内容简介 本书是一部关于公路代建管理研究的著作 书中内容主要是基于云南省交通运输厅 云南公路代建管理研究及应用 的课题成果撰写而成 书 中讨论了国内外公路代建管理的发展现状和公路代建制的内涵以及公路代 建制与传统项目管理模式的比较与衔接 然后针对代建制实施的重要参与 者 代建单位委托等方式选择的政策

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1 公路代建管理风险分析与对策 主编 云南省交通运输厅 云南省公路开发投资有限责任公司 云南云岭高速公路桥梁工程有限公司 参编 云南大学 云南六曼公路建设指挥部 云南省公路学会 科学出版社职教技术出版中心 北 京

2 内容简介 本书是一部关于公路代建管理研究的著作 书中内容主要是基于云南省交通运输厅 云南公路代建管理研究及应用 的课题成果撰写而成 书 中讨论了国内外公路代建管理的发展现状和公路代建制的内涵以及公路代 建制与传统项目管理模式的比较与衔接 然后针对代建制实施的重要参与 者 代建单位委托等方式选择的政策及注意事项 构建了代建单位履约 能力和项目管理能力模型 从目标管理 团队管理 过程管理和关系人管 理等方面分析了代建单位履约能力和项目管理能力可能面临的风险以及应 对的策略 最后对云南六曼公路代建管理进行实证研究 并总结了工作 经验 本书可供从事公路建设管理的实践者和研究者 以及高等院校工程管理等相关专业的研究生及本科生参考 图书在版编目 数据 公路代建管理风险分析与对策 云南省交通运输厅 云南省公路开发投资有限责任公司 云南云岭高速公路桥梁工程有限公司主编 北京 科学出版社 公 云 云 云 道路工程 施工管理 风险管理 中国版本图书馆! 数据核字 第 号 责任编辑 童安齐 王彦刚 闫洪霞 责任校对 马英菊 责任印制 吕春珉 封面设计 耕者设计工作室 北京东黄城根北街 号 出版 邮政编码 "#$%%%&' $& 印刷 科学出版社发行 各地新华书店经销 年 月第 一 版 开本 ( 年 月第一次印刷 印张 字数 定价 元 如有印装质量问题 我社负责调换 销售部电话 编辑部电话 ) 版权所有 侵权必究 举报电话

3 前 言 建设项目代建管理是政府公开选择或委托专业项目建设管理法人及专业 项目管理机构代表业主 投资人 按国家现行基本建设程序实施的专业化项 目管理模式 是项目管理市场化改革的方向 代建制按权责对等原则实施风 险管理 通过专业的项目管控 有效规避项目业主 投资人 直接管理项目 的非专业风险 实现项目投资效益最大化 基于代建制的优势 国家投资的 公益性建设项目 已逐步推行了项目代建管理制度 并出台了相应的代建管 理办法 年 月 国家交通运输部在新疆召开了全国公路代建工作座 谈会 标志着代建模式在公路建设领域的全面推广和运用 年 云南省交通运输厅批准云南省公路开发投资有限责任公司在省道 线六库至曼海桥 公里的二级公路项目开展代建管理试点工 作 并委托省内新兴的公路施工和项目管理企业 云南云岭高速公路桥梁 工程有限公司履行代建职责 经过项目建设的实践 代建项目取得了品质 高 质量优 进度快 投资省 环保佳和安全 综治 廉政工作 零 事故 件 的好成绩 实现了 管理采用新模式 技术标准不降低 投资控制有 节余 整体效应有提升 的代建管理目标 与此同时 在云南省交通运输厅 领导下 由云南省公路开发投资有限责任公司牵头 云南云岭高速公路桥梁 工程有限公司 云南六曼公路建设指挥部具体负责 依托代建项目 开展了 云南公路代建管理研究及应用 课题的研究 通过技术支撑单位云南大学 云南省公路学会及有关人员的共同努力 研究课题形成了 公路代建管理服 务招标资格预审文件及招标文件 指南 公路代建管理风险分析与对 策 公路代建管理综合绩效考核方法与软件 等一批运用性成果 并经专 家评审鉴定 达到了国内领先水平 此次编写 公路代建管理风险分析与对 策 一书的目的在于促使代建行为进一步标准化 规范化 采取措施 避免 消除代建风险 快速提升我省项目代建管理能力 而另外编写的 公路代建 管理服务招标资格预审文件及招标文件 指南 公路代建管理综合绩效 考核方法与软件 则给项目业主或投资人进一步对项目与从业单位的监控管 理提供了科学考核的具体方法 科学出版社职教技术出版中心 本书内容丰富 资料翔实 附有调查数据统计并提出了针对性建议 既

4 公路代建管理风险分析与对策 可供各级领导 有关部门及其管理人员借鉴 也可供相关科研 教学等单位参考 借此机会 谨向主要编写人员陈宙翔 王宝基 王云忠 张存华 陶犁 雷晓凌 吴奇志 周海芸 李荣盛 王高 但路昭 张志荣 张兴波 陈建 杨强 浦丽 张敏 陈刚 张星江 沈家留 高核 谢树宏 杜根坚 罗媛等表示诚挚谢意 同时对为本书编写内容进行调研 协助工作的刘帅 于晓辉 余昆 赵欣 倪婷 罗振华 张玉兰 夏芳芳 张岚岚 黄婧 刘芳 樊九金表示感谢 全书由陈宙翔 但路昭 李荣盛 陶犁 雷晓凌统稿 由于代建制作为一种新的管理模式 还需要在不断的实践和探索过程中予以研究完善 希望广大用户和读者在阅读本书过程中给予批评指正 并将建议函告云南云岭高速公路桥梁工程有限公司 传真 以便进一步修改完善 编写组 年 月

5 目 录 前言 第一章 绪论 项目背景和依托单位 国内外发展和研究现状 项目研究目的和意义 研究内容和关键技术问题 第二章 公路代建管理概述 公路建设的项目管理改革 公路代建制的内涵和特点 公路代建制的依据与解决的主要问题 第三章 公路代建制管理模式与传统管理模式对比分析 公路建设管理体制 公路代建制项目管理模式与传统管理模式比较和衔接 代建制面临的问题与建议 第四章 代建单位的选择 代建方式对代建项目成功的促进分析 直接委托代建的政策依据与解读 代建单位需具备的条件探讨 第五章 代建单位履约能力及风险应对 代建单位能力风险研究背景 代建单位履约能力概述 代建单位履约能力模型 代建单位履约能力风险评价体系及评价方法 代建单位履约能力风险的实证分析 代建单位履约能力风险的应对 第六章 代建单位项目管理能力及风险分析 代建单位项目管理能力模型 代建单位目标管理能力分析 代建单位团队管理能力分析 代建单位过程管理能力分析 代建单位关系人管理能力分析 第七章 云南六曼公路代建实证研究 六曼公路代建主体的职责关系 科学出版社职教技术出版中心

6 * 公路代建管理风险分析与对策 六曼公路代建中的目标控制 六曼公路代建中项目管理过程 六曼公路代建中征迁模式与政策环境 六曼公路代建中的党建管理工作 六曼公路代建总结与展望 附录 附录一 调查问卷一 附录二 问卷调研数据 附录三 调查问卷二 主要参考文献

7 内容简介 本书是一部关于公路代建管理研究的著作 书中内容主要是基于云南省交通运输厅 云南公路代建管理研究及应用 的课题成果撰写而成 书 中讨论了国内外公路代建管理的发展现状和公路代建制的内涵以及公路代建制与传统项目管理模式的比较与衔接 然后针对代建制实施的重要参与者 代建单位委托等方式选择的政策及注意事项 构建了代建单位履约能力和项目管理能力模型 从目标管理 团队管理 过程管理和关系人管理等方面分析了代建单位履约能力和项目管理能力可能面临的风险以及应对的策略 最后对云南六曼公路代建管理进行实证研究 并总结了工作经验 本书可供从事公路建设管理的实践者和研究者 以及高等院校工程管理等相关专业的研究生及本科生参考 图书在版编目 数据 公路代建管理风险分析与对策 云南省交通运输厅 云南省公路开发投资有限责任公司 云南云岭高速公路桥梁工程有限公司主编 北京 科学出版社 公 云 云 云 道路工程 施工管理 风险管理 中国版本图书馆! 数据核字 第 号 责任编辑 童安齐 王彦刚 闫洪霞 责任校对 马英菊 责任印制 吕春珉 封面设计 耕者设计工作室 北京东黄城根北街 号 出版 邮政编码 "#$%%%&' $& 印刷 科学出版社发行 各地新华书店经销 年 月第 一 版 开本 ( 年 月第一次印刷 印张 字数 定价 元 如有印装质量问题 我社负责调换 销售部电话 编辑部电话 ) 版权所有 侵权必究 举报电话 科学出版社职教技术出版中心

8 第一章 绪 论 项目背景和依托单位 项目背景 改革开放以来 国家一直将投资体制改革作为经济体制改革的重点之一 年间 国家颁布的相关法规或政策超过 项 投资体制改革沿着投资主体多元化 投资方式多样化 投资决策多层化 投资渠道多元化和投资项目建设市场化的方向 逐步推进 和 年分别颁布了 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决 定 及 国务院关于投资体制改革的决定 前者首次提出了将投资项目分为公益性 基础性和经营性三类 将政府工程与私人工程分开 为探索更合理的公路投资项目管理 模式奠定了基础 后者则提出了深化投资体制改革的指导思想和目标 随着经济体制的转变 实现多元化的投融资渠道已经成为我国公路建设体制改革的 必然趋势 如何适应投资体制改革 达到 投资 建设 管理 运营 四分开的目标 提高公路建设项目管理水平 保证工程质量和投资效益 规范市场秩序 已成为我国公 路建设面临的一个重大课题 我国公路建设项目管理发生了几次大幅度调整 主要体现 在项目实施机构经历了工程指挥部模式 项目法人制 代建制 政府集中采购模式等的 转变 这些公路建设管理模式直接影响了公路建设项目管理的效果 新的公路建设管理 模式应在理顺关系 明确权责 提高效益等方面着手 必须按照系统工程 高知识和高 技能 专业化和社会化的要求来建立 推行代建制 建立与市场经济相吻合的工程建设 管理模式已势在必行 代建制 即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位来负责项目的组织建设 严 格控制项目投资 质量和工期 并在竣工验收后交付给使用单位的一种项目管理模式 代建项目建设期间 代建单位按照代建合同的约定代行项目业主的职责 在合同规定的 权限范围内 根据法律 法规及行业规范的要求 完成工程项目管理工作 年 月颁布 国务院关于投资体制改革的决定 后 政府投资项目代建制的实施进入新一轮 的高潮 自 年起各省相继进行了代建制的试点改革 并在总结试点项目成果的基 础上出台了有关实行代建制管理的办法和文件 上海 深圳 北京 浙江 湖北 江 西 海南等均在积极探索如何在公路建设项目中采用代建制 并将其在高速公路建设项 目中加以推行 如 年通车的深圳市东部沿海高速公路莲塘至盐田段 年竣工 的晋侯高速公路 年通车的贵州省习水县至桐梓新站二级公路 年竣工的重 庆朝天门长江大桥 原名王家沱长江大桥 年通车的海屯高速公路等项目都在公 路代建管理方面做出了有益的尝试 我国现阶段公路代建项目已形成宁波模式 深圳模 式 上海模式及北京模式等

9 公路代建管理风险分析与对策 但目前公路代建制理论和实践还不够成熟 有待完善 例如 国务院关于投资体制 改革的决定 中关于是否要实施代建制并没有要求 如何确定公路建设项目的适应范围 及适宜时限 如何在公路建设项目中贯彻投建分离 政企分开 事政分开的原则 如何 在代建过程各环节中实现有效的风险控制以及提高代建单位的项目管理水平 如何对代 建单位和代建人建立一套行之有效的管理和绩效评估体系 如何制定适合各省市实际情 况的代建管理办法和实施方案 如何实现代建管理的规范化操作等 都是亟待研究并在 实践中加以总结和完善的重要问题 基于代建制在全国范围内已全面推广 但仍处在探索阶段的现实 云南省交通运输 厅 云南省公路开发投资有限责任公司 为适应云南公路建设发展需要 探索公路建设 管理新机制 进一步整合社会资源为公路建设服务 保持公路建设事业的持续发展 同 时遵照国家有关政策 结合云南边疆西部少数民族综合交通欠发达地区公路建设的实际 情况 决定在省道 线云南六库至曼海桥二级公路 实行代建管理模式 云南省交 通运输厅关于同意六库至曼海桥二级公路建设项目采用代建制建设管理试点的批复 云交基建 号 并组建课题组开展 云南公路代建管理研究及应用 课 题研究 云南省交通运输厅关于下达 年度第一批科技教育专项资金补助项目计划 的通知 云交科教 号 从而在云南公路建设实施代建制管理方面迈出 了开拓性的步伐 六曼公路在省交通运输厅 省公路开发投资公司的领导下 由项目业 主云南省公路开发投资有限责任公司择优委托具有公路工程总承包一级资质的云南云岭高速公路桥梁工程有限公司进行权责对等的风险建设管理服务 该项目于 年 月 日正式开工 并于 年 月 日正式建成通车 成为云南省第一条实行 代建制 管理模式建设的公路 项目依托工程和承担单位 项目依托六 库 曼 海桥 二级公路 并在六曼公路建设的同时展开了代建制的试点管理研究及应用工作 六曼公路是云南省公路网 规划中第 条纵线德钦至瑞丽公路中的一段 是出滇 入藏 连接口岸的重要通道 该公路北起怒江州泸水县上江乡三界桥 经石头寨 西亚 芒宽 敢顶 新寨 丛岗 赛格 赛马坝 赧浒 南至保山市隆阳区潞江镇 路线全长 实际建设里程 沿用 设计技术标准为二级公路 设计荷载公路 级 验算荷载 按地震烈度 度设防 设计时速 科学出版社职教技术出版中心 特殊路段设计时速 路基宽度 桥隧宽 交通组成复杂路段路基宽 沥青混凝土路面 主要工程数量为路基土石方 万 其中路基挖方 万 填方 万 沥青混凝土路面 万 桥梁 座 涵洞 道 隧道 座 防护工程 万 排水工程 万 边坡防护 万 平交道口 处 观景台 处 港湾式紧急 简称省公路开发投资公司 简称六曼公路或六曼二级公路

10 第一章 绪 论 停车带 处 交通工程有钢筋砼护栏 柱式护栏 根 标线 标志牌 块 工程概算投资 亿元 项目的建成对完善滇区公路路网结构 改善保山 怒江交通基础设施和交通状况 加快怒江两岸各族群众脱贫致富奔小 康 促进怒江梯级电站建设 开发旅游资源 加强民族团结意义重大 影响深远 项目自 年 月 日正式批准开工许可以来 全体建设者认真践行 管理行为 公正 服务理念优先 建设氛围和谐 整体效应提升 的代建管理理念 仅用 个月时 间就完成了开工前的各项准备工作 克服了气候炎热 干旱 原材料价格上涨 油料供 应紧张 边保通边施工 悬崖峭壁等诸多困难 着眼于效益 效率 效应三大主题 认 真履行建设程序 应用已有的 代建管理研究 成果 优化管理流程 创新管理手段 强化过程控制 于 年 月完成主体工程 月 日顺利通过交工验收质量检测和 交工验收 项目质量评分 分 达到优良工程标准 通过专业化管理队伍的代建管 理 不但质量得到保证 项目投资也由工可批准的 亿元减少至初步设计概算的 亿元 经云南省审计厅债务锁定审计 项目可控投资实际还有节余 工期提前 个月 项目的安全 水环保 党风廉政 农民工管理等综合指标在全省公路建设中均名 列前茅 这些都体现出代建管理的强大优势 被誉为 管理采用新模式 技术标准不降 低 投资控制有节余 整体效应有提升 的代建管理成功范例 年 月 日 六库至曼海桥二级公路在 处举行通车典礼 参加通车典礼的领导 专家充分肯定了代建管理试点工作的成功 并要求认真进行经验总结 的实践 六曼公路实施代建管理试点是探索创新公路建设管理机制 推行工程项目代建管理 项目的承担单位和技术支持单位有 项目业主 云南省公路开发投资有限责任公 司 项目代建管理单位 云南云岭高速公路桥梁工程有限公司 经业主批准 由代建 单位组建代建项目法人 云南六曼公路建设指挥部 技术支持单位 省公路学会 国内外发展和研究现状 云南大学 云南 国外的借鉴 美国于 年成立了专门负责全国各种运输事务的联邦运输部 其下辖的联邦公路管理局!"# 是主管全美公路规划 建设 养护 运营以及汽车运输的职能部门 具体职能由相应的同级交通部门 即州运输厅 行使 美国于 年颁布了 联邦资助公路法案 法案规定了国内建设公路项目的要求 其中很重要的一点就是要求普遍实行项目招投标和业主监理制度 公路建设项目一般都由州运输厅采用公开招标方式选择承包商 对承包商的资质没有明文的限定 开标时通常选用最低标 在项目建设过程中由州运输厅负责监理 严格控制工程质量和进度 对工程质量不严格执行相关标准的承包商实行重罚 因此高速公路的工程质量十分有保证 为避免没有实力的承包商低价抢标 美国建立了承包商资信担保制度来加以约束 如发生问题则由担保的保险公

