我国公共预算透明度研究

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1 中 国 经 济 改 革 研 究 基 金 会 2011 年 度 资 助 研 究 项 目 ( 项 目 编 号 :201101) 加 强 预 算 透 明 度 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 ( 研 究 报 告 ) 项 目 负 责 人 : 马 蔡 琛 南 开 大 学 经 济 学 院 2012 年 3 月

2 中 国 经 济 改 革 研 究 基 金 会 2011 年 度 资 助 研 究 项 目 ( 项 目 编 号 :201101) 加 强 预 算 透 明 度 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 ( 研 究 报 告 ) 项 目 负 责 人 : 马 蔡 琛 课 题 组 副 组 长 : 黄 凤 羽 姚 丽 莎 邓 淑 莲 课 题 组 成 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 于 宾 王 亚 欣 邢 翌 宇 李 京 吴 晓 忠 张 莉 武 炜 孟 久 儿 尚 妍 姜 欣 郑 改 改 赵 灿 谢 意 谢 德 金 南 开 大 学 经 济 学 院 2

3 2012 年 3 月 3

4 摘 要 公 开 透 明 是 现 代 预 算 的 一 个 重 要 特 征, 体 现 为 现 代 财 政 管 理 的 一 项 重 要 原 则 预 算 透 明 度 是 优 良 政 府 治 理 的 关 键 环 节, 可 以 促 使 负 责 制 定 和 实 施 财 政 政 策 的 机 构 和 人 员, 更 加 认 真 地 履 行 受 托 责 任, 赢 得 知 情 公 众 的 支 持, 这 是 目 前 国 际 社 会 已 然 达 成 的 普 遍 共 识 纵 观 30 多 年 来 的 中 国 财 政 体 制 改 革, 至 少 可 以 从 两 个 维 度 来 加 以 考 察, 一 个 是 财 政 实 体 的 视 角, 另 一 个 是 财 政 治 理 的 视 角 ( 也 就 是 程 序 正 义 视 角 ) 前 一 个 方 面 的 改 革 可 谓 成 就 斐 然, 初 步 建 立 了 符 合 市 场 经 济 要 求 的 公 共 财 政 体 系, 财 政 税 收 政 策 对 于 经 济 和 社 会 发 展 发 挥 了 重 要 作 用 但 是 后 一 个 方 面 的 改 革, 则 相 对 进 展 缓 慢, 尽 管 扩 大 了 预 算 的 范 围, 减 少 了 预 算 外 收 支 的 规 模, 但 依 然 有 相 当 规 模 的 公 共 资 金 游 离 于 预 算 之 外 同 成 熟 市 场 经 济 国 家 的 实 践 相 比, 我 国 的 预 算 透 明 化 程 度 与 国 际 规 范 标 准 存 在 很 大 的 差 距 随 着 我 国 经 济 市 场 化 和 公 共 治 理 民 主 化 进 程 的 推 进, 社 会 各 界 对 预 算 透 明 度 愈 加 关 注 2010 年 两 会 期 间, 将 提 高 预 算 透 明 度 写 入 了 政 府 工 作 报 告 因 此, 加 大 财 政 预 算 透 明 度, 增 强 人 民 对 社 会 生 活 的 参 与 度 和 对 政 府 资 金 运 作 的 约 束, 是 稳 步 推 进 民 主 政 治 的 有 力 措 施, 也 是 约 束 政 府 财 政 支 出 加 强 对 政 府 公 共 支 出 进 行 监 督 的 重 要 环 节 提 升 预 算 透 明 度, 能 够 使 社 会 公 众 及 时 掌 握 真 实 的 财 政 信 息 和 财 政 政 策 走 向, 监 督 政 府 部 门 活 动, 督 促 政 府 科 学 决 策 和 依 法 行 政, 规 范 财 政 分 配 行 为, 有 效 降 低 政 府 行 政 成 本, 推 动 政 治 民 主 进 程, 必 将 有 助 于 实 现 人 民 群 众 当 家 理 财 的 理 想 和 追 求 一 般 来 说, 预 算 透 明 度 的 内 涵 可 以 从 两 方 面 来 把 握 : 一 方 面 认 为 透 明 即 公 开, 预 算 透 明 核 心 就 在 于 实 现 预 算 信 息 公 开 ; 另 一 方 面 认 为 预 算 透 明 核 心 不 仅 仅 是 公 开, 更 应 包 括 公 开 基 础 上 的 公 众 参 与 公 众 参 与 一 方 面 可 以 反 映 纳 税 人 的 偏 好, 另 一 方 面 可 以 集 中 公 众 智 慧, 是 公 众 参 与 到 预 算 决 策 中 来, 从 而 使 决 策 更 加 科 学 化 民 主 化, 更 好 地 代 表 公 众 的 切 身 利 益 因 此, 预 算 透 明 度 是 指 预 算 编 制 审 查 听 证 执 行 决 算 的 环 节, 都 应 以 阳 光 预 算 理 念 为 核 心, 充 分 体 现 公 开 透 明 的 原 则, 便 于 公 众 获 得 相 关 信 息 预 算 透 明 度 要 求 公 众 和 其 他 利 益 相 关 者 能 以 较 1

5 低 成 本 获 得 相 关 的 预 算 信 息, 凡 是 与 社 会 公 众 利 益 相 关 的 一 切 ( 除 了 涉 及 国 家 安 全 和 利 益 的 ) 都 应 当 是 透 明 的 本 课 题 报 告 共 分 为 10 章, 主 要 内 容 包 括 : 第 1 章 导 论 主 要 阐 述 了 本 课 题 研 究 的 背 景 和 意 义 研 究 对 象 和 目 的 研 究 内 容 研 究 方 法 创 新 之 处 及 进 一 步 研 究 的 问 题 第 2 章 预 算 透 明 度 的 相 关 文 献 述 评 主 要 是 分 别 对 国 内 外 研 究 文 献 进 行 简 要 介 绍 和 评 价 第 3 章 公 共 预 算 透 明 度 的 理 论 基 础 本 章 主 要 分 析 了 公 共 产 品 理 论 委 托 代 理 理 论 交 易 费 用 理 论 知 情 权 公 共 受 托 责 任 善 治 理 论 等 用 来 支 持 预 算 透 明 制 度 改 革 的 理 论 第 4 章 中 国 公 共 预 算 改 革 的 制 度 演 化 与 典 型 特 征 从 历 史 视 野 中 考 察 了 中 国 预 算 改 革 和 预 算 透 明 度 建 设 的 发 展 线 索, 分 析 了 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 动 力 机 制 及 其 演 化 方 向, 进 而 系 统 考 察 了 新 一 轮 中 国 公 共 预 算 改 革 的 典 型 特 征 与 存 在 问 题 第 5 章 中 国 政 府 预 算 透 明 度 的 环 境 差 异 分 析 本 章 在 考 察 中 外 预 算 管 理 环 境 差 异 的 基 础 上, 系 统 归 纳 了 预 算 透 明 度 的 一 般 性 国 际 标 准 通 过 对 我 国 目 前 的 预 算 透 明 现 状 与 预 算 透 明 的 一 般 标 准 比 较, 进 一 步 揭 示 了 中 国 预 算 透 明 度 建 设 村 镇 的 差 距 第 6 章 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 的 互 动 影 响 机 制 本 章 介 绍 了 行 政 成 本 的 相 关 概 念, 并 分 析 了 我 国 政 府 行 政 成 本 高 的 原 因, 最 后 阐 述 预 算 透 明 度 和 政 府 行 政 成 本 间 的 关 系 第 7 章 国 际 经 验 与 启 示 : 基 于 金 砖 国 家 的 比 较 研 究 本 章 通 过 对 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 南 非 五 国 的 预 算 透 明 法 律 保 障 制 度 预 算 报 告 制 度 审 计 结 果 公 告 制 度 以 及 参 与 式 预 算 情 况 进 行 了 系 统 的 分 析, 为 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 制 度 设 计 提 供 依 据 第 8 章 中 国 城 市 财 政 透 明 建 设 经 验 对 比 分 析 : 基 于 河 南 焦 作 和 浙 江 温 岭 的 考 察, 分 析 了 河 南 焦 作 和 浙 江 温 岭 在 进 行 财 政 透 明 建 设 方 面 的 差 异 性 和 共 性 第 9 章 优 化 预 算 透 明 度 的 技 术 支 撑 体 系 政 府 会 计 与 政 府 财 务 报 告 体 2

6 系 本 章 分 析 了 当 前 国 内 预 算 会 计 体 系 在 信 息 披 露 方 面 的 缺 陷 及 对 预 算 透 明 的 制 约, 进 而 提 出 短 期 内 的 改 进 措 施, 即 构 建 预 算 会 计 与 财 务 会 计 相 结 合 的 政 府 会 计 体 系 及 相 应 财 务 报 告 体 系 第 10 章 我 国 公 共 预 算 透 明 度 的 目 标 原 则 条 件 本 章 在 介 绍 公 共 预 算 透 明 度 的 目 标 和 原 则 的 基 础 上 重 点 分 析 了 我 国 实 施 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 条 件 及 约 束 条 件 其 中 已 具 备 的 基 本 条 件 有 : 中 央 政 府 的 高 度 重 视 并 具 有 推 进 预 算 透 明 改 革 的 明 确 意 愿 ; 民 间 力 量 和 专 家 学 者 的 努 力 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 强 力 的 社 会 基 础 预 算 公 开 的 制 度 基 础 基 本 建 立 ; 地 方 参 与 式 预 算 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 实 践 基 础 第 11 章 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 政 策 建 议 与 制 度 安 排 本 章 针 对 我 国 公 共 预 算 透 明 度 制 度 改 革 过 程 中 存 在 的 问 题 及 约 束 条 件, 给 出 了 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 保 障 如 强 化 透 明 意 识, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 奠 定 思 想 基 础 ; 加 强 相 关 财 政 法 律 建 设, 为 预 算 透 明 提 供 严 明 的 法 律 环 境 ; 完 善 相 关 财 政 管 理 制 度, 为 预 算 透 明 改 革 提 供 制 度 性 依 托 ; 整 合 预 算 会 计 报 告 体 系 及 信 息 化 建 设, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 提 供 技 术 支 撑 ; 推 广 参 与 式 预 算 试 点, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 夯 实 社 会 基 础 3

7 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 目 录 第 1 章 导 论 本 课 题 的 研 究 背 景 和 研 究 意 义 本 课 题 的 研 究 背 景 本 课 题 的 研 究 目 的 和 意 义 本 课 题 的 研 究 对 象 国 家 预 算 政 府 预 算 与 公 共 预 算 的 理 念 辨 析 预 算 透 明 度 和 政 府 行 政 成 本 的 内 涵 界 定 本 课 题 的 主 要 研 究 内 容 本 课 题 的 主 要 研 究 方 法 第 2 章 预 算 透 明 度 的 相 关 文 献 述 评 国 外 研 究 综 述 国 内 文 献 综 述 第 3 章 公 共 预 算 透 明 度 的 理 论 基 础 公 共 产 品 理 论 与 预 算 透 明 度 委 托 代 理 理 论 与 预 算 透 明 度 交 易 费 用 理 论 与 公 共 预 算 透 明 度 知 情 权 与 公 共 预 算 透 明 度 公 共 受 托 责 任 与 公 共 预 算 透 明 度 善 治 理 论 与 公 共 预 算 透 明 度 预 算 透 明 度 理 论 基 础 综 合 分 析 第 4 章 中 国 公 共 预 算 改 革 的 制 度 演 化 与 典 型 特 征 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 经 济 学 分 析 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 演 进 轨 迹 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 演 化 趋 势 新 一 轮 政 府 预 算 改 革 的 典 型 特 征 当 前 政 府 预 算 管 理 改 革 的 基 本 评 价 与 存 在 问 题 I

8 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 当 前 政 府 预 算 管 理 改 革 的 总 体 目 标 与 主 要 内 容 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 基 本 评 价 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 主 要 问 题 第 5 章 中 国 预 算 透 明 度 的 现 实 状 况 与 国 际 差 距 中 外 政 府 预 算 管 理 的 环 境 差 异 分 析 中 国 预 算 透 明 度 的 现 状 及 问 题 中 国 预 算 透 明 度 状 况 的 近 期 改 善 中 国 预 算 透 明 度 的 主 要 问 题 预 算 透 明 度 的 相 关 国 际 标 准 预 算 编 制 阶 段 的 透 明 度 问 题 预 算 审 批 中 的 透 明 度 问 题 预 算 执 行 中 的 透 明 度 问 题 预 算 审 计 与 公 开 透 明 我 国 公 共 预 算 透 明 度 与 预 算 透 明 的 一 般 标 准 的 差 距 第 6 章 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 的 互 动 影 响 机 制 行 政 成 本 的 相 关 概 念 对 行 政 成 本 的 界 定 影 响 政 府 行 政 成 本 的 因 素 我 国 政 府 行 政 成 本 高 的 原 因 主 观 方 面 的 原 因 结 构 方 面 的 原 因 机 制 方 面 的 原 因 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 预 算 信 息 公 开 透 明 的 相 关 概 述 预 算 透 明 对 政 府 行 政 成 本 的 直 接 控 制 预 算 透 明 对 政 府 行 政 成 本 的 间 接 控 制 预 算 透 明 与 政 府 行 政 成 本 模 型 分 析 第 7 章 国 际 经 验 与 启 示 : 基 于 金 砖 国 家 的 比 较 研 究 金 砖 国 家 作 为 分 析 样 本 的 意 义 II

9 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 7.2 金 砖 国 家 预 算 透 明 概 况 金 砖 国 家 的 预 算 透 明 行 动 金 砖 国 家 预 算 透 明 度 的 总 体 比 较 分 析 金 砖 国 家 提 升 预 算 透 明 度 的 动 力 机 制 研 究 金 砖 国 家 确 保 预 算 透 明 的 行 为 研 究 金 砖 国 家 预 算 透 明 的 法 律 依 据 金 砖 国 家 预 算 报 告 情 况 比 较 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 制 度 比 较 金 砖 国 家 公 众 参 与 预 算 情 况 比 较 第 8 章 中 国 地 方 财 政 透 明 建 设 的 比 较 分 析 : 基 于 河 南 省 焦 作 市 和 浙 江 省 温 岭 市 的 考 察 焦 作 与 温 岭 预 算 透 明 度 建 设 的 共 性 特 点 焦 作 与 温 岭 预 算 透 明 度 建 设 的 路 径 差 异 第 9 章 优 化 预 算 透 明 度 的 技 术 支 撑 体 系 : 政 府 会 计 与 政 府 财 务 报 告 现 行 预 算 会 计 体 系 在 信 息 披 露 上 的 问 题 政 府 会 计 短 期 改 革 方 式 政 府 会 计 长 期 改 革 的 展 望 第 10 章 我 国 预 算 透 明 改 革 的 目 标 原 则 及 条 件 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 目 标 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 近 期 目 标 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 远 期 目 标 公 共 预 算 原 则 和 预 算 透 明 度 改 革 的 一 般 原 则 公 共 预 算 的 原 则 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 一 般 原 则 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 条 件 及 约 束 条 件 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 已 具 备 的 条 件 我 国 实 施 预 算 透 明 制 度 改 革 的 约 束 条 件 第 11 章 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 政 策 建 议 与 制 度 安 排 预 算 透 明 制 度 改 革 的 思 想 基 础 : 强 化 透 明 意 识 III

10 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 11.2 预 算 透 明 的 法 律 环 境 : 加 强 财 政 法 制 建 设 完 善 相 关 配 套 改 革 和 制 度 建 设 附 录 1: 河 南 省 焦 作 市 公 共 财 政 改 革 调 研 报 告 附 录 2 浙 江 省 温 岭 市 参 与 式 预 算 改 革 调 研 报 告 附 录 3: 河 北 省 公 共 预 算 改 革 调 研 报 告 参 考 文 献 IV

11 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 1 章 导 论 1.1 本 课 题 的 研 究 背 景 和 研 究 意 义 本 课 题 的 研 究 背 景 20 世 纪 90 年 代 以 来, 以 提 高 预 算 透 明 度 为 主 题 的 财 政 管 理 革 命 受 到 了 国 际 货 币 基 金 组 织 (IMF) 经 济 合 作 与 发 展 组 织 (OECD) 国 际 预 算 合 作 组 织 (IBP) 等 国 际 组 织 的 普 遍 关 注 和 推 动, 并 逐 渐 形 成 了 指 导 其 成 员 国 提 高 预 算 透 明 度 的 标 准 例 如,IMF 通 过 的 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 原 则 宣 言 ; OECD 推 出 了 预 算 透 明 的 最 优 方 法 IBP 首 创 的 预 算 透 明 公 开 指 数 等 在 国 际 和 地 区 性 组 织 的 有 效 推 动 下, 预 算 透 明 度 问 题 在 全 球 范 围 受 到 越 来 越 多 的 关 注, 许 多 国 家 纷 纷 开 始 为 增 进 本 国 预 算 透 明 度 做 出 持 续 努 力 在 现 时 的 中 国, 随 着 公 众 知 情 权 意 识 和 纳 税 人 意 识 的 觉 醒, 现 代 民 主 法 治 国 家 的 日 臻 成 熟, 公 众 对 公 共 预 算 的 关 注 度 与 日 俱 增, 建 立 一 个 更 加 公 开 透 明 的 预 算 治 理 结 构, 有 效 降 低 政 府 行 政 成 本, 实 现 廉 洁 高 效 的 政 府 治 理 目 标, 已 成 为 具 有 重 大 理 论 价 值 与 现 实 意 义 的 时 代 命 题 我 国 政 府 近 年 来 在 中 央 一 级 推 行 部 门 预 算 制 度 建 立 国 库 集 中 收 付 制 度 体 系 实 行 政 府 采 购 制 度 按 照 国 际 标 准 制 定 预 算 分 类 和 预 算 科 目 定 期 公 布 内 容 越 来 越 丰 富 的 审 计 结 果 公 告 等 一 系 列 的 技 术 性 改 革, 都 在 相 当 程 度 上 推 动 着 预 算 透 明 度 的 提 升 例 如, 以 广 州 为 首 的 一 些 地 方 政 府 和 以 国 土 资 源 部 为 首 的 中 央 部 门 已 开 始 公 开 其 预 算, 但 同 发 达 国 家 或 地 区 的 预 算 公 开 实 践 相 比, 我 国 目 前 的 预 算 透 明 度 现 状 还 存 在 一 定 的 差 距, 问 题 在 于 忽 视 了 公 开 与 透 明 之 间 的 差 异 公 开 是 透 明 的 必 要 条 件 但 非 充 要 条 件, 在 一 定 程 度 上 透 明 可 以 看 作 是 公 开 程 度 最 彻 底 的 结 果 此 外, 我 国 预 算 透 明 度 改 革 的 一 个 重 要 特 征, 主 要 还 是 基 于 政 府 及 财 政 部 门 推 动 的 旨 在 加 强 行 政 内 部 控 制 的 政 府 自 我 革 命 公 开 透 明 是 公 共 财 政 的 本 质 要 求, 现 代 意 义 的 公 共 预 算 必 须 公 开 透 明, 接 受 公 众 监 督 由 于 缺 乏 有 效 监 督 和 透 明 的 环 境, 代 表 公 众 的 立 法 机 关 对 预 算 权 的 控 制 往 往 是 有 限 的, 这 种 局 限 导 致 行 政 部 门 和 官 员 在 预 算 过 程 中 拥 有 的 自 由 裁 量 权 (Discretionary Power) 过 于 宽 泛, 且 难 免 被 滥 用 其 代 价 就 是 大 量 稀 缺 资 源 被 配 置 到 只 对 少 数 1

12 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 人 有 益 对 普 通 民 众 和 弱 势 群 体 受 益 无 多 的 形 象 工 程 之 上 因 此, 需 要 积 极 采 取 具 体 的 措 施 提 高 公 共 预 算 透 明 度, 充 分 保 障 社 会 公 众 的 利 益 最 大 化 本 课 题 的 研 究 目 的 和 意 义 所 谓 公 共 财 政, 通 俗 地 说, 就 是 以 众 人 之 财, 办 众 人 之 事 既 然 是 众 人 之 事, 就 应 该 由 公 众 来 参 与 决 策, 应 该 将 决 策 过 程 和 运 行 结 果 告 知 于 公 众 这 本 来 是 一 个 常 识 层 面 的 问 题, 但 财 政 公 开 和 预 算 透 明 度 等 阳 光 财 政 建 设 的 问 题, 在 现 时 的 中 国, 却 成 为 了 一 个 知 易 行 难 的 攻 坚 命 题 作 为 政 府 财 政 收 支 安 排 的 基 本 计 划, 政 府 预 算 反 映 和 规 定 了 政 府 活 动 的 范 围 方 向 和 重 点 一 本 政 府 预 算, 就 是 一 面 反 映 政 府 工 作 的 镜 子, 就 是 一 本 有 关 政 府 活 动 的 详 细 记 录 通 过 政 府 预 算, 我 们 可 以 了 解 政 府 的 工 作, 透 视 政 府 的 活 动, 评 价 政 府 收 支 运 作 的 成 本, 考 核 政 府 工 作 或 活 动 的 绩 效 因 而, 可 以 说, 在 经 济 社 会 的 发 展 进 程 中, 政 府 有 多 重 要, 政 府 的 活 动 有 多 重 要, 政 府 预 算 管 理 就 有 多 重 要 1 然 而, 在 缺 乏 预 算 透 明 的 条 件 下, 是 难 以 了 解 和 掌 握 公 共 需 求 信 息 的, 也 难 以 详 细 判 断 社 会 经 济 的 发 展 态 势, 也 就 不 可 能 形 成 具 有 较 高 准 确 性 精 细 化 的 预 算 管 理 体 系 因 此, 没 有 预 算 的 公 开 透 明, 预 算 的 科 学 性 和 合 理 性 也 就 无 从 谈 起 公 开 透 明 是 现 代 预 算 的 一 个 重 要 特 征, 体 现 为 现 代 财 政 管 理 的 一 项 重 要 原 则 特 别 是 20 世 纪 90 年 代 以 来, 以 提 高 预 算 透 明 度 为 主 题 的 财 政 管 理 革 命, 在 发 达 市 场 经 济 国 家 普 遍 展 开, 并 受 到 国 际 货 币 基 金 组 织 世 界 银 行 等 国 际 组 织 的 高 度 关 注 和 推 动, 形 成 了 指 导 其 成 员 国 提 高 预 算 透 明 度 的 良 好 范 本 预 算 透 明 度 还 是 优 良 政 府 治 理 的 关 键 环 节, 可 以 促 使 负 责 制 定 和 实 施 财 政 政 策 的 机 构 和 人 员, 更 加 认 真 地 履 行 受 托 责 任, 赢 得 知 情 公 众 的 支 持, 这 是 目 前 国 际 社 会 已 然 达 成 的 普 遍 共 识 在 国 际 和 地 区 性 组 织 的 推 动 下, 发 达 国 家 发 展 中 国 家 和 转 轨 国 家 都 开 始 为 增 进 预 算 透 明 度 做 出 不 懈 努 力 许 多 国 家 纷 纷 进 行 预 算 公 开 透 明 方 面 的 探 索, 立 法 要 求 政 府 公 开 预 算, 以 期 达 到 良 好 的 公 共 治 理 因 此, 在 可 以 预 见 的 未 来, 随 着 经 济 全 球 化 政 治 民 主 化 和 技 术 支 撑 手 段 的 变 革, 预 算 透 明 度 问 题 必 将 成 为 一 种 浩 浩 荡 荡 的 世 界 潮 流 1 高 培 勇. 政 府 预 算 知 识 : 人 大 代 表 的 一 门 必 修 课 [J]. 中 国 财 政,2006,(4) 2

13 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 纵 观 30 多 年 来 的 中 国 财 政 体 制 改 革, 至 少 可 以 从 两 个 维 度 来 加 以 考 察, 一 个 是 财 政 实 体 的 视 角, 另 一 个 是 财 政 治 理 的 视 角 ( 也 就 是 程 序 正 义 视 角 ) 前 一 个 方 面 的 改 革 可 谓 成 就 斐 然, 初 步 建 立 了 符 合 市 场 经 济 要 求 的 公 共 财 政 体 系, 财 政 税 收 政 策 对 于 经 济 和 社 会 发 展 发 挥 了 重 要 作 用 但 是 后 一 个 方 面 的 改 革, 则 相 对 进 展 缓 慢, 尽 管 扩 大 了 预 算 的 范 围, 减 少 了 预 算 外 收 支 的 规 模, 但 依 然 有 相 当 规 模 的 公 共 资 金 游 离 于 预 算 之 外 特 别 是, 尽 管 近 年 来 部 分 政 府 部 门 公 开 了 预 算 的 框 架 性 内 容, 中 央 预 算 公 布 的 内 容 也 有 了 一 定 进 步, 但 与 市 场 经 济 和 现 代 公 共 治 理 的 要 求 相 比, 预 算 和 财 政 的 信 息 公 开 还 是 太 少 了, 许 多 应 当 为 广 大 公 民 所 了 解 和 掌 握 的 重 要 信 息 仍 旧 无 从 获 知 同 成 熟 市 场 经 济 国 家 的 实 践 相 比, 我 国 的 财 政 预 算 透 明 度 还 存 在 很 多 问 题 和 不 足 我 国 的 预 算 透 明 化 程 度 与 国 际 规 范 标 准 存 在 很 大 的 差 距 2001 年 1 月 普 华 永 道 对 35 个 国 家 和 地 区 进 行 了 不 透 明 指 数 调 查, 从 法 律 财 经 政 策 腐 败 会 计 准 则 与 实 务 政 府 管 制 等 五 个 方 面 考 量 结 果 显 示, 中 国 的 不 透 明 指 数 为 87, 位 居 35 个 国 家 ( 地 区 ) 之 首, 被 列 为 透 明 度 最 低 的 国 家 1 随 着 全 球 经 济 一 体 化 进 程 的 推 进, 我 国 与 各 国 的 交 往 日 益 密 切, 预 算 是 否 公 开 透 明 成 为 国 际 投 资 考 察 的 重 要 条 件 较 低 的 预 算 透 明 度, 将 会 妨 碍 我 国 更 好 地 参 与 国 际 竞 争 与 合 作, 也 不 利 于 提 升 对 于 国 际 资 本 的 吸 引 力 随 着 我 国 经 济 市 场 化 和 公 共 治 理 民 主 化 进 程 的 推 进, 社 会 各 界 对 预 算 透 明 度 愈 加 关 注 2010 年 两 会 期 间, 将 提 高 预 算 透 明 度 写 入 了 政 府 工 作 报 告 因 此, 加 大 财 政 预 算 透 明 度, 增 强 人 民 对 社 会 生 活 的 参 与 度 和 对 政 府 资 金 运 作 的 约 束, 是 稳 步 推 进 民 主 政 治 的 有 力 措 施, 也 是 约 束 政 府 财 政 支 出 加 强 对 政 府 公 共 支 出 进 行 监 督 的 重 要 环 节 提 升 预 算 透 明 度, 能 够 使 社 会 公 众 及 时 掌 握 真 实 的 财 政 信 息 和 财 政 政 策 走 向, 监 督 政 府 部 门 活 动, 督 促 政 府 科 学 决 策 和 依 法 行 政, 规 范 财 政 分 配 行 为, 有 效 降 低 政 府 行 政 成 本, 推 动 政 治 民 主 进 程, 必 将 有 助 于 实 现 人 民 群 众 当 家 理 财 的 理 想 和 追 求 综 上 所 述, 本 课 题 的 研 究 目 的 和 意 义 在 于, 通 过 提 升 预 算 透 明 度, 保 障 公 民 的 知 情 权, 提 出 强 化 人 大 预 算 监 督 的 可 行 路 径 ; 促 进 依 法 理 财 民 主 理 财, 加 强 财 政 科 学 化 精 细 化 管 理 ; 建 设 公 开 透 明 廉 洁 高 效 的 政 府, 提 高 财 政 资 金 1 吴 霞. 浅 析 新 会 计 准 则 对 会 计 透 明 度 的 影 响 [J]. 沿 海 企 业 与 科 技,2007,(1) 3

14 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 使 用 效 益, 提 高 政 府 执 政 能 力 和 办 事 效 率, 有 效 降 低 政 府 行 政 成 本 ; 提 升 公 众 对 于 公 共 产 品 的 满 意 度, 推 动 政 府 善 治 和 公 共 受 托 责 任 的 最 终 实 现 1.2 本 课 题 的 研 究 对 象 国 家 预 算 政 府 预 算 与 公 共 预 算 的 理 念 辨 析 1. 现 代 预 算 的 萌 芽 与 演 化 回 顾 20 世 纪 初 叶 风 云 激 荡 的 中 国 近 代 史, 有 许 多 事 件 当 初 仅 是 波 澜 壮 阔 岁 月 中 的 沧 海 一 粟, 却 对 此 后 的 中 国 现 代 化 进 程 产 生 了 深 远 影 响 在 政 府 预 算 方 面, 这 一 时 期 也 同 样 发 生 了 一 系 列 开 时 代 先 河 的 重 要 事 件 1 如 果 不 过 多 地 从 意 识 形 态 的 角 度 对 当 年 的 社 会 改 良 者 加 以 苛 求 的 话,20 世 纪 初 叶 现 代 政 府 预 算 萌 芽 在 中 国 的 产 生, 至 少 在 某 种 程 度 上 标 志 着, 封 建 皇 室 收 支 与 政 府 财 政 收 支 的 界 限 开 始 明 确, 政 府 预 算 也 开 始 有 可 能 成 为 以 广 大 民 众 为 代 表 的 民 权 一 方 与 封 建 王 室 贵 族 进 行 斗 争 的 工 具, 这 对 于 中 国 现 代 化 进 程 所 产 生 的 影 响 是 相 当 深 远 的 当 时 一 些 学 者 也 就 政 府 预 算 的 重 要 性 有 了 相 当 深 刻 的 认 识 有 人 就 曾 指 出 : 监 督 会 计 及 预 算 之 制, 其 严 重 如 此, 是 皆 国 会 重 要 之 职 权, 即 立 宪 国 所 以 建 设 责 任 政 府 唯 一 之 武 器 也 2 即 使 以 现 代 的 眼 光 来 看, 这 些 学 者 对 政 府 预 算 重 要 性 的 认 识, 也 是 发 人 深 省 的 不 妨 将 研 究 的 视 野 继 续 回 溯 到 17 世 纪 英 国 资 产 阶 级 革 命 前 后 的 时 代 通 过 对 当 时 史 料 的 分 析 3, 似 乎 可 以 得 出 这 样 一 个 结 论 : 现 代 政 府 预 算 的 确 立 与 发 展, 是 英 国 社 会 公 众 与 君 主 之 间 经 济 利 益 争 夺 的 产 物, 它 体 现 出 市 场 因 素 在 其 发 展 壮 大 的 过 程 中, 各 相 关 利 益 主 体 维 护 自 身 利 益 的 现 实 要 求 其 思 想 渊 源 可 以 进 一 步 上 溯 到 1215 年 英 国 大 宪 章 首 次 确 认 的 非 赞 同 毋 纳 税 以 及 1295 年 英 国 模 范 议 会 所 提 出 的 涉 及 所 有 人 的 问 题, 应 当 由 所 有 人 来 批 准 的 基 本 预 算 与 税 收 原 则 这 一 时 期 关 于 政 府 预 算 的 重 要 历 史 事 件 有 : 戊 戌 变 法 中 康 有 为 提 出 编 制 预 算 公 开 财 政 的 主 张 1908 年 清 政 府 颁 布 了 清 理 财 政 章 程, 以 及 从 1910 年 起 由 清 理 财 政 局 主 持 预 算 编 制 工 作 这 是 中 国 五 千 年 历 史 上 第 一 次 正 式 编 制 政 府 预 算 从 现 代 预 算 科 目 的 角 度 进 一 步 考 察 其 预 算 册 式 及 例 言 的 内 容 与 形 式 时 可 以 发 现, 今 天 的 预 算 科 目 分 类 方 法 的 雏 形 与 构 架 在 那 时 已 依 稀 可 见 杨 度 : 金 铁 主 义 说, 载 中 国 新 报 第 一 至 五 号,1907 年 1 月 20 日 至 5 月 20 日 有 关 英 国 政 府 预 算 产 生 与 发 展 的 历 史, 参 见 张 馨 袁 星 侯 王 玮 部 门 预 算 改 革 研 究 中 国 政 府 预 算 制 度 改 革 剖 析, 北 京 : 经 济 科 学 出 版 社,(2001),p

15 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 通 过 历 史 的 考 察, 不 难 得 出 这 样 的 结 论, 政 府 预 算 的 产 生 与 发 展 是 与 现 代 法 治 国 家 和 民 主 政 治 同 步 成 长 的, 政 府 预 算 不 仅 是 一 个 经 济 范 畴, 每 年 的 政 府 预 算 法 案 更 不 是 单 纯 的 政 府 年 度 经 济 计 划 在 财 政 收 支 上 的 体 现, 它 还 更 多 地 涉 及 政 治 层 面 的 因 素 同 时, 在 政 府 治 理 构 架 基 本 确 定 的 前 提 下, 还 更 进 一 步 涉 及 政 府 公 共 管 理 等 具 体 操 作 层 面 的 问 题 在 考 察 政 府 预 算 问 题 时, 如 果 仅 仅 关 注 其 经 济 层 面 似 乎 是 远 远 不 够 的 ( 更 不 能 把 政 府 预 算 视 为 纯 经 济 技 巧 的 实 践 ), 其 政 治 和 管 理 层 面 的 因 素 同 样 是 不 容 忽 视 的 市 场 经 济 国 家 有 关 政 府 预 算 的 文 献, 大 都 公 开 或 隐 含 地 承 认 预 算 依 存 于 民 主 政 治 制 度, 并 且 指 出 要 有 政 府 行 政 与 立 法 权 的 分 离, 以 及 明 达 的 舆 论 和 积 极 的 选 民, 无 论 何 种 政 体 的 国 家, 政 府 预 算 总 是 与 代 议 制 相 联 系 的 ( 曹 立 瀛,2000, 第 页 ) 无 论 具 体 政 府 治 理 结 构 如 何, 政 府 预 算 始 终 是 公 共 部 门 中 公 民 主 权 的 集 中 体 现, 是 依 法 监 督 政 府 行 为 的 重 要 手 段 就 民 众 而 言, 它 是 广 大 公 众 通 过 民 主 选 举 和 表 决 机 制 表 达 自 身 偏 好, 并 依 法 监 督 公 共 经 济 活 动 的 基 本 制 度 载 体 ; 就 政 府 而 言, 它 是 民 选 政 府 依 法 对 社 会 公 众 的 公 共 偏 好 进 行 有 目 的 选 择 的 结 果, 是 政 府 分 配 社 会 资 源 实 现 自 身 职 能 的 基 本 财 力 保 证 然 而, 如 果 将 目 光 进 一 步 投 向 中 国 政 府 预 算 管 理 的 现 状 时, 却 不 得 不 面 对 一 些 令 人 遗 憾 的 现 实 政 府 预 算 在 中 国 从 萌 芽 到 成 长, 经 历 了 近 百 年 的 艰 辛 历 程, 但 仍 旧 面 临 着 诸 多 尚 待 解 决 的 时 代 课 题 长 期 以 来, 受 计 划 经 济 的 惯 性 影 响, 中 国 政 府 预 算 的 理 论 研 究 与 实 践 工 作, 往 往 或 多 或 少 地 偏 离 了 涉 及 所 有 人 的 问 题, 应 当 由 所 有 人 来 批 准 这 一 看 似 浅 显 却 又 颇 难 实 践 的 基 本 原 则, 政 府 预 算 似 乎 真 的 成 了 政 府 自 己 的 预 算 中 国 政 府 预 算 透 明 情 况 距 离 建 设 民 主 法 治 国 家 和 现 代 政 治 文 明 的 要 求, 仍 旧 存 在 着 相 当 的 差 距 也 正 是 这 种 对 政 府 预 算 管 理 ( 乃 至 政 府 公 共 治 理 ) 现 实 课 题 的 关 注 与 思 考, 促 使 我 们 选 择 以 提 升 预 算 透 明 度 降 低 政 府 行 政 成 本 作 为 研 究 重 点, 来 透 视 政 府 预 算 管 理 运 行 机 制 的 构 建 及 预 算 透 明 度 的 提 升 问 题 2. 预 算 及 现 代 预 算 的 概 念 界 定 第 一, 预 算 从 辞 源 学 角 度 看, 预 算 (Budget) 一 词 源 于 拉 丁 文 Bulga, 原 意 为 皮 革 袋 子 钱 袋 ; 根 据 美 国 传 统 辞 典 的 字 源 分 析, 其 进 一 步 衍 化 于 古 法 语 Bougette 和 中 古 英 语 bouget, 意 指 国 王 存 放 公 共 支 出 所 需 货 币 的 5

16 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 钱 袋 美 国 传 统 辞 典 将 其 界 定 为 对 于 通 常 是 固 定 的 某 种 资 源, 如 金 钱 或 时 间, 在 给 定 时 间 内 的 系 统 消 费 计 划 预 算 如 此 重 要, 以 致 其 是 任 何 国 家 不 可 缺 少 的, 一 个 国 家 没 有 预 算, 就 如 同 一 个 国 家 没 有 领 土 没 有 政 府 一 样 不 可 想 象 1 预 算 作 为 一 种 政 治 工 具, 在 实 现 政 治 主 张 和 政 治 诉 求 方 面 发 挥 着 重 要 的 作 用 同 时, 预 算 作 为 一 种 政 府 的 管 理 工 具, 涵 盖 了 政 府 活 动 的 一 切 领 域 预 算 并 非 如 它 所 表 现 出 来 的 那 样 只 是 记 载 政 府 在 一 定 时 期 内 的 收 支 账 目 或 测 算 预 算 说 到 底 是 一 种 制 度, 是 政 府 的 生 命 血 液, 是 政 府 正 在 做 的 或 者 打 算 做 什 么 的 财 政 反 映 2 它 实 际 上 反 映 的 是, 政 府 履 行 其 职 能 的 偏 好 选 择 及 其 科 学 性 和 合 理 性 的 问 题 第 二, 现 代 预 算 根 据 克 里 夫 兰 (Cleveland,1915) 对 现 代 预 算 的 讨 论, 现 代 预 算 可 以 定 义 如 下 : 现 代 预 算 必 须 是 经 法 定 程 序 批 准 的 政 府 机 关 在 一 定 时 期 的 财 政 收 支 计 划 它 不 仅 仅 是 财 政 数 据 的 记 录 汇 集 估 算 和 汇 报, 而 且 是 一 个 计 划 这 个 计 划 必 须 由 行 政 首 脑 准 备 与 提 交 ; 它 必 须 是 全 面 的 有 清 晰 分 类 的 统 一 的 准 确 的 严 密 的 有 时 效 的 有 约 束 力 的 ; 它 必 须 经 代 议 机 构 批 准 与 授 权 后 方 可 实 施, 并 公 之 于 众 遵 循 现 代 预 算 原 则 建 立 起 来 的 预 算 国 家, 必 须 具 备 两 个 显 著 标 志 : 第 一 是 财 政 上 的 集 中 统 一, 也 就 是 说, 在 财 政 收 支 管 理 方 面 实 行 权 力 集 中, 将 所 有 的 政 府 收 支 统 到 一 本 账 里, 并 建 立 统 一 的 程 序 与 规 则 对 所 有 的 收 支 进 行 管 理 这 样 才 能 确 保 预 算 是 全 面 的 统 一 的 准 确 的 严 密 的 有 时 效 的 第 二 是 预 算 监 督, 也 就 是 说 代 议 机 构 能 监 督 政 府 的 财 政 收 支, 确 保 预 算 是 依 财 政 年 度 制 定 的 公 开 透 明 的 清 楚 的 事 先 批 准 的 事 后 有 约 束 力 的 这 两 者 是 互 相 支 持 缺 一 不 可 的 3 3. 利 益 相 关 方 分 析 的 概 念 辨 析 : 政 府 预 算 国 家 预 算 和 公 共 预 算 在 考 察 政 府 预 算 相 关 概 念 时, 可 以 发 现 还 有 国 家 预 算 公 共 预 算 这 样 两 个 与 政 府 预 算 紧 密 相 关 的 近 似 范 畴 在 现 实 世 界 中, 无 论 是 财 政 学 界 的 理 论 研 究 还 是 实 务 部 门 的 具 体 工 作, 对 这 三 个 概 念 也 是 经 常 混 用 的 因 而 在 总 体 性 考 察 中, 有 必 要 首 先 对 这 三 者 之 间 的 关 系 与 发 展 演 变 历 程 加 以 适 当 的 分 析, 以 进 一 步 明 晰 利 益 相 关 方 分 析 的 研 究 客 体 1 李 建 英 编 译, 苏 联 财 政 法 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社,1985,p.47 2[ 美 ] 阿 尔 伯 特 C 海 迪 著, 苟 燕 楠 董 静 译, 公 共 预 算 经 典 : 现 代 预 算 之 路 ( 第 三 版 )[M]. 上 海 : 上 海 财 经 大 学 出 版 社,2006,p.55 3 王 绍 光, 马 骏. 走 向 预 算 国 家 财 政 转 型 与 国 家 建 设 [J]. 公 共 行 政 评 论,2008,(1),p

17 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 (1) 政 府 预 算 与 国 家 预 算 在 20 世 纪 90 年 代 中 期 以 前, 我 国 财 政 学 研 究 中, 基 本 上 使 用 的 是 国 家 预 算 的 概 念 直 到 1998 年, 在 中 央 财 政 部 每 年 修 订 一 次 的 预 算 收 支 科 目 表 中, 将 原 来 的 国 家 预 算 改 为 政 府 预 算, 但 当 时 以 及 此 后 的 文 献 中 并 未 对 这 种 变 化 的 原 因 加 以 明 确 说 明 1 此 后 的 研 究 中, 使 用 政 府 预 算 概 念 的 逐 渐 多 了 起 来, 但 仍 有 一 部 分 学 者 沿 用 国 家 预 算 的 概 念 从 各 种 解 释 中, 至 今 无 法 找 到 对 这 一 称 谓 变 化 的 权 威 阐 释 但 通 过 文 献 的 考 察 可 以 发 现, 政 府 预 算 和 国 家 预 算 所 指 向 的 内 容 并 没 有 显 著 的 区 别 但 对 同 一 研 究 对 象, 为 什 么 会 有 两 种 不 同 的 称 谓 呢? 是 仅 仅 出 于 使 用 者 习 惯 上 的 差 异, 还 是 有 其 他 深 层 次 的 原 因? 不 同 的 学 者 对 此 也 做 出 过 不 同 的 分 析 倾 向 于 采 用 国 家 预 算 的 学 者 认 为, 国 家 预 算 比 政 府 预 算 的 内 容 范 围 更 加 广 泛, 还 包 括 社 会 保 障 和 国 有 资 产 经 营 预 算 等 ; 国 家 预 算 不 仅 是 各 级 政 府 的 预 算, 其 学 科 范 围 还 应 该 包 括 部 门 预 算 和 单 位 预 算 ; 国 家 预 算 的 运 行 不 仅 是 在 政 府 行 政 领 域 内, 还 包 括 预 算 的 立 法 审 批, 因 此 采 用 国 家 预 算 的 说 法 更 为 贴 切 ( 王 金 秀 陈 志 勇,2001, 前 言 第 4 页 ) 倾 向 于 采 用 政 府 预 算 的 学 者 认 为 : 之 所 以 采 用 政 府 预 算 一 词, 而 不 用 长 期 以 来 惯 用 的 国 家 预 算 一 词, 是 因 为 政 府 预 算 的 提 法 比 国 家 预 算 更 科 学 更 规 范 更 符 合 实 际 从 预 算 资 金 运 行 的 内 涵 来 看, 它 是 与 政 府 有 着 本 质 联 系 的, 它 是 为 政 府 职 能 服 务 的, 是 实 现 政 府 职 能 的 财 力 保 证, 体 现 了 政 府 事 权 与 财 权 财 力 的 统 一, 明 确 了 以 政 府 为 主 体 的 财 政 分 配 关 系, 规 定 了 政 府 活 动 的 范 围 和 方 向 从 任 何 一 个 国 家 的 年 度 预 算 里, 都 能 清 楚 地 了 解 该 国 政 府 在 这 个 年 度 内 将 要 干 些 什 么 事 ( 麦 履 康 黄 挹 卿,1998, 前 言 第 1 页 ) 但 这 种 仅 仅 从 用 词 规 范 角 度 的 解 释, 似 乎 还 不 能 说 明 这 一 称 谓 转 变 的 真 正 原 因 笔 者 认 为, 从 国 家 预 算 到 政 府 预 算 不 只 是 一 种 习 惯 称 谓 的 改 变, 这 标 志 着 我 国 预 算 管 理 ( 乃 至 整 个 财 政 学 ) 的 理 论 研 究 与 改 革 实 践, 已 发 生 了 一 场 静 悄 悄 的 变 革 为 了 进 一 步 分 析 政 府 预 算 与 国 家 预 算 的 关 系, 有 必 要 就 二 者 的 定 语, 即 政 1 在 1998 年 政 府 预 算 收 支 科 目 的 简 要 说 明 中 指 出, 与 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 实 施 条 例 相 适 应, 将 国 家 预 算 收 支 科 目 改 名 为 政 府 预 算 收 支 科 目, 但 并 未 解 释 改 名 的 具 体 原 因 通 过 对 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 和 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 实 施 条 例 具 体 条 文 的 检 索, 也 未 发 现 对 此 称 谓 变 化 的 进 一 步 阐 释 7

18 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 府 与 国 家 的 关 系 加 以 比 较 在 日 常 用 语 中, 国 家 和 政 府 往 往 交 叉 使 用, 并 且 基 本 上 是 同 一 个 意 思 在 不 少 研 究 著 作 中, 也 往 往 将 国 家 与 政 府 归 为 同 一 个 概 念 1, 这 恐 怕 是 造 成 政 府 预 算 与 国 家 预 算 概 念 混 淆 的 主 要 原 因 其 实, 在 现 代 政 治 学 和 国 际 法 意 义 上, 国 家 与 政 府 是 两 个 彼 此 联 系 的 范 畴, 国 家 是 由 居 民 政 府 和 领 土 组 成 的 有 机 整 体, 而 政 府 仅 仅 是 组 成 国 家 的 三 大 构 成 要 素 之 一 2 在 国 家 的 三 个 构 成 要 素 中, 政 府 与 居 民 个 人 构 成 了 现 代 国 家 中 相 互 对 立 统 一 的 一 组 重 要 范 畴 计 划 经 济 体 制 下, 国 家 包 揽 了 社 会 生 活 中 的 诸 多 事 务, 在 生 产 上 实 行 强 制 的 指 令 性 计 划 在 分 配 上 实 行 严 格 的 工 资 控 制 在 消 费 上 实 行 全 方 位 的 票 证 制 度 在 流 通 中 实 行 全 面 的 价 格 管 制 在 这 种 全 能 型 国 家 模 式 下, 社 会 只 有 一 个 经 济 主 体 ( 即 国 家 ), 企 业 依 附 于 政 府, 而 居 民 个 人 依 附 于 企 业, 这 就 导 致 了 人 们 将 国 家 视 同 于 政 府 由 于 在 利 益 格 局 的 分 配 中 对 居 民 个 人 利 益 的 极 度 忽 视, 几 乎 没 有 什 么 相 对 独 立 于 政 府 之 外 的 个 人 利 益, 政 府 与 居 民 个 人 之 间 的 委 托 代 理 关 系 也 就 难 以 确 立 在 这 种 状 况 下, 可 以 说 国 家 预 算 与 政 府 预 算 是 没 有 什 么 区 别 的, 这 也 是 长 期 以 来 用 国 家 预 算 代 替 政 府 预 算 的 原 因 所 在 而 在 市 场 经 济 中, 国 家 三 要 素 中 的 居 民 与 政 府 利 益 一 元 化 的 模 式 得 到 了 根 本 性 的 改 变, 居 民 的 个 人 利 益 日 益 受 到 重 视, 而 政 府 作 为 相 对 于 居 民 而 言 的 社 会 公 共 需 要 供 给 者, 其 主 要 功 能 在 于 不 断 为 居 民 提 供 各 种 公 共 产 品 与 服 务, 并 受 居 民 的 监 督 在 这 种 委 托 代 理 框 架 下, 如 果 再 以 国 家 预 算 的 概 念 涵 盖 政 府 与 居 民 这 两 个 要 素, 就 显 得 不 那 么 符 合 市 场 经 济 的 要 求 了 因 为 国 家 预 算 即 使 可 以 包 含 政 府 预 算, 但 无 论 如 何 是 无 法 包 容 居 民 个 人 的 家 计 预 算 的 因 此, 似 乎 可 以 得 出 一 个 结 论, 国 家 预 算 是 与 计 划 经 济 相 对 应 的 ; 而 政 府 预 算 则 是 与 市 场 经 济 相 对 应 的, 从 国 家 预 算 到 政 府 预 算 的 概 念 演 变 过 程, 是 从 计 划 经 济 走 向 市 场 经 济, 从 传 统 财 政 模 式 走 向 公 共 财 政 的 客 观 要 求 参 见 马 国 贤 中 国 公 共 支 出 与 预 算 政 策, 上 海 财 经 大 学 出 版 社,(2000),p.1 近 年 来, 虽 然 这 种 国 家 与 政 府 关 系 的 三 要 素 说 受 到 了 诸 多 挑 战 与 质 疑, 但 至 今 仍 旧 是 分 析 国 家 与 政 府 关 系 的 主 流 学 说, 具 有 相 对 较 强 的 解 释 力 从 国 家 预 算 到 政 府 预 算 的 观 念 转 变, 在 一 定 程 度 上 还 受 到 来 自 多 级 政 府 理 论 的 影 响 从 世 界 各 国 的 实 际 情 况 来 看, 每 个 国 家 的 政 府 都 是 由 一 个 多 级 政 府 层 次 构 成 的 我 国 宪 法 中 也 明 确 规 定 了 多 级 政 府 的 政 治 体 制 近 年 来, 随 着 多 级 政 府 理 论 的 普 遍 认 同, 考 虑 到 各 级 地 方 政 府 也 在 编 制 和 执 行 着 本 级 预 算, 经 本 级 人 民 代 表 大 会 审 议 通 过 后, 即 具 有 法 律 效 力 因 此, 再 笼 统 地 称 之 为 国 家 预 算 就 显 得 不 很 准 确 了, 政 府 预 算 的 说 法 与 我 国 多 级 政 府 体 系 的 纵 向 层 级 结 构 更 加 吻 合 参 见 马 蔡 琛 如 何 解 读 政 府 预 算 报 告, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,(2002),p.7 8

19 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 在 肯 定 了 政 府 预 算 与 市 场 经 济 的 内 在 联 系 之 后, 还 有 两 个 问 题 需 要 回 答 : 一 是 国 家 预 算 所 提 出 的 部 门 预 算 和 单 位 预 算, 在 政 府 预 算 中 应 如 何 体 现? 二 是 超 出 一 般 行 政 管 理 领 域 的 预 算 立 法 与 审 批 问 题, 政 府 预 算 体 系 能 否 包 容? 由 于 各 级 政 府 预 算 是 由 本 级 各 部 门 的 预 算 组 成 的, 部 门 预 算 纳 入 政 府 预 算 序 列 自 然 不 应 有 什 么 疑 问 而 单 位 预 算 的 情 况 则 相 对 复 杂 一 些 了, 我 们 可 以 按 资 金 来 源 性 质 分 别 加 以 考 察 凡 由 财 政 拨 付 全 部 或 部 分 经 费 的 单 位, 其 预 算 应 该 纳 入 各 级 部 门 预 算 加 以 汇 总, 也 就 属 于 政 府 预 算 规 范 的 范 畴 之 内 ; 而 经 费 全 部 由 单 位 自 身 解 决 的, 其 预 算 编 制 与 审 核 自 然 也 就 与 政 府 预 算 无 关, 政 府 对 这 类 单 位 预 算 的 管 理 主 要 是 通 过 会 计 制 度 与 财 务 规 则 的 规 范 来 加 以 实 现 的 当 然, 如 果 这 类 自 筹 经 费 单 位 所 提 供 的 产 品 与 服 务 属 于 社 会 公 共 需 要 的 范 畴, 其 预 算 虽 不 纳 入 政 府 预 算 范 畴, 但 仍 旧 属 于 公 共 预 算 ( 其 关 系 如 图 2-1 所 示 ) 在 考 察 预 算 立 法 及 审 批 同 政 府 预 算 的 关 系 之 前, 有 必 要 考 察 一 下 政 府 的 范 畴 在 政 治 学 文 献 中, 政 府 有 广 义 与 狭 义 之 分 : 广 义 的 政 府 是 指 全 部 国 家 机 构, 即 包 括 立 法 司 法 和 行 政 机 关 ; 狭 义 的 政 府 一 般 只 包 括 中 央 和 地 方 各 级 国 家 机 关 的 执 行 机 关 或 国 家 行 政 机 关, 有 时 甚 至 仅 指 行 政 机 构 ( 即 内 阁 ) 1 如 果 采 用 广 义 政 府 的 概 念, 预 算 立 法 与 审 批 程 序, 自 然 也 可 以 纳 入 政 府 预 算 的 范 畴 (2) 政 府 预 算 与 公 共 预 算 在 国 外 文 献 的 检 索 中, 可 以 发 现 另 一 个 与 政 府 预 算 (Government Budget) 关 系 密 切 的 概 念 公 共 预 算 (Public Budget) 2 在 一 些 西 方 学 者 的 著 作 中, 公 共 预 算 与 政 府 预 算 的 含 义 是 基 本 相 同 的, 是 与 家 庭 和 商 业 预 算 相 区 别 的 一 种 预 3 算 形 式 然 而, 如 果 将 20 世 纪 年 代 以 来 再 度 兴 起 的 公 民 社 会 (Civil 1 参 见 谢 庆 奎 当 代 中 国 政 府, 辽 宁 人 民 出 版 社,1991,p.2 6; 萧 全 政 政 治 与 经 济 的 整 合, 桂 冠 出 版 社,1988,p.70 2 在 国 外 文 献 的 检 索 中, 有 关 国 家 预 算 (National Budget) 的 概 念 则 甚 少 出 现, 这 或 许 可 以 从 另 一 个 侧 面 说 明 政 府 预 算 与 市 场 经 济 的 相 容 性 3 参 见 [ 美 ] 爱 伦 鲁 宾 公 共 预 算 中 的 政 治 : 收 入 与 支 出, 借 贷 与 平 衡, 叶 丽 娟 马 俊 等 译, 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2001,p

