基础设施不成熟而不能达到竣工验收的要求, 项目迟迟不能投产 3. 变相纯土地流转 出让合同中有关条款明确约定该地块上的固定资产投资总额 投资强度以 (13) (14) 是否采取措施加大对 1. 国发 号 : 有效遏制民间借贷高利贷化倾向以及大型企业变相转贷现象, 依法打击小额贷款公司 融资性非法集资 金融传销等违法活动 严格禁止金融从业人员参与民间借贷 担保公司非法集资等 2. 国办发 号 : 切实落实融资性担保公司 小额贷款公司 等机构的监管和风险处非法金融活动的打击置责任, 加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度 惩处力度 5. 加强对小型微型企业的公共服务是否采取措施加强对 1. 沪府发 号 : 加强对小额贷款公司利率和担保机构担保费率的监测 非融资性担保公司的 2. 国办发 号 : 支持地方人民政府加强对小额贷款公司 融资性担保公司的监管, 对清理规范 ; 是否采取措非融资性担保公司进行清理规范 施加强对小额贷款公 3. 国办发 号 : 规范企业融资过程中担保 评估 登记 审计 保险等中介机构和有关司贷款利率和担保机部门的收费行为 构担保费率的监测 ( 作者单位 : 上海市审计局金融审计处 ) 28

29 问题与思考 及国有建设用地使用权首次转让的需完成投资开发总额的百分之二十五以上等 土地受让者为规避合同的约束采取股权转让的方式, 或私下与下家签订合同以土地使用权人的名义进行开发建设, 待开发建设满足合同规定的转让条件后再进行法律意义上的在建设工程转让 4. 部分项目违反建设程序 有政府部门急于项目建成投产, 为部分项目开设了绿色通道, 允许其一边办理项目核准 备案 规划许可 施工许可等建设程序, 一边项目实质上已动土开工, 这种项目往往最后建安工程完工了, 项目投产了, 建设程序最终也未办理 有部分大居返征地企业由于落实的土地指标有限, 业主无视国家有关规定, 在地块上随意搭建, 房屋的建造密度远远大于允许的范围, 连最基本的消防通道等安全设施都被忽略了, 埋下了极大的安全隐患 也有部分业主虽然办理了规划许可 审图 施工许可等建设程序, 但在实际施工中未严格按照审定的规划 图纸施工, 存在部分的违章建筑 5. 部分工业用地改变土地用途 国有建设用地使用挂牌出让须知及国有建设用地使用权出让合同都明确了土地用途为工业用地及准入产业类型, 但部分土地使用权受让者擅自改变土地用途 有将非生产性用房的占地面积比例提高, 也有将实质用途全部改为办公用房等 6. 土地资源低效率使用情况普遍 其一, 项目的按约开竣工率低 ( 按约开工项目为按照出让合同约定的期限开竣工 ), 部分项目即使开工, 但建设面积也低于总面积的三分之一, 土地长期处于闲置状态 其二, 部分项目建安工程竣工后, 起初的可行性报告中的产业项 目已成过去式, 厂房长期处于招租状态, 厂房的利用率低下, 部分的承租企业的税收也未归属于当地, 财税贡献极少 其三, 部分企业虽然在当地进行了工商注册, 但不少仓库设在当地, 销售环节在外地, 当地的亩均税收微乎其微 7. 出让合同监管 土地执法监管不到位 土地使用权出让合同中对开竣工日期 土地用途 投资强度 违约责任等都有了明确约定 ; 闲置土地处置办法 明确了闲置土地的认定 处置和利用 预防和监管等 但当项目未及时开竣工, 土地开发利用没有达到合同约定, 国有建设用地使用权未满足合同约定进行转让 出租或抵押, 改变土地用途, 土地闲置等情况出现时, 我们的合同监管 土地执法部门没有让违约者承担违约责任 没有开出征缴闲置费及无偿收回国有建设用地的决定书, 土地执法工作没有及时有效跟进 二 工业用地出让及项目推进改进的对策措施 1. 加强开竣工 投产管理 对土地出让合同中约定的项目开工 竣工 投产时间, 根据项目的实际情况, 园区管理机构或区县政府相关部门在出让合同中约定实施项目时间履约保证金制度, 按照出让金的 20% 约定为履约保证金, 其中开工时间履约保证金占项目时间履约保证金的 20%, 竣工时间履约保证金占项目履约保证金的 20%, 投产时间履约保证金占项目履约保证金在的 60% 且以投产后的所纳税金进行抵扣 以此来有效遏制前期可行性研究报告的包装, 旨在圈地 炒地皮的行为, 也使得各种寻租行为变得苍白无力 2. 加强土地使用的转让管理 工业用地的转让必须符合土地利用总体规划 城乡规划和产业发展 规划, 符合上海产业准入 用地标准 环境保护和社会管理等要求, 以及满足出让合同约定的转让条件 对于建设用地使用权出资比例结构 项目公司股权结构改变 在建工程转让 存量房转让应事先征得出让人同意, 同时必须建立起规土部门与工商 住房保障局 经委等部门的政策衔接及信息的沟通, 避免由于部门间政策与信息的割裂而造成的疏漏 3. 加大闲置土地处置力度 加大对闲置土地的处置力度, 严格按照 闲置土地处置办法 的规定, 对因政府原因造成土地闲置的, 要落实部门责任, 限期处置, 实施部门问责 对因非政府原因或非不可抗力造成土地闲置的, 按照规定征缴土地闲置或收回土地使用权 4. 加大对违法用地查处力度 对违法违规改变工业用地用途和违法建设行为, 由土地执法监察工作机构会同政府部门严厉查处 对工业用地擅自改变用途的, 责任限期改正, 恢复工业用途 违法情节严重, 规定限期内未完成整改的, 出让人有权按照约定解除出让合同, 无偿收回土地使用权 5. 建立土地信息共享平台, 适时予以公开 充分利用现代信息技术, 建立资源共享 分工协作 合理推进的部门协调机制, 积极推动投资 产业 规划土地 房屋管理 工商 财税 统计 环境等部门统一在城市空间地理信息平台上共享信息资源 建立统一的土地利用信用数据库, 为开展土地利用绩效评价, 实施土地利用全要素 全生命周期管理, 提高土地资源配置水平, 加强宏观分析与科学决策奠定基础, 并在适时情况下予以公开, 接受社会的监督 ( 作者单位 : 上海市奉贤区审计局 ) 29