11 公路代建管理风险分析与对策 司承担责任 美国模式是政府作为项目的业主 把政府投资高速公路公有产权的控制权 纵向依次授予各级行政机构 由政府化的代理人代建项目 这种委托代理模式即为业主 行政代理模式 其优势在于 使用单位以委托人 以政府出资人代表身份成为委托人 和代建单位身份出现 一定是最忠于职守的监督者 监督约束理论认为 为解决团队生 产中的偷懒问题 必须让一部分人专门从事监督其他成员的工作 而这些监督者能够享 有剩余索取权 以使其具备监督的积极性 使用单位成为工程项目的剩余索取者 必然 具有监督 管理的积极性和主动性 保证了工程项目管理的有效性 此外 实现了管理 集中化 专业化 使得政府投资的使用效率较高 监督机制有效地防止了舞弊 这种委 托方式属于内部委托 可以采用行政命令等手段进行管理 委托成本低 操作灵活 委 托 代理理论也认为 组织内部产生的委托代理问题比组织之间产生的委托代理问题来 得小些 在英国 绝大多数公路建设主要由政府投资 属政府工程项目 英国公路项目建设 管理经历了以下历程 最初由交通运输部负责 采用以工程清单为基础计算的工程合同 管理 随后政府采用了 $ # $%&' % % # ( 模式 即 财产服务代理 $ # 是以项目管理者的身份代表政府对项目进行管理的机构 $ # 模式在第二次世界大战后曾被广泛使用 后来由于政府公益性投资项目的减少而逐渐减少 $ # 以项目 管理者的身份代表政府对项目进行管理 一方面 $ # 雇用建筑师 测量师和工程师 组建相应的管理机构 另一方面 $ # 也委托咨询机构完成专业化的咨询工作 通过 实施 $ # 的管理模式 $ # 在业主 政府 与承包商之间建立了良好的联系渠道 同 时 $ # 机构制定的政府项目合同形式 )* "&% +*&( %, + 对保证项目的实施起到 积极作用 近 年来英国在政治方面发生的变化给公路建设带来了影响 公路建设项 目逐步采取建立经审查的承包商 咨询人员清单 即 -./01 体系 及设立合同处 等方式实施管理 $ # 逐渐转化为私人承包商和咨询单位 由英国政府公布通过审查 的承包商 咨询人员的清单 即 -./0 英国环境交通区域部 加 国家资质认证系 统 体系 在 -./01 方式下 将严格审查承包商的各项情况 并给予项目规模限 制 如小于 万英镑 政府部门通过选择资信度高的承包商 咨询人员来保证工程项 目的有效实施 私人业主也可购置审查清单供项目使用 科学出版社职教技术出版中心 德国高速公路建设项目管理的基本模式是设立专门的机构对项目进行全过程管理 该机构实际上是代替政府行使业主的职能 负责项目整个实施过程的管理 由州交通局 提出需求 若干承建方提出方案 然后向财政部提出申请 由财政部和交通 建筑及房 屋部共同审查 财政部主要从财政 资金的角度对项目进行审查 交通 建筑和房屋部 则主要从技术层面上审查方案 同时对投标者进行审查 项目立项通过后由专门机构 公司 进行具体运作 管理公司作出详细的方案 报议会审批后再进行社会的公开招 标 招标程序严格 且采用无标底的方法进行 一般最低价中标 公路项目的投资与建 设过程中 还伴随着有关财政投资的评审机构对其全过程的监督管理 各州设有 建设 投资管理局 其主要职能是负责联邦所属公路以外的公路投资项目 其职能定位和工 作任务涉及与政府投资公路预算为核心的政府投资公路立项和投资预算确定 投资拨 款 投资预算调整 投资后评估等 公路项目建设过程中 除了承包商自身严格进行质

12 第一章 绪 论 量控制外 德国设有建筑工程监理和专门的政府质量监督 州政府质量审查主管部门委托授权 由国家认可的审核检验工程师对所有新建的工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行强制性监督审查 审核检验工程师代表国家行使设计质量审查权 参与工程建设全过程的质量管理和监督 拥有相当大的权力 审核检验工程师若徇私舞弊 滥用职权 收受贿赂或在工作中严重失误 将被终身取消其审核检验工程师的执业资格 在日本 成立道路公团 这是一个以建设和管理收费公路为主要业务的独立的 特殊的法人组织 它是中央集权性质的 官办民营 特殊法人 其运作的特色是在兼顾国土综合开发及地方交通建设的条件下 以民营财团法人组织的方式运营道路公团 避免政府单位层层行政钳制 并设立循环基金 以政府担保发行公债及国库补助方式协助筹措财源 日本道路公团实行民营化之前 并没有实现投资 建设的分离 行政能力易介入工程项目的实施 造成决策失误或监督失效 形成投资黑洞 易导致 钓鱼 工程和 三超 工程 实行民营化后 类似于我国的高速公路建设公司 是独立的法人 在批准投资的概算范围内 具有独立决策权 承担投资风险 享受收益 因此项目法人具有控制投资的内在动力 高速公路造价能得到有效控制 发达国家高速公路项目管理实践虽然在具体方式上有差别 但有一些共同的经验是值得借鉴的 主要有以下几点 分权制衡 决策程序严谨 实行相对集中的统一管理 职能完备 拥有专业化的建设管理队伍 严格的工程质量管理 公平公开的政府采购 强制性的工程担保和风险承担 公开和非歧视性的工程招标制 政府经营性和非经营性项目分开管理 强有力的政府监管 充分依靠专业人士和中介组织 国内研究现状 代建制 是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措 是结合了我国具体国情的一项政府管理创新 公路建设代建制是在政府投资代建制的基础上发展起来的 厦门市从 年就开始试行把市级财政性投资 融资社会事业建设项目委托给一些有实力的专业公司 由这些公司代替业主对项目实施建设管理 这可以看作是我国政府投资项目代建制的雏形 年 月 由上海隧道股份有限公司和上海市建设工程管理有限公司组建上海大连路隧道发展有限公司 按照 / 的方式负责对大连路隧道项目的实施 随后 在卢浦大桥工程 复兴路越江隧道工程 外环越江隧道工程等重大市政工程中也试点推行了代建制 年 月 日 国务院发布的 国务院关于投资体制改革的决定 国发 号 中 进一步明确了对非经营性政府投资项目实行 代建制 的要求 公路建设项目是政府投资项目的重要组成部

13 公路代建管理风险分析与对策 分 在公路建设项目推行代建制 有助于转变政府职能 加强政府对公路建设的市场监 管 规范公路建设程序 提高公路建设的投资效益 对此 在我国越来越多的省市区 政府投资公路建设项目中试行 代建制 有较快的发展 按照北京市 政府工作报告 中提出的转变投资管理机制 对非经营性政府投资项目试行代建制的要求 北京市交 委 路政局决定在公路建设领域逐步推行代建制 北京市路政局本着先行试点 积极推 进的原则 选择了北京道路和公路建设领域内最有实力 最有经验的两家公司 北京 市首发公司 北京市公联公司分别与大兴区 昌平区签订了 北京市公路建设项目代建 合同 此次代建制合同的签订标志着北京市在交通基础设施建设管理领域改革中迈出 了重要一步 年 月 日深圳市交通局表示 为了配合深圳市纪委完成 公路项 目代建制实施办法 和 公路项目代建制监督管理办法 从 年开始深圳全市公路 新建项目将全部推行 代建制 年 月 深圳市首条 代建制 公路 南坪快 速路一期全线建成通车 南坪快速路是该市首条全封闭 全立交的免费通行快速干道 同时也是全国首条在市政工程中采用 代建制 修建的公路 宁波市在 年底提出 了 关于进一步加强市本级政府投资项目管理的若干意见 明确提出推行政府投资项 目代建制 年 月宁波市发改委确定 家单位为第一批具有政府投资项目代建资 格的单位 其中交通工程建设行业共 家 从此宁波市公路建设代建制逐步推行 宁波 市通途路改建工程 杭州湾大桥南岸连接线工程 宁波市绕城高速公路西段工程 宁波 大契疏港公路延伸段工程和宁波市绕城高速公路东段工程 都是实施代建制的公路建设 项目 年 月 贵州公路局举行了习水县至桐梓新站二级公路工程项目代建合同 签字仪式 标志着贵州省公路建设代建制试点工作拉开了序幕 贵州省公路局表示 由 贵州省公路局管理的二级公路建设项目 今后都将实行代建制的管理模式进行建设 年 月 日 海南省中部地区首条高速公路 海口至屯昌高速公路采取代建制进行建设 随着公路代建制在我国各地交通项目中实施的不断深入 国内有关公路代建制管理 的理论研究也进一步得到了丰富和完善 如交通部规划研究院的李玉涛 余兴源 年撰文对公路建设代建制的相关问题进行了较深入的探讨 就! 代建制 " 是否为! 非 科学出版社职教技术出版中心 经营性政府投资项目 " 建设管理的唯一模式 的问题进行阐述 该文认为 从国际经验 看 代建制 并非公路等非经营性政府投资项目建设管理的唯一模式 就 非政府投 资项目是否必须实行代建制 这一问题 该文在讨论两种不同观点的基础上认为 选择 建设管理模式的权利是企业投资决策权与经营自主权的组成部分 企业作为投资主体可 以自行负责项目建设管理 但必须具备相应建设管理资质或设计与施工资质 不然的 话 / 模式也就无从谈起 企业投资主体不具备相应资质的 应当委托有工程管理 资质的代建单位 至于企业投资主体选择代建单位是否必须通过招投标的方式 也应该 由企业自行决定 政府不能指定具体代建单位 至于建设标准 质量与工期等 都应该 通过合同的方式进行监管控制 就 收费公路是否属于非经营性政府投资项目 的问 题 该文作者主张 收费还贷型公路属于非经营性政府投资项目 应该推行代建制 私 人资本投资的收费公路属于经营性企业投资项目 应由投资主体自行选择建设管理模 式 国有公路公司的公路建设项目在经济实质上归于非经营性政府投资项目的范围更为

14 第一章 绪 论 合适 从而在建设管理模式上选择代建制为宜 黄钢生 年撰文对宁波市公路建设推行代建制的探索实践进行了认真的总结 对存在的问题进行了认真分析并提出解决问题的相关建议 他认为 政府投资项目实行代建制 通过具有法律效力的代建合同 做到了投资 建设 管理 运营 四分开 有效地加强了政府对投资项目的管理 规范了投资建设程序 建立了投资责任约束机制 通过市场化运作 选择有经验 讲信誉的专业化队伍 用法律和经济手段确立了投资者和建设者之间的相互关系 有效保证了资金的使用效益和施工质量 此外 代建制 对于转变政府职能 使政府从微观管理 具体项目管理上转移到宏观管理和规范市场等方面 具有十分重要的意义 北京市路政局的杨帆在 年撰文对代建制的含义及试行 实施代建制的原因和意义 代建制的运行模式 代建制的运作程序 代建制的风险分析与克服 代建制与 / 施工总承包的比较 构建适合代建制发展的有利环境等问题进行了较深入的论述 并针对目前公路建设代建制存在的问题 对代建单位的定位 代建单位的拆迁协调和拆迁责任 代建项目的变更 代建单位的资质要求及其法律地位 招标确定代建单位的技术困难 建设资金 代建收费和奖励制度等方面进行了有侧重的分析 提出了解决问题的相关思路 深圳市交通工程造价管理站的章颖 年撰文对国内有典型意义的上海模式 深圳模式 北京模式等代建制操作模式进行了比较分析 并结合深圳市四个公路建设项目实行代建制的实际情况 思考了深圳工程代建制的相关问题 并提出了代建制管理的法制化等探索意见 陕西交通职业技术学院的王满良 年也撰文对公路代建制的三种模式进行了较深入的探讨 该文将北京 上海和深圳三种公路建设代建制的模式归纳为市场选择型 政府主导型和政府管理型 并对这三种模式的组织方式 组织成本 运作成本 代建单位选择 代建费用方面确定等进行了较深入的研究和探讨 关于公路代建制服务取费问题 韦世军 钟厚冰 年撰文在对代建管理费用与建设单位管理费进行比较的基础上 分析了有关省市对代建费用取费的有关规定以及财政部和有关地区对代建结余分成的规定 提出了规范公路代建服务取费的有关设想 综上所述 公路建设代建制是我国深化政府投资体制改革的产物 虽然代建制不可能解决基本建设中存在的所有问题 但是从我国逐步推进的公路代建管理项目中可以看出 公路代建制在转换政府职能 规范建设程序 加强政府对建设项目的有效监管 控制工程成本 保证工程质量和建设工期等方面都发挥着重要的作用 故而 公路建设代建制近些年来在全国各地的试行大都取得了显著的效果 体现了公路代建管理的发展方向 同时 由于公路项目的特点 属性 筹融资渠道的复杂性 以及委托人与代理人职能和性质等因素使得公路代建的模式除 已总结出来的 宁波模式 深圳模式 上海模式和北京模式外 还有其他的模式 同时 作为一种在公路建设领域深化改革进程中出现的新生事物 目前试点的公路建设代建制还存在诸多需要深入探讨的问题 如项目建设代建制的界定 代建模式的选择 配套的法律法规 公路代建项目的适应性 代建过程各环节中实现有效的风险控制以及提高代建单位的项目管理水平 对代建单位建立行之有效的管理和绩效评估体系等

15 公路代建管理风险分析与对策 项目研究目的和意义 研究目的 针对我国公路代建制管理理论和实践中的薄弱环节 系统研究我国公路代建管理的理论及实践 通过六曼公路代建试点的实施及项目研究 对项目实施进行总结 其研究结论 可以作为公路代建管理推广的借鉴 编制公路代建管理的相关文件和技术规范 供公路管理部门及相关项目主体单 位借鉴 研究意义 云南公路代建管理研究及应用和代建试点的实施 可为公路代建管理的实施和 推广提供理论和实践上的借鉴 探索出符合云南省省情 路情的公路代建管理模式 从 而达成公路代建管理模式运用的集成创新 公路代建管理相关管理文件和技术规范的编制 可为云南省公路代建管理的推 行和完善提供可供讨论的执行标准和技术文件 从而提高云南省公路代建管理水平和公 路代建管理模式的成熟度 为我国公路管理部门代建管理实施提供重要借鉴 通过对国内外现有的公路代建管理发展和研究现状及存在问题的分析 针对我 国公路代建管理理论和实践上的薄弱环节及急需深入探讨的问题深入研究 结合代建管 理在六曼公路建设中的实践情况 在理论上对公路代建管理进行系统研究 同时针对公 路代建管理在我国的适用性 代建管理中的风险管理和代建单位的能力建设 代建单位 的选择和绩效评估等关键技术问题在理论上探讨和创新 从而丰富并创新代建管理 理论 主要研究内容 研究内容和关键技术问题 公路代建管理的理论依据与实践情况 科学出版社职教技术出版中心 公路建设的项目管理改革 公路代建制的内涵和特点 公路代建制的依据与解决的主要问题 公路代建制与传统项目管理模式比较 公路代建制与原有公路建设管理模式的衔接