20 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 Society) 1 的 概 念 纳 入 研 究 的 视 野, 可 以 发 现 政 府 预 算 与 公 共 预 算 之 间 似 乎 仍 存 在 着 一 些 差 异 在 20 世 纪 80 年 代 的 市 场 化 和 民 主 化 潮 流 中, 随 着 公 民 社 会 的 概 念 在 全 球 范 围 内 的 再 度 流 行, 作 为 公 民 社 会 核 心 要 素 的 第 三 部 门 (Third Sector) 或 民 间 非 营 利 组 织 的 重 要 性 也 日 益 得 到 重 视 2 第 三 部 门 又 被 称 为 公 民 社 会 部 门 (Civil Society Sector), 是 指 处 于 公 共 部 门 和 私 人 经 济 部 门 之 外 的 部 门, 即 各 种 非 政 府 非 营 利 性 的 民 间 组 织 它 的 显 著 特 征 是 民 间 性 ( 非 官 方 性 ) 非 营 利 性 自 治 性 志 愿 性 和 集 体 性 ( 活 动 宗 旨 和 范 围 超 越 了 个 人 和 家 庭 ) 3 这 些 民 间 非 营 利 组 织 所 从 事 的 事 业 大 多 属 于 满 足 社 会 公 共 需 要 ( 至 少 是 一 定 范 围 内 的 公 共 需 要 ), 这 些 组 织 的 资 金 筹 集 与 运 用 也 需 要 编 制 相 应 的 预 算 由 于 非 营 利 组 织 独 立 于 政 府 部 门, 其 预 算 自 然 不 应 作 为 政 府 预 算 的 组 成 部 分, 但 鉴 于 其 组 织 的 公 益 性 特 点, 也 可 以 将 其 作 为 公 共 预 算 的 组 成 部 分 之 一 有 关 政 府 预 算 与 国 家 预 算 公 共 预 算 三 者 之 间 的 关 系, 如 图 1-1 所 示 : Civil Society 一 词 在 国 内 有 三 种 不 同 的 译 法, 即 公 民 社 会 市 民 社 会 和 民 间 社 会 市 民 社 会 是 最 流 行 的 术 语, 也 是 Civil Society 的 经 典 译 名, 它 来 源 于 马 克 思 主 义 经 典 著 作 的 中 文 译 名 但 这 一 术 语 在 实 际 使 用 中 带 有 一 定 的 贬 义, 传 统 上 人 们 往 往 把 它 等 同 于 资 产 阶 级 社 会 民 间 社 会 是 我 国 台 湾 学 者 的 译 法, 它 是 一 个 中 性 的 称 谓, 但 不 少 人 认 为 它 过 于 边 缘 化 公 民 社 会 则 是 一 个 褒 义 的 称 谓, 它 强 调 公 民 对 于 社 会 政 治 生 活 的 参 与 和 对 国 家 权 力 的 监 督 与 制 约, 因 而 有 越 来 越 多 的 青 年 学 者 喜 欢 这 一 新 的 译 名 [ 参 见 俞 可 平 中 国 公 民 社 会 的 兴 起 与 治 理 的 变 迁, 载 中 国 社 会 科 学 季 刊 1999 年 秋 季 号,p.107] 因 此, 本 报 告 也 倾 向 于 采 用 更 能 体 现 公 民 对 政 府 权 力 约 束 的 公 民 社 会 的 概 念 之 所 以 将 其 称 为 再 度 兴 起, 是 因 为 以 国 家 和 社 会 的 分 离 为 基 础 的 近 代 公 民 社 会 的 概 念 是 在 世 纪 出 现 的,20 世 纪 年 代 以 来, 随 着 市 场 化 和 民 主 化 的 浪 潮, 公 民 社 会 再 度 成 为 学 者 们 关 注 的 焦 点, 并 逐 渐 成 为 当 今 世 界 一 股 重 要 的 社 会 政 治 思 潮 参 见 何 增 科 公 民 社 会 与 第 三 部 门, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,(2000),p.1 15 根 据 国 外 学 者 的 研 究, 在 世 界 各 国 几 乎 都 存 在 着 一 个 由 非 营 利 组 织 或 非 政 府 组 织 组 成 的 第 三 部 门, 大 约 占 各 国 GDP 的 4.6%, 相 当 于 公 共 部 门 就 业 人 口 的 27%( 参 见 王 名 刘 国 翰 何 建 宇 中 国 社 团 改 革 从 政 府 选 择 到 社 会 选 择, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,(2001),p.1 4) 截 止 2007 年 底, 中 国 共 有 各 类 民 间 组 织 38.1 万 个, 其 中 社 团 20.7 万 个, 比 上 年 增 长 11.3%; 民 办 非 企 业 单 位 17.2 万 个, 比 上 年 增 长 8.2%; 基 金 会 1369 个, 增 长 20.3% 从 最 近 几 年 的 发 展 数 量 看, 民 间 组 织 呈 加 速 增 长 态 势, 增 长 幅 度 逐 年 增 大 参 见 黄 晓 勇 : 中 国 民 间 组 织 报 告 (2008), 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2008,p.5 10

21 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 计 划 经 济 市 场 经 济 国 家 作 为 再 分 配 的 主 体, 计 划 经 济 忽 视 个 人 利 益 以 众 人 之 财, 办 众 人 之 事 国 家 预 算 转 型 公 民 与 政 府 的 委 托 代 理 关 系 政 府 预 算 社 会 公 共 需 要 公 共 预 算 其 他 预 算 资 本 预 算 政 府 公 共 预 算 民 间 非 营 利 组 织 预 算 图 1-1 政 府 预 算 国 家 预 算 和 公 共 预 算 的 关 系 通 过 以 上 比 较 分 析, 可 以 大 致 地 描 绘 出 政 府 预 算 国 家 预 算 和 公 共 预 算 之 间 的 关 系 从 国 家 预 算 到 政 府 预 算 的 转 变, 是 与 从 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 转 型 相 联 系 的 国 家 预 算 是 与 计 划 经 济 相 对 应 的 范 畴, 在 计 划 经 济 背 景 下, 国 家 与 政 府 涵 盖 范 围 的 基 本 一 致, 造 成 了 国 家 预 算 与 政 府 预 算 的 混 同 ; 而 政 府 预 算 是 与 市 场 经 济 相 对 应 的, 突 出 了 政 府 与 公 民 之 间 的 委 托 代 理 关 系, 概 念 的 外 延 也 更 为 明 确 在 现 代 社 会 中, 由 于 满 足 社 会 ( 或 某 一 社 会 范 围 ) 公 共 需 要 的 民 间 非 营 利 组 织 的 大 量 涌 现, 使 得 政 府 预 算 与 公 共 预 算 之 间 也 存 在 着 一 定 的 差 异, 但 整 体 而 言, 政 府 预 算 与 公 共 预 算 之 间 的 共 同 之 处 还 是 主 要 的 就 政 府 预 算 而 言, 虽 然 政 府 预 算 还 包 括 了 体 现 政 府 投 资 性 支 出 的 资 本 预 算, 以 及 其 他 特 别 预 算 ( 如 社 会 保 障 预 算 等 ), 但 政 府 预 算 的 主 体 无 疑 是 政 府 公 共 预 算 就 公 共 预 算 而 言, 虽 然 随 着 公 民 社 会 理 念 的 复 兴, 民 间 非 营 利 组 织 的 影 响 力 和 规 模 不 断 扩 大, 但 无 论 是 规 模 还 是 职 能 上, 都 远 不 能 与 政 府 公 共 部 门 相 比, 公 共 预 算 的 主 要 研 究 对 象 也 还 是 政 府 公 共 预 算 11

22 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 预 算 透 明 度 和 政 府 行 政 成 本 的 内 涵 界 定 1. 透 明 度 内 涵 的 界 定 经 济 学 中 将 存 在 信 息 不 对 称 的 状 态 定 义 为 缺 乏 透 明 度 或 不 透 明 (Geraats,2002) 这 意 味 着 透 明 度 的 提 高, 将 改 善 各 种 经 济 主 体 往 来 关 系 中 所 存 在 的 信 息 不 对 称 信 息 不 均 现 象 对 透 明 度 的 理 解 有 狭 义 和 广 义 之 分, 狭 义 的 透 明 度 是 指 公 布 信 息 应 具 有 一 定 的 数 量 和 准 确 性 ; 广 义 的 透 明 度 则 包 括 信 息 披 露 的 公 开 性 清 晰 性 诚 实 性 和 共 同 理 解 性 1 透 明 度 的 宽 口 径 含 义 为, 政 府 对 利 益 相 关 者 ( 如 民 选 官 员 公 民 利 益 集 团 等 ) 应 该 是 尽 可 能 开 放 和 可 观 测 的 2 透 明 度 是 现 代 预 算 管 理 水 平 的 重 要 标 志, 透 明 度 的 高 低 影 响 甚 至 决 定 着 预 算 资 金 的 配 置 效 率 和 监 管 水 平, 影 响 着 财 政 发 展 的 可 持 续 性 和 财 政 运 行 的 可 控 性 OECD 将 透 明 度 定 义 为 对 政 策 趋 向 表 达 和 执 行 的 公 开, 指 出 透 明 是 良 好 治 理 政 府 的 核 心 要 素, 透 明 政 府 才 是 一 个 易 于 治 理 的 政 府, 它 使 公 众 了 解 政 府 发 生 了 什 么 以 及 为 什 么 会 发 生 联 合 国 开 发 计 划 署 (UNDP) 认 为, 透 明 度 是 建 立 在 信 息 自 由 流 动 的 基 础 上 的, 相 关 人 可 以 直 接 了 解 有 关 程 序 制 度 和 信 息, 可 以 获 取 充 分 的 信 息 以 便 理 解 和 监 督 政 府 一 般 情 况 下, 公 开 与 透 明 之 间 的 根 本 差 异 容 易 被 忽 视 公 开 是 手 段, 透 明 是 结 果, 透 明 是 公 开 程 度 最 彻 底 的 结 果 透 明 要 求 公 开 ( 公 共 信 息 ), 但 公 开 未 必 透 明 公 开 许 多 滞 后 的 不 相 关 的 过 于 粗 略 的 信 息 并 不 能 改 进 预 算 透 明 度 透 明 度 要 求 公 开 性, 如 同 公 司 管 理 者 掌 握 比 其 他 利 益 相 关 者 更 多 的 有 用 信 息 一 样, 政 府 也 比 其 他 利 益 相 关 者 掌 握 着 多 得 多 的 公 共 信 息 ( 包 括 公 共 财 政 方 面 的 信 息 ), 这 些 利 益 相 关 者 通 常 会 明 确 或 隐 含 地 要 求 政 府 公 开 这 些 信 息 3 2. 预 算 透 明 度 的 界 定 在 具 体 实 践 中, 我 国 在 财 政 预 算 的 政 府 文 件 中, 大 量 使 用 的 是 民 主 理 财 之 类 的 表 述 方 式, 而 透 明 仅 在 地 市 级 及 以 下 的 政 府 财 政 文 件 中 零 星 出 现 4 通 俗 地 说, 预 算 透 明 就 是 政 府 花 钱 透 明, 不 再 是 一 种 秘 密 对 于 预 算 透 明 度 1 刘 笑 霞 李 建 发. 中 国 财 政 透 明 度 问 题 研 究 [J]. 厦 门 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ),2008,( 6), p [ 美 ] 阿 曼 卡 恩,W. 巴 特 利 希 尔 德 雷 斯 著, 韦 曙 林 译, 公 共 部 门 预 算 理 论 [M]. 上 海 : 格 致 出 版 社, 2010,p 利 益 相 关 者 包 括 一 个 长 长 的 清 单 : 立 法 机 关 公 众 政 府 证 券 投 资 者 贷 款 人 经 济 与 财 政 分 析 人 员 审 计 机 构 等, 他 们 都 是 政 府 财 政 信 息 和 其 他 公 共 信 息 的 需 求 者 4 李 瑞 昌. 论 绩 效 预 算 中 透 明 度 改 进 的 社 会 交 往 策 略 [J]. 理 论 与 改 革.2008,(5),p

23 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 的 内 涵, 目 前 学 界 有 多 种 表 述 第 一 种 表 述, 预 算 透 明 就 是 阳 光 下 的 公 共 预 算 收 支, 所 以 有 学 者 把 预 算 透 理 解 为 阳 光 财 政 李 江 萍 在 其 实 行 阳 光 财 政 从 源 头 上 预 防 和 治 理 腐 败 中 认 为 1, 所 谓 阳 光 财 政 简 单 地 说 就 是 财 政 预 算 的 收 入 和 支 出 都 要 公 开 透 明, 接 受 纳 税 人 的 监 督 第 二 种 表 述 为 公 共 预 算 透 明 度 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心 (2009) 认 为 2, 预 算 透 明 度 的 含 义 主 要 包 括 这 样 几 个 方 面 : 一 是, 公 开 政 府 与 市 场 的 分 工, 即 政 府 的 职 能 信 息 ; 二 是, 公 开 政 府 的 组 织 结 构 以 及 各 组 织 的 职 能 ; 三 是, 公 开 政 府 的 预 算 目 标 和 预 算 编 制 的 依 据 ; 四 是, 公 开 政 府 的 全 部 收 支 信 息 ; 五 是, 预 算 过 程 的 公 开 透 明 ; 六 是, 对 预 算 进 行 充 分 的 说 明, 预 算 语 言 清 楚 易 懂 ; 七 是, 预 算 信 息 尽 可 能 包 含 在 较 少 的 文 件 中, 并 容 易 为 公 众 所 获 取 一 般 来 说, 预 算 透 明 度 的 内 涵 可 以 从 两 方 面 来 把 握 : 一 方 面 认 为 透 明 即 公 开, 预 算 透 明 核 心 就 在 于 实 现 预 算 信 息 公 开 ; 另 一 方 面 认 为 预 算 透 明 核 心 不 仅 仅 是 公 开, 更 应 包 括 公 开 基 础 上 的 公 众 参 与 公 众 参 与 一 方 面 可 以 反 映 纳 税 人 的 偏 好, 另 一 方 面 可 以 集 中 公 众 智 慧, 是 公 众 参 与 到 预 算 决 策 中 来, 从 而 使 决 策 更 加 科 学 化 民 主 化, 更 好 地 代 表 公 众 的 切 身 利 益 因 此, 预 算 透 明 度 是 指 预 算 编 制 审 查 听 证 执 行 决 算 的 环 节, 都 应 以 阳 光 预 算 理 念 为 核 心, 充 分 体 现 公 开 透 明 的 原 则, 便 于 公 众 获 得 相 关 信 息 预 算 透 明 度 要 求 公 众 和 其 他 利 益 相 关 者 能 以 较 低 成 本 获 得 相 关 的 预 算 信 息, 凡 是 与 社 会 公 众 利 益 相 关 的 一 切 ( 除 了 涉 及 国 家 安 全 和 利 益 的 ) 都 应 当 是 透 明 的 预 算 透 明 度 实 际 上 不 仅 是 财 政 学 中 的 技 术 性 问 题, 它 还 更 多 体 现 为 制 度 设 计 和 政 治 博 弈 的 结 果 公 共 预 算 的 透 度 远 不 止 于 纸 面 预 算 文 件 的 形 式 公 开, 其 实 质 是 一 个 动 态 的 博 弈 过 程, 是 博 弈 均 衡 在 公 共 预 算 管 理 活 动 上 的 体 现 在 公 共 预 算 信 息 透 明 的 博 弈 格 局 中, 政 府 和 公 众 是 一 对 处 于 不 同 利 益 视 角 的 博 弈 战 略 行 为 人 通 过 实 践 或 者 向 其 他 国 家 的 最 佳 方 法 学 习, 政 府 往 往 可 以 发 现 更 好 更 透 明 的 公 共 治 理 方 式 但 作 为 一 个 行 为 主 体, 政 府 也 不 愿 意 因 改 善 公 共 治 理 而 失 去 对 资 源 的 自 由 裁 量 权 公 众 作 为 此 博 弈 的 另 一 极 战 略 行 为 人, 为 了 促 进 政 府 更 透 明 更 规 范 地 使 用 财 政 资 金, 更 高 质 量 地 提 供 公 共 产 品 与 服 务, 将 不 断 地 重 新 评 价 和 1 李 江 萍. 实 行 阳 光 财 政 从 源 头 上 预 防 和 治 理 腐 败 [J]. 湖 湘 论 坛.2007,(5) 2 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心.2009 中 国 财 政 透 明 度 报 告 省 级 财 政 信 息 公 开 状 况 评 估 [M]. 上 海 : 上 海 财 经 大 学 出 版 社,2009,p.43 13

24 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 试 图 修 正 现 有 的 公 共 治 理 策 3. 政 府 行 政 成 本 的 界 定 目 前, 我 国 学 术 界 对 行 政 成 本 的 概 念 的 认 识 表 述 不 一, 还 没 有 一 个 权 威 的 解 释, 因 此 人 们 对 行 政 成 本 的 多 种 划 分, 比 如 有 行 政 管 理 支 出 行 政 管 理 成 本 行 政 业 务 费 政 府 成 本 等 行 政 管 理 学 简 明 辞 典 对 行 政 管 理 支 出 的 界 定 是 : 国 家 权 力 机 关 和 行 政 管 理 机 关 进 行 活 动 所 需 要 的 预 算 费 用, 包 括 行 政 支 出 ( 含 国 家 机 关 经 费 和 人 民 团 体 活 动 补 助 费 ) 和 外 交 支 出 根 据 这 种 界 定, 行 政 管 理 支 出 完 全 在 财 政 预 算 范 围 内, 但 在 实 际 中, 政 府 有 很 多 支 出 为 预 算 外 支 出 和 制 度 外 支 出 夏 书 章 先 生 认 为 : 行 政 成 本 有 不 同 的 界 定, 对 行 政 不 同 的 理 解, 导 致 对 行 政 成 本 不 同 的 界 定 本 课 题 成 员 通 过 对 国 内 相 关 文 献 进 行 梳 理, 认 为 界 定 政 府 行 政 成 本 的 概 念 应 该 先 明 确 两 部 分 的 内 容, 一 是 对 成 本 发 生 主 体 的 界 定, 即 哪 些 层 级 哪 些 部 门 的 成 本 应 包 含 在 内 在 这 一 块, 学 术 界 对 政 府 行 政 成 本 发 生 主 体 的 认 识 基 本 上 没 有 分 歧, 即 包 括 中 央 和 地 方 各 级 立 法 司 法 和 行 政 机 关, 也 就 是 使 用 国 家 行 政 编 制 的 机 关 和 组 织 ; 二 是 对 成 本 客 体 的 界 定, 即 成 本 主 体 消 耗 的 哪 些 支 出 哪 些 费 用 应 包 含 在 内 这 是 目 前 分 歧 较 大 的, 有 的 学 者 主 张 从 狭 义 的 角 度 进 行 界 定, 仅 包 括 行 政 管 理 费 用 ; 有 的 学 者 则 主 张 从 宏 观 的 角 度 进 行 界 定, 但 宏 观 角 度 又 有 所 不 同, 有 的 仅 包 括 财 政 支 出, 不 包 括 预 算 外 支 出, 有 的 既 包 括 财 政 支 出, 也 包 括 预 算 外 支 出 1.3 本 课 题 的 主 要 研 究 内 容 第 1 章 导 论 主 要 阐 述 了 本 课 题 研 究 的 背 景 和 意 义 研 究 对 象 和 目 的 研 究 内 容 研 究 方 法 创 新 之 处 及 进 一 步 研 究 的 问 题 第 2 章 预 算 透 明 度 的 相 关 文 献 述 评 主 要 是 分 别 对 国 内 外 研 究 文 献 进 行 简 要 介 绍 和 评 价 第 3 章 公 共 预 算 透 明 度 的 理 论 基 础 本 章 主 要 分 析 了 公 共 产 品 理 论 委 托 代 理 理 论 交 易 费 用 理 论 知 情 权 公 共 受 托 责 任 善 治 理 论 等 用 来 支 持 预 算 透 明 制 度 改 革 的 理 论 第 4 章 中 国 公 共 预 算 改 革 的 制 度 演 化 与 典 型 特 征 从 历 史 视 野 中 考 察 了 14

25 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 中 国 预 算 改 革 和 预 算 透 明 度 建 设 的 发 展 线 索, 分 析 了 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 动 力 机 制 及 其 演 化 方 向, 进 而 系 统 考 察 了 新 一 轮 中 国 公 共 预 算 改 革 的 典 型 特 征 与 存 在 问 题 第 5 章 中 国 政 府 预 算 透 明 度 的 环 境 差 异 分 析 本 章 在 考 察 中 外 预 算 管 理 环 境 差 异 的 基 础 上, 系 统 归 纳 了 预 算 透 明 度 的 一 般 性 国 际 标 准 通 过 对 我 国 目 前 的 预 算 透 明 现 状 与 预 算 透 明 的 一 般 标 准 比 较, 进 一 步 揭 示 了 中 国 预 算 透 明 度 建 设 村 镇 的 差 距 第 6 章 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 的 互 动 影 响 机 制 本 章 介 绍 了 行 政 成 本 的 相 关 概 念, 并 分 析 了 我 国 政 府 行 政 成 本 高 的 原 因, 最 后 阐 述 预 算 透 明 度 和 政 府 行 政 成 本 间 的 关 系 第 7 章 国 际 经 验 与 启 示 : 基 于 金 砖 国 家 的 比 较 研 究 本 章 通 过 对 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 南 非 五 国 的 预 算 透 明 法 律 保 障 制 度 预 算 报 告 制 度 审 计 结 果 公 告 制 度 以 及 参 与 式 预 算 情 况 进 行 了 系 统 的 分 析, 为 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 制 度 设 计 提 供 依 据 第 8 章 中 国 城 市 财 政 透 明 建 设 经 验 对 比 分 析 : 基 于 河 南 焦 作 和 浙 江 温 岭 的 考 察, 分 析 了 河 南 焦 作 和 浙 江 温 岭 在 进 行 财 政 透 明 建 设 方 面 的 差 异 性 和 共 性 第 9 章 优 化 预 算 透 明 度 的 技 术 支 撑 体 系 政 府 会 计 与 政 府 财 务 报 告 体 系 本 章 分 析 了 当 前 国 内 预 算 会 计 体 系 在 信 息 披 露 方 面 的 缺 陷 及 对 预 算 透 明 的 制 约, 进 而 提 出 短 期 内 的 改 进 措 施, 即 构 建 预 算 会 计 与 财 务 会 计 相 结 合 的 政 府 会 计 体 系 及 相 应 财 务 报 告 体 系 第 10 章 我 国 公 共 预 算 透 明 度 的 目 标 原 则 条 件 本 章 在 介 绍 公 共 预 算 透 明 度 的 目 标 和 原 则 的 基 础 上 重 点 分 析 了 我 国 实 施 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 条 件 及 约 束 条 件 其 中 已 具 备 的 基 本 条 件 有 : 中 央 政 府 的 高 度 重 视 并 具 有 推 进 预 算 透 明 改 革 的 明 确 意 愿 ; 民 间 力 量 和 专 家 学 者 的 努 力 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 强 力 的 社 会 基 础 预 算 公 开 的 制 度 基 础 基 本 建 立 ; 地 方 参 与 式 预 算 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 实 践 基 础 第 11 章 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 政 策 建 议 与 制 度 安 排 本 章 针 对 我 国 公 共 预 算 透 明 度 制 度 改 革 过 程 中 存 在 的 问 题 及 约 束 条 件, 给 出 了 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 保 障 如 强 化 透 明 意 识, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 奠 定 思 想 基 础 ; 加 强 相 15

26 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 关 财 政 法 律 建 设, 为 预 算 透 明 提 供 严 明 的 法 律 环 境 ; 完 善 相 关 财 政 管 理 制 度, 为 预 算 透 明 改 革 提 供 制 度 性 依 托 ; 整 合 预 算 会 计 报 告 体 系 及 信 息 化 建 设, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 提 供 技 术 支 撑 ; 推 广 参 与 式 预 算 试 点, 为 预 算 透 明 制 度 改 革 夯 实 社 会 基 础 1.4 本 课 题 的 主 要 研 究 方 法 1. 经 验 分 析 与 规 范 分 析 相 结 合 经 验 分 析 方 法 主 要 进 行 动 态 描 述 和 分 析 研 究 目 前 预 算 透 明 制 度 改 革 中 存 在 的 各 种 问 题 ; 规 范 分 析 方 法 主 要 是 解 决 理 论 中 的 命 题, 为 公 共 预 算 透 明 改 革 树 立 判 断 标 准, 推 动 预 算 透 明 制 度 改 革 的 顺 利 进 行 2. 比 较 分 析 法 在 对 国 外 研 究 成 果 进 行 梳 理 的 基 础 上, 结 合 我 国 的 国 情, 对 国 外 已 取 得 较 好 实 践 效 果 的 理 论 和 分 析 框 架 加 以 科 学 地 借 鉴 和 利 用, 以 期 对 增 强 我 国 公 共 预 算 透 明 度 有 所 裨 益 3. 制 度 经 济 学 分 析 方 法 制 度 是 人 类 行 为 的 框 架, 人 类 行 为 方 式 是 制 度 的 函 数 交 易 费 用 的 存 在 必 然 导 致 制 度 的 产 生, 制 度 的 运 作 有 利 于 降 低 交 易 费 用 本 课 题 从 新 制 度 主 义 的 视 角, 主 要 采 用 交 易 费 用 理 论 和 博 弈 论 分 析 公 共 预 算 透 明 度 问 题, 进 而 提 出 以 制 度 创 新 来 促 进 预 算 透 明 度 提 高 的 观 点 16

27 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 2 章 预 算 透 明 度 的 相 关 文 献 述 评 2.1 国 外 研 究 综 述 关 于 预 算 透 明 度 的 理 论 的 研 究 1. 预 算 透 明 度 理 论 第 一, 公 开 制 度 的 基 本 理 念 最 早 的 对 信 息 保 密 的 抗 议 呼 声 是 对 新 闻 审 查 制 度 的 抗 议, 这 同 言 论 自 由 的 主 张 相 伴 相 生 的 约 翰 密 尔 顿 在 1644 年 完 成 的 名 著 论 出 版 自 由 (Areopagitica) 一 书 中, 记 述 了 相 关 经 典 案 例 詹 姆 斯 麦 迪 逊 作 为 美 国 宪 法 第 一 修 正 案 的 设 计 师, 在 修 正 案 中 为 公 众 的 言 论 自 由 权 利 提 供 了 宪 法 保 障 1 吉 米 边 沁 基 于 由 最 广 泛 的 公 共 性 来 矫 正 的 个 人 利 益 观 念 设 计 了 他 心 目 中 的 宪 政 制 度, 将 公 共 性 作 为 遏 制 暴 政 的 首 要 控 制 手 段 约 翰 斯 图 亚 特 穆 勒 在 其 名 著 自 由 论 (On Liberty) 中, 指 出 无 论 在 任 何 条 件 下 公 众 的 审 查 都 是 有 益 的, 它 是 甄 别 是 非 善 恶 的 最 好 途 径 在 代 议 制 政 府 一 书 中, 他 进 一 步 陈 述 了 公 共 性 和 讨 论 的 自 由 (publicity and liberty of discussion) 的 观 点, 并 强 调 了 公 众 普 遍 参 与 的 价 值 在 斯 蒂 格 利 茨 (1999) 看 来, 上 述 论 述 中 以 麦 迪 逊 等 的 正 面 论 述 最 为 有 力 : 民 主 过 程 中 的 实 质 性 参 与, 要 求 参 与 人 必 须 获 知 充 分 的 相 关 信 息, 而 保 密 减 少 了 公 众 可 获 得 信 息 的 质 与 量, 使 公 众 参 与 陷 入 步 履 蹒 跚 的 困 境 公 众 已 通 过 赋 税 等 方 式 支 付 了 政 府 信 息 收 集 所 耗 费 的 成 本, 信 息 理 应 属 于 公 众 所 有 ; 这 和 政 府 的 桌 椅 及 建 筑 设 施 以 及 其 他 固 定 资 产 为 公 众 所 有 是 类 似 的 政 府 产 生 采 集 和 处 理 的 信 息 如 同 可 授 予 专 利 的 发 明 一 样, 同 样 具 有 知 识 产 权 权 利 性 质 将 知 识 产 权 权 利 为 私 人 利 用 占 有, 与 盗 用 其 他 公 共 财 产 为 私 人 所 占 用 的 危 害 严 重 性 没 有 什 么 本 质 的 不 同 同 时, 他 强 调, 公 开 是 公 共 治 道 的 必 备 要 素 尽 管 Albert Hirschman 将 退 出 和 发 言 (exit and voice) 作 为 规 范 机 构 组 织 的 两 种 机 制 类 型 但 对 于 公 共 组 织 而 言, 通 常 并 不 适 用 退 出 机 制, 更 多 的 还 是 依 靠 发 言 机 制 退 出 机 制 的 缺 乏 会 1 他 的 以 下 论 述 抓 住 了 问 题 的 要 害 所 在 : 公 众 要 想 成 为 自 己 的 主 人, 就 必 须 用 习 得 的 知 识 中 隐 含 的 权 力 来 武 装 自 己 ; 政 府 如 果 不 能 为 公 众 提 供 充 分 的 信 息, 或 者 公 众 缺 乏 畅 通 的 信 息 渠 道, 那 么 所 谓 的 面 向 公 众 的 政 府, 也 就 沦 为 一 场 滑 稽 剧 或 悲 剧 或 悲 喜 剧 的 序 幕 17

28 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 使 得 代 理 问 题 变 得 更 为 复 杂 严 峻 通 过 提 高 信 息 质 量, 缩 小 保 守 信 息 秘 密 的 范 围, 将 有 助 于 克 服 代 理 问 题 带 来 的 问 题 与 后 果 第 二, 保 守 信 息 秘 密 的 诱 因 斯 蒂 格 利 茨 (1999) 认 为, 根 据 公 共 选 择 理 论 的 分 析 表 明, 保 守 信 息 秘 密 很 有 可 能 是 为 了 满 足 政 府 官 员 以 及 相 关 特 定 利 益 集 团 的 隐 秘 目 的 和 诉 求 他 用 一 个 公 司 作 比 方, 提 出 保 守 信 息 秘 密 的 理 由 之 一, 就 是 政 府 官 员 宣 称 他 们 害 怕 信 息 公 开 之 后 为 别 有 用 心 的 人 利 用, 来 煽 动 不 明 真 相 的 群 众 ; 或 者 为 特 定 利 益 集 团 实 现 其 自 身 利 益 服 务 具 体 表 现 在 : 原 因 之 一, 就 是 保 守 信 息 秘 密 可 以 使 得 在 某 些 情 况 下, 政 府 免 于 因 犯 相 应 的 错 误 或 过 失 而 被 提 起 诉 讼 如 果 政 府 某 项 政 策 没 有 能 够 达 到 预 期 效 果, 政 府 官 员 往 往 会 说 要 不 是 这 项 政 策, 情 况 会 变 得 更 糟 原 因 之 二, 就 在 于 保 密 给 予 了 特 殊 利 益 集 团 施 加 更 多 影 响 力 和 控 制 力 的 机 会 在 某 些 社 会 里, 这 表 现 为 赤 裸 裸 的 腐 败 与 贿 赂 鹤 光 太 郎 (2003) 认 为, 由 于 财 政 支 出 容 易 从 制 度 角 度 被 滥 用, 政 府 及 政 治 家 为 了 谋 求 私 利 往 往 会 耍 一 些 伎 俩, 以 便 将 预 算 资 金 挪 做 他 用 以 及 隐 瞒 或 粉 饰 过 度 的 支 出 2. 预 算 透 明 与 预 算 的 复 杂 性 普 维 亚 尼 曾 提 出 的 一 个 探 讨 财 政 组 织 理 论 : 如 果 统 治 集 团 希 望 最 大 限 度 地 减 少 纳 税 人 对 于 任 何 给 定 的 税 收 水 平 的 反 抗, 那 它 会 如 何 着 手 组 织 财 政 制 度? 1 他 在 考 察 财 政 过 程 的 基 础 上, 以 一 般 假 设 的 形 式 回 答 了 这 一 问 题, 即 统 治 集 团 总 是 尽 力 制 造 财 政 幻 觉, 预 算 的 两 个 方 面 都 包 括 了 : 幻 觉 是 通 过 税 收 和 公 共 支 出 计 划 制 造 的 因 为 政 府 往 往 不 让 公 众 看 到 预 算 计 划 的 规 模 和 真 正 性 质, 这 样 纳 税 人 无 法 掌 握 真 实 的 预 算 信 息, 很 有 可 能 会 做 出 不 利 于 自 己 的 行 为 和 选 择 如 高 估 公 共 支 出 的 利 益, 低 估 税 收 的 成 本, 结 果 减 少 了 政 治 家 的 财 政 责 任, 给 政 治 家 留 下 可 乘 之 机 同 时, 债 务 又 给 选 民 提 供 了 一 个 避 免 增 加 税 收 负 担 的 机 会, 选 民 也 可 能 会 像 政 府 期 望 的 那 样 赞 成 比 他 们 意 愿 更 高 水 平 的 支 出 和 赤 字 政 治 家 本 身 就 有 隐 瞒 税 收 夸 大 支 出 的 动 机 不 存 在 系 统 的 会 计 和 预 算 技 术 大 大 加 强 了 以 这 种 方 式 制 造 幻 觉 的 可 能 性 所 以 他 们 几 乎 没 有 激 励 去 产 生 简 单 清 晰 和 透 明 的 预 算, 而 是 常 常 故 意 选 择 模 棱 两 可 的 程 序, 增 加 选 民 的 困 惑 选 民 对 预 算 过 程 了 解 得 越 少, 政 治 家 就 越 能 自 由 行 动, 利 用 财 政 赤 字 和 过 度 支 出 来 达 到 自 己 的 目 的 詹 姆 士 布 坎 南 认 为 : 即 使 在 最 为 现 代 化 的 预 算 制 度 下, 预 算 的 复 杂 性 导 致 根 本 不 可 能 进 行 1 詹 姆 斯 M. 布 坎 南 著. 穆 怀 朋 译, 民 主 财 政 论 [M]. 北 京 : 商 务 印 书 馆,1998,p

29 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 仔 细 的 检 查 公 众 至 多 仍 然 只 能 非 常 粗 略 地 了 解 公 款 的 分 配 情 况 在 这 一 必 然 无 知 的 状 态 下, 政 府 发 现 可 以 比 较 容 易 地 操 纵 预 算 项 目, 使 之 看 起 来 较 多 的 款 项 用 在 了 较 受 人 欢 迎 的 计 划 上 1 Miller(1994) 研 究 美 国 的 预 算 制 度 时 也 指 出, 美 国 人 忽 视 公 共 预 算, 部 分 是 因 为 政 治 家 误 导 的 倾 向 和 出 于 政 治 家 自 己 的 目 的 而 使 预 算 变 得 模 糊 面 对 选 民 遭 受 财 政 幻 觉 或 者 不 完 全 信 息, 政 治 家 有 强 烈 的 动 机 去 扭 曲 纳 税 人 可 观 察 到 的 政 府 扩 张 的 成 本 和 收 益 而 在 大 选 之 年, 在 任 政 府 为 取 悦 选 民, 谋 求 连 任, 也 许 会 提 高 某 些 转 移 支 付 的 标 准, 并 且 声 称 不 会 开 征 新 的 税 收 来 筹 集 资 金, 因 为 可 预 期 的 经 济 的 高 速 增 长 自 然 会 增 加 政 府 收 入, 但 是, 对 这 一 允 诺 一 般 的 选 民 是 很 难 证 实 的 Chari Jones 和 Marion(1997) 等 从 委 托 代 理 的 角 度 研 究 预 算 复 杂 性 和 预 算 透 明 度 的 关 系, 考 察 公 众 作 为 委 托 人 是 如 何 向 财 政 当 局 预 算 支 出 部 门 政 治 家 等 从 事 财 政 活 动 的 代 理 人 施 加 制 约 的 他 们 研 究 发 现 对 政 府 的 财 政 制 约 之 所 以 会 出 现 问 题, 是 由 于 财 政 支 出 容 易 被 滥 用, 即 政 府 及 政 治 家 为 了 谋 求 私 利, 往 往 通 过 增 加 预 算 的 复 杂 性, 从 而 便 于 将 预 算 资 金 挪 做 他 用 隐 瞒 或 粉 饰 过 度 的 支 出 虽 然 预 算 支 出 部 门 及 政 治 家 等 提 出 的 每 项 支 出 预 算 看 起 来 都 有 利 于 各 自 部 门 或 选 区, 但 支 出 的 成 本 却 以 税 收 的 方 式 在 广 大 公 众 身 上 分 摊, 而 该 部 分 成 本 并 未 内 生 化, 从 而 导 致 加 大 增 加 这 种 支 出 的 压 力 Mixon 和 Wilkinson(1999) 从 政 治 家 与 特 殊 利 益 集 团 的 关 系 来 解 释 政 府 编 制 复 杂 预 算 的 动 机 他 们 发 现 保 密 给 予 了 特 殊 利 益 集 团 施 加 更 多 影 响 力 和 控 制 力 的 机 会, 而 有 助 于 提 高 政 府 支 出 绩 效 和 减 少 赤 字 的 行 为 会 威 胁 到 特 殊 利 益 集 团 的 利 益 即 特 殊 利 益 集 团 喜 欢 大 规 模 的 预 算 那 些 提 供 给 政 治 家 资 金 的 利 益 集 团 更 多 时 候 并 不 是 基 于 他 们 宣 称 的 增 进 公 共 利 益 的 目 的, 更 主 要 的 是 因 为 他 们 认 为 支 持 他 们 的 一 方 当 选 后, 他 们 将 可 以 或 多 或 少 地 影 响 政 府 政 策 的 走 向, 提 高 自 己 的 收 益 和 利 润 率 如 果 较 大 规 模 的 政 府 支 出 能 够 使 政 治 家 拥 有 更 大 的 权 力 或 者 威 望, 政 治 家 就 能 从 特 殊 利 益 集 团 中 得 到 更 多 的 租 金, 或 者 有 更 多 的 机 会 得 到 他 们 意 义 上 的 公 共 产 品, 那 么 不 透 明 的 预 算 就 是 政 治 上 所 要 求 的 另 外, 如 果 选 民 不 能 很 容 易 地 观 察 到 预 算 支 出 和 预 算 收 入 等 方 面 的 信 息, 那 么, 政 策 制 定 者 在 选 举 1 詹 姆 斯 M. 布 坎 南 著. 穆 怀 朋 译, 民 主 财 政 论 [M]. 北 京 : 商 务 印 书 馆,1998,p

30 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 之 前 就 会 遵 循 松 散 的 财 政 政 策, 而 这 也 不 会 影 响 他 们 再 次 当 选 的 机 会 1 3. 预 算 透 明 和 预 算 参 与 者 一 方 面, 对 于 预 算 透 明 与 公 众 的 关 系,Ebdon 和 Franklin(2006) 的 研 究 指 出,20 世 纪 末 和 21 世 纪 初, 公 众 的 愤 世 嫉 俗 和 政 府 面 临 的 信 任 危 机, 使 得 政 府 在 预 算 过 程 中 要 重 新 重 视 公 众 的 意 见 表 达 他 认 为 公 众 参 与 在 公 共 预 算 过 程 中 是 非 常 重 要 的, 尽 管 公 众 会 议 ( 如 听 证 会 等 ) 不 是 给 公 众 带 来 直 接 影 响 的 最 好 办 法, 但 可 以 把 它 当 作 收 集 公 众 需 求 信 息 的 平 台 目 前 关 于 公 众 参 与 政 府 管 理 的 成 果 是 十 分 多 的, 但 在 预 算 参 与 理 论 中, 相 关 的 有 归 纳 性 的 经 验 和 知 识 还 显 得 十 分 不 足 另 一 方 面, 关 于 预 算 透 明 与 政 府 规 模 的 关 系, 费 瑞 庄 (J.Ferejohn)( 1999) 使 用 委 托 - 代 理 模 型 来 证 明 为 了 吸 引 更 多 的 资 源 和 支 持, 政 治 代 理 人 能 够 使 选 民 对 他 们 的 行 为 更 加 了 解 在 这 个 模 型 中, 委 托 人 ( 即 纳 税 人 ) 把 资 源 委 托 给 代 理 人 ( 即 政 治 家 ) 管 理, 代 理 人 用 征 税 得 到 的 收 入 来 提 供 公 共 产 品, 委 托 人 用 税 后 的 资 源 进 行 私 人 物 品 的 消 费 政 治 家 会 设 计 一 个 具 有 一 定 透 明 度 的 信 息 结 构, 在 模 型 中 表 现 为 行 为 信 号 的 随 机 可 变 性 选 民 接 受 到 的 行 为 信 号 的 随 机 可 变 性 越 低, 透 明 度 就 越 高 选 民 就 可 以 对 政 治 家 的 行 为 做 出 准 确 的 推 断, 政 治 家 利 用 信 息 不 对 称 来 为 自 己 谋 私 利 的 可 能 性 就 减 少 了 这 个 模 型 一 个 重 要 的 结 论 是 更 透 明 的 环 境 能 够 使 委 托 人 和 代 理 人 的 境 况 都 变 得 更 好 这 个 模 型 的 直 观 意 义 是 透 明 度 的 增 加, 所 产 生 的 政 治 行 为 的 不 确 定 性 减 少 了, 因 此 选 民 会 提 高 公 共 产 品 的 投 资 ( 即 愿 意 交 纳 较 高 的 税 ), 最 终 导 致 较 大 规 模 政 府 的 产 生 4. 预 算 透 明 的 限 制 提 高 预 算 透 明 度 可 以 对 从 事 财 政 活 动 的 政 府 及 政 治 家 施 加 有 效 的 财 政 制 约 前 提 是 要 对 预 算 的 透 明 程 度 做 一 个 有 效 的 界 定, 显 然, 对 公 众 大 量 倾 泻 预 算 原 始 材 料 是 无 助 于 选 民 看 清 公 共 预 算 行 为 的 Hood(2001) 认 为 透 明 应 该 有 所 限 制, 因 为 它 可 能 会 破 坏 某 些 支 持 社 会 正 常 运 转 的 规 则, 而 且, 当 某 一 领 域 存 在 不 可 调 和 的 冲 突 时, 过 度 的 透 明 会 阻 碍 政 治 联 合 的 形 成, 从 而 不 利 于 问 题 的 解 决 O Neil(2002) 认 为 透 明 度 和 信 任 之 间 的 关 系 是 复 杂 的, 过 分 的 依 赖 透 明 度 也 许 会 损 伤 信 任 本 来 人 性 的 不 可 靠 成 为 制 度 设 计 的 基 础, 这 也 是 需 要 监 督 制 衡 1 申 亮. 财 政 透 明 度 研 究 述 评 [J]. 经 济 学 动 态,2005,(12) 20

31 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 机 制 的 原 因 但 是 如 果 缺 少 一 定 的 忠 诚 度 和 组 织 结 构, 组 织 就 无 法 有 效 运 作, 这 就 引 出 了 最 为 棘 手 的 问 题 : 要 使 得 民 主 制 度 完 全 起 作 用, 就 必 须 增 大 政 府 机 构 的 信 用 程 度, 这 就 可 能 要 对 完 全 公 开 予 以 一 定 限 制 关 于 预 算 透 明 度 实 践 的 研 究 1. 预 算 透 明 度 的 时 间 准 则 公 共 预 算 作 为 一 国 政 府 财 政 政 策 的 主 要 工 具, 可 以 看 作 是 数 字 化 的 财 政 政 策, 预 算 编 制 预 算 执 行 等 过 程 中 包 含 和 反 映 的 信 息 是 财 政 信 息 的 核 心 因 此, 预 算 信 息 也 就 成 为 财 政 透 明 度 的 重 要 内 容, 财 政 透 明 度 也 就 主 要 体 现 为 预 算 透 明 度 OECD 认 为, 透 明 包 括 政 府 政 策 意 图 的 公 开 明 确 的 表 达 和 实 施, 是 实 现 良 好 治 理 的 核 心 因 素 公 共 预 算 是 政 府 部 门 最 重 要 的 政 策 文 件, 所 有 的 政 策 目 标 都 可 以 通 过 预 算 来 协 调 并 具 体 实 施 OECD 于 2002 年 发 布 的 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 将 预 算 透 明 度 定 义 为 将 相 关 财 政 信 息 及 时 系 统 地 向 公 众 完 全 公 开 其 公 众 可 以 定 义 为 所 有 与 公 共 预 算 行 为 相 关 的 个 人 和 组 织 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 中 分 以 下 三 个 方 面 对 预 算 透 明 度 做 法 进 行 阐 述 : 政 府 应 生 成 预 算 报 告 及 其 摘 要 ; 报 告 中 应 对 所 有 预 算 信 息 进 行 充 分 的 披 露 ; 应 在 具 体 操 作 中 着 重 确 保 预 算 质 量 和 完 整 性 国 际 预 算 项 目 组 织 (International budget projet orgnazation) 定 义 的 透 明 : 公 众 不 需 要 特 别 申 请 就 能 在 公 开 的 政 府 媒 体 上 获 得 信 息 的 情 况 预 算 透 明 度 项 目 是 国 际 预 算 合 作 组 织 于 2002 年 启 动 的 重 要 项 目 该 项 目 试 图 通 过 对 各 国 预 算 透 明 公 开 程 度 的 调 查, 掌 握 各 国 政 府 性 公 众 提 供 预 算 信 息 的 情 况, 并 通 过 国 与 国 之 间 的 比 较 分 析, 对 各 国 预 算 透 明 度 进 行 评 分, 并 进 行 国 际 排 名, 以 此 达 到 两 个 目 的 : 一 是 为 民 间 组 织 研 究 公 共 预 算 透 明 度 提 供 帮 助, 因 为 这 些 组 织 的 研 究 依 赖 于 公 共 预 算 过 程 的 信 息 的 披 露 程 度 预 算 透 明 度 项 目 的 问 卷 调 查 和 结 论 能 够 为 研 究 组 织 提 供 大 量 的 信 息 二 是 整 合 各 国 对 政 府 的 预 算 透 明 度 研 究 努 力, 进 一 步 推 进 预 算 透 明 度 的 研 究, 使 之 成 为 国 际 关 注 的 重 要 问 题, 以 此 推 动 各 国 的 预 算 透 明 度 进 程, 增 进 公 众 的 福 利 2. 预 算 透 明 度 的 若 干 行 动 计 划 21

32 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 国 际 货 币 基 金 组 织 财 政 透 明 度 守 则 :2007 年 修 订 的 国 际 货 币 基 金 组 织 守 则 属 于 自 愿 性 质 的 守 则 守 则 为 财 政 透 明 度 提 供 了 一 个 综 合 框 架, 重 点 内 容 包 括 : 明 确 职 责 公 开 预 算 程 序 方 便 公 众 获 得 信 息 确 保 真 实 性 其 中 公 开 预 算 程 序 包 括 : 在 编 制 预 算 时, 应 按 确 定 的 时 间 表 进 行, 并 以 明 确 的 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 目 标 为 指 导 ; 预 算 的 执 行 监 督 和 报 告 应 有 明 确 的 程 序 经 济 合 作 与 发 展 组 织 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 : 经 济 合 作 与 发 展 组 织 最 佳 做 法 于 2001 年 公 布, 涉 及 预 算 报 告 信 息 公 开 质 量 和 真 实 性 等 主 要 方 面 的 一 系 列 最 佳 做 法, 属 于 参 考 性 做 法, 主 张 及 时 全 面 和 系 统 地 公 开 所 有 相 关 的 财 政 信 息 国 家 预 算 合 作 组 织 预 算 公 开 行 动 计 划 : 国 际 预 算 合 作 组 织 是 1981 年 在 美 国 创 设 的 一 个 非 政 府 组 织 预 算 和 政 策 研 究 中 心 的 下 属 机 构 该 机 构 通 过 对 各 国 公 共 预 算 过 程 进 行 分 析 影 响 政 府 的 预 算 制 度 和 过 程 使 政 府 的 预 算 决 策 更 有 利 于 穷 人 和 低 收 入 者, 使 政 府 的 预 算 过 程 更 为 公 开 透 明, 使 政 府 对 公 众 更 负 责 任 与 此 同 时, 北 约 联 合 国 和 世 界 银 行 等 要 求 相 关 国 家 公 开 军 费 预 算 农 业 预 算 环 保 预 算, 也 是 推 动 预 算 透 明 度 提 高 的 重 要 动 力 这 些 国 际 组 织 在 推 动 预 算 透 明 方 面 所 起 的 主 要 作 用 包 括 制 定 和 完 善 可 比 较 的 预 算 透 明 操 作 准 则 和 评 价 标 准, 向 成 员 国 或 条 约 国 提 出 预 算 透 明 和 采 纳 相 关 操 作 规 程 的 要 求, 直 接 向 各 国 的 民 众 公 开 有 关 的 数 据, 或 者 与 相 关 国 家 的 非 政 府 组 织 合 作, 共 同 对 某 些 国 家 的 预 算 透 明 状 况 进 行 评 价, 从 而 对 相 关 国 家 的 政 府 构 成 一 定 的 公 开 压 力, 促 使 其 提 高 预 算 透 明 程 度 预 算 透 明 的 衡 量 标 准 1. 国 际 组 织 的 预 算 透 明 度 衡 量 指 标 体 系 IMF 的 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 (2007 年 ) 提 出 了 财 政 透 明 度 的 四 项 基 本 原 则 : (1) 明 确 职 责 ;(2) 公 开 预 算 程 序 ;(3) 方 便 公 众 获 得 信 息 ;(4) 确 保 真 实 性 其 中 对 公 开 预 算 程 序 具 体 的 要 求 在 编 制 预 算 时, 应 按 确 定 的 时 间 表 进 行, 并 以 明 确 的 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 目 标 为 指 导 预 算 的 执 行 监 督 和 报 告 应 有 明 确 的 程 序 这 是 由 于 预 算 是 各 国 政 府 财 政 政 策 的 主 要 工 具, 预 算 信 息 也 就 成 为 财 政 透 明 度 的 重 要 内 容, 因 此 单 独 作 为 一 个 方 面, 以 作 进 一 步 的 说 明 目 前 已 有 很 22

33 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 多 国 家, 包 括 发 达 国 家 发 展 中 国 家 转 型 经 济 国 家 和 新 兴 市 场 经 济 国 家 使 用 了 的 财 政 透 明 度 评 估 指 标, 并 参 加 了 IMF 组 织 的 财 政 透 明 度 评 估 活 动 OECD 于 2002 年 发 布 了 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 将 预 算 透 明 度 的 内 容 以 报 告 形 式 列 示 出 来, 首 先 指 出 政 府 应 该 编 制 和 公 布 的 与 预 算 有 关 的 报 告 种 类 以 及 各 种 报 告 的 内 容 其 次 强 调 了 预 算 报 告 中 应 特 别 需 要 详 细 列 示 的 具 体 信 息, 如 经 济 预 测 指 标 税 式 支 出 金 融 债 务 和 金 融 资 产 非 金 融 资 产 雇 员 养 老 金 债 务 以 及 或 有 债 务 最 后 给 出 了 保 证 预 算 报 告 质 量 和 完 整 统 一 性 的 措 施 与 IMF 不 同 的 是,OECD 预 算 透 明 度 最 佳 行 为 只 涉 及 预 算 透 明 度 而 不 是 财 政 透 明 度 OECD 之 所 以 要 强 调 预 算 透 明 度, 而 不 采 用 财 政 透 明 度 的 提 法,OECD 解 释 说, 预 算 是 一 国 政 府 最 重 要 的 政 策 文 件, 政 府 的 政 策 目 标 均 体 现 于 预 算 的 具 体 条 款 中 另 外, 与 IMF 不 同 的 是,OECD 预 算 透 明 度 最 佳 方 法 涉 及 的 主 体 是 中 央 政 府 而 不 是 广 义 政 府 信 息 的 透 明 度 的 一 个 重 要 方 面 是 使 公 众 能 够 方 便 地 获 取 财 政 报 告 对 此,OECD 指 出, 立 法 机 构 应 当 能 够 有 效 地 检 查 所 需 要 的 财 政 报 告, 应 当 使 公 众 能 够 获 取 最 佳 方 法 中 所 规 定 的 财 政 报 告, 包 括 在 互 联 网 上 免 费 提 供 报 告 2004 年 IBP 发 展 了 一 套 衡 量 预 算 透 明 度 的 三 级 评 定 指 标 体 系 这 套 指 标 体 系 在 吸 收 了 IMF 透 明 度 准 则 的 基 础 上, 把 公 众 的 参 与 程 度 作 为 一 个 核 心 要 素 来 考 察, 提 出 了 一 个 透 明 度 三 级 评 定 标 准 ( 弱 中 优 ), 利 用 这 一 标 准 在 2006 年 首 次 对 59 个 国 家 进 行 了 预 算 透 明 度 评 级 与 IMF 与 OECD 的 研 究 相 比, 它 将 自 己 的 研 究 对 象 定 位 于 预 算 过 程 的 透 明 度, 舍 去 了 财 政 透 明 度 的 法 律 框 架 和 行 政 组 织 特 征, 其 目 的 是 为 非 政 府 组 织 研 究 公 共 预 算 透 明 度 提 供 依 据, 并 借 此 推 动 各 国 的 预 算 透 明 度 提 高 2. 独 立 研 究 者 对 预 算 透 明 度 的 考 量 范 哈 根 (J. Von Hagen,1992) 最 早 制 作 出 各 种 与 财 政 制 度 和 程 度 相 关 的 指 标 并 综 合 分 析 其 对 财 政 绩 效 的 影 响 其 分 析 对 象 是 欧 盟 国 家 ( 八 国 ), 所 制 作 的 指 标 主 要 是 反 映 会 计 透 明 度 指 标 具 体 内 容 一 是 预 算 报 告 中 是 否 明 示 了 特 别 会 计 ; 二 是 预 算 报 告 是 否 汇 总 为 一 个 报 告 ; 三 是 对 于 财 政 透 明 度 的 自 我 评 价 ; 四 是 预 算 报 告 与 国 民 经 济 统 计 是 否 有 联 系 ; 五 是 预 算 报 告 中 是 否 明 确 写 出 了 政 府 向 非 政 府 部 门 的 贷 款 测 算 结 果 显 示, 德 国 是 透 明 度 最 高 的 国 家, 意 大 利 和 爱 尔 23

34 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 兰 则 是 透 明 度 最 低 的 国 家 这 个 结 论 和 各 国 债 务 比 率 等 财 务 绩 效 情 况 基 本 一 致 以 Kopits and Craig (1998) 的 观 点 为 主, 从 制 度 透 明 度 (institutional transparency) 会 计 透 明 度 (accounting transparency) 指 标 与 预 测 的 透 明 度 (transparency of indicators and projections) 等 三 个 方 面 进 行 综 合 论 述 波 特 巴 (J. Poterba ) 和 范 哈 根 (J. Von Hagen) 专 门 定 义 了 透 明 的 预 算 过 程 他 们 认 为, 透 明 的 预 算 过 程 是 指 预 算 过 程 能 够 提 供 有 关 政 府 财 政 政 策 各 个 方 面 的 全 部 信 息 具 有 多 个 特 殊 账 目, 不 能 将 政 府 所 有 活 动 完 整 体 现 在 一 个 统 一 文 件 的 预 算 不 是 透 明 的 预 算 ; 易 为 公 众 和 决 策 参 与 者 所 获 取 并 且 能 反 映 政 府 全 部 活 动 的 预 算 才 是 公 开 透 明 的 预 算 (J. Poterba and J. Von Hagen,1999) 詹 姆 士 E. 阿 尔 特 (James E.Alt) 和 戴 维 卓 叶 拉 森 (David Dreyer Lassen) (2005) 将 预 算 公 开 透 明 归 纳 为 四 个 方 面 : 第 一, 将 尽 可 能 多 的 预 算 信 息 包 括 在 尽 可 能 少 的 预 算 文 件 中 ; 第 二, 预 算 语 言 的 使 用 要 清 楚 易 懂, 没 有 歧 义 ; 第 三, 有 独 立 于 政 府 之 外 的 机 构 了 解 并 掌 握 公 共 预 算 信 息 ; 第 四, 对 预 算 进 行 充 分 的 说 明 A. Alesina and R. Perotti(1996) 将 不 透 明 预 算 的 特 点 归 纳 为, 对 重 要 经 济 指 标 和 新 政 策 的 效 果 预 期 过 于 乐 观, 根 据 政 策 意 图 伪 造 预 算 数 字 预 算 透 明 度 的 现 实 绩 效 根 据 世 界 银 行 对 169 个 国 家 收 集 到 的 总 体 数 据,Islam 于 2003 年 研 究 发 现, 透 明 度 ( 包 括 信 息 自 由 法 的 出 台 以 及 政 府 部 门 更 频 繁 地 公 布 经 济 数 据 ) 与 政 府 治 理 的 优 劣 存 在 很 大 关 联 2005 年,Bellver 和 Kaufmann 进 一 步 对 20 个 国 家 进 行 调 研, 结 果 表 明 : 透 明 度 与 国 家 的 腐 败 程 度 低 宏 观 经 济 和 人 类 发 展 指 数 高 经 济 竞 争 力 强 有 关 系 1 1. 预 算 透 明 与 宏 观 经 济 绩 效 将 预 算 透 明 与 宏 观 经 济 绩 效 之 间 的 实 证 研 究 主 要 集 中 在 两 个 方 面 : 预 算 透 明 与 反 腐 败 ; 预 算 透 明 与 经 济 发 展 首 先, 预 算 透 明 与 反 腐 败 方 面 在 对 腐 败 的 研 究 中,Alex Matheson & Hae-Sang Kwon(2005) 发 现,20 世 纪 90 年 代 以 来, 大 量 的 腐 败 现 象 都 出 现 在 1 转 引 自 国 际 预 算 项 目, 开 放 预 算 调 查,

