第 35 卷 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 39 一 孙 中 山 蒋 介 石 社 会 管 理 思 想 的 特 征 南 京 国 民 政 府 时 期 的 社 会 管 理 思 想 与 国 民 党 总 的 治 国 模 式 是 密 切 关 联 的 国 民 党 声 称 的 政

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1 2013 年 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 总 第 175 期 No JinanJournal(PhilosophyandSocialSciences) SumNo.175 民 国 史 研 究 国 民 政 府 地 方 管 理 专 题 从 自 治 到 保 甲 : 民 国 时 期 社 会 管 理 的 政 治 学 分 析 基 于 南 京 推 行 地 方 自 治 的 历 史 考 察 (1927~1937) 王 云 骏 ( 南 京 大 学 政 府 管 理 学 院, 江 苏 南 京 ) [ 摘 要 ] 从 地 方 自 治 到 编 组 保 甲, 是 民 国 时 期 社 会 管 理 经 历 的 一 段 历 史 过 程 通 过 梳 理 和 分 析 南 京 国 民 政 府 时 期 社 会 管 理 的 指 导 思 想 和 实 践 路 径, 反 映 出 南 京 国 民 政 府 时 期 的 社 会 管 理 理 念 上 存 在 社 会 管 理 与 管 理 社 会 的 逻 辑 冲 突, 而 党 治 模 式 在 现 代 国 家 建 设 中 的 困 境 地 方 自 治 中 社 会 自 主 性 的 缺 失 社 会 建 设 中 组 织 化 概 念 的 认 识 偏 差 则 是 导 致 地 方 自 治 走 向 异 化 的 具 体 原 因 [ 关 键 词 ] 民 国 ; 社 会 管 理 ; 地 方 自 治 ; 保 甲 [ 中 图 分 类 号 ] K262.9 [ 文 献 标 识 码 ] A [ 文 章 编 号 ] (2013) 当 下 中 国 社 会 建 设 问 题 已 经 上 升 为 国 家 发 展 的 焦 点 问 题 与 经 济 发 展 中 蕴 含 的 科 学 规 律 性 不 同, 社 会 问 题 受 制 于 传 统 路 径 文 化 积 淀 的 影 响 要 多 得 多 所 以, 如 果 说 完 成 以 经 济 发 展 为 中 心 任 务, 我 们 不 妨 更 多 地 借 助 拿 来 主 义, 那 么, 实 现 社 会 发 展 乃 至 政 治 发 展 的 现 代 化, 其 中 必 然 地 蕴 含 着 对 本 土 资 源 的 依 赖 基 于 这 个 思 路, 本 文 试 图 对 民 国 时 期 社 会 管 理 的 理 念 和 方 式 进 行 梳 理, 以 期 获 得 于 今 有 益 的 启 示 性 意 见 论 及 民 国, 一 度 时 期 总 是 给 人 战 乱 频 仍 国 家 危 难 社 会 松 弛 民 不 聊 生 的 印 象 这 些 印 象 的 获 得, 一 部 分 当 然 是 真 实 历 史 史 实 在 当 下 民 众 思 想 中 的 反 映, 但 也 与 大 陆 学 术 界 长 期 对 民 国 历 史 的 认 识 甚 至 忽 视 有 关, 特 别 是 对 民 国 社 会 史 的 认 识 与 研 究 不 足 有 关 实 际 上, 在 民 国 社 会 发 展 的 历 史 上, 经 历 过 一 个 以 自 治 取 代 保 甲, 又 以 复 兴 保 甲 来 推 进 自 治 的 过 程 这 一 现 代 自 治 与 传 统 保 甲 体 制 由 替 代 到 融 通 的 历 史 变 异 过 程 深 深 地 烙 印 着 传 统 皇 族 国 家 与 社 会 结 构 崩 解 后, 近 代 民 族 国 家 与 社 会 结 构 重 建 的 复 杂 性 和 探 索 性 特 征 [1]70 在 这 个 论 断 中, 将 地 方 自 治 与 保 甲 制 度 自 然 地 分 列 在 现 代 与 传 统 两 大 阵 营 中, 其 张 力 不 言 而 喻 但 细 究 民 国 时 期 社 会 管 理 的 基 本 理 念, 当 时 的 改 革 者 更 加 关 注 的 不 是 二 者 之 间 的 差 异, 而 是 二 者 之 于 地 方 社 会 管 理 的 共 通 之 效, 这 就 使 得 此 问 题 变 得 十 分 有 趣 本 文 试 图 以 南 京 国 民 政 府 时 期 (1927~1937 年 ) 的 首 都 南 京 地 方 自 治 的 推 行 为 考 察 点, 揭 示 这 一 社 会 管 理 过 程 内 在 的 结 构 性 特 征 [ 收 稿 日 期 ] [ 作 者 简 介 ] 王 云 骏 (1963 ), 男, 江 苏 南 京 人, 南 京 大 学 政 府 管 理 学 院 教 授, 博 士 生 导 师, 主 要 从 事 当 代 中 国 政 府 与 政 治 研 究 [ 基 金 项 目 ] 教 育 部 人 文 社 会 科 学 重 点 研 究 基 地 重 大 项 目 现 代 国 家 建 设 与 党 国 体 制 实 践 南 京 国 民 政 府 时 期 地 方 党 政 关 系 研 究 ( 批 准 号 :11JD770016)

2 第 35 卷 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 39 一 孙 中 山 蒋 介 石 社 会 管 理 思 想 的 特 征 南 京 国 民 政 府 时 期 的 社 会 管 理 思 想 与 国 民 党 总 的 治 国 模 式 是 密 切 关 联 的 国 民 党 声 称 的 政 治 奋 斗 的 目 标, 就 是 在 中 国 建 成 三 民 主 义, 而 实 现 这 一 目 标 的 具 体 路 径 就 是 孙 中 山 先 生 制 定 的 军 政 - 训 政 - 宪 政 的 建 国 三 步 骤 在 南 京 国 民 政 府 初 期, 蒋 介 石 借 孙 中 山 建 国 大 纲 中 军 政 时 期 政 权 均 由 军 人 掌 握 的 名 义, 规 定 出 征 动 员 令 下 后, 即 为 战 事 状 态, 为 图 军 事 便 利 起 见, 凡 国 民 政 府 所 属 军 民 财 政 各 部 机 关, 均 须 受 总 司 令 之 指 挥, 秉 承 其 旨 意, 办 理 各 事 [2] 年 10 月 3 日, 国 民 党 第 二 届 中 央 第 172 次 常 务 会 议 通 过 训 政 纲 要, 宣 布 由 军 政 时 期 转 入 训 政 时 期 规 定 国 民 政 府 是 总 揽 中 华 民 国 之 治 权 的 最 高 权 力 机 关, 中 华 民 国 于 训 政 期 间, 治 权 之 行 政 立 法 司 法 考 试 监 察 五 项 托 付 于 民 国 政 府 总 揽 而 执 行 之 [3]657 从 此, 国 民 党 开 始 了 以 党 治 国 的 训 政 时 期 ( 一 ) 地 方 自 治 孙 中 山 社 会 管 理 思 想 的 核 心 在 中 国 近 现 代 历 史 上, 孙 中 山 无 疑 是 一 位 现 代 化 蓝 图 的 绘 制 者 在 南 京 国 民 政 府 的 十 年 建 设 时 期, 蒋 介 石 以 孙 中 山 的 忠 实 学 生 和 继 承 人 自 居, 动 辄 以 先 总 理 遗 教 为 训, 客 观 上 使 孙 中 山 思 想 对 社 会 改 造 的 影 响 起 到 很 大 的 促 进 作 用 孙 中 山 是 在 推 进 中 国 城 市 化 的 过 程 中, 提 出 了 社 会 建 设 问 题 重 要 性 的 他 