16 第一章 绪 论 代建单位项目管理能力风险及应对措施研究 代建单位履约能力及风险研究 代建单位项目管理能力模型 代建单位目标管理能力分析 代建单位团队管理能力分析 代建单位过程管理能力分析 代建单位关系人管理能力分析 代建单位的选择及管理方式的研究探讨 内外部代建方式对项目成功的促进分析 公路直接委托代建的政策依据与解读 公路直接委托代建单位需具备的条件探讨 公路直接委托代建实施办法 讨论稿 公路直接委托代建合同协议书 格式 讨论稿 云南公路代建管理实施办法 讨论稿 公路代建管理服务招标资格预审文件 指南 公路代建管理服务招标文件 指南 公路代建综合绩效考核研究 公路代建工程绩效考核模型及方法 评价标准及评价方法 绩效考核网络软件系统 项目管理 代建 质量体系认证实践 以云南云岭高速公路桥梁工程有限公司为例 云南六曼公路代建实证研究 六曼公路代建主体的职责关系 六曼公路代建中的目标控制 六曼公路代建中项目管理过程 六曼公路代建中征迁模式与政策环境 六曼公路代建中的党建管理工作 六曼公路代建总结与展望 创新点本项目的创新点体现在以下三个方面 云南六曼公路代建管理的实施及实证研究 形成了公路代建管理模式运用的集成创新 具体体现在 六曼公路代建管理实证研究 部分

17 公路代建管理风险分析与对策 公路代建管理中相关管理文件和技术规范的编制 为云南省公路代建管理的推 行和完善提供了可供讨论的执行标准和技术文件 形成管理和技术标准上的创新 具体 体现在 云南公路代建管理实施办法 讨论稿 公路代建管理服务招标资格预审文 件 指南 公路代建管理服务招标文件 指南 国内外公路代建管理现状和代建管理理论的研究 结合六曼公路代建管理的实 践 达成了公路代建管理在理论上的创新 具体体现在 理清了公路代建制的内涵及实 行公路代建制的范围和实现条件 明确了公路代建管理模型及运用中的关键问题 构建 了代建单位履约能力模型及能力风险评价体系 利用 #!$ 对履约能力风险进行实证研 究 构建了代建单位项目管理能力模型 构建了公路代建工程综合绩效考核模型 并开 发了公路代建工程综合绩效考核网络软件系统 项目研究成果经国家一级科技查新咨询单位 云南省科学技术情报研究院查新确 认的创新点如下 代建单位管理能力构成图 代建单位履约能力风险分析与对策 代建单位项目 管理专业化能力模型 公路代建单位评价指标体系与评价模型 代建制在公路项目中的实施范围及条件 各种代建制管理模型及应用核心问题 公路从业单位动态履约考核指标体系建立与评价方法 云南公路代建管理实施办法 讨论稿 公路代建管理服务招标资格预审文件 指南 公路代建管理服务招标文件 指南 代建公路项目绩效综合考核标准及方法 公路代建工程综合绩效考核模型 公路代建工程综合绩效考核网络软件系统 计算机著作权登记号 0 科学出版社职教技术出版中心

18 第二章 公路代建管理概述 随着经济体制的转变 我国公路建设项目管理发生了几次大幅度调整 主要体现在项目实施机构经历了工程指挥部模式 项目法人制 代建制 政府集中采购模式等的转变 直接影响了公路建设项目管理的效果 公路建设的项目管理改革 我国投资体制改革历程 在改革开放之前的 年间 年 我国实行的是计划经济 投资体制的主要特点是由中央政府主管全国的建设 高度集中管理 国有单位的投资建设纳入国 家计划 建设项目采用行政办法进行管理 监管措施严格 经过 三反 五反 等运 动 参与投资建设的人员基本能 克己奉公 腐败现象极少出现 但这样的管理体制 也造成了以领导意志为主导 项目决策不科学 只重视从政治需要出发 轻视经济效益 的现象 致使国家实施了许多无效项目 造成了资金的浪费 改革开放以来 国家一直将投资体制改革作为经济改革的重点之一 年间 国家颁布的相关法规或政策超过 项 其中的主要法规或政策如表 所示 通过这些改革措施 投资体制改革沿着投资主体多元化 投资方式多样化 投资决策多 层化 资金来源多渠道和项目建设市场化的方向逐步推进 总的来说 投资体制经历了 三个阶段的改革 分别是 第一次投资体制改革 年 主要措施有 下放投资计划审批权 简化项目审批程序 实行 拨改贷 作为全面经济体制改革的突破口 放松对资本 流动的限制 推动国内建设资金的融通 实行基本建设基金制 运用经济手段 引 入竞争机制和责任制 第二次投资体制改革 年 主要措施有 建立投资风险责任 调整固定资产投资项目的审批制度 实行项目法人责任制 建立项目资本金制度 第三次投资体制改革 年至今 主要措施有 改革项目审批制度 取消审批制 实行核准制和备案制 合理界定政府投资范围 投资项目后评价工作正式提 上投资体制改革的议事日程 高度重视节能减排工作 以上三个阶段的改革措施中 年颁布的 关于建立社会主义市场经济体制若 干问题的决定 和 年颁布的 国务院关于投资体制改革的决定 最具有里程碑意 义 前者首次提出将投资项目分为公益性 基础性和经营性三类 将政府工程与私人工 程分开 为探索更合理的公路投资项目管理模式奠定了基础 后者一方面提出深化投资 体制改革的指导思想和目标 指导思想按照完善社会主义市场经济体制的要求 在

19 公路代建管理风险分析与对策 国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用 确立企业在投资活动中的主体地位 规范政府投资行为 保护投资者的合法权益 营造有利于各类投资主体且公平 有序竞争的市场环境 促进生产要素的合理流动和有效配置 优化投资结构 提高投资效益 推动经济协调发展和社会全面进步 目标改革政府对企业投资的管理制度 按照 谁投资 谁决策 谁受益 谁承担风险 的原则 落实企业投资自主权 合理界定政府投资职能 提高投资决策的科学化 民主化水平 建立投资决策责任追究制度 进一步拓宽项目融资渠道 发展多种融资方式 培育规范的投资中介服务组织 加强行业自律 促进公平竞争 健全投资宏观调控体系 改进调控方式 完善调控手段 加快投资领域的立法进程 加强投资监管 维护规范的投资和建设市场秩序 通过深化改革和扩大开放 最终建立起市场引导投资 企业自主决策 银行独立审贷 融资方式多样 中介服务规范 宏观调控有效的新型投资体制 另一方面就转变政府管理职能 确立企业的投资主体地位 完善政府投资体制 规范政府投资行为 加强和改善投资的宏观调控 加强和改进投资的监督管理做出了具体规定 表 我国与投资体制改革相关的主要法规或政策 时间 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 国务院批准 关于基本建设拨款改贷款的报告 试行工程招标投标制度 投资体制改革法规或政策 国家计委颁布 建设项目进行可行性研究的试行管理办法 国务院颁布 关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题暂行规定 将中国建设银行从财政部划出 主要承担基本建设贷款任务 国务院决定成立中国国际工程咨询公司 并由其承担大中型项目可行性研究报告的初步设计评估 开始进行 企业债 试点 为企业直接融资开辟新渠道 国务院原则同意有关部门制定的 关于投资管理体制的近期改革方案 国家计委颁布 关于建设项目试行业主责任制的暂行规定 党的十四届三中全会通过 关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定 国家计委颁布 工程咨询业管理暂行办法 国务院颁布 关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 国家计委颁布 关于试行建设项目法人责任制的暂行规定 国家计委颁布 关于基本建设大中型项目开工条件的规定 国家基本建设大中型项目实行招标 投标的暂行规定 国家计委与建设银行等 大专业银行联合发布 关于完善和规范商业银行基本建设贷款管理的若干 规定 财政部发布 关于加强基础设施建设资金管理的监督的通知 国家计委发布 工程建设项目招标范围和规模标准规定 国家重大项目稽察办法 国家计委发布 促进和引导民间投资若干意见 国家审计署发布 审计机关国家建设项目审计准则 党的十六届三中全会通过 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 国务院颁布 国务院关于投资体制改革的决定 科学出版社职教技术出版中心

20 第二章 公路代建管理概述 我国公路建设项目管理模式变革历程我国公路建设项目管理模式是随着我国经济体制改革而变革的 从新中国成立到现在 我国经历了计划经济阶段 年 体制转轨阶段 年 和市场经济初期阶段 年至今 三个阶段 与此对应的项目管理模式也在随之变化 如图 所示 图 公路建设项目管理模式的变革历程 在 年颁布 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 之后 根据项 目的经济效益将建设项目分为经营性项目 竞争性项目 基础性项目 现多为准公益 性项目 和公益性投资项目 计划经济阶段 公路建设一般由政府设立工程指挥部建设 在体制转轨阶段 则实 行项目法人责任制 在市场经济初期阶段 出现了代建制和私人融资模式 各种模式在 不同的公路建设项目中反映出不同的效果和特点 各种项目管理模式分析 我国项目管理模式主要有以下四种 工程指挥部模式工程指挥部模式 是指政府设立临时性的工程指挥部 对计划的项目进行建设 再 交给运营单位的模式 如图 所示 工程指挥部模式的优点在于具有非常强的协调能力 能够有效利用政府的力量解决 征地 移民和地区利益协调等社会问题 但同时 指挥部模式也有着十分明显的缺陷 主要包括权力集中 一次性投入的管理机构 不利于经验积累 目前指挥部模式仍然是 政府投资公路项目采用的主要模式之一 项目法人制项目法人制是在原建设指挥部管理模式中发展起来的一种新型管理模式 即企业项 目法人负责制模式 如图 所示 年国家计委颁布 关于实行建设项目法人责 任制的暂行规定 将项目法人制在水利 交通和铁路等整个基础建设领域内广泛推行

21 公路代建管理风险分析与对策 年交通部颁布 公路建设项目法人资格标准 试行 对建设项目法人资格条件做出了更为明确的规定省交通运输厅负责公路建设管理 资金分配 拨付和监控 而 对工程建设中的勘察设计 施工招标等具体事项则由组建的建设项目法人 项目公司 具体负责 图 工程指挥部模式 图 项目法人制模式 项目法人责任制的实施 对于明确公路建设项目执行管理机构 建立投资责任约束 机制都具有十分重要的意义 在工程指挥部模式中 项目的运营和建设是分离的 指挥 部对于保证工程质量和控制投资没有积极性 项目法人责任制将建设和运营两阶段结合 起来 公司为了后期运营效益 会把公共工程项目当作自有项目来建设 尽量控制投资 和保证工程质量 项目法人责任制解决了 内在激励机制不足 的重要问题 充分体现 了 谁投资 谁收益 谁承担风险 的原则 这也是项目法人责任制最大的优点 此 外 项目法人责任制也反映出公路建设项目全过程管理的思想 然而项目公司名义上独立于政府 实际上却易受政府的控制 这是因为 首先 公 路建设的资金部分来源于政府投资 项目公司必然要受政府控制 其次 为了协调公路 建设中各种复杂关系 项目公司负责人一般由政府官员兼任 不能灵活自主地组织项目 管理 科学出版社职教技术出版中心

22 第二章 公路代建管理概述 私人融资模式私人融资模式 是指在公路建设项目中引入私人资金 由政府与私人共同投资 或 政府与私人投资者签订特许经营权协议 由私人独立投资 组建项目公司建设再运营的 模式 常见的私人融资模式有 / / 模式 $$$ 公私合营 $ 私人融资计划 模式 其中 / 模式是公路建设项目尤其是高速公路项目使用最广泛的一种私人融资 建设模式 如图 所示 图 / 模式 私人融资模式有以下优点 拓宽了资金来源渠道 减轻了政府的财政负担 这是最主要的优点 将政府从经济事务中解脱出来 使其更好地履行行政职能 私人投 资的管理效率更高 市场竞争更加公平 鉴于我国现阶段的法律还不健全 信用水平不 高等 私人融资模式的采用还存在很多障碍和问题 但公路建设项目实行私人融资模式 是投资体制和项目建设管理模式改革的必然趋势 相应的法律和制度等配套条件都将会 在政府的推动下逐步完善 公路建设项目融资模式的演变与创新对公路建设项目管理带来的变革将在本书的后 续内容中详细论述 代建制根据 国务院关于投资体制改革的决定 的定义 代建制是指通过招标等方式 选 择专业化的项目管理单位负责建设实施 严格控制项目投资 质量和工期 竣工验收后 移交给使用单位的管理模式 本文将在后续内容中对代建制的概念 理论基础 运行机 制和分类作详细论述 不同管理模式的比较分析 经过各种项目管理模式的比较和分析 可以归纳出公路建设项目管理的几个原则 应根据项目的盈利性能 而不是使用功能等其他标准来决定投资主体与方案 政府与市场的职能分工应明确 具体从以下三方面来体现 项目投资方面 公益性项目 如农村公路 由于其公共物品的属性 只能由政府出资 准公益性项目 收费还贷的公路项目 可由政府出资或政府和私人联合出资 经营性项目 收费经营的公路项目 可以由私人投资

23 公路代建管理风险分析与对策 项目建设方面 私人投资公路项目由私人自行决定如何管理 政府不予干涉 政府投资公路项目既可由政府设立管理机构 也可委托市场上的专业管理公司进行 管理 项目审计和监督方面 私人投资公路项目受到的监督仅限于服从规划和保护环境等 以使其不损害公共利益 政府投资公路项目受到更加严格的监督 尤其是在资金使用方面 政府的事务要透明 应确保资金使用 概算审批和招标投标等各项事务公开 透明 应定期公布有关财务信息 审计报告 建立举报制度 接受公众监督 应尽可能节约社会成本 应有利于管理经验的积累和交流 以不断提高项目管理水平 应加强廉政建设 包括权力分散 项目建设过程透明和审计监督等 与上述原则对应 可以通过下列标准对公路建设项目的各类管理模式进行比较 并用好中差定性表示不同管理模式的表现 如表 所示 表 公路建设项目不同管理模式的比较 管理模式类型资金来源合理性政府职能合理性采购透明度节约管理成本积累管理经验遏制腐败 工程指挥部模式中差差差差差 项目法人制好好中差中中 代建制中好好好好好 私人融资模式好好中好好中 公路建设项目管理体制改革的目标和思路 项目管理体制包括投融资体制和建设实施组织体制两个方面 投融资体制是指公共 工程建设项目投融资活动的组织体系 包括投融资主体的确立 投融资决策的程序 投 融资利益关系的处理 投融资管理权限和职责的划分 投融资调控方式的运用及投融资 管理机构的设置等 建设实施组织体制是指公共工程项目在建设实施阶段建设活动的组 织体系 包括政府建设主管部门对公共工程项目建设活动的组织和监管 政府建设主管 部门对可经营公共项目市场的管理 对公共项目建设参与各方关系的处理 项目管理机 制是指在公共工程项目建设管理体系中 政府部门 投资商 银行 承包商 工程咨询 等主体既有各自的运作方式 也有配合起来的运作方式 根据条件的变化 形成合理的 工作关系和适宜的工作方式 纵观我国公路建设项目管理体制改革的历程和存在的问题 再借鉴国外公路项目管 理的经验 结合现阶段我国的特殊国情和 国务院关于投资体制改革的决定 公路建 设项目管理体制改革的目标和思路应从以下两方面考虑 改革的目标 公路建设项目管理体制改革目标应当是 科学出版社职教技术出版中心 按照 投资 建设 监管 使用 分离及 专业化管理的原则 对公路项目建设实施相对集中的专业化管理 建立权责明确 制约

