本报告谨代表发布之时,CNA 最为审慎周详的意见 分发 分发无限制 特别合约编号 : INP. 若有任何关于本研究的问题或意见, 请联系尼兰希 萨曼雅克 (Nilanthi Samaranayake): 翻译 中文译者 : 仵笑霈 若有任何

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1 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域的水资源竞争 : 中国, 印度和孟加拉国 尼兰希 萨曼雅克萨图 利马耶吴志远 2016 年 5 月 分发无限制

2 本报告谨代表发布之时,CNA 最为审慎周详的意见 分发 分发无限制 特别合约编号 : INP. 若有任何关于本研究的问题或意见, 请联系尼兰希 萨曼雅克 (Nilanthi Samaranayake): 翻译 中文译者 : 仵笑霈 若有任何关于中文翻译的疑问, 可参考本报告英文原文 : 封面图 : 印度布拉马普特拉河上, 清晨 6 点钟渡河的人们 版权 :Encyclopædia Britannica ImageQuest, "Brahmaputra River, India," Maria Stenzel / National Geographic Society / Universal Images Group Rights Managed / For Education Use Only, 批复人 : 2016 年 5 月 Ken E Gause, Director International Affairs Group Center for Strategic Studies 版权所有 2016 CNA

3 摘要 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河发源于中国, 流经印度及孟加拉国 中印曾于该河流域争议领土发动战争, 地处下游的孟加拉国因河流上流做法而面临日益加剧的人类安全压力 有争议的水坝建设及江水分流计划极可能威胁地区稳定局势, 然而雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域并不存在双边或多边水资源管理协定 本项目由麦克阿瑟基金会赞助, 致力于增进对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域水资源危机促成因素的了解 本项目的实地调研在达卡 新德里和北京开展 本报告中,CNA 对主要利益相关者提供建议, 考虑全国性 双边及多边关系, 以增进该河流域的地区合作 研究成果将为中 印 孟加拉三国决策者开展规范和解决雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域资源竞争打下基础, 从而加强地区稳定与安全 i

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5 执行摘要 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河发源于中国, 流经印度及孟加拉国, 与周边地区稳定关系异常密切 中印曾于该河流域争议领土发动战争, 而地处下游的孟加拉国因河流上流做法而面临日益加剧的人类安全压力 尽管有争议的水坝建设及江水分流计划极可能威胁地区稳定局势, 然而雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域并不存在双边或多边水资源管理协定 且该流域与恒河 印度河流域相比, 较少受到学者重视 因此,CNA 开展了这项研究, 旨在从各国国内及双边关系角度出发, 增进对该河流域资源开发所涉及的各方利益和所面临挑战的了解, 为促进该流域各国更好地合作做出考量 经研究发现, 中印两国对该流域内存在的政治问题较为敏感, 而河流最下游的孟加拉国则主要关心流域内的实体地形问题 虽然雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域国各自出于本国利益考虑, 当前该流域内水资源合作十分有限, 我们认为在流域仍存在积极性双边甚至多边互动的可能性 现今, 中 印 孟加拉国之间并无任何与水源相关的危机, 因此恰是寻求合作以防止未来出现冲突的良机 诉诸三国之间的共同利益, 如整合地区经济及流域开发, 较狭义的水源共享而言更有利于多边合作 双边关系 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流经中印边境主权争议地区, 该地由印度控制, 称阿鲁纳恰尔邦, 中国则称为 藏南地区 地处下游的印度密切关注边界主权争议, 原因不言自明 而中国位于上游, 对边界争议的关注度则令人惊讶 孟加拉国虽与印度并无领土争议, 但仍担心会受上游邻国对水资源管理不当后果的影响, 尤其是印度 中国则担心印度在河流下游建筑水坝会增强印度对藏南地区的 实际控制, 这会使边界谈判复杂化, 往后北京将更难收回藏南地区 作为中流沿岸国, 印度受上游中国所制约, 也对下游孟加拉国造成威胁 因雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流经主权争议地区, 印度已在政治方面感受到威胁, 进而主动争取对江水的使用权 同时, 中国在上游兴建大坝 可能的分流江水等行为也使印度面临实体安全挑战 上游邻国对水资源缺乏有效管理, 加之一系列江水分流等活动, 损失最大的是孟加拉国 在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河问题上, 孟加拉国与印度的双边关系较中国更为复杂 各国国内因素 iii

6 沿岸各国针对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河有着各自的利益诉求 中国重视雅鲁藏布江的水电资源开发, 孟加拉国面临的挑战在于如何管理河流对本国带来的实际影响 印度的诉求兼有以上两点, 同时还包括促进本国统一的愿望 中国位居上游, 重视开发雅鲁藏布江带来的能源与经济效益, 如利用水力发电带动西部发展, 投资清洁能源开发等 目前中国已在江上建成一座水电站, 还有几座正在规划中 印度十分关注中国是否有从雅鲁藏布江引水以解决国内水资源短缺问题的打算 就中短期而言, 这一项目成本过高, 工程过于复杂, 不大可能实施 印度的考虑则集中在布拉马普特拉河的管理及使用权, 包括水电 防洪 促进流域当地发展 统一相对孤立的东北地区 印度东北各邦对河流带来的实际影响十分担忧, 素来与中央政府立场不和, 各邦内部意见也不统一, 这使得印度的危机感加重, 在决策上进退两难 对孟加拉国而言, 最大潜在威胁虽远在国外, 贾木纳河给本国带来的紧迫挑战却近在眼前, 如河岸侵蚀 洪灾 水量减少 枯水期的地下水储量等问题 该国有限的国力 密集的人口 对外部水源的依赖性使这些问题日益严峻 多边合作前景 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河沿岸三国在流域内开展了极为有限的合作, 如水文数据共享, 技术专家之间的官方交流等 在该流域内扩大合作有许多可选择的方案 孟加拉国最为倾向于多边合作, 然而中 印在该问题上均持戒备态度, 倾向于选择性合作 由于受中印两国在上游的活动影响, 达卡解决本国内问题的能力有限, 孟加拉国长期倡议流域内合作管理雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河 中印两国则更偏向双边合作, 对多边水务管理不感兴趣, 然而双方又均未明确反对多边合作 国际上以创新的方式解决流域内多边关系的问题上存在先例, 新德里和北京的探索仍有很大的空间 扩大多边合作有以下几种方式 : 发展水文研究工具方面的技术交流, 灾害管理, 污染控制, 通过官方与非官方组织间的不断对话 ( 尤其是国际组织和次区域合作组织 ) 来增强各方信心 目前, 孟中印缅区域合作论坛 (BCIM) 是该地区唯一一个中 印 孟三国为平等成员国的多边合作框架 BCIM 通过基础设施和资源方面的投资融合实现加强区域联系的目标 这个框架成为该流域内多国合作内置的机遇 iv

7 孟中印缅经济走廊是雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域现存的最具有发展前景的多边合作框架 本调研报告涉及的三个沿岸国均为地位平等的 BCIM 成员国, 且均已正式承诺通过 BCIM 经济走廊更好地实现区域融合 水资源合作的初期投入, 如双边协定 双边协商 甚至建立多边谅解备忘录, 有望促成一个新的实体的建立 如雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域委员会 水务管理和发展协定可通过该委员会规划及实施 v

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9 目录 导言... 1 为何研究雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河?... 1 研究问题... 6 分析角度... 7 研究方法... 7 研究范围... 8 设想 调研分析的目标 致谢 本报告的结构 水之利, 水之忧 中国作为雅鲁藏布江上游国的目标及挑战 本章摘要 导言 中国对雅鲁藏布江的国内开发 : 行为及利益诉求 水力发电 有限的反对 江水分流 中国的双边水务外交 缓和印度的忧虑 中国对印度水电开发行为的担忧 中印合作前景展望 水资源安全与中孟关系 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域内的多边合作 : 中国的视角 有限的多边合作 合作的可能 中游的困惑 : 印度与布拉马普特拉河流域 本章摘要 导言 布拉马普特拉河上的中印关系 : 争议的焦点 中印关系恶化与领土纷争 中国的筑坝行为与可能的河水分流 印度对河水的使用权与加强争议领土控制 vii

10 治理洪灾和土壤侵蚀 中印合作 : 进展与局限 印度, 印度东北与布拉马普特拉河 : 国内因素 布拉马普特拉河上的印孟关系 恒河上的合作 关于提斯塔河有待落实的协议 内河联网工程对孟加拉国的影响 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域内的多边合作 : 印度的视角 损失最大的下游国孟加拉 : 流域内合作管理的最有力倡导方 本章摘要 导言 内因分析 : 孟加拉国内的严峻挑战 贾木纳河给本国带来的挑战 激化挑战的因素 双边分析 : 来自中印的威胁是最大的, 却不是最紧迫的 印孟关系 : 孟方视角 孟中关系 : 孟方视角 孟加拉国支持流域内多边合作 建议 针对各国国内的建议 中国 印度 孟加拉国 针对双边关系的建议 中国 印度 孟加拉国 针对整个流域的建议 中国 印度 孟加拉国 关于国际群体 viii

11 附图目录 图 1: 印度河 恒河 布拉马普特拉河 梅克纳河流域图... 2 图 2: 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河... 4 图 3: 中国雅鲁藏布江规划中及已建成的水电站 图 4: 南水北调工程现有及规划中线路 图 5: 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河地图 图 6: 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河水电站比其他南亚主要河流少 图 7: 雅鲁藏布江上中国监控站示意图 图 8: 印度内河联网工程涉及布拉马普特拉河的部分 图 9: 布拉马普特拉河孟加拉国段 : 贾木纳河 图 10: 贾木纳河 : 地区视角 图 11: 恒河, 法拉卡堰与孟加拉国西南 ix

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13 术语表 ADB AIIB ASEAN BBIN BCIM BEI BJP CICIR CPR cusec FAO GBM GDP GMS IFI IPCC IRBM JRC JSG MEA MOU MRC NIC NGO NTRO PLA PRC RLP SAARC SAWI SCO UN 亚洲开发银行 (Asian Development Bank) 亚洲基础设施投资银行 (Asian Infrastructure Investment Bank) 东南亚国家联盟 (Association of Southeast Asian Nations) 孟加拉国 - 不丹 - 印度 - 尼泊尔 (Bangladesh-Bhutan-India-Nepal) 孟加拉国 - 中国 - 印度 - 缅甸孟加拉国企业研究所 (Bangladesh Enterprise Institute) 印度人民党 (Bharatiya Janata Party) 中国现代国际关系研究院 (China Institutes of Contemporary International Relations) ( 印度 ) 政策研究中心 (Center for Policy Research) 立方英尺 / 秒 (cubic feet per second) 联合国粮食及农业组织 (Food and Agriculture Organization) 恒河 - 布拉马普特拉河 - 梅克纳河流域 (Ganges-Brahmaputra-Meghna) 国内生产总值 (gross domestic product) 大湄公河次区域经济合作 (Greater Mekong Subregion) 国际金融机构 (international financial institutions) 政府间气候变化专门委员会 (Intergovernmental Panel on Climate Change) 流域综合管理 (integrated river basin management) ( 孟加拉国 - 印度 ) 联合河流委员会 (Joint Rivers Commission) 孟中印缅经济走廊联合工作组 (Joint Study Group of the BCIM Economic Corridor) ( 印度 ) 外交部 (Ministry of External Affairs) 谅解备忘录 (memorandum of understanding) 湄公河委员会 (Mekong River Commission) 美国国家情报委员会 (National Intelligence Council) 非政府组织 (non-governmental organization) ( 印度 ) 国家技术研究组织 (National Technical Research Organization) 中国人民解放军中华人民共和国内河联网工程南亚区域合作联盟 (South Asian Association for Regional Cooperation) 南亚水资源倡议 (South Asia Water Initiative) 上海合作组织 (Shanghai Cooperation Organization) 联合国 (United Nations) xi