提 出, 近 代 城 市 生 长 中 忽 视 人 的 理 性 的 倾 向 十 分 令 人 担 忧 强 调 城 市 不 仅 仅 是 街 道 建 筑 物 等 的 集 合 体, 而 且 是 人 的 目 标 的 产 物 他 因 此 提 出 了 一 系 列 城 市 社 会 发 展 的 原 则 一 是 国 民 需 要 的 原 则 ; 二 是 遵 循 自 然 的 原 则 ; 三 是 因 地 制 宜 的 原 则 [4]39 孙 中 山 社 会 管 理 思 想 中 最 为 精 彩 的 部 分, 是 运 用 了 中 国 历 史 上 地 方 自 治 的 传 统 资 源, 结 合 现 代 西 方 资 产 阶 级 反 对 封 建 专 制, 要 求 自 由 民 主 的 政 治 理 念, 创 新 了 近 代 地 方 自 治 的 概 念 在 其 三 民 主 义 的 政 治 纲 领 中, 地 方 自 治 作 为 民 权 主 义 中 有 关 地 方 管 理 制 度 方 面 的 具 体 规 划 得 到 展 现, 成 为 孙 中 山 实 现 主 权 在 民 思 想 最 贴 切 的 路 径 早 在 1897 年, 孙 中 山 便 提 出 了 人 民 自 治 是 政 治 的 极 则 的 主 张 1900 年 他 在 致 港 督 卜 力 书 中, 也 曾 具 体 地 谈 到 了 关 于 自 治 的 设 想 1905 年, 中 国 同 盟 会 成 立 1906 年 与 黄 兴 章 太 炎 等 制 定 的 中 国 同 盟 会 方 略 中, 将 实 施 革 命 措 施 之 次 序 分 为 三 个 时 期 第 一 期 为 军 法 之 治, 第 二 期 为 约 法 之 治 第 二 期 中, 每 一 县 既 解 军 法 之 后, 军 政 府 以 地 方 自 治 权, 归 之 其 地 人 民, 地 方 议 会 议 员 及 地 方 行 政 长 官, 皆 由 人 民 选 举 这 第 二 时 期 是 军 政 府 授 地 方 自 治 权 于 人 民, 而 自 总 揽 国 事 之 时 代 方 略 认 为, 俾 我 国 民 循 序 以 进, 养 成 自 由 平 等 之 资 格, 中 华 民 国 之 根 本 胥 于 是 乎 在 焉 [5]297 革 命 初 期, 他 在 对 西 方 资 产 阶 级 政 体 关 注 的 同 时, 便 开 始 了 对 地 方 自 治 制 度 的 向 往 辛 亥 革 命 后, 孙 中 山 在 许 多 场 合 多 次 阐 述 他 地 方 自 治 的 思 想 1916 年 5 月, 孙 中 山 从 海 外 回 到 国 内, 当 时 袁 世 凯 复 辟 帝 制 的 闹 剧 已 告 失 败 孙 中 山 不 失 时 机 地 强 调, 共 和 国 的 国 基 要 想 巩 固, 必 须 实 行 地 方 自 治 他 在 上 海 杭 州 宁 波 等 地 的 演 讲 中, 都 大 力 宣 传 他 的 地 方 自 治 主 张 当 年 7 月 在 上 海 的 演 说 中, 他 在 详 细 列 举 了 美 国 最 新 的 地 方 自 治 制 度 后 说, 中 国 历 史 上 也 曾 有 过 地 方 自 治, 本 旧 础 石 头 而 加 以 新 法, 就 能 够 发 挥 数 千 年 之 美 性 与 此 同 时, 孙 中 山 对 地 方 自 治 的 实 施 步 骤, 也 开 始 有 了 具 体 的 构 想, 他 认 为 要 首 立 地 方 自 治 学 校, 各 县 选 拔 人 才 入 学, 一 两 年 学 成 之 后 回 到 地 方 任 事 其 次 要 定 自 治 制 度, 一 调 查 户 口, 二 清 理 地 亩, 三 平 治 道 路, 四 广 兴 学 校, 其 他 诸 方 面 依 次 举 行 待 自 治 有 成 绩 后, 就 可 以 实 行 直 接 民 权 了 [6]97,325, 年, 孙 中 山 完 成 了 建 国 方 略 中 的 心 理 建 设 部 分 其 中 他 对 美 国 的 地 方 自 治 十 分 欣 赏 他 说, 美 国 在 未 独 立 之 前, 十 三 州 已 各 自 为 政, 而 地 方 自 治 已 极 发 达 ; 故 其 立 国 之 后, 政 治 蒸 蒸 日 上, 以 其 政 治 之 基 础 全 持 地 方 自 治 之 发 达 也 中 国 没 有 自 治 的 基 础, 因 而 从 革 命 到 共 和 宪 政 中 间 应 该 有 一 过 渡 时 期 作 为 补 救, 以 提

3 40 王 云 骏 : 从 自 治 到 保 甲 : 民 国 时 期 社 会 管 理 的 政 治 学 分 析 2013 年 8 月 高 人 民 的 知 识 水 平 和 政 治 能 力 在 这 个 时 期, 行 约 法 之 治, 以 训 导 人 民, 实 行 地 方 自 治 [7] 年 3 月 12 日, 地 方 自 治 开 始 实 行 法 在 上 海 发 表 孙 中 山 在 这 篇 文 献 中 详 细 阐 述 了 地 方 自 治 具 体 实 施 的 方 法 他 认 为, 地 方 自 治 实 施 的 范 围 当 从 一 县 或 数 村 联 合 为 一 试 办 单 位 实 施 的 目 的 在 于 实 行 民 权 主 义 和 民 生 主 义 地 方 自 治 活 动 的 内 容, 以 达 到 上 述 两 目 的 为 要 这 是 孙 中 山 地 方 自 治 思 想 与 中 国 传 统 地 方 自 治 概 念 上 最 大 的 区 别 具 体 内 容 主 要 是 : 清 户 口, 立 机 关, 定 地 价, 修 道 路, 垦 荒 地, 设 学 堂 这 六 件 事 办 有 成 效, 则 可 进 一 步 办 农 业 合 作 工 业 合 作 交 易 合 作 银 行 合 作 等 等 实 施 法 规 过 程 中, 清 理 户 口 的 准 则 是 : 不 论 土 著 或 者 寄 居, 悉 以 理 居 是 地 者 为 准, 一 律 造 册, 列 入 自 治 团 体, 悉 尽 义 务, 同 享 权 利 同 时 指 出, 地 方 自 治 草 创 之 始, 当 先 实 行 选 举 权, 由 人 民 选 举 职 员, 以 组 织 立 法 机 关 和 执 法 机 关 自 治 机 关 每 年 公 布 预 算 决 算 以 及 拟 举 办 的 各 项 事 业, 征 得 人 民 同 意 孙 中 山 说, 地 方 自 治 团 体 不 仅 为 一 政 治 组 织, 亦 并 为 一 经 济 组 织, 号 召 人 民 速 从 地 方 自 治, 以 立 民 国 万 年 有 道 之 基 [8] 年 1 月, 国 民 党 一 大 的 召 开, 标 志 着 孙 中 山 的 思 想 从 旧 三 民 主 义 向 新 三 民 主 义 的 飞 跃 与 此 同 时, 孙 中 山 的 地 方 自 治 思 想 也 相 应 地 发 展 到 了 一 个 新 阶 段 国 民 党 一 大 宣 言 指 出, 真 正 的 自 治 诚 为 至 当, 亦 诚 适 合 于 民 族 之 需 要 与 精 神, 然 此 等 真 正 的 自 治, 必 待 中 国 全 体 独 立 之 后, 始 能 有 成 中 国 全 体 尚 未 获 得 自 由, 而 欲 一 部 分 先 获 得 自 由, 岂 可 能 耶? 