35 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 转 型 国 家 之 中 这 些 国 家 腐 败 易 发 的 一 个 重 要 原 因 是, 缺 乏 公 共 预 算 的 规 则 会 计 准 则 报 告 标 准, 信 息 封 闭 和 制 度 残 缺 为 官 员 的 腐 败 提 供 了 大 量 的 机 会 另 外, R.Reinikka 和 J.Svensson(2004) 认 为 反 腐 败 的 一 个 思 路 就 是 以 公 共 服 务 的 使 用 者 为 出 发 点, 而 不 是 单 单 试 图 增 加 公 共 服 务 提 供 者 的 责 任 感, 在 这 样 一 个 策 略 中, 让 公 众 获 得 充 分 信 息 是 一 个 重 要 的 条 件 他 们 通 过 对 20 世 纪 90 年 代 乌 干 达 政 府 的 一 项 公 共 支 出 进 行 跟 踪 调 查 证 实 了 这 一 观 点 乌 干 达 政 府 给 学 校 拨 款 的 每 一 美 元 中, 学 校 只 能 得 到 20 美 分 其 余 80 美 分 都 被 地 方 政 府 截 获 了 为 了 扭 转 这 种 局 面, 中 央 政 府 没 有 仅 仅 致 力 于 加 强 财 政 管 理 系 统, 而 是 自 上 而 下 发 起 了 一 场 信 息 运 动, 通 过 每 月 在 报 纸 上 公 布 政 府 对 学 校 的 资 金 转 移 情 况, 增 强 学 校 和 家 长 监 督 地 方 官 员 处 置 这 部 分 资 金 的 能 力 信 息 运 动 的 效 果 很 显 著, 政 府 捕 获 从 1995 年 的 80% 减 少 到 2001 年 不 足 20% 根 据 IMF 的 数 据,Hameed 在 2005 年 研 究 发 现, 通 过 调 控 社 会 经 济 因 素, 透 明 度 高 的 国 家 一 般 都 能 更 好 地 接 触 国 际 金 融 市 场, 更 严 格 地 遵 守 财 政 纪 律, 更 大 程 度 地 减 少 腐 败 1 其 次, 预 算 透 明 与 经 济 发 展 方 面 Alexandru Grigorescu(2003) 在 对 促 进 经 济 发 展 的 诸 多 要 素 进 行 逐 一 检 验 时 也 发 现, 预 算 透 明 是 推 动 经 济 发 展 的 一 个 重 要 因 素, 富 国 的 预 算 透 明 状 况 要 明 显 好 于 穷 国 这 一 结 论 为 国 际 组 织 和 相 关 国 家 所 提 供 的 启 示 是 应 该 将 预 算 透 明 作 为 一 种 有 效 的 工 具, 通 过 预 算 透 明 度 的 提 高, 使 公 众 得 到 更 多 的 信 息, 从 而 提 高 政 府 的 负 责 任 程 度, 促 成 良 好 的 经 济 绩 效 此 外, D.Heald 提 出 了 不 同 的 观 点 D.Heald(2003) 把 透 明 度 与 效 率 的 关 系 分 为 两 种 情 况 : 一 种 是 悲 观 主 义 当 透 明 度 几 乎 为 零 时, 效 率 处 于 一 般 程 度, 随 着 透 明 度 的 增 加, 效 率 提 高, 但 超 过 一 定 程 度, 增 加 透 明 度 反 而 会 降 低 效 率, 甚 至 会 比 透 明 度 为 零 时 的 效 率 还 要 低 这 种 观 点 的 含 义 是, 透 明 度 能 够 阻 止 内 部 人 的 欺 骗 和 腐 败, 但 过 分 的 透 明 度 会 导 致 过 分 暴 露, 从 而 导 致 效 率 的 损 失, 因 为 它 会 带 来 较 高 的 交 易 成 本 和 极 端 的 政 治 性 另 一 种 是 乐 观 主 义 当 透 明 度 几 乎 为 零 时, 效 率 很 低 随 着 透 明 度 的 增 加 效 率 逐 渐 提 高, 到 一 定 程 度 后, 随 着 透 明 度 的 增 加 效 率 开 始 下 降, 但 仍 然 比 透 明 度 为 零 时 效 率 高 极 端 乐 观 主 义 认 为 透 明 的 正 效 应 总 是 要 大 于 其 过 分 暴 露 的 负 效 应 Glennerster 和 Shin(2008) 也 注 意 到, 财 政 透 明 度 高 与 国 家 经 济 境 况 改 观 存 在 某 种 关 系, 国 债 市 场 借 贷 成 本 低 就 体 现 了 这 一 1 Hameed, F., 财 政 透 明 度 和 经 济 成 果, 国 际 货 币 基 金 组 织 底 稿 05/225 号, 华 盛 顿 特 区 : 国 际 货 币 基 金 组 织,

36 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 点 2. 预 算 透 明 度 与 赤 字 公 债 直 观 的 认 为 更 高 的 透 明 度 能 够 带 来 较 低 的 预 算 赤 字, 并 且 更 容 易 控 制 政 府 支 出 和 使 政 府 遵 守 财 经 纪 律 Milesi-Ferretti 论 证 了 在 一 个 以 财 政 规 则 为 特 色 的 政 体 中, 透 明 度 对 政 府 公 债 和 赤 字 的 影 响, 他 考 虑 了 政 府 为 了 满 足 马 斯 特 里 赫 特 条 约 的 规 定 而 伪 造 会 计 账 目 的 行 为, 实 行 财 政 透 明 度, 就 增 加 了 伪 造 账 目 行 为 被 公 众 发 现 的 概 率, 使 得 政 府 因 为 没 有 满 足 预 算 规 则 要 求 而 受 到 惩 罚 这 样, 透 明 就 减 少 了 伪 造 账 目 和 真 实 的 财 政 调 整 的 范 围 Shi 和 Svemson(2002) 在 一 个 政 治 代 理 模 型 中 指 出, 选 民 希 望 更 有 才 能 的 政 治 家 当 选, 因 为 他 们 可 以 在 一 定 的 税 收 收 入 和 私 人 消 费 水 平 下 提 供 更 多 的 公 共 产 品 但 是, 选 民 的 偏 好 刺 激 了 现 任 官 员 通 过 增 发 公 债 提 供 更 多 的 公 共 产 品 来 表 明 自 己 的 能 力 在 这 个 模 型 中, 透 明 度 是 由 选 民 观 察 到 债 务 的 时 间 和 程 度 以 及 在 任 官 员 利 用 债 务 来 显 示 自 己 能 力 的 程 度 决 定 的 如 果 透 明 度 足 够 高, 选 民 就 能 够 观 察 到 官 员 这 一 企 图, 从 而 抑 制 官 员 利 用 公 债 来 表 现 能 力 的 行 为, 降 低 公 债 的 发 行 规 模 詹 姆 士 E. 阿 尔 特 (JamesE.Alt) 和 戴 维 卓 叶 拉 森 (D.D.Lassen)( 2003) 发 展 了 Shi 和 Svensson 构 建 的 关 于 债 务 积 累 的 模 型, 用 来 分 析 财 政 透 明 度 在 公 债 积 累 过 程 中 的 作 用 在 这 个 模 型 中, 他 们 利 用 OECD 国 家 中 的 19 个 国 家 的 数 据 验 证 了 得 出 的 三 个 结 论 :(1) 更 高 的 财 政 透 明 度 能 够 减 少 债 务 积 累 ;(2) 偏 好 较 低 公 共 支 出 水 平 的 右 翼 政 党 有 着 比 左 翼 政 党 更 高 的 财 政 赤 字 ;(3) 政 党 之 间 的 政 治 分 歧 越 大, 公 债 规 模 就 越 大 3. 预 算 透 明 度 与 政 府 规 模 詹 姆 士 E. 阿 尔 特 (James E. Alt) 和 戴 维 卓 叶 拉 森 (David Dreyer Lassen) 1 (2001) 根 据 美 国 详 细 的 预 算 信 息 构 建 了 财 政 透 明 度 指 数, 并 以 1986 年 1995 年 的 数 据 为 分 析 工 具, 得 出 的 结 论 是 预 算 透 明 度 的 增 加 的 确 加 强 了 政 治 家 的 责 任 感, 使 其 努 力 的 工 作, 选 民 因 此 对 政 治 家 更 有 信 心, 愿 意 将 更 多 的 资 源 交 由 政 治 家 掌 握 使 用 Persson 等 (1997) 则 提 出 了 相 反 的 观 点 他 认 为, 更 高 的 政 治 责 任 将 会 导 致 较 小 的 政 府 规 模, 原 因 是 当 政 治 责 任 增 加 时, 政 治 家 的 租 金 减 少 了, 其 他 情 况 1 James E. Alt, David Dreyer Lassen and David Skilling, Fiscal Transparency, Gubernatorial Popularity, and the Scale of Government: Evidence from the States, Economic Policy Research Unit, Institute for Economics, University of Copenhagen, 2001:56. 26

37 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 不 变, 那 么, 政 府 的 规 模 就 减 少 了 国 外 文 献 的 简 要 述 评 第 一, 理 论 层 面 国 外 对 公 共 预 算 透 明 度 相 关 理 论 研 究 来 看, 预 算 透 明 作 为 善 治 之 核 心 的 理 论, 基 本 已 达 成 共 识 理 论 层 面 研 究 集 中 于 : 公 开 制 度 的 理 念 保 守 信 息 秘 密 的 诱 因, 以 及 基 于 公 共 选 择 理 论 财 政 组 织 理 论 ( 财 政 幻 觉 ), 从 委 托 代 理 理 论 研 究 预 算 复 杂 性 和 预 算 透 明 度 的 关 系 第 二, 实 践 方 面 IMF 创 立 的 财 政 透 明 度 守 则 以 及 财 政 透 明 度 标 准 与 规 范 遵 守 报 告 旨 在 为 各 国 的 财 政 透 明 度 实 践 提 供 指 导, 但 其 财 政 透 明 度 评 估 指 标 本 质 上 是 定 性 的, 并 未 提 供 定 量 评 估 指 标, 因 此, 不 便 于 不 同 国 家 将 财 政 透 明 度 情 况 进 行 量 化 比 较 OECD 的 预 算 透 明 度 最 佳 行 为 只 涉 及 预 算 透 明 度 而 不 是 财 政 透 明 度, 其 涉 及 的 预 算 主 体 是 中 央 政 府 而 不 是 广 义 政 府 IBP 提 出 了 一 个 透 明 度 三 级 评 定 标 准 ( 弱 中 优 ), 利 用 这 一 标 准 在 2006 年 首 次 对 59 个 国 家 进 行 了 预 算 透 明 度 评 级 在 2008 年 对 全 世 界 85 国 政 府 预 算 透 明 度 进 行 比 较 衡 量, 到 2010 年 其 研 究 对 象 增 加 到 94 个 国 家 IBP 发 布 的 2010 年 公 开 预 算 调 查 结 果 显 示, 南 非 政 府 的 财 政 预 算 系 统 是 世 界 上 最 透 明 的 预 算 系 统 在 预 算 公 开 度 上, 公 开 预 算 指 数 ( 百 分 制 ) 依 次 是 南 非 (92 分 ), 新 西 兰 (90 分 ), 英 国 (87 分 ), 法 国 (87 分 ), 挪 威 (83 分 ), 瑞 典 (83 分 ), 以 及 美 国 (82 分 ) IBP 认 为, 这 七 个 国 家 能 为 公 众 提 供 广 泛 的 信 息 第 三, 关 于 预 算 透 明 度 问 题 的 具 体 研 究 预 算 透 明 与 宏 观 经 济 绩 效 的 研 究 主 要 集 中 在 预 算 透 明 与 反 腐 败 以 及 预 算 透 明 与 经 济 发 展 两 个 方 面 预 算 透 明 与 财 政 绩 效 的 研 究 主 要 集 中 在 预 算 透 明 度 与 赤 字 和 公 债 这 个 方 面 此 外, 预 算 透 明 度 与 政 府 规 模 之 间 的 关 系, 也 是 国 外 研 究 的 重 点 之 一 27

38 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 2.2 国 内 文 献 综 述 多 学 科 视 野 对 预 算 透 明 制 度 的 研 究 1. 经 济 学 对 预 算 透 明 度 的 研 究 第 一, 针 对 预 算 透 明 意 义 度 的 研 究 李 燕 (2007) 和 邓 淑 莲 (2007,2010) 认 为, 预 算 透 明 可 以 促 使 负 责 制 定 和 实 施 财 政 政 策 的 人 更 加 负 责, 而 遵 循 对 公 众 有 利 和 可 信 的 财 政 政 策 更 有 助 于 赢 得 知 情 公 众 的 支 持 集 中 研 究 预 算 透 明 度 对 建 立 负 责 任 有 能 力 的 政 府, 从 而 对 实 现 良 好 的 治 理 具 有 根 本 的 意 义 以 蒋 洪 为 代 表 的 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心 课 题 组 (2009) 认 为, 保 障 人 民 知 情 权 的 一 个 基 本 要 求 是 让 人 民 知 晓 他 们 委 托 政 府 管 理 的 所 有 公 共 资 金 和 资 产 的 运 行 状 况 就 财 政 信 息 来 说, 除 涉 及 国 家 秘 密 与 公 共 安 全 等 特 殊 项 目 外, 各 种 以 财 政 预 决 算 文 件 为 核 心 的 信 息 以 及 预 决 算 形 成 的 过 程 基 本 上 都 成 为 政 府 公 开 的 对 象 王 雍 君 (2009) 认 为, 立 法 机 关 正 是 通 过 预 算 管 住 政 府 的 钱 袋 子, 将 政 府 的 公 共 开 支 和 行 为 边 界 约 束 在 法 治 的 轨 道 上, 使 其 不 会 过 分 偏 离 最 广 泛 的 公 共 利 益 中 国 社 会 科 学 院 财 贸 所 的 中 国 财 政 政 策 报 告 2008/2009(2009) 提 出, 财 政 预 算 信 息 公 开 的 指 导 思 想 是 深 入 贯 彻 落 实 科 学 发 展 观, 深 化 预 算 管 理 制 度 改 革, 提 高 财 政 预 算 决 策 的 公 开 性 和 透 明 度, 保 障 人 民 群 众 依 法 参 与 民 主 决 策 民 主 管 理 和 民 主 监 督, 促 进 政 府 财 政 行 为 的 程 序 化 规 范 化 法 治 化 李 炜 光 (2010) 认 为 预 算 透 明 涉 及 政 治 民 主 国 民 福 利 法 治 化 及 良 好 的 公 共 治 理, 可 为 人 民 对 政 府 收 支 活 动 进 行 约 束 和 监 督 提 高 政 府 财 政 活 动 的 绩 效, 增 强 政 府 的 合 法 性 和 可 信 度, 为 良 好 的 公 共 服 务 提 供 一 套 卓 有 成 效 的 方 法 和 技 术 吴 敬 琏 (2010) 在 接 受 凤 凰 卫 视 采 访 时 表 示, 财 政 支 出 是 纳 税 人 的 钱, 当 然 应 该 要 给 纳 税 人 报 告, 预 算 透 明 是 解 决 现 有 财 税 体 制 弊 端 的 重 要 手 段 但 是, 也 有 一 部 分 学 者 对 预 算 公 开 透 明 持 更 加 审 慎 的 见 解 马 蔡 琛 (2010) 认 为, 应 该 恢 复 人 代 会 口 头 报 告 预 算 公 开 还 要 配 合 成 熟 的 28

39 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 议 员 和 成 熟 的 公 众 因 此, 应 该 给 代 表 做 培 训, 提 高 公 众 的 预 算 意 识 另 外, 他 认 为 政 府 的 预 算 向 议 会 也 就 是 人 民 代 表 大 会 公 开 了, 就 等 于 向 社 会 公 开 了 1 白 景 明 (2010) 认 为, 尽 管 我 国 正 在 加 快 公 共 预 算 公 开 推 进 步 伐, 但 距 离 公 众 的 需 求 还 有 一 定 距 离 其 中 至 少 有 两 个 问 题 值 得 讨 论 : 第 一, 预 算 报 告 是 否 能 让 每 个 人 都 能 读 懂 ; 第 二, 如 何 看 待 公 共 预 算 公 开 的 条 件 平 新 乔 (2010) 认 为 公 共 预 算 是 要 保 障 老 百 姓 参 与, 要 有 知 情 权, 这 个 事 情 道 理 上 讲 是 对 的 但 是 经 济 学 上 有 两 个 问 题 : 一 是, 信 息 公 开 化 难 免 会 影 响 政 府 的 积 极 性 二 是, 政 府 的 效 率 和 信 息 公 开 之 间 在 某 种 程 度 上 可 能 是 矛 盾 的 针 对 部 分 人 认 为 预 算 信 息 的 公 开 透 明 可 能 会 带 来 的 麻 烦, 蒋 洪 (2008) 的 回 应 是 : 第 一, 现 有 财 政 信 息 向 社 会 和 民 众 公 开, 需 要 的 主 要 不 是 资 金 投 入, 而 是 相 关 法 律 和 制 度 建 设 第 二, 预 算 信 息 公 开 之 后, 好 处 大 大 地 超 过 了 这 种 麻 烦 所 造 成 的 成 本 第 三, 如 果 说 目 前 很 多 人 反 映 看 不 懂 预 算, 恰 恰 是 因 为 信 息 公 开 不 充 分, 能 够 正 确 判 断 所 花 的 钱 是 否 符 合 公 众 利 益 就 是 看 懂 第 二, 针 对 预 算 透 明 度 现 状 的 研 究 蒋 洪 (2009) 认 为 我 国 财 政 信 息 公 开 还 存 在 三 大 不 足 : 首 先 是 政 府 公 开 的 财 政 信 息 不 全 面 其 次, 政 府 公 布 的 财 政 信 息 不 够 具 体 目 前 的 政 府 财 政 报 告 通 常 只 反 映 到 类, 仅 有 部 分 反 映 到 款 另 外, 政 府 所 提 供 的 财 政 信 息 是 滞 后 的 同 时, 蒋 洪 和 刘 小 兵 (2009) 的 项 目 组 设 计 了 113 项 财 政 信 息, 通 过 网 上 搜 索 公 开 出 版 物 检 索 和 向 政 府 信 息 公 开 办 公 室 申 请 三 种 途 径 了 解 这 些 财 政 信 息 的 公 开 情 况 结 合 政 府 部 门 对 信 息 申 请 回 复 的 态 度 与 责 任 心, 项 目 组 对 各 省 直 辖 市 自 治 区 的 信 息 公 开 状 况 进 行 了 综 合 评 分 评 分 结 果 显 示 我 国 目 前 财 政 透 明 度 状 况 不 容 乐 观, 政 府 财 政 信 息 主 动 公 开 的 意 识 还 有 待 加 强 叶 青 (2010) 认 为, 首 先, 预 算 报 告 公 布 的 是 总 量 数 据, 普 通 人 难 看 懂 其 次, 预 算 报 告 没 有 跨 年 度 数 据, 缺 乏 可 比 性 王 家 年 (2010) 指 出, 地 方 政 府 预 算 中 其 经 济 建 设 的 部 分 占 相 当 大 的 比 重, 但 预 算 外 资 金 未 纳 入 预 算 管 理 是 滋 生 腐 败 导 致 预 算 透 明 度 不 高 的 一 个 重 要 原 因 在 我 国 地 方 财 政 资 金 中, 预 算 外 资 金 占 了 财 政 资 金 的 相 当 大 比 重, 只 有 对 政 1 预 算 治 理 在 全 世 界 范 围 内 有 两 种 模 式 : 英 美 模 式 和 欧 洲 大 陆 模 式 其 中, 英 美 模 式 更 加 强 调 政 府 对 社 会 的 责 任 ; 欧 洲 大 陆 模 式 也 就 是 大 陆 法 系 的 国 家, 更 加 强 调 政 府 对 议 会 的 责 任, 即 政 府 的 预 算 对 议 会 公 开 了 就 等 于 了 对 社 会 公 开 我 国 在 预 算 治 理 方 面 采 用 的 是 大 陆 法 系 29

40 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 府 财 政 预 算 报 告 进 行 强 制 规 定, 预 算 报 告 才 能 让 报 告 信 息 需 求 者 看 懂, 从 而 提 高 预 算 的 透 明 度 马 国 贤 (2010) 认 为, 我 国 的 预 算 会 计 存 在 三 大 问 题 : 一 是 缺 乏 专 项 资 金 核 算 体 系, 与 部 门 预 算 管 理 要 求 严 重 脱 节 ; 二 是 以 拨 代 支 下 总 预 算 会 计 与 单 位 会 计 脱 节 ; 三 是 会 计 信 息 量 小, 透 明 度 差, 不 适 应 财 政 信 息 公 开 和 预 算 绩 效 管 理 的 需 要 从 信 息 化 和 实 用 角 度 出 发, 政 府 会 计 改 革 的 内 容 : 一 是 依 托 政 府 会 计 数 据 库, 建 设 基 于 网 络 的 会 计 体 系 ; 二 是 建 设 一 个 统 一 的, 满 足 专 项 资 金 管 理 需 要 的 政 府 会 计 科 目 体 系 ; 三 是 取 消 以 拨 代 支, 恢 复 基 于 实 际 收 付 数 的 决 算 制 度 韦 森 (2011) 认 为, 由 于 大 部 分 地 方 政 府 领 导 不 重 视 缺 乏 直 面 社 会 公 众 上 级 政 府 的 诚 意 和 勇 气 缺 乏 经 验 等 原 因 而 没 有 公 开 其 三 公 费 用, 截 止 8 月, 全 国 仅 北 京 陕 西 上 海 3 个 省 级 政 府 公 开 三 公 费 用, 出 现 了 两 头 热, 中 间 冷 现 象 凌 岚 和 张 玲 (2011) 以 政 府 预 算 公 开 为 标 志 性 事 件, 将 建 国 以 来 财 政 透 明 度 发 展 历 程 大 体 分 为 三 个 阶 段 : 从 1949 年 建 国 到 1999 年 可 谓 财 政 透 明 度 的 萌 芽 期 在 此 期 间, 国 家 保 密 法 等 政 府 文 件 把 政 府 预 算 规 定 为 国 家 机 密, 不 得 向 社 会 公 开 第 二 阶 段,1999 年 全 国 人 大 常 委 会 通 过 关 于 加 强 中 央 预 算 审 查 监 督 的 决 定, 具 体 提 出 了 编 制 部 门 预 算 细 化 预 算 编 制 等 要 求 2000 年 教 育 部 农 业 部 科 技 部 劳 动 和 社 会 保 障 部 四 个 部 门 率 先 实 行 部 门 预 算 改 革, 为 预 算 公 开 积 极 创 造 条 件 同 年, 我 国 加 入 了 国 际 货 币 基 金 组 织 的 数 据 公 布 通 用 系 统 (GDDS) 第 三 阶 段 酝 酿 于 2007 年, 国 务 院 发 布 政 府 信 息 公 开 条 例 这 是 第 一 个 涉 及 预 算 公 开 的 制 度 文 本, 规 定 将 财 政 预 算 决 算 报 告 和 财 政 收 支 各 类 专 项 资 金 的 管 理 和 使 用 情 况 列 为 重 点 公 开 的 政 府 信 息 直 到 2010 年, 国 土 资 源 部 等 部 委 向 全 社 会 公 开 部 门 预 算 王 雍 君 (2011) 认 为, 当 前 朝 向 预 算 透 明 度 的 进 程 仍 然 是 初 步 的, 尚 存 不 少 需 要 完 善 的 关 键 要 素 首 先 是 各 级 政 府 部 门 的 意 愿 问 题 在 于, 这 方 面 的 难 度 远 高 于 技 术 层 面 原 因 很 简 单, 与 公 开 相 比, 保 密 似 乎 更 加 符 合 信 息 持 有 方 的 利 益, 这 是 造 成 透 明 度 不 足 的 所 有 因 素 中 最 为 关 键 的 因 素 其 次 是 预 算 必 须 透 明 的 社 会 理 念 和 文 化 三 个 基 本 的 维 度 需 要 得 到 确 认 和 强 化 : 权 利 法 治 和 治 理 公 民 有 权 了 解 自 己 为 何 目 的 向 政 府 支 付 税 费 支 付 了 多 少 税 费 公 款 是 否 被 用 于 法 定 30

41 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 用 途 产 生 了 怎 样 的 结 果 以 及 谁 应 为 此 负 责 当 然, 预 算 透 明 度 的 意 愿 理 念 和 文 化 的 塑 造 需 要 时 间 当 前, 普 遍 欠 缺 的 还 有 对 透 明 与 公 开 两 个 关 键 概 念 含 义 差 异 的 准 确 把 握 : 公 众 真 正 需 要 的 是 透 明, 而 不 仅 仅 是 公 开 第 三, 预 算 透 明 的 努 力 方 向 王 雍 君 (2003) 认 为 我 国 包 括 公 共 财 政 信 息 在 内 的 公 共 信 息 领 域 中, 保 密 的 激 励 太 强 了, 自 由 裁 量 的 范 围 太 宽 了, 这 就 先 天 性 地 决 定 了 推 进 透 明 度 进 程 不 能 仅 仅 寄 望 于 法 律 和 法 治, 培 养 和 强 化 一 种 强 调 公 开 性 和 透 明 度 的 文 化 力 量 同 样 极 为 重 要, 但 这 需 要 假 以 时 日 王 雍 君 (2008) 认 为, 大 量 事 实 表 明, 公 众 中 汇 集 了 各 行 各 业 的 专 家 学 者 和 精 英, 对 公 共 事 物 的 治 理 具 有 独 特 的 优 势, 可 以 弥 补 政 府 治 理 能 力 的 不 足 王 雍 君 (2010) 还 认 为 当 前 的 信 息 披 露 和 透 明 度 可 以 从 预 算 和 财 务 报 告 制 度, 以 及 信 息 披 露 制 度 做 起 凌 岚 (2005) 从 介 绍 国 际 预 算 项 目 2004 年 的 研 究 成 果 入 乎, 分 别 从 政 府 预 算 文 件 监 督 与 评 估 报 告 鼓 励 立 法 和 公 众 参 与 三 个 方 面 论 证 推 进 财 政 透 明 实 行 阳 光 预 算 对 于 提 高 经 济 绩 效 和 建 立 民 主 政 治 的 重 要 意 义 公 开 预 算 需 要 促 进 公 民 社 会 参 与 预 算 过 程 的 自 下 而 上 的 改 革 路 径 邓 淑 莲 (2007) 认 为 : 预 算 的 公 开 透 明 是 指 整 个 预 算 过 程 的 公 开 透 明, 其 关 键 在 于 有 一 套 行 之 有 效 的 预 算 透 明 度 衡 量 标 准 李 燕 (2007) 在 指 出 实 施 预 算 透 明 应 从 法 制 建 设 体 制 机 制 和 制 度 上 加 强 建 设 和 深 化 改 革 李 瑞 昌 (2008) 将 改 进 绩 效 预 算 中 透 明 度 的 策 略 归 结 为 四 点 : 第 一, 倡 导 政 府 实 效, 减 缓 绩 效 信 息 超 载 ; 第 二, 通 过 民 主 制 度 规 则 健 全, 消 解 绩 效 评 价 的 逆 向 激 励 功 能, 第 三, 扩 大 社 会 交 往, 消 除 绩 效 预 算 的 内 弊 ; 第 四, 增 加 参 与 式 预 算, 实 现 预 算 制 度 的 配 套 性 王 淑 杰 (2009) 认 为 隶 属 于 议 会 的 预 算 研 究 机 构 代 表 着 公 共 利 益, 为 完 成 其 受 托 责 任 和 赢 得 选 民 的 支 持, 会 尽 可 能 地 披 露 相 关 的 预 算 信 息, 从 而 大 大 提 高 预 算 的 透 明 度 我 国 目 前 已 经 具 备 一 定 的 经 济 条 件, 通 过 在 预 算 工 作 委 员 会 的 基 础 上 设 置 预 算 研 究 室, 提 高 预 算 的 监 督 水 平, 进 而 提 高 预 算 透 明 杨 志 勇 (2010) 认 为 提 高 预 算 透 明 度, 还 存 在 技 术 障 碍 和 体 制 障 碍 在 全 面 提 高 财 政 透 明 度 难 度 很 大 的 情 况 下, 可 以 通 过 实 行 全 口 径 预 算, 建 立 最 低 标 准 信 31

42 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 息 披 露 制 度, 为 更 大 范 围 的 预 算 改 革 做 好 准 备 工 作 同 时, 还 应 探 索 具 有 中 国 特 色 的 政 府 财 务 报 告 体 系 的 编 制 工 作 吕 侠 (2011) 认 为, 中 国 传 统 观 念 和 文 化 因 素 已 成 为 预 算 公 开 发 展 的 瓶 颈 因 此, 转 变 不 适 应 现 代 经 济 制 度 的 观 念 和 文 化, 重 新 建 构 新 型 理 念 是 政 府 改 进 与 完 善 预 算 公 开 的 当 务 之 急 一 是 塑 造 责 任 性 文 化 二 是 建 构 透 明 性 文 化 三 是 加 强 服 务 性 文 化 建 设 四 是 增 强 民 众 的 权 利 意 识 五 是 增 强 民 众 参 政 议 政 的 意 识 肖 鹏 和 李 燕 (2011) 认 为, 财 政 透 明 是 改 善 财 政 管 理 的 关 键 因 素 之 一, 财 政 透 明 度 的 提 升 离 不 开 政 府 会 计 体 系 的 技 术 支 撑 基 于 Lüder 政 府 会 计 环 境 评 估 模 型 的 分 析 框 架, 分 析 影 响 中 国 财 政 透 明 度 提 升 的 政 治 经 济 文 化 法 律 组 织 特 征 等 环 境 因 素, 总 结 归 纳 中 国 财 政 透 明 度 提 升 的 有 利 环 境 因 素 与 组 织 障 碍 从 法 律 法 规 建 设 预 算 信 息 披 露 政 府 会 计 改 革 财 政 信 息 质 量 四 个 层 次 提 出 提 升 中 国 预 算 透 明 度 的 具 体 措 施 2. 政 治 学 对 预 算 透 明 度 的 研 究 预 算 政 治 学 将 人 们 对 预 算 的 认 识 从 相 对 较 为 单 纯 的 财 政 学 领 域 的 规 范 与 技 术 的 问 题, 发 展 为 复 杂 的 政 治 运 行 系 统 中 的 一 个 环 节 具 体 来 看, 政 治 学 主 要 从 预 算 民 主 的 角 度 研 究 预 算 透 明 第 一, 预 算 民 主 的 视 角 马 骏 (2005) 认 为 公 共 预 算 是 立 法 机 构 和 公 众 监 督 政 府 行 为 的 工 具, 而 有 效 发 挥 这 一 工 具 的 前 提 是 预 算 的 公 开 透 明 对 于 一 个 税 收 国 家 来 说, 国 家 是 取 众 人 之 财 做 众 人 之 事, 因 此, 公 共 预 算 应 该 公 开 预 算 公 开 透 明 不 仅 是 公 众 的 权 利 要 求, 还 是 完 善 预 算 民 主 的 前 提, 没 有 预 算 公 开 透 明, 没 有 预 算 监 督, 也 就 没 有 预 算 民 主 任 何 监 督 都 不 如 公 开 有 效, 公 众 可 以 通 过 人 大 代 表 来 参 与 预 算 监 督 何 俊 志 (2008) 认 为 我 国 政 府 及 其 财 政 部 门 采 用 新 的 技 术 和 主 动 公 开 信 息, 只 构 成 透 明 预 算 的 一 个 有 限 方 面 而 如 何 来 划 分 公 私 部 门 和 政 府 各 部 门 之 间 的 界 限, 如 何 更 充 分 发 挥 立 法 机 关 在 预 算 过 程 中 的 作 用, 以 及 如 何 推 动 社 会 力 量 参 与 预 算 过 程 等, 似 乎 尚 未 看 到 重 大 突 破 同 时, 对 预 算 透 明 度 的 测 量 应 该 在 两 个 层 面 上 展 开 : 一 是 相 关 数 据 在 预 算 活 动 主 体 中 的 公 开 性, 即 内 部 透 明 度 二 是 预 算 32

43 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 数 据 在 公 众 中 的 公 开 性, 包 括 预 算 信 息 对 公 众 个 人 团 体 和 新 闻 媒 体 的 公 开 程 度, 即 外 部 透 明 度 彭 军 和 邓 淑 莲 (2009) 指 出, 政 治 机 制 通 过 以 下 路 径 实 现 政 府 财 政 透 明 度, 即 公 众 基 本 权 利 要 求 立 法 监 督 财 政 透 明 度 实 现 财 政 透 明 度 实 现 的 程 度 取 决 于 公 民 基 本 权 利 要 求 是 否 强 烈 到 足 以 推 动 财 政 透 明 度 立 法 法 律 的 良 好 建 设 ; 立 法 和 公 众 的 有 效 监 督 等 因 素 政 治 机 制 最 大 的 问 题 是 搭 便 车 行 为 的 存 在 有 可 能 使 财 政 透 明 度 立 法 和 监 督 迟 迟 不 能 实 行 而 且, 以 上 三 个 因 素 发 挥 作 用 的 成 本 较 高, 甚 至 会 造 成 社 会 秩 序 的 不 稳 定 市 场 机 制 是 通 过 一 种 内 部 机 制 对 政 府 财 政 透 明 度 进 行 推 动 的 其 通 过 以 下 作 用 机 理 将 市 场 压 力 传 递 到 政 府 身 上 : 政 府 财 政 状 况 信 用 评 级 资 本 项 目 市 场 融 资 政 府 配 置 资 源 功 能 的 发 挥 市 场 机 制 促 动 下 的 财 政 透 明 度 通 过 市 场 力 量 拷 问 政 府 的 财 政 管 理 能 力, 同 时 市 场 机 制 实 现 的 政 府 财 政 透 明 度 过 程 主 要 是 由 非 政 府 部 门 完 成 的 与 政 治 机 制 相 比, 公 共 管 理 的 成 本 更 低, 效 率 更 高 杨 志 宏 (2010) 认 为 在 甘 肃 省 级 预 算 中 存 在 三 大 问 题 : 一 是 预 算 外 透 明 度 低 于 预 算 内 透 明 度 预 算 外 资 金 尚 未 全 部 纳 入 预 算, 存 在 变 通 执 行 的 可 能, 预 算 外 收 支 总 体 缺 乏 透 明 原 因 是 财 政 性 资 金 来 源 层 次 不 同, 从 预 算 内 到 预 算 外, 法 律 依 据 效 力 逐 步 减 弱, 透 明 度 逐 步 下 降 二 是 内 容 透 明 度 低 于 程 序 透 明 度 预 算 报 告 缺 少 预 算 收 支 和 对 比 数 据, 没 有 公 布 预 测 财 政 收 支 的 依 据, 缺 乏 具 体 的 目 标 阐 述 和 数 量 指 标, 预 算 支 出 信 息 不 能 反 映 财 政 资 金 使 用 全 貌 原 因 是 预 算 程 序 相 对 完 备 便 于 监 督, 但 预 算 内 容 细 化 不 具 体 规 定 不 明 确, 难 以 有 效 监 督 三 是 现 实 透 明 度 落 后 于 可 能 透 明 度 预 算 数 据 报 告 和 分 析 大 多 以 内 部 文 件 向 政 府 和 人 大 公 开, 没 有 真 正 向 社 会 公 开 原 因 是 财 政 制 度 不 健 全, 预 算 法 规 有 缺 陷, 部 门 规 章 刚 性 不 强, 影 响 了 全 面 公 开 的 推 行 加 之, 经 济 欠 发 达 地 区 受 思 想 观 念 滞 后 的 影 响, 创 新 意 识 不 强 李 建 人 (2010) 认 为 从 本 质 上 讲 政 府 预 算 信 息 的 性 质 应 当 界 定 为 公 共 产 品, 其 产 权 属 于 社 会 公 众 所 有 政 府 预 算 信 息 公 开 的 客 体 有 三 个 层 次 : 基 本 信 息 基 础 信 息 和 基 准 信 息 政 府 信 息 公 开 条 例 着 重 强 调 公 开 的 是 政 府 预 算 基 本 信 息 客 观 地 说, 国 家 秘 密 和 政 府 预 算 信 息 之 间 存 在 一 定 的 重 叠 关 系, 依 法 合 理 界 定 国 家 秘 密 的 范 围 就 成 为 影 响 政 府 预 算 信 息 公 开 的 关 健 因 素 推 动 政 府 预 算 信 息 公 开 33

44 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 事 业 继 续 发 展 应 当 从 两 个 方 面 展 开 : 一 是 继 续 完 善 政 府 信 息 公 开 法 律 制 度 建 设, 二 是 改 革 修 订 国 家 秘 密 法 律 制 度 郭 剑 鸣 (2011) 采 用 比 较 研 究 的 方 法, 通 过 分 析 84 个 国 家 的 预 算 公 开 性 指 数 与 清 廉 指 数 的 相 关 性, 找 出 预 算 公 开 支 撑 政 府 清 廉 的 共 性 规 律 和 制 度 条 件, 并 得 出 预 算 公 开 性 指 数 对 清 廉 指 数 有 很 强 的 支 撑 作 用 这 一 结 论 的 启 示 是 : 反 腐 败 不 能 仅 仅 依 靠 规 制 用 人 的 制 度, 还 要 有 完 善 的 规 制 用 财 的 制 度, 预 算 公 开 是 政 府 走 向 清 廉 的 必 由 之 路 吴 君 亮 (2011) 认 为, 公 共 资 源 的 分 配, 就 是 不 同 利 益 群 体 互 相 博 弈 的 过 程, 而 不 是 由 少 数 人 说 了 算 只 有 公 开 之 后, 大 众 才 能 从 不 同 角 度 进 行 解 读, 从 而 推 进 公 民 参 与 和 监 督 的 进 程 没 有 知 情 权, 人 民 当 家 作 主 便 是 一 句 空 话 一 个 好 的 社 会, 才 能 有 一 部 好 的 预 算, 反 过 来, 一 部 好 的 预 算, 才 能 造 就 一 个 好 的 社 会 第 二, 政 府 行 政 成 本 的 视 角 卓 越 (2001) 认 为, 政 府 产 生 的 一 个 理 念 设 计 就 是 要 降 低 社 会 交 易 成 本, 社 会 主 义 国 家 要 以 廉 价 政 府 作 为 实 现 目 标 讲 求 行 政 成 本 可 以 提 高 行 政 效 能, 降 低 社 会 负 荷 和 防 止 权 力 腐 败 从 制 度 上 分 析, 行 政 成 本 居 高 不 下 的 原 因 有 : 政 府 行 为 具 有 垄 断 性 质 ; 行 政 绩 效 评 估 操 作 困 难 ; 行 政 收 入 的 非 价 格 性 ; 现 行 的 一 些 财 务 制 度 人 事 体 制 和 领 导 体 制 存 在 缺 陷 有 效 降 低 行 政 成 本 必 须 引 入 竞 争 机 制 优 化 行 政 成 本 结 构 改 革 现 行 的 财 政 预 算 制 度 和 人 事 管 理 体 制, 实 现 预 算 透 明 化 赵 国 栋 (2007) 认 为 通 过 增 强 预 算 刚 性 约 束, 改 革 资 金 审 批 制 度 来 优 化 行 政 成 本 具 体 包 括 : 明 确 预 算 编 制 的 原 则, 理 顺 报 批 程 序 对 行 政 管 理 经 费 的 支 出 范 围 及 预 算 数 额 做 出 明 确 的 规 定 ; 改 革 预 算 编 制 方 式, 全 面 推 行 部 门 预 算, 将 按 支 出 性 质 编 制 预 算 改 为 按 部 门 编 制 预 算, 进 一 步 完 善 综 合 财 政 预 算 和 零 基 预 算, 并 严 格 预 算 执 行 廖 小 蝶 (2009) 认 为 预 算 控 制 是 行 政 控 制 的 方 式 之 一, 即 从 财 力 上 经 费 上 对 地 方 政 府 行 政 成 本 活 动 成 本 进 行 控 制 可 以 通 过 以 下 三 条 途 径 来 具 体 实 施 : 一 是 制 订 单 位 发 展 计 划 必 须 以 经 费 预 算 为 前 提, 二 是 切 实 做 好 机 构 与 人 员 编 制 预 算 计 划 的 拟 制 工 作, 试 行 行 政 管 理 的 零 基 预 算 34

45 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 邓 九 生 (2010) 对 法 国 中 央 政 府 预 算 改 革 政 府 财 务 会 计 改 革 的 基 本 情 况 以 及 法 国 地 方 政 府 成 本 会 计 的 实 践 情 况 进 行 了 梳 理, 并 分 析 了 这 些 改 革 在 政 府 成 本 会 计 概 念 框 架 等 重 要 理 论 方 面 以 及 在 法 律 和 组 织 环 境 方 面 对 法 国 政 府 成 本 会 计 系 统 构 建 产 生 的 深 刻 影 响 ; 通 过 对 法 国 政 府 成 本 会 计 研 究 情 况 的 分 析, 总 结 出 对 我 国 政 府 成 本 会 计 系 统 构 建 的 几 点 启 示 : 预 算 改 革 政 府 财 务 会 计 改 革 与 政 府 成 本 会 计 系 统 构 建 协 调 进 行, 根 据 各 国 情 况 确 定 是 否 颁 布 政 府 成 本 会 计 准 则, 渐 进 式 进 行 政 府 成 本 会 计 改 革 研 究, 改 善 政 府 成 本 会 计 研 究 发 展 的 环 境 张 黎 (2010) 认 为, 要 规 范 财 政 支 出, 政 府 必 须 在 严 格 的 预 算 约 束 下 配 置 和 运 作 行 政 资 源, 使 行 政 成 本 完 全 来 源 于 预 算 资 金 要 强 化 预 算 的 权 威 性 和 严 肃 性, 使 预 算 程 序 法 律 化, 努 力 改 变 长 期 以 来 预 算 服 从 编 制 的 颠 倒 状 态, 用 预 算 来 控 制 机 构 人 员 和 行 政 经 费 的 增 长 同 时, 要 配 套 实 施 预 算 制 度 改 革 可 试 点 实 行 零 基 预 算 的 基 础 上 加 快 预 算 方 法 和 预 算 制 度 的 改 革 高 文 亮 和 乔 万 敏 (2010) 从 财 务 学 视 角 出 发, 将 行 政 成 本 概 括 为 国 家 行 政 组 织 与 各 类 事 业 单 位 为 实 现 其 职 能 而 筹 集 与 运 用 专 项 资 金 时 所 发 生 的 各 项 合 理 支 出, 以 及 由 其 所 引 致 的 现 今 和 未 来 一 段 时 间 的 间 接 性 损 失 迟 浩 勇 (2010) 认 为 听 证 制 度 应 当 在 政 府 成 本 控 制 方 面 发 挥 作 用, 因 为 听 证 可 以 使 政 府 成 本 拿 到 桌 面 上 来 供 大 家 共 同 研 究 和 探 讨, 使 人 民 参 与 到 政 府 成 本 的 监 督 与 控 制 中 来, 并 且 通 过 合 理 的 价 格 听 证 可 以 有 效 地 限 制 政 府 成 本 消 耗 的 任 意 性 政 府 通 过 听 证 制 度 也 可 以 集 思 广 益 扩 展 思 路 听 证 制 度 也 可 以 有 效 地 限 制 某 些 部 门 的 私 留 款 与 小 金 库, 使 政 务 与 预 算 更 加 公 开 透 明 杨 杨 和 张 继 平 (2010) 基 于 全 局 和 局 部 空 间 自 相 关 指 数, 利 用 1996~2005 年 省 级 人 均 行 政 管 理 成 本 数 据, 对 中 国 省 级 行 政 管 理 成 本 的 总 体 空 间 动 态 演 变 格 局 集 聚 中 心 和 孤 立 点 的 空 间 转 移 路 径 以 及 局 部 空 间 差 异 进 行 了 探 索 性 分 析 结 果 表 明, 首 先, 总 体 上 人 均 行 政 管 理 成 本 在 全 国 范 围 具 有 较 好 的 空 间 结 构 性 和 空 间 关 联 性,Moran s I 值 呈 现 出 波 动 性 减 小 趋 势 ; 其 次, 人 均 行 政 管 理 成 本 集 聚 中 心 和 孤 立 点 的 空 间 转 移 存 在 一 定 的 规 律 性, 表 现 为 西 部 板 块 的 高 值 集 聚 分 布 和 中 部 板 块 的 低 值 集 聚 分 布 ; 最 后, 从 局 部 来 看, 人 均 行 政 管 理 成 本 与 区 域 经 济 发 展 水 平 并 不 是 单 纯 的 正 相 关 或 负 相 关 关 系, 两 者 之 间 表 现 为 复 杂 的 空 间 关 联 关 系 35

46 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 于 立 生 (2010) 指 出 我 国 经 过 不 断 的 行 政 改 革, 在 削 减 机 构 精 简 人 员 和 转 变 职 能 等 方 面 取 得 了 积 极 的 成 果, 但 是, 总 体 上 看, 政 府 运 行 成 本 仍 然 未 得 到 有 效 控 制, 主 要 表 现 为 机 构 增 长 和 职 务 消 费 引 发 的 公 务 成 本 行 政 管 理 过 程 与 环 节 中 的 内 部 成 本, 以 及 制 度 变 迁 和 实 施 成 本 等 居 高 不 下 从 原 因 上 看, 政 府 运 行 成 本 的 提 高 既 与 政 府 的 非 市 场 缺 陷, 如 成 本 与 收 益 分 离 内 部 性 和 政 治 张 力 等 客 观 因 素 有 关, 又 与 我 国 现 行 财 政 预 算 体 制 政 府 结 构 功 能 和 管 理 手 段 等 主 观 因 素 有 密 切 联 系 在 我 国 现 实 的 政 治 生 态 条 件 下, 必 须 从 财 政 预 算 制 度 政 府 组 织 架 构 与 运 作 和 管 理 工 具 革 新 等 不 同 层 次 上 进 行 比 较 全 面 的 改 革, 才 能 有 效 控 制 目 前 政 府 的 高 成 本 运 转 状 态 铁 刚 (2010a) 借 鉴 公 共 选 择 理 论 的 宪 政 思 想 有 限 政 府 主 张 成 本 效 益 和 竞 争 机 制 等 观 点, 试 图 从 政 治 体 制 改 革 中 央 和 地 方 政 府 事 权 与 财 权 的 联 动 改 革 政 务 公 开 和 监 督 制 度 建 设 方 面 等 制 度 层 面 提 出 解 决 我 国 行 政 成 本 过 高 的 根 本 措 施, 包 括 政 治 体 制 改 革, 实 行 中 央 和 地 方 政 府 事 权 与 财 权 的 联 动 改 革, 加 强 政 务 公 开 和 监 督 制 度 建 设, 并 建 立 和 完 善 政 务 公 开 制 度 同 时 铁 刚 (2010b) 也 指 出 有 效 降 低 我 国 行 政 成 本, 需 要 从 深 层 次 的 制 度 改 革 入 手 改 革 现 行 的 财 政 预 算 制 度, 增 加 财 政 预 算 的 刚 性 约 束 是 降 低 行 政 成 本 的 根 本 所 在 建 立 和 完 善 政 务 公 开 制 度 和 行 政 监 督 制 度, 可 以 使 政 府 行 政 行 为 公 开 化 透 明 化, 大 力 地 缩 减 行 政 成 本 的 开 支 建 立 科 学 的 职 务 消 费 制 度 和 行 政 绩 效 评 价 制 度 有 利 于 行 政 人 员 树 立 健 康 的 行 政 理 念, 打 造 廉 洁 高 效 的 政 府 完 善 的 行 政 法 律 法 规 是 降 低 行 政 成 本 的 必 要 保 障 杨 宇 立 (2010) 认 为, 中 国 的 行 政 管 理 成 本 虽 然 在 名 义 上 比 发 达 国 家 高 出 %, 但 如 果 中 国 的 社 保 类 支 出 能 达 到 发 达 国 家 的 水 平, 那 么 中 国 政 府 的 行 政 管 理 支 出 占 财 政 总 支 的 比 例, 也 将 下 降 到 接 近 发 达 国 家 的 水 平 张 文 军 (2011) 认 为 导 致 行 政 高 成 本 高 负 债 公 地 悲 剧 的 主 要 原 因 在 于 现 行 的 干 部 人 事 制 度 收 入 分 配 制 度 以 及 行 政 经 费 预 算 和 支 出 的 不 规 范 等 从 根 本 上 解 决 这 一 问 题, 应 当 改 革 现 行 的 干 部 人 事 制 度, 完 善 公 务 人 员 产 生 晋 升 交 流 退 出 等 方 面 的 机 制 ; 调 整 机 关 人 员 与 社 会 其 他 阶 层 之 间 的 收 入 分 配 关 系, 限 制 和 取 消 制 度 之 外 的 各 种 特 殊 权 利, 使 行 政 经 费 预 算 和 使 用 全 过 程 透 明 化 并 进 行 控 制 审 计 和 监 督 ; 减 少 行 政 层 级 36

47 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 张 金 融 (2011) 指 出 我 国 的 行 政 成 本 存 在 总 量 偏 高 结 构 不 合 理 投 入 与 产 出 不 对 等 的 问 题 对 行 政 成 本 进 行 控 制 和 优 化, 必 然 要 以 行 政 职 能 定 位 和 行 政 职 能 结 构 调 整 为 根 本 途 径 当 前 有 两 种 途 径 : 一 是 行 政 职 能 在 定 位 上 要 收 缩, 二 是 行 政 职 能 在 结 构 上 要 调 整 由 职 能 的 收 缩 调 整, 进 而 实 现 行 政 成 本 的 控 制 和 优 化 就 目 前 而 言, 具 体 到 实 践 层 面, 重 点 包 括 四 个 方 面 的 内 容 : 明 确 政 府 职 能 定 位, 加 快 事 业 单 位 改 革, 不 断 强 化 社 会 职 能, 推 动 公 共 服 务 民 营 化 此 外, 加 强 制 度 建 设 深 化 行 政 体 制 改 革 营 造 第 三 部 门 发 展 环 境 加 快 发 展 教 育 是 控 制 和 优 化 行 政 成 本 最 为 重 要 的 生 态 环 境 曹 欢 (2011) 认 为 在 改 进 自 身 管 理 方 式, 建 立 效 能 政 府 的 方 式 中, 其 中 一 类 是 把 部 门 预 算 改 为 项 目 预 算 以 及 改 进 相 应 的 会 计 制 度 此 外, 一 些 国 家 还 实 行 了 服 务 外 包 制 公 共 服 务 付 费 制 等, 对 降 低 行 政 成 本 都 有 明 显 作 用 瑞 典 就 是 采 用 市 场 化 运 作 来 解 决 办 公 用 房 办 公 设 备 以 及 办 公 家 具 的 租 赁 问 题, 行 政 经 费 日 常 支 出 以 购 置 纸 笔 等 消 费 性 支 出 为 主, 这 种 做 法 大 大 减 少 了 政 府 部 门 的 日 常 工 作 量, 政 府 部 门 无 须 考 虑 资 产 折 旧 更 新 维 护 和 处 置 等 问 题, 部 门 运 行 效 率 也 随 之 提 高 张 婷 (2011) 指 出 为 了 降 低 我 国 省 际 行 政 成 本, 应 增 加 绩 效 预 算 信 息 的 公 开 透 明 度, 保 证 全 民 参 与 各 级 政 府 应 该 保 证 除 了 法 律 规 定 的 不 能 泄 露 的 信 息 外, 应 该 及 时 将 有 关 绩 效 预 算 的 编 制 绩 效 预 算 的 执 行 情 况 向 外 界 公 布, 使 全 民 都 了 解 到 政 府 资 金 使 用 的 情 况, 政 府 部 门 除 了 与 人 大 政 协 委 员 进 行 交 流 外, 还 可 通 过 民 主 恳 谈 的 方 式 将 公 众 引 入 绩 效 预 算 的 编 制 中, 提 升 绩 效 预 算 编 制 的 科 学 性, 提 高 全 民 的 参 与 度, 切 实 保 证 全 民 的 监 督 权 参 与 权 的 使 用 3. 法 学 对 预 算 透 明 度 的 研 究 第 一, 预 算 透 明 度 的 现 状 研 究 李 燕 (2007) 认 为, 政 府 预 算 透 明 度 首 先 要 建 立 在 健 全 的 法 律 体 系 下, 一 个 国 家 政 府 预 算 的 法 定 性 越 强, 预 算 透 明 度 就 越 高, 没 有 法 制 化, 就 无 所 谓 透 明 度 在 很 多 国 家 是 以 立 法 的 形 式 保 证 财 政 预 算 透 明 的 有 效 实 施 而 在 我 国 财 政 法 规 体 系 中, 明 显 存 在 着 法 制 不 健 全 及 立 法 层 次 较 低 的 问 题, 现 行 预 算 法 中 尚 无 关 于 预 算 透 明 的 专 门 法 律 条 款, 很 多 法 律 还 程 度 不 同 地 存 在 与 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 和 财 政 改 革 的 进 一 步 深 化 不 相 适 应 的 地 方, 某 些 方 面 还 存 在 立 法 空 白, 需 要 37