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15 导言 2015 年,CNA 开展了一项关于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域中国 印度 孟加拉国之间水资源竞争的研究 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河发源于中国, 流经印度及孟加拉国, 其丰富的水资源向来被周边国家所重视 其重要性是多方面的, 包括农业 渔业 航运, 且蕴藏着促进当地经济发展亟需的水电资源 在过去近十年里, 中国和印度都不断有讨论的声音, 质疑两国在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉流域展开的水资源竞争可能会为当地带来冲突, 威胁人类安全 其中最引人注目的是 2011 年出版的 水 : 亚洲新战场 一书 该书作者为印度教授布拉马 切拉尼 (Brahma Chellaney), 他在书中警告称中国在雅鲁藏布江上游兴建水坝的行为可能引发紧张局势 1 切拉尼的分析受到了备受争议的一书 西藏之水救中国 的启发 2 该书由中国人民解放军军官李伶所著, 书中称中国应当从雅鲁藏布江上游调水以供国内使用, 而不顾这样做可能对下游国印度及孟加拉带来的后果 与此同时, 地处最下游的孟加拉国长期表示担忧, 认为上游邻国的行为会对本国公民及生态资源造成恶劣影响 有趣的是, 印度在该流域的地位比较特殊 相对于中国, 印孟两国相似, 都是深感威胁的下游国 ; 相对于孟加拉国, 中印两国相似, 都是上游国 由于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域历来较少受到学者重视, 本项目望可为迅速发展的亚洲水安全这一研究领域做出贡献, 尤其是将这一流域的水资源问题与该地区国际与国家以下关系问题综合看待的角度 我们将在双边关系的视野下, 对该流域三个沿岸国 ( 孟加拉国 印度 中国 ) 在水合作方面遭受的挑战进行综合分析, 随后针对增进该流域水安全与地区稳定提出一系列政策建议 为何研究雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河? 南亚地区水系研究向来由印度河流域 恒河流域所主导 印度和巴基斯坦在印度河流域的冲突使全面理解当地面临的威胁变得空前重要, 包括当地水资源安全等问题 恒河提供该流域内数亿人口赖以生存的水资源, 其地位也异常重要 图 1 为该地区诸河流域示意图 1 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河为跨界河流, 在中国西藏境内称为雅鲁藏布江, 在孟加拉国内称为贾木纳河, 在印度部分地区又称香江 ( 泗昂江 ) 为统一起见, 该河在本报告中统称 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河 2 书名英文 :Tibet's Waters Will Save China 1

16 图 1: 印度河 恒河 布拉马普特拉河 梅克纳河流域图 来源 :CNA 麦克 马科维茨制图 (2016 年 )Composite relying on d-maps, United Nations Food and Agriculture Organization (FAO), SECTION III Transboundary River Basins: Ganges-Brahmaputra-Meghna River Basin, in Irrigation in Southern and Eastern Asia in Figures, AQUASTAT Survey 2011, Karen Frenken, ed., Rome: FAO Land and Water Division 2012, 111, 相较之下, 考虑到复杂的地缘政治与各种可能威胁区域稳定的因素, 针对雅鲁藏布江 - 布拉 马普特拉河流域进行的研究显得尤其匮乏 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域总面积为 58 万平 方公里 据世界银行统计, 其在流经的中国 印度 孟加拉国 不丹四国内的流域面积分别占 2

17 总流域面积的 50% 34% 8% 和 8% 3 该河径流量虽高居世界第五, 4 流域内却不存在任何水务管理协议 与之形成鲜明对比的是, 国际上一些其他重要的跨境河流已缔结了流域内合作协议, 如尼罗河流域倡议 亚马逊合作条约组织 保护多瑙河国际委员会等 5 图 2 为雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域图, 包括其流经的孟加拉国 印度及中国国内各地区 3 South Asia Water Initiative, Brahmaputra Focus Area Strategy: , 2015, 类似的估计可参考 United Nations Food and Agriculture Organization (FAO), SECTION III Transboundary River Basins: Ganges- Brahmaputra-Meghna River Basin, in Irrigation in Southern and Eastern Asia in Figures, AQUASTAT Survey 2011, Karen Frenken, ed., Rome: FAO Land and Water Division 2012, 111, 4 Patrick A. Ray et al., Room for Improvement: Hydroclimatic Challenges to Poverty-reducing Development of the Brahmaputra River Basin, Environmental Science & Policy 54, Dec. 2015: Strategic Foresight Group, Himalayan Solutions: Co-operation and Security in River Basins, Mumbai: Lifon Industries, 2011,

18 图 2: 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河 来源 :CNA 麦克 马科维茨制图 (2016 年 )Composite relying on d-maps.com, Map of the Yarlung Tsangpo River, g. 早先对各沿岸国开展的一些研究表明, 若继续忽视当地所受威胁, 后果堪忧 2012 年, 美国国家情报总监办公室发布的一份开创性报告 全球水资源安全情报机构评估 认为, 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域的水务管理能力 不足 在该评估所涉及的七个流域中, 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域的水务管理能力排名垫底, 主要原因有 土地利用与规划不协调 水务协议 4

19 不充分 河水流量减少 三角洲内海水倒灌 6 报告预测称, 该河各沿岸国关于河水开发项目的争端将持续到 2040 年, 同时农业及粮食安全 水力资源将遭受不良影响 在一份全球河流流域冲突指示器研究中, 阿伦 沃尔夫 (Aaron Wolf) 等人认为恒河 - 布拉马普特拉河流域在未来将面临紧张局势 7 基于对亚洲五个河流流域的水模型数据的分析, 瓦尔特 W 伊梅泽尔 (Walter W. Immerzeel) 等人在 科学 杂志上发表文章, 得出结论称气候变暖在印度河及布拉马普特拉河流域的效应将最为明显, 缘于当地人口众多, 对灌溉农业及融水严重依赖 8 他们还预测当地 6 千万人口的粮食安全将遭受威胁 9 美国国家情报委员会 (NIC) 发布的 2025 年全球趋势报告 剖析了气候变化和水资源紧缺对水合作复杂化及相关国家关系紧张的作用, 尤其在 流经中国 巴基斯坦 印度和孟加拉国数条大河的发源地 青藏高原 10 作为针对气候变化做出的一项调整性举措, 政府间气候变化委员会在 2014 年的报告中认为, 中 印 巴 孟几国之间的合作可大大促进泛恒河 - 布拉马普特拉河 - 梅克纳河流域的水务管理 11 南亚其他河流流域为应对这些威胁已采取了一些措施 例如, 在世界银行的协助下, 印度与巴基斯坦于 1961 年签署印度河水协定 ; 印度与孟加拉国于 1996 年也达成了一项有效期长 30 年的水资源协议 然而在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域, 至今仍不存在双边或多边水资源管理协定 该流域的水合作现状仅限于一些对话, 以及出于防洪防汛的目的进行的有限水文数据共享 沿岸的中 印 孟三国均为世界上人口密集的国家, 中印两国在流域内还存在激烈的主权争议 2014 年,CNA 在南亚开展了一项水安全调研, 使用博弈论作为研究方法, 结果发现雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河利益相关国之间在地区安全动向上长期缺乏信任, 尤其是在水资源管理方面 总体而言, 妨碍该流域合作的条件可能导致地区之间 各国国内政治局势恶化, 亟需深入理解 当地水资源短缺 恶意军事冲突升级可谓鲜明的例子 12 6 Office of the Director of National Intelligence, Global Water Security, Intelligence Community Assessment (ICA ), Feb. 2, 2012, v. 7 Aaron T. Wolf et al., International Waters: Identifying Basins at Risk, Water Policy 5 (2003): 29, Walter W. Immerzeel et al., Climate Change Will Affect the Asian Water Towers, Science 328, Jun. 11, 2010, The Brahmaputra and Indus basins are most susceptible to reductions of flow, threatening the food security of an estimated 60 million people. Ibid., National Intelligence Council (NIC), Global Trends 2025: A Transformed World, Nov. 2008, Y. Hijioka et al., Asia, in Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part B: Regional Aspects, Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, V.R. Barros et al., eds., Cambridge, United Kingdom, and New York, NY: Cambridge University Press, 2014, 在 Skoll Global Threats Fund 请求下,CNA 设计了两个研讨会式的角色扮演博弈 : 第一轮试验性博弈在美国举行, 第二轮主要博弈在亚洲进行 每轮中, 我们设计了包括旱灾 洪灾 上流截水 分水等在内的场景, 要求与会者扮演孟加拉国 印度 巴基斯坦及中国的外交及军事领导 水问题专家的角色 在美国华盛顿特区进行的第一轮博弈中, 我们邀请了各国在美的专题专家 在亚洲各地进行的博弈中, 我们邀请了南亚相关各国退休大使 军队将领及水问题专家 这一系列博弈得出的关键结论之一是, 水问题带来的不安全感加剧了该地区不稳定 各国间双边关系紧张的局势 见 Catherine Trentacoste et al., Bone 5

20 研究问题 现有研究多以国家为分析单元, 对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域各国的水政策进行剖析, 或观察该地区其他流域 ( 即恒河 印度河流域 ) 的水务管理案例对各国产生的影响 尽管这些项目为深入研究该流域各方面奠定了基础, 13 一些问题受到的关注仍严重不足 本项目提出以下几个研究问题 : 1. 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域的水资源竞争对当地安全局势有何意味? 包括 : 1) 在国家以下层面上 ( 即各国国内 ); 2) 在双边关系层面上 ( 即印度 - 孟加拉国 中国 - 印度 孟加拉国 - 中国 ); 3) 在全流域层面上 ( 即多边关系 ) 2. 为缓解该流域水资源危机 增进流域内利益相关国家合作, 应实施何种政策及基础工作? 鉴于该地区对水资源的需求和对气候变化的担忧与日俱增, 倘若中 印 孟三国就水资源管理问题无法确立可持续的合作关系, 该地区的政治压力将不断增大, 局势将日益紧迫, 中印两个有核国家可能面临直接冲突 虽然孟加拉国不存在与邻国发生核冲突的可能性, 其潜在的人类安全危机将为该成为威胁该地区另一个不稳定因素 孟加拉国极易发生自然灾害, 无法解决国内缺水问题, 面对上游国一系列干扰该国农业的行为, 有效应对的能力不足 简言之, 为避免雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域日后发生政治军事危机及人类安全危机, 其现存的缺乏全流域管理机制的问题须引起重视 确保得以解决 14 Dry and Flooding Soon: A Regional Water Management Game, CNA, Oct. 2014, 13 在南亚各国及欧洲进行的基础性研究对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域一些方面有所涉及 结果包括查塔姆大厦 孟加拉企业研究所 (BEI) 印度观察员研究基金会(ORF) 及其它区域机构共同开展的一项对水安全看法的研究, 见 Gareth Price et al., Attitudes to Water in South Asia, Chatham House, Jun. 2014, 此外, 在麦克阿瑟基金会资助下, 印度孟买战略远见集团 (SFG) 进行了一项综合研究, 关于喜马拉雅地区水安全问题可能带来的后果, 包括沙漠化 粮食危机 污染及大坝分流等 见 Strategic Foresight Group, The Himalayan Challenge: Water Security in Emerging Asia, 一项由挪威奥斯陆和平研究所 (PRIO) 开展的研究分析了孟加拉国缺水问题, 并考量了多边合作机制的可能性 见 Åshild Kolås et al., Water Scarcity in Bangladesh: Transboundary Rivers, Conflict and Cooperation, Oslo: Peace Research Institute Oslo (PRIO), Jessica Troell 和 Erika Weinthal 合作研究了全流域协议及机构在建立互信 解决冲突方面带来的益处 见 Jessica Troell and Erika Weinthal, Harnessing Water Management for More Effective Peacebuilding: Lessons Learned, in Water and Post-Conflict Peacebuilding, E. Weinthal, J. Troell, and M. Nakayama, eds., London: Earthscan, 2014, 436. 由国务卿希拉里 克里顿发起的美国水问题伙伴关系 (The U.S. Water Partnership) 在其 H2infO 网络门户上给出了河流流域综合管理 (IRBM) 的定义 : 6