故 知 争 取 自 治 之 运 动, 决 不 能 与 争 回 民 族 独 立 之 运 动 分 道 而 行 一 省 之 内, 所 有 经 济 问 题 政 治 问 题, 惟 有 于 全 国 之 规 模 中 始 能 解 决 然 各 省 真 正 自 治 之 实 现, 必 在 全 国 国 民 革 命 胜 利 之 后, 亦 已 显 然 [9]589 这 时 的 孙 中 山 已 经 认 识 到, 自 治 运 动 决 不 能 孤 立 地 进 行, 必 须 和 反 帝 反 封 建 的 民 族 独 立 好 解 放 运 动 结 合 在 一 起 一 县 一 省 的 地 方 自 治, 必 须 在 全 国 革 命 的 胜 利 之 后 才 能 有 实 施 的 可 能 这 与 他 以 前 所 设 想 的, 先 一 县 一 县 地 完 成 自 治 而 中 华 民 国 始 成 的 思 想 相 比 较 发 生 了 很 大 的 变 化 孙 中 山 在 建 国 大 纲 中, 对 地 方 自 治 的 设 想 作 了 进 一 步 的 发 挥 和 阐 述, 形 成 了 关 于 地 方 自 治 实 施 的 完 整 方 案 孙 中 山 先 生 关 于 地 方 自 治 的 主 张, 无 疑 是 一 种 进 步 的 思 想 在 当 时 的 历 史 条 件 下, 把 某 些 属 于 地 方 范 围 的 事 务 划 归 到 地 方 机 构 管 理, 体 现 了 他 坚 持 民 主 反 对 专 制, 坚 持 民 治 反 对 官 治, 正 确 处 理 中 央 和 地 方 两 者 关 系 等 思 想, 充 满 了 革 命 性 和 民 主 性 ( 二 ) 管 教 养 卫 蒋 介 石 社 会 管 理 思 想 的 内 涵 蒋 介 石 是 1927 年 以 后 国 民 党 的 实 际 领 导 者 虽 然 国 民 党 政 府 强 调 对 孙 中 山 思 想 的 继 承, 但 实 际 操 作 过 程 中, 蒋 介 石 的 理 念 却 起 着 更 大 的 支 配 作 用 蒋 介 石 一 方 面 标 榜 实 行 总 理 关 于 建 国 程 序 与 地 方 自 治 之 遗 训, 并 以 建 国 大 纲 为 人 人 必 备 之 课 本 [10]119 然 而, 在 地 方 自 治 的 具 体 操 作 上, 他 明 显 有 着 自 己 独 特 的 看 法 蒋 介 石 对 西 周 时 期 的 礼 法 制 度 很 是 推 崇, 他 提 出 我 们 看 礼 运 一 篇, 自 始 至 终 不 主 张 个 人 有 为 已 的 权 利, 而 只 有 尽 已 的 义 务, 这 是 地 方 自 治 的 法 则, 亦 是 地 方 自 治 的 圭 臬 [11]143 强 调 : 中 国 古 代 无 论 地 方 与 个 人 的 自 治 力, 本 来 是 很 发 达 的, 人 民 守 望 相 助 的 习 惯 很 普 遍, 地 方 自 治 的 组 织 规 律 很 严 明 对 于 个 人 的 自 治 工 夫 尤 为 注 重 我 们 必 须 把 我 们 民 族 固 有 的 自 治 力 恢 复 起 来, 才 能 够 实 现 民 权 的 平 等 [12]137 在 表 面 上, 蒋 介 石 是 提 出 地 方 自 治 的 主 张, 但 他 倡 导 的 这 种 以 复 兴 古 代 封 建 宗 俗 礼 法 为 原 则 的 地 方 自 治 形 式 显 然 与 现 代 民 主 内 涵 的 地 方 自 治 相 差 甚 远 1927 年 以 后, 蒋 介 石 深 感 到 社 会 改 造 的 必 要 他 说, 从 前 本 党 革 命, 只 注 意 军 事 与 政 治, 没 有 顾 到 社 会 方 面, 只 是 上 层 无 基 础 的 工 作 故 现 在 如 要 改 造 国 家, 复 兴 民 族, 完 成 革 命, 便 要 切 实 从 下 层 做 起, 但 是, 该 如 何 做 呢, 他 的 办 法 只 有 一 个, 就 是 以 后 个 人 的 一 切 都 要 交 给 党 国 [13]672 他 的 这 个 观 点 贯 串 其 社 会 管 理 思 想 始 终 (1) 社 会 生 活 要 求 高 度 一 致, 合 乎 军 事 化 的 标 准 1929 年, 蒋 介 石 作 了 希 望 一 切 机 关

4 第 35 卷 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 41 军 队 化 科 学 化 的 演 讲, 提 出 了 只 有 军 事 化 才 能 科 学 化 [14]169 的 主 张 他 认 为, 中 国 之 所 以 落 后 是 一 般 百 姓 对 自 由 的 度 把 握 的 不 恰 当 从 自 由 的 要 义 来 说, 主 张 限 制 各 人 的 自 由, 以 保 持 人 人 之 自 由 ; 牺 牲 个 人 的 自 由, 以 求 得 国 家 的 自 由, 从 革 命 的 目 的 来 说, 中 国 革 命 的 目 的, 不 是 要 争 个 人 的 自 由, 而 是 要 牺 牲 个 人 的 自 由, 来 争 团 体 的 自 由, 国 家 的 自 由 他 还 引 用 孙 中 山 的 话 说, 中 国 自 古 以 来, 虽 无 自 由 之 名, 而 确 有 自 由 之 实, 且 极 具 充 分, 不 必 再 去 多 求 了 我 们 是 因 为 自 由 太 多, 没 有 团 体, 没 有 抵 抗 力, 成 一 片 散 沙 [15]38 显 然, 孙 中 山 对 自 由 的 理 解 与 现 代 化 潮 流 所 倡 导 的 自 由 概 念 有 很 大 的 差 别 而 蒋 介 石 作 为 执 政 者 不 断 重 复 孙 中 山 的 语 录, 是 为 其 现 行 政 策 服 务 的 他 以 所 谓 革 命 继 承 者 的 使 命 感, 不 放 心 给 予 人 民 充 分 地 自 由 取 而 代 之 的 是, 要 求 国 民 的 衣 食 住 行 都 能 保 持 共 同 一 致 的 生 活, 像 军 队 一 样 整 齐, 像 军 队 一 样 清 洁, 像 军 队 一 样 简 单, 像 军 队 一 样 朴 素, 彻 底 地 军 事 化 [16]70, 他 认 为, 这 样 的 国 民 生 活 才 是 符 合 现 代 国 民 素 质 的 生 活, 因 为 蒋 介 石 坚 信 军 事 化 是 我 们 今 后 要 推 行 自 治 实 行 主 义 根 本 精 神 所 在, 军 队 组 织 就 是 人 类 一 切 组 织 的 最 高 范 型, 而 一 切 的 社 会 组 织, 可 以 说 都 源 于 军 队 [17] (2) 管 教 养 卫 为 社 会 管 理 的 基 本 内 容 蒋 介 石 从 自 己 对 中 国 社 会 的 基 本 认 识 出 发, 逐 渐 形 成 了 他 对 中 国 社 会 管 理 内 容 的 稳 定 看 法 那 就 是 管 教 养 卫, 分 别 表 达 管 理 教 育, 经 济 军 事 四 方 面 的 内 容 他 在 1934 年 2 月 12 日 出 席 南 昌 行 营 扩 大 纪 念 周 上 演 讲 时 说, 在 一 个 国 家 被 入 侵 略, 贫 弱 到 不 能 用 武 力 或 武 力 已 经 用 完 的 时 候, 要 复 兴 国 家 和 民 族, 只 有 舍 弃 武 力 来 充 实 并 运 用 其 它 力 量, 即 古 人 所 谓 十 年 生 聚, 十 年 教 训, 生 聚 就 是 育 ( 养 育 ), 教 训 就 是 教 现 在 建 国 复 兴 民 族, 即 应 以 教 育 代 武 力, 不 好 专 注 重 军 事, 必 须 效 法 古 人 的 办 法, 大 家 负 起 生 聚 教 训 的 责 任 教 的 基 本 要 义, 首 先 应 当 注 重 的 东 西 是 礼 义 廉 耻 人 之 所 以 异 于 禽 兽 而 为 万 物 之 灵, 就 是 因 为 人 懂 得 做 人 的 道 理, 晓 得 礼 义 廉 耻, 就 是 要 明 礼 义, 知 廉 耻, 负 责 任, 守 纪 律 ; 养 就 是 教 养 一 般 国 民, 使 他 们 具 备 食 衣 住 行 四 项 基 本 生 活 的 修 养 ; 而 卫 最 要 紧 地 就 是 教 导 一 般 国 民 使 知 保 卫 的 方 法, 只 有 一 