48 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 进 行 补 充 及 修 订, 并 提 高 法 律 的 严 肃 性 朱 大 旗 (2009) 认 为, 预 算 的 透 明 性 不 仅 要 有 形 式 上 的 及 时 公 开, 而 且 公 开 的 预 算 在 内 容 上 必 须 全 面 细 致 与 客 观, 否 则, 内 容 模 糊 残 缺 的 形 式 上 的 公 开, 反 倒 可 能 形 成 实 质 上 对 广 大 纳 税 人 知 情 权 的 损 害 我 国 目 前 公 开 的 预 算, 并 非 全 面 完 整 意 义 的 政 府 收 支 全 口 径 预 算, 其 仅 是 公 共 财 政 预 算 政 府 性 基 金 预 算 国 有 资 本 经 营 预 算 和 社 会 保 障 预 算 中 的 前 两 项 蔡 定 剑 (2010) 认 为, 由 于 预 算 既 缺 乏 完 整 有 效 的 政 府 内 部 行 政 控 制, 又 缺 乏 外 部 的 政 治 控 制, 预 算 缺 乏 透 明 度, 每 级 政 府 可 能 只 有 很 少 的 几 个 领 导 人 知 道 预 算 情 况, 资 金 分 配 到 各 部 门 时 又 只 有 具 体 掌 管 资 金 的 人 才 知 情 所 以, 资 金 的 滥 用 违 规 低 效 率 浪 费 和 腐 败 到 了 极 点 任 建 明 (2010) 认 为 在 技 术 上, 由 于 财 政 体 制 和 财 政 信 息 的 复 杂, 使 得 实 施 财 政 信 息 的 透 明 公 开 远 比 想 象 的 要 困 难 政 府 财 政 信 息 公 开 透 明 的 效 果 离 理 想 目 标 还 有 不 小 差 距, 至 少 需 要 在 以 下 三 个 方 面 进 行 改 进 第 一, 公 开 的 财 政 预 决 算 表 格 还 需 要 进 一 步 细 化, 要 做 到 让 无 论 是 人 大 代 表 还 是 社 会 大 众 都 能 够 看 得 懂 第 二, 加 快 预 算 外 资 金 管 理 体 制 改 革, 实 现 两 本 账 合 一 第 三, 要 不 断 强 化 财 政 信 息 公 开 的 监 督 问 题 王 锡 锌 (2011) 认 为, 财 政 广 度 的 公 开 在 2009 年 已 经 启 动, 去 年 中 央 更 是 有 74 个 部 门 晒 账 本, 中 央 的 财 政 公 开 做 法 已 经 深 入 到 地 方 政 府 在 广 度 推 进 的 基 础 上, 财 政 公 开 的 深 度 也 是 势 在 必 行, 要 让 审 议 报 告 的 人 看 懂 预 算 公 开 报 告 的 细 节, 因 此 公 开 的 具 体 化 需 要 加 强 公 众 对 信 息 公 开 的 需 求 才 是 政 府 信 息 公 开 的 最 大 推 动 力 只 有 财 政 预 算 公 开 并 透 明, 才 可 以 让 民 众 真 实 准 确 全 部 的 看 到 政 府 的 信 息 第 二, 公 共 预 算 透 明 的 改 革 研 究 朱 大 旗 (2009) 认 为, 预 算 的 透 明 性 远 不 止 于 纸 面 预 算 文 件 的 形 式 上 的 公 开 因 为, 全 面 意 义 的 预 算 决 不 仅 指 静 态 的 预 算 文 件, 其 在 实 质 上 更 是 一 个 动 态 的 博 弈 过 程, 是 法 定 主 体 依 法 定 职 权 循 法 定 程 序 而 为 的 特 定 的 预 算 编 制 审 批 执 行 监 督 审 查 决 算 等 一 系 列 动 态 活 动 的 总 和 蔡 定 剑 (2010) 认 为, 预 算 改 革 主 要 应 实 现 三 个 目 标 : 预 算 编 制 的 科 学 细 化, 预 算 信 息 应 得 到 充 分 反 映 ; 预 算 审 查 的 民 主 化 和 程 序 化, 体 现 公 众 参 与 和 立 法 民 38

49 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 意 机 关 的 审 查 批 准 ; 预 算 执 行 监 督 的 科 学 化, 广 泛 化 这 是 一 个 系 统 过 程, 始 终 贯 穿 公 开 透 明 邓 聿 文 (2011) 认 为, 预 算 体 制 必 须 切 实 改 革 要 切 实 管 住 政 府 乱 花 钱 的 毛 病, 必 须 在 预 算 公 开 的 基 础 上, 建 立 一 套 完 整 的 预 算 报 告 审 查 听 证 审 计 评 估 问 责 和 处 罚 制 度, 并 在 预 算 编 制 执 行 和 监 督 各 环 节 形 成 权 力 制 约 和 平 衡 机 制, 构 建 人 大 政 府 社 会 公 众 共 同 参 与 的 多 层 次 的 预 算 监 督 体 系 胡 锦 光 张 献 勇 (2011) 认 为, 预 算 公 开 是 指 年 度 财 政 收 支 计 划 的 编 制 审 批 执 行 的 全 过 程 都 应 当 以 适 当 方 式 向 公 众 公 开 预 算 公 开 在 保 障 公 民 知 情 权 建 立 责 任 政 府 遏 制 财 政 腐 败 等 方 面 具 有 重 要 价 值 预 算 公 开 在 许 多 国 家 直 接 由 宪 法 进 行 规 范, 反 映 了 对 该 事 项 重 要 程 度 的 判 断 各 国 宪 法 对 预 算 公 开 的 规 定, 通 常 由 预 算 基 本 法 信 息 公 开 法 代 议 机 关 议 事 规 则 等 法 律 具 体 调 整 我 国 应 立 足 于 现 阶 段 实 际 情 况, 在 借 鉴 域 外 有 益 经 验 的 基 础 上, 由 预 算 法 对 预 算 公 开 作 出 详 细 规 定 应 按 照 循 序 渐 进 的 原 则, 增 强 预 算 的 完 整 性 具 体 性 易 懂 性 ; 并 公 开 预 算 审 议 过 程, 注 重 主 动 公 开 与 依 申 请 公 开 相 结 合 中 国 社 科 院 2011 年 法 治 蓝 皮 书 指 出, 应 细 化 并 落 实 政 府 信 息 公 开 的 问 责 机 制 政 府 信 息 公 开 条 例 规 定 了 不 依 法 履 行 政 府 信 息 公 开 义 务 的 法 律 责 任, 但 是, 从 政 府 信 息 公 开 制 度 的 实 施 情 况 看, 政 府 信 息 公 开 目 录 政 府 信 息 公 开 指 南 政 府 信 息 公 开 年 度 报 告 等 制 度 都 尚 未 得 到 全 面 有 效 实 施 不 依 法 履 行 政 府 信 息 公 开 义 务 的 法 律 责 任, 既 存 在 规 定 不 细 不 具 体 的 问 题, 也 存 在 有 关 部 门 未 依 法 考 核 追 究 责 任 的 问 题 今 后, 加 大 政 府 信 息 公 开 的 推 进 力 度 还 应 进 一 步 明 确 政 府 信 息 公 开 制 度 的 实 施 标 准, 细 化 不 依 法 政 府 信 息 公 开 义 务 相 关 法 律 责 任 的 构 成 要 件, 加 大 责 任 追 究 力 度 4. 公 共 管 理 学 对 预 算 透 明 度 的 研 究 第 一, 制 约 预 算 透 明 的 主 要 因 素 许 光 建 (2010) 认 为, 首 先 是 思 想 观 念 转 变 不 到 位, 没 有 充 分 认 识 到 预 算 透 明 的 重 要 政 治 意 义 其 次, 部 门 利 益 地 方 利 益 和 既 得 利 益 群 体 的 影 响 再 次, 预 算 缺 乏 足 够 的 精 细 性 和 可 靠 性 此 外, 对 成 本 的 担 心 可 能 也 是 许 多 地 方 政 府 不 积 极 推 进 预 算 透 明 的 重 要 原 因 李 红 霞 (2011) 指 出, 制 约 政 府 预 算 公 开 透 明 的 主 要 原 因 包 括 : 人 大 代 表 的 39

50 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 主 动 监 督 意 识 不 够 强, 政 府 预 算 缺 乏 监 督 问 责 的 主 体, 政 府 预 算 长 期 处 于 保 密 状 态 等 王 淑 杰 (2011) 着 重 分 析 了 影 响 预 算 透 明 度 的 因 素, 发 现 经 济 管 理 体 制 经 济 发 展 水 平 和 资 本 性 收 支 比 重 是 其 中 的 重 要 因 素, 并 提 出 提 升 我 国 政 府 预 算 透 明 度 可 以 考 虑 从 深 化 经 济 体 制 改 革 允 许 地 方 政 府 发 债 和 规 范 政 府 预 算 管 理 等 经 济 方 面 着 手 第 二, 提 高 我 国 预 算 透 明 度 的 努 力 方 向 彭 军 和 邓 淑 莲 (2009) 通 过 研 究 美 国 州 和 地 方 政 府 财 政 管 理 透 明 度 的 实 现 机 制 揭 示 出, 一 套 完 整 的 市 场 机 制 对 政 府 财 政 管 理 透 明 度 的 促 进 作 用 更 为 有 效, 而 将 政 府 预 算 做 经 常 性 预 算 和 资 本 性 预 算 之 分, 允 许 地 方 政 府 发 行 债 券 为 资 本 预 算 筹 资, 是 市 场 机 制 发 挥 作 用 的 前 提 这 一 点 对 中 国 地 方 政 府 的 预 算 改 革 和 财 政 管 理 透 明 度 的 实 现, 具 有 重 要 的 参 考 价 值 王 太 钢 (2009) 认 为 增 强 预 算 透 明 度 应 着 重 从 以 下 几 个 方 面 入 手 : 提 升 预 算 信 息 公 开 法 律 的 层 次 ; 创 新 政 府 算 透 明 的 制 度 设 计 ; 完 善 外 部 监 督 制 约 机 制 许 光 建 (2010) 认 为 提 高 预 算 透 明 度 保 障 公 众 的 知 情 权, 是 建 立 透 明 廉 洁 高 效 政 府 的 内 在 要 求 提 高 预 算 透 明 度 已 经 成 为 我 国 政 府 目 前 的 一 项 重 要 任 务 首 先, 要 充 分 认 识 预 算 透 明 的 重 要 意 义, 提 高 预 算 公 开 的 供 给 意 愿 ; 其 次, 要 通 过 立 法 来 明 确 规 定 预 算 公 开 的 方 式 ; 再 次, 最 后 扩 大 公 众 的 参 与 王 洛 川 等 (2011) 认 为, 在 推 进 政 府 预 算 公 开 的 过 程 中, 应 当 从 理 念 制 度 和 技 术 三 个 层 面 同 时 着 手, 以 保 证 预 算 公 开 的 深 人 推 进 理 念 层 面 : 预 算 公 开 首 先 需 要 政 府 部 门 转 变 理 念 要 站 在 社 会 的 角 度, 从 民 众 和 企 业 行 使 权 利 增 进 利 益 的 角 度 出 发 考 虑 问 题 制 度 层 面 : 政 府 预 算 公 开 不 仅 需 要 政 府 及 其 官 员 主 观 理 念 的 转 变, 还 需 要 科 学 设 计 完 备 架 构 的 制 度 平 台 提 供 持 久 和 良 好 的 激 励 技 术 层 面 : 在 信 息 呈 现 方 式 和 技 术 手 段 上, 需 要 尽 可 能 用 通 俗 易 懂 的 语 言 形 象 生 动 的 图 表 详 实 准 确 的 解 释 来 表 述, 以 方 便 人 大 代 表 理 解 审 议 和 社 会 公 众 了 解 监 督 国 内 文 献 综 述 评 价 从 对 公 共 预 算 和 公 共 预 算 透 明 度 相 关 研 究 的 梳 理 中 可 以 发 现, 近 几 年 来 我 国 40

51 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 在 相 关 的 课 题 研 究 较 多, 但 是 多 集 中 于 预 算 透 明 重 要 性 及 其 意 义 方 面 的 研 究 目 前 国 内 对 公 共 预 算 透 明 研 究 的 不 足 体 现 在 : 就 研 究 对 象 的 界 定 而 言, 对 公 共 预 算 透 明 的 概 念 未 能 统 一, 分 别 使 用 财 政 透 明 度 阳 光 财 政 民 主 理 财 等 不 同 表 述 方 式, 在 有 效 指 导 实 践 方 面 显 得 有 些 混 乱, 也 不 利 于 不 同 学 科 之 间 进 行 交 叉 研 究 就 研 究 主 题 而 言, 对 公 共 预 算 透 明 度 问 题 的 相 关 研 究, 多 集 中 于 政 府 信 息 公 开 政 务 公 开 等, 探 讨 预 算 受 托 责 任 的 很 少, 至 于 将 公 共 预 算 透 明 度 作 为 考 察 预 算 受 托 责 任 的 方 式 之 一, 学 界 对 此 的 关 注 更 少 就 研 究 视 角 而 言, 以 财 政 学 视 角 对 公 共 预 算 进 行 研 究 的 较 多, 但 缺 少 在 宽 泛 的 理 论 环 境 中, 引 入 经 济 学 政 治 学 管 理 学 法 学 理 论, 从 跨 学 科 的 视 角 展 开 交 叉 性 研 究 41

52 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 3 章 公 共 预 算 透 明 度 的 理 论 基 础 3.1 公 共 产 品 理 论 与 预 算 透 明 度 由 于 存 在 搭 便 车 外 部 性 自 然 垄 断 和 不 完 全 竞 争 等 市 场 失 灵 而 无 法 有 效 生 产 公 共 产 品 和 提 供 公 共 服 务, 纳 税 人 为 了 共 同 的 利 益 采 取 自 愿 降 低 可 支 配 收 入 向 国 家 纳 税 的 形 式 提 供 了 生 产 资 源 公 共 产 品 论 作 为 一 种 适 应 国 家 干 预 经 济 需 要 而 产 生 的 理 论 公 共 产 品 理 论 是 新 古 典 经 济 学 理 论 在 公 共 支 出 分 析 中 的 运 用, 这 一 运 用 发 轫 于 于 19 世 纪 80 年 代 的 意 大 利 和 奥 地 利 奥 意 财 政 学 者 提 出 了 系 统 的 公 共 产 品 理 论, 虽 然 这 只 是 初 步 的 其 中 潘 塔 莱 奥 尼 马 佐 拉 马 尔 科 萨 克 斯 等 人 对 此 作 出 了 贡 献 瑞 典 学 者 威 克 塞 尔 和 林 达 尔 在 公 共 产 品 理 论 的 形 成 阶 段 作 出 了 贡 献 公 共 产 品 理 论 经 过 马 斯 格 雷 夫 等 人 的 努 力, 于 20 世 纪 50 年 代 在 西 方 世 界 得 到 了 较 大 的 发 展, 尤 其 是 萨 缪 尔 森 ( ) 系 统 发 展 了 公 共 产 品 的 需 求 理 论 ( 张 馨,1996) 萨 缪 尔 森 (1954) 首 先 给 出 了 公 共 产 品 的 经 典 定 义 : 公 共 产 品 是 这 样 的 产 品, 每 个 人 对 这 种 产 品 的 消 费, 不 会 减 少 任 何 他 人 对 该 产 品 的 消 费 萨 缪 尔 森 (1955) 以 几 何 图 形 进 一 步 阐 释 了 其 公 共 产 品 的 有 效 供 应 理 论 蒂 伯 特 于 1956 年 发 布 的 地 方 支 出 纯 论, 构 建 了 一 个 地 方 性 公 共 产 品 模 型, 进 一 步 发 展 了 公 共 产 品 理 论 在 市 场 经 济 条 件 下 公 共 财 政 的 职 能 主 要 是 解 决 公 共 产 品 的 供 给 问 题 同 时, 公 众 需 向 政 府 纳 税 缴 费 以 此 来 弥 补 公 共 产 品 的 成 本 对 于 公 众 而 言, 人 民 对 政 府 所 做 的 最 大 牺 牲 莫 过 于 纳 税, 人 民 从 政 府 那 里 获 得 的 最 大 好 处 莫 过 于 公 共 支 出 1 公 众 作 为 纳 税 人, 既 然 通 过 向 政 府 纳 税 的 方 式 牺 牲 了 自 己 的 部 分 财 产, 那 么, 纳 税 人 自 然 也 应 该 通 过 享 用 政 府 所 提 供 的 公 共 产 品 的 方 式 获 得 国 家 的 补 偿 这 样, 政 府 是 否 向 纳 税 人 提 供 了 所 需 要 的 公 共 产 品 政 府 所 提 供 的 公 共 产 品 是 否 获 得 了 公 众 的 认 同, 就 是 一 个 十 分 重 要 的 问 题 因 此, 财 政 民 主 制 和 财 政 的 计 划 性 透 明 度 等 问 题 就 成 为 公 共 财 政 必 须 满 足 的 重 要 条 件 而 在 复 杂 的 财 政 活 动 中, 最 能 够 反 映 公 共 财 政 这 种 内 在 特 点 和 要 求 的 部 分 就 是 预 算 活 动 因 此, 预 1 王 雍 君 张 拥 军. 政 府 施 政 与 预 算 改 革 [M]. 北 京 : 经 济 科 学 出 版 社,2006,p.12 42

53 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 算 活 动 不 仅 是 公 共 财 政 活 动 的 核 心 内 容, 也 是 公 共 财 政 公 共 性 民 主 性 和 透 明 度 的 集 中 体 现 公 共 产 品 具 有 两 个 基 本 特 征 : 受 益 的 非 排 他 性 和 消 费 的 非 竞 争 性 在 预 算 信 息 是 公 开 透 明 的 情 况 下, 预 算 信 息 是 一 种 特 殊 的 公 共 产 品 预 算 信 息 具 有 受 益 的 非 排 他 性, 体 现 在 每 一 个 公 众 都 能 平 等 地 得 到 某 种 预 算 信 息, 即 一 个 人 使 用 预 算 信 息 为 自 己 作 出 下 一 步 的 生 产 和 投 资 决 策 时, 并 不 妨 碍 其 他 人 同 时 使 用 这 一 预 算 信 息 同 时, 预 算 信 息 具 有 消 费 的 非 竞 争 性, 这 体 现 在 增 加 一 个 公 众 的 边 际 成 本 为 零 预 算 信 息 能 够 被 无 限 多 次 地 划 分, 但 无 论 划 分 多 少 次, 被 划 分 的 预 算 信 息 产 品 都 不 会 因 此 而 损 耗 ( 涉 及 到 国 家 安 全 和 利 益 的 预 算 信 息 除 外 ) 1 预 算 信 息 的 数 量 和 质 量 与 其 使 用 频 率 和 使 用 目 的 无 关, 这 构 成 了 预 算 信 息 成 为 公 共 产 品 的 基 础 因 此, 公 众 已 通 过 赋 税 等 方 式 支 付 了 政 府 信 息 收 集 所 耗 费 的 成 本, 政 府 生 产 搜 集 和 加 工 的 预 算 信 息 ( 如 各 项 预 算 统 计 数 据 预 算 分 析 预 测 报 告 等 ), 具 有 公 共 产 品 的 属 性, 应 该 是 社 会 成 员 能 够 免 费 获 得 的 公 共 信 息 商 品 公 众 通 过 纳 税 承 担 了 政 府 官 员 收 集 的 信 息 成 本, 故 信 息 理 应 属 于 公 众 所 有 ; 这 和 政 府 的 桌 椅 及 建 筑 设 施 以 及 其 他 固 定 资 产 为 公 众 所 有 是 类 似 的 预 算 信 息 是 最 典 型 的 公 共 信 息, 是 最 应 该 公 开 的 公 共 信 息 其 原 因 在 于, 公 共 信 息 也 是 公 共 财 产, 公 共 信 息 的 生 产 制 造 加 工 传 输 处 理 都 需 要 花 费 纳 税 人 的 钱, 所 以 公 共 信 息 本 身 就 是 公 共 财 产, 公 共 财 产 如 果 据 为 己 有 就 是 偷 盗 预 算 公 开 并 非 政 府 额 外 施 恩, 而 是 一 个 回 归 常 识 的 过 程 纳 税 人 作 为 出 资 人, 当 然 有 权 利 知 道 政 府 每 笔 收 入 的 来 源 和 每 笔 开 支 的 出 处 3.2 委 托 代 理 理 论 与 预 算 透 明 度 20 世 纪 70 年 代, 随 着 新 制 度 经 济 学 的 发 展, 罗 斯 (Ross) 系 统 地 提 出 了 委 托 代 理 理 论 2 20 世 纪 70 年 代 中 期 至 80 年 代 中 期, 米 尔 利 斯 ( Mirrlees ) 和 斯 蒂 格 里 茨 ( Stieglitz ) 等 人 对 这 一 理 论 进 行 了 发 展, 并 逐 步 将 其 模 型 化 3 目 1 武 彦 民 陈 晨. 关 于 加 强 公 共 财 政 建 设 提 升 财 政 预 算 透 明 度 的 研 究 [J]. 山 东 经 济,2009,(1) 2Ross.The Economic Theory of Agency, the Principal s Problems[J]. American Economic Review,1973,63(2): Stiglitz J. E. Incentives, Risk and Information: Notes toward a Theory of Hierarchy[J].Bell Journal of Economics,1974,6(2):

54 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 前, 委 托 代 理 理 论 经 过 30 多 年 的 发 展, 已 经 取 得 了 以 下 成 果 : 一 是 基 本 的 委 托 代 理 模 型 已 发 展 得 较 为 成 熟 ; 二 是 委 托 代 理 分 析 方 法 已 经 从 传 统 的 单 个 委 托 人 和 单 个 代 理 人, 发 展 到 多 个 委 托 人 和 多 个 代 理 人, 从 传 统 的 单 任 务 代 理 人 扩 展 到 多 任 务 代 理 人 ; 三 是 委 托 代 理 理 论 的 假 设 和 分 析 框 架 已 被 普 遍 应 用 于 所 有 权 控 制 权 两 权 分 离 和 利 益 分 割 的 诸 多 问 题 当 中 从 委 托 代 理 的 观 点 看, 委 托 人 和 代 理 人 管 理 信 息 是 为 了 增 进 他 们 的 个 人 利 益 或 最 大 化 其 效 用 因 为 委 托 人 和 代 理 人 常 常 具 有 对 立 的 利 益, 具 有 不 同 种 类 和 数 量 的 信 息 具 有 揭 示 信 息 的 不 同 动 机 (Steven,1933:263) 如 果 要 求 代 理 人 为 委 托 人 的 利 益 而 行 动, 就 必 须 要 求 代 理 人 的 行 为 透 明 ( Florini, 2002) 由 于 委 托 人 和 代 理 人 之 间 存 在 着 明 显 的 信 息 不 对 称, 从 而 难 免 会 产 生 逆 向 选 择 和 道 德 风 险 等 问 题 委 托 代 理 理 论 认 为, 信 息 不 对 称 是 造 成 代 理 问 题 的 根 源 在 信 息 透 明 机 制 提 供 了 相 对 对 称 的 信 息 之 后, 委 托 人 可 以 更 好 地 监 督 和 评 价 代 理 人 的 行 为, 进 而 有 助 于 解 决 代 理 问 题, 并 强 化 对 代 理 人 的 治 理 在 市 场 经 济 条 件 下, 由 于 公 共 产 品 具 有 非 排 他 性 和 非 竞 争 性, 市 场 机 制 无 法 从 制 度 上 保 证 公 共 产 品 的 有 效 供 给, 需 要 政 府 对 这 部 分 产 品 进 行 资 源 配 置 对 于 公 共 产 品 的 供 给 成 本, 政 府 通 过 强 制 征 税 加 以 解 决 这 实 际 上 就 在 政 府 和 纳 税 人 之 间 形 成 了 一 种 委 托 代 理 关 系, 是 委 托 人 ( 公 众 ) 通 过 法 律 程 序 委 托 代 理 人 ( 政 府 ), 按 照 公 共 利 益 要 求 筹 集 公 共 资 源, 生 产 公 共 产 品 或 提 供 公 共 服 务, 以 满 足 公 共 需 要 的 过 程 现 代 管 理 学 认 为, 一 旦 委 托 代 理 关 系 确 立, 由 于 双 方 信 息 的 不 对 称, 也 就 不 可 避 免 产 生 道 德 风 险 问 题, 因 而 完 全 消 除 公 共 部 门 违 背 纳 税 人 意 愿 的 可 能 性, 也 是 不 现 实 的 因 此, 消 灭 道 德 风 险 产 生 的 根 源 委 托 人 与 代 理 人 之 间 的 信 息 不 对 称, 就 显 得 至 关 重 要 其 原 因 在 于, 为 了 掩 盖 其 政 策 失 误, 政 府 比 民 营 机 构 拥 有 更 强 的 隐 匿 信 息 的 动 力 ( 鹤 光 太 郎,2003) 阿 尔 伯 特 赫 什 曼 将 退 出 和 发 言 (exit and voice) 作 为 规 范 机 构 组 织 的 两 种 机 制 (Albert Hirschman), 即 用 脚 投 票 和 用 手 投 票 与 私 人 产 品 不 同, 在 公 共 产 品 ( 包 括 腐 败 专 制 环 境 污 染 糟 糕 的 治 安 等 ) 场 合, 个 人 没 有 退 出 权 ( 移 居 国 外 对 大 部 分 人 来 说 并 非 易 事 ) 因 此, 对 于 公 共 组 织 而 言, 通 常 并 不 适 用 退 出 机 制, 更 多 的 还 是 依 靠 发 言 机 制 退 出 机 制 的 缺 乏 会 使 得 代 理 问 题 变 得 更 为 复 杂 严 峻 44

55 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 政 府 预 算 管 理 中 的 双 重 委 托 - 代 理 关 系 源 于 政 府 与 公 民 之 间 的 委 托 - 代 理 关 系 由 于 全 体 公 民 直 接 管 理 社 会 公 共 事 务 所 存 在 的 困 难, 各 国 在 公 共 治 理 模 式 上, 大 多 采 取 了 某 种 代 议 民 主 制 的 形 式, 通 过 民 选 代 表 组 成 立 法 监 督 机 构 行 使 公 民 主 权 ; 而 代 议 机 构 又 将 行 使 公 共 事 务 管 理 的 具 体 职 能, 委 托 给 政 府 行 政 部 门 ; 具 体 到 政 府 预 算 而 言, 则 由 专 司 管 理 政 府 预 算 事 务 的 财 政 预 算 部 门 具 体 履 行 这 一 职 能 ; 循 着 资 金 配 给 的 传 递 链 条, 预 算 部 门 又 将 预 算 资 金 的 使 用 权 力, 委 托 给 提 供 公 共 产 品 与 服 务 的 预 算 资 金 使 用 者 ( 即 资 金 需 求 方 ) 具 体 运 用, 以 满 足 广 大 社 会 公 众 的 公 共 需 要 政 府 预 算 管 理 委 托 - 代 理 关 系 的 传 递 链 条 如 图 3-1 所 示 : 公 民 立 政 财 法 政 代 议 制 监 预 委 托 - 代 理 委 托 - 代 理 督 算 委 托 - 代 理 机 部 构 府 门 各 资 金 使 用 者 提 供 公 共 产 品 与 服 务 图 3-1 政 府 预 算 管 理 委 托 - 代 理 关 系 的 传 递 链 条 在 图 3-1 中, 公 民 与 立 法 监 督 机 构 之 间 的 代 议 关 系, 通 常 属 于 政 治 学 研 究 的 范 畴 ; 而 政 府 部 门 与 财 政 预 算 部 门 之 间 的 职 能 划 分 和 委 托 - 代 理 关 系, 则 更 多 具 有 行 政 学 的 学 科 倾 向 可 见, 政 府 预 算 管 理 中 的 委 托 - 代 理 关 系 是 多 重 的, 既 有 通 常 经 济 学 意 义 上 的 委 托 与 代 理 问 题, 也 涉 及 政 治 学 和 行 政 学 层 面 的 委 托 与 代 理 问 题 鉴 于 政 治 学 和 行 政 学 层 面 上 的 研 究 已 超 出 本 报 告 的 选 题, 出 于 分 析 的 简 化, 不 妨 将 公 民 与 立 法 监 督 机 构 以 及 政 府 与 财 政 预 算 部 门 分 别 合 并 为 一 个 部 门 来 加 以 考 察 因 而, 上 述 委 托 - 代 理 关 系 的 传 递 链 条 得 以 简 化, 得 到 如 图 3-2 所 示 的 政 府 预 算 管 理 双 重 委 托 - 代 理 关 系 示 意 图 : 45

56 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 公 民 及 其 代 议 机 构 政 预 部 府 算 门 资 金 ( 税 收 ) 资 金 ( 预 算 支 出 ) 提 供 公 共 产 品 与 服 务 资 金 使 用 者 委 托 人 代 理 人 委 托 人 代 理 人 ( 相 对 信 息 劣 势 ) ( 相 对 信 息 优 势 )( 相 对 信 息 劣 势 ) ( 相 对 信 息 优 势 ) 图 3-2 政 府 预 算 管 理 委 托 - 代 理 关 系 的 简 化 示 意 图 对 于 政 府 预 算 部 门 与 其 它 利 益 相 关 方 之 间 的 双 重 委 托 - 代 理 关 系, 可 以 做 出 如 下 的 划 分 政 府 预 算 部 门 与 立 法 监 督 机 构 之 间 属 于 根 本 性 的 第 一 级 委 托 - 代 理 关 系, 政 府 预 算 部 门 与 资 金 使 用 者 之 间 属 于 派 生 性 的 第 二 级 委 托 - 代 理 关 系 之 所 以 将 以 政 府 预 算 部 门 为 核 心 的 双 重 委 托 - 代 理 关 系 划 分 为 这 样 两 个 层 次, 主 要 是 出 于 以 下 两 个 方 面 的 考 虑 : 首 先, 现 代 政 府 预 算 产 生 与 存 续 的 基 础 在 于, 民 众 及 其 代 议 机 构 监 督 政 府 公 共 收 支 的 要 求 而 政 府 公 共 收 支 的 复 杂 性 与 专 业 性, 也 需 要 由 专 门 的 政 府 部 门 负 责 管 理 预 算 收 支 政 府 预 算 部 门 作 为 代 理 人, 接 受 立 法 监 督 机 构 的 委 托, 履 行 政 府 预 算 资 金 的 配 给 职 能, 是 现 代 社 会 化 大 生 产 专 业 分 工 的 客 观 要 求, 在 各 国 立 宪 层 面 的 法 律 体 系 中 也 多 有 明 确 的 规 定 因 此, 这 种 政 府 预 算 部 门 与 立 法 监 督 机 构 之 间 的 委 托 - 代 理 关 系, 是 预 算 管 理 委 托 - 代 理 关 系 中 的 基 础 环 节, 属 于 根 本 性 的 第 一 级 委 托 - 代 理 关 系 其 次, 由 于 社 会 公 共 需 要 的 复 杂 性, 要 求 分 别 由 不 同 的 公 共 部 门 与 机 构 提 供 相 应 的 公 共 产 品 与 服 务 政 府 预 算 部 门 与 资 金 使 用 者 之 间 的 委 托 - 代 理 关 系, 就 是 在 这 种 资 金 供 求 链 条 中 产 生 的 如 果 没 有 第 一 级 的 委 托 - 代 理 关 系, 预 算 部 门 与 资 金 使 用 者 之 间 的 委 托 - 代 理 也 就 无 从 产 生, 不 妨 将 其 定 义 为 派 生 性 的 第 二 级 委 托 - 代 理 关 系 通 过 图 3-1 和 3-2 的 分 析 可 以 发 现, 政 府 预 算 委 托 - 代 理 关 系 的 传 递 链 条 相 对 较 长, 结 构 相 对 复 杂, 其 间 既 有 不 同 利 益 相 关 主 体 之 间 横 向 的 委 托 代 理 关 系, 也 有 不 同 级 次 政 府 部 门 ( 如 我 国 的 中 央 省 市 县 乡 五 级 政 府 ) 之 间 的 纵 向 46

57 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 委 托 代 理 关 系 根 据 委 托 代 理 理 论 的 一 般 原 理, 代 理 人 的 目 标 函 数 并 不 总 是 和 委 托 人 相 一 致 的 随 着 政 府 预 算 管 理 委 托 代 理 链 条 的 扩 展, 初 始 委 托 人 对 代 理 人 的 行 为 影 响 将 会 逐 步 弱 化, 监 督 成 本 也 会 随 之 显 著 增 加 在 本 报 告 的 分 析 中, 出 于 分 析 的 简 化, 将 从 政 府 预 算 部 门 所 具 有 的 委 托 人 和 代 理 人 的 双 重 身 份 入 手, 分 别 就 横 向 层 面 的 政 府 预 算 管 理 第 一 级 和 第 二 级 委 托 代 理 关 系 加 以 考 察 3.3 交 易 费 用 理 论 与 公 共 预 算 透 明 度 制 度 是 制 度 经 济 学 的 研 究 对 象, 旧 制 度 经 济 学 家 凡 勃 伦 将 制 度 定 义 为 制 度 实 质 上 就 是 个 人 或 社 会 对 有 关 的 某 些 关 系 或 某 些 作 用 的 一 般 思 想 习 惯... 从 心 理 学 的 方 面 来 说, 可 以 概 括 的 把 它 说 成 是 一 种 流 行 的 精 神 态 度 或 一 种 流 行 的 生 活 理 论 舒 尔 茨 将 一 种 制 度 定 义 为 一 种 行 为 规 则, 这 些 规 则 涉 及 社 会 政 治 及 经 济 行 为 诺 斯 也 指 出, 制 度 是 一 系 列 被 制 定 出 来 的 规 则 守 法 秩 序 和 行 为 道 德 伦 理 规 范, 它 旨 在 约 束 主 体 福 利 或 效 应 最 大 化 利 益 的 个 人 行 为 可 见, 制 度 无 非 是 规 范 个 人 行 为 的 各 种 规 则 和 约 束 科 斯 在 1937 年 发 表 的 企 业 的 性 质 一 文 中 首 先 提 出 了 交 易 费 用 的 概 念 在 威 廉 姆 森 和 诺 斯 等 人 的 努 力 下, 交 易 费 用 理 论 得 到 逐 步 发 展 和 完 善, 成 为 新 制 度 经 济 学 中 的 一 个 重 要 分 支 在 经 济 学 定 义 中, 公 共 预 算 乃 至 整 个 经 济 学 的 研 究 内 容, 就 是 如 何 有 效 地 配 置 稀 缺 资 源 经 济 学 的 研 究 主 题 是 个 人 的 交 易 倾 向 交 易 过 程 和 自 由 交 易 中 自 发 产 生 的 秩 序, 公 共 选 择 理 论 将 经 济 学 界 定 为 人 类 相 互 作 用 的 合 作 安 排, 这 种 合 作 从 最 简 单 的 两 个 人 两 种 商 品 的 交 易 过 程 到 多 个 国 家 组 织 的 准 宪 法 安 排 交 易 费 用 的 存 在 必 然 导 致 制 度 的 产 生, 制 度 的 运 作 又 有 利 于 降 低 交 易 费 用 预 算 管 理 制 度 实 际 上 是 规 范 政 府 收 支 行 为 的 一 系 列 规 则 交 易 费 用 理 论 作 为 一 种 分 析 经 济 组 织 的 制 度 理 论, 自 20 世 纪 90 年 代 以 来 开 始 被 用 来 解 释 公 共 预 算 制 度 设 计 (Bartle&Ma,2001;Patashnik,1996) 较 具 代 表 性 的 研 究 者 如 Patashnik(2002) Dixit(2003) 等 人, 他 们 运 用 交 易 费 用 理 论 对 政 府 预 算 的 编 制 审 批 执 行 和 监 督 等 各 个 环 节 中 的 交 易 行 为, 以 及 由 此 产 生 的 交 易 费 用 预 算 过 程 中 管 理 结 构 的 设 置 立 法 部 门 与 行 政 部 门 之 间 的 关 系 等 问 题, 进 行 了 较 为 深 入 的 研 究, 使 预 算 理 论 得 到 较 大 的 发 展 在 这 种 分 析 框 架 中, 预 算 被 看 成 一 种 合 同 实 际 上, 近 50 年 前 威 尔 达 夫 斯 47

58 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 基 就 已 经 表 述 了 这 样 的 观 点 (Wildavsky,1964,p.2) 关 于 交 易 费 用 和 预 算 治 理 结 构 之 间 关 系 的 研 究 包 括 两 种 路 径 : 一 是 由 诺 斯 发 展 起 来 的, 着 重 研 究 制 度 安 排 如 何 对 交 易 费 用 产 生 影 响, 这 是 一 种 实 证 研 究 方 法 预 算 交 易 中 的 交 易 费 用 包 括 : 交 易 前 的 成 本 ( 如 预 算 编 制 成 本 预 算 协 商 成 本 等 ) 和 交 易 后 的 成 本 ( 如 预 算 契 约 的 执 行 成 本 和 监 控 成 本 等 ) 预 算 参 与 者 的 行 为 特 征 和 预 算 交 易 的 特 征 都 会 影 响 到 预 算 行 为 的 交 易 费 用 因 此, 可 以 将 预 算 交 易 费 用 理 念, 运 用 到 预 算 透 明 的 制 度 设 计 当 中 二 是 由 威 廉 姆 森 的 交 易 费 用 理 论 发 展 而 来, 着 重 研 究 什 么 样 的 管 理 结 构 可 以 最 有 效 地 解 决 交 易 费 用 问 题, 这 是 一 种 规 范 研 究 方 法 威 廉 姆 森 指 出, 对 预 算 参 与 者 和 预 算 交 易 的 分 析 显 示, 预 算 契 约 很 容 易 受 到 交 易 风 险 的 困 扰 这 些 契 约 风 险 会 导 致 令 人 满 意 的 预 算 交 易 很 难 发 生 因 此, 面 临 着 契 约 风 险 的 预 算 参 与 者, 会 寻 求 在 管 理 结 构 中 设 置 一 种 减 少 契 约 风 险 的 制 度 安 排 由 于 各 种 预 算 交 易 的 特 征 不 同, 对 预 算 管 理 结 构 的 需 求 也 不 同 从 预 算 实 践 角 度 来 看, 可 以 用 交 易 费 用 作 为 衡 量 标 准, 来 审 视 政 预 算 内 部 组 织 制 度 安 排 的 合 理 性, 从 而 寻 求 更 有 效 的 预 算 组 织 结 构 设 计 方 案 当 一 种 预 算 制 度 无 法 有 效 控 制 预 算 参 与 者 的 机 会 主 义 行 为 时, 就 需 要 依 照 一 定 的 路 径 进 行 预 算 制 度 变 迁 或 创 新, 用 新 的 制 度 规 范 政 府 预 算 行 为, 提 高 政 府 预 算 效 率 斯 科 特 (Scott) 等 人 认 为, 在 公 共 政 策 和 管 理 中, 交 易 成 本 的 存 在 导 致 了 公 共 选 择 和 代 理 问 题 交 易 成 本 的 存 在 使 得 组 织 良 好 的 个 人 或 利 益 集 团 更 有 能 力 影 响 公 共 政 策 的 方 向, 而 信 息 匮 乏 组 织 散 漫 的 组 织 和 个 人 很 难 影 响 到 公 共 政 策 的 决 定 就 预 算 部 门 而 言, 虽 然 其 整 体 上 追 求 的 目 标 应 是 社 会 总 效 用 最 大 化, 但 在 承 认 政 府 官 员 个 人 也 具 有 自 身 利 益 动 机 的 前 提 下, 预 算 管 理 者 也 具 有 以 其 掌 握 的 有 限 预 算 资 金, 向 使 用 者 换 取 自 身 利 益 的 内 在 冲 动 就 公 众 代 表 所 形 成 的 立 法 监 督 机 构 而 言, 虽 然 通 过 建 立 严 密 的 监 督 制 衡 机 制, 可 以 抑 制 预 算 管 理 过 程 中 的 设 租 与 寻 租 行 为, 控 制 公 共 预 算 的 规 模, 但 其 代 价 是 建 立 相 应 的 公 共 选 择 机 制 所 需 要 的 交 易 成 本 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 重 点 在 于, 通 过 一 系 列 制 度 和 过 程 的 设 计, 来 避 免 公 共 选 择 带 来 的 难 题, 并 最 小 化 交 易 成 本 48

59 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 3.4 知 情 权 与 公 共 预 算 透 明 度 知 情 权 (the right to know), 也 译 为 知 的 权 利 知 悉 权 了 解 权 等 知 情 权 是 肯 特 库 帕 (Kent Copper) 在 1945 年 的 演 讲 中 首 次 明 确 提 出 的 概 念, 他 呼 吁 政 府 尊 重 公 民 的 知 情 权, 让 公 民 知 道 其 应 当 知 道 的 信 息, 政 府 应 当 保 证 公 民 在 最 大 范 围 内 享 有 获 取 信 息 的 权 利, 并 建 议 将 其 上 升 为 一 项 宪 法 权 利 知 情 权 这 一 国 际 性 的 权 利 概 念, 一 般 包 括 这 样 几 个 层 次 的 含 义 :(1) 政 府 不 得 妨 碍 公 民 交 流 关 于 国 家 事 务 的 事 实 和 观 点 的 信 息 ;(2) 政 府 有 义 务 应 公 民 的 请 求 提 供 信 息 ;(3) 政 府 有 义 务 使 公 众 了 解 政 府 的 状 况 知 情 权 特 指 社 会 组 织 和 公 民 对 国 家 活 动 享 有 了 解 的 权 利 直 接 体 现 为 公 民 有 通 过 各 种 途 径 要 求 得 到 必 要 官 方 情 报 的 权 利 行 政 公 开 原 则 已 经 成 为 知 情 权 的 载 体 1 将 知 情 权 概 念 首 次 规 定 在 法 律 之 中 的 是 西 德, 而 在 立 法 上 产 生 影 响 最 为 深 远 的 是 美 国, 其 信 息 自 由 法 中 规 定 任 何 公 民 平 等 地 享 有 得 到 政 府 信 息 的 权 利, 并 对 该 权 利 所 涉 及 的 主 体 客 体 ( 包 括 其 范 围 ) 权 利 救 济 等 均 作 了 明 文 规 定 其 后, 澳 大 利 亚 的 信 息 自 由 法 韩 国 的 信 息 公 开 法 等 也 明 确 认 可 了 知 情 权 1948 年 联 合 国 世 界 人 权 宣 言 第 19 条 规 定 : 人 人 有 权 享 有 主 张 和 发 表 意 见 的 自 由 ; 此 项 权 利 包 括 有 主 张 而 不 受 干 涉 的 自 由, 和 通 过 任 何 媒 介 和 不 论 国 界 寻 求 接 受 和 传 递 消 息 和 思 想 的 自 由 1966 年 12 月 16 日 通 过 的 联 合 国 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 第 19 条 第 2 项 也 明 确 规 定 : 人 人 有 自 由 发 表 意 见 的 权 利 ; 此 项 权 利 包 括 寻 求 接 受 和 传 递 各 种 消 息 和 思 想 的 自 由, 而 不 论 国 界 也 不 论 口 头 的 书 写 的 印 刷 的 采 取 艺 术 形 式 的 或 他 所 选 择 的 任 何 其 他 媒 介 宪 法 是 一 国 的 根 本 大 法, 是 制 订 规 则 的 原 初 规 则 只 有 从 宪 法 的 高 度 确 立 了 公 众 知 情 权 的 要 求, 才 能 为 财 政 透 明 度 的 顺 利 推 进, 创 造 良 好 的 法 律 环 境 我 国 1982 年 宪 法 第 2 条 明 确 规 定 : 中 华 人 民 共 和 国 的 一 切 权 利 属 于 人 民 人 民 依 照 法 律 规 定, 通 过 各 种 途 径 和 形 式 管 理 国 家 事 务 2004 年 3 月 14 日, 十 届 全 国 人 大 二 次 会 议 通 过 的 宪 法 修 正 案 第 33 条 明 确 规 定 : 国 家 尊 重 和 保 障 人 权 尽 管 我 国 宪 法 并 未 明 确 规 定 公 民 的 知 情 权, 但 对 于 人 民 主 权 公 民 对 政 府 的 监 督 权 与 言 论 自 由 的 规 定 中 暗 含 了 公 民 的 知 情 权, 这 些 构 成 了 公 民 获 得 政 府 1 吴 建 依. 论 行 政 公 开 原 则 [J]. 中 国 法 学,2000,(3),p

60 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 信 息 权 的 宪 法 基 础 1 斯 蒂 格 利 茨 (2002) 认 为 : 在 民 主 社 会 中, 知 情 权 是 一 项 基 本 权 利, 公 众 应 当 知 晓 政 府 在 做 什 么, 为 什 么 要 这 么 做 政 府 财 政 信 息 公 开 是 一 个 并 不 轻 松 的 话 题, 因 为 推 动 政 府 信 息 公 开 的 力 量 来 自 于 公 众, 而 推 行 这 种 制 度 的 力 量 却 来 自 于 政 府, 两 者 的 需 要 有 些 矛 盾 一 般 来 说, 政 府 更 愿 意 保 守 秘 密 2 由 于 政 府 是 巨 大 的 信 息 源 之 一, 政 府 与 公 众 在 预 算 信 息 的 拥 有 方 面 处 于 不 对 等 地 位 : 政 府 是 预 算 信 息 的 创 造 者 拥 有 者 和 控 制 者 ; 公 众 则 处 于 被 动 地 位 如 果 政 府 不 承 担 起 信 息 公 开 的 责 任, 一 般 公 民 是 无 法 真 正 享 有 且 充 分 利 用 由 全 体 公 民 创 造 并 提 供 并 属 于 全 民 与 全 社 会 所 有 的 信 息 资 源 知 情 权 是 公 民 行 使 一 切 民 主 权 利 的 重 要 前 提 民 主 过 程 中 的 实 质 性 参 与, 要 求 参 与 人 必 须 获 知 充 分 的 相 关 信 息, 而 保 密 减 少 了 公 众 可 获 得 信 息 的 质 与 量, 使 公 众 参 与 陷 入 步 履 蹒 跚 的 困 境 约 束 政 府 和 保 障 公 民 权 利 是 密 切 相 关 的, 没 有 对 政 府 权 力 的 约 束, 就 不 可 能 有 对 公 民 权 利 的 切 实 保 障 公 民 权 利 可 以 从 很 多 方 面 加 以 界 定, 就 公 共 财 政 而 言, 最 重 要 的 公 民 权 利 是 与 预 算 相 关 的 权 利, 即 通 过 预 算 保 障 公 民 对 公 共 支 出 的 知 情 权 发 言 权 和 监 督 权, 以 及 在 最 终 意 义 上 控 制 公 共 支 出 决 策 的 权 利 通 过 知 情 权 的 行 使, 公 众 可 以 知 道 政 府 机 构 做 了 什 么 正 在 做 什 么 以 及 即 将 做 什 么, 从 而 使 政 府 权 力 处 于 公 众 的 有 效 监 督 之 下 知 情 权 的 丧 失 会 导 致 公 众 与 政 府 权 力 之 间 的 信 息 不 对 称, 使 信 息 劣 势 主 体 做 出 不 利 于 自 身 的 行 为 和 选 择 公 众 对 政 府 权 力 的 监 督 是 不 可 或 缺 的, 但 如 果 政 府 权 力 信 息 不 面 向 公 众, 公 众 的 监 督 就 是 一 句 空 话 3 以 预 算 透 明 来 保 障 公 众 知 情 权 的 目 的 就 是 形 成 这 样 一 个 良 性 循 环 : 社 会 成 员 依 法 自 觉 纳 税 其 合 理 的 偏 好 得 到 表 达 并 参 与 公 共 财 政 收 支 活 动 的 决 策 政 府 依 法 使 用 公 共 资 金 并 提 供 公 共 物 品 和 服 务 社 会 成 员 的 公 共 需 要 得 到 满 足 ( 张 德 勇 杨 之 刚,2007) 3.5 公 共 受 托 责 任 与 公 共 预 算 透 明 度 受 托 责 任, 源 于 英 语 中 accountability 一 词 受 托 责 任 的 丰 富 内 涵 可 以 1 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心.2009 中 国 财 政 透 明 度 报 告 省 级 财 政 信 息 公 开 状 况 评 估 [M]. 上 海 : 上 海 财 经 大 学 出 版 社,2009,p.30 2J.Stigliz.Transparency in Government,in The World Bank,,The Right to Tell, The Roles of Mass Media in Economic Development,Washington, D.C.:The World Bank,2002: 邓 淑 莲. 预 算 透 明 评 价 标 准 研 究 [J]. 南 京 社 会 科 学,2007,( 11), p

61 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 从 很 多 方 面 解 读, 但 经 济 学 意 义 上 的 受 托 责 任 系 指 委 托 人 对 代 理 人 的 强 有 力 控 制, 以 及 约 束 代 理 人 追 求 委 托 人 目 标 的 能 力 (Jenkins,2007:148) 从 信 息 经 济 学 的 角 度 看, 受 托 责 任 一 经 产 生 必 然 在 受 托 责 任 承 担 方 ( 信 息 优 势 方 ) 和 权 力 授 予 方 ( 信 息 劣 势 方 ) 之 间 存 在 信 息 不 对 称 基 于 信 息 不 对 称, 劣 势 方 要 求 优 势 方 通 过 信 息 报 告 机 制, 提 供 有 关 受 托 责 任 履 行 情 况 的 信 息 公 共 受 托 责 任 是 受 托 责 任 的 一 个 分 支 所 谓 公 共 受 托 责 任, 就 是 受 托 管 理 公 共 资 源 的 政 府 机 构 和 人 员, 履 行 社 会 公 共 事 务 管 理 职 能 对 其 决 策 和 行 为 承 担 责 任 并 向 公 众 报 告 的 义 务 在 公 共 财 政 意 义 上, 这 一 基 本 含 义 的 受 托 责 任 要 求 政 府 对 来 自 公 众 的 资 源, 须 按 公 众 的 意 愿 使 用, 接 受 适 宜 的 外 部 审 查, 并 致 力 于 产 生 公 众 期 望 的 结 果 公 共 受 托 责 任 在 财 政 收 支 活 动 中 具 体 体 现 为 : 首 先 政 府 对 资 源 提 供 者 及 其 代 表 负 有 受 托 责 任 ; 其 次 对 立 法 机 构 负 有 责 任 ; 再 次, 对 社 会 公 众 和 各 利 益 相 关 主 体 也 负 有 责 任 一 般 说 来, 不 仅 政 府 需 要 收 支 计 划, 个 人 家 庭 和 企 业 也 需 要 但 个 人 家 庭 和 企 业 的 收 支 计 划 的 决 策 与 实 施, 通 常 既 无 需 公 开, 也 不 需 制 定 专 门 法 律 予 以 规 范 而 公 共 预 算 则 不 同, 从 法 学 的 角 度 来 看, 市 场 经 济 国 家 公 共 财 政 框 架 下 的 公 共 预 算 是 指 众 多 法 定 预 算 主 体 ( 立 法 行 政 及 司 法 部 门 等 ) 基 于 公 众 的 信 任 和 委 托, 依 法 定 权 限 按 法 定 程 序 和 规 则 编 制 审 查 和 批 准 的 政 府 年 度 财 政 收 支 计 划 公 共 预 算 表 现 为 经 中 央 或 地 方 立 法 机 构 审 议 批 准 的 静 态 预 算 文 件 ; 但 其 实 质 体 现 为 预 算 编 制 审 批 执 行 调 整 决 算 监 督 等 一 系 列 既 相 对 独 立 程 序, 而 又 相 互 交 叉 影 响 的 动 态 决 策 过 程 因 此, 公 共 预 算 作 为 静 态 预 算 文 件 和 动 态 预 算 行 为 的 综 合, 整 个 预 算 过 程 在 一 定 程 度 上 都 应 向 社 会 大 众 开 放 根 据 信 托 的 一 般 法 理, 委 托 人 设 定 信 托, 其 首 要 目 的 在 于 实 现 受 益 人 的 信 托 利 益 公 共 预 算 信 托 中, 公 众 基 于 对 政 府 的 信 任, 选 举 代 表 组 成 政 府, 直 接 或 间 接 通 过 制 定 预 算 税 收 规 费 方 面 的 法 律 法 规, 直 接 或 间 接 通 过 编 制 和 审 批 预 算, 授 权 政 府 部 门 筹 集 分 配 财 政 资 金, 用 以 提 供 公 共 产 品 和 服 务, 进 而 满 足 特 定 社 会 范 围 的 公 共 需 要, 这 是 最 大 和 最 终 的 信 托 利 益 1 从 政 府 的 角 度 来 说, 政 府 必 须 对 其 行 为 向 议 会 或 公 民 做 出 合 理 的 说 明 解 释, 以 证 明 其 行 为 是 负 责 任 的 (Stewart,1984) 早 在 1829 年, 美 国 政 治 家 亨 利 克 1 朱 大 旗. 实 现 公 共 需 要 最 大 化 [J]. 中 国 改 革,2010,( 4), p.58 51

62 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 莱 (Henry Clay) 就 指 出, 政 府 是 一 个 信 托 机 构, 政 府 官 员 是 受 托 人 信 托 机 构 和 受 托 人 都 是 为 了 公 众 利 益 而 设 立 受 托 责 任 可 以 被 理 解 为 公 共 实 体 ( 政 治 家 和 官 员 ) 对 公 民 负 责 的 一 种 方 式, 包 括 政 治 受 托 责 任 和 管 理 受 托 责 任, 前 者 指 政 治 家 直 接 对 公 众 负 责, 后 者 指 公 共 官 员 一 直 对 向 上 延 伸 至 政 治 首 脑 的 上 级 负 责 (IFAC,2001) 预 算 过 程 主 要 通 过 公 共 支 出 安 排 来 贯 彻 和 执 行 政 策, 这 些 政 策 影 响 公 众 生 活 和 福 利, 因 此 需 要 有 人 承 担 相 应 的 责 任 提 高 透 明 度, 有 助 于 政 府 发 现 其 在 履 行 受 托 责 任 过 程 中 存 在 的 不 足, 从 而 更 好 地 履 行 公 共 受 托 责 任 从 公 众 的 角 度 来 看, 公 众 作 为 信 托 资 金 预 算 资 金 的 提 供 者, 既 是 预 算 信 托 的 委 托 人 和 受 益 人, 也 是 预 算 信 托 结 果 的 最 终 承 担 者 因 而 也 必 然 是 预 算 过 程 预 算 决 策 的 当 然 参 与 者 建 立 受 托 责 任 意 味 着 需 要 代 理 人 同 意 建 立 某 种 自 我 约 束 机 制, 但 世 界 上 没 有 哪 个 政 府 愿 意 在 缺 乏 某 种 适 当 激 励 或 压 力 的 环 境 下, 对 自 己 实 施 有 效 自 我 约 束 只 是 在 如 果 代 理 人 不 如 此 作 为 公 民 将 实 施 惩 罚 的 环 境 下, 代 理 人 才 会 同 意 加 诸 之 间 以 受 托 责 任 (Schacter,2005) 保 障 政 府 责 任 的 预 算 系 统 的 发 展 经 历 了 一 个 漫 长 的 过 程 起 源 于 大 宪 章 时 代 (1215 年 ), 直 到 1787 年 英 国 统 一 基 金 法 案 的 制 定 才 初 步 建 立 了 一 套 完 整 的 体 系, 而 第 一 次 向 议 会 提 交 一 份 完 整 的 收 入 和 支 出 报 告 则 已 是 1822 年 之 后 的 事 情 了 正 如 公 共 选 择 理 论 强 调 的, 选 举 过 程 足 以 约 束 自 行 其 是 的 政 府 的 假 设, 是 极 其 脆 弱 的 (Brennan and Buchanan,2004) 因 此, 通 过 提 高 公 共 预 算 的 透 明 度 成 为 政 府 受 托 责 任 的 内 在 要 求 公 共 预 算 是 公 众 对 政 府 的 特 别 信 托, 实 施 问 责 制 有 利 于 促 进 政 府 对 公 众 的 受 托 责 任 和 提 高 服 务 的 交 付 质 量 如 果 政 府 未 能 透 明 地 公 开 相 关 信 息, 本 身 就 表 明 其 在 履 行 公 共 受 托 责 任 方 面 存 在 不 足 没 有 透 明, 就 无 从 知 道 制 度 是 否 有 效 地 实 现 其 目 标 以 及 该 目 标 是 否 正 确 (Florini,2002) 按 照 青 木 昌 彦 对 政 府 的 理 解, 政 府 在 经 济 发 展 中 的 适 当 作 用, 在 于 发 展 能 够 促 进 民 间 部 门 协 调 能 力 的 制 度 安 排 预 算 透 明 制 度 作 为 确 保 政 府 责 任 机 制 的 一 项 重 要 制 度 安 排, 是 最 高 信 托 利 益 实 现 公 众 公 共 需 要 最 大 化 的 要 求, 同 时 也 与 以 人 为 本 全 面 协 调 可 持 续 发 展 的 科 学 发 展 观 相 契 合 52