21 分析角度 本项目将雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域及其主要利益相关国作为一个核心分析单元 实质上, 我们希望将先前关于该流域各方面的研究综合联系起来 学界对该流域安全问题的兴趣主要集中在流域内存在的诸多问题对双边关系或各国政局所造成的影响 已有对该流域安全问题的各组成方面的一些基础性的研究, 包括印度及中国筑坝活动的水安全动向, 15 印度与孟加拉国关于提斯塔河 ( 布拉马普特拉河支流 ) 的分水问题, 16 以及孟加拉国国内的水安全问题 17 另一方面, 关于整个亚洲范围内水安全问题也有一些研究, 但大多基于中国是诸多亚洲重要河流发源地这一现实 在这些研究的基础上, 本项目力求全面地剖析整个雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域内各利益相关方, 并紧密扼要地在一文中阐述分析结果 具体的研究目标有 : 利益相关国新德里 达卡 北京的双边关系互动 ; 各国家以下利益相关方, 下至农民, 上至与中央政府发生冲突的地方政府, 包括印度的阿鲁纳恰尔邦 阿萨姆邦 梅加拉亚邦 西孟加拉邦 那加兰邦 锡金邦, 中国的西藏自治区, 孟加拉国的郎布尔市 迈门辛市 拉杰沙希市和达卡市 ; 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域各利益相关方进行多边互动 达成多边协议的可能性 本项目的研究角度从全流域层面 双边层面以及国家以下 ( 各国国内 ) 层面全面剖析雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域问题, 超越了单纯的双边关系研究角度, 弥补了以国家为中心或多流域分析范式的不足, 有望为水安全领域的研究做出贡献 研究方法 本项目的研究思路如下 : 首先, 对大量一手资料及二手文献进行分析, 提取出其中仅与雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域有关的观点, 同时考量地区政治军事关系 水问题及各方利益诉求 各国国内的争议对其外交政策产生的影响也被纳入研究范围内 例如, 印度各邦有权决定 15 Zhang Hongzhou, China-India: Revisiting the Water Wars Narrative, The Diplomat, Jun. 30, 2015; Li Zhifei, Water Security Issues in Sino-Indian Territorial Disputes ( 李志斐, 中印领土争端中的水资源安全问题 ), South Asian Studies Quarterly [ 南亚研究季刊 ] 4, 2013, 29-34; IDSA Task Force Report, Water Security for India: The External Dynamics, New Delhi: Institute for Defence Studies and Analyses (IDSA), Sagar Prasai and Mandakini D. Surie, Political Economy Analysis of the Teesta River Basin, New Delhi: The Asia Foundation, Mar. 2013; Strategic Foresight Group, Rivers of Peace: Restructuring India Bangladesh Relations, Ayreen Khan, Water Security: The Threat Facing Bangladesh, Issue Brief, Bangladesh Institute of Peace and Security Studies (BIPSS), Feb

22 其对水资源的控制, 由选举产生的邦政府有权否决水资源共享的双边协议, 这影响了印度与邻 18 国的关系 2014 年 CNA 对南亚水安全博弈问题的研究结果为这一阶段的分析提供了大量信息, 包括对印 中 孟三国决策者不和这一现象的观察, 因其主要由雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河水资源开发的不确定性所引发 第二阶段, 从长远上考量上游筑坝囤水或分流的行为如何影响该地区生态环境变化趋势, 以及可能造成的威胁 一并考察这些行为在何种程度上可能恶化当地的政治军事竞争及社会稳定局势 对印 孟 中三国国家或地方政府水务管理策略进行分析 本项目涉及中国部分的研究查阅了许多中文资料, 包括中国政府官方文件及政策 中华人民共和国 (PRC) 官员发言 各省媒体报道 学者著作 这是为了更深入理解中国内部对这些问题的官方及非官方看法, 而不仅止于依赖英文资料 在对结论的集中阶段, 也参考了来自美国等外国专家的分析以及外文媒体报道 对水问题数据及政策的见解, 加之文献综述及对决策博弈的分析, 深化了本研究对以上问题的理解, 以便于下一阶段在各国国内调查的展开 第三阶段, 研究者分别与达卡 新德里 北京的专家及有影响力的人士进行了半结构式深度访谈, 研究了雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域水安全涉及的政治军事方面问题, 流域内水务管理现状及可能的做法所带来的人类安全后果 这些访谈致力于了解各种阻碍流域内双边 多边水合作可持续机制的因素 在考量这些因素后, 对三个利益相关国在水合作问题上克服挑战的可能方式做出了一系列假设 最后, 在严密分析访谈和研究数据的基础上, 研究者对做出的假设和初始结论进行检验, 方法是分别在各利益相关国组织专家圆桌会谈 会谈邀请当地政治军事问题及水安全问题专家, 事先安排好一系列相关问题, 并于现场辅以补充问题, 促成与会专家的充分探讨与切磋 会谈因此成为检验本研究提出假设的过滤机制, 特别是针对关于该流域水合作匮乏可能的解决方式 圆桌会谈的另一个益处是对 2014 年 CNA 对南亚水安全博弈问题项目的研究方式做出了重要补充 2014 年,CNA 将来自各国的相关利益代表人集中在一起进行辩论, 而本研究则选择在不同国家单独邀请该国专家参与圆桌会谈 这种方式使本研究得以深度 全面地掌握各国在相关问题上的利益与愿景 这也打消了与会者可能因邻国人士产生的顾虑, 从而使其在会谈中无保留地进行讨论 我们对组织这些圆桌会谈的各国智库表示感谢, 包括中国现代国际关系研究院 (CICIR) 新德里政策研究所 (CPR), 以及孟加拉国企业研究所 (BEI) 研究范围 鉴于本项目的研究目的, 我们按照以下标准界定研究方案 : 18 见 Trentacoste et al., Bone Dry and Flooding Soon,

23 首先, 本研究的范围仅包括雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域, 而非广义的恒河 - 布拉马普特拉河 - 梅克纳河 (GBM) 流域 流域 的定义无可避免成为本项目中一大问题, 这在访谈中也有体现, 许多受访者认为雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域只是 GBM 的一部分 近几年内的多数研究集中于恒河流域而较少关注雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域, 尽管后者面临的政治军事 人类安全方面威胁可谓更严重 我们认为将研究范围定位在后者是合理的 况且若将本研究扩大到 GBM 流域范围内, 利益相关方将增多, 则难以找到共同立场 提出解决方案 联合国粮食及农业组织 (FAO) 曾称, 由于其面积广大 复杂多样 覆盖国众多, 在规划和管理方面把 GBM 水系看作一个系统是不可能的 19 世界银行的南亚水资源倡议 (SAWI) 将其南亚的项目划分为几个部分, 其中之一便是独立的雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域倡议 20 因此, 我们认为将研究主体确定于该流域的层面, 不仅在分析上更加可行, 也与权威机构观点相一致 本项目并非从自然科学的角度出发研究雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉和流域水资源或该流域受气候变化的影响 尽管数量稀少, 关于该流域的水文学研究确实已有存在 21 CNA 的研究目的是该流域地区由水引发的政治军事及人类安全问题 来自 CNA 的研究员从事政治军事安全方面的研究, 他们并非水文学家, 因此本研究的目的不在于证实水文学家对水资源做出的技术评估 但为保证本报告在水文学专家中的信服力, 我们恳请一位技术专家对研究结果进行了评议 本项目致力于汇总分析雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域国专家看法及相关文献观点, 以理解观念中的挑战及威胁, 探索合作的机遇 研究发现, 关于本议题存在着各种互相冲突的看法与叙述, 专家在如何理解自然科学研究结果上意见不合 对各流域国意图的解释纷纭不一, 媒体报道及讨论分化严重, 信心构建机制匮乏 我们认为, 开展这项不仅限于纯技术层面上水文分析的研究, 理解水争议对地区安全上的影响, 是十分必要的 这是因为某一流域国同意公开的水文数据在其邻国看来, 可信性已经存疑 22 对水问题的技术分析当然很有帮助, 但必须关注到该地区政治大环境 社会心理 政治军事动态, 这些才是造成该流域安全问题的实质性因素 23 将水安全问题置于地区安全动态的较大语境中讨论, 才能够提出未来解决该流域水安全问题实际可行的方案 19 United Nations FAO, SECTION III Transboundary River Basins, 2012, South Asia Water Initiative, Brahmaputra Focus Area Strategy: , 关于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域最新水文分析, 参考 Ray et al., Room for Improvement, 2015, M. Surie and S. Prasai, Strengthening Transparency and Access to Information on Transboundary Rivers in South Asia, New Delhi: The Asia Foundation, Mar. 2015, 印度新德里政策研究中心水问题专家 Nimmi Kurian 观察称, 虽然测量 水流模式及径流等技术方面问题有其重要性, 但无形的 主观看法上的问题也常常左右人们的立场, 从而促进或阻碍跨境合作 见 Nimmi Kurian, Downstream Concerns on the Brahmaputra, Hindu, Nov. 3,

24 24 本研究不涉及不丹 所谓的亚洲 第三极 地区将水资源划分为各国所有, 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域不仅包括中国 印度 孟加拉国, 也包括不丹的部分地区, 因此不丹理所当然为该流域利益所系 但是, 本项目仅在中 印 孟三国开展了同等重视 投入相同人物力资源的调研 出于以下原因, 我们没有在不丹开展同样的调研 : o 地理位置 : 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河并不直接流经不丹 o 威胁较少 : 不丹不直接面临本项目所分析的中 印 孟三国 ( 均为人口数量世界前十的国家 ) 所面临的威胁 这些威胁因素可波及数百万人, 且对地区安全可能造成更广泛的影响 相比有 1 亿 7 千万人口的孟加拉国 12 亿人口的印度和 13 亿人口的中国, 不丹的人口数量仅为 75 万 25 o 政治军事独立性 : 不丹在该流域地缘政治中未扮演与其他三国同等重要的角色 虽然不丹是一个独立主权国家, 但廷布实际处于印度的势力范围内, 26 常需要依赖新德里为其提供军事保护 设想 基于研究, 我们提出以下设想 : 在未来十年内, 中 印 孟三国的人口数量及对电力的需求都将增长 27 冰川融化规模将扩大, 随之雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河提供的可靠水资源将呈减少的趋势 这些变化发生的确切时间则无法预计 与之相关, 我们认为该流域利益相关国普遍承认气候变化将加剧人们对保持充足水资源的担忧 若没有显著的政策变化, 未来十年内, 中印孟三国将无法就雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域水务管理达成协议 24 见 The Third Pole, About: What Is The Third Pole? 该页面解释称, 该地区包括喜马拉雅 - 兴都库什山系, 由于冰盖中蕴含全球除两极外最大的淡水储藏量, 青藏高原也被称为世界第三极 25 CIA, Country Comparison: Population, The World Factbook, July Teresita C. Schaffer, India Next Door, China Over the Horizon: The View from South Asia, in Strategic Asia : Asia Responds to Its Rising Powers China and India, Ashley Tellis et al., eds., Seattle: The National Bureau of Asian Research (NBR), 2011, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Population Prospects: The 2015 Revision Key Findings and Advance Tables, Working Paper 241, New York: United Nations, 2015, 4; The World Bank Group, Population Estimates and Projections, 2015, The World Bank Group, Electric Power Consumption (kwh per capita), 2015, 10