30 计算机审计 张向民刘锦 企业审计专题库的研究和思考 随着信息技术的发展, 审计信息化建设也在不断完善, 审计机关从被审计单位采集并积累了大量的数据, 审计从小数据时代跨入了大数据时代 小数据时代, 企业相关的数据分散在工商 地税等不同部门, 审计人员需要开具介绍信到相关单位调取各类数据来验证审计疑点, 而验证过程可能反复, 需要多次到相关单位进行数据调取, 导致审计工作效率低下 在大数据时代, 由于建立了审计数据中心, 进行了数据集中和共享, 审计人员可以先通过积累在审计数据中心的工商 地税 社保等数据先行查阅, 验证审计疑点, 待需要疑点落实清楚后, 再到各部门进行盖章取证, 从而提高了审计工作效率 然而, 在当前审计数据中心积累和利用的过程中, 仍存在诸多因素影响数据的使用 : 一是并非所有审计人员都了解目前获取的数据情况 定期发布的数据资源目录可能有助于审计人员理解数据, 但是数据资源目录只提供了单纯的数据字典目录, 无实际的数据, 可能导致审计人员对资源目录的理解与实际数据内容产生偏差, 影响数据使用的效果 ; 二是收集的审计数据均是以数据库的形式存在, 审计人员需要自身有一定计算机技能或者通过计算机人员协助 才能进行数据分析和处理, 影响了 总体的数据使用效率 如何解决数据使用的效率问 题呢? 本文假设了一个应用场景 : 审计人员需要查询某个企业的相 关信息时, 只要在类似搜索引擎的 数据系统中输入企业的法人代码 等基本信息, 数据系统将该企业的 工商 地税 银行 信用 公司诉讼 等信息全部显示出来 审计人员 可以仅凭法人代码 企业名称就能 获取到该企业的全景图和来自各 个条线的数据, 并通过数据关联功 能进行挖掘分析, 进行批量查询和 审计延伸, 将有效提高了审计人员 的数据分析效率 而这样一个数 据系统的关键是经过规范整理过 的企业数据库, 也就本文所要论 述的企业数据专题库, 其目的就是 让审计人员更容易的了解数据 获 取数据 启发思路 查核问题, 加大 业务数据与财务数据 单位数据与 行业数据以及跨行业 跨领域数据 的综合比对和关联分析力度, 提高 运用信息化技术查核问题 评价判 断 宏观分析的能力 一 当前已建立的专题库应 用情况目前, 上海市已建成的专题 应用库有由市公安局的实有人口 库 市工商局的法人库和市测绘院 的公共地理信息库 实有人口库 以人为主线, 收集了人员的公安 社保 民政 居住等相关信息, 以网页的方式提供给相关单位进行查询, 极大方便了其他政府机关各种涉及人口信息的业务办理, 同时也保证了信息的准确和一致 该专题库在审计业务核查中也发挥了重要作用 法人库以企业信息为主线收集了工商 质监等 8 家单位的登记 资质 许可 监管类信息, 以网页的方式或者以数据接口的方式提供给相关单位进行查询, 然而由于法人库收集的企业数据和信息尤其局限性, 很多数据尚未建立关联关系, 在实际应用过程中, 难以满足审计查深 查实和查透的需求 公共地理信息库收集上海历年航空影像以及卫星影像数据以网页方式和应用接口的方式提供给各单位查询, 但是由于该地理信息数据的应用较少, 该类型的数据仅在涉及土地审计工作中得到利用 同时在互联网上, 有大量互联网公司在收集各类数据, 提供数据分析服务 部分公司专门从事企业信息的收集和分析工作, 以网页 APP 或者其他方式提供给用户使用 例如 企业信用查询 APP 是一个针对企业互联网公开数据的专题库, 该专题库收集整理了企业工商 法院判决 商标 知识产权 新闻 招聘等信息, 通过 APP 以及网页形式展示给公众, 可以在 30