63 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 3.6 善 治 理 论 与 公 共 预 算 透 明 度 20 世 纪 70 年 代 以 来, 西 方 国 家 出 现 了 巨 额 财 政 赤 字 社 会 局 部 动 荡 等 一 系 列 的 社 会 问 题, 导 致 工 业 时 代 发 展 起 来 的 科 层 管 理 模 式 1, 在 社 会 急 剧 变 化 信 息 空 前 丰 富 的 90 年 代 不 能 有 效 地 运 转 在 这 种 背 景 下, 治 理 理 论 得 到 了 广 泛 重 视, 西 方 国 家 展 开 了 一 场 持 续 的 政 府 治 理 变 革 政 治 过 程 的 重 心 正 在 从 统 治 走 向 治 理, 从 善 政 走 向 善 治 与 政 治 统 治 和 政 府 管 理 不 同 的 是, 治 理 更 强 调 引 导 协 调 和 控 制, 而 不 是 单 向 度 的 统 治 和 管 理, 它 突 出 比 较 选 择 决 策 的 动 态 过 程, 而 不 是 统 治 与 被 统 治 管 理 与 被 管 理 的 静 态 关 系 治 理 的 目 的 在 于 运 用 权 力 引 导 控 制 和 规 范 公 民 的 各 种 活 动, 以 最 大 限 度 地 增 进 公 共 利 益 全 球 治 理 委 员 会 在 1995 年 发 表 的 一 份 题 为 我 们 的 全 球 伙 伴 关 系 的 研 究 报 告 中, 对 治 理 作 出 了 进 一 步 界 定 : 治 理 是 各 种 公 共 或 私 人 机 构 管 理 的 其 共 同 事 务 之 诸 多 方 式 的 总 和, 它 是 使 相 互 冲 突 的 或 不 同 的 利 益 得 以 调 和, 并 且 采 取 联 合 行 动 的 持 续 的 过 程 它 既 包 括 有 权 迫 使 人 们 服 从 的 正 式 制 度 和 规 则, 也 包 括 各 种 人 们 同 意 或 认 为 符 合 其 利 益 的 非 正 式 制 度 安 排 现 代 治 理 具 有 四 个 特 征 : 治 理 不 是 一 整 套 规 则, 也 不 是 一 种 活 动, 而 是 一 个 过 程 ; 治 理 的 基 础 不 是 控 制, 而 是 协 调 ; 治 理 既 涉 及 公 共 部 门, 也 包 括 私 人 部 门 ; 治 理 不 是 一 种 正 式 的 制 度, 而 是 持 续 的 互 动 与 传 统 自 上 而 下 单 向 权 力 运 行 的 统 治 不 同, 现 代 治 理 是 一 个 上 下 互 动, 权 力 双 向 运 行 的 过 程 公 共 事 务 管 理 的 成 效 愈 来 愈 依 靠 政 府 与 公 民 之 间 相 互 影 响 和 良 性 互 动 国 际 社 会 从 而 提 出 了 善 治 的 概 念 所 谓 善 治 (good goverance), 就 是 促 使 公 共 利 益 最 大 化 的 社 会 管 理 过 程 善 治 的 本 质 特 征 在 于, 它 是 政 府 与 公 民 对 公 共 生 活 的 合 作 管 理, 是 政 治 国 家 与 公 民 社 会 的 一 种 新 颖 关 系 其 目 的 是 通 过 改 善 政 府 管 理 和 倡 导 社 会 参 与, 推 动 经 济 发 展 和 社 会 进 步, 故 而 更 强 调 通 过 公 众 的 参 与 促 使 国 家 与 社 会 的 良 性 互 动 通 过 预 算 分 配 稀 缺 资 源 形 成 了 现 代 社 会 最 基 本 最 正 式 和 最 频 繁 的 治 理 程 序 预 算 授 权 不 仅 是 民 主 的 原 则, 也 是 善 治 的 原 则 基 于 善 治 的 财 政 管 理 的 基 本 原 则 是 : 政 府 行 政 部 门 不 得 从 公 众 那 里 拿 钱, 也 不 能 实 施 任 何 支 出, 除 非 得 到 代 1 科 层 管 理 模 式, 是 在 传 统 的 公 共 行 政 理 论 ( 韦 伯 的 科 层 体 制, 即 官 僚 制 理 论 ) 下 的 社 会 治 理 模 式, 其 强 调 行 政 管 理 中 的 层 层 节 制 和 环 环 相 扣, 注 重 政 府 管 理 的 技 术 性, 效 率 主 义 至 上, 具 有 严 密 性 稳 定 性 等 特 点 进 一 步 论 述 可 以 参 阅 : 丁 煌. 西 方 行 政 学 说 史 [M]. 武 汉 大 学 出 版 社,2006,p

64 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 表 发 展 的 立 法 机 关 的 明 确 批 准 (Salvatore Schiavo Campo,2007,P.53) 公 共 预 算 决 策 作 为 政 府 决 策 的 核 心 内 容, 其 观 念 变 革 也 会 随 着 治 理 环 境 的 改 变 而 改 变 与 其 它 公 共 决 策 相 比, 公 共 预 算 决 策 有 其 特 殊 性, 那 就 是 它 预 设 了 通 过 政 府 部 门 制 定 预 算 草 案, 而 后 交 立 法 机 构 最 终 作 出 决 策 的 机 制 在 这 一 机 制 下, 立 法 部 门 表 面 上 看 权 力 是 很 大 的, 但 立 法 机 构 不 参 与 预 算 决 策 过 程, 其 自 身 也 缺 乏 强 大 的 专 业 化 预 算 研 究 和 审 查 机 构 ( 就 如 现 时 的 中 国 所 体 现 的 状 况 ) 在 信 息 不 对 称 决 策 期 间 较 短 的 情 况 下, 立 法 机 构 仅 在 最 终 审 批 环 节 参 与 决 策, 很 难 提 出 具 有 充 分 建 设 性 的 决 策 意 见 因 此, 预 算 决 策 观 念 变 革 的 关 键, 最 终 还 在 于 政 府 能 否 真 正 把 公 众 作 为 中 心, 并 愿 意 倾 听 公 众 的 呼 声 众 多 研 究 表 明, 预 算 信 息 越 公 开, 公 众 越 了 解 政 府 的 政 策 和 实 践, 政 府 努 力 按 公 众 的 利 益 工 作 的 约 束 力 就 越 强, 从 而 使 它 在 从 事 任 何 与 公 共 资 金 使 用 有 关 的 活 动 时, 尽 可 能 保 证 公 共 利 益 另 一 方 面, 政 府 越 努 力 工 作, 绩 效 越 显 著, 公 众 对 政 府 就 越 有 信 心, 愿 意 将 更 多 公 共 的 资 源 交 由 政 府 使 用 政 府 的 管 理 工 作 更 容 易 开 展, 政 策 目 标 更 容 易 实 现 王 绍 光 在 其 美 国 进 步 时 代 的 启 示 一 书 中 说 : 一 些 流 行 的 观 点 认 为, 政 府 越 弱, 人 民 越 自 由 ; 人 民 越 自 由, 税 负 越 低 但 实 证 研 究 证 明, 情 况 恰 恰 相 反 以 15 世 纪 至 18 世 纪 的 欧 洲 为 例, 在 专 制 体 制 的 西 班 牙 和 法 国, 税 负 相 对 于 实 行 代 议 制 的 荷 兰 和 英 国 实 际 上 要 轻 的 多 除 此 之 外, 荷 兰 和 英 国 政 府 相 对 于 借 贷 也 比 西 班 牙 和 法 国 来 的 容 易 18 世 纪 法 国 国 王 借 款 是 所 付 的 利 率 最 低 也 达 到 2%, 这 在 当 时 是 相 当 高 的 利 率 西 班 牙 的 情 况 也 差 不 多 然 而, 荷 兰 和 英 国 政 府 借 款 的 成 本 就 低 得 多 1 之 所 以 出 现 这 种 现 象 的 原 因 在 于, 实 行 代 议 制 的 政 体 比 实 行 专 制 王 权 的 政 体, 给 予 人 民 更 多 参 与 决 策 的 机 会, 其 财 政 信 息 较 公 开 透 明, 人 民 相 信 代 议 制 机 构 所 作 决 策 的 合 法 性, 因 此 依 法 纳 税 自 愿 购 债 的 意 愿 较 强 3.7 预 算 透 明 度 理 论 基 础 综 合 分 析 无 论 是 公 共 产 品 理 论 委 托 代 理 理 论 交 易 费 用 理 论 等 经 济 学 理 论, 还 是 公 共 受 托 责 任 善 治 等 政 治 学 理 论 以 及 知 情 权 等 法 学 理 论, 都 支 持 在 公 共 财 政 框 架 下, 积 极 推 进 预 算 透 明 度 改 革 1 王 绍 光. 美 国 进 步 时 代 的 启 示 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2002,p

65 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 从 预 算 信 息 的 公 共 产 品 属 性 来 看, 预 算 信 息 具 有 受 益 的 非 排 他 性, 体 现 为 公 众 能 平 等 的 得 到 某 种 预 算 信 息 同 时, 预 算 信 息 具 有 消 费 的 非 竞 争 性, 体 现 为 增 加 一 个 公 众 的 边 际 成 本 为 零 预 算 信 息 的 数 量 和 质 量 与 其 使 用 频 率 和 使 用 目 的 无 关, 这 构 成 了 预 算 信 息 产 品 成 为 公 共 产 品 的 基 础 从 预 算 的 产 生 来 看, 预 算 的 过 程 实 际 上 是 一 个 控 制 财 政 收 支 权 的 过 程 现 代 预 算 已 经 成 为 社 会 公 众 约 束 和 监 督 政 府 财 政 活 动 的 有 效 手 段 预 算 决 定 着 政 府 活 动 的 范 围 与 方 式, 是 一 切 政 府 行 为 的 起 点, 谁 控 制 了 预 算, 谁 就 控 制 了 政 府 反 过 来, 在 预 算 方 面 不 受 控 制 的 政 府, 必 然 是 专 制 的 政 府 和 不 负 责 任 的 政 府 1 预 算 制 度 正 是 在 实 现 控 权 的 同 时, 反 映 出 国 家 财 政 收 支 与 公 民 负 担 受 益 之 间 的 社 会 关 系, 并 且 规 范 了 各 级 政 府 间 及 各 职 能 部 门 内 部 之 间 相 互 存 在 的 财 政 关 系 2 实 行 公 共 财 政 民 主 决 策 和 监 督 的 前 提, 是 公 众 知 晓 财 政 预 算 信 息 从 预 算 所 体 现 的 委 托 代 理 关 系 来 看, 在 公 共 预 算 各 个 层 级 的 委 托 代 理 关 系 中, 除 了 初 始 委 托 人 公 众 最 终 代 理 人 消 费 者 和 下 级 预 算 单 位 等 之 外, 其 他 博 弈 参 与 者 都 有 着 双 重 身 份, 既 是 委 托 人 的 代 理 人, 又 是 代 理 人 的 委 托 人 预 算 信 息 透 明 就 是 政 府 在 规 定 的 时 间 按 照 规 定 的 频 率 将 预 算 信 息 向 公 众 披 露 的 程 度 提 高 透 明 度 可 以 促 使 官 员 更 加 负 责, 使 公 众 和 立 法 机 关 更 有 效 地 监 督 和 评 价 政 府 预 算 透 明 度 是 委 托 人 ( 公 众 ) 降 低 代 理 人 ( 政 府 ) 代 理 成 本 的 内 在 要 求 从 预 算 作 为 一 种 集 体 选 择 来 看, 在 公 共 产 出 的 提 供 和 政 府 税 收 之 间, 存 在 着 一 种 市 场 式 的 平 等 主 体 之 间 的 权 利 交 换 过 程 政 府 与 纳 税 人 之 间 本 质 上 具 有 某 种 公 平 的 交 易 关 系, 政 府 如 何 在 各 资 金 使 用 者 之 间 有 效 地 配 置 有 限 的 预 算 资 金, 以 及 如 何 以 最 小 的 成 本 提 供 公 共 产 出, 必 然 直 接 涉 及 纳 税 人 享 受 公 共 产 品 的 数 量 与 质 量, 以 及 纳 税 人 的 税 收 负 担 预 算 过 程 作 为 一 个 集 体 选 择 问 题, 是 各 种 不 同 预 算 参 与 者 政 治 经 济 矛 盾 斗 争 的 焦 点, 预 算 的 编 制 审 议 通 过 执 行 和 监 督 等 各 个 环 节, 都 充 斥 着 交 易 行 为 以 及 由 这 些 行 为 产 生 的 交 易 费 用, 预 算 过 程 中 同 样 充 满 着 机 会 主 义 行 为 的 不 确 定 性 和 信 息 不 对 称 等 现 象 从 预 算 的 受 托 责 任 来 看, 实 现 预 算 透 明 有 助 于 促 进 政 府 对 公 众 负 起 真 正 的 责 任, 并 激 励 政 府 推 行 造 福 于 多 数 人 的 预 算 和 公 共 支 出 政 策 如 果 没 有 透 明 的 信 息 公 开, 政 府 就 脱 离 了 公 众 的 监 督, 容 易 产 生 背 离 公 众 利 益 的 行 为 IMF(2007) 1 冯 俏 彬. 美 国 预 算 过 程 的 发 展 演 变 及 其 启 示 [J]. 财 政 研 究,2007,( 6)p 王 永 礼. 预 算 法 律 制 度 论 [M]. 北 京 : 中 国 民 主 法 制 出 版 社,2005,p.22 55

66 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 强 调 指 出, 应 将 及 时 公 布 政 府 的 财 政 信 息 作 为 一 项 法 律 义 务 实 际 上, 如 果 政 府 未 能 透 明 地 公 开 相 关 信 息, 本 身 就 表 明 其 在 履 行 公 共 受 托 责 任 方 面 存 在 不 足 (Florini,2002) 从 公 共 预 算 透 明 度 预 算 作 为 衡 量 善 治 程 度 的 指 标 来 看, 公 共 预 算 强 调 通 过 预 算 过 程 的 民 主 化 透 明 化 和 公 开 化, 以 减 少 权 力 腐 败 增 进 政 府 与 公 民 之 间 的 信 任 合 作, 是 国 民 对 国 家 以 预 算 方 式 表 现 的 施 政 计 划 书 进 行 监 督 及 统 制 的 重 要 手 段 善 治 要 求 政 府 与 社 会 实 现 良 好 的 合 作 和 互 动, 如 果 没 有 公 民 的 参 与 合 作, 至 多 只 有 善 政, 而 不 能 有 善 治 56

67 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 4 章 中 国 公 共 预 算 改 革 的 制 度 演 化 与 典 型 特 征 4.1 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 经 济 学 分 析 每 当 一 种 社 会 治 理 模 式 面 临 重 大 变 革 的 时 候, 回 顾 其 发 展 演 进 的 变 迁 过 程, 对 于 反 思 过 去 与 展 望 未 来 无 疑 都 是 十 分 重 要 的 如 果 从 中 国 经 济 体 制 改 革 的 宏 观 背 景, 进 一 步 考 察 政 府 预 算 管 理 与 改 革 问 题, 也 不 难 得 出 这 样 的 结 论 : 政 府 预 算 在 中 国 也 同 样 正 经 历 着 这 样 的 重 大 变 革 循 着 只 有 总 结 过 去 才 能 着 眼 当 前 并 放 眼 未 来 的 思 路, 本 节 试 图 运 用 制 度 经 济 学 中 的 制 度 变 迁 理 论, 分 析 中 国 政 府 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 历 史 轨 迹, 以 期 能 够 得 出 对 中 国 政 府 预 算 演 进 趋 势 的 某 种 长 期 判 断 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 演 进 轨 迹 1 目 前, 有 关 建 国 以 来 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 论 述, 大 都 集 中 讨 论 有 关 财 政 体 制 的 变 迁 问 题 财 政 体 制 诚 然 是 预 算 管 理 制 度 的 一 个 重 要 组 成 部 分, 但 预 算 管 理 制 度 的 内 涵 远 不 止 这 些 预 算 管 理 制 度 不 仅 包 括 预 算 体 系 内 处 理 各 经 济 主 体 之 间 关 系 ( 主 要 是 各 级 政 府 间 财 力 分 配 关 系 ) 的 预 算 管 理 体 制, 还 包 括 预 算 原 则 组 织 形 式 预 算 范 围 的 变 化 趋 势 和 预 算 工 作 程 序 等 管 理 和 制 度 层 面 的 问 题 而 分 级 财 政 体 制 的 变 迁 涉 及 的 更 多 属 于 政 府 间 财 力 分 配 的 问 题, 虽 然 它 最 终 会 成 为 决 定 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 重 要 因 素, 但 由 于 既 有 预 算 管 理 制 度 的 路 径 依 赖 性, 如 果 仅 以 财 政 体 制 的 变 迁 为 标 志 划 分 我 国 预 算 管 理 制 度 的 演 变 阶 段, 就 会 产 生 一 些 错 觉, 认 为 财 政 体 制 发 生 了 变 化, 预 算 管 理 制 度 也 将 同 步 变 化 实 际 上, 在 财 政 体 制 发 生 变 化 的 情 况 下, 预 算 管 理 人 员 受 到 既 有 路 径 依 赖 的 影 响, 只 要 原 预 算 管 理 制 度 能 够 继 续 维 持, 总 是 尽 可 能 维 持 原 有 制 度 框 架 直 到 财 政 体 制 变 迁 导 致 的 利 益 分 配 格 局 重 组, 使 得 原 有 制 度 难 以 为 继 时, 才 会 发 生 预 算 管 理 制 度 的 变 迁 与 创 1 制 度 变 迁 是 新 制 度 经 济 学 中 的 一 个 重 要 概 念, 也 称 为 制 度 创 新, 是 指 制 度 的 替 代 转 换 和 交 易 的 过 程 制 度 变 迁 可 以 理 解 为 一 种 效 益 更 高 的 制 度 ( 即 所 谓 目 标 模 式 ) 对 另 一 种 制 度 ( 即 所 谓 起 点 模 式 ) 的 替 代 过 程 在 这 一 过 程 中, 实 际 制 度 需 求 的 约 束 条 件 是 制 度 的 边 际 替 代 成 本 ( 即 机 会 成 本 ), 而 实 际 制 度 供 给 的 约 束 条 件 是 制 度 的 边 际 转 换 成 本 有 关 制 度 变 迁 含 义 的 进 一 步 阐 释, 可 以 参 阅 卢 现 祥 西 方 新 制 度 经 济 学, 中 国 发 展 出 版 社,1996,p

68 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 新 通 过 上 述 分 析, 本 报 告 将 尝 试 重 新 划 分 我 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 历 史 阶 段, 并 运 用 制 度 变 迁 的 有 关 经 济 理 论 加 以 分 析 建 国 60 年 来, 我 国 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 大 体 上 经 历 了 以 下 几 个 发 展 阶 段 : 1. 预 算 管 理 制 度 的 产 生 阶 段 ( ) 1 新 中 国 的 政 府 预 算 是 随 着 中 华 人 民 共 和 国 的 诞 生 而 建 立 的 在 新 中 国 成 立 以 前, 各 革 命 根 据 地 曾 编 制 过 财 政 预 算, 但 那 只 属 于 战 时 财 政 预 算 由 于 客 观 条 件 的 限 制, 在 根 据 地 被 分 割 的 情 况 下, 不 可 能 建 立 统 一 的 国 家 预 算 新 中 国 成 立 以 后, 依 据 中 国 人 民 政 治 协 商 会 议 共 同 纲 领 中 建 立 国 家 预 算 决 算 制 度 的 有 关 规 定, 着 手 编 制 1950 年 全 国 财 政 收 支 概 算 1949 年 12 月 在 中 央 人 民 政 府 委 员 会 第 四 次 会 议 上, 通 过 了 关 于 一 九 五 年 度 全 国 财 政 收 支 概 算 草 案 编 成 的 报 告 2, 这 标 志 着 新 中 国 政 府 预 算 的 诞 生 1951 年 7 月, 在 统 一 全 国 财 政 经 济 工 作 的 基 础 上, 政 务 院 又 发 布 了 预 算 决 算 暂 行 条 例 3, 我 国 的 政 府 预 算 管 理 制 度 从 此 建 立 起 来 2. 长 期 相 对 稳 定 阶 段 ( ) 这 是 一 个 跨 度 相 当 长 的 历 史 时 期, 其 间 财 政 体 制 大 体 经 历 了 统 收 统 支 总 额 分 成 分 级 包 干 等 多 个 历 史 阶 段 基 本 的 变 动 趋 势 是, 从 20 世 纪 50 年 代 的 高 度 集 中 型, 到 70 年 代 以 集 中 为 主, 适 度 下 放 财 权 的 类 型, 到 80 年 代 的 地 方 分 权 为 主, 放 权 让 利 的 类 型 但 其 间 预 算 管 理 制 度 则 保 持 总 体 相 对 稳 定, 其 特 点 表 现 为 : 在 预 算 形 式 上 采 用 单 一 预 算, 预 算 编 制 原 则 上 贯 彻 国 民 经 济 综 合 平 衡 原 则, 长 期 沿 用 基 数 法 编 制 预 算, 预 算 编 制 程 序 上 采 用 自 下 而 上 和 自 上 而 下, 上 下 结 合, 逐 级 汇 总 的 方 法, 预 算 管 理 总 体 上 比 较 粗 放, 预 算 编 制 透 明 度 不 高 产 生 这 种 现 象 的 原 因 主 要 是, 由 于 中 央 与 地 方 利 益 分 配 关 系 长 期 处 于 不 断 变 化 中, 中 央 与 地 方 政 府 的 注 意 力 主 要 集 中 在 彼 此 利 益 分 割 的 多 重 博 弈 问 题 上, 缺 乏 通 过 优 化 预 算 管 理 内 部 制 度 约 束, 降 低 交 易 成 本, 提 高 资 金 使 用 效 益 的 激 励 机 虽 然 在 1949 年 以 前, 政 府 预 算 在 中 国 也 经 历 了 大 约 50 年 的 发 展 历 程, 近 半 个 多 世 纪 以 来, 海 峡 两 岸 的 政 府 预 算 管 理 也 大 致 循 着 同 源 而 异 流 的 路 径 发 展, 今 后 也 必 将 走 上 汇 百 川 而 归 海 的 道 路 但 这 毕 竟 已 超 越 了 本 报 告 的 选 题 范 围, 而 属 于 诸 如 海 峡 两 岸 政 府 预 算 制 度 比 较 之 类 题 目 研 究 的 范 畴 因 此, 本 报 告 对 于 中 国 政 府 预 算 制 度 变 迁 过 程 的 历 史 分 期, 将 以 1949 年 作 为 当 代 中 国 政 府 预 算 管 理 制 度 变 迁 开 始 的 标 志 参 见 财 政 部 办 公 厅 中 华 人 民 共 和 国 财 政 史 料 第 二 辑 国 家 预 算 决 算 ( ), 中 国 财 政 经 济 出 版 社,1983,p.1 参 见 中 国 社 会 科 学 院 中 央 档 案 馆 中 华 人 民 共 和 国 经 济 档 案 资 料 选 编 ( ) 综 合 卷, 中 国 城 市 经 济 社 会 出 版 社,1990,p

69 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 制, 从 而 导 致 预 算 管 理 制 度 变 迁 长 期 滞 后 3. 中 央 政 府 供 给 主 导 型 阶 段 ( ) 以 1992 年 开 始 实 施 的 国 家 预 算 管 理 条 例 为 标 志, 我 国 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 进 入 以 权 力 中 心 提 供 制 度 变 迁 主 要 框 架 的 供 给 主 导 型 阶 段 国 家 预 算 管 理 条 例 规 定, 我 国 国 家 预 算 采 用 复 式 预 算 编 制 方 法, 分 为 经 常 性 预 算 和 建 设 性 预 算, 从 1992 年 起, 中 央 预 算 按 复 式 预 算 形 式 编 制 1995 年 开 始 实 施 的 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 及 其 实 施 条 例 又 进 一 步 明 确 将 中 央 预 算 和 地 方 预 算 划 分 为 政 府 公 共 预 算 国 有 资 产 经 营 预 算 社 会 保 障 预 算 和 其 他 预 算 四 部 分 随 着 条 件 的 成 熟, 复 式 预 算 体 系 还 将 进 一 步 完 善 与 之 相 应, 从 1995 年 开 始, 地 方 预 算 也 按 复 式 预 算 编 制 1 关 于 我 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 长 期 滞 后 于 财 政 体 制 变 迁 的 原 因 ( 滞 后 期 约 十 多 年 ), 大 体 有 以 下 几 个 方 面 : 首 先, 财 政 体 制 的 多 变 性 2, 导 致 预 算 管 理 制 度 变 迁 缺 少 较 为 稳 定 的 政 策 框 架 中 央 和 地 方 政 府 只 有 在 财 政 体 制 相 对 稳 定 时, 才 有 可 能 推 进 预 算 管 理 制 度 的 变 迁, 而 我 国 长 期 以 来 财 政 体 制 的 多 变 性, 导 致 各 级 政 府 预 算 管 理 部 门 的 注 意 力, 大 多 集 中 于 上 下 级 政 府 之 间 利 益 分 割 的 互 动 博 弈 上, 缺 乏 通 过 重 新 构 建 政 府 预 算 运 行 机 制, 提 高 资 金 使 用 效 益 的 内 在 激 励 机 制 其 次, 与 我 国 经 济 体 制 改 革 的 渐 进 性 相 适 应, 财 政 体 制 改 革 也 基 本 上 是 沿 着 先 收 入 改 革 后 支 出 改 革 的 路 径 展 开 的 这 也 就 相 应 决 定 了 偏 重 于 政 府 支 出 安 排 的 预 算 管 理 制 度, 属 于 财 政 改 革 深 层 次 的 问 题, 必 须 首 先 经 历 财 政 收 入 领 域 的 率 先 变 革, 才 有 可 能 加 以 进 行, 这 也 是 符 合 我 国 财 政 改 革 的 历 史 趋 势 与 逻 辑 结 果 的 再 次, 预 算 管 理 制 度 的 变 迁, 不 仅 仅 是 一 个 经 济 学 问 题, 更 多 的 涉 及 政 府 内 部 公 共 管 理 和 政 治 民 主 化 的 进 程, 只 有 当 民 主 法 制 国 家 的 建 设 日 臻 成 熟 的 时 候, 才 会 引 起 人 们 足 够 的 重 视 这 种 制 度 变 迁 的 开 始, 也 只 有 等 待 权 力 中 心 率 先 提 供 制 度 供 给 才 有 可 能 进 行 地 方 政 府 的 各 级 预 算 管 理 人 员 受 到 原 有 路 径 依 赖 的 影 响, 也 难 以 率 先 突 破 既 有 的 管 理 模 式 1 2 据 了 解, 目 前 我 国 大 部 分 地 方 政 府 预 算 并 没 有 按 复 式 预 算 编 制, 这 也 从 一 个 侧 面 说 明 了, 这 种 供 给 主 导 型 制 度 变 迁 模 式 存 在 着 缺 陷 通 常 论 述 中 : 狭 义 的 财 政 管 理 体 制 就 是 预 算 管 理 体 制, 主 要 考 察 各 级 政 府 间 财 力 分 配 关 系 问 题 ; 而 广 义 的 财 政 管 理 体 制 还 包 括 国 有 企 业 财 务 管 理 体 制 行 政 事 业 财 务 管 理 体 制 等 在 本 报 告 的 论 述 中, 如 果 没 有 特 别 的 说 明, 我 们 采 用 狭 义 财 政 管 理 体 制 的 概 念 建 国 以 来, 我 国 政 府 预 算 管 理 体 制 始 终 处 于 调 整 变 动 之 中, 大 的 变 动 就 有 近 十 次 关 于 财 政 体 制 的 多 变 性 的 界 定, 具 体 参 见 麦 履 康 黄 挹 卿 : 中 国 政 府 预 算 [M]( 中 国 财 政 经 济 出 版 社,1999) 中 预 算 管 理 体 制 多 变 的 思 考 一 节 的 有 关 论 述 59

70 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 值 得 关 注 的 是, 在 这 段 时 期 内, 安 徽 省 (1994 年 ) 河 南 省 (1996 年 ) 湖 北 省 (1993 年 ) 云 南 省 (1995 年 ) 深 圳 市 (1995 年 ) 等 省 市 结 合 自 身 财 政 预 算 管 理 的 现 状, 借 鉴 国 外 经 验, 突 破 了 传 统 的 采 用 基 数 法 编 制 预 算 的 框 架, 实 行 了 零 基 预 算 改 革 1 使 得 这 一 时 期 的 预 算 管 理 制 度 变 迁, 具 有 了 某 些 中 间 2 扩 散 型 制 度 变 迁 的 萌 芽 4. 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 并 存 的 阶 段 (1999 年 至 今 ) 以 1999 年 初 河 北 省 正 式 启 动 预 算 管 理 改 革 方 案 和 同 年 9 月 财 政 部 提 出 改 变 预 算 编 制 办 法, 试 编 部 门 预 算 为 标 志, 我 国 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 进 入 了 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 制 度 变 迁 方 式 并 存 的 阶 段 1998 年 6 月, 河 北 省 财 政 预 算 管 理 部 门 提 出 了 关 于 改 革 预 算 管 理, 推 进 依 法 理 财 的 思 考 与 建 议, 同 年 11 月, 河 北 省 制 定 了 关 于 改 革 预 算 管 理 推 进 依 法 理 财 的 实 施 意 见, 并 于 1999 年 3 月 启 动 了 按 新 模 式 编 制 2000 年 省 级 预 算 的 工 作 这 标 志 着 中 国 地 方 预 算 管 理 改 革 的 正 式 启 动 1999 年 6 月, 审 计 署 代 表 国 务 院 在 第 九 届 全 国 人 大 常 务 委 员 会 第 十 次 会 议 上 所 作 的 关 于 1998 年 中 央 预 算 执 行 情 况 和 其 他 财 政 收 支 的 审 计 工 作 报 告 和 全 国 人 大 常 委 会 关 于 加 强 中 央 预 算 审 查 监 督 的 决 定, 针 对 中 央 财 政 预 算 管 理 中 存 在 的 问 题, 就 进 一 步 改 进 和 规 范 预 算 管 理 工 作 提 出 了 明 确 的 要 求 : 一 是 严 格 执 行 预 算 法, 及 时 批 复 预 算 ; 二 是 要 细 化 报 送 全 国 人 大 审 查 批 准 的 预 算 草 案 的 内 容, 增 加 透 明 度 全 国 人 大 预 算 工 作 委 员 会 具 体 要 求 财 政 部 2000 年 在 向 全 国 人 大 提 交 中 央 预 算 草 案 时, 要 提 供 中 央 各 部 门 的 预 算 收 支 等 资 料, 要 报 送 部 门 预 算 1999 年 9 月, 财 政 部 在 关 于 改 进 2000 年 中 央 预 算 编 制 的 意 见 中 指 出,2000 年 选 择 部 分 部 门 作 为 编 制 部 门 预 算 的 试 点 单 位, 细 化 报 送 全 国 人 大 预 算 草 案 的 内 容 由 此, 拉 开 了 20 世 纪 90 年 代 末 期 中 央 政 府 预 算 管 理 改 革 的 序 幕 与 此 同 时, 天 津 陕 西 安 徽 等 省 市 也 相 继 根 据 本 地 区 的 情 况, 进 行 了 预 算 管 理 制 度 改 革 的 创 新 天 津 市 在 借 鉴 市 场 经 济 国 家 预 算 管 理 经 验 的 基 础 上, 于 1 参 见 财 政 部 预 算 司. 零 基 预 算, 经 济 科 学 出 版 社,1997,p 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 模 式 源 自 我 国 学 者 杨 瑞 龙 (1998) 提 出 的 中 国 制 度 变 迁 方 式 转 换 的 三 阶 段 论 该 理 论 通 过 考 察 具 有 独 立 利 益 目 标 与 拥 有 资 源 配 置 权 的 地 方 政 府 在 我 国 向 市 场 经 济 体 制 过 渡 中 的 特 殊 作 用, 提 出 了 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 的 理 论 假 说, 并 作 出 了 以 下 推 断 : 一 个 中 央 集 权 型 计 划 经 济 的 国 家 有 可 能 成 功 地 向 市 场 经 济 体 制 渐 进 过 渡 的 现 实 路 径 是, 由 改 革 之 初 的 供 给 主 导 型 制 度 变 迁 方 式 逐 步 向 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 转 变, 并 随 着 排 他 性 产 权 的 逐 步 确 立, 最 终 过 渡 到 需 求 诱 致 型 制 度 变 迁 方 式, 从 而 完 成 向 市 场 经 济 体 制 的 过 渡 60

71 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 年 实 行 了 标 准 周 期 预 算 管 理 制 度 ; 陕 西 省 率 先 在 全 国 实 行 了 国 库 集 中 支 付 制 度 ; 安 徽 省 从 1999 年 起 在 全 省 实 施 了 综 合 财 政 预 算 这 一 系 列 改 革 举 措 表 明, 我 国 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 方 式 已 经 进 入 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 并 存 的 阶 段 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 的 演 化 趋 势 1. 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 制 度 变 迁 模 式 长 期 并 存 在 预 算 管 理 制 度 变 迁 中, 之 所 以 会 存 在 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 长 期 并 存 的 局 面, 其 主 要 原 因 有 以 下 两 个 方 面 : (1) 预 算 管 理 属 于 公 共 管 理 领 域, 其 制 度 变 迁 机 制 与 其 他 领 域 有 所 不 同 按 照 我 国 制 度 变 迁 方 式 转 换 的 三 阶 段 理 论, 地 方 政 府 的 自 发 制 度 创 新 必 须 经 过 权 力 中 心 的 事 后 追 认 当 地 方 政 府 的 自 发 制 度 创 新 需 求 与 权 利 中 心 ( 也 可 认 为 是 中 央 政 府 ) 的 初 始 制 度 供 给 意 愿 不 一 致 时, 地 方 政 府 总 是 设 法 突 破 在 给 定 的 体 制 条 件 下 权 力 中 心 设 置 的 进 入 壁 垒 2 但 是, 在 预 算 管 理 制 度 变 迁 中, 由 于 我 国 实 行 的 是 多 级 预 算 体 制, 有 一 级 政 府 就 有 一 级 预 算, 审 批 监 督 机 构 是 全 国 人 大 和 地 方 各 级 人 大 对 于 下 级 人 大 对 其 本 级 政 府 预 算 的 审 批, 上 级 人 大 原 则 上 不 加 以 干 预, 预 算 执 行 中 合 规 合 法 性 的 审 查, 也 主 要 由 下 级 人 大 自 身 负 责 在 实 务 中, 下 级 人 大 通 过 的 上 年 预 算 执 行 情 况 和 当 年 预 算 草 案 的 报 告, 原 则 上 也 无 须 上 报 上 级 政 府 和 上 级 人 大 审 查 批 准 3 因 此, 地 方 政 府 关 于 预 算 管 理 制 度 创 新 的 行 为, 通 常 无 须 经 过 上 级 政 府 追 认 其 成 功 经 验 既 可 以 由 其 他 地 方 直 接 借 鉴, 从 而 横 向 构 成 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 ; 也 可 以 由 权 力 中 心 在 纵 向 层 面 上 推 荐 其 他 地 方 政 府 参 考 学 习, 或 直 接 用 于 权 利 中 心 本 级 政 府 预 算 管 理 制 度 创 新 的 实 践 4 这 是 当 前 我 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 中 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 两 种 模 式 同 时 并 存 的 法 律 基 础 (2) 率 先 进 行 制 度 创 新 的 地 方 多 属 于 经 济 欠 发 达 地 区 或 老 工 业 基 地 在 阶 梯 式 的 制 度 变 迁 模 型 中, 由 地 方 政 府 推 进 的 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 一 般 率 先 参 见 马 蔡 琛. 关 于 标 准 周 期 预 算 的 理 论 思 考. 中 国 财 政,1999(10),p 参 见 杨 瑞 龙. 我 国 制 度 变 迁 方 式 转 换 的 三 阶 段 论. 经 济 研 究,1998,(1),p.6 7 根 据 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 的 有 关 规 定, 只 要 下 级 人 大 及 其 常 委 会 关 于 预 算 决 算 的 地 方 性 法 规 和 决 议 决 定 命 令 等, 不 与 宪 法 法 律 和 行 政 法 规 相 抵 触 或 存 在 其 他 不 适 当 的 规 定, 上 级 人 大 常 委 会 即 无 权 予 以 变 更 或 撤 销 陕 西 省 实 行 国 库 集 中 支 付 和 工 资 统 一 发 放 的 成 功 经 验 在 全 国 的 推 广, 就 是 一 个 很 好 的 例 证 61

72 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 发 生 在 发 达 地 区 因 为 地 方 政 府 若 想 进 行 自 主 的 制 度 创 新, 既 要 事 先 认 识 到 进 一 步 改 革 的 好 处, 又 要 有 足 够 的 经 济 实 力 1 但 是, 在 始 于 1999 年 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 中, 率 先 进 行 预 算 管 理 制 度 创 新 的 地 区, 大 多 是 经 济 欠 发 达 地 区 或 老 工 业 基 地 这 些 地 区 财 政 收 入 规 模 有 限, 而 发 展 本 地 区 经 济 对 财 政 资 金 的 需 求 却 更 为 迫 切 在 分 税 制 财 政 体 制 已 经 规 定 了 中 央 与 地 方 财 政 收 入 分 配 关 系 的 前 提 下, 只 有 通 过 预 算 管 理 制 度 上 的 创 新, 提 高 有 限 资 金 的 使 用 效 益, 才 能 满 足 本 地 区 经 济 发 展 的 需 要 这 种 现 状 使 得 中 间 扩 散 型 与 供 给 主 导 型 制 度 创 新 方 式 长 期 并 存 的 局 面 成 为 了 现 实 的 可 行 选 择 就 率 先 创 新 的 地 方 政 府 而 言, 消 极 等 待 权 力 中 心 提 供 新 的 预 算 管 理 制 度 创 新 供 给, 则 无 法 及 时 摆 脱 资 金 紧 张 捉 襟 见 肘 的 局 面 同 时, 权 力 中 心 的 制 度 创 新 供 给 是 针 对 普 遍 地 区 而 言 的, 而 本 地 区 经 济 发 展 相 对 滞 后, 这 种 制 度 供 给 短 期 内 难 以 缓 解 自 身 资 金 紧 张 的 局 面 在 比 较 制 度 创 新 的 边 际 收 益 与 边 际 成 本 后, 这 些 地 方 政 府 具 有 了 成 为 制 度 创 新 中 第 一 行 动 集 团 2 的 内 在 冲 动 因 此, 今 后 一 定 时 期, 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 还 将 在 预 算 管 理 领 域 长 期 存 在 并 且, 在 经 济 起 飞 阶 段, 即 使 是 经 济 较 发 达 地 区 也 会 感 到 财 政 资 金 紧 张 的 压 力, 那 些 率 先 进 行 预 算 管 理 制 度 创 新 地 区 的 成 功 经 验, 也 会 促 使 经 济 较 发 达 地 区 加 以 效 仿, 中 间 扩 散 型 制 度 创 新 方 式 的 范 围 还 会 不 断 扩 大 就 权 力 中 心 而 言, 由 于 预 算 管 理 改 革 属 于 公 共 管 理 领 域 的 变 革, 加 之 各 地 情 况 千 差 万 别, 对 此 必 须 慎 重 当 前, 如 果 仅 仅 依 靠 地 方 政 府 进 行 的 中 间 扩 散 型 制 度 创 新, 对 于 我 国 这 样 的 单 一 制 大 国 也 是 不 现 实 的 因 此, 今 后 相 当 长 时 期 内, 只 有 既 承 认 并 鼓 励 地 方 政 府 的 中 间 扩 散 型 制 度 创 新 行 动, 并 择 其 成 功 经 验 加 以 推 广 ; 又 要 针 对 各 地 普 遍 情 况, 适 时 提 供 制 度 供 给, 以 保 持 预 算 管 理 制 度 变 迁 总 体 方 向 的 一 致 性 2. 随 着 制 度 变 迁 中 新 的 第 一 行 动 集 团 的 成 熟, 预 算 管 理 制 度 变 迁 逐 渐 向 需 求 诱 致 型 模 式 转 化 在 现 阶 段 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 中, 扮 演 第 一 行 动 集 团 角 色 的 主 要 是 权 利 1 2 参 见 杨 瑞 龙 杨 其 静. 阶 梯 式 的 渐 进 制 度 变 迁 模 型 再 论 地 方 政 府 在 我 国 制 度 变 迁 中 的 作 用. 经 济 研 究,2000,(3),p.29 制 度 变 迁 过 程 中 的 第 一 行 动 集 团 是 指 这 样 一 些 个 人 或 个 人 组 成 的 团 体, 他 们 作 为 熊 彼 特 意 义 上 的 企 业 家, 率 先 认 识 到 通 过 改 变 现 有 制 度 安 排 的 预 期 收 益 将 会 大 于 制 度 变 迁 的 成 本, 因 而 他 们 会 竭 力 推 动 现 有 制 度 安 排 的 改 进, 从 而 启 动 制 度 变 迁 的 进 程 与 之 相 对 应 的 是 制 度 变 迁 中 的 第 二 行 动 集 团, 他 们 是 指 那 些 协 助 第 一 行 动 集 团 完 成 制 度 变 迁 进 程 的 个 人 或 个 人 组 成 的 团 体 62

73 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 中 心 或 各 级 地 方 政 府 但 是, 政 府 预 算 作 为 政 府 财 政 收 支 活 动 的 集 中 体 现, 其 基 本 职 责 就 是 总 括 反 映 政 府 向 民 众 所 提 供 的 公 共 产 品 和 服 务 的 数 量 与 质 量 改 进 政 府 预 算 管 理 模 式, 提 高 预 算 资 金 使 用 效 益 的 直 接 受 益 者, 也 理 应 是 全 体 公 民 如 果 现 行 预 算 管 理 制 度 存 在 着 问 题, 通 过 改 进 预 算 管 理 获 取 的 潜 在 边 际 制 度 收 益, 大 于 克 服 既 有 路 径 依 赖 的 边 际 成 本 时, 公 民 就 会 推 动 自 身 的 代 言 人 最 高 国 家 权 力 机 关 ( 即 立 法 监 督 机 构, 如 我 国 的 各 级 人 大 ) 成 为 制 度 变 迁 的 第 一 行 动 集 团, 与 政 府 预 算 部 门 进 行 集 体 博 弈, 公 民 本 身 则 作 为 第 二 行 动 集 团, 协 助 第 一 行 动 集 团 完 成 预 算 管 理 领 域 的 需 求 诱 致 型 制 度 变 迁 现 阶 段, 我 国 的 预 算 管 理 制 度 变 迁 主 要 是 由 各 级 政 府 预 算 管 理 部 门 作 为 第 一 行 动 集 团 发 起 进 行 的 他 们 作 为 现 行 预 算 制 度 的 设 计 者 和 执 行 者, 受 到 既 有 路 径 依 赖 的 影 响, 所 进 行 的 预 算 管 理 制 度 创 新 往 往 不 尽 如 人 意 同 时, 个 别 地 方 的 预 算 部 门 从 自 身 部 门 利 益 出 发, 也 往 往 设 法 掩 盖 预 算 资 金 分 配 中 的 具 体 博 弈 过 程 这 就 使 得 作 为 预 算 管 理 法 定 监 督 者 的 各 级 人 大 和 广 大 公 众 更 难 以 完 全 打 开 预 算 管 理 的 黑 箱 今 后, 随 着 广 大 公 众 预 算 管 理 知 识 的 普 及, 各 级 人 大 对 预 算 管 理 过 程 的 深 层 次 介 入, 我 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 方 式 最 终 将 向 需 求 诱 致 型 模 式 转 化 但 这 种 转 变 在 短 期 内 还 难 以 完 全 实 现, 仍 需 要 一 个 较 为 漫 长 的 过 程 并 且, 这 种 转 变 能 否 顺 利 实 现, 在 某 种 程 度 上 还 取 决 于 能 否 适 时 消 除 供 给 主 导 型 预 算 管 理 制 度 变 迁 模 式 的 惯 性 作 用, 以 避 免 其 可 能 造 成 的 抑 制 需 求 诱 致 型 制 度 变 迁 方 式 走 向 成 熟 的 负 面 影 响 4.2 新 一 轮 政 府 预 算 改 革 的 典 型 特 征 完 善 同 市 场 经 济 相 适 应 的 公 共 预 算 体 系, 是 经 济 市 场 化 和 财 政 公 共 化 进 程 中 的 重 要 时 代 命 题 就 制 度 变 迁 的 路 径 演 化 方 向 而 言, 中 国 公 共 预 算 改 革 需 要 朝 着 公 开 透 明 完 整 统 一 民 主 法 治 科 学 高 效 的 目 标 逐 次 推 进 从 这 个 意 义 上 讲, 将 中 国 预 算 改 革 的 进 程 用 公 共 化 来 加 以 描 述, 是 符 合 历 史 逻 辑 和 改 革 实 践 的 在 典 型 市 场 经 济 国 家 中, 其 公 共 预 算 是 在 市 场 经 济 成 熟 的 过 程 中 逐 步 确 立 并 完 善 的, 大 致 遵 循 了 一 个 自 然 演 进 的 生 成 与 发 展 轨 迹 我 国 的 财 政 预 算 制 度 63

74 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 最 初 构 建 在 计 划 经 济 基 础 之 上, 而 后 在 经 济 转 型 和 政 府 职 能 转 换 过 程 中, 逐 步 推 行 了 以 市 场 化 为 指 向 的 预 算 管 理 制 度 变 革 中 外 预 算 改 革 的 背 景 差 异, 决 定 了 中 国 预 算 公 共 化 的 演 进 过 程 具 有 独 特 的 特 征, 而 这 些 特 征 则 构 成 了 中 国 预 算 管 理 乃 至 整 个 政 府 治 理 结 构 转 型 中, 中 长 期 的 现 实 约 束 条 件 和 内 生 动 力 机 制 中 国 政 府 预 算 改 革 是 一 个 渐 推 渐 进 的 动 态 过 程 从 制 度 变 迁 的 策 略 选 择 来 看, 在 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 转 型 路 径 上, 与 苏 联 和 东 欧 国 家 的 激 进 模 式 不 同, 我 国 采 取 了 一 条 利 用 已 有 组 织 资 源 推 进 市 场 化 进 程 的 渐 进 演 化 模 式 这 种 改 革 策 略 的 选 择, 避 免 了 激 进 改 革 容 易 导 致 的 社 会 剧 烈 动 荡 经 过 30 多 年 改 革 开 放 的 实 践 检 验, 其 效 果 要 显 得 相 对 优 越 一 些 基 于 我 国 政 治 经 济 和 社 会 的 特 点 以 及 各 地 方 和 部 门 日 趋 固 化 的 利 益 格 局, 考 虑 制 度 变 迁 的 收 益 与 成 本 对 比, 我 国 的 预 算 公 共 化 改 革 也 同 样 选 择 了 一 条 渐 进 式 道 路 其 典 型 表 现 是, 各 项 改 革 措 施 先 在 较 小 范 围 内 进 行 试 点, 然 后 再 将 试 点 经 验 向 全 国 推 广 以 2000 年 开 始 的 部 门 预 算 改 革 为 例, 首 先 在 中 央 本 级 选 择 四 个 部 门 ( 教 育 部 农 业 部 科 技 部 以 及 劳 动 和 社 会 保 障 部 ) 作 为 改 革 试 点,2001 年 又 扩 大 到 十 个 部 门 ( 国 家 计 委 外 经 贸 部 科 技 部 等 ), 此 后 在 试 点 取 得 成 功 经 验 的 基 础 上, 逐 渐 扩 大 到 全 部 中 央 部 门 然 而, 依 据 制 度 变 迁 的 路 径 依 赖 理 论, 初 始 制 度 选 择 所 形 成 的 锁 定 效 应, 会 在 相 当 程 度 上, 约 束 着 新 体 制 沿 着 原 有 路 径 惯 性 推 进 沿 着 既 定 的 路 径, 制 度 变 迁 可 能 进 入 良 性 循 环 的 轨 道, 也 可 能 锁 定 于 既 有 的 非 效 率 路 径 之 下 因 此, 为 化 解 新 旧 体 制 转 换 过 程 中 的 路 径 依 赖 问 题, 有 必 要 对 公 共 预 算 诸 环 节 进 行 系 统 化 的 流 程 再 造 这 不 仅 涉 及 预 算 编 制 与 执 行 等 技 术 层 面, 还 触 及 立 法 机 构 和 社 会 公 众 的 预 算 决 策 权 知 情 权 参 与 权 等 民 主 政 治 层 面 的 机 制 性 问 题 尤 其 是 当 前 的 市 场 化 进 程 中, 财 政 公 共 化 改 革 尚 处 于 起 步 阶 段, 预 算 公 共 化 改 革 向 纵 深 推 进 的 难 度 进 一 步 加 大, 难 以 毕 其 功 于 一 役, 中 国 预 算 管 理 的 公 共 化 呈 现 为 渐 推 渐 进 的 动 态 演 进 过 程 64

75 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 中 国 政 府 预 算 改 革 是 一 个 传 统 政 治 哲 学 与 现 实 国 情 的 融 合 过 程 任 何 经 济 社 会 体 制 的 转 型 与 重 塑 过 程, 都 将 受 到 来 自 本 国 历 史 传 承 风 俗 习 惯 独 特 国 情 等 各 方 面 因 素 的 约 束 对 于 中 国 政 府 预 算 公 共 化 这 一 触 及 政 治 经 济 法 律 管 理 等 诸 多 领 域 的 改 革 来 说, 也 难 以 摆 脱 传 统 政 治 哲 学 和 独 特 国 情 的 烙 印 我 国 具 有 漫 长 的 高 度 中 央 集 权 和 官 本 位 传 统, 加 之 在 较 长 的 传 统 计 划 经 济 时 代, 各 项 权 力 过 多 掌 控 在 政 府 手 中 长 期 形 成 的 人 治 传 统 和 各 种 政 务 活 动 中 印 刻 的 浓 烈 人 情 因 素, 形 成 了 长 期 内 生 化 的 历 史 积 淀 即 使 在 改 革 开 放 30 多 年 后 的 今 天, 也 仍 然 会 以 种 种 新 的 形 式 显 露 出 来 政 府 预 算 公 共 化 改 革 要 求 公 共 经 济 活 动 按 照 法 治 原 则 运 行, 这 些 难 免 会 与 官 本 位 传 统 发 生 激 烈 的 碰 撞 但 是, 这 种 碰 撞 与 否 定 只 是 表 明 在 社 会 平 稳 转 型 过 程 中, 预 算 管 理 的 公 共 化 进 程 需 要 就 这 些 中 国 传 统 政 治 哲 学 加 以 审 慎 考 量, 而 不 能 呈 现 为 对 传 统 政 治 哲 学 的 根 本 性 颠 覆 从 我 国 预 算 演 进 的 发 展 历 程 来 看, 与 发 达 市 场 经 济 国 家 预 算 制 度 历 经 数 百 年 的 发 展 演 进 相 比, 即 使 从 萌 芽 产 生 算 起, 现 代 政 府 预 算 在 中 国 也 仅 有 大 约 一 百 年 的 历 史, 真 正 意 义 上 的 预 算 改 革 也 才 十 多 年 的 时 间 所 以, 中 外 政 府 预 算 在 治 理 水 平 与 技 术 手 段 上 难 免 存 在 较 大 差 距 而 市 场 经 济 国 家 许 多 成 熟 且 先 进 的 预 算 管 理 技 术, 则 是 在 其 经 济 社 会 发 展 已 进 入 相 对 稳 定 阶 段 政 府 职 能 界 定 相 对 清 晰 的 基 础 上 成 型 的 这 种 相 对 稳 定 的 经 济 发 展 构 架, 为 政 府 预 算 管 理 技 术 改 进 和 制 度 优 化, 提 供 了 较 为 平 稳 的 运 行 平 台 而 我 国 尚 处 于 经 济 运 行 的 市 场 化 转 型 时 期, 这 一 现 实 决 定 了 我 国 政 府 职 能 的 调 整, 是 一 个 相 对 较 长 的 动 态 发 展 演 进 过 程 在 相 对 宽 泛 且 不 断 调 整 的 政 府 职 能 构 架 之 下, 预 算 管 理 各 利 益 相 关 主 体 间 的 互 动 影 响 结 构, 也 处 于 不 断 发 展 变 化 之 中 因 而, 中 国 预 算 管 理 公 共 化 的 路 径 选 择 具 体 制 度 设 计 与 技 术 手 段 的 选 型, 都 不 能 盲 目 照 搬 市 场 经 济 国 家 先 进 的 预 算 管 理 模 式, 更 不 能 一 味 强 求 管 理 手 段 与 技 术 的 先 进 性 在 借 鉴 任 何 成 熟 市 场 经 济 国 家 预 算 管 理 的 成 功 经 验 时, 都 不 应 脱 离 对 我 国 基 本 国 情 的 考 量 65

76 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 中 国 政 府 预 算 改 革 是 一 个 自 上 而 下 自 下 而 上 相 结 合 的 演 进 过 程 在 20 世 纪 90 年 代 末 期 之 前, 我 国 预 算 公 共 化 改 革 的 初 期, 有 关 预 算 方 面 的 制 度 改 革 与 管 理 创 新, 大 都 是 由 中 央 政 府 直 接 主 导 的 即 由 中 央 政 府 提 供 制 度 供 给, 采 取 的 是 自 上 而 下 的 强 制 性 制 度 变 迁 方 式 这 一 方 面 是 由 于 长 期 计 划 经 济 体 制 下 中 央 政 府 的 高 度 集 权, 使 得 政 府 预 算 管 理 也 是 高 度 集 权 化 的 即 使 进 入 市 场 经 济 环 境, 预 算 改 革 也 沿 着 既 有 的 路 径 运 行 在 各 级 政 府 中, 中 央 政 府 占 据 着 绝 对 主 导 地 位, 往 往 以 命 令 颁 布 者 身 份 强 制 地 方 各 级 政 府 和 其 他 社 会 主 体 遵 守 另 一 方 面, 在 由 计 划 经 济 向 市 场 经 济 转 轨 过 程 中, 各 种 矛 盾 与 问 题 相 继 出 现 而 所 有 这 些 难 免 集 中 反 映 到 公 共 财 政 体 系 中 来, 由 政 府 财 政 承 担 相 应 的 改 革 成 本 加 之 改 革 初 期 一 度 施 行 的 放 权 让 利 政 策 导 向, 致 使 减 收 增 支 因 素 过 于 强 烈, 财 政 赤 字 和 国 债 规 模 急 剧 上 升, 财 政 日 益 陷 入 困 境 之 中 鉴 于 巨 大 的 财 政 压 力, 政 府 财 政 体 系 被 迫 调 整 自 身 活 动 范 围 和 内 容, 逐 渐 退 出 竞 争 性 和 生 产 性 领 域, 转 向 满 足 社 会 公 共 需 要 的 民 生 领 域, 进 而 启 动 了 以 公 共 化 为 导 向 的 公 共 支 出 管 理 变 革 随 着 市 场 经 济 体 制 的 逐 步 确 立, 公 共 财 政 体 制 框 架 的 初 步 构 建, 单 纯 依 靠 自 上 而 下 的 行 政 力 量 来 推 进 政 府 预 算 改 革, 无 疑 是 不 够 的 一 方 面, 随 着 财 政 分 权 改 革 的 推 进, 地 方 政 府 的 利 益 主 体 意 识 逐 渐 复 苏, 以 中 央 行 政 力 量 为 主 推 进 改 革 的 实 施 效 果 逐 步 下 降 另 一 方 面, 随 着 经 济 社 会 转 型 的 日 益 深 化, 中 央 政 府 自 上 而 下 改 革 的 成 本 也 在 不 断 加 大 同 时 地 方 政 府 因 事 权 下 移 财 权 上 移 而 形 成 的 财 政 资 金 压 力 日 显 突 出, 地 方 政 府 逐 渐 认 识 到, 不 能 消 极 等 待 上 级 政 府 提 供 预 算 管 理 制 度 创 新 的 总 体 框 架 因 此, 在 比 较 制 度 创 新 的 边 际 收 益 与 边 际 成 本 后, 部 分 地 方 政 府 开 始 率 先 启 动 了 如 何 吃 好 财 政 蛋 糕 的 预 算 管 理 改 革 在 改 革 取 得 成 效 之 后, 自 下 而 上 被 中 央 政 府 加 以 认 可, 然 后 再 由 中 央 政 府 自 上 而 下 将 改 革 经 验 推 广 至 全 国 循 着 这 样 的 演 进 线 索, 自 上 而 下 的 强 制 性 制 度 变 迁 与 自 下 而 上 的 诱 致 性 制 度 变 迁 方 式 的 结 合, 保 障 了 经 济 转 轨 时 期 政 府 预 算 公 共 化 改 革 的 可 持 续 性 特 别 值 得 关 注 的 是, 由 地 方 政 府 发 起 的 预 算 改 革, 也 大 体 遵 循 着 这 样 一 66