个 要 诀, 就 是 共 同 一 致 现 在 办 团 队 保 甲 的 最 后 的 目 的, 也 就 是 要 使 民 众 共 同 一 致 治 本 的 办 法, 当 然 还 要 靠 教 育 但 以 现 在 国 家 的 危 急 情 形 来 讲, 关 于 卫 的 事 情, 治 本 已 经 来 不 及 了 为 今 之 计, 只 有 治 标 治 标 的 办 法, 就 是 八 个 字 : 严 守 纪 律, 服 从 命 令 [16]60 (3) 教 化 人 民 养 成 礼 义 廉 耻 的 品 德, 是 社 会 管 理 的 根 本 目 的 蒋 介 石 强 调, 只 有 教 育, 只 有 礼 义 廉 耻, 才 是 复 兴 的 唯 一 工 具 [16]64 礼 义 廉 耻 出 自 古 语 : 礼 义 廉 耻, 国 之 四 维, 四 维 不 张, 国 乃 灭 亡 从 中 可 以 看 出, 蒋 介 石 力 图 用 中 国 传 统 思 想 的 权 威, 赋 之 以 所 谓 现 代 生 活 的 内 容 来 规 范 人 们 的 道 德 生 活, 以 此 来 建 构 他 对 整 个 社 会 进 行 管 制 的 思 想 框 架 他 认 为, 我 们 现 在 国 家 贫 弱 和 民 族 衰 败, 其 根 本 原 因, 并 不 在 乎 武 器 不 精, 而 完 全 是 由 于 丧 失 了 固 有 的 精 神 和 优 美 的 德 性 礼 义 廉 耻! 现 在 我 们 要 救 国 建 国, 要 复 兴 民 族, 并 不 是 难 事, 只 要 我 们 各 人 能 恢 复 各 人 固 有 的 良 知, 实 践 礼 义 廉 耻, 救 亡 复 兴 必 然 易 如 反 掌 [16]65 他 认 为 这 种 道 德 良 知 是 人 生 来 固 有 的, 只 是 由 于 世 间 的 功 利 和 丑 恶 使 人 随 波 逐 流, 而 丢 弃 了 精 神 追 求 实 际 上, 蒋 介 石 倡 导 的 这 个 道 德 标 准, 在 他 的 时 代, 有 很 显 然 的 功 利 性, 他 希 望, 通 过 礼 来 约 束 人 们 的 行 为 规 范, 强 化 对 民 众 的 管 制 ; 通 过 义 来 贯 彻 国 民 党 的 意 志 ; 通 过 廉 来 限 制 人 们 对 生 活 水 准 的 要 求 ; 通 过 耻 来 加 强 思 想 言 论 的 控 制 他 对 实 现 这 个 目 标 的 途 径, 也 作 了 尝 试 如 1934 年 在 江 西 开 始, 后 推 向 全 国 的 新 生 活 运 动, 便 是 他 十 年 间 最 大 规 模 的 社 会 改 造 的 实 践 新 生 活 运 动 反 映 出 了 蒋 介 石 提 倡 的 礼 俗 纲 常 和 准 军 事 化 的 社 会 管 理 和 控 制 思 想 这 一 场 运 动 以 生 活 艺 术 化 科 学 化 和 军 事 化 为 噱 头, 但 是 它 毫 不 关 切 中 国 民 众 生 活 实 际, 而 只 重 表 面 观 瞻 的 民 众 生 活 艺 术 化 的 要 求 并 未 能 使 社 会 风 气 变 得 优 雅, 正 好 暴 露 了 对 国 民 生 活 情 状 基 本 判 断 的 失 误 礼 义 廉 耻

5 42 王 云 骏 : 从 自 治 到 保 甲 : 民 国 时 期 社 会 管 理 的 政 治 学 分 析 2013 年 8 月 的 道 德 规 范 实 际 陷 入 一 种 道 德 空 想 蒋 介 石 并 不 认 为 民 主 自 由 是 政 治 发 展 和 社 会 管 理 的 目 标, 他 想 达 到 的 只 是 令 行 禁 止 的 秩 序 和 服 从 他 曾 呼 吁 : 人 民 为 了 国 家 统 一, 应 该 牺 牲 个 人 自 由 和 权 利, 把 自 己 的 命 运 托 付 给 军 事 强 人 [18]53 在 具 有 现 代 民 主 政 治 意 味 的 地 方 自 治 潮 流 中, 独 掌 大 权 的 蒋 介 石 没 能 正 确 地 辨 别 这 股 潮 流 的 方 向, 也 没 能 正 本 清 源 地 从 西 方 的 民 主 政 治 典 范 中 挖 掘 地 方 自 治 的 精 华, 而 是 企 图 恢 复 传 统 的 封 建 纲 常 伦 理 思 想 道 德, 对 社 会 进 行 约 束 和 控 制, 这 为 南 京 国 民 政 府 地 方 自 治 的 变 异 埋 下 了 伏 笔 二 从 地 方 自 治 到 编 组 保 甲 1928 年, 北 伐 成 功, 南 京 国 民 政 府 宣 布 进 入 训 政 训 政 时 期, 以 党 权 代 民 权, 治 权 属 于 政 府 也 就 是 党 行 使 权 力, 政 府 尽 其 能, 是 谓 党 治 [19]187 以 党 治 国 和 地 方 自 治 构 成 了 训 政 理 论 的 两 大 核 心 内 容 训 政 的 主 要 工 作 便 是 以 党 来 指 导 人 民 进 行 地 方 自 治, 普 及 政 治 知 识 养 成 人 民 参 政 议 政 的 政 治 能 力, 达 到 全 民 政 治 的 水 平, 从 而 自 然 而 成 熟 地 向 共 和 国 家 过 渡 中 华 民 国 训 政 时 期 约 法 第 三 章 第 二 十 九 条 规 定, 地 方 自 治 依 建 国 大 纲 及 地 方 自 治 开 始 实 行 法 之 规 定 推 行 之 训 政 体 制 设 计 决 定 了 国 民 政 府 地 方 自 治 自 上 而 下 的 开 办 模 式, 地 方 自 治 以 特 殊 的 身 份 和 形 态 呈 现 出 来, 更 多 地 承 担 着 社 会 管 理 和 物 质 基 础 建 设 的 作 用 确 定 训 政 时 期 党 政 府 人 民 行 使 政 权 治 权 之 分 际 方 略 案 中 对 党 政 府 人 民 行 使 政 权 和 治 权 之 具 体 操 作 作 了 规 定 : 第 一, 中 国 国 民 党 中 央 执 行 委 员 会 指 挥 并 监 督 下 级 党 部 推 行 宣 传 训 政 方 针 开 导 人 民 接 受 四 权 使 用 训 练 指 导 人 民 努 力 完 成 地 方 自 治 条 件 促 进 地 方 自 治 之 工 作 等, 以 培 植 地 方 自 治 ; 第 二, 以 自 治 为 训 政 政 策 之 根 本 出 发 点 ; 第 三, 中 国 国 民 党 最 高 权 力 机 关, 必 要 时, 得 就 于 人 民 之 集 会 结 社 言 论 出 版 等 自 由 权, 在 法 律 范 围 内 加 以 限 制 ; 第 四, 中 华 民 国 公 民 须 服 从 中 国 国 民 党, 接 受 四 权 之 训 练, 努 力 地 方 自 治, 始 得 享 受 中 华 民 国 国 民 之 权 利 ; 第 五, 训 政 之 成 绩, 由 中 国 国 民 党 最 高 权 力 机 关 考 核 国 民 政 府 市 组 织 法 规 定, 市 以 下 划 区, 区 以 内 编 制 为 闾 邻, 以 此 来 组 织 地 方 自 治 机 关, 但 在 市 的 乡 村 或 有 特 殊 情 形 的 地 方, 可 以 编 为 乡 镇, 并 适 用 县 自 治 法 中 关 于 乡 镇 的 条 文 规 定 1927 年, 江 宁 改 名 南 京 4 月, 南 京 市 政 厅 成 立, 南 京 开 始 现 代 意 义 上 的 市 行 政 建 制 6 月, 南 京 市 政 厅 改 称 为 南 京 市 政 府, 管 辖 ( 原 江 宁 县 ) 外 廓 以 内 地 域 及 长 江 北 岸 浦 口 镇 ( 原 属 江 浦 县 ) 之 后, 南 京 市 政 府 成 立 财 政 工 务 公 安 教 育 卫 生 和 土 地 局, 另 外, 还 设 有 总 