31 计算机审计 应用中高效的查询到企业的相关 信息, 没有必要到工商 法院等网 站去查找信息, 同时还提供了一些 政府网站无法提供的一些功能, 如 投资情况查询等, 工商网站只能查 询企业股东信息, 而不能查询企业 投资情况信息 二 为什么要建设审计企业 专题库上述提到部分已经建成的专 题库也包含的企业的专题库, 为 什么还需要建立企业审计专题库 呢? 一方面, 由于上述企业专题库 收集的数据并不完善, 不能满足审 计工作的需要, 例如 企业信用查 询 APP 可以能查到股东及高管 姓名, 但是不能查到相关人员的身 份信息, 而身份信息才是审计延伸 所需要的 此外, 国务院关于加 强审计工作的意见 要求被审计单 位提供完整准确真实的电子数据, 审计机关有条件获取大量的业务 数据, 针对企业来说, 包括企业纳 税情况 社保公积金缴纳情况 财 务报表 财政补助 政府采购 建设 工程项目 人员等信息, 这些都是 之前企业库所欠缺的 ; 另一方面, 由于审计获取以上这些信息相对 比较敏感, 互联网企业无法挖掘使 用 这就要求审计机关根据自身 职能, 对这些数据进行整合 梳理, 并借鉴已有专题库的形式进行企 业审计专题库的建设, 从而建立符 合审计工作实际的数据利用和分 析平台 题库 三 如何建设审计企业专 1. 梳理各类业务数据, 分析并 标识核心信息 首先分析已有的 企业数据资源目录, 将企业核心信 息标识出来, 并检查是否存在遗 漏, 如果存在遗漏, 说明数据采集 不够全面, 应继续到被审计单位采 集数据 ; 其次, 根据各类涉及企业 信息的业务系统数据字典, 对照业务系统以及数据内容标识出有关企业的信息, 并确认该信息具体含义 由于在不同业务系统中对于同一字段有着不同的含义, 比如企业代码, 可能是工商注册代码 纳税人编码或者是组织机构代码等 对数据梳理和理解的过程就是弄清楚业务流程和数据之间相互关系的过程, 这个阶段需要业务人员及计算机人员协同配合进行业务系统分析, 完成对企业核心信息的标识和标准化工作 2. 建立数据关联关系, 形成企业信息一张网 根据各个业务系统中标识出的企业核心信息, 确定各个业务系统共有的关键字段, 建立关联关系, 将企业信息串联起来, 如企业组织机构代码 企业工商注册号 企业名称等信息, 形成企业信息一张网 数据关联关系建立的过程, 要评估数据规模, 考虑数据关系的复杂度, 从技术上保证关联关系的简洁有效 3. 区分基础信息和时序信息 基础信息就是企业的当前的状态信息, 包含基本的要素, 例如企业登记类信息 股东信息, 这些信息可能发生变化, 需要定期更新和维护使数据保持最新的状态 在实际应用中, 基础信息也可能会保存几个不同时点以进行比较和分析, 但是最有价值的基础信息应该是当前最新的 时序信息就是可以根据时间不断进行累加补充的信息, 如纳税信息 处理处罚信息 诉讼信息, 这类型的数据可以按时间顺序进行累积 在实际的应用过程中, 要尽量保证时序信息的完整, 以便通过时间序列方式进行查看 实际工作中, 基础信息和时序信息要相互结合使用, 来获取整个企业的信息全景 4. 处理不同数据来源 由于 涉及企业管理的政府机构和单位很多, 不同的机构都收集和整理了企业的特定信息, 在处理不同数据来源时要区分主次, 首先以企业核心和权威管理部门的数据为主, 例如以来自工商局的工商登记数据为主线和基础, 将地税 国资 行业等主管部门的数据作为数据的不同层次进行叠加, 每一层次都将能独立的进行查询, 也能和其他数据进行关联查询分析 5. 定义数据采集频率及时间范围 为了保证数据的时效性和完整性, 需要保证数据采集的频率和时间范围 在当前时期, 最佳的数据采集方式是同被审计单位建立长期合作关系, 通过签订数据合作协议来保证数据的持续获取 在确定采集频率后需要制定时序信息采集的处理措施, 避免重复采集的时序信息 例如在地税审计中, 若 2014 年度审计时, 已采集了 2013 和 2014 年度纳税信息, 那么在 2015 年审计时, 被审计单位不可能只提供 2015 年度的数据, 因为年度定义口径的差异可能导致数据差异, 往往要求对方往前延伸 1-2 年提供数据, 因此 2015 年提供的数据可能是包含 年的数据 要在深入理解数据结构的基础上将其中的时序数据进行抽取和处理, 避免数据的重复 四 需要解决的一些关键问题 1. 专题库的规范定义 企业审计专题库的数据来源于不同的单位的业务系统, 数据采集和处理过程要进行标准化, 因此需要有一个良好规范来定义专题库获取的信息 该规范要便于维护而且能够通过计算机进行解析和自动处理, 进而保证数据获取的一致性, 避免人工处理过程中执行标准不统一, 导致数据采集中出现遗漏 31