77 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 种 在 相 对 较 小 范 围 内 自 上 而 下 与 自 下 而 上 相 结 合 的 演 进 方 式, 进 而 扩 大 到 全 国 范 围, 依 旧 体 现 了 类 似 的 发 展 轨 迹 仍 以 河 北 省 部 门 预 算 改 革 为 例, 先 是 从 省 本 级 开 始, 而 后 自 上 而 下 推 至 全 省 范 围 内 实 施 ; 就 全 国 范 围 而 言, 从 河 北 的 预 算 改 革 开 始, 部 门 预 算 改 革 自 下 而 上 被 中 央 财 政 部 门 认 可, 而 后 再 将 改 革 经 验 自 上 而 下 加 以 推 广 中 国 政 府 预 算 改 革 是 一 个 实 体 公 共 化 和 程 序 公 共 化 分 别 推 进 的 非 均 衡 过 程 从 法 学 角 度 看, 政 府 预 算 是 具 有 法 律 权 威 的, 它 能 够 直 接 规 范 约 束 与 控 制 政 府 活 动 的 范 围 和 方 向, 将 其 纳 入 法 治 化 的 轨 道 在 预 算 基 本 法 的 原 则 框 架 下, 政 府 预 算 分 别 循 着 预 算 实 体 法 和 预 算 程 序 法 两 个 维 度 加 以 展 开 其 中, 实 体 法 强 调 结 果, 而 程 序 法 强 调 过 程 ( 即 为 达 成 这 一 结 果 的 程 序 与 方 式 ) 因 此, 政 府 预 算 公 共 化 过 程 中 的 法 治 建 设, 也 分 别 循 着 实 体 公 共 化 和 程 序 公 共 化 两 条 线 索 加 以 展 开 然 而, 长 期 以 来 受 法 学 领 域 重 实 体 轻 程 序 的 现 实 影 响, 加 之 各 级 政 府 部 门 过 分 强 调 短 期 经 济 发 展 的 现 实 政 绩, 而 忽 视 长 远 发 展 的 规 则 与 程 序, 在 政 府 预 算 实 体 公 共 化 和 程 序 公 共 化 的 关 系 问 题 上, 理 论 界 与 实 务 部 门 往 往 更 倾 向 于 强 调 实 体 层 面 上 的 预 算 资 金 筹 集 与 配 置 效 率 等 技 术 路 线 问 题, 而 对 程 序 层 面 上 道 路 规 则 的 合 规 性 认 识 不 足 这 也 是 造 成 当 前 政 府 预 算 公 共 化 改 革 成 效 不 甚 明 显 推 进 屡 遇 障 碍 的 深 层 原 因 其 实, 就 处 于 社 会 转 型 期 预 算 公 共 化 改 革 的 长 远 发 展 而 言, 建 立 一 个 规 范 政 府 分 配 活 动 秩 序 的 程 序 正 义 层 面 上 的 道 路 规 则 体 系, 远 较 单 纯 注 重 结 果 的 实 体 政 绩 重 要 得 多 其 原 因 在 于 : 一 旦 确 立 了 一 种 公 平 且 各 方 均 认 可 的 预 算 决 策 审 批 执 行 监 督 等 程 序 的 道 路 规 则, 制 定 了 立 法 机 构 ( 人 大 ) 和 社 会 公 众 能 够 真 正 当 家 理 财 的 公 共 预 算 程 序, 即 使 良 好 的 程 序 仍 旧 可 能 会 形 成 未 必 满 意 的 预 算 结 果, 但 作 为 广 为 参 与 的 公 共 选 择 过 程, 这 种 或 许 欠 佳 的 结 果, 因 其 规 则 的 公 平, 还 是 可 以 在 相 当 程 度 上 为 社 会 公 众 所 接 受 的 当 然, 认 识 到 完 善 程 序 规 则 重 要 性 的 同 时, 仍 旧 需 要 基 于 中 国 预 算 改 革 所 面 对 的 现 实 国 情, 认 识 到 程 序 规 则 的 确 立, 在 更 加 深 层 次 的 意 义 上, 还 涉 及 宪 67

78 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 政 建 设 与 完 善 责 任 政 府 等 层 面 的 改 革, 需 要 一 个 相 对 较 长 的 历 史 进 程 所 以, 在 当 前 重 点 解 决 较 为 容 易 的 实 体 层 面 问 题 进 行 政 府 预 算 实 体 公 共 化 改 革 的 基 础 上, 适 时 将 改 革 引 入 更 深 层 面 的 基 本 程 序 规 则 的 确 立, 进 行 程 序 公 共 化 改 革, 也 是 符 合 中 国 预 算 公 共 化 改 革 现 实 的 理 性 选 择 中 国 政 府 预 算 改 革 是 一 个 以 边 角 改 革 推 动 核 心 改 革 的 演 化 过 程 在 我 国 财 政 体 制 改 革 的 初 期, 为 与 经 济 体 制 改 革 的 渐 进 性 相 适 应, 减 少 改 革 的 成 本 和 阻 力, 财 政 改 革 集 中 在 先 解 决 那 些 难 度 相 对 较 小 或 急 需 调 整 的 制 度 和 事 项 上, 沿 着 先 收 入 改 革 后 支 出 改 革 的 路 径 展 开 这 种 从 先 易 后 难 的 角 度 出 发 率 先 启 动 边 角 改 革, 逐 步 深 化 到 核 心 改 革 的 策 略, 是 符 合 我 国 财 政 改 革 的 历 史 趋 势 与 逻 辑 结 果 的 政 府 预 算 的 公 共 化 改 革, 因 偏 重 于 政 府 支 出 方 面 的 安 排 与 管 理, 属 于 整 个 公 共 财 政 框 架 构 架 中 深 层 次 的 核 心 问 题 由 于 其 更 多 涉 及 政 府 内 部 公 共 管 理 和 政 治 民 主 化 的 进 程, 涉 及 包 括 立 法 机 构 财 政 预 算 部 门 资 金 使 用 部 门 利 益 集 团 和 社 会 公 众 等 各 项 预 算 参 与 者 间 的 利 益 调 整, 而 成 为 整 个 财 政 改 革 的 核 心 议 题 政 府 预 算 公 共 化 改 革 要 求 政 府 依 法 规 范 使 用 资 金, 要 求 预 算 资 金 配 置 的 决 策 审 批 使 用 过 程 公 开 透 明, 它 使 得 预 算 决 策 和 运 作 程 序 更 加 民 主 公 开 科 学 这 些 难 免 会 触 动 相 关 部 门 固 化 已 久 的 既 得 利 益, 改 变 既 有 的 资 金 配 给 暗 箱 操 作 格 局, 也 将 挑 战 政 府 部 门 拥 有 的 非 规 范 化 的 预 算 资 金 自 由 裁 量 权 可 见, 预 算 公 共 化 改 革 作 为 牵 涉 社 会 各 阶 层 与 利 益 集 团 的 动 态 博 弈 过 程, 直 接 且 全 面 地 牵 掣 多 方 的 既 得 利 益 尽 管 如 此, 政 府 预 算 的 公 共 化 改 革 体 现 了 市 场 经 济 走 向 成 熟 的 内 在 要 求, 其 发 展 趋 势 是 不 容 逆 转 的 正 如 一 些 从 政 治 学 视 角 就 中 国 政 府 预 算 改 革 进 行 的 研 究 所 显 示 的, 政 府 预 算 改 革 的 推 进 已 然 受 制 于 政 治 改 革 的 进 程 预 算 过 程 的 某 些 部 分 或 环 节 是 预 算 改 革 所 无 能 为 力 的 预 算 改 革 的 成 功, 需 要 对 政 治 过 程 68

79 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 的 某 些 部 分 进 行 改 革 1 但 是, 目 前 关 键 的 问 题 是, 如 何 选 择 可 行 的 改 革 策 略, 使 得 改 革 的 成 本 尽 可 能 降 低, 将 引 发 的 利 益 格 局 振 荡 降 至 各 方 面 可 以 接 受 的 较 低 水 平 市 场 经 济 体 制 改 革 的 渐 进 式 演 变 和 公 共 财 政 改 革 的 先 易 后 难 策 略, 已 经 勾 画 了 一 条 相 对 清 晰 的 预 算 改 革 路 径 政 府 预 算 公 共 化 改 革 可 先 从 较 小 范 围 的 试 点 开 始, 从 技 术 层 面 较 为 简 单 的 措 施 入 手, 以 边 角 改 革 逐 渐 延 伸 向 涉 及 利 益 格 局 调 整 等 核 心 改 革 领 域, 以 边 角 改 革 推 动 核 心 改 革, 从 而 最 终 完 成 政 府 预 算 公 共 化 改 革 的 历 史 进 程 4.3 当 前 政 府 预 算 管 理 改 革 的 基 本 评 价 与 存 在 问 题 根 据 前 述 对 中 国 预 算 管 理 制 度 变 迁 路 径 的 考 察, 可 以 发 现, 现 阶 段 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 始 于 20 世 纪 90 年 代 末 期, 并 且 仍 旧 处 于 发 展 演 变 的 过 程 中, 中 国 政 府 预 算 管 理 模 式 的 最 终 定 型 还 需 要 一 个 相 对 漫 长 的 过 程 在 上 述 历 史 性 考 察 的 基 础 上, 本 节 将 继 续 就 十 多 年 来 的 中 国 政 府 预 算 改 革 加 以 总 括 性 的 评 价, 并 进 一 步 指 出 其 中 可 能 存 在 的 问 题 当 前 政 府 预 算 管 理 改 革 的 总 体 目 标 与 主 要 内 容 在 社 会 各 界 的 舆 论 呼 吁 人 大 和 审 计 署 的 督 促 推 动 之 下, 终 于 揭 开 了 20 世 纪 90 年 代 末 期 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 序 幕 这 是 一 场 以 加 强 政 府 公 共 支 出 管 理 为 核 心 以 构 建 适 应 市 场 经 济 要 求 的 预 算 管 理 制 度 为 取 向 的 财 政 管 理 制 度 创 新, 也 是 继 1994 年 税 制 改 革 和 实 行 分 税 制 财 政 体 制 之 后, 中 国 财 政 管 理 领 域 的 又 一 项 重 大 改 革 综 合 有 关 方 面 的 论 述, 当 前 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 总 体 目 标 大 体 可 以 概 括 为 : 按 照 构 建 公 共 财 政 框 架 和 推 进 政 府 依 法 理 财 的 客 观 要 求, 循 着 总 体 设 计 分 步 实 施 彼 此 衔 接 逐 次 推 进 的 改 革 思 路, 逐 步 建 立 起 科 学 规 范 的 预 算 编 制 制 度 高 效 有 序 的 预 算 执 行 制 度 约 束 有 力 的 预 算 监 督 制 度 先 进 完 备 的 预 算 技 术 保 障 体 系, 以 最 终 确 立 公 开 透 明 科 学 规 范 廉 洁 高 效 完 整 统 一 的 中 国 1 马 骏 侯 一 麟. 中 国 省 级 预 算 中 的 政 策 过 程 与 预 算 过 程 : 来 自 两 省 的 调 查. 经 济 社 会 体 制 比 较,2005, (10),p

80 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 1 政 府 预 算 管 理 制 度 体 系 目 前, 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 主 要 包 括 四 个 方 面 的 基 本 内 容 : 一 是 实 行 以 部 门 预 算 为 主 要 内 容 的 预 算 编 制 改 革 二 是 实 行 以 国 库 单 一 账 户 (Treasury Single Account, 即 TSA) 2 为 核 心 内 容 的 国 库 制 度 改 革 三 是 以 推 进 政 府 采 购 为 主 要 内 容 的 财 政 支 出 管 理 改 革 四 是 政 府 收 支 分 类 改 革 3 1. 部 门 预 算 编 制 改 革 部 门 预 算 就 是 按 照 一 个 部 门 一 本 预 算 的 基 本 要 求, 以 部 门 作 为 预 算 编 制 的 基 本 单 元, 将 原 来 按 支 出 功 能 分 散 在 各 类 预 算 科 目 的 资 金, 统 一 编 制 落 实 到 各 个 具 体 使 用 部 门 和 单 位, 并 经 财 政 部 门 审 核 后, 由 同 级 人 大 会 议 通 过 其 核 心 内 容 大 体 可 以 归 纳 为 五 个 方 面 : 一 是 改 革 预 算 编 制 方 法, 实 行 零 基 预 算, 逐 步 建 立 了 项 目 预 算 滚 动 管 理 机 制, 预 算 分 配 方 法 逐 步 向 零 基 预 算 转 变 ( 参 见 专 栏 4-1) 二 是 实 行 综 合 预 算 管 理, 部 门 的 全 部 收 支 都 纳 入 预 算, 统 一 编 制 到 使 用 这 些 资 金 的 部 门, 部 门 预 算 内 容 完 整, 包 括 行 政 单 位 预 算 及 下 属 事 业 单 位 预 算 ; 一 般 预 算 收 支 计 划 和 基 金 预 算 收 支 计 划 ; 正 常 经 费 预 算 和 专 项 支 出 预 算 ; 预 算 内 拨 款 收 支 计 划 预 算 外 核 拨 资 金 收 支 计 划 和 其 它 收 支 计 划 三 是 改 革 预 算 编 制 程 序, 提 高 预 算 管 理 的 规 范 性, 中 央 预 算 初 步 建 立 了 两 上 两 下 的 预 算 编 制 规 程, 某 些 地 方 预 算 进 一 步 就 此 进 行 了 发 展 和 丰 富 ( 参 见 表 4-1) 该 结 论 主 要 参 考 了 项 怀 诚 楼 继 伟. 中 国 政 府 预 算 改 革 五 年 (1998~2003). 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2003, 第 一 章 第 二 节 的 内 容 在 该 书 中, 这 一 节 由 马 蔡 琛 参 与 撰 写 国 库 单 一 帐 户 是 市 场 经 济 国 家 普 遍 采 用 的 一 种 财 政 资 金 收 支 管 理 制 度, 其 基 本 含 义 是 从 预 算 资 金 分 配 到 资 金 拨 付 使 用 银 行 清 算, 直 至 资 金 流 出 国 库 并 最 终 支 付 给 商 品 和 劳 务 提 供 者 的 全 过 程, 均 由 国 库 进 行 监 控 鉴 于 近 年 来 有 关 中 国 政 府 预 算 改 革 实 景 性 描 述 的 论 文 与 书 籍 颇 多, 其 内 容 则 大 同 小 异, 因 此 本 报 告 仅 用 较 少 的 篇 幅 就 十 多 年 来 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 内 容 加 以 总 结 与 归 纳 有 兴 趣 的 读 者 如 欲 进 一 步 了 解 有 关 政 府 预 算 管 理 改 革 的 详 细 内 容, 可 以 参 阅 本 报 告 参 考 文 献 中 所 列 出 的 与 当 代 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 相 关 的 文 献 70

81 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 表 4-1 河 北 预 算 编 制 程 序 模 式 与 全 国 模 式 的 比 较 全 国 模 式 河 北 模 式 各 部 门 向 财 政 部 门 报 送 本 部 门 与 预 预 算 部 门 向 省 财 政 厅 一 上 算 需 求 相 关 的 基 础 数 据 和 相 关 资 报 送 部 门 预 算 收 支 建 料, 由 财 政 部 门 计 算 各 部 门 基 本 预 议 计 划 和 单 位 基 本 情 算 支 出 况 一 下 财 政 部 门 向 各 部 门 下 达 基 本 支 出 预 算 控 制 数, 按 照 项 目 支 出 预 算 管 理 办 法 审 核 下 达 项 目 支 出 预 算 控 制 数 省 财 政 厅 下 达 部 门 支 出 限 额 和 预 算 建 议 计 划 初 步 审 核 意 见 各 部 门 根 据 基 本 支 出 控 制 数 项 目 部 门 编 制 部 门 预 算 文 二 上 支 出 预 算 控 制 数, 按 照 预 算 科 目 编 本, 报 省 财 政 厅 制 部 门 预 算, 并 按 规 定 报 送 财 政 部 门 二 下 各 级 人 大 批 准 预 算 后, 财 政 部 门 在 规 定 的 时 间 内 批 复 下 达 各 部 门 预 算 省 财 政 厅 调 整 修 改 部 门 预 算 文 本, 下 达 部 门 征 求 意 见 三 上 部 门 向 省 财 政 厅 反 馈 部 门 预 算 文 本 意 见 三 下 全 省 人 民 代 表 大 会 批 准 预 算 后, 省 财 政 厅 批 复 省 级 部 门 预 算 ( 包 括 部 门 政 府 采 购 预 算 ), 各 部 门 下 达 所 属 单 位 预 算 资 料 来 源 : 高 培 勇 马 蔡 琛 等 : 地 方 预 算 改 革 典 型 模 式 的 比 较 与 评 价 中 国 发 展 研 究 基 金 会 委 托 课 题,2006 四 是 取 消 中 间 管 理 环 节, 凡 直 接 与 本 级 财 政 发 生 经 费 领 拨 关 系 的 一 级 预 算 会 计 单 位 均 作 为 本 级 预 算 管 理 的 直 接 对 象, 政 府 预 算 部 门 直 接 将 预 算 编 制 并 批 复 到 这 些 单 位 五 是 完 善 预 算 周 期 管 理, 延 长 预 算 编 制 时 间, 目 前 的 预 算 编 制 周 期 由 改 革 前 的 4 个 月 延 长 到 2008 年 预 算 编 制 的 9 个 月 时 间, 为 实 现 预 算 精 细 化 管 理 提 供 了 时 间 上 的 保 障 据 统 计, 截 至 2007 年 年 底, 全 国 36 个 省 自 治 区 直 辖 市 和 计 划 单 列 市 本 级 都 建 立 了 比 较 规 范 的 部 门 预 算 管 理 制 度, 实 行 了 综 合 预 算 ; 已 有 超 过 半 数 的 省 级 部 门 向 同 级 人 民 代 表 大 会 报 送 部 门 预 算, 绝 大 部 分 省 ( 区 市 ) 开 始 向 71

82 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 同 级 人 民 代 表 大 会 报 送 包 括 基 本 支 出 和 项 目 支 出 具 体 内 容 的 综 合 预 算 ; 全 国 2882 个 县 ( 市 区 ) 中, 已 有 2585 个 实 行 了 部 门 预 算 改 革, 其 中 2200 个 全 面 推 行 了 部 门 预 算 1 专 栏 4-1 昙 花 一 现 的 预 算 改 革 : 零 基 预 算 在 市 场 经 济 国 家 的 发 展 与 演 化 1. 零 基 预 算 的 发 展 和 衰 落 零 基 预 算 (zero-base budgeting,zbb) 最 初 始 于 20 世 纪 60 年 代, 由 美 国 德 州 仪 器 公 司 开 发 的, 它 要 求 管 理 者 重 新 论 证 他 们 的 预 算 申 请, 而 不 管 以 前 是 否 有 过 拨 款 零 基 预 算 专 门 用 来 克 服 传 统 增 量 预 算 ( 渐 进 主 义 ) 的 缺 点, 即 活 动 一 旦 开 始 就 永 远 进 行 下 去 一 个 相 对 典 型 的 案 例 是, 比 利 时 政 府 在 20 世 纪 20 年 代 曾 经 设 立 了 一 个 橡 树 项 目, 政 府 每 年 安 排 一 定 数 额 的 资 金, 以 支 持 从 国 外 引 进 橡 树 由 于 每 年 安 排 预 算 都 是 以 上 年 执 行 数 为 基 础, 因 此 橡 树 项 目 的 资 金 每 年 都 予 以 安 排 直 到 20 世 纪 90 年 代, 人 们 突 然 发 现, 橡 树 项 目 早 在 几 十 年 前 就 已 结 束 了 这 表 明, 以 上 年 执 行 结 果 作 为 制 定 下 一 年 度 生 产 销 售 计 划 和 编 制 预 算 的 基 础, 长 期 如 此, 往 复 循 环, 会 不 可 避 免 地 出 现 计 划 与 实 际 相 差 甚 远 的 情 况 在 零 基 预 算 制 度 下, 预 算 过 程 不 再 只 是 单 纯 关 注 于 新 增 的 支 出 项 目 或 计 划, 而 是 就 所 有 的 预 算 资 源 需 求, 不 论 是 正 在 进 行 中 的 还 是 新 增 的, 都 要 从 其 出 发 点 开 始 审 议 ( 所 谓 零 基 ) 由 此, 一 些 不 必 要 或 过 时 的 预 算 活 动, 将 有 可 能 被 终 止 有 鉴 于 此, 零 基 预 算 制 度 往 往 不 受 以 前 年 度 预 算 资 源 配 置 格 局 的 约 束, 可 以 重 新 确 立 支 出 项 目 的 优 先 顺 序, 将 有 限 的 预 算 资 源 配 置 到 使 用 效 率 更 高 的 项 目 中, 从 而 使 得 预 算 决 策 更 具 弹 性 零 基 预 算 过 程 包 括 三 个 步 骤 : 第 一, 将 每 一 个 独 立 的 部 门 活 动 作 为 一 个 决 策 包 ; 第 二, 按 照 决 策 在 预 算 期 间 给 组 织 带 来 的 效 益 对 决 策 包 进 行 排 序 ; 第 三, 按 照 优 先 次 序 将 预 算 资 源 分 配 给 各 个 决 策 包 零 基 预 算 适 合 于 管 理 日 益 减 少 的 资 源, 当 组 织 面 临 紧 缩 和 财 政 困 难 时, 管 理 者 急 需 有 效 的 手 段 来 分 配 优 先 的 资 源, 而 零 基 预 算 正 是 这 种 手 段 决 策 包 (decision package) 是 一 个 识 别 和 描 述 特 定 活 动 的 文 件, 通 常 由 部 门 管 理 者 负 责 制 定 它 包 括 对 活 动 目 的 的 陈 述 活 动 的 费 用 人 员 需 求 绩 效 考 评 标 准 备 选 行 动 方 案, 以 及 对 直 接 效 益 和 间 接 效 益 的 评 价 同 时, 在 实 施 零 基 预 算 时, 还 要 就 每 一 个 决 策 单 位 编 制 四 种 不 同 资 金 水 平 的 预 算 : 第 一, 最 低 水 平 (minimum level), 即 预 算 若 低 于 此 水 准 则 无 法 施 行 ; 第 二, 现 行 或 维 持 水 平 (current or maintenance level), 即 维 持 现 状 而 不 做 重 大 调 整 的 预 算 金 额 水 平 ; 第 三, 中 间 水 平 (intermediate level), 即 介 于 最 低 和 维 持 水 平 之 间 ; 第 四, 加 强 或 改 进 水 平 (enhancement or improvement level), 即 为 了 实 现 增 加 产 出 或 改 进 服 务, 而 需 增 加 的 资 金 需 求 水 平 但 是, 在 美 国 零 基 预 算 的 实 际 运 行 中, 这 四 种 不 同 水 平 预 算 的 实 施 效 果 却 并 不 理 想 每 一 项 活 动 的 维 持 性 服 务 水 平, 仍 旧 是 零 基 预 算 分 析 问 题 的 起 点, 并 以 此 为 基 础, 各 部 门 经 常 随 意 乘 以 不 同 的 百 分 比, 就 轻 易 得 出 了 上 述 四 种 不 同 资 金 水 平 下 的 预 算 方 案 美 国 国 会 公 共 会 计 局 (General Accounting Office) 经 调 查 发 现, 各 机 构 在 编 制 预 算 决 策 包 时, 并 未 进 行 适 当 的 分 析, 大 多 是 采 用 上 述 任 意 百 分 比 的 方 式 进 行 的 零 基 预 算 编 制 方 法 于 20 世 纪 70 年 代 初 期 异 军 突 起, 尤 其 是 1977 年 开 始 在 美 国 联 邦 政 府 所 有 部 门 与 机 关 推 广, 使 得 其 名 声 大 振 1980 年, 零 基 预 算 制 度 在 美 国 实 施 满 三 年 1 谢 旭 人. 中 国 财 政 改 革 三 十 年, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2008,p

83 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 时, 美 国 管 理 和 预 算 办 公 室 宣 称, 零 基 预 算 制 度 取 得 了 满 意 的 效 果, 节 省 了 大 量 的 联 邦 政 府 经 费, 零 基 预 算 关 于 决 策 单 位 的 优 先 顺 序 的 比 较 是 相 当 有 用 的 在 联 邦 政 府 的 推 动 下, 到 1982 年, 美 国 已 有 大 约 18 个 州 采 用 了 零 基 预 算 制 度 但 旋 即 如 昙 花 一 现, 零 基 预 算 于 20 世 纪 80 年 代 初 期 以 后 逐 渐 销 声 匿 迹 根 据 西 方 学 者 对 零 基 预 算 效 果 的 调 查, 零 基 预 算 只 有 在 很 小 的 范 围 内 和 特 定 的 情 况 下 才 是 有 效 的 零 基 预 算 失 败 的 主 要 原 因 在 于, 其 增 加 的 工 作 量 远 远 超 过 可 能 带 来 的 收 益, 因 此 只 能 适 应 政 府 支 出 结 构 调 整 的 一 时 之 需, 而 难 以 作 为 一 种 长 期 安 排 上 的 预 算 决 策 方 式 例 如, 一 项 研 究 显 示, 在 对 零 基 预 算 工 作 量 负 荷 的 检 测 中, 某 机 构 发 现 因 使 用 零 基 预 算 增 加 了 300% 的 预 算 文 件, 共 计 准 备 了 个 文 件, 其 中 包 含 478 个 决 策 包,75 个 决 策 单 位 ; 而 在 实 施 零 基 预 算 之 前, 大 约 只 需 要 个 文 件 就 足 够 了 此 外, 零 基 预 算 编 制 方 法 本 身, 也 无 法 与 寻 求 增 加 预 算 开 支 和 扩 展 政 府 职 能 的 强 烈 愿 望 相 抗 衡 目 前, 各 国 的 预 算 决 策 虽 然 在 不 同 程 度 上 体 现 了 零 基 预 算 削 减 支 出 的 思 想, 但 总 体 上 仍 旧 是 以 增 量 方 式 ( 我 国 所 谓 的 基 数 法 ) 编 制 下 年 度 预 算 的 国 内 文 献 在 介 绍 美 国 零 基 预 算 后 来 的 命 运 时, 存 在 着 与 国 外 学 者 有 所 不 同 的 另 外 一 种 表 述 :1981 年, 罗 纳 德 里 根 就 任 美 国 总 统 后, 认 为 零 基 预 算 是 降 低 费 用 的 有 效 手 段, 在 做 了 一 些 修 改 后, 继 续 实 行 零 基 预 算 编 制 法 但 出 于 政 治 上 的 考 虑, 里 根 摒 弃 了 与 其 前 任 卡 特 总 统 有 关 的 零 基 预 算 这 个 名 称 可 以 说, 零 基 预 算 制 度 在 其 发 源 地 美 国 并 没 有 消 亡 其 他 国 家 在 借 鉴 美 国 零 基 预 算 制 度 后, 经 过 几 年 的 实 践, 有 的 与 美 国 的 情 况 相 同, 已 经 不 再 实 行, 而 有 些 国 家 则 仍 然 继 续 使 用 ( 参 见 中 华 人 民 共 和 国 财 政 部 预 算 司 : 零 基 预 算, 经 济 科 学 出 版 社 1997 年 版, 第 5 页 ) 国 内 文 献 的 上 述 介 绍, 是 确 然 如 此, 还 是 为 了 在 中 国 推 进 零 基 预 算 改 革 而 刻 意 为 之, 似 乎 已 超 越 了 我 们 的 讨 论 范 围, 故 只 能 存 而 不 论, 且 留 待 有 兴 趣 的 读 者 加 以 进 一 步 的 考 证 与 分 析 2. 中 国 的 零 基 预 算 改 革 在 始 于 20 世 纪 90 年 代 的 中 国 政 府 预 算 改 革 中, 零 基 预 算 带 有 某 些 非 常 耀 眼 的 色 彩 早 在 90 年 代 中 期, 安 徽 省 (1994) 河 南 省 (1996) 湖 北 省 (1993) 云 南 省 (1995) 深 圳 市 (1995) 等 省 市 结 合 自 身 财 政 预 算 管 理 的 现 状, 借 鉴 国 外 经 验, 突 破 了 传 统 的 采 用 基 数 法 编 制 预 算 的 框 架, 实 行 了 零 基 预 算 改 革 时 至 今 日, 在 众 多 地 方 政 府 的 预 算 编 制 指 导 原 则 中, 实 行 零 基 预 算 仍 旧 具 有 非 常 突 出 的 重 要 性 需 要 指 出 的 是, 中 国 部 分 地 区 目 前 正 在 试 行 的 零 基 预 算 的 做 法, 与 市 场 经 济 国 家 零 基 预 算 的 典 型 经 验, 是 不 尽 相 同 的 市 场 经 济 诸 国 实 行 的 零 基 预 算 是 以 预 算 定 编 定 额 定 标 准 等 基 础 工 作 已 经 完 成 为 起 点, 而 中 国 各 地 区 则 是 以 预 算 定 编 定 额 定 标 准 作 为 试 行 零 基 预 算 的 起 点 这 表 明, 在 中 国 试 行 零 基 预 算, 需 要 付 出 更 大 的 努 力 应 该 说, 在 我 国 社 会 经 济 转 型 的 特 殊 历 史 时 期, 适 度 采 用 零 基 预 算 的 管 理 模 式, 对 于 革 除 原 有 不 合 理 的 预 算 基 数, 重 新 确 认 政 府 各 部 门 的 职 能, 具 有 一 定 的 积 极 作 用 但 当 社 会 转 型 期 基 本 结 束 时, 为 了 避 免 采 行 零 基 预 算 所 花 费 的 巨 额 成 本, 则 应 适 时 将 预 算 管 理 模 式 转 换 为 采 用 基 数 法 的 渐 增 预 算 ( 也 就 是 渐 进 主 义 预 算 模 式 ) 可 见, 即 使 是 市 场 经 济 国 家 已 经 基 本 放 弃 的 预 算 管 理 模 式, 只 要 适 合 我 国 现 阶 段 的 具 体 国 情, 也 是 可 以 拿 来 加 以 借 鉴 的 当 前 我 国 公 共 预 算 管 理 改 革 中 普 遍 推 行 的 零 基 预 算 管 理 模 式 就 是 一 个 很 好 的 例 证 零 基 预 算 打 破 原 有 预 算 基 数, 重 新 按 支 出 项 目 轻 重 缓 急 排 序 的 指 导 思 想, 恰 好 适 应 我 国 社 会 转 型 期 政 府 职 能 转 变 的 要 求, 因 而 应 用 零 基 预 算 法 在 我 国 取 得 了 较 大 的 成 功 资 料 来 源 : 马 蔡 琛 : 政 府 预 算, 东 北 财 经 大 学 出 版 社 2007 年 版, 第 页 73

84 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 2. 国 库 管 理 制 度 改 革 现 代 意 义 上 的 国 库, 已 经 不 单 单 是 国 家 金 库, 每 个 国 家 的 国 库 往 往 都 担 负 着 管 理 该 国 财 政 的 资 产 和 负 债, 以 及 反 映 该 国 预 算 执 行 情 况 的 一 系 列 公 共 财 政 职 能 ( 参 见 专 栏 4-2) 在 20 世 纪 90 年 代 以 前, 我 国 实 行 的 是 分 散 的 委 托 国 库 制 度, 这 种 模 式 存 在 着 账 户 分 散 重 复 设 置 财 政 资 金 活 动 透 明 度 较 低 等 诸 多 弊 端 据 统 计, 在 国 库 管 理 制 度 改 革 之 前 的 1999 年, 全 国 预 算 外 资 金 达 3385 亿 元, 其 中 有 907 亿 元 未 缴 入 财 政 专 户 管 理, 截 留 坐 支 应 缴 未 缴 财 政 专 户 资 金 的 现 象 相 当 严 重 1 中 国 国 库 管 理 制 度 改 革 的 核 心 是 设 计 以 国 库 单 一 账 户 为 基 础 资 金 缴 拨 以 国 库 集 中 交 付 为 主 要 形 式 的 集 中 收 付 制 度, 主 要 包 括 三 个 方 面 的 主 要 内 容 : 即 建 立 国 库 单 一 账 户 体 系 规 范 收 入 收 缴 程 序 规 范 支 出 拨 付 程 序 在 国 库 单 一 账 户 体 系 下, 预 算 资 金 使 用 者 不 再 自 行 开 设 账 户, 而 统 一 由 财 政 部 门 在 国 库 单 一 账 户 体 系 内 设 立 各 类 账 户 ( 具 体 包 括 国 库 单 一 账 户 零 余 额 账 户 财 政 专 户 小 额 现 金 账 户 过 渡 性 账 户 五 类 ) 在 规 范 的 收 支 缴 拨 程 序 下, 所 有 财 政 收 入 直 接 缴 入 国 库, 主 要 财 政 支 出 由 财 政 直 接 支 付 给 商 品 和 劳 务 的 供 应 者 随 着 国 库 管 理 改 革 的 推 进, 截 止 2007 年 底, 中 央 所 有 部 门 及 所 属 9300 多 个 基 层 预 算 单 位 实 施 了 国 库 集 中 收 付 制 度 改 革 ; 全 国 26 个 省 自 治 区 直 辖 市 和 计 划 单 列 市 本 级,300 多 个 地 市,1300 多 个 县 ( 区 ), 超 过 23 万 个 基 层 预 算 单 位 实 施 了 改 革 2 专 栏 4-2: 各 国 国 库 制 度 的 主 要 类 型 从 市 场 经 济 各 国 的 主 要 情 况 看, 国 家 金 库 制 度 大 致 可 以 分 为 独 立 国 库 制 委 托 国 库 制 和 银 行 制 三 种 独 立 国 库 制, 是 指 国 家 特 设 机 构, 办 理 政 府 财 政 预 算 收 支 的 保 管 出 纳 工 作 其 优 点 在 于, 便 于 财 政 部 门 的 国 库 管 理 工 作, 严 格 体 现 了 公 共 部 门 财 务 管 理 的 分 权 与 制 衡 原 则, 可 以 良 好 地 控 制 和 监 督 各 项 预 算 收 支 活 动, 以 保 证 国 库 职 能 的 有 效 实 现 缺 点 在 于, 政 府 自 行 设 立 国 库, 需 保 持 单 独 的 人 财 物 运 行 系 统, 其 运 行 成 本 较 为 高 昂, 并 且 难 以 实 现 财 政 性 资 金 的 余 缺 调 剂, 在 一 定 程 度 上 影 响 了 预 算 资 金 使 用 效 果 目 前, 采 行 这 种 国 库 制 度 的 国 家 相 对 较 少 ( 美 国 曾 经 一 度 设 立 独 立 国 库, 后 改 为 委 托 国 库 制 ), 较 为 典 型 的 是 芬 兰 的 国 库 董 事 会 制 度 委 托 国 库 制, 是 指 政 府 不 单 独 设 独 立 的 国 库 机 构, 而 是 由 财 政 部 门 委 托 中 央 银 行 直 接 经 营 或 代 理 国 库 业 务 其 优 点 在 于, 由 于 银 行 系 统 网 络 广 布, 信 息 传 递 便 捷, 可 1 2 谢 旭 人. 中 国 财 政 改 革 三 十 年, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2008,p.330 同 上 74

85 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 以 大 量 节 省 国 库 费 用 开 支 同 时, 由 于 各 国 中 央 银 行 大 多 还 负 责 本 国 货 币 政 策 的 制 定 与 实 行, 采 用 委 托 国 库 制 也 有 利 于 财 政 政 策 与 货 币 政 策 的 综 合 协 调 运 用 缺 点 在 于, 在 中 央 银 行 系 统 内 部, 国 库 业 务 具 有 相 当 的 派 生 性, 往 往 难 以 得 到 足 够 的 重 视, 增 大 了 国 库 管 理 的 难 度 目 前, 世 界 上 大 多 数 国 家 都 采 用 了 委 托 国 库 制, 我 国 亦 然 银 行 制, 是 指 国 家 不 单 独 设 立 国 库, 也 不 委 托 中 央 银 行 代 理 国 库, 而 是 由 财 政 部 门 在 商 业 银 行 开 立 银 行 账 户, 办 理 预 算 收 支 业 务, 其 账 户 性 质 视 同 于 一 般 存 款 账 户 看 待, 实 行 存 款 有 息 结 算 付 费 的 管 理 方 式 ( 如 蒙 古 国 和 美 国 的 一 些 州 及 地 方 政 府 ) 虽 然 这 一 模 式 可 以 较 大 限 度 地 节 约 国 库 运 行 成 本, 但 因 难 以 良 好 地 履 行 国 库 的 监 督 管 理 职 能, 而 较 少 有 国 家 采 用 日 本 国 库 制 度 之 沿 革, 可 以 作 为 上 述 三 种 制 度 的 典 型 范 例 日 本 1869 年 ( 明 治 初 年 ) 1890 年, 国 库 资 金 由 大 藏 省 金 库 局 保 管, 这 一 阶 段 属 于 独 立 国 库 制 年, 日 本 政 府 于 日 本 银 行 内 设 置 金 库, 委 托 处 理 国 库 资 金 出 纳 事 务, 日 本 银 行 总 裁 担 任 政 府 出 纳 职 务 的 首 长, 这 一 阶 段 属 于 委 托 国 库 制 自 1922 年 至 今, 属 于 银 行 制 国 库 时 期, 由 日 本 银 行 处 理 国 库 出 纳 事 务, 其 收 入 之 财 政 资 金, 即 作 为 国 库 在 日 本 银 行 的 存 款 在 各 国 的 国 库 管 理 实 践 中, 国 库 的 具 体 功 能 取 向 又 体 现 出 结 合 自 身 具 体 国 情 的 差 异 性 某 些 国 家 国 库 部 门 的 职 能 主 要 集 中 于 现 金 管 理 和 政 府 债 务 上, 而 少 数 国 家 的 债 务 管 理 则 由 其 他 自 治 机 构 负 责, 在 另 一 些 国 家, 国 库 部 门 还 负 责 预 算 执 行 的 控 制, 以 及 ( 或 者 ) 会 计 核 算 和 预 算 执 行 的 报 告 等 事 务 需 要 特 别 说 明 的 是, 在 多 数 发 展 中 国 家, 政 府 通 常 对 现 金 管 理 问 题 缺 乏 足 够 的 关 注, 预 算 执 行 过 程 和 现 金 流 量 管 理 主 要 集 中 于 程 序 遵 从 性 问 题, 而 忽 视 了 公 共 筹 资 成 本 与 国 库 资 金 的 增 值 问 题 而 在 新 西 兰 瑞 典 澳 大 利 亚 等 政 府 预 算 管 理 相 对 成 熟 且 激 进 的 国 家, 对 于 国 库 现 金 管 理 中 的 激 励 措 施, 则 进 行 了 有 益 的 探 索 与 尝 试 例 如, 在 新 西 兰, 各 个 部 门 就 其 年 度 的 现 金 支 出 计 划 数 额 与 国 库 协 商 确 定, 之 后 如 果 这 些 部 门 超 支 了, 则 要 支 付 给 国 库 一 笔 利 息 作 为 惩 罚 ; 若 有 结 余, 则 可 以 获 得 一 笔 利 息 收 益 同 时, 专 设 机 构 每 晚 对 各 部 门 的 银 行 账 户 进 行 平 仓, 将 其 余 额 投 资 于 隔 夜 拆 借 市 场 和 过 去 各 部 门 将 剩 余 资 金 留 在 其 银 行 账 户 的 制 度 相 比, 新 的 制 度 安 排 每 年 可 以 节 省 大 约 万 美 元 资 料 来 源 : 徐 仁 辉 : 公 共 财 务 管 理 公 共 预 算 与 财 务 行 政, 智 胜 文 化 事 业 有 限 公 司 2000 年 版, 第 295 页 马 蔡 琛 : 政 府 预 算, 东 北 财 经 大 学 出 版 社 2007 年 版, 第 页 3. 政 府 采 购 改 革 我 国 的 政 府 采 购 试 点 工 作 始 于 1996 年 的 上 海 市,1998 年 试 点 范 围 迅 速 扩 大, 到 2000 年 已 在 全 国 铺 开 概 括 起 来, 近 年 来 中 国 政 府 采 购 改 革 所 取 得 的 进 展 包 括 以 下 几 个 方 面 :1 政 府 采 购 的 原 则 框 架 已 基 本 形 成, 明 确 了 以 政 府 财 政 部 门 作 为 政 府 采 购 的 主 管 机 构, 以 政 府 采 购 中 心 作 为 政 府 采 购 的 执 行 机 构, 负 责 组 织 实 施 本 级 政 府 纳 入 集 中 采 购 目 录 范 围 的 采 购 事 务 2 中 央 国 家 机 关 和 地 方 政 府 采 购 工 作 正 在 全 面 展 开 目 前, 政 府 采 购 范 围 已 由 单 纯 的 货 物 类 采 购 75

86 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 扩 大 到 工 程 类 和 服 务 类 采 购, 采 购 资 金 从 最 初 的 预 算 内 安 排 的 资 金, 拓 展 到 包 括 预 算 内 外 自 筹 资 金 在 内 的 各 种 财 政 资 金 3 逐 步 建 立 了 政 府 采 购 预 算 制 度 中 央 和 地 方 政 府 结 合 部 门 预 算 改 革, 逐 步 将 政 府 采 购 计 划 纳 入 部 门 预 算, 作 为 部 门 预 算 的 一 个 组 成 部 分, 细 化 了 支 出 项 目 预 算 当 前, 中 国 的 政 府 采 购 改 革 正 处 于 由 初 创 阶 段 向 全 面 推 行 阶 段 的 转 变 过 程 中 2002 年 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 政 府 采 购 法, 作 为 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 所 催 生 的 第 一 部 立 法, 更 为 进 一 步 规 范 政 府 采 购 制 度 指 明 了 未 来 的 发 展 方 向 据 统 计, 政 府 采 购 规 模 已 由 2002 年 的 亿 元, 增 加 到 2007 年 的 4638 亿 元, 年 均 增 长 29%, 采 购 资 金 节 约 率 稳 定 在 11% 左 右, 累 计 节 约 财 政 资 金 1800 多 亿 元 2007 年, 全 国 集 中 采 购 规 模 为 亿 元, 占 全 国 采 购 总 规 模 的 65.7%, 部 门 集 中 采 购 规 模 占 全 国 采 购 总 规 模 的 20%, 分 散 采 购 规 模 占 全 国 采 购 总 规 模 的 15%, 已 经 形 成 以 集 中 采 购 为 主 部 门 集 中 采 购 和 分 散 采 购 为 辅, 三 种 采 购 实 施 形 式 并 行 相 互 补 充 的 采 购 格 局 1 ( 参 见 专 栏 4-3) 专 栏 4-3: 公 共 服 务 采 购 : 政 府 与 民 间 互 动 的 桥 梁 鉴 于 服 务 采 购 确 切 定 义 描 述 上 的 困 难, 中 华 人 民 共 和 国 政 府 采 购 法 中 采 取 了 排 除 法 的 方 式, 即 服 务 是 指 除 货 物 和 工 程 以 外 的 其 他 政 府 采 购 对 象 对 于 公 共 服 务 采 购 的 具 体 内 容, 在 财 政 部 编 写 的 中 华 人 民 共 和 国 政 府 采 购 法 辅 导 读 本 中 进 一 步 指 出, 采 购 人 采 购 的 服 务 主 要 包 括 专 业 服 务 技 术 服 务 信 息 服 务 课 题 服 务 运 输 维 修 培 训 劳 力 等 地 方 政 府 采 购 目 录 中, 也 大 体 循 着 中 央 政 府 采 购 的 口 径, 在 较 小 范 围 内 界 定 了 服 务 采 购 的 范 围 就 政 府 采 购 中 的 公 共 服 务 采 购 而 言, 当 前 存 在 的 问 题 主 要 有 这 样 几 个 方 面 : 第 一, 对 于 公 共 服 务 及 其 采 购 的 界 定 存 在 着 模 糊 认 识 理 论 上, 公 共 服 务 包 括 纯 公 共 服 务 和 准 公 共 服 务 两 个 层 面 的 内 容 纯 公 共 服 务 还 可 以 进 一 步 划 分 为 两 类 : 即 强 制 消 费 的 制 度 性 公 共 服 务 和 节 约 成 本 考 虑 的 公 共 服 务 然 而, 在 具 体 操 作 层 面 上, 什 么 属 于 纯 公 共 服 务, 什 么 是 准 公 共 服 务, 哪 些 服 务 可 以 纳 入 公 共 采 购 的 序 列 之 中, 都 存 在 着 这 样 或 那 样 彼 此 悬 殊 的 理 解 这 种 对 于 公 共 服 务 及 其 采 购 范 围 认 识 上 的 模 糊 与 偏 差, 成 为 制 约 我 国 公 共 服 务 采 购 发 展 的 重 要 影 响 因 素 第 二, 公 共 服 务 采 购 在 政 府 采 购 中 所 占 的 份 额 过 低 在 公 共 产 品 序 列 中, 非 有 形 的 公 共 服 务 究 竟 占 有 多 大 份 额 是 适 度 的, 同 时, 这 些 服 务 中, 又 有 多 少 可 以 纳 入 公 共 采 购 的 序 列 在 各 国 财 政 管 理 实 践 中, 或 许 没 有 一 个 统 一 的 标 准 与 尺 度 然 而, 根 据 美 国 亚 利 桑 纳 州 立 大 学 CAPS 研 究 中 心 2003 年 的 一 项 研 究 报 告, 对 年 均 营 业 收 入 为 40.2 亿 美 元, 年 均 服 务 支 出 为 4.34 亿 美 元 的 大 公 司 来 说, 企 业 收 入 的 11% 和 采 购 总 成 本 的 30% 都 是 用 来 采 购 服 务 的 考 虑 到 政 府 提 供 的 公 共 产 品 中, 公 共 服 务 的 比 例 相 对 较 大 的 现 实, 服 务 采 购 在 政 府 采 购 中 的 份 额, 大 体 上 应 该 略 高 于 企 业 采 购 1 谢 旭 人. 中 国 财 政 改 革 三 十 年, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2008,p

87 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 占 总 采 购 成 本 30% 的 比 例 但 通 过 现 实 分 析 可 以 看 出, 我 国 公 共 服 务 采 购 的 比 重 显 然 有 些 偏 低 第 三, 公 共 服 务 采 购 的 覆 盖 范 围 狭 窄, 种 类 过 于 单 一 近 年 来, 在 各 国 公 共 管 理 实 践 中, 大 多 数 准 公 共 服 务, 乃 至 某 些 传 统 意 义 上 的 典 型 纯 公 共 服 务 都 纳 入 了 公 共 服 务 采 购 和 市 场 化 外 包 的 范 畴 至 今, 英 国 的 公 共 服 务 行 业, 如 环 境 保 护 医 疗 社 会 保 障 等 领 域 被 认 为 是 建 立 在 合 同 制 基 础 之 上 的, 甚 至 在 监 狱 管 理 等 国 家 传 统 的 基 本 职 能 领 域, 合 同 化 外 包 也 占 有 相 当 的 比 重 又 如, 美 国 田 纳 西 州 20 世 纪 90 年 代 决 定 建 造 三 所 监 狱, 两 所 继 续 由 政 府 经 营, 而 另 一 所 则 交 给 民 营 企 业, 以 此 来 提 高 效 益 同 时, 美 国 警 察 机 关 已 在 从 容 不 迫 地 民 营 化 ; 私 人 安 全 保 卫 的 数 量 三 倍 于 警 察, 监 禁 正 作 为 一 种 生 意 出 现 到 1996 年 年 末, 有 132 家 看 守 所 开 业, 另 有 39 家 在 建 设 中 该 行 业 的 税 收 在 1997 年 突 破 10 亿 美 元 大 关 与 之 相 较, 我 国 政 府 采 购 主 要 集 中 于 货 物 和 工 程 采 购, 服 务 采 购 则 局 限 于 公 务 车 辆 维 修 与 保 险 计 算 机 通 用 软 件 会 议 服 务 等 少 数 领 域, 难 免 显 得 采 购 种 类 过 于 狭 窄 与 单 一 加 之 在 服 务 业 体 系 中, 这 些 大 多 属 于 初 级 服 务 产 业, 在 一 定 程 度 上, 也 制 约 了 公 共 服 务 采 购 的 发 展 与 成 熟 第 四, 公 共 服 务 采 购 的 相 关 研 究 滞 后 在 现 时 的 中 国, 循 着 公 共 管 理 与 公 共 财 政 的 研 究 视 角, 分 别 就 公 共 服 务 和 政 府 采 购 问 题 加 以 研 究 的 文 献, 似 乎 是 汗 牛 充 栋 了 但 前 者 倾 向 于 新 公 共 管 理 运 动 对 政 府 治 理 的 再 认 识, 后 者 则 主 要 集 中 于 整 体 意 义 上 的 政 府 采 购 管 理 改 革 应 该 说, 公 共 财 政 理 论 研 究 在 中 国, 已 然 大 体 完 成 了 总 体 构 架 的 研 究 ; 应 该 循 着 市 场 细 分 的 思 路, 分 别 就 公 共 财 政 管 理 的 诸 多 细 节 问 题 ( 诸 如 政 府 采 购 国 库 现 金 流 管 理 等 ) 加 以 更 为 深 入 的 解 剖 然 而, 在 公 共 服 务 采 购 问 题 的 研 究 上, 我 们 还 没 有 看 到 类 似 的 范 式 转 型 对 于 传 统 政 府 服 务 的 市 场 化 改 革 货 物 采 购 与 服 务 采 购 之 间 的 互 动 关 系 民 间 组 织 如 何 参 与 公 共 服 务 采 购 的 路 径 选 择 等 一 系 列 具 有 鲜 明 时 代 色 彩 的 问 题, 在 理 论 界 与 实 务 部 门, 也 还 未 能 达 成 应 有 的 共 识 就 改 革 思 路 而 言, 需 要 从 以 下 几 个 方 面 加 以 谋 划 : 一 是, 尝 试 推 行 以 服 务 类 型 为 基 础 的 跨 部 门 预 算 在 收 支 分 类 上, 公 共 服 务 几 乎 涉 及 公 共 部 门 运 行 的 所 有 重 要 领 域 现 实 中, 一 个 部 门 提 供 多 种 服 务, 以 及 某 种 服 务 由 多 个 部 门 提 供 的 相 互 交 叉 现 象, 是 屡 见 不 鲜 的 然 而, 我 国 现 行 的 部 门 预 算 改 革, 是 以 部 门 作 为 预 算 编 制 与 执 行 的 基 本 业 务 单 元 的 在 社 会 转 型 时 期, 各 政 府 职 能 部 门 之 间 的 相 互 越 位 与 缺 位 问 题, 始 终 没 有 得 到 妥 善 的 解 决 部 门 预 算 改 革 也 难 免 带 有 种 种 历 史 沉 淀 因 素 的 色 彩 因 此, 在 公 共 服 务 采 购 中, 难 免 会 出 现 采 购 种 类 的 相 互 交 叉, 这 也 是 我 国 公 共 服 务 采 购 预 算 编 制 的 难 点 所 在 对 此, 可 以 适 当 借 鉴 瑞 典 的 预 算 模 式, 尝 试 推 行 以 服 务 类 型 为 基 础 的 跨 部 门 预 算 管 理 模 式 在 瑞 典 总 预 算 中, 共 分 成 27 个 支 出 领 域 和 大 约 500 个 拨 款 项 目, 其 预 算 主 要 是 根 据 支 出 领 域 和 拨 款 项 目 加 以 分 类 的 现 阶 段 的 中 国, 需 要 结 合 推 进 中 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 按 照 公 共 服 务 的 类 型 与 模 式, 重 新 划 分 公 共 服 务 采 购 预 算 的 收 支 分 类 基 础, 逐 步 推 行 跨 越 部 门 边 界 的 以 服 务 类 型 为 基 础 的 采 购 预 算 二 是 明 确 公 共 服 务 采 购 预 算 中 民 间 组 织 的 介 入 深 度 和 广 度 当 我 们 从 经 济 全 球 化 的 视 野 中, 探 求 政 府 与 民 间 组 织 互 动 影 响 的 时 候, 民 间 组 织 参 与 公 共 服 务 采 购 更 加 具 有 不 同 寻 常 的 时 代 意 义 我 国 加 入 WTO 所 涉 及 的 仅 仅 是 商 业 消 费 市 场, 对 于 属 于 自 愿 加 入 的 政 府 采 购 协 议 ( 以 下 简 称 协 议 ) 只 是 纳 入 了 议 事 日 程 尽 管 如 此, 我 国 仍 旧 做 出 了 尽 快 开 始 加 入 该 协 议 谈 判 的 承 诺 同 时 允 诺, 最 迟 于