24 第二章 公路代建管理概述 有效 科学规范的项目管理体制和运行机制 实现公路建设的投资决策部门 资金拨付部门 建设实施机构 市场监管机构 项目使用或运营单位各司其职和相互制衡 完善与公路项目建设有关的法律法规和特殊合同条款 规范公路项目投资和组织实施行为 发展公路建设项目所需要的项目管理 担保保险 建设监理 设计施工承包 工程维护维修等社会中介和承包企业群体 通过改革 杜绝公路项目决策和建设实施过程中的随意性 提高公路项目投资效益和建设管理水平 改革的基本思路按照 企业自主决策 银行独立审贷 政府宏观调控 发展资本市场 推进社会投资 健全服务体系 的取向 对不使用政府性资金建设的项目 政府主要从维护国家经济安全 合理开发利用资源 保护生态环境 优化产业布局 防止垄断等方面进行核准 其余项目改审批制为备案制 凡在法律 法规和政策未明确的领域 应对所有投资者全面开放 以推进公路建设项目投资体制的创新 对于收费经营的公路项目 加快实行由社会投资为主的步伐 对有收费但难以平衡收支的公路项目 通过财政补贴等政策鼓励社会资金投入 引入竞争机制 实行 谁投资 谁决策 谁受益 谁承担风险 的原则 积极推行 代建制 改革公路建设管理模式 实施特许经营权管理办法 对大桥 隧道和高等级公路加快转让经营权 将获得的资金投入新一轮建设 推进公路投资公司上市融资 加快优势产业发展 按照产业化发展 市场化运作 企业化经营的方向改革公路建设管理体制 公路代建制的内涵和特点 公路的定义 经济属性和分类 公路 一词是近代说法 古文中并不存在 以其公共交通之路而得名 具体的含义是指连接城市 乡村和工矿基地之间 主要供汽车行驶并具备一定技术标准和设施的 道路 公共品与公共品理论 从经济学概念来说 公共事业是一个国家必须由政府向社会公众提供服务的事业 而公共事业的产品即称之为公共品 与公共品相对应 私人品是指一般生产要素供给者 通过市场经济机制提供的产品与服务 公共品的特点和分类如下 公共品的特点 非排他性当某人消费这类产品时 其无法排斥其他人也同时消费这类产品 同时 任何人也不能用拒绝付款的办法 将其所不喜欢的公共品或劳务排除在其享用品 之外 由于它既不能被个人所排斥 也不能为个人所拒绝 这类产品具有极大的外部收 益 是一种人人都有权使用 人人都获益的产品 体现的是全体公民的共同利益 因

25 公路代建管理风险分析与对策 此 这类产品不适合由个人 家庭或者企业经营 而只能由政府来经营和管理 非竞争性 增加一个消费者不会减少任何人对该产品或劳务的消费量 或者增 加一个消费者 其边际成本等于零 同时 由于不存在消费的拥挤现象 其边际拥挤成 本为零 通常 边际成本是否为零 是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准 公共产品在消费上具有非竞争性特点 这与公共产品效益的不可分割性有很大关 系 即公共品或劳务是向整个社会共同提供的 具有共同受益或联合消费的特点 其效 用为整个社会成员所共享 而不能将之分为若干部分 分别归属于某些个人或厂商享 用 或者不能按照谁付款 谁受益的原则 限定为之付款的个人或厂商使用 公共品的分类在现实经济生活中 更为常见的是既非纯的公共品又非纯的私人品 既有私人品的 特性 又具有公共品特性的 混合品 也有人将其称为 准公共品 因此 进一步把 公共品分为纯公共品和准公共品 纯公共品 纯公共品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品 准公共品 准公共品是指具备上述两个特点中的一个 另一个不具备或不完全 具备 或者两个特点都不完全具备 但是具有较大的外部收益的那些产品 准公共品介 于纯公共品和私人品之间的公共品 准公共品又可以简单地归结为三类 利益外溢的准公共品 即这类公共品所提供的利益一部分由其所有者享用 或者说 其效益可以定价 从而可在技术上实现价格排他 使其具有私人品的特性 同 时 这类物品或劳务的另一部分利益可由所有者之外的人享用 利益又不可分 具有公 共品的特征 这种公共品就是利益外溢的准公共品 拥挤性的公共品 是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤 从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共品 这种物品的效用虽为整个社会成员所共享 但 在消费上具有一定程度的竞争性 这即是说 这种物品在消费者的人数达到拥挤点之 后 消费者人数再增加 其边际成本不为零 具有效用的不可分割性和受益的非排他性 但在消费上具有竞争性 也可以归结为混合性公共品的一种类型 公共品的生产与提供方式 公共品的生产社会生产可以分为两大部门 公共部门和私人部门 公共部门包括政府部门 如立 法 司法 行政部门 还包括公共企业部门 即由政府投资并兴办的企业 但是要注意 这里的公共企业其范围不等同于传统意义上的国有企业 它是指生产那些在供给上具有 垄断性的产品和服务 如自来水 煤气 公共交通 铁路交通 供电 电话 邮政等部 门 除此之外还包括许多生产原材料产品的企业 而私人部门包括个人家庭部门和私人 企业部门 科学出版社职教技术出版中心 传统的观点认为公共品必须由政府部门来生产 这是不准确的 公共品同样可以由 私人部门生产 政府再通过采购方式将它们买回来 变成公共品 向社会提供 这一过 程就是政府采购 因此 公共品的生产方式包括公共生产和私人生产两种 公共生产是

26 第二章 公路代建管理概述 指公共产品由公共部门来生产 私人生产是指公共产品由私人部门来生产 公共品的提供公共品生产出来后要用来满足公共消费 公共品的提供 即交换和消费 方式包括 公共提供 市场提供和混合提供三类 公共提供指政府无偿地把公共品提供给社会 消费者可以无条件地获取这类产 品而不需要付出任何代价或者报酬 适合于纯公共品的提供 市场提供 市场提供是指政府按照盈利的原则 通过市场方式来提供产品或 服务 混合提供 混合提供是指政府以成本价格为基础 通过政府补贴和向受益人收取一部分费用的方式来提供公共品 适合于准公共品的提供 公共品的生产方式与提供方式的组合上述分析表明 公共品可以公共生产 也可以私人生产 公共品的提供方式可以公共提供也可以市场提供或者混合提供 这样在现实生活中就形成了相应的组合关系 包括 公共生产 公共提供 即由政府组织公共品生产 并无偿向社会提供 公共生产 混合提供 即由政府组织公共品生产 并通过收费方式向市场提供 公共生产 市场提供 即由公共企业生产 按赢利原则定价 并向使用人收费的提供方式 具有政府垄断性质的私人产品或接近于私人产品性质的公共品 私人生产 公共提供 即由私人部门生产 通过政府采购方式由政府获得产品的所有权 并无偿向社会提供 私人生产 混合提供 即在政府相关的法规 行业政策和规划指导监督下 由私人部门投资和组织生产 并由其自行向社会提供的公共品 这些组合方式实际上就是财政对不同性质的公共品的不同供给政策 而私人生产与市场提供是提供私人产品的方式 具体见图 图 公共品的不同生产和提供方式 公路的经济属性公路属于交通运输基础设施 是其相当重要的组成部分之一 交通运输基础设施是支撑一国经济的基础 决定着国家经济活力的水平 根据公共品的定义 特点和分类 公路应属于准公共品的范畴

27 公路代建管理风险分析与对策 公路具有很强的社会公益性大部分国家的公路都是由政府通过税收 费收的收入提供资金的 公路的建设过程 包括立项 可行性研究 设计 征地 搬迁安置 施工建设等如没有政府的参与 这个 过程是很难顺利完成的 公路通行者对公路的使用基本不具有排他性 公路由全体公民 享用 在公路未达到饱和状态产生拥挤堵塞之前 任何一个公路使用者都不会对其他使 用者产生影响 任何使用者都不以拒绝他人的使用而使用 故而公路具有明显的非排他 性和非竞争性 公路具有很强的社会公益性 一般是国家所有 供全社会共同使用 从 本质上讲公路具有公共品的属性 公路具有一定的商品性公路性质的主流是公共品 但它并不是纯公共品 仍然具有局部的 一定程度的商 品性 例如 公路具有交换和使用价值 公路具有类似土地级差地租的级差效益等 所 谓公路级差效益是指与其他公路或运输方式相比 某特定公路对使用者提供的公路使用 效益的差额 公路使用一般包括时间节约 运行成本降低 里程缩短 减少拥挤 行车 事故减少 提高运输质量等带来的效益 正是由于公路的这些复杂性质决定了公路的规 划 投资 建设 使用过程的复杂性和多样性 公路不能单纯地看成是纯社会公益事 业 而忽视其所具有的部分商品属性 另一方面 如果一味地强调它的商品属性 简单 地以市场经济的竞争机制来对待公路而忽视公路仍然是公共产品的特点 也必然走弯 路 目前 我国在公路建设市场 采用 双轨制 的管理体制 即针对没有级差效益的 一般性公路 基本上反映公路社会公益性的特点 其建设和使用的价值补偿采用以征收 税费为主 由国家补贴的方式 其使用管理 包括维修 养护等 采用事业性管理方 式 而针对具有显著级差效益的高等级公路 在一定程度上可以采用优质优价等市场运 作原理 允许借款 贷款 项目融资 引进外资来建设 建设好以后收费还贷 也允许 高等级公路在建设过程中发行股票和债券 组建股份公司 以企业经营管理模式建设公 路并承担风险 还允许高等级公路具有一些商品特性 高等级公路的收费类似于 一手 交钱 一手交货 的商品经销模式 也可以说是高等级公路通过交换价值和使用价值得 以实现其商品性 公路具有准公共品的属性由于公路大部分由税收和费收来投资建设 又由社会全体公民中愿意使用的人享 用 所以不可避免地存在着利益的溢出性 属于利益外溢的准公共品 公路消费具有一 定范围内的非竞争性 公路一旦建成 其消费有一个拥挤点 即适应交通量 举例来 说 当公路上的车流量低于饱和交通量时 开 辆车和开 辆车对路面的磨损程度差 别不大 其消费具有非竞争性 路上行驶的车辆相互间不产生影响 但当车流量高于饱 和交通量时 公路消费就具有了竞争性 每增加 辆车 都会影响到其他车辆的行驶质 量 可能会对每 辆车造成拥挤成本 可见 公路的这种非竞争性是有限制的 在某种 特定环境下才产生 因此公路应属于拥挤性的公共品 综上所述 公路具有非竞争性 又具有明显的排他性 是典型的准公共产品 科学出版社职教技术出版中心 公路具有外部性外部性的产生是乙方可以从甲方对某一个商品的消费中获得效用 但乙方并不一定

28 第二章 公路代建管理概述 也消费该商品 具体于公路而言 公路除了为行驶的车辆带来直接经济效益之外 还可 以间接地带动相关行业或地区甚至整个国家的发展 这是公路最为显著的正外部性 即 公路的国民效益 当然 公路的建设也可能会对当地的生态环境造成破坏 这是公路的 负外部性 因此 公路提供的产品和服务可选性相对较大 如果对它的消费是竞争性 的 那么技术上实现排他也是完全可以的 只要开放投资的条件许可 市场会按照供需 平衡法则提供产品和服务 并可以通过收费进行消化 小结并不是所有公路都具有同样的属性和特征 公路在服务功能和技术等级上的变化 会相应带来各种属性强弱变化 高等级公路具有较强的私人产品特性 国防和县乡公路 则具有较强的公共产品特性 世界银行研究结论表明 干线公路的商品性指数为 具有较强的商品性 农村公路的商品性指数为 商品性最低 近乎于纯公共产品 因 此 对公路属性的认识要区别对待 应注意区分不同公路类型经济属性的变化 在公路 建设问题上不能一概而论 公路具有多重经济属性 这是公路建设可以采用不同生产和提供方式的理论依据 也是制定公路政策法规的理论基础 对于一般公路 公共产品特征显著 市场机制失 效 应采用公共生产 公共提供或公共生产混合提供的方式 对于高等级公路 它们具 有较强的商品属性或准公共产品属性 可以由公共生产 市场提供 也可以由私人生 产 公共提供或私人生产 混合提供 实践中应根据市场与政府供给的经济比较 趋利 避害 选择更有效率 更经济合理的生产与提供方式 基于项目区分理论的公路分类 项目区分理论项目区分理论是为了满足投融资体制改革进一步深化的要求 最早由上海城市信息 研究中心提出来的指导性理论 是针对微观投资领域提出的政府与民间经济力量的划分 界线和分界基准 该理论将建设项目区分为经营性与非经营性 根据项目的属性决定项 目的投资主体 运作模式 资金渠道及权益归属等 非经营性项目的投资由政府承担 按政府投资运作模式进行 资金来源应以政府财政投入为主 并配以固定的税收或费种 加以保障 其权益也归政府所有 但在投资和运作过程中 要引入竞争机制 按照招投 标制度选择建设者 并需提高投资决策的规范性 科学性 促进投资效益的提高 经营 性项目则属于全社会投资范畴 前提是项目必须符合城市规划和产业导向政策 采用市 场化的运作方式 投资主体既可以是国有企业 也可以是民营企业 包括外资企业等 通过公开 公平 竞争的招投标程序 其投资 建设和运营均由投资方自行决策 所有 者权益也归投资方 但在价格制定上 政府行使监管的权力 兼顾投资方利益和公众可 以承受的程度 采取 企业报价 政府核价 公众议价 的定价方法 尽可能做到政 府 投资人和民众三方都满意 按照项目区分理论 经济学界根据公共品性质的强弱 项目有无收益性 能不能进 行市场化经营把投资项目划分为以下三类 纯经营性项目 是指有收费机制和资金流入的项目 由于这类项目建成后有长

29 公路代建管理风险分析与对策 期 持续 稳定的收益 自身具备一定的融资能力 可以吸收政府以外的企业和外商投 资 可以解决收费问题 因此 这类项目可以通过市场进行有效配置 其动机和目的是利 润最大化 投资形成价值增值过程 属于全社会投资范畴 国企 民企 外企均可以成为 投资主体 其融资 建设 运营均由投资方自行决策 相应的权益也归投资方所有 准经营性项目 是指具有收费机制和资金流入 具有潜在的利润 但是由于政 策及收费价格未到位等原因 成本无法收回 且附带部分公益性 是市场失效或低效的 部分 因其具有的经济效益不够明显 市场运作将造成资金供给的诸多缺口 需通过政 府适当补贴或政策优惠维持运营 待其价格逐步到位及条件成熟时 可转变为纯经营性 项目 非经营性项目 非经营性项目具有以下特点资金来源基本由财政收入支付 投资不能产生直接微观的财务效益 这种投资所形成的固定资产在使用上是无偿的 上述特点使得非经营性项目不具有可收费性或无法收费性 因此类项目的目的是为了获得社会效益和环境效益 市场调节难以起作用 投资主体只能由代表公共利益的政府来承担 其资金来源以政府财政支出为主 并配以固定的税收或收费来加以保障 权益归政府所有 公路的分类在加快我国公路交通事业发展的过程中 为了解决建设资金不足的问题 国家出台了一系列公路投融资的改革措施 尤其是利用外资和吸引私人 企业及社会各方面的资金参与公路项目的建设 随着改革的深入 先后进行了多个高速公路股份有限公司的试点 在这样的背景下 我国基本上将公路划分为经营性 准经营性和非经营性公路 这样分类的好处是可以更好地区分不同性质公路的投资主体 运作模式 资金渠道及权益归属问题 方便公路项目在生命周期中各阶段具体实施 从公路的经济属性可知 公路本质上应属于公共产品的范畴 是一国的重要基础设施之一 在中共中央十四届三中全会通过的 关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定 中 把我国投资项目划分为三类 即竞争性投资项目 基础性投资项目和社会公益性投资项目 公路作为国家的基础设施 应划分为公益性投资项目 但由于高等级公路具有显著的 级差效益 再考虑到我国处于社会主义初级阶段 缺少全面大规模发展公路现代化建设的资金 为了解决资金不足 同时又要加快建设速度的问题 适当选择部分条件允许的高等级公路项目作为竞争性投资项目运作是可行的 但前提是政府政策要对头 引导要得法 管理要有效 控制要适当 就能做到既吸引中外企业资金 加快我国高等级公路建设 又不会影响国家对公路基础设施的控制 以上分析 从是否经营的角度 总体上将公路划分为两类第一类是经营性公路 主要包括有偿转让经营权的公路 实施公路企业资本化 股份制等 经营的公路和实施 科学出版社职教技术出版中心 / 项目建设经营的公路 但由于公路是国家的基础设施 上述公路的经营与市场上一般商品的经营还有很大区别 因此 我们把经营性公路统称为政府对公路基础设施使用权的 特许经营 之所以称其为经营性公路是因为其一 这些公路的主要特征是经营公路的主体是独立法人的企业 或多个企业的联合体 其经营的目的是为了盈利 其二 这些经营主体获得的是公路在一定年限内的使用权 收费权 而非所有权 公路