务 科 和 参 事 会, 市 政 府 机 构 组 织 为 六 局 一 科 一 会 1928 年 1 月, 总 务 科 改 为 秘 书 处, 卫 生 局 改 为 卫 生 处, 加 上 新 成 立 的 社 会 调 查 处, 市 政 府 机 构 组 织 变 成 为 五 局 三 处 一 会 到 1929 年, 公 安 局 改 为 警 察 厅, 并 由 内 政 部 直 属, 社 会 调 查 处 改 为 局, 市 政 府 机 构 遂 成 为 一 厅 五 局 二 处 一 会 制 1932 年, 迫 于 财 政 压 力, 国 民 政 府 实 行 机 构 精 减, 教 育 局 归 并 社 会 局, 土 地 局 归 并 财 政 局, 卫 生 处 改 为 所, 同 时 又 成 立 旨 在 推 进 地 方 自 治 的 自 治 事 务 所, 市 政 组 织 机 构 变 为 一 厅 三 局 一 处 二 所 一 会 其 他 如 内 政 部 下 设 的 地 方 自 治 专 门 委 员 会 市 自 治 事 务 所 市 地 方 自 治 推 进 委 员 会 市 自 治 事 务 处 市 自 治 研 究 会 等 机 关 都 是 地 方 自 治 推 行 过 程 中 陆 续 出 现 的 专 门 机 构 从 1929 年 到 1931 年, 国 民 政 府 的 地 方 自 治 区 划 工 作 进 行 得 缓 慢 而 曲 折 在 南 京, 虽 然 市 区 自 治 区 已 经 划 定, 但 是 江 苏 与 南 京 之 间 省 市 划 界 问 题 尚 未 完 成, 事 权 并 未 能 交 接 清 楚, 所 以 南 京 乡 区 的 自 治 区 划 也 因 此 而 被 拖 延 南 京 市 政 府 曾 一 度 呈 请 行 政 院 延 展 地 方 自 治 区 划 的 期 限 到 1931 年 春, 行 政 院 发 布 训 令 城 乡 各 区 务 于 四 月 前 次 第 组 织 成 立 南 京 市 政 府 提 请 的 各 级 自 治 区 划 案 在 1931 年 5 月 在 行 政 院 获 得 通 过, 南 京 的 地 方 自 治 区 划 方 告 一 段 落, 7 月, 南 京 各 区 公 所 先 后 组 织 完 成 [20]78 到 训 政 规 划 的 结 束 之 年 (1935 年 ), 回 顾 国 民 党 政 府 地 方 自 治, 开 办 成 效 甚 微 全 国 1900 多 个 县 市 中, 在 此 训 政 行 将 结 束 之 际, 欲 求 达 到 建 国 大 纲 第 八 条 所 规 定 之 条 件, 成 为 一

6 第 35 卷 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 43 完 全 自 治 县 市 者, 犹 查 不 可 得 [21] 地 方 自 治 未 能 实 现, 而 训 政 也 就 算 是 失 败 了 同 年 11 月 召 开 的 国 民 党 第 五 次 全 国 大 会 上, 也 承 认 了 地 方 自 治 未 臻 完 成 的 事 实 但 国 民 党 政 府 仍 然 做 出 赶 办 完 成 地 方 自 治 的 表 面 努 力, 令 饬 各 地 加 紧 完 成 地 方 自 治 建 设 一 时 间, 地 方 自 治 组 织 以 迅 雷 不 及 掩 耳 之 势 大 量 成 立 起 来, 乡 镇 民 大 会 保 民 大 会 等 组 织 仅 在 一 年 间 就 徒 增 了 约 7 万 多 个 但 这 些 表 面 现 象 并 不 能 掩 盖 训 政 规 划 时 期 内 地 方 自 治 失 败 的 事 实 训 政 的 失 败 使 国 民 党 政 府 陷 入 进 退 两 难 的 尴 尬 境 地, 训 政 失 败 也 就 在 理 论 上 否 定 了 进 入 宪 政 的 可 能 国 民 党 政 府 陷 入 了 训 政 失 败, 进 入 宪 政 又 不 得 的 两 难 境 地 惟 今 之 计, 延 长 训 政 时 期, 则 使 党 失 信 于 民 ; 苟 贸 然 召 开 国 民 大 会, 实 施 宪 政, 则 宪 政 之 基 石 未 立, 国 家 之 根 本 未 固, 躐 等 求 功, 亦 非 国 家 前 途 之 福 本 党 处 此 两 难 关 头, 惟 一 出 路, 端 在 一 方 如 何 能 避 去 训 政 之 名, 而 他 方 却 能 收 训 政 之 实 诚 欲 得 此, 则 惟 有 在 训 政 与 宪 政 之 间 另 划 出 一 过 渡 时 期, 承 上 启 下, 以 竟 全 功 [22]306 于 是, 国 民 党 做 出 了 融 保 甲 于 地 方 自 治 的 变 通 政 策 1934 年, 南 京 国 民 政 府 内 政 部 公 布 了 改 进 地 方 自 治 原 则, 进 一 步 将 地 方 自 治 划 分 为 扶 植 自 治 时 期 自 治 开 始 时 期 和 自 治 完 成 时 期, 并 要 求 在 地 方 自 治 建 立 试 验 区 这 次 的 地 方 自 治 改 进 原 则 中 并 没 有 具 体 制 订 出 像 训 政 规 划 一 样 详 细 的 规 划 表, 但 国 民 党 政 府 拖 延 和 控 制 自 治 的 心 态 显 露 无 遗 融 保 甲 于 地 方 自 治 政 策 纳 入 地 方 自 治, 编 组 保 甲 工 作 全 面 推 进 保 甲 制 度 在 历 史 上 就 是 统 治 者 加 强 基 层 社 会 控 制 的 工 具 起 初 是 专 门 针 对 以 兵 治 匪 收 效 不 好 且 又 耗 费 资 源 的 情 势 进 行 的 一 种 组 织 基 层 民 众 自 卫 防 盗 并 试 图 从 根 本 上 消 除 匪 盗 的 方 法 措 施 沿 用 至 明 清 两 代, 保 甲 制 度 已 臻 完 善, 其 功 能 也 不 断 增 加 除 治 安 防 卫 的 功 能 外, 保 甲 在 社 会 建 设 中 的 动 员 组 织 功 能 受 到 重 视 也 正 是 在 这 个 意 义 上, 保 甲 制 度 与 地 方 自 治 找 到 了 结 合 点 国 民 党 政 府 希 望 大 家 相 信 : 保 甲 之 目 的 对 内 为 安 定 社 会 秩 序, 促 进 建 设, 谋 全 民 之 福 利 对 外 为 集 中 国 民 力 量, 抗 敌 御 侮, 求 全 民 之 解 放 故 保 甲 运 动 之 构 成 机 体 力 量 目 的, 在 在 为 发 挥 吾 民 族 固 有 之 合 作 能 力, 团 结 精 神, 戮 力 一 心, 充 实 全 民 之 政 治 建 设, 极 合 自 治 之 原 则 [23]1 虽 然 编 组 保 甲 在 直 接 控 制 社 会 和 动 员 管 理 方 面 有 着 明 显 的 功 效, 但 古 老 的 保 甲 功 能 显 然 已 经 不 能 适 应 近 现 代 城 市 社 会 问 题 的 复 杂 性 和 高 要 求 保 甲 的 核 心 思 想 在 于 以 邻 居 间 相 互 监 督 与 连 带 责 任, 从 而 实 现 对 基 层 的 严 密 控 制, 达 到 维 持 基 层 的 治 安 和 秩 序 的 目 的 国 民 党 政 府 意 图 通 过 推 行 保 甲 使 人 民 遵 守 其 基 层 代 理 人 保 甲 长 带 头 制 定 的 乡 约 民 规 [24]532, 办 理 团 练 居 民 责 任 连 坐 的 主 要 用 意 在 于 揭 奸 清 盗 御 寇 纠 惰 察 暴 等 基 层 管 控, 保 甲 实 质 上 就 是 基 层 的 警 察 制 度 当 时 就 有 人 一 针 见 血 地 指 出, 拿 自 治 的 眼 光, 来 看 这 保 甲 制, 可 说 是 文 不 对 题 [25] 在 蒋 介 石 提 出 