25 调研分析的目标 本研究的最终目标是为雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河三个流域国的决策者奠定决策基础, 针对该流域水资源长期需求状况, 寻求区域合作解决方式 流域国若能在此问题上达成理解, 将有助于巩固地区安全及改善邻国关系 具体来说, 本项目可为该流域开展以下工作提供支持 : 中印两国定期进行双边水对话, 甚至可包括孟加拉国进行三边水对话 ; 将水安全方面的考虑纳入国家安全 经济政策及基础设施规划 ; 考量水安全对国际金融机构及区域外国家发展及供资决策的影响 ; 最终, 在该流域内达成并签署多边合作协议 本研究至少可为中 印 孟三国决策界以及国际水资源专家和学者提供参考信息, 包括该流域紧密联系的政治军事局势, 以及各国水政策 能源及基础设施政策对当地国家关系 人类安全状况产生的压力 该流域内目前有许多相对封闭的群体, 彼此不相往来, 沟通极为匮乏 这种情况不仅限于该流域 例如, 决策者可能对该国外交关系 中央与地方的关系有充分把握, 却可能对决策背后的科学道理知之甚少 又如, 每个流域国都有不关心水安全问题在政治军事与社会层面有何影响的科学家 鉴于其开展的时机, 本研究恰好可为中印之间对话的最新进展提供参考 中印间对话始于刚进入 21 世纪时, 近年对话规模逐渐扩大, 开始了水文信息共享 本研究也可能影响印度莫迪政府重新审查并落实其与孟加拉国达成的提斯塔河分水协议 本研究的成果旨在扩大对话 增进区域协调及机制建构, 最理想的状况是制订雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河分水协议 本研究以流域外客观角度评估认定, 持续忽视该流域局势将威胁地区稳定, 开展流域内对话机不可失, 应以全流域管理带来的长期利益为重 致谢 我们向对本项目提供赞助的约翰和凯瑟琳 麦克阿瑟基金会致以诚挚感谢 另外, 感谢安排我们进行实地调研 主持圆桌会谈的各伙伴智库 : 中国现代国际研究院 (CICIR) 新德里政策研究所 (CPR) 以及孟加拉国企业研究所 (BEI) 最后, 感谢费心费时为我们解答问题的咨询组专家 本报告的结构 本报告对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河三个流域国 ( 中国 印度 孟加拉国 ) 各以一章的篇幅进行分析 每章包含各国在国内 双边关系 全流域层面上的问题 在最末一章, 我们提出为加强国家间合作 改善各国国内政策以增进流域内水安全的建议 建议也包括国际社会 ( 国际金融机构 区域外国家如英国 美国 ) 应如何协助解决该流域内安全问题 11

26 水之利, 水之忧 中国作为雅鲁藏布江上游国的目标及挑战 吴志远 (Joel Wuthnow) 本章摘要 中国和印度的跨边界河流在中国境内称雅鲁藏布江, 其蕴含的丰富水力资源向来被中国所重视 28 开发雅鲁藏布江水力资源是带动中国西部发展 投资清洁能源开发的重要一环 目前中国已在江上建成一座水电站, 还有几座正在规划中 西藏地区人口稀少, 政治控制严格, 因此国内的反对不大可能限制中国开发雅鲁藏布江水力资源的速度和规模 印度的一些观察人士十分关注中国是否有从雅鲁藏布江引水以解决国内水资源短缺问题的意图 但就中短期而言, 这一项目成本过高, 工程过于复杂, 不大可能实施 中国也关注印度在阿鲁纳恰尔邦的布拉马普特拉河段大力兴修水电站和其他基础设施等行动 北京担心这会增强印度对争议领土的 实际控制, 使边界谈判复杂化 中印在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的合作将可能被两国间边界争议 彼此缺乏互信所限, 这将严重损害两国间达成重要共识 ( 如分水协议 ) 的前景 然而在相对狭窄的技术层面上, 北京和新德里已开展了一定程度的合作, 如现有的水文信息共享 两国在灾害管理 水污染控制上可采取进一步的合作 中国一直不愿与印度 孟加拉国开展全流域合作, 然而若能把问题焦点从政治纷争上移开, 主要关注各国治理河流共同面临的实际技术挑战, 北京可能会更愿意寻求渠道开展多边合作 28 在中国媒体报道中, 该河被称作 雅鲁藏布江 而非 布拉马普特拉河 12

27 导言 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河与亚洲许多大河一样, 发源于中国西藏, 藏民称其为藏布江 雅鲁藏布江从冰川中流出, 于崎岖嶙峋的山地蜿蜒 700 余英里后流经印度阿鲁纳恰尔邦 29 江水中蕴含的丰富水力资源可为中国西藏及相邻诸省提供电能, 也在中国开发清洁能源的规划中扮演重要角色 目前中国已在江上建成一座水电站, 还有几座正在规划中 雅鲁藏布江既为中国带来了经济及能源开发的机遇, 也带来了国际上的两个重大挑战 第一, 面对印度对中国可能在雅鲁藏布江筑坝调走江水 引发中印冲突的担忧, 中国必须打消印度的疑虑, 澄清其兴建的大坝的行为是没有威胁的 30 第二, 中国也关注印度在阿鲁纳恰尔邦的布拉马普特拉河下游段兴建水电站, 担心这将增强印度对阿鲁纳恰尔邦或中国所称藏南地区的 实际控制 这会使边界谈判复杂化, 北京从而更难收复藏南地区领土 在雅鲁藏布江问题上, 中国的外交向来侧重发展双边关系 中印曾达成协议, 中国承诺在汛期向印度提供河水流量资料 然而由于边界争议, 加之两国互信低迷, 中印间的合作受限 中国一直不愿在全流域范围内与印度 孟加拉国开展多边合作, 但在双边 多边关系上适度扩大现有合作仍存在机会 本章阐述中国在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河问题上的立场及相关政策, 论证过程中参考了大量中文及二手资料, 以及 2015 年与中国专家进行的访谈 本章分为三部分 : 第一部分讨论了中国国内对雅鲁藏布江的开发行为及利益诉求 ; 第二部分侧重双边关系, 评估了中国如何应对来自印度及中国国内的担忧 ; 第三部分探讨中国对全流域合作的态度以及改善多边合作的前景 中国对雅鲁藏布江的国内开发 : 行为及利益诉求 目前 (2016 年 ) 为止, 中国在雅鲁藏布江上的开发行为仅限于数座规划中的水电站 修建这些水电站的目的主要是提高西藏地区人民的生活水平, 以及为中国的清洁能源开发计划提供支持 中国没有公布任何关于河流改道 从雅鲁藏布江引水供国内使用的相关计划, 虽然中国国内历来有关于各种引水计划的讨论, 但这些设想成本高 工程复杂, 不大可能实施 29 为统一起见, 无论该河在中国境内还是境外, 本章中英文一概用 Brahmaputra 指代 30 如可参见 :Brahma Chellaney, China's Hydro-Hegemony, The New York Times, Feb. 7, 2013; and Brahma Chellaney, Water: Asia's New Battleground, Washington, D.C.: Georgetown University Press,

28 水力发电 中国已宣布将在雅鲁藏布江上修建四座水电站, 目前只有一座已建成投产, 即 2014 年 11 月完工 2015 年 10 月正式投产的藏木水电站 31 藏木水电站位于西藏加查县境内, 距拉萨市直线距离约 100 英里, 装机容量为 51 万千瓦, 其年发电量可使西藏整体能源产出水平提高 25% 32 中国 十二五 (2011 至 2015 年 ) 能源规划显示, 中方还计划在雅鲁藏布江上新建至少 3 座水电站, 分别位于加查 街需及大古 33 水电站的位置如图 3 所示 图 3: 中国雅鲁藏布江规划中及已建成的水电站 来源 :CNA 麦克 马科维茨制图 (2016 年 ) 参考来源包括 Ananth Krishnan, China Gives Goahead for Three New Brahmaputra Dams, Hindu, January 30, 2013, 31 China Focus: Major Hydroplant Begins Operations In Power Thirsty Tibet, Xinhua, Nov. 23, 从约 150 万千瓦时提高至约 200 万千瓦时 同上 33 12th Five Year Plan Energy Development Plan. PRC State Council, 2013, 此外, 中国工程师还提出在下游墨脱县建造发电量为 38 千兆瓦的巨型水电站, 但这一提请并未被政府批准, 也未出现在十二五能源计划中 有关详情参见 Jonathan Watts. Chinese Engineers Propose World's Biggest Hydro-electric Project in Tibet, The Guardian, May 24,

29 西藏地区水电开发是中国西部经济开发战略的一部分 该方针的重要组成部分为 2000 年 34 提出的 西部大开发 战略, 其宗旨是帮助西部贫困地区实现经济发展, 也有助于实现汉族人口与西部新疆 西藏地区少数民族融合, 开发西部地区自然及矿产资源以促进全国经济增 长 35 作为 西部大开发 战略的一部分, 中国十分重视对西部地区水资源的管理, 中国水利部在 2014 年在西藏自治区的水资源基础设施投入就达 亿美金 据中国资料称, 这笔投资为 239 万人提供了清洁饮用水, 让 36 万藏区牧民用上了电 36 十二五 规划还将西南湄公河区域 青藏高原水资源开发列为重点, 特别是水泵及能源贮藏设施的建设 37 中国常称在西藏兴建的水电站目的是为了开发尚未充分利用的资源, 以解决当地的能源需求 例如, 据国家媒体报道,2014 年西藏人均电力消耗水平尚不足全国人均水平的三分之一, 然而西藏却蕴藏着全国 30% 以上的水资源, 可供发电 2 亿千瓦时 38 一位中国专家称, 雅鲁藏布江在中国所有主要河流中水力资源利用率最低, 却也是最具有开发潜力的 专家还认为, 若能充分利用此机遇, 西藏的能源需求问题将得到解决 39 在藏木水电站开工仪式上, 国家电网局的一位官员称新建成的电站将帮助 解决西藏电力短缺的问题, 特别是在冬季 40 除了经济方面的好处, 中国开发西藏地区水力资源也是为了大力支持开发清洁能源 中国国家能源政策指示, 计划在 2020 年将非化石能源消耗量提高至总能源消耗量的 15%, 其中一半以上将来自水力资源 为实现此目标, 必须加快在全国主要河流上兴建水电站的速度, 包括雅鲁藏布江 41 国务院的一位官员也称, 增加在西藏修建的水坝数量可为全国提供清洁能源, 减少碳排放 项目简介参见 David S.G. Goodman, The Campaign to Open Up The West : National, Provincial, and Local-Level Perspectives, The China Quarterly 178 (2004): Elizabeth Economy, Asia's Water Security Crisis: China, India, and the United States, In Strategic Asia , Mercy Kuo Ashley J. Tellis, and Andrew Marble, eds., Seattle, WA: National Bureau of Asian Research, China Invests 30 Billion Yuan on Tibet Water Infrastructure, Xinhua, Aug. 23, Outline of the 12th Five-Year Program for National Economic and Social Development of the People's Republic of China, Xinhua, March 16, 另见同上 38 China Focus: Major Hydroplant Begins Operations In Power Thirsty Tibet, Liu Peng ( 刘鹏 ), Chinese and Indian Interests in Transboundary Rivers: Demands and Interdependence ( 中印在跨界河流上的利益 : 诉求与相互依赖 ), South Asian Studies ( 南亚研究 ) 4 (2013): China Focus: Major Hydroplant Begins Operations In Power Thirsty Tibet, 不过, 这一论点是否成立值得商榷, 因为在长途输电中存在相当大的线路损耗 41 Full Text: China's Energy Policy 2012, Xinhua, Oct. 24, Hydro-Power Dam Stirs Debate, Global Times, Nov. 18,