30 第二章 公路代建管理概述 的所有权仍是国家 公路这种商品在交易过程中类似于我国的土地 所有权归国家 进行流转的只是土地的使用权 因此 按照国家对投资项目的分类 经营性公路项目属于竞争性投资项目 第二类是非经营性公路 又可以细分为两种 一种是收费还贷型的非经营性公路 包括大型收费桥梁和大型收费隧道 这类公路的投资除含有政府拨款外 还必然含有政府担保的社会集资 向银行的借款 贷款及各种形式引进的外资 为了偿还公路建设的借贷部分资金及公路养护 收费开支等成本 这些公路要向使用者收费 这类收费公路并不是以盈利为目的 而是为了偿还借贷款 一旦借贷款还清本息后 要立即停止收费 为了区别于不收费的社会公益性公路 我们把这类公路称为收费还贷型公路 这类公路可以归为中央政府划分投资项目类别里的基础性投资项目 非经营性公路里第二种是不收费的纯社会公益性公路 这类公路由财政拨款投资 养路费 燃油税 投资 民工建勤 以工代赈或者个人及社会捐资修建 这些公路最典型的特征就是不收取过路费 其养护管理成本从征收的养路费或燃油税中开支 即社会公益性公路的价值补偿和实物补偿要通过收取税费的模式解决 实行路政与养护相互协作的管养结合体制 目前 我国的社会公益性公路主要是中级和低级的一般公路 以县乡公路最为典型 实行混合交通 以上公路的分类 如表 所示 表 公路的分类 类别 公路性质 投资主体 权益归属 投资类别 经营权有偿转让 / / 公路 企业资本化经营 $ 公路 经营性公路 / / 公路 公私合营 $$$ 公路 资产证券化 # 公路 社会资金谁投资 谁受益竞争性投资项目 准经营性公路 收费还贷公路 政府适当补贴 吸纳各方投资 谁投资 谁受益 政府一般不考虑回报 基础性投资项目 非经营性公路不收费公路政府投资政府社会公益性投资项目 对公路进行不同的分类 有利于观察 分析和研究公路建设的投资结构 加强公路建设的宏观管理和调控 从而分析公路代建制和主体之间的关系及运行机制等问题 为 公路代建制的模式分类奠定基础 公路建设项目中政府与市场的职能 政府的职能与作用 我国是一个特殊的发展中社会主义大国 胡锦涛同志在中国共产党十七次全国代表大会报告中指出 实现未来经济发展目标 关键要在加快转变经济发展方式 完善社 会主义市场经济体系方面取得重大进展 政府在推进和实现国民经济发展目标中的突 出作用有 一是加快培育和发展市场体系 二是集中社会资源 注重公共投资 强化发 展和超前发展的基础设施 三是实施正确的产业政策和规划 促进国民经济又好又快发

31 公路代建管理风险分析与对策 展 朱 基同志在第十届全国人民代表大会上关于政府职能有如下描述 在社会主义 市场经济条件下 政府职能主要是经济调节 市场监管 社会管理和公共服务 具体 地说 就是将政府最能发挥有效作用而市场却无力顾及的国防 外交 法律法规制定及宏 观经济管理 作为政府职责 将政府发挥有效作用较大 市场可参与但发挥作用有限的教 育 卫生 基础设施 交通 能源等也纳入政府职责范围内 而一般生产性投资和服务 业 以及企业能够充分参与 市场能够最大限度地发挥作用的项目则由市场自行调节 国家财政是政府实现其政治经济任务的财力保证 也是政府实现其职能的重要手段 之一 国家财政的职能主要包括四个方面 管理 市场的职能与作用 筹集资金 配置资金 调节经济和监督 市场是商品生产者之间 生产者与消费者之间的全部经济关系所依赖和维系的载 体 是商品交换关系的总和 是商品经济条件下各种经济关系的集结点 是市场经济运 行的载体 市场具有竞争的机制 竞争是市场经济的内在属性 正是这种竞争的机制 促进了社会的进步和经济的发展 减少了资源配置的浪费 提高了经济的效率 产生了 鼓励先进 鞭策落后 优胜劣汰的市场效应 在市场经济的运行过程中 市场制约着各要素有规律地按照一定的方式相互联系 相互作用 相辅相成 从而形成市场的整体功能 也就是说 市场具有 资源配置功 能 它通过人们的趋利和避害心理以及市场的价格机制 在生产者 经营者和消费者之 间引导资源的有效配置 公平功能 在价值规律面前人人平等 市场以此为主体提供了 公平竞争的环境 效率功能 市场具有自动促进和提高经济效率的内在属性 适应市场 的需求 就会得到发展 反之则会被淘汰 政府和市场的相互作用 美国马里兰大学经济系教授钱颖一在 市场与法制 一书中指出 市场经济有效运 作的体制条件是法制 而法制是通过两个经济作用来为市场经济提供制度保障的 法制 的第一个作用是约束政府 约束的是政府对经济活动的任意干预 法制的第二个作用是 约束经济人行为 其中包括产权的界定和保护 合同和法律的执行 公平裁判 维护市 场竞争等 由于市场并非万能 存在着不完全竞争和无法消除垄断而损害社会收益 无法满足 社会对公共产品的需求等问题 必须提供若干条件克服这样的 市场缺陷 或 市场失 灵 这时就需要政府干预市场运作 并通过市场有效地配置资源 政府的职能可以概 括为弥补市场不足 促进社会公平 政府和市场的相互作用简单地说就是 在市场运作有效的领域 政府不应该代替市 场 对于竞争性行业 政府应该为其创造更为充分的竞争条件 而不是直接参与 对于 一些具有公共物品属性 自然垄断和外部经济特性的产品 政府对于这些产品应有干预 的责任 科学出版社职教技术出版中心 良好的市场秩序 可以减少运行费用 有利于提高效益和实现社会公正 政府要追

32 第二章 公路代建管理概述 求希望的秩序和效益 就会有所作为 目前中国的市场运行还不够完善 政府的调控行为如果不规范 就会促成市场主体的短期行为 投机行为 诱发市场主体的不规范行为 所以 培育市场 政府回位 是调整当前中国的政府与市场关系的关键 公路建设各阶段政府与市场职能划分公路建设项目管理主要包括投资 建设 监管 使用四个阶段 依据项目区分理论对公路项目的划分 对于各阶段是由政府还是由市场来履行的主要职能和其相应的权利 义务 责任的划分如表 所示 表 公路建设各阶段政府与市场职能划分 阶段 类别 投资阶段建设阶段监管阶段使用阶段 经营性公路市场市场市场市场为主 准经营性公路政府 市场 政府 市场政府 市场政府 市场政府 市场 非经营性公路政府政府 市场政府政府为主 公路项目的投融资模式及主体与代建制的相互作用 各类主体参与公路投资的情况分析 作为公共交通基础设施 公路投资项目具有这样的特性项目投资规模大 在政府资金短缺的情况下 需要引入其他资本来弥补政府资金的不足 具有准公共物品特性 既可以有偿使用 又可以免费使用 使引入其他资本具有理论上的可行性 具有社会经 济效益 使得政府的参与和支持具有正当性 公路在我国属于政府机构控制的公共服务设施 公路的使用方法在一定程度上决定 了公路投资以及建设过程的管理模式 如果确定是无偿使用即非经营性公路 那么外企 和私企的投资积极性就不会太高 因为只有投资没有回报 对于以盈利为目的的外企和 私企来说没有什么诱惑力 而如果说有偿使用即经营性公路 是否吸引其他资本投资的 一个关键因素是政府的态度 而决定政府态度的最重要的原因是 政府是否有足够的财 力来满足公路建设的资金需求 当政府的财力不足时 吸引外部资金就顺理成章了 如 从 年大陆第一条高速公路 沪 上海 嘉 嘉定 高速公路建成开始 到 年 我国高速公路总里程已经突破 万公里 仅次于美国 位居世界第二 但是所有 的高速公路都是收费公路 这主要是因为各级政府受到财力的限制 主观意图上更加倾 向于使用其他资本 但是政府投资建路的根本目的是为了社会发展的需要 更多应该考 虑的是公路的社会效益 所以在更多的情况下 即使投资建设的公路项目注定会亏损 但是为了当地社会经济发展的需要 政府还是必须投入资金进行建设 只不过政府在投 资的过程中需要考虑如何让有限的政府投入发挥最大的社会效益 外资和私人资本决定投资公路建设项目最主要的原因是追逐利益 即要有可观的投 资回报 更细致的说法应该是只愿意投资那些盈利高的公路项目 而不愿意投资盈利能

33 公路代建管理风险分析与对策 力低甚至于会亏损的公路项目 国有企业的本质也是企业 但是由于其全民所有制性 质 其本身所要承担的社会责任远大于外企和私人企业 所以除了投资一些盈利性公路 以外 在众多的非营利性公路项目中 国有企业也是投资的主力军 目前 我国公路建设事业已取得了令人瞩目的成就 十一五 末 中国公路网总 里程达到 万公里 年新增 万公里 其中高速公路由 十五 末的 万 公里发展到 万公里 新增 万公里 五纵七横 条国道主干线提前 年全 部建成 西部开发的 条省际通道基本贯通 为落实 十二五 时期交通运输发展总体要求 交通运输部将稳步推进基础设施建 设 公路方面以国家高速公路网建设为龙头 加强省际 断头路 建设 到 年基 本建成国家高速公路网 同期 修订国家公路网规划 强化国 省道改造 力争 十二 五 末路网整体结构优化升级 服务水平进一步提高 要完成这个目标 需要大量的建设资金作保障 根据预测 十二五 期间我国公 路建设的资金需求约为 亿元 而建设资本性资金供给规模约为 亿元 债务 性资金供给规模约 亿元 由此可以估算 十二五 期间我国公路建设约存在 亿元的资金缺口 公路投融资体制改革 使公路建设从计划经济体制下的投资主体单 一 资金渠道唯一 向投资主体多元化 项目业主多层化 筹资方式多样化转变 为推 动公路建设发展创造了较好的平台 但是 在当前公路建设资金缺口巨大 投资回收期 长的情况下 仅靠现有的融资渠道是难以满足未来公路建设资金需求的 公路建设必须 开拓新的融资渠道 现有融资模式分析 随着改革开放的不断深入 我国公路建设投融资模式逐渐从计划经济体制下的投资 主体单一 资金渠道唯一 发展到投资主体多元化 筹资方式多样化阶段 在国家政策 的扶持下 根据市场经济条件下的资本运行规律 走国际化 市场化融资道路 逐步形 成适合我国国情的多渠道融资模式 除政府直接投资外 现有的公路建设项目融资模式有 信贷融资 股票融资 债券融资 租赁 经营权转让 / 等项目融资 引进外资 信托计划融资等 信贷融资从实施的情况来看银行贷款方式是我国目前公路建设比较成熟的 且易于操作的主 要融资方式 在国内已开展多年 各种配套环节已趋完善 目前世界银行贷款 亚洲开 发银行贷款 外国政府贷款 国内政策性银行贷款和商业银行贷款等已经成为我国高等 级公路建设资金的重要来源 不过由于各地政府依靠银行贷款项目建成的公路均为收费 公路 而目前国家正在大力清理公路收费项目 且在今后将逐步降低和取消公路收费项 目 这对于已经背负银行债务来建设公路的政府而言 今后的还贷任务更加沉重 这是 政府部门必须要注意防范和规避的债务风险 因此 现阶段的信贷融资增加了很多条件 和难度 政府也在政策方面做了调控 并不十分鼓励 科学出版社职教技术出版中心

34 第二章 公路代建管理概述 债券融资公路建设债券主要分为国家债券和企业债券两种 国家债券是由政府发行的公路建 设债券 它是公路建设行之有效的融资方式 其发行主体是政府 对广大投资者来说投 资风险较小 投资回报率较高 能够较大地激发投资者的投资热情 因而国家债券的融 资额度较大 企业债券是由具有资信等级和经营资格的金融机构或企事业单位发行的公 路建设债券 在我国 企业债券发行规模有限 手续复杂 发行管理体制不够健全 因 而融资有限 发行公路建设债券属于直接融资范畴 资金来源于民间 在性质上与贷款 无本质区别 但与银行借款相比 债券融资的优势是资金成本较低 虽然发行债券是一种比较便捷 廉价的融资方式 融资额度大 成本和风险低 环 节较少 也比较容易操作 是一种比较理想的融资方式 而且这种方式在国外的实践中 已被证明是一种非常有效的基础设施建设融资方式 但是债券融资在我国目前来说具有 操作上的局限性 主要原因是由于在我国公开发行债券的只能是政府机构和具有一定实 力的国有单位 私人资本还没有这样的权力 使得发行债券的模式只能由政府机构和国 有企业来操作 随着国家投融资体制改革的深入 债券融资是公路行业今后应积极开拓 的融资渠道 公路行业企业债券的发行会越来越容易 融资规模也会越来越大 股票融资通过组建公路股份有限公司 上市发行股票来筹措公路建设所需资金 也是深化公 路投融资管理体制改革的一项有效尝试 这种融资方式的筹资效率较高 虽然资金成本 高 但不需要归还本金 有利于减轻公路企业债务负担 股票融资在发达国家是一种非常流行的融资方式 但是股票融资在我国发展时间还 不长 并且由于我国股票市场发展仍然受到很多先天不足的影响 股市的发展受到外界 因素的干扰过大 且不能如实反映社会经济的发展 加之新股扩容过快 股民得到的投 资回报率较低 公路企业上市融资及二级市场扩股再融资比较困难 引进外资我国公路建设项目众多 建设周期较长 所需建设资金投入巨大 存在着巨大的资 金缺口 因此虽然这种投资方式发展比较晚 但发展迅速 从 年我国大力投入资 本进行高速公路建设以来 积极地引进外资拓宽融资渠道已经有了一系列富有成效的探 索 引进外资的融资模式已经被应用于公路建设项目中 目前我国各地政府采用最多的 引进外资的方式是中外合资经营企业 中外合作经营企业 外商独资经营企业和合作开 发企业 其中 中外合作是主要方式 有关的统计结果显示 外商独资经营及中外合资 经营项目中有 以上的项目采用了中外合作经营的方式 因为这种方式中 中 外各 方的权利和义务 特别是利润分配和风险的分担 均通过合同的方式确定 外商更多的 是利用中方对国际投融资业务陌生的弱点 从中获得更多的经济利益 从总体上看 股票和外资在短时间内难以成为高速公路建设融资的主要渠道 这两 种方式的总融资额度有限 成本较高 具有一定程度的融资风险 今后应在相关政策的 指导下 不断完善相关法律法规建设 适度加以发展 经营权转让公路特许经营权转让是指国家先对公路进行投资建设 公路建成后将其经营权有偿