的 所 谓 先 努 力 完 成 自 卫 后 再 推 行 自 治 的 主 张 下, 保 甲 与 地 方 自 治 被 强 制 结 合 施 办 南 京 国 民 政 府 在 1932 年 颁 布 的 剿 匪 区 内 编 查 保 甲 户 口 条 例, 规 定 首 先 在 剿 匪 区 实 行 保 甲 1933 年, 蒋 介 石 便 要 求 其 他 各 省, 以 环 境 需 要 相 率 仿 行, 办 理 保 甲 编 组, 以 实 现 全 面 的 社 会 管 控 [26] 欲 谋 地 方 之 安 定, 只 有 沿 用 家 庭 制 度 中 之 家 长, 以 为 严 密 民 众 组 织 之 基 础, 乃 可 执 简 以 驭 繁 [27]78 同 时, 明 确 地 出 台 了 以 保 甲 融 于 地 方 自 治 的 饬 令, 以 保 甲 代 替 自 治 制 度 下 层 之 闾 邻, 已 著 明 令 矣 [28] 年, 蒋 介 石 主 持 召 开 全 国 地 方 高 级 人 员 会 议, 通 过 了 融 保 甲 于 自 治 的 地 方 自 治 议 案, 容 纳 保 甲 于 自 治 之 中, 乡 镇 的 编 制 为 保 甲 [29]116 严 格 的 管 教 养 卫 的 政 策 开 始 凸 显 出 来 在 南 京, 为 了 确 保 保 甲 户 数 编 组 精 确, 人 口 清 查 工 作 频 繁 且 严 格 连 保 连 坐 切 结 等 办 法 也 普 遍 施 行 平 素 行 为 不 正 无 正 当 职 业 参 加 社 会 活 动 多 无 职 业 或 生 活 优 裕 服 装 穿 着 变 化 不 定 言 语 支 吾 与 外 国 人 交 往 密 切 等 行 为 统 统 都 被 纳 入 到 保 甲 重 点 监 控 的 范 围 一 系 列 规 则 办 法 的 出 台 标 志 着 地 方 自 治 政 策 向 保 甲 过 渡, 如 南 京 闾 邻 组 织 原 则 南 京 城 区 编 组 保 甲

7 44 王 云 骏 : 从 自 治 到 保 甲 : 民 国 时 期 社 会 管 理 的 政 治 学 分 析 2013 年 8 月 暂 行 办 法 南 京 市 编 组 保 甲 规 则 整 理 乡 镇 保 甲 办 法 整 理 保 甲 应 行 注 意 事 项 和 乡 镇 保 甲 长 办 公 处 所 应 有 各 项 图 册 设 备 表 等 等 而 随 着 地 方 自 治 政 策 向 保 甲 的 过 渡, 南 京 国 民 政 府 的 社 会 管 控 目 的 显 现 户 口 调 查 登 记 的 严 格 程 度 和 频 率 加 强, 乡 镇 保 甲 须 按 月 上 报 户 口 及 异 动 1936 年 7 月 南 京 市 政 府 同 地 方 自 治 推 进 委 员 会 及 市 党 政 军 警 机 关 部 门, 共 调 动 8000 多 名 工 作 人 员, 组 成 南 京 户 口 总 调 查 团, 进 行 户 口 总 复 查 一 天 之 内, 户 口 调 查 工 作 经 过 保 甲 - 乡 镇 - 区 - 市 的 流 程, 办 理 完 成 保 甲 的 推 行 完 全 吞 没 了 地 方 自 治 如 户 口 登 记 调 查 和 异 动 管 理 保 甲 编 组 等 事 务 几 乎 全 部 取 代 先 前 的 地 方 自 治 事 务 [30] 1936 年 的 南 京 地 方 自 治 调 查 统 计 表 中, 保 甲 户 的 保 甲 编 组 数 目 成 了 所 谓 开 办 地 方 自 治 的 成 绩 保 甲 工 作 几 乎 成 为 自 治 事 务 处 的 本 职 工 作, 而 自 治 事 务 似 乎 已 经 不 合 时 宜 三 社 会 管 理 与 管 理 社 会 的 逻 辑 冲 突 地 方 自 治 与 编 组 保 甲 是 中 国 历 史 上 社 会 管 理 的 两 种 方 式 尽 管 二 者 存 在 显 著 差 异, 但 民 国 时 期 的 社 会 建 设 者 们 曾 经 尝 试 着 将 其 合 二 为 一, 融 保 甲 于 地 方 自 治, 应 该 视 为 社 会 管 理 领 域 非 常 有 积 极 意 义 的 尝 试 特 别 是 经 过 孙 中 山 先 生 结 合 西 方 民 主 政 治 理 念 而 建 构 的 现 代 地 方 自 治 概 念, 有 着 鲜 明 的 现 代 国 家 建 设 的 指 向 但 是, 由 于 地 方 自 治 与 编 组 保 甲 建 基 于 完 全 不 同 的 逻 辑 理 路, 加 之 凌 驾 在 这 两 者 逻 辑 之 上 的 更 为 强 势 的 党 治 国 家 的 逻 辑 的 存 在, 导 致 地 方 自 治 与 编 组 保 甲 的 冲 突 而 非 融 合 的 结 果, 就 在 情 理 之 中 了 社 会 管 理 作 为 一 项 国 家 任 务, 具 有 三 个 层 次 的 目 标 一 是 社 会 秩 序 的 管 理 表 现 为 制 定 社 会 运 行 的 规 则, 维 护 社 会 稳 定 态 势, 纠 正 社 会 不 良 行 为 在 这 个 层 次 上, 它 几 乎 和 管 理 社 会 同 义, 强 调 国 家 作 为 管 理 主 体 对 行 政 相 对 人 的 制 约 和 规 范 ; 第 二 个 层 次 是 激 活 社 会 因 素 表 现 为 尊 重 社 会 自 身 发 展 规 律, 优 化 社 会 结 构, 促 进 社 会 各 部 分 和 谐 共 生 它 重 视 社 会 自 我 管 理 能 力 的 生 长 与 培 育, 强 调 社 会 组 织 或 公 民 个 人 对 社 会 事 务 的 主 体 作 用 第 二 层 次 与 第 一 层 次 的 目 标 互 补, 才 是 社 会 管 理 的 完 整 意 义 但 社 会 管 理 更 为 严 格 的 目 标 在 于 第 三 个 层 次, 即 承 担 着 调 适 国 家 与 社 会 关 系 的 重 要 任 务 在 这 个 层 次 上, 社 会 管 理 的 目 标 要 求 合 理 掌 握 国 家 与 社 会 的 领 域 界 限, 准 确 区 分 国 家 与 社 会 两 种 不 同 性 质 的 行 为, 正 确 引 导 国 家 与 社 会 关 系 的 发 展 方 向 根 据 上 述 对 社 会 管 理 目 标 的 理 解, 审 视 民 国 社 会 管 理 的 努 力, 不 难 发 现 民 国 社 会 建 设 措 施 上 的 缺 陷 和 方 向 上 的 游 移 地 方 自 治 的 实 质 是 地 方 公 共 事 务 的 地 方 自 我 管 理 它 有 两 个 方 面 的 指 向, 一 般 意 义 上, 就 是 通 过 国 家 对 社 会 中 央 对 地 方 的 指 导, 建 构 起 官 官 合 作 ( 中 央 和 地 方 ) 官 民 合 作 民 民 合 作 的 治 理 结 构, 另 一 个 中 国 特 殊 的 方 面, 就 是 改 变 传 统 帝 国 皇 权 不 下 县 惯 例, 通 过 县 市 以 下 的 组 织 化 过 程, 传 递 现 代 国 家 对 社 会 的 影 响 从 而 达 到 国 家 对 社 会 的 管 理 社 会 对 国 家 的 制 约 以 及 社 会 自 我 管 理 三 者 的 有 机 平 衡 所 以, 地 方 自 治 实 质 上 是 一 个 国 家 向 社 会 分 权 的 过 程, 是 将 社 会 视 为 完 整 的 独 立 体, 兼 有 社 会 管 理 三 个 层 次 意 义 的 管 理 行 为 撇 开 反 共 防 共 等 特 定 历 史 因 素 不 说, 编 组 保 甲 则 有 着 其 自 身 更 加 明 确 的 工 具 性 追 求, 那 就 是 对 于 传 统 中 国 社 会 组 织 品 质 低 劣 组 织 化 程 度 不 高 等 状 况 的 弥 补 和 疗 救 保 甲 制 通 过 国 家 行 政 力 量 向 社 会 基 层 的 渗 透, 以 达 到 提 高 社 会 组 织 化 程 度, 优 化 社 会 动 员 效 果 的 目 的 它 以 编 织 社 会 组 织 网 络 的 形 式, 试 图 建 构 一 个 带 有 军 事 化 色 彩 的 社 会 秩 序 因 此, 与 地 方 自 治 相 区 别, 编 组 保 甲 实 质 上 是 一 个 国 家 向 社 会 集 权 的 过 程, 是 将 社 会 视 为 行 政 相 对 人, 仅 仅 具 有 社 会 管 理 第 一 层 次 意 义, 或 者 称 之 为 管 理 社 会 的 管 理 措 施 虽 然 历 史 地 看, 保 甲 制 通 过 严 密 的 组 织 管 理, 使 得 社 会 动 员 的 效 率 有 所 提 高, 如 在 兴 修 水 利 修 筑 道 路 疏 通 河 道 等 物 质 基 础 设 施 建 设 过