88 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 年 向 APEC 成 员 对 等 开 放 政 府 采 购 市 场 应 该 说, 我 们 已 经 听 到 了 协 议 的 脚 步 声 在 短 短 十 几 年 的 缓 冲 期 内, 我 们 需 要 充 分 培 育 与 壮 大 包 括 民 间 组 织 在 内 的 市 场 主 体 在 市 场 经 济 国 家, 也 不 乏 政 府 向 民 间 组 织 让 渡 公 共 服 务 供 给 份 额 的 经 验 例 如, 英 国 早 在 1994 年 就 提 出 了 民 间 资 源 方 案, 要 求 各 部 门 的 资 本 建 设 计 划 必 须 优 先 考 虑 由 民 间 出 资 的 可 行 性 鉴 于 民 间 非 营 利 组 织 在 中 国 还 处 于 萌 芽 与 成 长 的 初 期 阶 段 在 政 府 采 购 中, 其 所 能 参 与 的 领 域 主 要 限 于 服 务 采 购 领 域 因 此, 有 必 要 在 公 共 服 务 采 购 预 算 中, 针 对 不 同 类 型 公 共 服 务 的 特 点, 有 选 择 地 审 慎 让 渡 部 分 公 共 服 务 采 购 市 场 空 间, 向 具 备 相 应 资 质 条 件 的 民 间 组 织 开 放 以 公 共 服 务 采 购 预 算 作 为 基 本 的 运 行 平 台 与 制 度 载 体, 通 过 逐 步 拓 展 民 间 组 织 介 入 公 共 服 务 的 深 度 和 广 度, 提 升 民 间 非 营 利 组 织 的 国 际 竞 争 力, 以 应 对 即 将 到 来 的 国 际 化 竞 争 时 代 回 顾 各 国 政 府 治 理 变 革 的 历 史, 近 20 年 来, 亚 洲 的 崛 起 已 成 为 当 今 世 界 最 重 要 的 发 展 进 程 亚 洲 对 于 21 世 纪 的 西 方 世 界 而 言, 恰 如 美 国 未 来 学 家 约 翰 奈 斯 比 特 在 其 名 著 亚 洲 大 趋 势 中 指 出 的 : 当 今, 西 方 需 要 东 方, 远 胜 于 东 方 需 要 西 方 我 们 或 许 可 以 说, 公 共 服 务 采 购 的 理 论 与 实 践 虽 然 诞 生 于 西 方, 但 它 的 成 长 与 成 熟 将 在 中 国 我 们 今 天 所 看 到 的 以 公 共 预 算 改 革 为 突 破 口 的 公 共 支 出 管 理 变 革, 将 是 这 样 一 部 恢 弘 乐 章 的 序 曲 凭 籍 以 公 共 服 务 采 购 预 算 为 载 体 的 制 度 平 台, 通 过 向 民 间 组 织 逐 步 开 放 长 期 以 来 政 府 部 门 单 边 垄 断 的 公 共 服 务 市 场, 构 建 政 府 与 民 间 的 合 作 伙 伴 关 系, 将 会 为 21 世 纪 的 公 共 治 理 模 式, 提 供 一 个 具 有 东 方 文 明 色 彩 的 注 解 资 料 来 源 : 马 蔡 琛 : 公 共 服 务 采 购 : 政 府 与 民 间 互 动 的 桥 梁, 载 财 贸 经 济 2006 年 第 6 期, 第 页 4. 政 府 收 支 分 类 改 革 2006 年 2 月, 财 政 部 下 发 了 财 政 部 关 于 印 发 政 府 收 支 分 类 改 革 方 案 的 通 知, 规 定 从 2007 年 1 月 1 日 起, 执 行 新 的 政 府 收 支 分 类 方 案 始 于 20 世 纪 90 年 代 末 期 的 新 一 轮 预 算 改 革, 是 从 部 门 预 算 国 库 改 革 和 政 府 采 购 等 领 域 展 开 的, 而 作 为 基 础 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 却 千 呼 万 唤 始 出 来 当 我 们 从 政 府 治 理 的 视 野 中 重 新 审 视 政 府 收 支 分 类 的 时 代 意 义 时, 至 少 有 如 下 几 点 是 不 容 忽 略 的 : 第 一, 适 应 经 济 运 行 的 市 场 化 转 型, 提 升 公 共 资 金 使 用 绩 效 我 国 现 行 政 府 预 算 收 支 科 目 的 基 本 框 架, 是 在 20 世 纪 50 年 代 仿 照 苏 联 财 政 管 理 模 式 建 立 的 改 革 开 放 以 来, 虽 有 某 些 局 部 调 整, 但 总 体 构 架 未 有 变 化, 这 严 重 阻 碍 了 公 共 财 政 建 设 的 深 化 通 过 收 支 分 类 改 革, 新 的 科 目 体 系 包 括 收 入 分 类 支 出 功 能 分 类 和 支 出 经 济 分 类 三 部 分 体 现 计 划 经 济 特 点 的 一 些 支 出 科 目, 如 企 业 挖 潜 改 造 资 金 流 动 资 金 等, 退 出 了 收 支 分 类 的 历 史 舞 台 这 顺 应 了 我 国 经 济 运 行 机 制 的 市 场 化 转 型, 有 效 地 提 升 公 共 资 金 的 使 用 绩 效, 有 助 于 打 造 一 个 反 78

89 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 腐 倡 廉 的 财 政 制 度 基 础 第 二, 增 进 预 算 透 明 度, 实 现 人 民 群 众 当 家 理 财 从 我 国 国 情 出 发, 建 立 起 一 个 民 主 的 高 效 的 预 算 管 理 制 度 体 系, 扩 大 公 民 民 主 参 与 预 算 过 程, 保 证 人 民 依 法 实 现 民 主 决 策 民 主 管 理 和 民 主 监 督 政 府 预 算 的 权 利, 是 推 进 政 治 文 明 和 政 治 民 主 的 必 然 要 求 然 而, 在 现 实 中, 仍 有 许 多 常 话 常 新 的 问 题, 总 是 困 扰 着 我 们 : 为 什 么 涉 及 无 数 纳 税 人 千 百 亿 资 金 的 公 共 预 算, 没 有 能 够 引 起 广 大 公 众 的 足 够 关 注? 为 什 么 预 算 制 度 距 离 依 法 用 好 百 姓 钱 的 目 标 仍 旧 存 在 某 些 差 距? 产 生 这 些 问 题 的 原 因 固 然 是 多 方 面 的, 但 作 为 非 专 业 人 士 的 人 大 代 表 和 普 通 公 众 看 不 懂 政 府 预 算, 应 该 说 是 一 个 重 要 的 因 素 按 照 原 有 收 支 分 类 体 系 编 制 的 预 算 草 案, 不 能 完 全 适 应 人 大 代 表 和 社 会 公 众 监 督 预 算 的 要 求 通 过 收 支 分 类 改 革, 可 以 保 证 预 算 决 策 的 公 开 透 明, 能 够 实 现 非 专 业 人 士 看 得 懂 说 得 清 审 得 明 公 共 预 算 的 改 革 目 标 通 过 对 政 府 财 政 收 支 分 类 的 多 维 定 位, 清 晰 地 说 明 政 府 的 钱 是 怎 么 来 的, 最 终 用 于 何 处 第 三, 因 应 经 济 全 球 化 的 发 展 潮 流, 促 进 中 外 政 府 财 务 语 言 的 对 接 与 整 合 10 多 年 前, 我 国 通 过 1993 年 的 企 业 财 务 会 计 制 度 改 革, 大 体 实 现 了 中 外 商 务 语 言 的 对 接 与 整 合 如 果 说, 可 以 用 会 计 风 暴 来 形 容 当 年 的 企 业 会 计 改 革 的 话, 那 么 政 府 收 支 分 类 改 革, 则 为 风 起 云 涌 中 的 预 算 改 革 风 暴 的 到 来, 吹 响 了 大 进 军 的 冲 锋 号 也 只 有 尽 快 建 立 起 中 外 政 府 财 务 语 言 的 沟 通 与 对 接 机 制, 我 国 公 共 预 算 改 革 才 能 够 循 着 一 个 相 对 有 序 的 顺 序, 加 以 进 一 步 的 战 略 展 开 当 前 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 是 以 建 立 包 括 收 入 分 类 支 出 功 能 分 类 和 支 出 经 济 分 类 在 内 的 政 府 收 支 分 类 体 系 为 目 标 的, 改 革 主 要 从 三 个 方 面 展 开 : 第 一, 对 政 府 收 入 进 行 统 一 分 类, 全 面 规 范 细 致 地 反 映 政 府 各 项 收 入 按 照 科 学 标 准 和 国 际 通 行 做 法 将 政 府 收 入 划 分 为 税 收 收 入 社 会 保 险 基 金 收 入 非 税 收 入 贷 款 转 贷 回 收 本 金 收 入 债 务 收 入 以 及 转 移 性 收 入 等, 这 为 进 一 步 加 强 收 入 管 理 和 数 据 统 计 分 析 创 造 了 有 利 条 件 第 二, 建 立 支 出 功 能 分 类 体 系, 更 加 清 晰 地 反 映 政 府 各 项 职 能 活 动 支 出 功 能 分 类 不 再 按 基 本 建 设 费 行 政 费 事 业 费 等 经 费 性 质 设 置 科 目, 而 是 根 据 政 府 管 理 和 部 门 预 算 的 要 求, 统 一 按 支 出 功 能 设 置 类 款 项 三 级 科 目, 分 别 为 17 类 170 多 款 800 多 项 第 三, 建 79

90 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 立 支 出 经 济 分 类 体 系, 全 面 规 范 明 细 地 反 映 政 府 各 项 支 出 的 具 体 用 途 按 照 简 便 实 用 的 原 则, 支 出 经 济 分 类 科 目 设 类 款 两 级, 分 别 为 12 类 和 90 多 款 类 级 科 目 具 体 包 括 : 工 资 福 利 支 出 商 品 和 服 务 支 出 对 个 人 和 家 庭 的 补 助 转 移 性 支 出 基 本 建 设 支 出 等 因 此, 政 府 收 支 分 类 不 仅 涵 盖 了 原 政 府 预 算 收 支 科 目 中 的 一 般 预 算 基 金 预 算 和 债 务 预 算 收 支, 而 且 还 纳 入 了 社 会 保 险 基 金 收 支 和 财 政 专 户 管 理 的 预 算 外 收 支, 从 而 形 成 了 完 整 的 政 府 收 支 概 念 ( 参 见 专 栏 4-4) 专 栏 4-4: 深 化 政 府 收 支 分 类 改 革 的 辨 正 思 考 1. 政 府 收 支 分 类 方 案 与 现 行 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 中 预 算 收 支 范 围 界 定 的 关 系 政 府 收 支 分 类 改 革 作 为 我 国 政 府 预 算 改 革 的 攻 坚 之 役, 自 然 需 要 遵 从 现 行 预 算 法 的 规 则 约 束 而 我 国 预 算 法 界 定 的 预 算 收 入 包 括 : 税 收 收 入 ; 依 照 规 定 应 当 上 缴 的 国 有 资 产 收 益 ; 专 项 收 入 ; 其 他 收 入 预 算 支 出 包 括 : 经 济 建 设 支 出 ; 教 育 科 学 文 化 卫 生 体 育 等 事 业 发 展 支 出 ; 国 家 管 理 费 用 支 出 ; 国 防 支 出 ; 各 项 补 贴 支 出 ; 其 他 支 出 这 与 新 政 府 收 支 分 类 体 系 的 内 容, 自 然 是 存 在 一 定 差 异 的 由 于 种 种 原 因, 现 行 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 的 修 订 工 作 被 暂 时 搁 置 了 这 难 免 导 致 新 政 府 收 支 分 类 体 系 与 预 算 法 中 预 算 收 支 范 围 规 定 之 间 的 协 调 性 问 题, 需 要 寻 求 某 种 法 律 基 础 上 的 妥 善 衔 接 同 时, 在 未 来 的 预 算 法 修 订 中, 如 何 处 理 与 新 政 府 收 支 分 类 体 系 的 一 致 性 问 题, 也 需 要 加 以 审 慎 考 虑 保 留 现 行 预 算 法 关 于 预 算 收 支 范 围 的 规 定, 似 乎 是 不 大 符 合 改 革 方 向 的 但 如 果 直 接 将 现 行 收 入 分 类 支 出 功 能 分 类 和 支 出 经 济 分 类 的 类 级 科 目, 作 为 修 订 后 预 算 法 的 收 支 范 围 加 以 界 定, 似 乎 也 不 甚 妥 当 政 府 收 支 分 类 的 调 整 是 一 种 常 态 现 象, 而 预 算 法 作 为 程 序 性 规 则, 却 有 必 要 保 持 一 定 的 稳 定 性 尽 管 政 府 收 支 分 类 体 系 中 的 类 级 科 目 是 相 对 稳 定 的, 但 并 不 能 排 除 类 级 科 目 随 社 会 经 济 环 境 变 化, 而 相 机 调 整 的 可 能 尤 其 是 新 的 政 府 收 支 分 类 科 目 从 2007 年 才 开 始 实 行, 在 最 初 的 运 行 阶 段, 难 免 会 出 现 某 些 根 据 具 体 情 况 的 调 整, 这 种 调 整 也 可 能 会 包 括 类 级 科 目 上 可 能 发 生 的 变 化 一 旦 将 类 级 科 目 直 接 纳 入 修 订 后 的 预 算 法, 难 免 从 立 法 上 约 束 了 今 后 政 府 收 支 分 类 体 系 调 整 的 可 能 空 间 2. 科 目 级 次 归 属 与 部 门 重 要 性 的 关 系 这 次 政 府 收 支 分 类 改 革 的 初 衷 是, 只 改 变 资 金 的 反 映 渠 道 和 统 计 口 径, 并 不 触 及 各 方 面 现 有 的 资 金 分 配 和 管 理 权 限 以 及 工 作 流 程, 不 涉 及 利 益 格 局 的 调 整, 是 一 项 技 术 性 和 基 础 性 的 改 革 但 从 各 部 门 的 理 解 看 来, 却 未 必 如 此 很 多 部 门 往 往 将 该 部 门 在 新 政 府 收 支 分 类 体 系 中 是 否 单 独 列 示, 乃 至 归 属 的 级 次, 看 做 是 对 本 部 门 重 视 与 否 的 标 志 例 如, 在 收 支 分 类 改 革 方 案 颁 布 后 不 久, 中 国 红 十 字 会 网 站 上 就 发 布 了 这 样 的 消 息 : 在 政 府 收 支 分 类 方 案 中 新 增 了 红 十 字 事 业 科 目, 实 现 了 红 十 字 会 经 费 真 正 意 义 的 单 列, 这 项 改 革 再 次 体 现 了 政 府 对 红 十 字 事 业 的 关 心 和 支 持 一 旦 将 政 府 收 支 分 类 是 否 单 列 科 目, 看 做 是 对 某 项 公 共 事 业 是 否 支 持 与 关 注 的 标 志, 那 就 难 免 诱 发 未 列 科 目 的 单 位 争 列 科 目, 已 列 科 目 的 部 门 争 列 高 级 次 科 目 的 利 益 冲 动 政 府 收 支 分 类 改 革 方 案 中 的 科 学 技 术 基 本 建 设 支 出 等 支 出 科 目, 都 或 多 或 少 地 带 有 类 80

91 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 似 的 色 彩 因 为 在 通 常 市 场 经 济 国 家 和 国 际 货 币 基 金 组 织 的 政 府 收 支 分 体 体 系 中, 是 没 有 类 似 方 式 的 科 目 划 分 的 同 时, 某 些 本 应 归 属 于 同 一 类 级 科 目 下 的 支 出, 也 往 往 因 部 门 利 益 协 调 中 的 历 史 惯 性, 而 未 能 实 现 必 要 的 统 一 例 如, 教 育 支 出 应 该 反 映 政 府 教 育 事 务 的 全 部 支 出, 但 是 中 国 科 学 院 中 国 社 会 科 学 院 中 国 农 业 科 学 院 所 属 研 究 生 院 的 支 出, 却 列 支 于 科 学 技 术 类 支 出 的 其 他 基 础 研 究 支 出 和 其 他 社 会 科 学 支 出 项 下 因 此, 单 纯 汇 总 教 育 支 出 的 数 据, 并 不 能 准 确 得 出 中 国 政 府 公 共 支 出 用 于 教 育 事 业 发 展 的 全 貌 3. 新 政 府 收 支 分 类 体 系 与 国 际 经 验 的 关 系 尽 管 政 府 预 算 在 更 多 意 义 上 属 于 一 国 国 内 法 的 范 畴, 出 于 各 国 公 共 治 理 模 式 的 不 同, 政 府 预 算 管 理 模 式 与 运 行 机 制 受 国 际 惯 例 的 约 束 相 对 较 小, 但 政 府 收 支 分 类 体 系 作 为 政 府 公 共 经 济 行 为 的 商 务 语 言, 仍 旧 需 要 较 多 地 考 虑 其 国 际 可 比 性 问 题 这 也 是 此 次 政 府 收 支 分 类 改 革 方 案 设 计 的 重 要 出 发 点 我 国 的 政 府 收 支 分 类 改 革 主 要 参 考 了 国 际 货 币 基 金 组 织 (IMF) 的 政 府 财 政 统 计 手 册 (GFS) 和 联 合 国 出 版 的 政 府 事 务 的 经 济 和 功 能 分 类 手 册 等 内 容, 这 些 范 本 在 强 调 经 济 分 类 和 功 能 分 类 的 重 要 性 上, 是 大 体 一 致 的 但 有 两 点 需 要 注 意 的 是 : 第 一, 我 国 此 次 政 府 收 支 分 类 改 革, 变 化 较 大 的 是 政 府 支 出 功 能 分 类 体 系 的 构 建, 这 也 是 各 级 财 政 部 门 在 推 进 改 革 中 高 度 重 视 的 主 要 内 容 但 20 世 纪 70 年 代 以 来, 由 于 对 经 济 影 响 的 估 计 日 益 重 要, 许 多 国 家 在 主 要 预 算 文 件 中 采 用 了 支 出 的 经 济 分 类, 尽 管 功 能 分 类 仍 旧 是 最 主 要 的 分 类, 但 经 济 分 类 的 重 要 性 也 日 益 突 出 功 能 分 类 强 调 预 算 活 动 和 政 策, 而 经 济 分 类 强 调 预 算 的 经 济 影 响, 两 者 之 间 不 可 偏 废 第 二, 我 国 的 政 府 收 支 分 类 改 革 似 乎 更 多 参 照 了 IMF 于 1986 发 布 的 政 府 财 政 统 计 体 系, 从 这 个 意 义 上 讲, 已 然 大 体 实 现 了 中 外 政 府 商 务 语 言 的 对 接 与 整 合 然 而, 随 着 联 合 国 国 民 账 户 体 系 (SNA)1993 年 版 的 发 布, 国 际 货 币 基 金 组 织 在 征 求 各 国 意 见 后, 于 2001 年 正 式 发 行 了 新 版 的 政 府 财 政 统 计 手 册, 使 得 国 际 货 币 基 金 组 织 的 财 政 统 计 核 算 体 系 与 联 合 国 国 民 账 户 体 系 的 新 标 准 保 持 一 致 修 改 后 的 政 府 财 政 统 计 体 系 对 比 1986 年 政 府 财 政 统 计 手 册, 主 要 的 修 改 有 以 下 几 个 方 面 : 对 政 府 财 政 统 计 体 系 记 录 的 单 位 和 经 济 事 件 的 范 围 记 录 经 济 事 件 的 时 间 定 义 分 类 和 平 衡 项 目 进 行 了 重 大 调 整 其 中 需 要 特 别 关 注 的 是 经 济 事 件 的 记 录 时 间 问 题 在 修 改 后 的 政 府 财 政 统 计 手 册 中, 记 录 交 易 和 其 他 经 济 流 量 的 时 间 由 权 责 发 生 制 原 则 确 定 也 就 说, 流 量 在 经 济 价 值 被 创 造 转 换 交 换 转 移 和 消 失 时 记 录 而 在 1986 年 政 府 财 政 统 计 手 册 中, 交 易 在 收 到 和 支 出 现 金 时 记 录 这 一 变 动 的 预 算 改 革 背 景 在 于,20 世 纪 80 年 代 以 来, 权 责 发 生 制 预 算 与 政 府 会 计 原 则, 在 市 场 经 济 国 家 的 应 用 范 围 日 益 扩 大, 并 取 得 了 一 定 的 成 功 然 而, 我 国 现 行 政 府 会 计 体 系 基 本 上 采 用 的 是 完 全 收 付 实 现 制, 至 少 在 短 期 内 还 不 具 备 完 全 过 渡 到 权 责 发 生 制 的 现 实 基 础 这 种 现 实 国 情 难 免 在 一 定 程 度 上, 妨 碍 了 我 国 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 向 国 际 政 府 财 政 统 计 最 新 口 径 靠 拢 的 进 程 资 料 来 源 : 马 蔡 琛 : 破 浪 远 航 会 遇 到 哪 些 险 滩 深 化 政 府 收 支 改 革 需 思 考 的 几 个 问 题, 载 中 国 财 经 报 2007 年 3 月 27 日 第 五 版 81

92 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 基 本 评 价 回 顾 历 时 十 多 年 的 中 国 政 府 预 算 改 革, 确 实 取 得 了 许 多 喜 人 的 成 就 在 改 革 进 程 中, 也 在 不 断 就 改 革 所 取 得 的 经 验 与 成 效 问 题 与 教 训 进 行 及 时 地 反 思 但 在 大 多 数 相 关 文 献 中, 往 往 仅 是 针 对 某 些 具 体 改 革 措 施 加 以 总 结, 而 甚 少 对 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 全 景 描 述 与 总 体 评 价 本 报 告 在 政 府 预 算 管 理 的 实 证 分 析 中, 就 十 多 年 来 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 所 取 得 的 成 就 与 存 在 的 问 题, 加 以 适 当 总 结 与 梳 理, 无 疑 是 十 分 必 要 的 本 小 节 对 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 基 本 评 价 主 要 是 就 其 取 得 的 成 效 而 言 的 至 于 改 革 存 在 的 问 题, 则 集 中 在 下 一 小 节 中 予 以 阐 述 概 括 起 来, 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 所 取 得 的 成 效, 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 : 1. 初 步 构 建 起 预 算 管 理 改 革 的 基 本 框 架, 建 立 了 相 对 规 范 有 序 的 政 府 预 算 管 理 基 本 规 则 与 操 作 流 程 经 过 十 多 年 来 的 改 革, 在 借 鉴 市 场 经 济 国 家 预 算 管 理 经 验 和 作 法 的 基 础 上, 初 步 建 立 起 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 预 算 管 理 制 度 的 基 本 框 架, 确 立 了 部 门 预 算 的 基 本 管 理 模 式 国 库 集 中 收 付 模 式 政 府 采 购 制 度, 以 及 综 合 预 算 管 理 方 法 等 一 系 列 预 算 改 革 新 举 措 部 门 预 算 中 的 细 化 预 算 透 明 预 算 是 国 库 管 理 制 度 和 政 府 采 购 改 革 的 基 础 ; 规 范 的 国 库 管 理 制 度 又 是 落 实 部 门 预 算 保 障 政 府 采 购 的 条 件 ; 政 府 采 购 反 过 来 又 为 部 门 预 算 提 供 依 据 为 国 库 管 理 制 度 改 革 提 供 操 作 客 体 这 些 改 革 是 同 步 推 进 相 互 配 合 彼 此 促 进 缺 一 不 可 的 其 最 大 的 贡 献 在 于, 建 立 了 相 对 规 范 有 序 的 政 府 预 算 管 理 基 本 规 则 与 操 作 流 程, 共 同 构 成 了 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 预 算 管 理 制 度 基 本 框 架 2. 初 步 建 立 了 预 算 编 制 执 行 监 督 相 互 分 离 又 相 互 制 衡 的 预 算 管 理 运 行 机 制 通 过 财 政 部 门 内 部 机 构 设 置 调 整, 初 步 实 现 了 预 算 编 制 与 执 行 的 有 限 分 离, 强 化 了 预 算 部 门 统 一 编 制 预 算 的 职 责, 充 实 了 预 算 编 制 力 量, 地 方 上 多 数 成 立 了 预 算 编 审 中 心, 专 职 从 事 预 算 编 制 具 体 事 务 ; 成 立 了 专 门 的 财 政 国 库 机 构 和 集 中 支 付 机 构, 专 门 负 责 预 算 执 行 日 常 事 务 管 理 和 财 政 资 金 账 户 管 理 在 注 重 预 算 编 制 与 执 行 相 分 离 的 同 时, 在 预 算 监 督 管 理 上 也 有 所 改 进 在 侧 重 点 上, 从 重 对 外 监 督 轻 对 内 监 督, 向 内 外 监 督 并 举 转 变 ; 从 重 收 入 监 督 轻 支 82

93 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 出 监 督, 向 收 入 监 督 与 支 出 监 督 并 重 转 变 ; 从 重 专 项 检 查 轻 经 常 性 监 督, 向 专 项 检 查 与 经 常 性 监 督 并 行 转 变 3. 完 成 了 构 建 政 府 预 算 管 理 利 益 相 关 方 共 同 治 理 结 构 的 组 织 准 备 部 门 预 算 的 核 心 内 容, 是 一 个 部 门 只 编 一 本 预 算,( 就 中 央 而 言 ) 由 财 政 部 的 一 个 司 处 具 体 管 理 通 过 部 门 预 算 改 革, 将 原 来 分 散 于 不 同 预 算 收 支 科 目 的 同 一 资 金 使 用 者 的 支 出 项 目, 整 合 于 一 本 预 算, 完 整 体 现 了 各 资 金 使 用 者 的 部 门 利 益, 并 在 一 定 程 度 上 勾 勒 出 预 算 资 金 分 配 体 系 中 不 同 部 门 之 间 利 益 分 配 的 竞 争 与 合 作 格 局 这 为 政 府 预 算 利 益 相 关 主 体 互 动 影 响 机 制 的 进 一 步 构 建 完 成 了 组 织 结 构 上 的 准 备, 也 为 今 后 逐 步 实 现 从 规 则 层 面 的 改 革 转 向 调 节 利 益 相 关 主 体 动 态 博 弈 关 系 的 改 革 提 供 了 基 础 性 制 度 平 台 4. 为 逐 步 取 消 预 算 外 政 府 收 支, 实 现 政 府 预 算 的 完 整 统 一 奠 定 了 基 础 在 规 范 的 市 场 经 济 条 件 下, 全 部 政 府 收 支 纳 入 预 算 统 一 管 理 是 无 庸 置 疑 的, 自 然 也 不 允 许 有 不 受 监 督 游 离 于 预 算 之 外 的 政 府 性 收 支 虽 然 由 于 历 史 原 因, 大 量 的 预 算 外 ( 乃 至 制 度 外 ) 政 府 性 收 入 作 为 一 种 过 渡 现 象 仍 然 存 在 但 在 预 算 管 理 改 革 中, 以 综 合 预 算 的 形 式, 统 筹 考 虑 预 算 资 金 使 用 者 的 各 项 资 金, 预 算 内 拨 款 财 政 专 项 核 拨 资 金 和 其 他 收 入 统 一 作 为 资 金 使 用 者 的 预 算 收 入 ; 在 支 出 序 列 上, 首 先 由 财 政 专 户 核 拨 资 金 和 单 位 其 他 收 入 安 排, 不 足 部 分 再 考 虑 财 政 预 算 内 拨 款 通 过 十 多 年 来 的 政 府 预 算 管 理 改 革, 已 为 逐 步 取 消 预 算 外 政 府 收 支, 实 现 政 府 预 算 的 完 整 统 一 奠 定 了 基 础 随 着 改 革 的 进 一 步 深 化 与 时 机 的 日 趋 成 熟, 将 逐 步 完 成 向 政 府 预 算 涵 盖 全 部 政 府 收 支 的 全 口 径 预 算 过 渡 5. 激 发 了 地 方 政 府 预 算 管 理 创 新 的 积 极 性 改 革 开 放 以 来, 我 国 财 经 改 革 的 诸 多 成 就 中, 有 许 多 源 自 地 方 政 府 开 拓 性 的 探 索 但 迄 今 为 止, 传 统 的 中 外 财 政 理 论 还 缺 乏 对 地 方 预 算 管 理 问 题 的 系 统 研 究 国 外 对 于 地 方 预 算 管 理 的 研 究, 比 较 成 熟 的 多 是 实 行 联 邦 制 的 大 国 ( 如 美 国 ), 其 地 方 预 算 受 具 体 国 情 的 影 响, 在 职 能 与 体 制 特 点 等 方 面 都 不 可 能 与 我 国 相 同 而 其 他 单 一 制 的 小 国, 其 财 政 收 支 构 架 与 我 国 省 级 财 政 大 体 相 当, 他 们 加 强 地 方 预 算 管 理 的 基 本 思 路 虽 有 可 供 借 鉴 之 处, 但 总 体 上, 由 于 地 方 政 府 的 职 能 和 权 限 划 分 与 我 国 迥 异, 其 具 体 做 法 对 我 国 地 方 预 算 管 理 改 革 的 借 鉴 83

94 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 意 义 也 是 非 常 有 限 的 我 国 作 为 一 个 幅 员 辽 阔 的 单 一 制 大 国, 地 方 政 府 预 算 管 理 改 革 显 得 尤 为 重 要, 地 方 政 府 预 算 管 理 制 度 也 需 要 在 公 共 财 政 理 论 的 指 导 下 完 成 自 我 创 新 的 过 程 当 前 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革, 首 先 是 由 以 河 北 省 为 代 表 的 地 方 政 府 率 先 推 动 的 地 方 政 府 预 算 管 理 制 度 创 新 的 成 功 经 验, 构 成 了 当 前 中 国 政 府 预 算 管 理 所 特 有 的 中 间 扩 散 型 制 度 变 迁 方 式 在 某 种 意 义 上, 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 启 动, 具 有 地 方 先 行 的 倒 逼 机 制 的 特 点 众 多 地 方 政 府 在 示 范 效 应 的 激 励 下, 借 鉴 其 他 地 区 的 成 功 经 验, 都 先 后 开 始 探 索 适 合 本 地 特 点 的 预 算 管 理 模 式 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 主 要 问 题 如 果 从 1999 年 启 动 新 一 轮 预 算 改 革 算 起, 至 今 其 就 要 走 过 第 十 个 年 头 了, 尽 管 改 革 的 成 就 已 有 目 共 睹, 预 算 制 度 之 于 现 代 公 共 治 理 的 重 要 意 义, 也 日 益 得 到 广 泛 共 识 然 而, 在 现 实 中, 仍 有 许 多 常 话 常 新 的 问 题, 总 是 困 扰 着 我 们 : 为 什 么 涉 及 无 数 纳 税 人 千 百 亿 元 资 金 的 公 共 预 算, 没 有 能 够 引 起 广 大 公 众 的 足 够 关 注? 为 什 么 政 府 预 算 在 某 种 意 义 上 演 变 成 了 政 府 自 己 的 预 算, 距 离 依 法 用 好 百 姓 钱 的 目 标, 总 还 存 在 或 多 或 少 的 差 距? 中 国 公 共 预 算 改 革 的 未 来 之 路, 到 底 该 怎 么 走? 根 据 世 界 银 行 专 家 的 观 点, 中 国 预 算 改 革 采 用 的 零 敲 碎 打 的 方 法, 与 中 东 欧 和 前 苏 联 等 转 型 国 家 的 改 革, 已 经 采 用 或 正 在 采 用 的 方 法 相 比, 略 显 逊 色 ( 黄 佩 华 迪 帕 克,2003) 从 这 个 意 义 上 说, 预 算 改 革 走 到 今 天, 已 经 到 了 必 须 拿 出 一 份 相 对 清 晰 的 路 线 图 的 时 候 了 在 这 份 路 线 图 上, 需 要 较 为 清 晰 地 标 绘 出 预 算 治 理 结 构 转 型 的 方 向 标 布 局 顺 序 关 键 节 点 与 目 标 到 站 也 就 是 说, 需 要 进 一 步 厘 清 预 算 改 革 的 布 局 次 序 与 道 路 规 则 如 同 任 何 社 会 变 革 一 样, 当 前 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 也 并 非 是 尽 善 尽 美 的 由 于 具 体 国 情 的 约 束 和 传 统 管 理 模 式 的 惯 性 影 响, 时 至 今 日 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 也 只 能 说 是 取 得 了 阶 段 性 成 果, 改 革 仍 旧 面 临 着 要 想 取 得 更 大 成 功 所 必 须 经 历 的 关 卡 当 前 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 中 存 在 的 问 题 主 要 有 以 下 1 仅 以 河 北 省 为 例, 作 为 开 创 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 先 河 的 省 份, 几 年 来 共 有 来 自 全 国 各 地 的 数 百 批 次 代 表 到 河 北 省 学 习 预 算 管 理 改 革 的 经 验 84

95 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 几 方 面 : 1. 在 理 论 指 导 与 实 践 探 索 的 次 序 问 题 上, 预 算 改 革 的 启 动, 主 要 源 于 立 法 监 督 机 构 和 审 计 部 门 的 外 部 推 动, 这 导 致 改 革 缺 乏 必 要 的 理 论 创 新 支 撑 就 预 算 制 度 变 革 的 逻 辑 起 点 而 言, 似 乎 更 多 地 出 于 外 部 立 法 监 督 机 构 的 推 动, 而 并 未 经 过 理 论 上 的 周 延 论 证 1 就 中 国 政 府 预 算 制 度 变 革 的 起 点 而 言, 似 乎 更 多 地 出 于 审 计 机 关 发 现 的 问 题 和 立 法 监 督 机 构 实 际 工 作 中 的 推 动, 而 并 未 经 过 理 论 上 的 周 延 论 证 虽 然 20 世 纪 90 年 代 末 期 以 来, 中 国 财 政 学 界 和 实 务 部 门 对 公 共 财 政 理 论 的 探 索 与 争 鸣, 对 于 政 府 预 算 管 理 改 革 产 生 了 重 要 影 响, 但 公 共 财 政 理 论 对 政 府 预 算 的 指 导 性 更 多 地 体 现 在 宏 观 层 面 上, 凸 显 了 政 府 预 算 制 度 作 为 构 建 中 国 公 共 财 政 框 架 的 基 本 存 在 形 式 与 基 础 制 度 载 体 的 重 要 作 用, 而 并 没 有 提 供 相 对 系 统 的 政 府 预 算 改 革 构 架 与 整 体 思 路 虽 然, 在 政 府 预 算 管 理 改 革 的 启 动 过 程 中, 也 曾 有 过 一 些 理 论 探 讨, 并 以 国 际 研 讨 会 的 形 式 对 市 场 经 济 国 家 政 府 预 算 管 理 的 经 验 进 行 了 相 对 深 入 地 考 察, 然 而 这 些 探 讨 与 借 鉴 也 大 多 停 留 在 规 则 与 程 序 层 面 2 因 此, 在 改 革 之 初, 中 国 政 府 预 算 管 理 并 没 有 形 成 一 个 完 整 的 理 论 体 系 和 明 确 的 目 标 模 式 虽 然, 近 年 来 理 论 界 与 实 务 部 门 也 不 乏 对 政 府 预 算 管 理 理 论 体 系 和 理 论 创 新 的 探 讨, 但 大 多 具 有 事 后 追 溯 的 特 点, 在 某 种 意 义 上 具 有 以 实 践 催 熟 理 论 的 色 彩 尽 管, 中 国 政 府 预 算 在 改 革 步 骤 与 操 作 手 段 上 采 取 逐 步 探 索 渐 次 推 进 的 策 略 是 相 对 现 实 的, 也 符 合 我 国 整 体 经 济 体 制 改 革 渐 进 式 的 基 本 取 向, 然 而 改 革 的 目 标 选 择 与 理 论 基 础 却 不 能 逐 步 过 渡 游 移 不 定 2. 在 总 体 治 理 结 构 与 局 部 具 体 操 作 上, 更 加 侧 重 于 技 术 路 线 上 的 规 则 与 程 序 改 革, 缺 乏 对 整 体 治 理 结 构 的 综 合 考 量 虽 然, 当 前 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 是 由 作 为 立 法 监 督 机 构 的 全 国 人 民 代 表 大 会 首 倡 的, 但 主 要 还 是 由 政 府 财 政 部 门 具 体 设 计 推 动 实 施 的 改 革 关 注 的 主 要 是 管 理 规 则 与 程 序 等 具 体 操 作 层 面 的 内 容, 距 离 政 府 预 算 利 益 相 关 主 体 年 6 月, 审 计 署 关 于 1998 年 中 央 预 算 执 行 情 况 和 其 他 财 政 收 支 的 审 计 工 作 报 告 和 全 国 人 大 常 委 会 关 于 加 强 中 央 预 算 审 查 监 督 的 决 定 中, 针 对 财 政 预 算 管 理 中 存 在 的 问 题, 就 进 一 步 改 进 预 算 管 理 工 作 提 出 了 明 确 要 求 由 此 拉 开 了 20 世 纪 90 年 代 末 期 中 国 政 府 预 算 改 革 的 序 幕 为 了 推 动 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革, 我 国 财 政 部 和 世 界 银 行 驻 中 国 代 表 处 于 1999 年 5 月 年 5 月 分 别 在 天 津 市 河 北 省 廊 坊 市 辽 宁 省 大 连 市 江 苏 省 苏 州 市 召 开 了 四 次 预 算 编 制 与 执 行 国 际 研 讨 会, 邀 请 了 美 国 澳 大 利 亚 法 国 瑞 典 匈 牙 利 的 预 算 管 理 专 家, 介 绍 主 要 市 场 经 济 国 家 的 预 算 管 理 经 验 根 据 笔 者 对 会 议 有 关 情 况 的 了 解, 会 议 所 关 注 的 主 要 仍 旧 是 规 则 与 程 序 层 面 的 操 作 方 法, 而 未 就 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 的 总 体 目 标 与 现 实 路 径 进 行 深 入 探 讨 85

96 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 共 同 治 理 目 标 的 实 现, 仍 存 在 一 定 距 离 从 任 何 经 济 管 理 领 域 制 度 变 革 的 发 展 路 径 分 析, 大 体 有 两 种 可 供 选 择 的 思 路 : 一 是 率 先 完 成 技 术 规 则 与 操 作 程 序 层 面 的 制 度 规 范, 并 以 此 为 基 础, 进 一 步 构 建 各 利 益 相 关 主 体 彼 此 协 调 整 合 的 运 行 机 制, 改 革 循 着 由 易 而 难 逐 次 深 入 的 路 径 展 开 ; 二 是 以 重 构 整 体 运 行 机 制 的 改 革 为 突 破 口, 在 各 利 益 相 关 主 体 互 动 影 响 结 构 相 对 合 理 的 基 础 上, 再 进 一 步 规 范 程 序 与 规 则 层 面 的 具 体 管 理 制 度, 改 革 循 着 重 点 突 破 由 难 而 易 的 路 径 展 开 结 合 中 国 预 算 管 理 的 现 实, 在 改 革 之 初 相 对 薄 弱 的 管 理 基 础 上, 以 渐 进 的 方 式, 重 点 解 决 诸 如 部 门 预 算 编 制 流 程 国 库 收 付 制 度 操 作 规 范 等 程 序 层 面 的 问 题, 自 然 是 符 合 国 情 的 现 实 选 择 然 而, 当 技 术 层 面 的 改 革 基 本 完 成 之 后, 适 时 引 向 更 深 层 次 的 运 行 机 制 改 革, 似 乎 是 改 革 取 得 成 功 必 须 跨 越 的 藩 篱 然 而, 不 得 不 承 认 的 是, 中 国 预 算 改 革 似 乎 存 在 着 这 样 一 种 倾 向, 那 就 是 如 果 预 算 程 序 是 合 理 的, 其 结 果 也 将 是 正 确 的 然 而, 近 20 年 来, 诸 多 发 展 中 国 家 引 进 了 国 际 组 织 推 荐 的 标 准 预 算 方 法 与 规 则, 却 未 能 取 得 满 意 的 效 果 这 恰 恰 说 明, 单 纯 依 靠 良 好 的 预 算 程 序, 仍 旧 可 能 会 产 生 不 良 的 预 算 结 果 ( 爱 伦 希 克,2000 ) 近 年 来, 财 政 收 支 审 计 中 所 暴 露 的 预 算 管 理 中 屡 屡 反 复 发 作 的 种 种 顽 疾, 也 与 这 种 过 于 强 调 技 术 路 线, 而 忽 视 整 体 治 理 结 构 转 型 的 改 革 路 径 不 无 关 系 3. 在 改 革 突 破 口 的 选 择 上, 大 体 延 用 了 先 易 后 难 的 逐 次 推 进 方 式, 增 大 了 后 续 改 革 进 一 步 战 略 展 开 的 难 度 这 一 轮 预 算 改 革, 是 从 部 门 预 算 国 库 改 革 和 政 府 采 购 等 领 域 展 开 的, 而 作 为 基 础 性 工 作 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 却 由 于 种 种 原 因 直 至 2006 年 2 月 方 始 出 台 而 政 府 收 支 分 类 改 革, 恰 恰 是 预 算 管 理 变 革 的 基 础 性 技 术 支 撑 平 台 并 且, 我 国 的 政 府 收 支 分 类 改 革 似 乎 更 多 参 照 了 IMF 于 1986 发 布 的 政 府 财 政 统 计 体 系 但 是, 随 着 联 合 国 国 民 账 户 体 系 (SNA)1993 年 版 的 发 布, 国 际 货 币 基 金 组 织 在 征 求 各 国 意 见 后, 于 2001 年 正 式 发 行 了 新 版 的 政 府 财 政 统 计 手 册, 使 得 国 际 货 币 基 金 组 织 的 财 政 统 计 核 算 体 系 与 联 合 国 国 民 账 户 体 系 的 新 标 准 保 持 一 致 2001 年 新 版 的 政 府 财 政 统 计 手 册 较 大 的 变 化 是, 记 录 交 易 和 其 他 经 济 流 量 的 时 间, 改 由 权 责 发 生 制 原 则 确 定 然 而, 我 国 现 行 86

97 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 政 府 会 计 体 系 基 本 上 采 用 的 是 完 全 收 付 实 现 制, 至 少 在 短 期 内 还 不 具 备 过 渡 到 权 责 发 生 制 的 现 实 基 础 这 种 现 实 国 情 难 免 在 一 定 程 度 上, 妨 碍 了 我 国 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 向 国 际 政 府 财 政 统 计 最 新 口 径 靠 拢 的 进 程 ( 参 见 前 述 专 栏 6 4) 4. 在 政 府 治 理 的 纵 向 层 级 上, 具 有 地 方 先 行 的 倒 逼 机 制 的 特 点 当 前 的 预 算 改 革, 首 先 是 由 以 河 北 广 东 天 津 等 为 代 表 的 地 方 政 府 率 先 推 动 的, 并 大 体 形 成 了 系 统 规 范 型 和 阳 光 财 政 型 两 大 地 方 预 算 改 革 主 流 模 式 ( 参 见 专 栏 4 5) 如 果 从 整 个 政 府 治 理 模 式 的 视 角, 来 考 察 地 方 政 府 预 算 管 理 创 新 的 现 实 意 义, 地 方 政 府 预 算 改 革 积 极 性 的 调 动, 对 于 中 国 政 府 治 理 结 构 的 长 期 演 进 所 产 生 的 影 响 将 是 非 常 深 远 的 专 栏 4-5: 当 前 地 方 预 算 改 革 的 两 大 主 流 模 式 比 较 综 合 比 较 当 前 各 地 结 合 自 身 实 际 推 进 的 预 算 管 理 制 度 创 新, 其 中 较 具 代 表 性 的 主 要 有 以 河 北 省 为 代 表 的 系 统 规 范 型 部 门 预 算 改 革 以 广 东 省 为 代 表 的 阳 光 财 政 建 设 等 两 大 主 流 模 式 1. 系 统 规 范 型 的 部 门 预 算 改 革 河 北 模 式 20 世 纪 90 年 代 末 期, 河 北 省 在 审 慎 考 虑 的 基 础 上, 终 于 打 响 了 地 方 预 算 改 革 的 攻 坚 战 河 北 省 的 改 革 模 式, 以 其 全 新 的 模 式 设 计 严 谨 周 密 的 运 作 程 序 科 学 规 范 的 管 理 方 法 功 能 强 大 的 现 代 化 支 持 系 统, 基 本 构 建 起 了 市 场 经 济 体 制 下 的 预 算 管 理 框 架, 以 至 于 在 财 政 预 算 管 理 中 曾 经 一 度 出 现 预 算 改 革 看 河 北 的 说 法 河 北 省 的 部 门 预 算 改 革 在 预 算 编 制 方 法 上 采 取 标 准 收 入 法 零 基 预 算 综 合 预 算 标 准 定 额 等 方 法, 在 编 制 程 序 上 实 行 的 是 三 上 三 下 其 突 出 特 点 是 : 预 算 管 理 运 行 机 制 充 分 依 靠 系 统 性 的 制 度 作 为 保 证 ; 部 门 预 算 改 革 过 程 中, 十 分 注 重 系 统 化 的 制 度 建 设, 预 算 管 理 的 制 度 化 规 范 化 和 系 统 化 程 度 相 当 高, 因 而 不 妨 称 之 为 系 统 规 范 型 模 式 河 北 省 的 预 算 改 革 有 两 大 制 度 体 系 作 为 保 障 (1) 预 算 管 理 制 度 体 系 2002 年, 河 北 省 建 立 省 级 预 算 管 理 制 度 体 系 主 要 从 制 度 管 理 的 角 度, 以 规 章 制 度 的 形 式 对 新 预 算 模 式 的 表 现 形 式 基 本 内 容 职 责 划 分 运 行 机 制 和 管 理 程 序 等 进 行 规 范 制 度 体 系 包 括 四 个 层 次 : 第 一 层 次 为 预 算 管 理 的 基 本 制 度, 主 要 确 定 河 北 省 预 算 管 理 的 基 本 模 式 机 制 方 式 和 方 法 第 二 层 次 为 预 算 管 理 的 程 序 性 制 度, 主 要 对 预 算 管 理 各 个 环 节 的 运 作 程 序 和 各 部 门 ( 单 位 ) 的 职 责 做 出 规 定 第 三 层 次 为 资 金 预 算 管 理 制 度, 主 要 对 财 政 专 项 资 金 的 使 用 和 管 理 加 以 规 范 第 四 层 次 为 预 算 管 理 的 监 督 制 度, 主 要 对 预 算 管 理 活 动 的 各 个 方 面, 以 制 度 条 文 形 式 进 行 监 督 (2) 预 算 管 理 技 术 规 范 标 准 体 系 早 在 2003 年 上 半 年, 河 北 省 就 建 立 了 预 算 管 理 技 术 规 范 标 准 体 系 主 要 是 从 技 术 角 度, 对 预 算 的 编 报 审 核 执 行 决 算 等 有 关 方 面 的 信 息 资 料 管 理 技 术 等 制 定 统 一 的 标 准 主 要 包 括 四 方 面 内 容 : 第 一, 部 门 预 算 信 息 系 统 技 术 规 范 第 二, 87

98 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 部 门 预 算 和 功 能 预 算 文 本 技 术 规 范 标 准 主 要 对 预 算 的 文 本 样 式 结 构 内 容 技 术 表 现 形 式 等 进 行 规 范 第 三, 部 门 预 算 正 常 公 用 经 费 支 出 定 额 标 准 主 要 是 对 部 门 公 用 经 费 的 项 目 分 档 单 项 支 出 标 准 和 整 体 定 额 等 内 容 进 行 规 范 第 四, 项 目 预 算 技 术 规 范 主 要 对 财 政 专 项 资 金 使 用 划 分 不 同 类 型 的 项 目, 建 立 项 目 库, 制 定 相 应 的 项 目 预 算 文 本 格 式 2. 绩 效 导 向 型 的 阳 光 财 政 广 东 模 式 回 顾 中 国 部 门 预 算 改 革 的 历 程, 广 东 省 为 之 提 供 了 很 多 有 益 的 探 索 与 尝 试 2001 年 制 订 实 施 了 广 东 省 预 算 审 批 监 督 条 例,2002 年 广 东 省 人 大 常 委 会 设 立 预 算 监 督 室,2003 年 广 东 省 十 届 人 大 一 次 会 议 上 拿 出 了 一 份 长 达 605 页 的 广 东 省 省 级 部 门 预 算 单 位 预 算 表, 囊 括 了 省 政 府 所 有 的 102 个 部 门 年 度 预 算 这 些 举 措 一 时 轰 动, 备 受 赞 许, 预 算 监 督 被 称 为 广 东 省 人 大 监 督 的 利 剑 广 东 省 的 改 革 有 两 个 明 显 特 征 : (1) 具 备 了 绩 效 预 算 的 雏 形 与 初 步 构 架 广 东 省 在 部 门 预 算 改 革 中 初 步 引 入 了 绩 效 管 理 的 理 念, 尝 试 建 立 财 政 资 金 绩 效 评 价 制 度, 并 把 评 价 结 果 作 为 预 算 安 排 的 重 要 依 据 部 门 在 申 报 项 目 时, 要 提 出 绩 效 目 标, 在 项 目 实 施 完 成 后, 对 项 目 执 行 结 果 进 行 自 评, 财 政 抽 查 并 选 择 重 大 项 目 进 行 综 合 评 价 2004 年 呈 报 省 政 府 批 准 后 印 发 了 广 东 省 财 政 支 出 绩 效 评 价 试 行 方 案 广 东 省 人 大 财 经 委 与 财 政 厅 对 年 16 个 市 2000 所 山 区 老 区 小 学 改 造 专 项 资 金 使 用 情 况 进 行 了 评 价, 对 年 16 个 重 点 贫 困 县 公 路 建 设 专 项 补 助 资 金 使 用 情 况 考 核 了 绩 效 (2) 突 出 立 法 监 督 机 构 的 地 位 广 东 模 式 中, 人 大 的 审 查 监 督 作 用 非 常 突 出 广 东 省 预 算 审 批 监 督 条 例 规 定, 在 人 大 召 开 的 45 日 前, 向 人 大 常 委 会 财 经 委 提 交 预 算 草 案, 并 根 据 财 经 委 员 会 的 初 审 意 见 进 行 修 改, 于 省 人 大 会 议 举 行 的 10 日 前 向 大 会 筹 备 处 提 交 预 算 草 案 和 有 关 材 料, 使 人 大 能 够 更 好 地 行 使 对 预 算 的 审 批 监 督 权, 使 人 大 代 表 对 省 级 所 有 部 门 的 预 算 情 况 均 有 全 面 的 了 解 从 2002 年 起, 预 算 超 收 安 排 预 算 调 整 均 按 程 序 向 省 人 大 常 委 会 报 告 3. 简 要 的 比 较 分 析 (1) 突 出 立 法 监 督 机 构 的 作 用, 强 调 约 束 与 明 确 导 向 的 古 典 预 算 原 则 在 地 方 预 算 改 革 进 程 中, 各 地 都 不 同 程 度 地 突 出 了 立 法 监 督 机 构 的 主 导 地 位 在 地 方 预 算 改 革 中, 通 过 各 级 人 大 对 预 算 管 理 流 程 的 全 方 位 介 入, 按 照 依 法 理 财 的 原 则, 以 预 决 算 审 查 报 告 为 制 度 平 台, 已 经 初 步 构 建 起 了 预 算 编 制 执 行 监 督 相 互 分 离 又 相 互 制 衡 的 与 具 体 国 情 相 适 应 的 地 方 预 算 监 督 制 衡 机 制 (2) 预 算 公 开 与 整 章 建 制 交 相 辉 映 通 过 对 两 种 模 式 的 比 较 分 析, 广 东 模 式 的 主 旋 律 是 以 预 算 公 开 打 造 阳 光 财 政, 河 北 模 式 则 通 过 强 化 立 法 监 督 机 构 的 外 部 控 制 和 财 政 部 门 的 内 部 改 革, 逐 步 实 现 财 政 预 算 管 理 的 系 统 化 的 制 度 重 构 与 规 范 二 者 之 间 之 所 以 产 生 制 度 变 迁 上 的 路 径 差 异, 有 其 社 会 经 济 发 展 层 面 的 原 因 广 东 作 为 中 国 改 革 开 放 的 窗 口, 三 十 多 年 来 始 终 领 时 代 风 气 之 先, 其 财 政 实 力 与 公 众 的 民 主 监 督 意 识 较 强, 在 制 度 演 进 中, 推 进 以 预 算 公 开 为 标 志 的 阳 光 财 政 建 设, 具 有 一 定 的 非 正 式 制 度 规 则 作 为 基 础 而 河 北 省 作 为 中 国 的 老 工 业 基 地, 长 期 的 财 政 制 度 规 范 化 运 行 已 具 有 一 定 的 制 度 性 基 础 在 预 算 改 革 中, 通 过 强 化 立 法 监 督 机 构 的 作 用, 逐 步 推 进 预 算 管 理 系 统 的 重 塑 过 程, 以 成 文 法 规 的 形 式 约 束 利 益 相 关 主 体 的 行 为, 也 是 符 合 历 史 因 素 与 逻 辑 结 果 的 现 实 选 择 (3) 二 者 均 体 现 了 规 范 预 算 流 程 细 化 预 算 管 理 的 发 展 方 向 无 论 是 河 北 模 式 还 是 广 东 模 式, 都 凸 现 了 规 范 预 算 管 理 流 程, 细 化 预 算 的 基 本 取 向 这 一 改 革 路 径, 88

99 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 也 对 其 他 地 方 的 预 算 改 革 产 生 了 深 远 影 响 资 料 来 源 : 马 蔡 琛 : 我 国 地 方 预 算 改 革 主 流 模 式 的 比 较 分 析, 载 广 东 技 术 师 范 学 院 学 报 2006 年 第 2 期, 第 页 5. 存 在 着 政 府 部 门 资 金 配 给 自 由 裁 量 权 扩 大 的 倾 向 在 中 国 预 算 管 理 改 革 中, 预 算 透 明 度 的 增 加 和 暗 箱 操 作 的 减 少, 已 是 有 目 共 睹 的 事 实 ; 但 由 于 利 益 相 关 主 体 的 共 同 治 理 模 式 还 有 待 继 续 完 善, 也 就 未 能 通 过 构 建 更 为 完 备 的 监 督 制 衡 机 制, 进 一 步 约 束 有 资 金 分 配 权 的 部 门 ( 如 各 级 发 改 委 等 部 门 ) 预 算 资 金 配 给 中 的 自 由 裁 量 权 目 前, 中 国 的 预 算 改 革, 其 重 点 仍 旧 是 在 政 府 内 部 加 强 行 政 控 制, 而 不 是 强 化 立 法 机 构 对 于 预 算 过 程 的 政 治 控 制 1 在 当 前 的 中 国 预 算 管 理 改 革 中, 预 算 资 金 结 构 性 配 给 的 自 由 裁 量 权, 不 仅 未 能 受 到 应 有 的 约 束, 反 而 呈 现 日 趋 扩 大 的 倾 向, 严 重 肢 解 了 政 府 预 算 管 理 的 统 一 性 在 现 行 预 算 模 式 下, 各 级 预 算 内 资 金 中, 资 本 性 基 础 设 施 建 设 投 资 的 年 初 计 划 由 各 资 金 使 用 者 提 交 给 同 级 抑 或 上 级 发 展 与 改 革 委 员 会, 各 级 财 政 部 门 确 认 总 体 的 资 金 规 模, 而 具 体 的 资 本 性 支 出 项 目 的 优 先 次 序, 则 由 各 级 发 改 委 决 定 从 而 导 致 各 级 预 算 中 基 础 设 施 建 设 等 资 本 性 支 出 预 算 的 预 留 资 金 的 比 例 过 大, 人 为 形 成 了 某 些 享 有 预 算 资 金 再 次 分 配 权 的 第 二 财 政 部 2 众 所 周 知, 就 一 个 政 权 体 系 而 言, 预 算 管 理 的 职 能 是 不 容 肢 解 的 有 预 算 资 金 分 配 权 的 部 门 所 掌 握 的 权 力 日 益 膨 胀, 严 重 破 坏 了 政 府 预 算 的 完 整 性, 肢 解 了 预 算 管 理 的 统 一 性, 妨 碍 了 构 建 统 一 的 公 共 财 政 框 架 的 进 程 6. 改 革 涉 及 部 门 利 益 的 冲 突, 思 想 观 念 的 转 变 相 对 滞 后 任 何 正 式 规 则 与 程 序 层 面 的 变 革, 都 将 受 到 来 自 历 史 传 承 风 俗 习 惯 思 想 观 念 等 非 正 式 规 则 的 约 束 对 于 涉 及 各 方 利 益 调 整 的 预 算 管 理 来 说, 思 想 观 念 的 转 变 显 得 尤 为 重 要, 也 显 得 更 加 艰 难 政 府 预 算 管 理 改 革 中 的 思 想 转 变 滞 后, 在 各 资 金 使 用 者 和 政 府 预 算 部 门 内 部 都 有 不 同 程 度 的 体 现 1 2 马 骏 侯 一 麟. 中 国 省 级 预 算 中 的 非 正 式 制 度 : 一 个 交 易 费 用 理 论 框 架, 经 济 研 究,2004,( 10), p.15 仅 以 2005 年 为 例, 截 至 2005 年 底, 发 展 改 革 委 未 下 达 投 资 计 划, 结 转 下 年 国 债 投 资 亿 元 ; 已 拨 付 的 国 债 投 资 有 亿 元 结 存 在 南 水 北 调 工 程 项 目, 未 投 入 使 用 2005 年 度, 对 于 亿 元 中 央 预 算 内 投 资, 发 展 改 革 委 年 初 下 达 计 划 亿 元, 扣 除 其 中 含 有 的 可 行 性 研 究 报 告 尚 未 批 复 和 打 捆 项 目 亿 元, 以 及 未 细 化 的 投 资 1.67 亿 元, 实 际 落 实 到 项 目 亿 元, 占 当 年 中 央 预 算 内 投 资 的 68%, 未 达 到 有 预 算 二 次 分 配 权 的 单 位 年 初 下 达 预 算 要 达 到 当 年 预 算 75% 以 上 的 要 求 资 料 来 源 : 中 华 人 民 共 和 国 审 计 署 审 计 结 果 公 告 2006 年 第 5 号 89