35 公路代建管理风险分析与对策 转让给特许经营公司 国家分期或一次性收回投资 允许特许公司在一定期限内通过收 取通行费和对沿线经营开发获取收益 经营权转让能够使政府收回先期建设投资 从而 避免投资风险 加快资金周转 但此种融资模式无疑是将风险转嫁到经营公路的企业 如果没有高额的回报 以利润为目标的企业是不会为政府承担风险的 所以企业在经营 过程中将会采取高额收费的方式将风险再次转嫁到公路使用者身上 如此一来 公路的 公益性 社会性将逐渐弱化 甚至不复存在 因此这种融资模式在公路行业的实际应用 环节中仍存在较多问题需要解决 目前需创造条件逐步试行 探索 目前 经营权转让模式在我国公路建设项目当中 更多的是与国有企业合作 虽然 从模式的定义上来说 国企 外企 私企没有实质上的差异 但是考虑到目前各地政府 与国有企业 外企和私人企业之间的关系 国企在经营权转让方面更具有竞争优势 项目融资项目融资是指项目业主以建设项目的名义在境内外筹措资金 并以项目自身的预期 收入和资产承担债务偿还责任的综合性融资方式 其资金来源主要是银行和证券市场 发生融资风险时 资金贷方只能追索项目本身的财产和收益 而不能涉及资金借方的财 产权益 项目融资不是依赖项目发起人的信贷或所涉及的有形资产 参与方的收益在相 当大的程度上依赖于项目本身的效益 因此 投资者总是将其自身利益与项目的可行性 以及对项目造成不利影响的潜在因素紧密联系起来 项目融资具有项目导向 有限追 索 风险共担 非公路负债型融资和信用结构多样化等特点 在我国开始的时间也较 短 目前还没有建立起完善的法规体系 而且程序非常复杂 审贷严格 但项目融资为 私营企业进入公路建设市场创造了条件 拓宽了融资主体 使得大量的私人资本涌入到 公路建设市场的投融资活动中 在目前公路建设资金缺口巨大 政府投资有限的情况 下 项目融资如雨后春笋般迅速发展 已成为我国公路建设的一种主要融资和建设模 式 最典型的就是 / 模式 信托计划融资信托计划融资方式虽然容易操作 但资金额小 期限短 从长远看解决不了公路建 设巨额资金的需求问题 只能缓解临时压力 融资模式的创新在传统 / 融资模式的基础上 又衍变出一些新的模式 如 / 模式 / / 模 式 公私合营 $$$ 模式 私人融资计划 $ 模式 资产证券化 # 模式等 这些模式的概念 特点以及运作方式本文将在后续章节中详细论述 创新融资模式进一 步拓宽了公路建设的融资主体 改善了融资渠道 是今后公路建设项目融资模式的一个 主要发展方向 公路建设项目融资主体 政府主体与企业主体目前 我国公路建设项目投融资主体基本上分为政府主体和企业 外资 国企 私 企 主体两种模式 如图 所示 科学出版社职教技术出版中心

36 第二章 公路代建管理概述 图 公路建设项目投融资主体 交通运输厅为主体 由省级交通运输厅作为投资主体 负责项目的投资 融资和建设 此种形式绝大多数集中在东北 华北 西北 西南一些经济欠发达的省 自治区 如黑龙江 辽宁 吉林 山西 山东 陕西 甘肃 内蒙古 青海 宁夏 江西 湖北 河南 海南等 约占 目前 这类投资主体大多采用传统的指挥部管理模式实施公路建设 投 建 管 用几个环节或多或少不能分离 形成了很多钓鱼工程 银行贷款一般由交通运输厅统借统还 还款来源为收费公路建成后的项目现金流和交通规费补贴 国有高速公路公司为主体 由政府或省交通运输厅组织成立的国有高速公路公司作为全省高速公路投融资平台 作为经营管理实体和对外窗口 以参股 控股的方式成立项目公司 实现公路项目股权多元化 此种形式的公司集中在福建 广东 湖南 四川 重庆 安徽 江苏 北京 贵州 天津等省 市 占 上述公司虽作为公路建设的融资平台 但各自运作方式又略有不同 如四川 湖南省高速公路公司主要与省内各地市交通部门的公路公司合作组建项目公司 交通运输厅对项目投入部分资本金 广东省交通集团公司 北京首发高速公路公司 江苏控股集团 广西高速公路集团等 由省 市 政府直接领导组建的公路运营性企业 政府给予政策支持 此类的公司模式目前正处于探索和发展阶段 企业主体 从事经营公路收费的各类企业 省交通运输厅投入部分或不投入建设资本金 以项目公司或股东作为融资主体 此种模式是以具体项目为载体 组建各种类型的项目公司 如浙江 上海 河南 湖北等省的部分公路项目 约占 从全国情况看 各省路网工程项目和农村公路项目基本上由省交通运输厅作为承债主体 高速公路市场融资主体比较多样化 中部和西部地区主要以政府主体承债 东部地区各种方式均有 以政府为主体的投融资模式 能够依靠政府协调各方关系 因为有政府支持 有利于推动融资进程和项目建设进度 但项目集投资 建设 运营 监管等职能于一体 缺少必要的竞争和市场机制 使企业或部门对政府产生依赖 政府过度负

37 公路代建管理风险分析与对策 债 致使偿还贷款的压力不断增大 对公路建设的可持续发展和持续融资形成障碍 公 路行业从 年大规模通过国内银行贷款 直到 年底 银行贷款占公路建设总投 资的比重连续 年保持在 以上 加上其他有偿资金的使用 如世界银行 亚洲银 行以及国际金融组织等外资贷款 使公路交通融资主体已经背上重负 运转艰难 组建合资公司无论是政府投资还是企业投资 由于各自具备不同的核心竞争力 因此在项目建设 过程中都反映出不同程度的优势 像公路这样的公共基础设施的所有权属于政府部门 在政府主导的情况下 各类型企业参与公路建设的诉求都要通过政府表达 这种资源集 中在政府部门手中的情况也催生了各种负面情况的出现 而政府财政资金的短缺在客观 上需要其他类型的资本作为公路建设资金的补充甚至是主力军 如此一来 在供需两端 都有渴求的状况下 政府部门与各类型资本的合作顺理成章 双方以股份或项目未来的 收益作为共同的利益目标组建合资公司 公司本身即是投资融资的主体 通过市场化运 作 多渠道募集社会资金 广泛寻求合作伙伴 同时 以公司的名义进行招商引资 可 以减少政府的筹资和负债压力 公路项目的融资模式及主体对代建制的影响 项目管理组织体系改革的目标是组建以项目公司为核心的投融资主体 银行 投资 商 股东等 的组织体系 以工程公司 专业营运公司为主的承包方组织体系 以工程 咨询公司 工程管理公司为主的提供智力服务的中介机构的组织体系 在公有制产权制 度下 如何解决所有者代表缺位成了当务之急 旧有的投融资体制产权不明晰 所带来 的效率低下 资源浪费等问题 代建制按照 投资 建设 监管 使用 分离和专业化 管理的原则 对公路项目的建设实施相对集中的专业化管理 建立制约有效 责权明 确 科学规范的项目管理体制和运行机制 实现公路建设的资金拨付部门 投资决策部 门 建设实施机构 市场监管机构 项目运营单位的各尽其责和相互制衡 因此 公路 代建制是我国政府对公路投融资体制进行改革的产物 也是改革公路项目管理模式的一 种有益探索 随着公路融资体制改革向投资主体多元化 项目业主多层化 筹资方式多样化的方 向转变 公路建设项目的融资主体 融资过程和手段都变得越来越复杂 这就要求公路 建设的投融资需要由相对独立的机构进行专业化管理 于是公路投资公司成为公路筹融 资政策发展的产物 公司制也使得公路建设可以利用资本市场进行融资 另一方面 对 于公路建设阶段的管理 专业化的代建公司反映出强劲的优势 通过招投标方式选择优 秀的项目管理公司对项目建设期各阶段实施有效管理 不但可以节约投资 提高效益 还使投资人更好地专注于本职工作 实施代建制将公路项目的投资与建设分离 为公路 建设创造了良好的条件 科学出版社职教技术出版中心 由于公路建设项目投融资模式的改革 明确了政府和公路投资主体或项目业主的职 能 使公路建设过程中的项目管理也随之发生改变 因此 从宏观层面看 代建制是我 国政府投资体制改革和项目管理体制创新的产物 在一个好的投融资体制中 政府在投 融资方面的主导型职能 并不是自己直接参与投资和审批了多少项目 而是政府是否能

38 第二章 公路代建管理概述 够为经济体系中的投融资双方提供良好的 高效率的融资环境 我国投资体制改革中转变政府职能的这一要求 使代建制的产生成为必然 代建制通过竞争机制选择专业化项目管理单位 实现了专业化的项目管理 同时在投资主体 使用单位和代建单位之间形成市场合约关系 明确了国有产权 纠正了 投 建 管 用 四位一体的局面 变投资预算软约束为合同责任硬约束 因此 代建制是项目法人责任制 招投标制和合同管理制等制度整合的衍生物 是我国管理体制从量变到质变的一个发展过程 它把计划安排与市场合约 政府投资与企业行为有机地融合到了一起 从微观层面看 代建制也是一种项目管理模式 委托方与代建方根据合同文件 对项目建设中的范围 内容 责 权 利等进行计划和分配 并组织实施项目 代建制对公路项目的融资模式及主体的影响代建制为项目融资提供了管理制度和方法的保障 目前项目融资还没有建立起一套完善的法规体系 而且程序非常复杂 审贷严格 签订合同期间不确定因素多 为后期项目实施带来了巨大风险 代建公司的出现将很好的弥补这一缺陷 代建公司是经过政府审核批准的专门从事建设项目融资 建设 经营等各阶段管理型的专业化公司 首先 应具备相应的资质 其次 代建公司还应吸纳各类获得执业资格的管理型人才 如注册会计师 咨询工程师 监理工程师 建造师 造价师等 最后 代建公司应在市场环境中通过竞争获得项目 代建制的产生能够规范当前从事公路建设项目管理和各参与主体的行为 代建单位资质管理办法 招投标管理办法等的出台能够对当前参与公路建设的各主体明确其定位 经营及职能范围 总之 代建公司能够为项目融资提供良好的专业平台 使项目成功的机会大大提高 公路项目代建制中各主体间的关系对于什么是代建制 目前主要有两种观点 一种观点认为代建制是一种新的专业化管理体制 是对传统模式中投资 建设 监管三者不分而导致的弊端的改革 这种观点强调投资 建设和使用三者角色的分离 例如 上海市的 上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定 中规定 本试行规定所称的项目法人 是指依法成立 具有独立法人地位的建设工程项目法人 包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体 以及通过政府招商取得建设工程项目经营权 并承担项目投资 建设 运营的项目公司 而北京市的 北京市政府投资建设项目代建制管理办法 规定 代建制是指政府通过招标的方式 选择社会专业化的项目管理单位 负责项目的投资管理和建设组织实施工作 项目建成后交付使用单位的制度 代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责 以上两个办法都在一定程度上体现了投资 建设 监管三者的分离 但都存在不彻底的方面 上海模式投资人以项目法人的身份经政府授权 但没有要求必须经过招投标 而北京模式建设单位经过招投标受政府委托成为代理人 但没有法人地位 另一种观点认为代建制虽然是对政府投资工程组织实施方式的改革 但就代建制的功能而言 代建实际上是代理或者说协助进行项目建设过程中的管理 其实质就是国

39 公路代建管理风险分析与对策 际通行的工程项目管理 从这个意义上来说代建制是一种新的项目管理模式 工程项目建设实施过程中 代建单位是得到业主授权 不具备法律意义上的投资主体地位 也就是说 在前一种观点下 代建单位在项目实施过程中具有 项目建设阶段的法人地位 例如 可以直接以自己的名义发包项目的勘察 设计和施工 直接以代建单位的名义拨付工程款项 而在后一种观点中 代建单位就是代理人 是参谋 项目的发包 工程款项的支付必须以业主的名义进行 代建单位仅仅是提供合理化建议和咨询服务 作为公路建设项目并不排斥以上两种代建观点的存在 而在已有的案例中也充分说明了这一点 因此 本书认为 更合理的做法是把前一种代建称为 广义代建制 而将后一种称为 狭义代建制 见表 按照这种分析 广义代建制类似于工程项目总承包 但又不完全相同 在项目建设过程中代建单位可能要承担投融资的责任 或者代表政府成为项目的投资人和所有者 狭义代建制则是纯粹的管理咨询 不拥有投资控制的权利 也不承担工程实施的实质性风险 工程投资超限时 损失的可能仅仅是奖励分成或咨询服务费 由此可见代建单位在公路建设中是否扮演投资人的角色对代建范围和实施过程中委托代理双方的责 权 利有非常重要的影响 最终影响建设过程中项目管理的方式 表 代建制的两种观点 项目观点一 广义代建制观点二 狭义代建制 项目建议书 代建人根据使用规模确定建设规模 由业主确定 代建人受业主委托提出咨询意见并负 责具体组织实施 决策阶段 前期准备 实施阶段 方案 根据建设规模 提供若干方案 供业主审核 根据业主委托 组织方案设计及评审 直至业主选 定实施方案 可研根据业主委托 组织编制根据业主委托 组织编制 设计确定设计单位 完成设计文件受业主委托 选择设计单位 负责设计文件的完成 招投标 通过招标程序 选定工程承包 商 咨询等工程单位 负责合同签订 实施项目管理 负责投资控制及工程款支付 受业主委托 协助业主组织完成工程等所需要的勘 察 监理等单位 受业主委托 组织工程量价审核 参与合同审定 提出付款建议 全权负责施工的质量 安全和进度 竣工阶段负责验收并移交工程受业主委托 组织验收工作 观点一本质上是一种分权论 强调从政府管理部门的角度分析问题 考虑到了公路项目实施过程中的信息不对称问题 及由此而导致的道德风险 其考虑问题的视野始于 项目的决策投资 终于项目的投入使用 也就是说不仅仅是要解决建设实施过程中的问 题 相反其主要的是希望解决投资 建设和使用三者一体所带来的种种弊端 并因此强 调要将项目实施的有关权力 如前期 中期和后期 或者说投资 建设和使用进行分 割 以达到各司其职 相互牵制的目的 其理论基点是政府职能分工论 科学出版社职教技术出版中心 观点二的本质是一种授权论 强调从建设单位的角度看问题 不考虑建设单位自身 存在的所谓的 假业主 属性 也不考虑建设单位是否就是使用单位及由此导致的弊 端 代建单位直接因建设单位的授权而取得权利 他只对授权人或者说委托人负责 其