8 第 35 卷 第 8 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 45 程 中 展 示 了 社 会 力 量, 一 定 程 度 上 也 反 映 了 社 会 自 我 管 理 自 我 服 务 方 面 的 成 效 但 在 当 时, 保 甲 仍 然 始 终 不 是 受 人 欢 迎 的 制 度 : 世 人 有 诟 现 行 保 甲, 全 系 集 权 之 官 治 化, 或 有 诟 为 全 系 军 事 化, 毫 无 自 治 之 法 意 存 于 其 间 [31]3 而 且 由 于 控 制 的 需 求 过 大, 使 得 这 种 良 好 的 组 织 动 员 致 力 地 方 自 治 事 业 者 甚 少 [32]37, 主 要 作 用 仍 在 政 权 需 要 的 基 层 维 稳 和 秩 序 控 制 这 可 视 为 是 保 甲 融 于 自 治 后 导 致 地 方 自 治 异 化 的 集 中 表 现 因 此 不 难 发 现, 如 果 说 地 方 自 治 蕴 含 着 社 会 管 理 的 完 整 的 内 在 逻 辑, 那 么 编 组 保 甲 则 是 鲜 明 地 彰 显 着 管 理 社 会 思 想 逻 辑 具 体 地 分 析, 二 者 的 冲 突 导 致 地 方 自 治 的 异 化, 大 致 有 三 方 面 原 因 : 1. 党 治 模 式 在 现 代 国 家 建 设 中 的 困 境 以 党 治 国, 是 孙 中 山 设 计 且 由 国 民 党 政 府 继 承 的 实 现 社 会 改 造 目 标 的 根 本 途 径 孙 中 山 在 从 事 长 期 的 反 清 斗 争 中, 把 在 中 国 实 现 英 美 政 党 政 治 制 度 作 为 主 要 奋 斗 目 标 这 个 目 标, 孙 中 山 曾 希 望 借 助 议 会 政 党 竞 争 的 形 式 来 实 现 但 其 民 主 政 治 思 想 在 袁 世 凯 的 践 踏 下 逐 步 犹 豫 起 来, 直 到 宋 教 仁 被 暗 杀, 他 强 调 必 须 严 密 党 的 组 织, 进 而 提 出 了 军 政 训 政 宪 政 的 三 政 说, 在 军 政 和 训 政 时 期, 一 切 军 国 庶 政, 悉 归 本 党 负 完 全 责 任 [33]97 这 样, 孙 中 山 的 政 党 政 治 思 想 就 由 主 张 多 党 制 转 变 成 了 先 一 党 制 后 多 党 制 的 政 党 政 治 阶 段 论 孙 中 山 对 中 国 百 姓 的 政 治 和 文 化 素 质 持 悲 观 态 度, 认 为 中 国 人 民 长 期 生 活 在 专 制 之 下, 未 能 接 受 现 代 教 育, 与 现 代 国 民 水 平 相 距 遥 远, 国 民 素 质 低, 不 能 迅 速 适 应 并 享 受 现 代 民 主 政 治 夫 以 中 国 数 千 年 专 制 退 化 而 被 征 服 亡 国 之 民 族, 一 旦 革 命 光 复, 而 欲 成 立 一 共 和 宪 治 之 国 家, 舍 训 政 一 道, 断 无 又 速 达 也 因 此 国 民 党 有 责 任 训 导 开 化 民 众, 才 能 为 国 家 进 入 未 来 的 民 主 宪 政 阶 段 培 育 基 础 民 国 之 主 人 者, 实 等 于 初 生 之 婴 儿 耳, 革 命 党 者, 即 产 此 婴 儿 之 母 也 既 产 之 矣, 则 当 保 养 之, 教 育 之, 方 尽 革 命 之 责 [34]658 但 以 党 治 国 的 训 政 阶 段 只 维 持 六 年, 保 养 教 育 民 众 的 目 的 是 要 待 主 人 成 年 后 还 之 政 也 一 经 地 方 自 治 完 成, 执 政 党 将 还 政 于 民, 举 行 国 民 大 会, 进 行 自 由 选 举, 国 家 最 后 进 入 民 主 宪 政 的 阶 段 1927 年 南 京 国 民 政 府 成 立 后, 在 以 党 治 国 思 想 的 指 导 下, 国 民 党 逐 渐 建 立 了 通 过 党 治 控 制 全 社 会 的 管 理 体 系 党 治 国 家 是 中 国 现 代 国 家 建 设 为 克 服 低 组 织 化 而 采 行 的 一 种 组 织 和 建 制 方 式 现 代 国 家 建 设 的 基 本 诉 求 是 民 族 国 家 和 民 主 国 家, 前 者 侧 重 于 国 家 的 自 主 意 志 和 国 家 的 能 力, 后 者 侧 重 于 国 家 的 公 共 性 质 和 国 民 对 国 家 生 活 的 参 与 和 控 制 党 治 国 家 的 历 史 合 理 性 显 然 应 由 其 是 否 满 足 或 多 大 程 度 上 满 足 了 现 代 国 家 建 设 的 两 项 诉 求 而 定 [35]242 如 果 说, 党 治 模 式 在 一 定 程 度 上 呼 应 了 民 族 国 家 的 需 求, 但 其 工 具 性 价 值 与 民 主 国 家 目 标 取 向 明 显 相 悖 南 京 国 民 政 府 在 党 治 的 绝 对 权 力 下 推 行 地 方 自 治, 将 自 治 纳 入 党 治 的 目 标, 将 自 治 视 为 控 制 的 手 段, 而 忽 视 自 治 的 自 主 独 立 的 一 面, 使 得 党 治 模 式 下 的 自 治 从 一 开 始 就 陷 入 深 刻 的 矛 盾 之 中 例 如,1934 年 南 京 市 将 保 甲 制 度 纳 入 地 方 自 治 的 范 畴, 对 区 乡 保 甲 长 人 选 的 种 种 财 产 限 制 和 意 识 形 态 的 标 准, 实 际 上 是 试 图 用 自 治 的 手 段 强 化 了 党 治 国 民 政 府 将 党 治 作 为 一 种 建 设 现 代 国 家 的 手 段, 正 可 谓 缘 木 求 鱼, 难 以 达 到 目 的 2. 地 方 自 治 中 社 会 自 主 性 的 缺 失 民 国 时 期 的 地 方 自 治 不 同 于 传 统 中 国 皇 权 不 下 县 格 局 中 由 乡 土 士 绅 主 导 的 地 方 自 治, 更 不 同 于 后 来 我 们 理 解 的 居 于 现 代 国 家 与 社 会 关 系 格 局 中 的 社 会 自 治 它 针 对 国 家 因 素 在 县 以 下 区 域 空 缺 以 及 社 会 自 身 发 育 不 充 分 ( 如 社 会 组 织 化 品 质 低 劣 ) 两 种 现 象 而 肩 负 着 国 家 渗 透 和 改 造 社 会 的 双 重 任 务 这 一 点 可 以 通 过 南 京 市 地 方 自 治 机 构 的 职 能 安 排 和 层 级 设 计 中 了 解 到 当 时 的 意 图 如 上 至 中 央 内 政 部 的 地 方 自 治 专 门 委 员 会, 下 至 南 京 市 政 府 设 置 的 市 自 治 事 务 所 市 地 方 自 治 推 进 委 员 会 市 自 治 事 务 处 以 及 动 员 各 界 参 与 的 市 自 治 研 究 会 等 机 构, 涵 盖 了 中 央 到 地 方 政 府 到 民 间 的 部 门 在 市 以 下 层 级 建 立 的 自 治 组 织 兼 有 政 府 和 社 会 两 种 性