30 有限的反对 落实水力开发规划的一个潜在阻碍为来自当地居民 民间社团的反对, 尤其是非政府组织 (NGO) 的反对 中国水坝修建的历史上素来有遭遇民间反对的情况 例如,2004 年环保运动后, 在云南怒江修建 13 座水坝的工程不得不暂停 43 在云南大众流域管理研究和推广中心等非政府组织的积极努力下, 当地有关部门设立了专门资金为澜沧江沿岸移民提供安置 44 然而来自中国国内的反对声不大可能阻止或减缓雅鲁藏布江开发速度 原因之一是西藏地区的社会控制, 这意味着当地民间组织很可能无法得到在其它地区拥有的政治空间来自由运作 另外, 从中国内部消息中推断, 雅鲁藏布江沿岸人口稀少, 民间反对造成的影响基本可以忽略 45 一位中国水利部的学者曾论证道, 由于人口少, 雅鲁藏布江沿岸移民的安置工作应当较为顺利, 他同时认为当地官员应主动与居民进行沟通, 以帮助他们认识到工程建设的成果 对他们将是有利的 46 江水分流 一个更具争议的问题是中国可能从雅鲁藏布江引水以满足国内需求, 尤其是农业灌溉用水的可能性 作为该问题的背景, 中国目前面临严峻的全国性水资源缺乏带来的挑战 总地来说, 中国人口占全世界的 20%, 淡水资源却仅占全球的 7% 47 且在国内, 有限的水资源分布极不平均 : 中国北方地区集中了全国 60% 的耕地及 45% 的人口, 淡水资源却仅占全国的 14% 48 更有甚者, 中国北部面临缺水问题的村庄达 70%, 有些地区人均水资源占有率不足世界平均水平的十分之一 49 污染治理不力及生态保护不力 灌溉方式落后等原因更加恶化了缺水的局势 Brahmaputra: Towards Unity," The Third Pole.net, 然而该工程于 2013 年重启 44 Selina Ho, River Politics: China's Policies in the Mekong and the Brahmaputra in Comparative Perspective, Journal of Contemporary China 23 (2014): 1-20; Pichamon Yeophantong, China's Lancang Dam Cascade and Transnational Activism in the Mekong Region: Who's Got the Power? Asian Survey 54 (2014): , doi: /AS Brahmaputra: Towards Unity," Hydro-Power Dam Stirs Debate, Zhang Hongzhou, Confronting China's Water Insecurity, RSIS Commentary, Mar. 27, Sebastian Biba, Desertification in China's Behavior Towards Its Transbounday Rivers: the Mekong River, the Brahmaputra River, and the Irtysh and Ili Rivers, Journal of Contemporary China 23 (2014): Peter MacKenzie and Marcus King, Climate Change in China: Socioeconomic and Security Implications, CNA, Jan. 2010, Kenneth Pomeranz, Asia's Unstable Water Tower: The Politics, Economics, and Ecology of Himalayan Water Projects, In Himalayan Water Secuirty: The Challenges for South and Southeast Asia, Seattle, WA: National Bureau of Asian Research, 2013, 5. 16

31 为解决水资源分布不平衡的问题, 中国于 2002 年开展了 南水北调工程 这一项全国范围内的大型水利工程, 51 其规划包含东线 中线 西线三条主线路 其中, 东线和西线分别主要从南部的长江 汉江引水至北部的黄河, 现已建成完工, 主要向北京 天津等北方城市供水 52 根据南水北调工程正式方案, 仍处在规划初期的西线计划于 2050 年完工, 将从长江上游的三条支流 ( 位于青藏高原的通天河 雅砻江 大渡河 ) 取水 53 南水北调诸线路如图 4 所示 图 4: 南水北调工程现有及规划中线路 来源 :CNA 麦克 马科维茨制图 (2016 年 ) 参考来源包括 Wang Yizhi, China s South-North Water Diversion Project, China Central Television, September 18, 2012, 51 详情参见 Susan Chan Shifflett et al., China's Water-Energy-Food Roadmap: A Global Choke Point Report, Washington, D.C., Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2015, 19-21, 52 Kiki Zhao, Water From China s South-North Transfer Project Flows to Beijing, The New York Times, Dec. 25, 2014, 53 Carla Freeman, Quenching the Dragon's Thirst: The South-North Water Transfer Project Old Plumbing for New China? China Environment Forum, org/publication/quenching-the-dragons-thirst-the-south-north-water-transfer-project-oldplumbing-for-new. 17

32 过去的三十年中, 不断有中国学者提议从雅鲁藏布江引水作为南水北调工程的补充 最广为人知的方案由一位来自黄河水资源保护委员会的高级学者提出, 他设想将雅鲁藏布江河水由一系列运河及水坝引出, 经过四川省引入黄河 54 中国科学院 黄河委员会等其他机构的学者 55 也曾构想并研究过其他引水方案, 其中由一位前解放军军官提出西藏引水计划广受中国国内外注意, 下页框中列出了该计划的详情 以上方案虽无一被正式采纳, 来自中国内外的学者都认为中国政府在未来有可能被迫采取从雅鲁藏布江引水的方式解决严峻的缺水问题 水源稀少, 加之气候变化及沙漠化, 有可能使缺水带来的矛盾尖锐化, 而需要以更激进的方式从雅鲁藏布江取水 56 同理, 若南水北调工程无法解决北方缺水的问题, 雅鲁藏布江取水的方案会变得 极具吸引力 57 西藏之水能否救中国? 前中国解放军军官李伶 2005 年出版的 西藏之水救中国 一书将从西藏引水以解北方缺水之困的概念带进了中国公众的视野 书中称, 应从青藏高原的四条大河调水入黄河, 其中就包括雅鲁藏布江 此书一经出版便得到了国际社会的关注, 印度学者布拉马 切拉尼曾屡次援引此书中观点, 认为即便中国政府据不承认, 这也是中国很有可能规划从雅鲁藏布江引水的证据 58 其余中国学者则斥此书为 异想天开 的 民科 Pan Wei, China Is Planning To Divert Water via West Line, Xinhua, Jun. 7, 另参见 Jonathan Holslag, Assessing the Sino-Indian Water Dispute, Journal of International Affairs 64 (2011): Zhang Ke, Diversion Debate, China Dialogue, Jun. 13, Pan Wei, China Is Planning To Divert Water via West Line, 另参见 Liu Peng, ( 刘鹏 ) Chinese and Indian Interests in Transboundary Rivers: Demands and Interdependence ( 中印在跨界河流上的利益 : 诉求与相互依赖 ), Pomeranz, Asia's Unstable Water Tower, 2013, 6. 另参见 Biba, Desertification in China's Behavior Towards Its Transboundary Rivers, Chellaney, Water: Asia's New Battleground, 2011, Zhang Jincui( 张金翠 ), An Indian Hawk's China Outlook: The Case Study of Professor Brahma Chellaney ( 印度 鹰派 学者的中国观 : 对布拉马 切拉尼教授的个案研究 ), Forum of World Economics & Politics ( 世界经济与政治论坛 ) 2 (2012): Liu Peng ( 刘鹏 ), Chinese and Indian Interests in Transboundary Rivers: Demands and Interdependence ( 中印在跨界河流上的利益 : 诉求与相互依赖 ),

33 从中国西部引水的方案的确存在数个缺陷 首先, 从成本的角度来讲, 流域间调水是增加水资源最昂贵的手段之一 相较下, 提高灌溉效率 抽取浅层地下水 甚至流域内调水都是更为经济的手段 60 中国已在减少水资源密集型燃煤电厂等各种节水措施上取得了成效 61 其次, 从青藏高原引水的方案存在严重的可行性问题 中华人民共和国国务院负责南水北调工程的办公室主任曾称, 在西线已完成的工程量与 实际所需 工程量相比 相差甚远 62 在 CNA 于 2015 年开展的访谈中, 许多中国专家对南水北调西线的技术方面也充满担忧, 有观点认为青藏高原地质不稳定, 无法承载如此庞大的工程 63 况且, 由于工程可能对当地自然环境与社会秩序造成极大干扰, 西线规划在社会 生态方面或将遭遇阻挠 64 相比对于南水北调工程西线的质疑, 中国专家对于从雅鲁藏布江上游调水的提议更加不屑一顾 从 CNA 的访谈中可了解到, 中国政府对于近年间的此类提议从未予以考虑 65 实际上, 中国水利部 2000 年的一项研究曾表示, 此类方案既不必要, 也不可行 66 水利部前部长汪恕诚至少两次在公开场合称, 从雅鲁藏布江调水的提议绝不可行 67 因此我们得出结论, 即使中国最终会对此类设想加以考量, 目前也不存在任何证据表明这会在近期内进行 中国的双边水务外交 雅鲁藏布江既为中国带来了经济及能源开发的机遇, 也带来了国际上的两个重大挑战 首先, 印度向来担忧中国在上游的开发行为会对其产生不利影响, 北京须对印度的担忧做出回应 ; 其次, 中国国内则普遍担心印度在河流下游建筑水坝会增强印度对藏南地区 ( 印度称阿鲁纳恰尔邦 ) 的 实际控制, 从而使两国边界谈判复杂化 尽管面临挑战, 中印两国在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域一定程度上扩大合作仍存在可能性 60 Water Resources Group, Charting Our Water Future, 2009, Renee Cho, How China Is Dealing With Its Water Crisis, State of the Planet, 62 Liu Peng ( 刘鹏 ), Chinese and Indian Interests in Transboundary Rivers: Demands and Interdependence ( 中印在跨界河流上的利益 : 诉求与相互依赖 ), CNA interviews, Beijing, Zhang Hongzhou, China-India Water Disputes: Two Major Misperceptions Revisited, RSIS Commentary, Jan. 19, CNA interviews, Beijing, Zhang Hongzhou, China-India: Revisiting the Water Wars Narrative, The Diplomat, Jun. 30, Zhang Ke, Diversion Debate,

34 缓和印度的忧虑 过去十年中, 中国对于印度在该河流域主要关心的两个问题上均做出了努力 : 提供水文数据以利防洪减灾, 以及可能的沿岸开发行为 印度对洪灾的关心始于 2000 年 6 月发生的一起严重灾害, 当时, 中国西藏雅鲁藏布江河段一条天然水坝因山体滑坡而决口, 导致 30 至 40 亿立方米的洪水涌入阿鲁纳恰尔邦及阿萨姆邦,30 名印度公民死亡,5 万人无家可归 印度认为中国对可帮助阻止此次灾害发生的水文资料有所保留, 中印关系一度紧张 68 作为回应, 中印达成了一系列关于水文数据共享协议 2002 年 4 月, 中方向印方承诺, 在每年 6 月 1 日至 10 月 15 日, 即雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河洪水季节, 向印度提供来自中国国内三个监测站的河水流量资料 2006 年曾任中国国家主席胡锦涛出访印度时, 两国达成另一项协议, 决定成立负责讨论水文数据及应急措施的专家组 年 10 月, 中国将水文资料共享的时间段开始日期提前至 5 月 15 日 70 印度中央水务委员会目前利用由中国提供的这些资料进行洪灾预警活动 71 中国主动分享水文数据的举措受到了来自印度国内的好评, 在中印峰会的一系列联合声明中得到体现 例如,2014 年 9 月现任中国国家主席习近平访问印度后发表的联合声明中, 印度对中国提供洪灾季节水文资料的举措表示感激, 两国达成就咨询共享 应急措施问题上继续开展合作的共识,2015 年 5 月印度总理莫迪访问中国后发表的联合声明近乎完全一致 72 因此, 中方的友好姿态至少在外交方面已收获了一定的良好意愿 其次, 中方努力打消印度关于上流河水开发行为方面的疑虑 印度分析员曾表示, 若中印间发生冲突, 中国可能利用其在雅鲁藏布江上游的水坝进行截流, 或将其对上游水资源的控制 68 Wang Yan, The River Wild, News China, Jan. 2012, chinamag.com/magazine/the-river-wild. 69 Lan Jianxue ( 蓝建学 ), Water Security Cooperation and China-India Interactions ( 水资源安全合作与中印关系的互动 ), China International Studies ( 国际问题研究 ) 6 (2010): Government of India, Ministry of Water Resources, River Development, and Ganga Rejuvenation, 71 同上 72 Joint Statement between India and China during Prime Minister's Visit to China, Government of India Ministry of External Affairs, May 15, 另参见 PRC-Republic of India Joint Statement on Building Closer Partnership for Development (Full Text), Xinhua, Sep. 19,