40 第二章 公路代建管理概述 考虑问题的视野始于取得项目实施的委托权 可能是从投资咨询开始 也可能是从项目的设计或施工开始 不一而定 突出的是将项目建设这一专门管理活动与建设单位自身业务活动相分离 其理论基点是市场职能分工论 由于代建制在理论上存在两种观点 其含义 出发点 目的等各有侧重点 因此在实践中的操作也就各不相同 要对实践中代建制所存在的困境 争议有个合理的判断 进而对工程项目中政府 建设单位 代建单位的权利义务进行合理界定 就必须搞清楚 我们分析问题的理论依据应该是观点一的代建制 还是观点二的代建制 随着中国经济体制改革的深入和项目管理职业化 专业化 高级化发展要求的提高 传统的建设模式已经不能适应时代的要求 改革传统方式的根本目标是要解决两个难题一个是项目实施的专业化问题 另一个是项目实施面临的多重委托或委托代理问题 当前由政府直接行使投资功能的情况已越来越少 比较多的情形是成立一家国有性质的投资公司 由投资公司代行有关融资 投资功能 政府给予其相关的配套政策 而考虑到项目实施的方便和项目管理职业化的趋势 投资公司也可能不直接作为具体项目的实施主体 而是根据不同项目需要采取不同形式 建设项目的实施涉及多个环节 多个方面 不仅仅是实施主体的选择问题 在以往的项目管理过程中 多注重勘察 设计 监理 施工队伍的选择这一环节 强调必须通过市场化来提高建设项目组织实施的专业化水平 但在通过市场机制确定勘察 设计 施工单位之前 还广泛地存在着委托或委托代理关系 每一层次的委托或委托代理关系是否通过合同或内部管理制度得到了比较健全的行为规范 直接关系到其后面的市场机制能否正常发挥 换句话说 解决委托或委托代理问题是解决专业化问题的前提和基础 委托或委托代理关系的存在意味着道德风险的存在 即受托人或代理人为追求自身利益的最大化可能会做出不利于委托人利益的决策 当前代建制面临许多困境 例如是否要请代建公司 谁来请代建公司 政府和投资公司之间就可能存在分歧 其根源在于没有很好地解决委托或委托代理问题 没有就此问题进行制度上的规定或在合同中约定 在建设项目实施过程中 解决委托或委托代理问题的关键在于明晰工程实施的风险所在 从而通过合同来约定各方的权利与义务 风险与收益等相互关系 当涉及到内部人员的渎职风险时 解决办法是制定出科学 严密和有限的内部监督制度及有效的激励措施 一般来说项目的风险主要来自投资 质量 工期控制等 在明确这三类风险后 就需要对风险的控制和承担进行安排 在投资控制方面 政府 投资公司 项目公司 代建公司各有何种责任 往往是两两之间通过合同来约定 或者是外部合同 或者是内部工作纪律 在分清权利和责任后 必须进行相应授权 由谁来请代建公司 在勘察 设计 施工单位的选择上各有何种权利等 所有这些也必须通过合同约定 相互之间对过程进行监督 是否依照合同约定履行了应尽的义务 以及参照项目实施结果予以激励或惩罚 至此 可以比较清楚地看出 前面所述的关于代建制的两种观点实际上分别指向了

41 公路代建管理风险分析与对策 两个不同的难题 观点一 即分权论的代建制理论要解决的是第二个难题 组织实施过程中的多重 委托或委托代理问题 因此 它对被 代建 单位的定义是集投资 建设 使用为一体 的 建设单位 而由于 三位一体 投资体制改革滞后 内部管理制度缺陷等原因 导致了严重的委托或委托代理问题 进而从分权制约的角度出发 得出了在项目实施阶 段 业主必须将相关权利 暂时 转让给代建单位的主张 观点二 即授权论的代建制理论要解决的是第一个难题 组织实施的专业化问 题 因此 它对被 代建 单位的定义是 业主 并从国际惯例的项目业主制出发 排除了投资人与业主的委托代理问题 得出了代建单位必须服从业主需要 为业主服 务的主张 由于推行代建制的初衷是要打破现行政府投资体制中 投资 建设 监管 使用 四位一体的模式 各环节彼此分离 互相制约 使用单位 投资单位 不再介入项目建 设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动 代建单位在透明的环境下进行招标 公 开 公平 公正地定标 因此 本书认为 观点一的代建制是当前重点应推行的代建 制 这与投资体制改革和项目管理改革的目标和思路一致 与 国务院关于投资体制改 革的决定 中的精神一致 观点二的代建制实质上类似于国际上通行的项目管理 也可 以认为是代建制 但所表达的含义和程度与观点一相比较狭隘 在观点一中仍存在两种情况 即广义代建制中 代 字有两层含义 一是 代替 二是 代表 政府组建专门机构建设的做法宜解释为 代表 选择具备独立法人资格 的投资公司代建的做法宜解释为 代替 前者是一种委托代理关系 归根结底还是由 政府机构自行实施项目管理 只不过由传统的各使用单位自行管理的分散方式转变为集 中管理的方式 政府与专门机构之间仍然是行政委派关系 后者则是一种委托关系 政 府将工作外包给市场 是一种市场化的管理方式 政府与投资公司或代建公司之间是合 同关系 组建专门机构建设的方式与委托市场上投资公司的方式有本质不同 根据 国 务院关于投资体制改革的决定 应 充分发挥市场配置资源的基础性作用 以招标方 式选择市场上的投资公司或项目管理公司实施代建更加符合 决定 的指导思想 因此 代建制中 代 字的含义应理解为 代替 而不是 代表 业主与代建单位应是委托 关系而不是委托代理关系 公路代建制的内涵和特点 公路代建制的内涵 作为一种新的制度或项目管理方式 代建制还处于成长发展阶段 迄今为止 国家尚未出台规范性法律文件来全面 完整地对其进行定义 因而人们对于代建制的内涵界 定至今尚未统一 目前各省对代建制概念的界定主要有如下几种说法 海南省人民政府投资项目代建制管理办法 本办法所称的政府投资项目 代建制 是指政府投资项目法人按照规定的程序 将政府投资项目的组织 管理 策划 和实施 委托专业化工程管理公司具体负责的一种项目管理制度 科学出版社职教技术出版中心

42 第二章 公路代建管理概述 北京市政府投资建设项目代建管理办法 试行 本办法所称的代建制 是指政府通过招标的方式 选择社会专业化的项目管理单位 负责项目的投资管理和建设组织实施工作 项目建成后交付使用单位的制度 代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责 北京市公路项目代建制实施办法 试行 本办法所称的公路项目代建制 是指政府投资的公路建设项目通过规定的程序 委托具有相应资格和能力的专业工程管理单位 按照合同约定代行项目建设的投资主体职责 全权负责建设过程管理的制度 武汉市非经营性政府投资项目代建制试行管理办法 本办法所称的代建制 是指政府或其授权机构通过招标等方式选择专业化的项目管理单位 负责非经营性政府投资项目的前期和建设阶段的实施管理工作 严格控制项目投资 质量和工期 竣工验收后移交使用单位或设施管理单位的制度 广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法 本办法所称的代建制是指市政府决定使用市财政性资金建设某个公益性建设项目后 由市政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主 通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位 以下简称代建单位 由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式 广州市市政园林工程建设项目实施代建管理的暂行规定 代建管理是指项目业主委托项目建设管理单位 以下简称代建单位 作为工程建设管理方 负责对工程建设进行全过程代理管理的模式 绍兴市政府投资项目实行代建制的暂行规定 本规定所称的代建制是指政府通过招投标等方式 选择社会专业化的项目管理单位负责项目的建设实施 竣工验收后移交使用单位的制度 嘉兴市 市级 政府投资项目实行代建制的暂行规定 本规定所称的政府投资项目代建制 是指政府投资项目经过规定的程序 委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业 代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设 鹤壁市政府投资建设项目代建制管理办法 试行 本办法所称的代建制 是指市政府代建中心负责政府投资项目的建设实施 严格控制项目投资 质量和工期 竣工验收后移交使用单位的制度 厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法 市重点工程建设项目代建是指财政投融资的市重点工程项目通过委托方式 将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定 具有较强经济和技术力量 符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作 张家港市政府投资建设项目代建管理暂行规定 本暂行规定所称代建制 是指政府投资建设项目的建设由市政府指定的项目管理机构 市建筑工务处组织实施 项目建成后交付使用单位使用的行为 年 月 日国务院发布的 国务院关于投资体制改革的决定 对非经营性政府投资项目加快推行 代建制 即通过招标等方式 选择专业化的项目管

43 公路代建管理风险分析与对策 理单位负责建设实施 严格控制项目投资 质量和工期 竣工验收后移交给使用单位 这一说法是迄今为止最为权威的定义 目前从国务院和各省市关于投资体制改革的决定中对代建制概念的定义可以看出 以上对代建制的定义或多或少的体现了代建制的两种观点 但大部分都是针对政府投资 项目或公益性项目进行概括的 由于公路建设项目的经济属性和投融资手段的复杂性 这一概念并未对经营性公路的代建制进行定义 对于准经营性公路的代建制也未提及 定义中对代建行为的主体也是见仁见智 委托方有的是政府 有的是项目法人 也有的 是使用单位 作为代建方有的是项目管理公司 有的是政府指定的事业性专门机构 有 的甚至未明确提及委托方与代建方的明确身份 这都给代建制的实施和后续管理带来了 难度 因此 以上概念对代建制的界定并不全面 而且就非政府投资的公路建设项目是 否可行也没有明确说明 综上所述 本书认为 代建制顾名思义就是一种代替建设的制度 根据代建制的两 种观点可以将公路代建制分为广义代建与狭义代建 广义公路代建制是指政府通过招投 标等方式 选择具有相应资格和能力的代建单位 按照合同约定代替政府行使项目建设 的投资主体职责 成为项目筹融资和建设阶段的法人 全权负责公路建设项目管理的制 度 狭义公路代建制是指项目法人通过招投标等方式 选择具有相应资格和能力的代建 单位 按照合同约定代替项目法人负责公路建设项目管理 项目管理服务或项目管理承 包 严格控制项目投资 质量和工期 竣工验收后移交公路管理或使用单位的项目管 理模式 公路代建制的特点 基本架构 从我国投资体制改革与项目管理体制改革的角度来看 代建制 大致形成了以下 运用市场竞争机制 以招标为手段确定专业代建单位 并通过专业化的管理体 系保证投资效率和项目建设质量 以明确的产权关系为核心 在出资人 代建人 使用单位之间建立起市场合约 关系 以法律为手段使合约主体间的权利 责任 义务形成刚性约束 从而使投资真正 成为具有法律约束力的刚性指标 以 投资 建设 监管 使用 四分离为根本目的 转变政府职能 实现项目 的专业化管理 上述 代建制 的基本架构使得代建制显示出两大特点 制度特点代建制实现了建设管理体制投资者 建设者 管理者 使用者的分离 有利于实现 对项目投资的刚性约束 降低政府在这一过程中承担的风险 机制约束 实施代建制后 代建单位不享受项目使用单位的利益 在控制建设 规模方面比使用单位自建更有积极性 从而在机制上减少了使用单位人为扩大建设规模 的可能 科学出版社职教技术出版中心 法律约束 代建单位依据代建合同行使项目建设和管理职能 超过已批准投资

44 第二章 公路代建管理概述 部分要承担相应赔付责任 在工程质量 进度上也受到严格的制约 从法律上强化了建 设单位投资的愿望 市场约束 代建单位通过招标方式选定 控制投资的能力和管理水平直接受到 市场评价 并影响其以后的市场竞争 从而进一步激励代建单位努力控制投资和提高管 理质量 技术特点代建制保证了项目建设和管理的专业化水平 代建制下 被授予代建资质的代建单 位是从事基本建设项目管理的专业机构 有长期从事项目筹融资或建设管理工作的专业 技术人才 利用这样的机构对项目进行专业化的集中管理 比使用单位自建自营更能保 证项目设计水平 工程质量和造价控制 公路代建制的依据与解决的主要问题 代建制的理论依据 委托 代理理论的经济学分析 经济学上的委托 代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易 交易中有信息优势的一方称为代理人 另一方称为委托人 代理在经济活动中一直以契约 且远不止以委任契约 的方式存在 因此代理在经济学上被视为一种交易关系 它反映的是委托人 本人 授权代理人为实现委托人 本人 利益而从事某些活动 委托人 本人 向代理人支付某种报酬的经济关系 经济学上的代理关系理论最先由美国经济学家詹森 2 (+ ( 和麦克林 3 4 ( 于 年提出 并把代理关系定义为 一个人或一些人 委托人 委托他人 代理人 根据委托人的利益从事某些活动 并相应地授予代理人某些决策权的契约关系 委托代理关系的经济学特征按照现代经济学关于经济人修正的假定 委托人和代理人都是追求自身利益最大化的经济人 都有通过签订契约取得分工效果从而增加自身利益的动机 追求各自利益的最大化 确定委托代理关系的关键就是 委托人一方先确定一种报酬机制 激励代理人尽心尽责 努力实现委托人利益最大化目标 代理人据此选择自己的努力行为 以求得自身效用最大化 主要经济特征表现为 信息不对称性 指代理人的某些行为 努力程度 机会主义等 和私有信息 能力大小 风险态度 等难以被委托人观察和证实 从而给委托人的监督和控制带来很大的困难 代理结果的不确定性 代理结果除了受代理人努力程度的影响外 也受许多代理人难以把握的不确定性因素影响 公路项目交易和运行的过程是业主通过契约 委托等形式要求代理方在限定时间 限定资源条件下 一次性完成某项特定目标和功能的建设性任务 从经济学的角度看 业主与代理人之间的关系集中体现在信息不对称性和契约的不确定性 根据信息经济学理论 借鉴现代企业制度中处理投资人和经理人之间关系的方法 本书认为公路建

45 公路代建管理风险分析与对策 设项目业主与代理方之间具有严格经济学意义的委托代理关系 主要有以下几个原因 业主投资所有权与代理方控制权的相对分离 公路建设项目是一个复杂的体系 随着社会技术进步 对公路建设项目管理的要求越来越高 市场经济发展的必然结果是资 源配置的专业化 社会化和市场化 在某些情况下业主并没有必要自己组织建设 这 样是不经济的 且由于专业化程度低 工程项目庞大 建设时间长 业主没有精力投入 大量人力和物力来完成公路建设 业主理性的选择是以契约的形式 建立委托代理关 系 由代理方完成委托的任务 在这一关系中 投资权和控制权要适当分离 业主对投 资和公路建设项目具有最终所有权 代理方在建设过程中根据契约授权 对公路建设中 的具体行为具有决策权和控制权 参与公路建设项目的主体一般包括政府 投资方 公路公司 公路管理局 代建 单位 融资机构 承包方 供货商 监理单位 由于各参与方加入项目的目标 利益 掌握的信息和所处的地位不同 从而引发委托 代理关系 根据投资主体的不同 公路 建设项目的委托 代理关系有四个层次 一是非政府投资公路 政府与公路公司 投资 方 之间的委托 代理关系 二是政府投资公路 公路公司 公路管理局 代表政府与 其他参与方 代建单位 承包商 融资机构 供货商和监理单位 之间的委托 代理关 系 三是代建单位与其他参与方 承包商 供货商和监理单位 之间的委托 代理关系 四是各参与方内部项目经理与项目成员之间的委托 代理关系 它们之间总是以合同即 经济契约的形式把相互关系确定下来 主动设计契约的一方为委托人 主动或被动接受 契约的一方为代理人 因此 这四种关系中前者是委托人 后者是代理人 同一主体在 不同层次的委托 代理关系中既可以是委托人 也可以是代理人 既可以是委托人有私 人信息 也可以是代理人有私人信息 这些特点决定了公路项目规划实施过程中存在 高度信息不对称性 资产规模越大 项目周期越长 合作难度越大 有效监督越困 难 风险越高 在以非对称信息的内容和发生的时间构成的委托人 代理人分析框架 下 所有的委托 代理类型在公路建设项目中都会出现 这一过程存在以下几种主要 风险 科学出版社职教技术出版中心 逆向选择风险具体表现在投资方如何在众多的投资项目中选择合适的项目并组建项目公司 投资 者如何从众多项目经理候选人中确定合适的人选 项目公司如何选择合适的代建单位 设计单位 承建单位 设备供货商 监理单位和金融机构 项目经理如何构建项目内部 组织并配置合适成员 由于每个项目都具有唯一性 过去的经验未必保证一个新项目的 成功 加之建设工期长 环境动荡 每个环节的不确定性因素都非常多 前端环节的决 策失误会在后端环节逐步放大 任何错误的选择都可能导致项目失败 虽然各参与方都 为着独特的利益而加入到项目中来 但其目标 地位相差悬殊 从维护自身利益出发 各方都存在信息不完全披露或隐藏真实信息的动机 形成项目逆向选择的风险 隐藏信息的道德风险投资者投资一个项目的一般动机是获取利润 但也可能是某种非市场动因 项目立 项后 投资者可能故意向主管部门披露项目有利信息而隐瞒真实不利信息 以获取项目 通过进一步审批 此外 出于保守商业秘密的需要 投资者也可能向承包商 供货商等