9 46 王 云 骏 : 从 自 治 到 保 甲 : 民 国 时 期 社 会 管 理 的 政 治 学 分 析 2013 年 8 月 质, 如 区 公 所 乡 镇 公 所, 都 属 于 政 府 序 列 的 自 治 组 织, 再 下 一 层 级, 如 闾 邻 或 保 甲, 则 为 非 政 府 序 列 的 民 间 组 织 但 显 然 这 些 民 间 组 织 都 有 着 浓 厚 的 行 政 化 取 向, 当 时 的 民 众 认 为 区 乡 镇 闾 邻 或 保 甲 都 是 公 家 人 此 外, 在 推 行 地 方 自 治 的 工 作 中, 农 工 商 经 济 治 安 消 防 抚 恤 救 灾 等 关 乎 民 生 的 物 质 建 设 内 容 显 然 大 于 公 民 教 育 社 会 组 织 选 举 训 练 等 民 权 建 设 内 容 这 也 导 致 人 们 常 常 产 生 自 治 就 是 为 了 民 生 的 看 法, 地 方 自 治 中 社 会 自 主 性 目 的 被 严 重 忽 视 在 自 治 就 是 为 了 秩 序, 自 治 就 是 为 了 民 生 的 观 念 中, 出 现 用 保 甲 来 替 代 自 治, 就 不 足 为 怪 了 3. 社 会 建 设 中 组 织 化 概 念 的 认 识 偏 差 应 当 承 认, 组 织 化 的 缺 乏, 是 中 国 社 会 无 法 承 担 起 现 代 国 家 建 设 任 务 的 基 础 薄 弱 的 表 现 这 种 组 织 资 源 匮 乏 或 低 组 织 化 状 态, 梁 漱 溟 称 之 为 缺 乏 团 体 组 织, 中 国 之 失 败, 就 在 于 其 社 会 散 漫 消 极 和 平 无 力 若 特 指 其 失 败 之 处, 那 要 不 外 两 点 : 一 是 缺 乏 科 学 技 术 ; 二 是 缺 乏 团 体 组 织 [36]46 也 许 是 民 国 当 局 也 正 是 在 推 进 地 方 自 治 的 过 程 中 发 现 了 中 国 社 会 的 这 一 现 象, 于 是 提 出 制 定 出 编 组 保 甲, 以 保 甲 作 为 自 治 基 础 的 政 策 这 个 政 策 看 似 对 症 下 药, 但 似 乎 又 有 治 标 不 治 本 之 嫌, 因 为 中 国 社 会 缺 的 是 自 组 织 而 非 被 组 织 在 南 京, 用 国 家 权 力 乃 至 军 事 力 量 促 进 社 会 的 组 织 化 的 例 子 广 泛 存 在, 如 在 南 京 太 平 门 外 一 带 的 保 甲 编 组 工 作, 按 理 应 由 区 公 所 办 理, 但 由 于 太 平 门 外 还 是 宪 兵 第 八 团 的 驻 地, 因 此, 区 公 所 并 没 有 管 理 权 限, 这 一 处 的 保 甲 工 作 便 由 宪 兵 团 负 责 [37]74 虽 然 编 组 保 甲 也 有 自 组 织 的 特 征, 但 表 面 上 主 张 保 甲 长 由 民 选, 但 实 际 操 作 过 程 中, 保 甲 成 为 乡 村 的 警 察, 国 民 政 府 认 为 决 不 能 公 举 一 个 人 去 当 乡 村 警 察, 而 是 要 上 面 委 任 [38] 在 此 情 形 下, 保 甲 制 是 实 实 在 在 地 成 为 了 被 组 织 的 产 物, 人 们 毫 无 争 议 地 将 其 视 为 政 府 基 层 官 僚 化 的 延 伸 由 此 可 见, 民 国 当 局 对 于 什 么 是 社 会 组 织 化, 如 何 改 变 社 会 组 织 化 状 态, 从 观 念 上 看 就 是 存 在 很 大 偏 差 的 通 过 国 家 权 力 造 就 的 保 甲 制 与 社 会 自 组 织 无 关, 也 于 社 会 无 益 正 如 前 文 所 及, 社 会 管 理 的 一 个 重 要 目 标 是 建 构 或 调 适 一 个 新 型 的 国 家 与 社 会 关 系, 然 而 在 建 设 一 个 什 么 样 的 国 家 尚 未 成 定 论 之 时, 调 适 国 家 与 社 会 的 关 系 的 目 标 就 是 毫 无 根 基 的 沙 上 之 塔 民 国 时 期 社 会 建 设 的 良 好 愿 望, 在 国 家 建 设 的 强 势 主 题 中 难 以 有 序 展 开 和 实 现, 实 在 是 历 史 的 必 然 [ 参 考 文 献 ] [1] 王 先 明. 从 自 治 到 保 甲 : 乡 制 重 构 中 的 历 史 回 归 问 题 以 20 世 纪 三 四 十 年 代 两 湖 乡 村 社 会 为 范 围 [J]. 史 学 月 刊,2008,(2). [2] 王 建 学. 近 代 中 国 地 方 自 治 法 重 述 [M]. 北 京 : 法 律 出 版 社,2011. [3] 荣 孟 源. 中 国 国 民 党 历 次 代 表 大 会 及 中 央 全 会 资 料 ( 上 )[M]. 北 京 : 光 明 日 报 出 版 社,1985. [4] 王 云 骏. 民 国 南 京 城 市 社 会 管 理 [M]. 南 京 : 江 苏 古 籍 出 版 社,2001. [5] 中 国 社 会 科 学 院 近 代 史 研 究 所 中 华 民 国 史 研 究 室 等 编. 孙 中 山 全 集 ( 第 一 卷 )[M]. 北 京 : 中 华 书 局,1981. [6] 孙 中 山. 孙 中 山 全 集 ( 第 三 卷 )[M]. 北 京 : 中 华 书 局,1984. [7] 孙 中 山. 孙 中 山 选 集 [M]. 北 京 : 人 民 出 版 社,1981. [8] 王 建 学. 中 国 近 代 地 方 自 治 法 重 述 [M]. 北 京 : 法 律 出 版 社,2011. [9] 孙 中 山. 孙 中 山 选 集 [M]. 北 京 : 人 民 出 版 社,1981. [10] 行 政 院 县 政 计 划, 总 裁 地 方 自 治 言 论 [M]. 上 海 : 中 正 书 局,1940. 南 京 图 书 馆 民 国 资 料 室. [11] 张 研, 孙 燕 京. 民 国 史 料 丛 刊 [M]. 第 79 册. 郑 州 : 大 象 出 版 社,2009. 南 京 图 书 馆 民 国 资 料 室. [12] 朱 汇 森. 中 华 民 国 史 事 纪 要 [M] [13] 中 国 国 民 党 中 央 委 员 会 党 史 委 员 会 编. 总 统 蒋 公 思 想 言 论 总 集 ( 卷 十 )[M]. 中 国 国 民 党 中 央 委 员 会 党 史 委 员 会 恭 印,1984. [14] 蒋 主 席 昨 在 国 府 作 重 要 政 治 报 告, 中 央 日 报 ( 影 印 合 订 版 ),1929 年 1 月 -3 月. 江 苏 古 籍 出 版 社, 南 京 图 书 馆 民 国 资 料 室 藏. [15] 中 国 国 民 党 中 央 委 员 会 党 史 委 员 会 编. 先 总 统 蒋 公 思 想 言 论 总 集 ( 第 三 卷 )[M]. 中 国 国 民 党 中 央 委 员 会 党 史 委 员 会 恭 印,1984. [16] 中 国 国 民 党 中 央 委 员 会 党 史 委 员 会 编. 先 总 统 蒋 公 思 想 言 论 总 集 ( 第 十 二 卷 )[M]. 中 国 国 民 党 中 央 委

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