35 作为外交杠杆 73 印方还推测中国企图在雅鲁藏布江囤水甚或调水, 这将可能造成印度境内布拉马普特拉河流量减少, 尤其在印度面临人口增长 气候变化导致的水资源紧张的关头 印度对中国在河流上游行为的担忧是中印关系更深层次上缺乏互信的体现 双方之所以互不信任, 原因包括中印间连年的边境争议 中国对印度的企图及其与美国的关系的担忧 印度对中国军队迅速现代化及与巴基斯坦的良好关系的担忧, 以及 1962 年中印边境冲突造成的长期积怨 76 访谈中, 来自中国受访者认为, 在中国国家主席习近平与印度总理莫迪带领下, 中印关系虽取得一定进展, 两国间互信低迷仍旧属于核心问题 77 即便如此, 中方在应对印度官方措辞及舆论上做出了一定努力 中方反复谈及在雅鲁藏布江规划兴建只发电而不截流或分流江水的 径流式 大坝, 78 中国外交部发言人也称规划中的大坝将不会为下游流域带来防洪或生态上的不利影响 79 对于印度担忧的雅鲁藏布江分流问题, 中方也做出了回应, 如中国解放军日报刊登的一篇文章就曾否认存在任何江水分流的计划, 并指出, 中国未将雅鲁藏布江纳入南水北调工程的做法充分考虑了印度作为下游国的利益 80 然而中方的公开言论基本上未能打消印度的疑虑 中方称在西藏修建水坝不会损害印度的利益, 印度官员虽然没有对这一声明公开进行驳斥, 但其政府的官方立场却继承了 20 世纪 80 年代美国在军备管制上与苏联谈判的原则, 即 姑且信之, 但必要查证 81 具体来说, 新德里接受中国的声明, 但称其将继续关注中国在上游的开发活动, 并在必要时通过外交渠道表示担 73 Vijai Nair, The Chinese Threat: An Indian Perspective, The China Brief 1 (2001); Chellaney, China's Hydro-Hegemony, 另参见 Mark Christopher, Water Wars: The Brahmaputra River and Sino-Indian Relations, U.S. Naval War College, Chellaney, Water: Asia's New Battleground, 关于印度对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的看法, 参见本报告中萨图 利马耶所著印度章节 76 Murray Scot Tanner, Distracted Antagonists, Wary Partners: China and India Assess their Security Relations, CNA, Sep. 2011, CNA interviews, Beijing, 另参见 Lan Jianxue, Sino-Indian Relations in the New Era: Current Status, Development Trend and Policy Recommendations, Biba, Desertification in China's Behavior Towards Its Transboundary Rivers, Transcript of Regular News Conference by PRC Foreign Ministry on 24 November 2014, Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, Nov. 24, Sun Peisong, China-India Friendship Is Basis for New Order in Future of Asia, PLA Daily, Oct. 22, Li Li( 李莉 ), An Exploration of the Maturation of Sino-Indian Relations and Its Causes ( 中印关系走向成熟及其原因探析 ), Contemporary International Relations ( 现代国际关系 ) 3 (2013):

36 忧 82 中国的公共外交亦未能遏阻以布拉马 切拉尼为例的印度学者发表观点, 认为中国在上游 的筑坝行为别有用心 因此, 中国在此问题上仍然面临来自印度的严重不信任 中国对印度水电开发行为的担忧 中国面临的另一挑战在于印度在阿鲁纳恰尔邦内进行的河流开发行为 目前, 流经印度东北各邦的河段大多尚处于未开发的状态 然而印度水利部宣称将在此河段上兴修水坝, 目的是防洪减灾以及增加供电, 同时称筑坝是依据国际惯例争取江水使用权所必需的行动 83 这似乎是印度加紧其对阿鲁纳恰尔邦控制的重要一步, 而中国则称该地区为 藏南, 并对其拥有主权 阿鲁纳恰尔邦是中印边境争议的两大地区之一, 另一地区为更偏西部的阿克塞钦, 自 1951 年起由中国控制 84 阿鲁纳恰尔是 1962 年中印边境冲突的主体地区, 当时中国部队开进印度控制领土后撤回, 以待后续谈判 中国的核心观点是北京对前西藏国领土阿克塞钦和阿鲁纳恰尔拥有主权, 印度则否认称, 这些地区按照 1914 年缔结的条约划归属于印度领土 85 中国对印度在布拉马普特拉河沿岸的基础设施建设尤为关注, 因为这可能会在边界谈判中为印度增加筹码, 且使中国在收回领土时面临复杂的局势 86 中国社会科学院 (CASS) 关于此问题的资深研究员李志斐曾写道, 印度为扩大其在阿鲁纳恰尔的 实际控制 采取了诸多手段, 如扩大在该地区驻军规模 从内地向该区域移民 大规模开发该地区布拉马普特拉河段等 87 他还认为印度在该地区兴修水坝是为了力争在与中国的边界谈判中处于上风 88 除了主权问题, 中国观察家还对印度开发河流带来的生态问题表示担忧 虽未给出明确科学解释, 一份来自中国的研究称印度在阿鲁纳恰尔邦的工业活动可能造成河床沉积, 从而增大西藏部分地区发生洪灾的可能性 89 中方还认为印度在当地的工业活动导致其碳排放量与日俱 82 Hydropower Station on Brahmaputra: India to Monitor Situation, Times of India, Oct. 15, India Plans to Build Big Dams Over Brahmaputra, Says Uma Bharti, The Economic Times, Jun. 4, John Garver. Protracted Contest: Sino-Indian Rivalry in the Twentieth Century. Seattle: University of Washington Press, 同上 86 CNA interviews, Beijing, Li Zhifei ( 李志斐 ), Water Security Issues in Sino-Indian Territorial Disputes ( 中印领土争端中的水资源安全问题 ), South Asian Studies Quarterly ( 南亚研究季刊 ) 4 (2013): 同上, Lan Jianxue ( 蓝建学 ), Water Security Cooperation and China-India Interactions ( 水资源安全合作与中印关系的互动 ),

37 增, 很可能加速喜马拉雅山脉冰川融化, 为河水流量带来长期威胁 90 这些意见或许反映了对该地区生态的真实担忧, 但也有可能是为反对印度开发争议领土地区提供论据 中国虽有以上这些担忧, 但针对印度在阿鲁纳恰尔邦筑坝行为仅采取了较为温和的反对措施 近年来, 中方的一项策略为利用在国际机构 ( 如亚洲开发银行 ) 中的影响, 交涉以阻止其为印度在争议领土的基础设施建设工程提供经费 91 中国也有可能利用在新成立的亚洲基础设施投资银行 (AIIB) 中的领导地位采取类似策略 92 但考虑到新德里拥有的国内资源与开发本国东北地区的强劲势头, 中国是否有足够的国力与国际影响来成功阻止印度的筑坝行为目前仍存疑 中印合作前景展望 中印两国在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域显著扩大合作的阻碍有二 其一是阿鲁纳恰尔邦的边境领土争端, 这意味着北京和新德里可能无法达成跨境河流权利与义务协定, 如水资源分配共享协议 截至 2015 年, 没有证据表明领土争端将在近期或中期得到解决 93 其二是两国彼此间缺乏互信 这一因素虽有可能存在于政府层面, 但在民间社会层面表现得更加显著 以布拉马 切拉尼为例的印度分析家将继续质疑中国在雅鲁藏布江上游筑坝的企图, 与此同时, 中国观察家也普遍怀疑这些来自印度的舆论声音, 认为其充满偏见 耸人听闻 94 这将极大限制两国学者间建设性互动的可能性 其余可能限制北京与新德里展开合作的因素如下表所示 90 CNA interviews, Beijing, 关于气候变化对该河可能造成的影响, 参见 Immerzeel et al., Climate Change Will Affect the Asian Water Towers, 2010, Sudha Ramachandran, Chinese Antics Have India Fuming, Asia Times, 此外, 中国社会科学院学者李志斐认为, 中国应持续对这些机构施压, 以阻止印度得到经济援助 Li Zhifei ( 李志斐 ), Water Security Issues in Sino-Indian Territorial Disputes, ( 中印领土争端中的水资源安全问题 ), Vivek Raghuvanshi, India-China Talks Fail to Make Progress on Border Dispute, DefenseNews, Nov. 17, Li Zhifei( 李志斐 ), Water Security Issues in Sino-Indian Territorial Disputes" ( 中印领土争端中的水资源安全问题 ), Lan Jianxue ( 蓝建学 ), Water Security Cooperation and China-India Interactions ( 水资源安全合作与中印关系的互动 ), 2010; Li Li, Nontraditional Security and China's Relations with South Asia, in Ecological and Nontraditional Security Challenges in South Asia, Farooq Sobhan, Dennis Pirages, Stacy D. VanDeveer, Li Li, eds., Seattle, WA: National Bureau of Asian Research, 一位学者甚至专门研究印度分析家布拉马切拉尼关于中国的观点并发表了一篇论述, 认为切拉尼提出的 中国水武器论 的观点是偏激 站不住脚的 Zhang Jincui, An Indian Hawk's China Outlook,

38 中印合作 : 从 CNA 模拟安全博弈中得到的启示 CNA 分别于 2014 年 1 月和 6 月举行了两次桌面推演, 旨在研究南亚国家之间的水安全互动 专家扮演了包括中国 印度及孟加拉国在内的角色, 模拟这些国家在水冲突中可能采取的立场 博弈结果显示, 彼此间缺乏互信以及政治争端, 如边境关系紧张等, 可极大降低国家间开展有益合作的可能性 博弈同时凸显了国家内政的重要性, 如 CNA 对博弈结果的报告中称, 各国内政必须稳定, 才能 有效与邻国进行互动 这意味着如果中印两国其中之一或同时面临重大内部危机, 两国间合作将遭受挑 战 95 然而, 中印两国在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域一定程度上扩大合作仍存在可能, 尤其是在与边境争议无关 相对狭窄的技术领域 96 具体来说, 中国比较倾向于合作的方面包括防洪减灾 环境保护 河流安全或相关科学课题, 如气候变化对河水流量影响 97 关于这些议题, 有些可在官方层面上 ( 如两国水利部 ) 展开对话, 有些在第二轨道层面上考量则较为有利, 如通过两国政府资助的研究所的专家意见交换 98 在类似议题上有以下几个促成合作的因素 其一, 中印关系良好发展的大方向, 以卓有成效的高层意见交换及经济协定为标志, 将有助于为跨界河流合作奠定基石 清除障碍 99 其二, 中国有可能利用其在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的倡议, 来构建自身负责任的上游国的形象 对北京而言, 在水资源安全挑战上采取稍加主动的姿态, 是促进与新德里的良好外交关系的一种低成本手段 其三, 若印度愿意提出和鼓励关于此问题的更多倡议, 双方有可能实现更大的 95 Catherine M. Trentacoste et al., Bone Dry and Flooding Soon: A Regional Water Management Game, CNA, Oct 更广义上讲, 中国国际问题研究所学者蓝建学认为中印两国的合作更可能在 低政治 领域开展, 如中印经贸关系 民间相互认知 人文交流质量等问题, 而非涉及边界问题等的 高政治 领域 请参见 Lan Jianxue, Sino-Indian Relations in the New Era, 2015, CNA interviews, Beijing, 同上 99 Li Li ( 李莉 ), An Exploration of the Maturation of Sino-Indian Relations and Its Causes ( 中印关系走向成熟及其原因探析 ),