(P37) 新华社评论员 : 加强队伍建设造就新闻人才 四论学习贯彻习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上重要讲话精神 (P40) 人民日报 社论: 担负起新闻舆论工作的职责和使命 (P43) 人民日报 评论员: 从全局出发把握新闻舆论工作 一论学习贯彻习近平总书记新闻舆论工作座谈会重要讲话精神 (

(P37) 新华社评论员 : 加强队伍建设造就新闻人才 四论学习贯彻习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上重要讲话精神 (P40) 人民日报 社论: 担负起新闻舆论工作的职责和使命 (P43) 人民日报 评论员: 从全局出发把握新闻舆论工作 一论学习贯彻习近平总书记新闻舆论工作座谈会重要讲话精神 ( 意识形态与宣传思想工作 学习资料汇编 党委宣传部 (2016 年 3 月 ) 习近平在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话 : 胸怀大局把握大势着眼大事努力把宣传思想工作做得更好 (P1) 中共中央办公厅国务院办公厅 关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见 (P8) 中共中央宣传部中共教育部党组 关于加强和改进高校宣传思想工作队伍建设的意见 (P17) 习近平在党的新闻舆论工作座谈会上发表重要讲话

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评 委 : 李 炎 斌 - 个 人 技 术 标 资 信 标 初 步 审 查 明 细 表 序 号 投 标 单 位 投 标 函 未 按 招 标 文 件 规 定 填 写 漏 填 或 内 容 填 写 错 误 的 ; 不 同 投 标 人 的 投 标 文 件 由 同 一 台 电 脑 或 同 一 家 投 标 单 评 委 : 李 炎 斌 - 个 人 清 标 评 审 明 细 表 评 审 因 素 序 号 投 标 单 位 清 标 评 审 1 深 圳 市 创 捷 科 技 有 限 合 格 2 四 川 川 大 智 胜 软 件 股 份 有 限 合 格 3 北 京 航 天 长 峰 科 技 工 业 集 团 有 限 公 司 合 格 4 深 圳 中 兴 力 维 技 术 有 限 合 格 5 深 圳 键 桥 通 讯 技 术 股 份 有

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