46 第二章 公路代建管理概述 代理人发布不完全信息 在公路公司内部 高层主管为了谋取某种地位 权利或为了获 取外部伙伴的支持 可能更多地披露正面信息 如果为了获取投资者更多的预算投入 则倾向于披露项目面临的困难和实施障碍等信息 监理工程师为了牟取私利可能与承包 商勾结 隐藏工程隐蔽性缺陷的信息 供货商出于经营战略或营销策略的考虑倾向于披 露正面信息 即使无利可图也要成为某个大型项目的供货商 隐藏行动的道德风险表现为各参与方的执行人员背离应有的职业道德 玩忽职守 招投标及建设过程 中 承包商采取低报价高索赔 以次充好 偷工减料等虚假手段完成合同规定的任务 承包商在接受监理单位的监督时 采取隐瞒或勾结等方式化解项目验收面临的障碍 承 包商故意履约不力 迫使投资者追加投资 监理单位有意迎合投资方和项目公司的偏 好 项目成员也可能采取某些机会主义行为损害项目利益 由于委托人和代理人都是效用最大化者 代理人不会总以委托人的最大利益而采取 行动 上述问题的存在使得项目各级委托人蒙受损失 为了防止和减少损失 各级委托 人必须支付费用以便对代理人进行适当激励和对代理人的越轨行动进行监督 如果把委 托人的激励费用 监督费用以及预期利益和实际利益的偏差称为代理成本 那么项目各 级委托 代理关系中的代理成本最终都转嫁给项目初始委托人 投资者 因此代建项 目存在很高的代理成本 规模越大的项目 委托 代理关系层次越多 代理成本就越高 项目环境越动荡 产出结果的不确定性就越大 激励 监督费用越高 代理成本也 越高 产权理论 产权 '%&' % % 5 + 是财产权或财产权利的简称 不同的产权学派对产权定义 的表述虽有差异 但主要内容是一致的 首先 产权体现了由物的权利所引起的相互关 系 包括人对物的关系和人与人之间基于物的关系 其次 产权是一组行为性权利 或 者说是一个 权利束 且物品所附着的权利数量及其强度是该物品经济价值大小的决 定性因素 从广义上讲 产权是人所享有的一切权利 与人权紧密联系 从狭义上讲 产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利 产权理论的核心内容是科斯定理 它认为由于经济人的有限理性 信息的不对称性 和市场外部性等因素存在 市场交易需要成本 要想降低社会交易总成本 实现社会福 利的帕累托最优 就应明确界定初始产权 科斯定理鼓励政府在界定初始产权中发挥重 要作用 以降低交易成本 提高社会总福利水平 传统建设模式下 指挥部是政府的代表 集投资 建设 监管于一身 权力过于集 中 由于指挥部是公路建设项目的代理所有权人 基于 经济人 追求利益最大化的动 机 在立项审批阶段 它可能扩大项目必要性的可行性 缩小投资估算 使可行性研究 报告变成 可批报告 在初步设计概算阶段 则可能提高项目建设标准 扩大项目概 算 以争取更多的财政资金投入 改革开放后 我国社会经济发生了根本性的变革 市场机制对资源的配置起基础性 作用 公路建设领域投资出现了多元化 逐步形成了以国家政策投资为基础 市场融资

47 公路代建管理风险分析与对策 为主导 多层次 多渠道 多形式的投融资体制 然而 投融资体制的变革并未催生公路建设管理中的产权体制变革 产权制度首先 就是一种自负盈亏的制度 没有利益的刺激和亏损的恐惧 就不可能建立一种生产性寻 利活动 不能有效地促使建设管理主体成为真正意义上的资产管理者和所有者 无论是 传统的建设指挥部管理模式还是建设项目法人负责制模式 政府的行为具有决定性作 用 建设项目法人往往是政府组建 人员由政府安排 因此 项目法人不具有真正意义 上的产权 客观上建设项目的产权转嫁给了政府 而政府并不是自身行为的经济后果的 责任主体 在经济转型过程中 为了促进公路建设事业的发展和筹集更多的公路建设资 金 采用利益诱导削弱计划命令的改革方式 取得过一定的成效 随着公路投融资体制 改革的深化 虽然采用扩权让利 租赁承包等方式在强化融资中发挥了一定作用 但 是 弱化了所有权和产权的界定 在公路建设领域就出现了 产权缺位 客观上导致 了传统的计划经济建立的行政约束机制软化 同时 公路建设市场发育还不完善 特别 是公路作为国家重要基础设施 具有明显的公益性 其投资又是多元化的 因此在新的 条件下 产权约束机制没有建立起来 出现 产权缺位 指挥部也好 法人责任制也好 使用的是国有资金 其本质上仍然是公有制产权 而公有产权制度的特殊性在于 一个公有制的所有者无法行使其权利 即不能出售公有 财产中属于他自己的股份 也就是说 公有制必须由它的所有成员来承担 没有哪个成 员能取走属于自己的份额 因此 公有制实际上消除了所有者专业化的可能 另外 在 风险承担方面 公有制的态度也不同 与私人产权制度相比 在公有制下的任何决策或 选择的费用很少由选择者全部承担 也就是说 对任何所有者来说 从成本节约活动中 得到的利益也不是完全有效的 进行这些行动的所有者捕捉利益的能力也降低了 为了 抵消或平衡这些减少的成本负担 人们可以期望公共机构将特殊的额外费用或限制 强 加到公有企业的雇员或代理人身上 即被授权花费公有资金的公共代理人 应该受到因 额外限制而形成的更严格的制约 在政府投资的公路项目中 招投标制度 投资控制乃 至代建制等 就是一些额外约束的 代价很高的方法 它们对代表政府进行花费的公共 代理人形成制约 实施代建制就是要打破 四位一体 的管理体制 使政府权力进行合理 回归 从产权关系来看 项目法人是政府投资人的代表 具有资产的使用权 控制权 收益权 和处置权 在代建制中 需要将项目法人的权力进行合理弱化 对 投资 建设 监 管 运营 中所具有的权力进行合理分离 项目业主是国有资金的使用者 政府是公路 产权的所有者 代建人是建设期间项目的管理者 代建人与项目业主之间通过契约进行 产权结构划分和约束 代建制赋予了代建人项目法人的地位 使其为出资人补位 从而 化解所有者缺位的矛盾 建立了 项目法人投资 专业机构代建 政府行业监管 的新 型产权结构 实现了 投 建 管 用 的分离 代建制的政策依据 科学出版社职教技术出版中心 在我国投资体制改革的历程中 年颁布的 关于建立社会主义市场经济体制 若干问题的决定 和 年颁布的 国务院关于投资体制改革的决定 具有里程碑意

48 第二章 公路代建管理概述 义 前者首次提出了将投资项目分为公益性 基础性和经营性三类 将政府工程与私人工程分开 为探索更合理的公路投资项目管理模式奠定了基础 后者一方面提出了深化投资体制改革的指导思想和目标 指导思想按照完善社会主义市场经济体制的要求 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用 确立企业在投资活动中的主体地位 规范政府投资行为 保护投资者的合法权益 营造有利于各类投资主体公平 有序竞争的市场环境 促进生产要素的合理流动和有效配置 优化投资结构 提高投资效益 推动经济协调发展和社会全面进步 目标改革政府对企业投资的管理制度 按照 谁投资 谁决策 谁受益 谁承担风险 的原则 落实企业投资自主权 合理界定政府投资职能 提高投资决策的科学化 民主化水平 建立投资决策责任追究制度 进一步拓宽项目融资渠道 发展多种融资方式 培育规范的投资中介服务组织 加强行业自律 促进公平竞争 健全投资宏观调控体系 改进调控方式 完善调控手段 加快投资领域的立法进程 加强投资监管 维护规范的投资和建设市场秩序 通过深化改革和扩大开放 最终建立起市场引导投资 企业自主决策 银行独立审贷 融资方式多样 中介服务规范 宏观调控有效的新型投资体制 另一方面就以下问题做出了具体的规定 转变政府管理职能 确立企业的投资主体地位 完善政府投资体制 规范政府投资行为 加强和改善投资的宏观调控 加强和改进投资的监督管理 国务院关于投资体制改革的决定 是公路代建制实施的根本和依据 公路建设项目管理体制改革的目标和思路是在这一决定的基础上提出的 因此公路代建制的实施只要不违背改革的目标和思路都是可行的 代建制的法律依据我国 中华人民共和国民法通则 中规定代理是 代理人在代理权限内 以被代理人的名义实施民事法律行为 被代理人对代理人的代理行为承担民事责任 而根据 中华人民共和国合同法 的定义 委托 是指受托人基于和委托人的约定而为其处理事务 从这个定义出发 假如委托人和受托人约定 受托人处理委托事务时须依据委托人的名义进行 接受委托人的指示和控制 由此产生的后果由委托人承担 则此种委托关系的结果 就是在两者之间产生了 代理 关系 代理 关系产生的意义在于 对于处理事务过程中必然牵涉到的第三人 相对人 而言 受托人 代理人 在授权范围内的行事 与第三人之间只有事实上的关系而没有法律上的关系或法律上的权利义务关系仅限于第三人与委托人之间 反过来讲 假如委托人和受托人只是约定受托人完成某事务 受托人在开展委托事务时没有必要向第三人 相对人 声明委托人的存在并以委托人的名义与之进行交易等活动 则此种委托中并不产生 代理 或者说 代理关系 仅限于委托人和受托人内部 而仅仅是一种委托关系 综上所述 根据中国的法律制度 委托关系是委托代理关系的基础关系之一 委托关系不必然产生委托代理关系 委托关系是两方间的关系 而委托代理关系必须是三方之间的关系 委托关系是根据委托合同确定的 委托代理关系除依据委托合同确定外 还可依据雇佣合同 合伙合同确定 而且委托代理关系必须有代理授权 目前 我国存在的大量投资公司或工程指挥部 与政府在一定意义上是一种代理关

49 公路代建管理风险分析与对策 系 这些管理部门以政府代理人的身份出现 代表政府管理工程 所产生的管理后果无 论好坏均由政府承担 但也存在着另一种情况 在项目管理过程中的代理人 投资公 司 与业主 政府 之间不仅仅是代理关系 代理人 投资公司 和业主 政府 签订 的是代建委托合同的平等主体 代理人 投资公司 接受业主 政府 的委托 在授权 范围内进行建设项目管理服务 业主 政府 为代理人 投资公司 的工作提供必要的 配合并按时支付相应的报酬 代理人 投资公司 接受业主 政府 的委托之后 是以 自己的名义而不是以业主 政府 的名义从事工程项目管理服务 在此过程中产生的利 益和发生的风险由自己而不是由业主 政府 承担 存在以上两种情况的主要原因在于投资公司行使项目管理的权利 责任大小的问 题 代建制是一种政府分权给投资公司的行为 我们可以说政府部门将建设项目委托给 投资公司 投资公司代理政府行使对项目的管理 而在这个过程中 在政府分权给投资 公司的范围内 投资公司在项目实施过程中具有 项目建设阶段的法人地位 可以直 接以自已的名义发包项目的勘察 设计 管理和施工 直接以代建单位的名义拨付工程 款项 所以 我们可以认为他们具有两种关系 宏观政策总体上是委托 代理关系 项 目具体实施上为委托关系 既保持了项目管理作为政府部门的项目委托 代理的法律关 系 在一定程度上又是投资公司具有独立的对项目行使专业化管理的权利 这样不仅仅 解决了建设实施过程中的问题 更主要的是希望解决投资 建设和使用三者一体所带来 的弊端 并因此强调要将项目实施的有关权利 如前期 中期和后期 或者说投资 建 设和使用 进行分割 从而达到各司其职 相互牵制的目的 公路代建制解决的主要问题 从公路建设代建制的成功案例中 可以发现无论哪种形式的代建制都在一定程度上 体现了公路建设项目改革的目标和思路 为公路建设筹融资提供了良好的制度环境 解 决了公路建设过程中一些亟待解决的问题 实现了政府职能的转变 公路建设项目推行代建制后 投 建 管 用 四分离的项目管理模式将改变政 府部门身兼管理和经营双重职能的现状 经营权交由公路投资公司 使公路投资公司法 人的权力和责任对等 交通建设主管部门回归到主要从事宏观经济领域的指导监管工 作 制定和完善代建制的相关配套法律法规 规范市场行为 为代建制的实施创造良好 的政治体制环境 公路投资公司有了独立的投资决策权和经营自主权 就有了项目管理 的内在动力 自然会对项目的效益负责 由此可见 代建制是整顿和规范市场经济秩序 的一项治本之策 是保证工程质量 提高投资效益的重要措施 更是减少行政成本 提 高工作效率和转变政府职能的重要保障 实现了相对集中的专业化管理 科学出版社职教技术出版中心 公路建设项目属于国家的基础设施 具有造价高 投资大 路线长 点多面广 技 术复杂 参建单位多 涉及学科广等特点 另外 公路建设项目建设标准高 质量要求

50 第二章 公路代建管理概述 严 建设周期长 建设环境复杂 不可控因素多 因此需要的技术十分复杂 需要建设管理者拥有相当高的技术能力 相当好的协调能力和相当全面的技术水平 公路建设项目推行代建制 委托有资质的专业机构进行专业化的集中管理 这类企业拥有长期从事项目建设管理工作的专业技术人才和管理经验 具备完善的工程质量 工期 投资控制等制度及保障体系 并熟悉公路工程的基本建设程序及技术规范 协调能力强 可以利用自身的专业 知识产权优势统筹安排建设任务 因此 公路建设项目推行代建制比业主单位自建自营更能保证项目的设计水平 工程质量 造价控制和项目功能 实现了投资与建设的分离 解决公路建设资金短缺的问题随着改革的进一步深化和 十二五 规划的出台 五年里的十大任务中 第一个就是扩大内需战略 目前公路建设工程的投资巨大 在资金需求量大于供给能力的情况下 采取多元化融资方式 是加快公路建设的一条捷径 在我国 国有公路投资公司成为公路筹融资政策发展的产物 公司制使得公路建设可以利用资本市场进行融资 公路筹融资体制的改革 有力地推动了公路建设的快速发展 然而无论是国有公路投资公司还是私人公路投资公司 其主要职能是解决公路建设的筹融资问题 而对于公路项目建设阶段的管理 专业化的代建公司反映出强劲的优势 通过招投标方式选择优秀的项目管理公司对项目建设期各阶段实施有效管理 不但可以节约投资 提高效益 还使业主从繁重的项目管理工作中解脱出来 更好地专注于本职工作 实施代建制将投资与建设分离 为公路建设创造了良好的条件 有利于责任的落实由于高速公路建设涉及面广 涉及单位多 各单位之间的关系错综复杂 在以往的高速公路建设管理过程中 经常会出现各方责任不到位 相互推卸的情况 项目代建制的采用 能使 投 建 管 监 四方职责十分明确清晰 即业主负责投融资工作 施工 设计 监理单位负责完成建设任务 代建单位负责建设管理工作 政府部门负责监督工作 同时 由于各方之间都存在合同或协议 可以将各方的责任和义务十分详细明确地在合同中体现 并受到法律法规的保护和约束 使合同各方的责 权 利得到充分有效的保障 确保各自责任的落实 有利于建立市场竞争机构以往 公路建设项目的建设管理大多以政府行为为主 建设管理单位和政府部门大都也是上下级或隶属关系 工程建设管理也不存在竞争问题 随着建设管理市场的逐步成熟和规范 竞争趋势已不可避免 代建制引入项目管理竞争机制有三个方面的好处一是可以迫使这些专业单位增加危机感 紧迫感 责任感 不断提高自身的专业管理水平和服务意识 工作上更加精益求精 二是有利于业主选择良好的单位进行工程建设管理 确保工程在概算和规定的工期内保质保量地完成 三是有利于政府部门全方位的监管 确保这种竞争的良性循环 项目实施代建制 是政府运用经济学手段培育项目管理市场和项目管理公司的有效途径 为项目业主以招投标的方式选择代建人奠定基础