39 进展 许多中国分析员认为北京在分享水文资讯方面向来采取主动, 印度有责任以同样的方式作为, 由印度发起的倡议可对此观点做出回应 100 水资源安全与中孟关系 与中印关系相较, 中国和孟加拉国关于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的争议相对较少 由于中孟两国并不接壤, 这一现象很正常 北京与达卡的合作在以下领域持续开展 :2008 年, 中国承诺与孟加拉国共享雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河水文数据 年峰会期间, 中孟达成协议, 扩大在水资源管理 资讯共享 防洪减灾方面的合作, 中方还承诺帮助孟方展开疏浚河床 训练技术人员的工作 102 在 2015 年 3 月签署的合作谅解备忘录 (MOU) 中, 中方同意向孟方提供河流在中国境内集水区的降雨量数据, 以便孟加拉国进行洪灾预警 103 中孟在该流域的合作扩大与近年来两国双边关系进展是一致的 截至 2015 年, 中国是孟加拉国最大的贸易伙伴, 而孟加拉国则在中国提出的地跨亚欧的 21 世纪海上丝绸之路 战略构想中扮演重要角色 104 由于印度提出许多有利合约及奖励措施来对孟加拉国进行拉拢, 105 中国共享水文资讯及对河床疏浚工作的援助可理解为在外交方面对孟方示好, 与印度竞争在孟加拉国的影响力 北京一直尽力打消达卡 ( 以及新德里 ) 的疑虑, 称其没有从雅鲁藏布江调水的计 划 106 某种意义上, 印度在上游进行的开发活动对孟加拉国造成的威胁与其对中国在西藏筑坝的担忧形成了反差 许多中国分析员强调, 印度国内的引水计划可能对下游邻国产生严峻的经济及生态后果 107 CNA 在北京的访谈中, 一位中国专家就认为印度的引水方案将严重损害孟加拉国的利益, 作为面临威胁的下游国, 孟加拉国完全 有权发声 这一看法的潜台词是, 印度指责中国的上游开发活动很可能是双重标准的体现 100 CNA interviews, Beijing, China Assures Preferential Treatment for Bangladeshi Products, Bangladesh Economic News, Sep. 24, Joint Statement Between the People's Republic of China and the People's Republic of Bangladesh, 2010, shtml. 103 Abu Bakar Siddique, China To Give Brahmaputra Flow Data to Bangladesh, The Third Pole.net, Sep. 29, ASMG Kibria, Bangladesh Juggles Chinese, Japanese Interest, The Diplomat, Jan. 5, 如可参见 India's Modi Hopes to Tamp Down China's Influence in Bangladesh, VOA News, May 27, 关于孟加拉国对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的看法, 参见本报告中尼兰希 萨曼雅克所著孟加拉国章节 关于印度对雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的看法, 参见本报告中萨图 利马耶所著印度章节 107 Holslag, Assessing the Sino-Indian Water Dispute,

40 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域内的多边合作 : 中国的视角 中国处理雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河相关问题时, 外交与外联工作一贯集中在双边层面上 中印 中孟分别签署过水文数据共享的有关协定, 但在多边层面上, 中国从未与印度 孟加拉国同时进行互动 这与中国在水务外交上一贯秉持的双边主义策略是相一致的 但证据表明, 在未来北京可能有意愿与新德里 达卡在全流域范围内扩大合作 有限的多边合作 总体而言, 中国水务外交的重点一向在于与邻国达成双边协议 除印度及孟加拉国以外, 中国还曾就边境或跨境河流问题与俄罗斯 吉尔吉斯斯坦 蒙古 朝鲜等国签署过协议, 这些协议涉及范围较广, 包括水域航运 水文项目 环境保护 应急通报及资讯共享等一系列问题 其中许多较中印在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河的协约都更具实质性意义, 主要是由于中国与这些国家不存在边境争端 108 与之相反的是, 中国在解决水资源共享带来的挑战时, 对多边外交长期持回避态度 1997 年 联合国水道公约 对国际水道 ( 如跨境河流 ) 相关合作原则及争端调解程序进行了概述, 中国是当时仅有的三个投反对票的国家之一, 另外两国为土耳其和布隆迪 中方联合国代表陈述的反对原因在于该公约对国家主权保护不足, 以及上下游国的权利与责任之间存在 不平等 109 中国还曾拒不加入为建设水坝提供指导的世界大坝委员会 110 此外, 中国不愿在地区层面上参与多边水协定, 这在中国对待湄公河委员会 (MRC) 的态度上可见一斑 湄公河委员会于 1995 年成立, 以管理湄公河流域各国的活动 中国虽然自 1996 年以来一直是委员会的对话伙伴, 但从未正式加入过该委员会, 原因是担心上游大坝建设将因此而受限 111 相反, 中国跨界河流问题专家塞琳娜 何认为, 中国更多选择与湄公河各国在双边基础上达成协议 112 不过近年来中国与湄公河委员会已采取了有限的多边合作, 这在下一节中将详细讨论 108 Chen Huipeng et al., Exploring China's Transboundary Water Treaty Practice Through the Prism of the UN Watercourses Convention, Water International 38 (2013): "General Assembly Adopts Convention on Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses," News release, May 21, 1997, Press/docs/1997/ ga9248.html. 110 Ho, River Politics, 同上,8 另见 Beth Walker, China and India Ignore UN Watercourses Convention, Chinadialogue, Aug. 18, Ho, River Politics,"

41 中国倾向于在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河问题上进行双边外交, 总体上符合这个大格局 中国的这种倾向由两个因素所加强, 首先是不存在任何同时包括中印孟三个沿岸国的对话机构 例如, 南亚区域合作联盟 (SAARC) 不包括中国, 而上海合作组织 (SCO) 则不包括孟加拉国 第二是更深层次上缺乏互信的问题, 这不仅存在于中印关系, 也存在于印孟关系当中 许多中国分析师认为该问题将从根本上阻碍全流域内合作的开展 113 事实上北京可能已经得出结论, 认为单独与新德里和达卡合作将比三国一起合作更可行 更有效 合作的可能 然而中国重新考量其在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域的双边倾向是有可能的, 原因如下 : 首先, 在更广的层面上, 自上世纪 90 年代以来中国就曾加入甚至成功塑造过多边机制或机构, 114 例如组织朝鲜六方会谈, 以及积极参与东南亚国家联盟 (ASEAN) 区域论坛 在印度和孟加拉国均为成员国的南亚区域合作组织 (SAARC) 中, 中国也谋求发挥更加突出的作用 115 以此看来, 中国在其他政策领域对多边主义的信心渐增, 认为多边主义可以支持中国的利益, 这与其在水问题上的双边外交实际上是背道而驰的 其次, 中国参与全流域层面上的水外交事务是存在先例的 2002 年, 中国与湄公河委员会签署协议, 于每年 6 月 15 日至 10 月 15 日季风季节期间提供澜沧江水文数据, 该协议于 2008 年 2013 年曾两次扩大 中国还在河流航运 水电开发等技术领域与湄公河委员会进行交流合作 年 12 月, 中国水利部副部长曾表示, 北京希望加强与湄公河委员会的合作, 例如共同开展一项关于湄公河流域河水流量波动的研究 117 关于中国与大湄公河次区域 (GMS) 之间合作的讨论详见下文框中 113 CNA interviews, Beijing, Joel Wuthnow, Xin Li, and Lingling Qi, China's Diverse Multilateralism: Four Strategies in China's Multilateral Diplomacy, Journal of Chinese Political Science 17 (2012): ; Kuik Cheng-Chwee. Multilateralism in China's ASEAN Policy: Its Evolution, Characteristics, and Aspiration. Contemporary Southeast Asia 27 (2005): Hongying Wang, Multilateralism in Chinese Foreign Policy, Asian Survey 40 (2000): ; Joel Wuthnow, Chinese Diplomacy and the UN Security Council, New York: Routledge, Nilanthi Samaranayake, The Long Littoral Project: Bay of Bengal, CNA, Sep. 2012, 69, Mekong River Commission and China Boost Water Data Exchange, News release, Aug. 30, 2013, Zhang Hongzhou, China-India: Revisiting the Water Wars Narrative,

42 除湄公河委员会 (MRC) 以外, 中国还与大湄公河次区域组织 (GMS) 开展多边合作 GMS 是由六个湄公河沿岸国 ( 中国 老挝 柬埔寨 缅甸 泰国和越南 ) 共同参与的经济合作机制 118 GMS 涉及中国的部分协定包括 2006 年签署的石油运输计划协议, 以及 2011 年达成的联合巡逻以确保航运安全的协议 119 此外,2015 年 10 月, 来自 GMS 各国的执法官员达成一致, 决议扩大人口走私和非法移民等问题上的合作 120 虽然雅鲁藏布江上游无法通航, 航运问题相对湄公河而言关系不大, 但对于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流域沿岸国而言,GMS 仍是流域内有效合作的典范, 因其强调解决狭窄的技术性挑战, 从而可使国家之间避免陷入政治紧张的僵局中 第三, 达成雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河全流域合作, 所面临的障碍并非无法克服 一方面, 现存机制的缺乏未必意味着合作完全无法开展 在以往应对跨国挑战的背景下, 缺少现存机构时, 中国曾积极组织建立新的机构 如为了应对中亚地区恐怖主义问题, 中国帮助建立了上海合作组织 (SCO) 121 扩大现有机构如孟中印缅 (BCIM) 论坛来解决水问题, 这一做法或可能为中国所接受 122 此外, 既然缺乏互信的事实并未阻止中印两国开展建设性的双边会谈, 也应当不会阻止流域内进行类似的多边会谈 合作成功的关键似乎在于能否避开高层次上的政治紧张局势, 而将注意力集中在国家间共有的技术或人道主义问题上 123 最后, 中国与流域内其他国家进行多边合作, 存在几方面内部动力 第一, 如果能在倡导全流域合作中起主导作用, 中国的国际声誉将得到提高 124 这与亚投行等其它区域倡议的作用类似, 为中国自称为积极主动 负责任的区域利益相关国提供论据 125 第二, 中国目前面临来自东部沿海地区 与美国等其他国家关系带来的压力, 而实现全流域合作可减少中国西部边境地区的摩擦 126 第三, 结合实际来看, 全流域合作有利于全面了解河流系统, 为更好应对洪灾 118 有关详情参见 Greater Mekong Subregion, /countries/gms/main. 119 Ho, River Politics," Joint Declaration Issued to Enhance Mekong River Security, Xinhua, Oct. 24, Wuthnow, Xin Li, and Lingling Qi, China's Diverse Multilateralism: Four Strategies in China's Multilateral Diplomacy, CNA interviews, Beijing, CNA interviews, Beijing, Lan Jianxue( 蓝建学 ), Water Security Cooperation and China-India Interactions ( 水资源安全合作与中印关系的互动 ), Brahmaputra: Towards Unity," 2014, 中国社会科学院学者李志斐甚至认为全流域合作可减少外部大国 ( 如美国 ) 插手区域内事务的机会 Li Zhifei( 李志斐 ), Water Resource Diplomacy: A New Topic in Constructing China's Peripheral 28

43 及其他挑战带来启示 127 由此可见, 在该流域达成重大多边协议虽然不太现实, 但中国很可能 有意愿与下游邻国探讨较低级别的合作方式 Security ( 水资源外交 : 中国周边安全关系新议题 ), Academic Exploration ( 学术探索 ) 4 (2013): Alastair Iain Johnston, Social States: China in International Institutions, , Princeton, NJ: Princeton University Press,

44 中游的困惑 : 印度与布拉马普特拉河流域 萨图 利马耶 (Satu Limaye) 本章摘要 从领土面积及人口数量来看, 与印度其它主要水系相比, 印度在地理上受布拉马普特拉河流域影响不大 据估计, 印度只有 3% 的人口居住在布拉马普特拉河流域 ( 中国约有 1%, 孟加拉国则有 70%) 印度约有 6% 的领土位于布拉马普特拉河流域内 ( 中国为 3%, 孟加拉国为 27%), 128 当地工业化程度不高, 虽然经济以农业为主, 也并非印度国内主要农耕区 然而, 布拉马普特拉河对于印度的政治意义十分重大 该河为发源于中国的跨境河流, 流经位置孤立 经济欠发达的印度东北争议领土, 最终流入与印度关系重要而棘手的孟加拉国 除了跨界河流的政治意涵以外, 印度针对布拉马普特拉河的相关政策还受以下三点诉求影响 : 中国有可能在上游筑坝和调水 ; 新德里争取河水使用权及加强争议领土的控制 ; 印度需要治理东北诸邦内洪灾及土壤侵蚀问题 两点现实情况使印度针对布拉马普特拉河的相关政策复杂化 : 首先, 来自国内的纷争使决策过程十分困难 ; 其次, 作为中游国家, 印度面对待上游国中国及下游国孟加拉国有着截然不同的关注点及利益 印度在该河问题上的观点与政策也受到东北地区的影响, 尤其是该地区在印度政府机构中制度化程度提高, 政治姿态高调, 在印度国际关系中扮演日益重要的角色 此外, 在东北各邦, 印度致力于兴修水坝用以发电, 同时为了治理影响当地人民生活及经济发展 128 笔者在参考了以下数据的基础上做出此估计 :United Nations Food and Agriculture Organization (FAO), SECTION III Transboundary River Basins: Ganges-Brahmaputra-Meghna River Basin, in Irrigation in Southern and Eastern Asia in Figures, AQUASTAT Survey 2011, Karen Frenken, ed., Rome: FAO Land and Water Division 2012, ; National Research Council, Himalayan Glaciers: Climate Change, Water Resources, and Water Security, Washington, D.C.: The National Academies Press, 2012, 51, doi: /

45 的洪灾 土壤侵蚀问题 但目前为止, 印度在布拉马普特拉河及其支流上规划的大坝仅有极少数已经建成 印度东北作为国家以下层面因素, 带来的政治压力日渐增大, 与对中国上游行为的担忧 跨界河流上的印中关系等因素相互交织 过去十年里, 关于雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河及其他共有河流, 印度和中国之间的对话及与水相关的信息共享呈稳步增加的趋势 然而中印关系的这一新领域仍被严重缺乏政治互信所笼罩 除非边境争端或领土纠纷问题得到解决, 印度和中国达成分水协议将十分困难 印度与孟加拉国在该流域的关系为两国作为更大范围流域邻国关系的一部分, 主要由两国联合河流委员会 两国关于恒河及提斯塔河协议的具体规章所落实 通过彻底 最终落实现有协定, 增加其筑坝及内河联网工程规划的透明度, 印度有与中国和孟加拉国拓展适度合作的空间 事实上, 由于该河对印度人口 工农业有相对性和长期实体性影响, 印度有着更大空间来探索以创新性方式与上下游邻国合作 目前印度对该流域双边外交的侧重并不排除今后的多边合作可能性, 但作为中游国, 印度为了追求自身利益, 立场是反对多边主义 印度应借鉴在与孟加拉国的关系上的经验, 将河流生态系统管理 生态保护等元素纳入与中国合作的讨论中 印中孟三国也有共同开展科学研究的空间, 以保护及监测该地区共同继承财产 喜马拉雅冰川 导言 印度位于中国和孟加拉国之间, 是雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河中流沿岸国 ( 如图 5 所示 ) 该河水势浩荡, 在三个国家领土之间蜿蜒迂回, 与当地棘手的政治结构颇有几分相似 其发源地为矛盾重重的西藏, 自 1959 年达赖喇嘛逃到印度后, 西藏便屡屡成为印中分歧的根源 129 该河还流经自 1962 年中印边境冲突后一直处于争议状态的领土, 是印中间不断变化的竞争合作关系的基础 对于相对孤立的印度东北地区而言, 该河既带来丰富社会经济资源, 偶尔也会对当地人生计造成威胁, 而这部分地区面临日渐被并入 印度本土 的局势 最终, 布拉马普特拉河成为下流孟加拉国极为关键的生命线 该国因历史渊源 土地问题 沿岸国联系等问题而常年与印度关系紧张 129 著名印度分析家 Raja Mohan 认为西藏问题是影响中印关系的关键 引自 Ellen Bork, Caught in the Middle: India, China and Tibet, 31

46 图 5: 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河地图 来源 :CNA 麦克 马科维茨制图 (2016 年 ) 复合绘图来源 :d-maps, Library of Congress, and University of Texas, 印度作为中游国家有着全流域的视角, 然而对于布拉马普特拉河问题, 印度国内的争论异常激烈, 政府政策连贯性差 这主要是由于其在该流域不同的利益诉求相互分立, 与上下游沿岸国关系麻烦不断, 加之国内中央政府与东北各邦的矛盾, 造成了利害关系复杂 竞争合作行为走向不一致 32

47 本章将首先分析雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河上的中印关系, 随后探查印度东北地区国家以下层面存在的问题, 最后评估布拉马普特拉河 - 贾木纳河上的印孟关系 本章 地理上由北向南 的分析思路, 不仅忠实于该河实际流向, 也反映了中国 印度东北部 孟加拉国对印度在该河问题上决策的重要性依次递减 最后, 本章将探讨印度对于流域内多边合作这一前景的视角 布拉马普特拉河上的中印关系 : 争议的焦点 目前的印度社会开放 媒体自由 民主政体健全, 关于 中国因素 及布拉马普特拉河问题众说纷纭, 争论中常存在巨大分歧 印度的学者 政策分析师 退休的政府官员 媒体舆论及部分议会成员 ( 大多为来自阿鲁纳恰尔邦和阿萨姆邦等东北各邦的代表 ) 130 大多对中国在上游的行为表现出严重关切, 且倾向于做出最坏判断, 尤其针对中国筑坝及调引江水的规划 131 印度政府则至少在公开场合淡化印度水量与水质的问题, 转而更关注与中国合作 印度官方与民间在对中国上游行为透明度的关切上是一致的 换言之, 关于中国上游行为的意图及对印度的影响争论虽然激烈, 但印度国内对中国的不信任则是普遍的 一方面, 关于中国是否造成威胁, 印度国内两派各执一词进行激辩 ; 另一方面, 中印两国在政府对话 水文信息共享方面的合作有限而稳健地增加 这使得印度高层领导中产生分歧 : 在雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河问题上, 印中关系的主流和反面言论分别对应合作还是冲突 最后, 在这场关于中国因素的激辩中出现的分歧, 还折射出了技术专家与国际关系或政治问题专家之间的鸿沟 技术专家倾向于认为中印两国在河流沿岸筑坝等行为都应当遭到质疑, 而印度政治问题专家则往往只看到中国的行为对印度带来的不利影响 这并不奇怪, 但在印度国内各方激烈争论的背景下, 技术专家与政治问题专家的分歧进一步将该河流域问题复杂化, 使印度政府针对该河决策时难上加难 中印关系恶化与领土纷争 印度的疑虑主要由原本紧张的中印关系, 以及布拉马普特拉河流经争议领土两方面原因所引起 1962 年 10 月中印边境战争以印度失败而告终,53 年之后的今日, 竞争与合作并存的中 年 10 月, 在对印度外交部 (MEA) 网站的搜索中, 检索到了 100 条关于布拉马普特拉河的相关记录 除政府声明 文章及其它文件外, 议会上下两院提问中大部分来自东北部阿鲁纳恰尔邦及阿萨姆邦的代表 131 在对中国带来的潜在威胁看法上, 印度国内著述众多, 这里仅举极具代表性的数例 :Brahma Chellaney, Water: Asia s New Battleground, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2011; Simon Denyer, Chinese Dams in Tibet Raise Hackles in India, Washington Post, Feb. 7, 2013; Archana Chaudhury, India Plans Dam on Tsangpo-Brahmaputra to Check Floods and China, Bloomberg, June 4, 2015; R.N. Bhaskar, What Chinese Dam Means to India, Nov. 27,

48 印关系仍深陷历史渊源带来的敌意之中, 彼此缺乏互信, 大量遗留问题未能解决 雅鲁藏布江 - 布拉马普特拉河流经印度的阿鲁纳恰尔邦, 至少有部分被中国称为 藏南地区 132 印度针对该河决策时还受其他三方面的影响 : 一是中国有可能在上游筑坝和调水 ; 二是新 德里争取河水使用权及加强争议领土的控制 ; 三是印度需要治理东北诸邦内洪灾及土壤侵蚀问 题 中国的筑坝行为与可能的河水分流 目前, 印度国内最为关切 争论最激烈的问题是中国在河流上游的筑坝与可能进行的调水 行为, 即从地处偏僻 人烟稀少的藏南引水, 以满足中国北方人口稠密 工农业发达 城市化程度较高地区的用水需求 133 这场关于中国上游行为的争论始于 2005 年, 中国人民解放军第二炮兵军官李伶所著 西藏之水救中国 一书于当年出版 书中建议从西藏各大河流的总共引水 2006 亿立方米, 而其中单从雅鲁藏布江的引水量占据绝大多数, 达 1188 亿立方米 134 该书一经发表, 印度便开始着手进行大量跨政府部门及跨机构研究, 以调查及应对中国的行动 135 中国在雅鲁藏布江上游首个大型水电站藏木水电站于 2010 年开工后 ( 该水电站于 2015 年 11 月正式投产 ), 印度政府于 2011 年 6 月紧接着发表了重要声明以表明立场 : 近日有报道称, 中国有计划在布拉马普特拉河上游兴建大坝 向北方地区调水, 这并非新闻, 而是基于先前已知的事实之上 中国在雅鲁藏布江 ( 布拉马普特拉河在西藏的名称 ) 中游的藏木兴修大坝确有其事 我们已通过内部消息来源查证 [ 有可能参考了来自印度 NRSA 和 NTRO 的资料 着重部分为作者标明 ], 该项目为径流式水电工程, 不用于蓄水, 不会对印度下游地带造成不利影响 由此, 我 [ 印度外交部长 S.M. 克里希纳 ] 认为目前没有理由对此感到不安 132 例如, 中印双方在国家地图及护照上绘制的领土范围存在冲突, 围绕这一问题争议不断 另见 Ellen Bork, Caught in the Middle: India, China and Tibet 和 CNA interviews, Beijing, 关于中国的看法, 参见本报告中吴志远所著中国章节 对引水量的估计数据来源 :CNA interviews, New Delhi, 据报道, 印度政府于 2006 年 10 月首次举行跨部门性质的部长委员会 (CoS) 会议, 研究中国引水问题 此后,CoS 会议又举行了至少两次, 但多次举行可能性不大 同时, 印度开始利用其国家遥感局 (National Remote Sensing Agency, NRSA) 和国家技术研究组织 (National Technical Research Organization, NTRO) 来监测研究中国的行为 与此同期, 中央水务委员会开展了一项研究, 以测算印度方面水流量并更新了之前的一项评估 对这些举措的媒体报道可见 Utpal Bhaskar, India Firms up Its Strategy on Brahmaputra Water Diversion, LiveMint, Nov. 2,