100 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 就 资 金 使 用 者 而 言, 相 对 规 范 有 序 的 预 算 管 理 制 度, 将 逐 步 使 政 府 预 算 摆 脱 传 统 的 人 格 化 管 理 的 路 径, 资 金 使 用 者 内 部 官 员 对 预 算 资 金 的 控 制 将 逐 步 纳 入 规 范 的 预 算 管 理 流 程, 这 无 疑 会 与 原 有 的 利 益 分 配 格 局 发 生 冲 突, 甚 至 可 能 产 生 某 种 抵 触 情 绪 这 种 思 想 转 变 与 利 益 冲 突 在 基 层 部 门 表 现 得 更 为 明 显 就 政 府 预 算 部 门 内 部 而 言, 预 算 管 理 改 革 改 变 了 原 来 资 金 配 给 暗 箱 操 作 的 格 局, 使 得 预 算 更 加 公 开 与 透 明, 更 便 于 民 众 监 督, 这 在 某 种 意 义 上 将 削 弱 预 算 部 门 内 部 各 机 构 所 拥 有 的 资 金 配 置 权 力 在 政 府 预 算 管 理 改 革 中, 如 何 促 使 政 府 官 员 适 应 角 色 与 思 想 上 的 转 变, 使 得 政 府 预 算 管 理 范 式 尽 快 摆 脱 政 府 官 员 人 格 化 管 理 的 局 限, 也 是 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 获 得 更 多 成 功 所 必 须 解 决 的 问 题 7. 相 关 配 套 立 法 改 革 滞 后, 预 算 改 革 缺 乏 必 要 的 法 律 依 据 当 前 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 是 在 1994 年 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 ( 以 下 简 称 预 算 法 ) 基 本 框 架 下 展 开 的 在 预 算 法 出 台 之 际, 我 国 的 经 济 运 行 机 制 和 预 算 管 理 模 式 还 带 有 很 多 计 划 经 济 色 彩, 立 法 环 境 还 没 有 完 全 市 场 化, 预 算 法 的 某 些 环 节 也 未 能 摆 脱 旧 体 制 旧 模 式 的 影 响 1 鉴 于 法 律 规 则 的 局 限, 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革 也 未 能 完 全 突 破 预 算 法 的 基 本 构 架, 这 在 某 种 程 度 上 制 约 了 改 革 推 进 的 步 伐 不 仅 预 算 法 自 身 难 以 适 应 政 府 预 算 管 理 发 展 的 要 求, 其 他 相 关 配 套 法 律 的 立 法 与 修 订 工 作 也 相 对 滞 后 历 时 十 多 年 的 中 国 政 府 预 算 管 理 改 革, 仅 仅 在 经 历 了 近 四 个 年 头 之 后, 于 2002 年 6 月 才 催 生 了 唯 一 的 一 部 正 式 相 关 立 法 中 华 人 民 共 和 国 政 府 采 购 法, 其 他 许 多 重 要 的 预 算 管 理 法 律 法 规, 或 者 迟 迟 难 以 出 台, 或 者 沿 用 计 划 经 济 时 代 的 规 章 相 关 配 套 立 法 改 革 的 滞 后, 使 得 许 多 改 革 举 措 往 往 难 以 找 到 相 应 的 法 律 依 据 例 如, 国 库 管 理 制 度 改 革 的 法 规 依 据, 沿 用 的 仍 是 1985 年 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 国 家 金 库 条 例, 时 隔 二 十 多 年, 其 中 关 于 国 库 的 职 能 权 限 以 及 业 务 处 理 的 规 范, 与 市 场 经 济 的 要 求 相 比, 都 存 在 相 当 大 的 差 距 1 张 弘 力. 公 共 预 算, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2001,p

101 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 5 章 中 国 预 算 透 明 度 的 现 实 状 况 与 国 际 差 距 5.1 中 外 政 府 预 算 管 理 的 环 境 差 异 分 析 任 何 试 图 跨 越 国 家 和 文 化 的 边 界, 引 进 他 国 政 府 治 理 先 进 经 验 的 努 力, 都 不 同 程 度 地 面 临 着 具 体 国 情 环 境 差 异 上 的 冲 突 如 果 仅 仅 从 形 式 上 考 察, 似 乎 我 国 现 行 的 财 政 与 预 算 制 度 与 西 方 国 家 差 异 不 大, 但 就 其 实 质 内 容 而 言, 则 与 市 场 经 济 的 要 求 相 距 甚 远, 其 深 层 次 的 原 因 或 许 在 于 中 外 政 府 预 算 管 理 所 存 在 的 环 境 差 异 因 素 政 府 预 算 作 为 一 种 制 度 规 则, 是 随 时 地 而 适 应 的, 不 能 推 之 四 海 而 皆 准, 正 如 其 不 能 行 之 百 世 而 无 弊 1 既 然 预 算 制 度 的 选 择 与 考 量 需 要 植 根 于 本 国 的 具 体 国 情, 那 么 以 中 外 政 府 预 算 管 理 的 环 境 差 异 分 析, 作 为 转 型 期 中 国 政 府 预 算 管 理 实 证 性 考 察 的 起 点, 也 就 是 题 中 应 有 之 义 了 综 观 当 今 世 界 各 国 的 政 府 预 算 管 理 模 式, 大 体 可 以 作 如 下 三 类 划 分 : 第 一 类 是 盎 格 鲁 美 国 模 式, 该 模 式 源 于 英 国 传 统, 目 前 在 英 国 美 国 和 新 西 兰 等 英 语 国 家 广 泛 采 用 第 二 类 是 欧 洲 大 陆 模 式, 该 模 式 又 演 化 为 两 种 发 展 路 径 : 一 种 是 法 国 意 大 利 和 西 班 牙 采 用 的 拉 丁 版 本 ; 另 一 种 是 以 德 国 瑞 士 及 斯 堪 的 纳 维 亚 半 岛 国 家 为 代 表 的 日 耳 曼 版 本 上 述 两 类 模 式 都 强 调 政 府 的 受 托 责 任, 但 程 度 有 所 不 同, 欧 洲 大 陆 模 式 强 调 行 政 对 议 会 的 受 托 责 任 是 必 要 和 充 分 的, 而 盎 格 鲁 模 式 则 强 调 政 府 包 括 行 政 和 立 法 对 公 众 的 受 托 责 任 2 第 三 类 是 处 于 社 会 经 济 转 型 时 期 的 中 国 与 中 东 欧 模 式, 由 于 中 国 经 济 体 制 改 革 采 取 了 与 中 东 欧 国 家 不 同 的 渐 进 改 革 路 径, 中 国 预 算 管 理 模 式 也 呈 现 自 身 的 特 点 尽 管 各 国 政 府 预 算 管 理 的 实 践, 或 多 或 少 地 反 映 出 某 种 彼 此 借 鉴 的 趋 同 倾 向, 但 受 具 体 国 情 的 影 响, 各 国 政 府 预 算 管 理 的 总 体 运 行 环 境 仍 旧 存 在 着 较 大 的 差 异 总 的 来 说, 中 外 政 府 预 算 管 理 的 环 境 差 异 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 政 体 组 织 构 架 上 的 差 异 政 府 预 算 并 非 仅 仅 是 一 个 经 济 学 问 题, 还 涉 及 许 多 政 治 层 面 的 因 素 虽 然 预 1 2 钱 穆. 中 国 历 代 政 治 得 失, 生 活 读 书 新 知 三 联 书 店,2001,p.6 陈 小 悦 陈 立 齐. 政 府 预 算 与 会 计 改 革 中 国 与 西 方 国 家 模 式, 中 信 出 版 社,2002,p

102 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 算 制 度 因 国 而 异, 但 预 算 制 度 与 政 治 结 构 具 有 密 切 的 关 系, 却 是 各 国 皆 然 政 体 组 织 结 构 上 的 差 异, 对 于 各 国 政 府 预 算 管 理 模 式 的 选 型, 无 疑 具 有 重 要 的 影 响 尽 管 东 西 方 各 国 都 以 某 种 形 式 的 代 议 制 作 为 基 本 的 政 权 组 织 形 式, 但 西 方 各 国 的 政 府 预 算 制 度, 大 多 构 建 在 三 权 分 立 的 政 体 结 构 之 上 而 我 国 则 是 以 人 民 代 表 大 会 ( 以 下 简 称 人 大 ) 的 形 式 加 以 体 现 的, 全 体 民 众 对 政 府 预 算 的 监 督 也 是 通 过 人 大 及 其 常 委 会 的 决 议 权 与 监 督 权 体 现 的 基 于 政 体 组 织 结 构 上 的 差 异, 成 熟 市 场 经 济 国 家 政 府 预 算 管 理 利 益 相 关 主 体 彼 此 控 制 相 互 制 衡 的 治 理 构 架, 对 于 我 国 市 场 经 济 下 政 府 预 算 管 理 模 式 选 型 的 借 鉴 意 义 也 是 相 对 有 限 的 中 外 政 体 组 织 构 架 的 差 异 还 表 现 为 选 举 机 制 上 的 不 同 与 西 方 各 国 议 会 大 多 采 行 直 接 选 举 不 同, 我 国 各 级 人 大 的 选 举 既 有 直 接 选 举, 也 有 间 接 选 举 县 级 及 县 以 下 人 大 代 表 是 经 直 接 选 举 产 生 的, 而 省 级 人 大 代 表 则 由 县 级 人 大 代 表 间 接 选 举 产 生, 全 国 人 大 代 表 再 经 由 省 级 人 大 代 表 选 举 产 生 现 行 人 民 代 表 大 会 制 度 的 多 层 间 接 选 举, 延 长 了 代 表 与 公 民 之 间 的 委 托 - 代 理 链 条, 增 加 了 处 理 政 府 预 算 委 托 - 代 理 关 系 的 难 度 也 使 得 直 接 选 举 制 下, 议 员 追 求 选 票 最 大 化 的 一 般 模 型 分 析, 往 往 难 以 直 接 适 用 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 直 接 选 举 和 间 接 选 择 并 存 的 现 实, 以 及 中 国 社 会 转 型 期 所 独 具 的 双 重 转 型 特 点, 或 许 意 味 着 中 国 政 府 预 算 管 理 还 需 要 完 成 某 种 适 合 我 国 国 情 的 城 乡 二 元 结 构 治 理 模 式 的 自 我 创 新 过 程 政 府 预 算 治 理 水 平 与 技 术 手 段 上 的 差 异 政 府 预 算 在 西 方 世 界 经 历 了 数 百 年 的 发 展 演 进, 其 治 理 水 平 与 技 术 手 段 已 日 臻 成 熟 概 括 起 来, 市 场 经 济 国 家 的 政 府 预 算 管 理 模 式 大 体 经 历 了 以 下 几 个 发 展 阶 段 :(1) 以 控 制 为 目 标 的 传 统 预 算 或 逐 项 预 算 管 理 模 式 ;(2) 以 管 理 为 目 标 的 绩 效 预 算 (Performance Budget);(3) 以 经 济 计 划 为 目 标 的 计 划 / 规 划 / 预 算 管 理 模 式 (PPBS);( 4) 强 调 个 人 自 主 性 的 目 标 管 理 预 算 (MBO);(5) 强 调 项 目 优 先 次 序 的 零 基 预 算 (ZBB);(6) 带 有 中 央 集 权 和 立 法 色 彩 的 自 上 而 下 预 算 或 目 标 基 础 预 算 ;(7) 融 合 重 塑 政 府 思 想 的 结 果 预 算 在 管 理 手 段 改 进 与 治 理 经 验 积 累 的 基 础 上, 许 多 相 对 复 杂 且 先 进 的 管 理 控 制 技 术 ( 如 目 标 管 理 系 统 理 论 绩 效 评 价 体 系 等 ) 在 政 府 预 算 管 理 领 域 的 应 用 也 日 益 推 广 政 府 预 算 管 理 水 平 的 提 升, 使 得 政 府 预 算 部 门 具 有 相 对 较 强 的 相 机 抉 择 的 管 理 能 力, 从 而 具 备 了 实 现 从 92

103 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 强 调 立 法 监 督 机 构 制 约 的 古 典 预 算 原 则, 向 侧 重 行 政 机 构 自 由 裁 量 权 的 现 代 预 算 原 则 转 变 的 现 实 条 件 然 而, 即 使 从 其 萌 芽 产 生 算 起, 现 代 政 府 预 算 在 中 国 也 仅 有 大 约 100 年 的 历 史, 新 中 国 政 府 预 算 的 历 史 更 是 仅 有 短 短 的 60 年 在 计 划 经 济 体 制 下, 政 府 预 算 部 门 虽 然 积 累 了 许 多 宝 贵 经 验, 但 随 着 经 济 体 制 的 转 型, 这 些 经 验 的 借 鉴 意 义 也 是 相 对 有 限 的 面 对 政 府 预 算 部 门 管 理 水 平 与 技 术 手 段 相 对 较 低 的 现 实, 我 国 政 府 预 算 改 革 的 总 体 取 向 与 操 作 策 略, 自 然 不 应 脱 离 对 这 种 现 实 国 情 的 考 量 在 借 鉴 与 引 进 市 场 经 济 国 家 先 进 的 预 算 管 理 模 式 时, 也 不 应 强 求 管 理 手 段 的 先 进 性, 更 不 应 盲 目 地 追 求 跨 越 预 算 管 理 走 向 成 熟 所 必 经 的 发 展 阶 段 在 这 样 的 时 代 背 景 下, 强 调 监 督 制 衡 机 制 的 古 典 预 算 原 则, 似 乎 比 强 调 预 算 部 门 自 由 裁 量 权 的 现 代 预 算 原 则, 更 适 合 我 国 社 会 转 型 期 的 具 体 国 情 因 而, 在 预 算 改 革 总 体 原 则 的 取 舍 上, 重 新 构 建 预 算 管 理 利 益 相 关 主 体 的 共 同 治 理 结 构, 或 许 比 在 操 作 与 规 则 层 面 引 进 某 些 先 进 管 理 模 式 更 为 重 要 经 济 发 展 阶 段 上 的 差 异 经 济 发 展 阶 段 上 的 差 异, 同 样 是 中 外 政 府 预 算 管 理 所 面 对 的 重 要 环 境 因 素 市 场 经 济 国 家 经 历 了 数 百 年 的 不 断 发 展, 在 经 济 发 展 阶 段 上 已 逐 渐 步 入 相 对 成 熟 稳 定 的 时 期, 政 府 职 能 的 界 定 也 已 相 对 清 晰, 政 府 预 算 发 挥 作 用 的 范 围 主 要 是 市 场 失 灵 的 领 域 在 相 对 稳 定 的 经 济 发 展 构 架 下, 政 府 预 算 管 理 中 的 许 多 具 体 操 作 手 段 与 管 理 技 术 可 以 在 某 种 相 对 稳 定 的 制 度 平 台 之 上 运 行, 具 备 了 纵 深 改 革 与 向 具 体 操 作 细 化 的 制 度 前 提 而 我 国 尚 处 于 市 场 经 济 构 建 培 育 的 初 始 阶 段, 社 会 转 型 期 的 现 实 决 定 了 政 府 职 能 的 调 整 是 一 个 相 对 长 期 的 动 态 发 展 过 程 在 某 种 意 义 上, 中 国 政 府 职 能 的 定 位 不 仅 局 限 于 市 场 失 灵 的 领 域, 还 大 体 包 括 公 共 事 务 管 理 宏 观 经 济 调 控 和 国 有 资 产 管 理 三 个 方 面 的 职 能 1 在 相 对 宽 泛 且 不 断 调 整 的 政 府 职 能 构 架 之 下, 政 府 预 算 各 利 益 相 关 主 体 间 的 互 动 影 响 结 构, 也 处 于 不 断 发 展 变 化 之 中 因 而, 中 国 政 府 预 算 管 理 运 行 机 制 的 选 择 与 具 体 制 度 的 设 计, 往 往 不 可 能 毕 其 功 于 一 役, 或 许 需 要 一 个 相 对 较 长 时 期 的 逐 渐 逼 近 最 终 改 革 目 标 的 过 程 1 马 蔡 琛. 社 会 转 型 期 政 府 职 能 转 变 与 公 共 管 理 改 革, 安 徽 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ),2002,(5) 93

104 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 社 会 结 构 变 迁 上 的 差 异 市 场 经 济 与 现 代 工 业 文 明 自 其 产 生 以 来 创 造 了 巨 大 的 社 会 财 富 第 二 次 世 界 大 战 以 来, 各 国 汲 取 经 济 大 萧 条 和 两 次 世 界 大 战 的 教 训, 大 多 开 始 关 注 经 济 发 展 与 分 配 公 平 之 间 的 协 调, 许 多 国 家 还 走 上 了 提 高 整 体 福 利 水 平 的 福 利 国 家 的 道 路 经 历 战 后 六 十 多 年 的 演 化, 中 产 阶 级 在 西 方 社 会 结 构 中 所 占 的 比 重 大 大 提 高 而 中 产 阶 级 所 具 有 的 温 和 与 保 守 的 特 点, 使 得 其 总 体 社 会 结 构 的 变 迁 呈 现 相 对 稳 定 的 态 势 与 之 相 反, 现 阶 段 中 国 社 会 结 构 的 变 迁 则 呈 现 某 种 收 入 分 配 差 距 扩 大 的 倾 向 改 革 开 放 以 来, 我 国 从 计 划 经 济 下 收 入 分 配 绝 对 平 均 的 状 态 (1978 年 中 国 城 镇 基 尼 系 数 为 0.16, 农 村 基 尼 系 数 为 , 基 本 处 于 收 入 绝 对 平 均 化 的 一 般 国 际 标 准 0.2 的 较 小 邻 域 之 内 ), 迅 速 发 展 到 目 前 收 入 分 配 差 距 相 对 较 大 的 状 态 目 前, 中 国 的 基 尼 系 数 高 于 所 有 发 达 国 家 和 大 多 数 发 展 中 国 家, 也 高 于 中 国 的 历 史 高 点, 居 民 收 入 差 距 已 超 过 合 理 限 度 来 自 国 家 统 计 局 的 数 据 显 示, 自 2000 年 开 始, 我 国 的 基 尼 系 数 已 越 过 0.4 的 警 戒 线, 并 逐 年 上 升 1978 年 我 国 基 尼 系 数 为 0.317,2006 年 则 升 至 这 种 收 入 分 配 差 距 扩 大 的 现 实, 使 得 我 国 社 会 结 构 的 层 级 分 布 具 有 某 种 贫 富 差 距 过 大 的 特 点 中 外 社 会 结 构 变 迁 与 收 入 分 配 状 况 上 的 差 异, 反 映 在 政 府 预 算 决 策 过 程 中, 导 致 了 我 国 缺 乏 一 个 相 对 庞 大 的 中 间 投 票 人 群 体 根 据 公 共 选 择 理 论 对 代 议 民 主 制 下 公 共 选 择 机 制 的 考 察, 如 果 通 过 集 体 选 择 来 确 定 某 一 公 共 产 品 的 支 出 规 模, 其 选 择 结 果 将 逐 渐 向 中 间 投 票 者 所 偏 好 的 支 出 规 模 收 敛 可 见, 中 间 层 的 存 在 与 发 育 对 于 公 共 选 择 机 制 的 设 计 是 非 常 重 要 的 中 国 社 会 结 构 变 迁 与 收 入 分 配 格 局 中, 中 间 投 票 人 总 体 分 布 的 分 散 性, 也 给 预 算 管 理 公 共 选 择 机 制 的 设 计 造 成 了 一 定 的 困 难 5.2 中 国 预 算 透 明 度 的 现 状 及 问 题 自 改 革 开 放 以 来, 中 国 的 政 府 信 息 公 开, 包 括 预 算 信 息 的 公 开 有 了 可 观 的 进 1 2 赵 晓 雷. 中 国 现 阶 段 收 入 差 距 扩 大 的 经 济 学 分 析, 收 入 分 配 : 经 济 学 界 如 是 说, 经 济 科 学 出 版 社, 2002,p 数 据 来 源 :2009 年 5 月 18 日 新 华 网 和 2008 年 2 月 22 日 金 羊 网 相 关 报 道 综 合 整 理 94

105 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 步 从 改 革 开 放 前 的 法 无 准 许 即 保 密 的 绝 对 保 密 状 态 发 展 到 如 今 法 无 禁 止 即 公 开 公 开 为 原 则 不 公 开 为 例 外 的 制 度 化 状 态 2008 年 5 月 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 的 正 式 实 施, 标 志 着 中 国 政 府 的 信 息 公 开 迎 来 了 史 无 前 例 的 发 展 时 代 中 央 政 府 每 年 公 布 的 预 算 信 息 中 增 加 了 各 种 预 算 表 广 州 市 破 天 荒 公 布 了 全 部 部 门 预 算 ; 四 川 省 自 庙 乡 则 因 公 布 了 完 整 详 细 的 政 府 预 算 而 成 为 史 上 第 一 裸 乡 尽 管 如 此, 我 们 不 得 不 承 认 目 前 中 国 的 预 算 透 明 仍 处 于 初 级 阶 段, 即 使 以 较 低 的 标 准 衡 量, 也 处 于 难 以 令 人 满 意 的 水 平 中 国 预 算 透 明 度 状 况 的 近 期 改 善 1. 政 府 信 息 公 开 条 例 2008 年 5 月 1 日, 国 务 院 正 式 颁 布 了 政 府 信 息 公 开 条 例, 此 条 例 明 确 规 定 了 县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 需 主 动 公 开 的 重 点 政 府 信 息, 其 中 包 括 财 政 预 算 结 算 报 告, 明 确 了 以 公 开 为 原 则, 以 不 公 开 为 例 外 的 基 本 原 则, 旨 在 让 政 府 权 力 在 阳 光 下 运 行 以 该 条 例 为 起 点, 政 府 预 算 信 息 公 开 有 了 越 来 越 多 的 第 一 次 2. 财 政 收 支 法 规 政 策 和 数 据 公 布 定 期 化 2008 年 以 来, 财 政 部 组 织 编 写 并 发 布 了 中 国 财 政 基 本 情 况, 对 财 政 政 策 收 入 支 出 体 制 管 理 等 情 况 加 以 说 明, 并 在 财 政 部 门 户 网 站 上 连 续 刊 载, 并 利 用 编 印 定 期 出 版 的 财 政 部 文 告 及 编 印 的 财 政 法 规 汇 编 等, 将 财 政 法 律 法 规 及 相 关 工 作 制 度 规 定, 及 时 向 社 会 公 开 从 2008 年 上 半 年 开 始, 全 国 税 收 增 长 的 结 构 性 分 析 实 现 了 按 季 公 开 从 2008 年 9 月 份 开 始, 财 政 部 每 月 15 日 前 后 公 开 月 度 ( 上 月 ) 及 累 计 财 政 收 支 情 况 2009 年 2 月 初, 财 政 部 首 次 公 布 了 2008 年 12 月 份 全 国 财 政 收 支 情 况 及 2008 年 全 年 财 政 收 支 执 行 初 步 统 计 数 据 此 后, 月 度 年 度 财 政 收 支 执 行 基 本 数 据 决 算 报 告 和 全 国 财 政 收 支 决 算 数 据 的 及 时 公 布, 目 前 已 经 实 现 了 制 度 化 3. 及 时 向 社 会 公 布 年 度 中 央 政 府 预 算 有 关 信 息 2009 年 3 月 20 日, 财 政 部 首 次 在 两 会 闭 幕 后 的 第 一 时 间, 将 经 全 国 人 大 批 准 的 预 算 报 告 连 同 中 央 财 政 收 入 预 算 表 中 央 财 政 支 出 预 算 表 中 央 本 级 支 95

106 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 出 预 算 表 中 央 对 地 方 税 收 返 还 和 转 移 支 付 预 算 表 等 4 张 预 算 表 格, 向 社 会 公 布, 受 到 社 会 各 界 的 广 泛 关 注 和 好 评 2009 年 7 月 6 日, 财 政 部 又 及 时 向 社 会 公 开 了 2008 年 全 国 财 政 收 支 决 算 报 告 和 8 张 决 算 数 据 表 2010 年 3 月, 除 继 续 公 开 2009 年 已 公 开 的 4 张 表 格 外, 还 公 开 了 中 央 财 政 国 债 余 额 情 况 表 中 央 政 府 性 基 金 收 入 和 支 出 预 算 表 中 央 国 有 资 本 经 营 预 算 收 入 和 支 出 表 等 8 张 表 格, 更 加 完 整 地 反 映 了 中 央 财 政 收 支 的 总 体 情 况 ; 还 第 一 次 公 布 预 算 编 制 说 明, 方 便 了 社 会 各 界 对 预 算 的 解 读 同 时, 中 央 财 政 预 算 公 开 的 内 容 不 断 细 化,2010 年 向 社 会 公 开 的 中 央 本 级 支 出 预 算 表 中 央 对 地 方 税 收 返 还 和 转 移 支 付 预 算 表, 基 本 上 做 到 了 按 款 级 科 目 进 行 细 化 年 3 月, 财 政 部 通 过 其 门 户 网 站 继 续 公 开 的 12 张 预 算 表, 与 2010 年 相 比, 内 容 更 全 面 2012 年 两 会 后, 财 政 部 公 开 的 中 央 财 政 预 算 表 已 达 到 16 张, 且 对 其 的 说 明 更 加 细 化, 如 通 过 2012 年 中 央 本 级 支 出 预 算 表 及 其 说 明, 公 众 可 以 了 解 今 年 中 央 本 级 支 出 预 算 的 增 减 变 化, 如 2012 年 中 央 本 级 医 疗 卫 生 支 出 预 算 数 为 亿 元, 比 2011 年 执 行 数 增 长 了 16.8%, 其 中 增 幅 最 大 的 是 中 央 本 级 基 层 医 疗 卫 生 机 构 支 出,2012 年 预 算 数 比 2011 年 执 行 数 增 长 了 33.9%, 主 要 原 因 是 基 本 建 设 支 出 的 增 加 4. 开 始 公 开 部 门 预 算 2010 年 成 为 中 央 部 门 公 开 预 算 的 第 一 年, 当 年 两 会 后, 共 有 74 个 中 央 预 算 部 门 在 其 网 站 上 公 开 了 本 部 门 收 支 预 算 总 表 和 财 政 拨 款 支 出 预 算 表 年, 共 有 88 家 中 央 部 门 公 开 部 门 预 算, 并 且 公 开 的 内 容 更 加 细 化 有 些 中 央 部 门 将 财 政 支 出 预 算 细 化 到 项 级 科 目, 还 有 些 中 央 部 门 公 开 了 本 部 门 的 职 能 和 机 构 等 情 况 中 国 预 算 透 明 度 的 主 要 问 题 1. 预 算 草 案 的 可 理 解 性 较 差 政 府 预 算 草 案 报 告 在 每 年 的 两 会 上 都 作 为 重 头 戏 上 演, 然 而, 在 会 的 人 大 代 表 能 听 得 懂 看 得 懂 这 个 重 头 戏 的 却 寥 寥 无 几 其 原 因 在 于 : 第 一, 预 算 编 制 的 专 业 性 强, 预 算 涉 及 内 容 比 较 宽 泛 庞 杂, 专 业 概 念 术 语 也 多, 各 种 统 1 其 中 中 央 本 级 支 出 预 算 进 一 步 细 化 为 23 类 123 款, 比 2009 年 增 加 了 2 类 82 款 内 容 年 3 月 30 日, 国 土 资 源 部 率 先 公 布 其 2010 年 部 门 预 算, 成 为 第 一 个 公 开 部 门 预 算 的 部 委 96

107 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 计 口 径 涵 盖 的 内 容 也 极 为 复 杂, 而 代 表 们 并 不 具 备 这 样 的 专 业 知 识 第 二, 现 在 公 开 的 预 算 科 目 最 多 细 化 到 项 级 科 目, 预 算 公 开 的 内 容 主 要 是 大 账 数 字 的 表 格, 并 有 大 量 的 其 他 支 出, 即 使 大 账 看 明 白 了, 具 体 的 细 账 还 是 不 清 楚 第 三, 由 于 体 制 上 的 原 因, 各 级 财 政 之 间 形 成 了 错 综 复 杂 的 上 下 级 关 系, 各 种 补 贴 解 缴 形 成 的 关 系 多 少 年 来 沉 淀 在 财 政 体 制 中, 不 是 搞 具 体 财 政 体 制 结 算 的 人, 就 不 可 能 知 道 其 中 所 包 含 的 收 支 关 系 2. 预 算 信 息 的 可 获 得 性 较 差 长 期 以 来, 预 算 信 息 曾 被 视 为 保 密 事 项, 严 格 对 外 保 密 现 行 预 算 法 未 对 预 算 公 开 进 行 明 确 规 定 2008 年 5 月 实 施 的 政 府 信 息 公 开 条 例, 仅 规 定 县 级 以 上 政 府 及 其 部 门 应 当 重 点 公 开 的 政 府 信 息 中, 包 括 财 政 预 算 决 算 报 告 2010 年 4 月 修 改 后 的 保 密 法, 仅 原 则 性 地 规 定 法 律 行 政 法 规 规 定 公 开 的 事 项, 应 当 依 法 公 开 以 上 法 律 法 规 都 没 有 对 政 府 预 算 信 息 公 开 的 具 体 内 容 做 出 更 加 明 确 的 规 定 由 于 政 府 预 算 信 息 公 开 的 法 律 依 据 缺 失, 政 府 预 算 信 息 公 开 的 程 度 和 范 围 上 存 在 明 显 的 局 限 性 往 往 是 形 式 上 公 开 多, 实 质 上 公 开 少 ; 大 致 结 构 方 面 公 开 多, 具 体 内 容 公 开 少 ; 被 动 公 开 多, 主 动 公 开 少 3. 全 口 径 预 算 原 理 体 系 尚 未 建 立 按 复 式 预 算 的 要 求, 政 府 预 算 至 少 应 当 涵 盖 四 类 收 支 : 一 是 政 府 公 共 预 算 收 支 ; 二 是 政 府 性 基 金 预 算 收 支 ; 三 是 社 会 保 障 预 算 收 支 ; 四 是 国 有 资 本 经 营 预 算 收 支 目 前, 我 国 的 复 式 预 算 体 系 尚 未 真 正 建 立, 中 央 本 级 和 地 方 每 年 提 交 给 人 民 代 表 大 会 的 政 府 预 算 文 件 涵 盖 信 息 不 全 面 :(1) 中 央 国 有 资 本 经 营 预 算 从 2008 年 开 始 实 施, 地 方 国 有 资 本 经 营 预 算 刚 刚 开 始 试 点 工 作 ;(2) 根 据 国 务 院 关 于 试 行 社 会 保 险 基 金 预 算 的 意 见 ( 国 发 号 ) 规 定, 社 会 保 险 基 金 预 算 刚 刚 从 2010 年 开 始 试 编 ;(3) 从 政 府 性 收 支 预 算 看, 由 于 存 在 大 量 没 有 列 入 政 府 预 算 的 预 算 外 和 制 度 外 的 政 府 部 门 的 收 支 活 动, 提 交 人 代 会 审 议 的 并 非 完 整 统 一 的 政 府 性 收 支 预 算, 所 覆 盖 的 只 是 预 算 内 收 支 的 部 分 政 府 收 支 规 模 到 底 有 多 大, 没 有 确 切 的 统 计, 至 今 还 是 个 有 争 议 的 问 题 一 些 通 过 收 费 形 式 形 成 的 公 共 资 金 分 散 在 政 府 的 一 些 部 门 ( 单 位 ), 既 未 作 为 政 府 预 算 收 入, 也 未 严 格 按 照 预 算 制 度 管 理, 成 为 一 些 部 门 ( 单 位 ) 利 益 的 一 块 自 留 地, 存 在 许 多 违 规 收 费 截 留 收 入 小 金 库 等 问 题 2006 年,OECD 在 一 份 名 为 中 国 公 共 支 出 面 临 97

108 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 的 挑 战 的 报 告 中 称, 中 国 预 算 外 支 出 以 及 其 他 没 有 被 官 方 统 计 和 认 可 的 制 度 外 支 出 的 数 量 相 当 巨 大, 过 度 依 赖 于 预 算 外 支 出 使 得 中 国 公 共 支 出 严 重 缺 乏 透 明 度 5.3 预 算 透 明 度 的 相 关 国 际 标 准 公 共 预 算 是 立 法 机 构 和 公 众 监 督 政 府 行 为 的 工 具, 而 有 效 发 挥 这 一 工 具 的 前 提 就 是 预 算 透 明 预 算 透 明 度 改 革 的 关 键 在 于 有 一 套 行 之 有 效 的 预 算 透 明 度 衡 量 标 准 在 预 算 透 明 度 的 衡 量 标 准 和 指 标 建 构 方 面, 目 前 在 国 际 上 最 为 流 行 的 是 三 套 指 标 体 系 : 一 是 IMF 于 2007 年 推 出 的 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 ( 参 见 专 栏 5-1); 二 是 OECD 于 2001 年 推 出 的 预 算 透 明 度 最 佳 做 法 ( 参 见 专 栏 5-2); 三 是 IBP 的 指 标 体 系 ( 参 见 专 栏 5-3) 在 IMF 和 OECD 等 国 际 组 织 的 带 动 下, 追 求 预 算 透 明 的 组 织 不 断 增 多 比 如 : 世 界 海 关 组 织 的 阿 鲁 沙 宣 言 公 开 预 算 倡 议 农 业 透 明 倡 议 等 此 外, 联 合 国 和 世 界 银 行 等 要 求 相 关 国 家 公 开 军 费 预 算 农 业 预 算 环 保 预 算, 也 成 为 推 动 预 算 透 明 度 提 高 的 重 要 动 力 1 这 些 国 际 组 织 通 过 制 定 和 完 善 可 比 较 的 预 算 透 明 操 作 准 则 和 评 价 标 准, 向 成 员 国 或 条 约 国 提 出 预 算 透 明 和 采 纳 相 关 操 作 规 程 的 要 求 一 般 采 取 直 接 向 各 国 公 众 公 开 有 关 的 数 据 ; 或 者 是 与 相 关 国 家 的 NGO 组 织 合 作, 共 同 对 某 些 国 家 的 预 算 透 明 状 况 进 行 评 价, 从 而 对 相 关 国 家 的 政 府 构 成 一 定 的 公 开 压 力, 促 使 其 提 高 预 算 透 明 度 专 栏 5-1 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 IMF 分 别 于 1996 年 和 1997 年 制 定 了 数 据 公 布 特 殊 标 准 (Special Data Dissemination System,SDDS) 和 数 据 公 布 通 用 系 统 (General Data Dissemination System,GDDS) 这 两 个 系 统 是 IMF 向 成 员 国 提 供 的 一 套 在 数 据 采 集 和 披 露 方 面 的 指 导 标 准, 使 各 国 在 向 公 众 提 供 全 面 及 时 准 确 可 靠 和 容 易 获 得 的 数 据 方 面 有 共 同 的 依 据 在 内 容 方 面, 这 两 个 系 统 都 规 定 了 财 政 数 据 公 布 的 指 标 及 时 性 与 频 率 2 何 俊 志. 预 算 透 明 的 理 论 源 流 和 国 际 实 践 [J], 国 家 行 政 学 院 学 报,2008,(2),p 王 雍 君. 全 球 视 野 中 的 中 国 财 政 透 明 度 -- 中 国 的 差 距 与 努 力 方 向 [J]. 国 际 经 济 评 论,2003,( 7-8),p

109 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 IMF 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 (2007) 明 确 职 责 1. 应 将 政 府 部 门 与 其 他 公 共 部 门 以 及 经 济 体 的 其 他 部 门 区 分 开 来, 应 明 确 公 共 部 门 内 部 的 政 策 和 管 理 职 能, 同 时 予 以 公 开 披 露 2. 财 政 管 理 应 有 明 确 和 公 开 的 法 律 法 规 和 行 政 框 架 公 开 预 算 过 程 1. 在 编 制 预 算 时, 应 按 确 定 的 时 间 表 进 行, 并 以 明 确 的 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 目 标 为 指 导 2. 预 算 的 执 行 监 督 和 报 告 应 有 明 确 的 程 序 公 众 获 得 信 息 的 可 能 性 1. 应 就 过 去 现 在 和 未 来 的 财 政 活 动 以 及 主 要 的 财 政 风 险, 向 公 众 提 供 全 面 的 信 息 2. 提 供 的 财 政 信 息 应 有 利 于 政 策 分 析 和 加 强 问 责 制 3. 应 确 保 及 时 公 布 财 政 信 息 确 保 真 实 性 1. 财 政 数 据 应 符 合 公 认 的 数 据 质 量 标 准 2. 应 对 财 政 活 动 进 行 有 效 的 内 部 监 督 和 保 护 3. 财 政 信 息 应 接 受 外 部 审 查 资 料 来 源 :International Monetary Fund., Code of good practices on transparency, Washington DC: International 专 栏 5-2 OECD: 预 算 透 明 度 的 最 佳 做 法 公 开 形 式 预 算 报 告 具 体 内 容 先 期 预 算 报 告 月 度 报 告 半 年 度 报 告 年 终 报 告 选 前 报 告 长 期 报 告 专 项 公 开 经 济 假 设 税 式 支 出 金 融 负 债 与 金 融 资 产 非 金 融 资 产 雇 员 退 休 金 债 务 或 有 负 债 诚 信 保 证 会 计 政 策 说 明 体 制 与 责 任 审 计 公 众 与 议 会 审 查 资 料 来 源 :BlÖndal, Jón R.(2003), Budget Reform in OECD Member Countries: Commen Trends, OECD Journal on Budgeting, Vol.2, No.4., P

110 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 专 栏 5-3 国 际 预 算 项 目 组 : 公 开 预 算 问 卷 调 查 表 公 开 形 式 预 算 文 件 的 获 取 行 政 预 算 建 议 预 算 程 序 具 体 指 标 答 复 问 卷 所 使 用 的 预 算 年 度, 主 要 预 算 文 件 的 网 址 链 接, 与 行 政 预 算 文 件 相 关 的 预 算 发 布, 立 法 批 准 的 预 算 及 其 它 报 告 的 发 布 对 预 算 年 度 及 未 来 年 度 的 预 测, 对 预 算 年 度 以 前 年 度 的 评 估, 预 算 的 全 面 性, 对 预 算 的 解 释 及 绩 效 监 测, 预 算 分 析 与 监 督 中 的 关 键 性 附 加 信 息 行 政 部 门 编 制 预 算, 立 法 机 构 批 准 预 算, 行 政 部 门 执 行 预 算, 年 末 报 告 及 最 高 审 计 机 构 资 料 来 源 : 综 合 以 上 标 准, 可 以 归 纳 出 预 算 透 明 的 一 般 标 准 一 是 在 预 算 的 编 制 阶 段 : 是 否 编 制 和 公 布 了 预 算 前 报 告 ; 政 府 预 算 的 编 制 是 否 是 统 一 完 整 具 体 包 括 : 1 预 算 据 以 制 定 的 经 济 假 设,2 收 支 信 息,3 全 部 资 产 负 债 信 息,4 绩 效 信 息, 5 风 险 信 息,6 税 式 支 出 信 息 政 府 预 算 的 编 制 是 否 符 合 具 体 化 原 则 二 是 预 算 审 批 阶 段 : 立 法 部 门 是 否 有 足 够 的 时 间 讨 论 和 审 批 行 政 预 算 ; 立 法 部 门 是 否 就 预 算 中 的 主 要 问 题 召 开 听 证 会, 听 证 会 的 内 容 是 否 公 布 ; 立 法 部 门 是 否 及 时 向 公 众 公 布 立 法 通 过 的 预 算, 并 对 立 法 部 门 的 修 改 做 出 说 明 三 是 预 算 执 行 阶 段 : 预 算 执 行 过 程 的 公 开 透 明 意 味, 着 政 府 必 须 定 期 公 布 预 算 执 行 情 况 为 此, 政 府 需 要 编 制 和 公 布 预 算 执 行 情 况 的 年 中 报 告 半 年 报 告 和 年 终 报 告 四 是 预 算 审 计 阶 段 : 对 政 府 预 算 执 行 的 全 部 情 况 进 行 调 查 和 评 价, 没 有 遗 漏 ; 公 布 全 部 审 计 结 果, 没 有 保 留 ; 追 踪 政 府 部 门 对 问 题 的 处 理 过 程 预 算 编 制 阶 段 的 透 明 度 问 题 预 算 的 准 备 和 编 制 是 预 算 过 程 的 起 点, 是 行 政 部 门 根 据 相 关 法 律 宏 观 经 济 预 测 指 标 社 会 经 济 发 展 长 期 规 划 和 政 府 政 策 编 制 安 排 年 度 工 作 和 收 支 计 划 的 过 程 预 算 的 计 划 性 是 公 共 预 算 的 职 能 之 一 计 划 首 先 与 目 标 联 系 在 一 起 政 府 的 预 算 目 标 是 什 么? 应 如 何 确 定? 这 些 是 关 系 预 算 透 明 的 首 要 问 题 根 据 公 共 预 算 的 要 求, 政 府 预 算 的 目 标 是 公 众 意 愿 的 体 现, 反 映 的 是 公 共 利 益 由 于 预 算 是 由 政 府 部 门 制 定 的, 而 政 府 官 员 和 部 门 作 为 理 性 人, 具 有 与 公 共 利 益 不 同 的 福 利 100

111 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 函 数 ( 如 工 资 福 利 待 遇, 职 位 待 遇, 办 公 条 件 的 改 善 等 ) 因 此, 公 众 参 与 预 算 决 策 的 制 定 过 程, 是 保 证 预 算 目 标 以 公 共 利 益 为 导 向 的 必 不 可 少 的 途 径 预 算 目 标 的 决 策 过 程 是 否 向 公 众 公 开, 公 众 的 意 见 是 否 能 够 顺 畅 有 效 表 达, 是 预 算 公 开 透 明 的 首 要 衡 量 指 标 1 计 划 还 意 味 着 实 现 目 标 的 资 源 筹 集 和 支 出 安 排 需 要 多 少 资 源? 资 源 来 源 何 处? 资 源 如 何 使 用? 资 源 的 使 用 是 否 遵 循 了 效 率 原 则? 资 源 的 使 用 是 否 与 目 标 密 切 联 系? 这 些 都 是 要 在 预 算 编 制 阶 段 解 决 的 问 题, 也 是 预 算 透 明 的 内 容 根 据 上 述 要 求, 预 算 编 制 阶 段 公 开 透 明 的 衡 量 标 准 应 从 以 下 方 面 考 虑 : 1. 是 否 编 制 和 公 布 了 预 算 前 报 告 预 算 前 报 告 是 指 预 算 编 制 正 式 开 始 前, 政 府 部 门 对 预 算 编 制 依 据 和 参 数 进 行 说 明 的 报 告 报 告 的 内 容 包 括 : 对 宏 观 经 济 的 预 测 指 标 ; 政 府 长 期 的 社 会 经 济 发 展 规 划 以 及 预 算 年 度 内 经 济 与 财 政 政 策 目 标, 尤 其 要 提 供 对 未 来 财 政 年 度 内 政 府 总 收 入 总 支 出 收 支 余 额 ( 赤 字 ) 以 及 债 务 规 模 的 估 计 数 等 政 府 应 将 这 些 信 息 反 映 在 一 个 报 告 中, 在 正 式 制 定 政 府 预 算 之 前 至 少 1 个 月 公 之 于 众 编 制 和 公 布 预 算 前 报 告 的 目 的 是 让 所 有 的 预 算 参 与 者, 包 括 政 府 部 门 以 及 政 府 之 外 的 预 算 参 与 者, 如 立 法 部 门 公 众 和 利 益 集 团 等 了 解 政 府 预 算 的 背 景 资 料, 了 解 即 将 制 定 的 政 府 预 算 的 形 成 依 据, 并 将 自 己 的 意 见 反 映 到 政 府 预 算 的 制 定 过 程 中, 以 形 成 合 理 的 预 算 目 标 2. 政 府 预 算 的 编 制 是 否 为 统 一 完 整 的, 有 无 遗 漏 和 隐 瞒 的 信 息 完 整 性 是 公 共 预 算 编 制 的 重 要 原 则, 也 是 预 算 透 明 的 基 本 要 求 政 府 的 预 算 报 告 应 该 包 括 政 府 在 预 算 年 度 内 的 全 部 收 支 信 息, 不 应 有 任 何 隐 瞒 和 遗 漏 通 过 预 算 报 告, 立 法 部 门 和 公 众 能 够 了 解 政 府 的 一 切 活 动, 并 在 不 同 的 活 动 之 间 进 行 权 衡 比 较, 分 析 利 弊 得 失, 评 价 政 府 绩 效 预 算 信 息 披 露 的 完 整 性 包 括 两 方 面 内 容 : (1) 预 算 信 息 披 露 应 包 括 政 府 的 全 部 财 政 活 动 一 般 而 言, 政 府 的 活 动 按 照 财 政 性 可 以 分 为 一 般 管 理 活 动, 信 托 性 活 动 和 公 共 投 资 活 动 相 应 地, 政 府 的 财 政 资 金 也 划 分 为 政 府 一 般 性 资 金, 信 托 性 资 金 和 公 共 企 业 资 金 政 府 一 般 性 资 金 是 指 政 府 日 常 运 转 所 需 要 的 资 金, 范 围 覆 盖 政 府 预 算 内 外 1 邓 淑 莲. 预 算 透 明 评 价 标 准 研 究 [J], 行 政 学 研 究,2007,(11) 101

112 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 资 金 政 府 信 托 资 金 是 指 政 府 受 托 管 理 的 福 利 基 金, 包 括 所 有 的 社 会 保 障 资 金 社 会 保 障 资 金 一 般 由 政 府 和 社 会 共 同 筹 集, 由 政 府 受 托 管 理, 或 者 由 政 府 出 面 委 托 其 他 机 构 管 理, 但 政 府 负 有 最 后 的 支 付 责 任 在 一 些 国 家, 很 多 福 利 项 目 是 由 社 会 保 障 资 金 提 供 的 如 果 社 会 保 障 资 金 信 息 不 为 公 众 知 晓, 公 众 则 不 能 了 解 政 府 执 行 财 政 政 策 的 全 貌 公 共 企 业 资 金 是 政 府 的 经 营 性 资 金, 包 括 各 种 形 式 的 国 有 资 本 以 上 三 块 资 金 基 本 上 覆 盖 了 政 府 的 公 共 资 金 预 算 的 完 全 性 原 则 要 求 预 算 信 息 的 披 露 应 全 面 覆 盖 这 三 块 资 金 如 果 忽 略 对 其 中 任 何 一 块 资 金 信 息 的 披 露, 信 息 的 使 用 者 都 无 从 了 解 政 府 公 共 资 金 运 作 的 全 貌 不 仅 如 此, 对 透 明 度 有 制 度 要 求 的 资 金 还 会 通 过 对 没 有 透 明 要 求 的 资 金 转 移 而 逃 避 监 督 (2) 预 算 信 息 披 露 应 包 括 政 府 收 支 的 全 部 内 容 披 露 预 算 信 息, 不 仅 要 考 虑 政 府 活 动 的 范 围 和 领 域, 而 且 也 要 考 虑 披 露 的 具 体 内 容 政 府 究 竟 应 该 披 露 哪 些 信 息 呢? 对 这 个 问 题 的 考 虑 有 两 个 标 准 : 一 方 面, 预 算 信 息 的 披 露 要 满 足 公 共 需 要 理 论 上 公 众 需 要 的 信 息 政 府 都 有 义 务 披 露 ; 但 另 一 个 方 面, 在 满 足 公 众 需 要 的 同 时 要 权 衡 政 府 披 露 信 息 的 成 本 ( 外 部 成 本 ) 和 收 益 ( 公 共 利 益 ) 信 息 披 露 的 公 共 收 益 应 大 于 政 府 为 此 而 承 担 的 成 本, 政 府 不 能 为 了 满 足 公 众 某 些 猎 奇 心 理, 而 提 供 有 可 能 损 害 公 共 利 益 的 信 息 因 此, 有 些 情 况 下 的 保 密 事 实 上 是 政 府 保 护 公 共 利 益 的 一 种 方 式, 但 如 果 把 握 不 好 这 也 可 能 成 为 政 府 拒 绝 提 供 信 息 最 主 要 的 理 由 根 据 公 共 预 算 的 原 则 和 OECD 国 家 实 践 经 验, 涉 及 影 响 国 家 安 全 国 际 关 系 商 业 秘 密 等 信 息 是 不 宜 公 开 的 信 息, 除 此 之 外 的 其 他 预 算 信 息 都 应 该 向 公 众 公 布 具 体 说, 包 括 : 预 算 据 以 制 定 的 经 济 假 设 政 府 预 算 的 制 定 首 先 必 须 建 立 在 对 未 来, 特 别 是 对 预 算 年 度 经 济 形 势 预 测 的 基 础 上, 这 种 预 测 包 括 对 所 有 关 键 经 济 指 标 的 估 计 这 些 指 标 包 括 GDP 增 长 率,GDP 的 增 长 结 构, 就 业 率 和 失 业 率, 通 货 膨 胀 率 和 利 率 等 不 仅 如 此, 还 要 就 这 些 关 键 经 济 指 标 的 变 化 对 预 算 的 影 响, 进 行 敏 感 度 分 析 收 支 信 息 预 算 是 政 府 的 收 支 计 划, 收 支 信 息 是 政 府 预 算 中 最 主 要 的 内 容, 是 一 国 经 济 与 社 会 选 择 在 财 政 方 面 的 反 映 整 个 政 府 活 动 就 是 围 绕 着 收 支 两 个 方 102

113 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 面 展 开 的 通 过 收 入 和 支 出 的 信 息 反 馈, 公 众 可 以 了 解 政 府 的 基 本 财 政 运 行 情 况 收 入 信 息 的 披 露 不 仅 包 括 各 种 税 收 收 入, 而 且 要 包 括 政 府 其 他 来 源 的 收 入 ( 如 拨 款, 各 种 收 费, 出 售 资 产 收 入, 捐 助 收 入 等 ); 不 仅 要 列 明 收 入 总 数 和 各 项 具 体 收 入 数, 而 且 要 对 各 种 收 入 情 况 进 行 详 细 说 明 例 如, 税 收 收 入 总 数, 税 收 构 成, 各 种 税 收 收 入 与 上 年 相 比 的 变 化 情 况 及 原 因 分 析, 这 种 变 化 对 预 算 的 影 响 等 此 外, 还 要 包 括 对 未 来 至 少 两 年 的 各 项 收 入 的 预 测 数 支 出 信 息 的 披 露 包 括 以 下 内 容 : 首 先, 预 算 应 按 照 部 门 功 能 经 济 性 对 全 部 政 府 支 出 进 行 分 类, 其 目 的 是 使 公 众 通 过 预 算 能 够 了 解 政 府 在 某 个 项 目 上 花 了 多 少 钱 ; 政 府 的 每 一 部 门 花 了 多 少 钱 其 次, 明 确 和 公 布 各 项 支 出 各 部 门 支 出 的 目 标, 为 实 现 目 标 而 配 置 的 资 源, 列 出 的 支 出 要 详 细 到 项 目 水 平 上 最 后, 政 府 的 各 项 支 出 都 要 包 括 在 预 算 及 与 预 算 直 接 相 关 的 文 件 中, 不 应 有 预 算 文 件 之 外 的 政 府 支 出 全 部 资 产 负 债 信 息 为 使 公 众 能 够 了 解 政 府 筹 集 资 金 和 偿 还 债 务 的 能 力, 评 估 政 府 履 行 现 有 的 全 部 承 诺 所 需 要 的 未 来 收 入, 披 露 有 关 负 债 和 资 产 的 充 分 信 息 至 关 重 要 私 人 公 司 通 过 资 产 负 债 表 反 映 其 一 个 经 营 年 度 内 的 收 入 水 平 与 资 产 负 债 构 成 状 况, 其 目 的 是 向 股 东 提 供 更 多 的 信 息, 让 股 东 能 够 评 价 公 司 的 资 产 管 理 状 况 ( 工 作 与 效 率 ) 和 偿 付 能 力 ( 满 足 现 在 与 未 来 支 付 的 能 力 ) 公 众 作 为 政 府 的 委 托 人, 也 应 该 得 到 政 府 资 产 负 债 的 全 部 信 息, 以 判 断 政 府 对 公 共 资 金 的 使 用 是 否 符 合 公 共 利 益 政 府 应 该 披 露 以 下 资 产 负 债 信 息 : 预 算 年 度 内 发 行 的 债 务 额 以 及 累 积 债 务 额, 债 务 结 构, 利 率 及 其 结 构 等 ; 政 府 的 外 债 种 类 数 额 期 限 利 率 ; 政 府 的 金 融 资 产 信 息, 包 括 现 金 可 出 售 债 券 对 企 业 的 投 资 和 贷 款 对 其 他 组 织 的 贷 款 等 ; 政 府 的 非 金 融 资 产 信 息, 包 括 资 产 种 类, 资 产 名 称, 借 贷 会 计 方 法 下 的 资 产 价 值 和 折 旧 表 等 内 容 4 绩 效 信 息 传 统 的 财 政 管 理 强 调 的 是 预 算 的 控 制 功 能, 即 控 制 预 算 根 据 立 法 部 门 的 要 求 执 行, 即 控 制 公 共 资 金 的 取 得 和 使 用 是 否 符 合 立 法 规 定 从 这 个 意 义 上 讲, 预 算 只 要 提 供 和 披 露 与 资 金 投 入 有 关 的 详 细 信 息 也 就 可 以 了, 但 仅 仅 对 公 共 资 金 的 投 入 进 行 控 制 是 不 够 的 公 共 资 金 的 使 用 目 的 是 如 何 以 较 少 的 投 入 满 足 公 共 需 求, 如 何 最 大 限 度 地 促 进 公 共 利 益 为 此, 预 算 还 必 须 反 映 和 披 露 政 府 103

114 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 使 用 公 共 资 源 的 效 果, 即 绩 效 信 息 对 绩 效 信 息 的 反 映 和 披 露 是 公 共 预 算 的 管 理 职 能 和 计 划 职 能 的 要 求 绩 效 信 息 提 供 了 提 高 公 共 资 金 使 用 效 率 和 效 果 的 诱 导 机 制 和 动 力 机 制 对 绩 效 信 息 的 关 注 反 映 了 公 众 对 项 目 有 效 性 的 要 求, 从 而 能 够 提 升 公 共 责 任 改 善 决 策 提 高 管 理 效 率 通 过 部 门 绩 效 考 评, 判 断 项 目 计 划 执 行 的 效 果 如 果 一 项 支 出 计 划 执 行 情 况 达 到 了 预 算 目 标, 表 明 预 算 计 划 的 制 定 是 准 确 的, 预 算 执 行 单 位 的 工 作 是 有 效 的 如 果 执 行 结 果 与 预 算 目 标 相 差 甚 远, 就 要 分 析 是 预 算 制 定 部 门 的 责 任, 还 是 预 算 执 行 单 位 的 责 任, 抑 或 由 不 可 控 因 素 引 起 如 果 预 算 执 行 结 果 远 远 超 过 了 预 算 目 标, 表 明 预 算 编 制 水 平 过 低, 且 部 门 领 导 人 的 专 业 能 力 也 需 要 质 疑 如 果 预 算 执 行 结 果 落 后 于 预 算 目 标, 就 要 分 析 是 预 算 编 制 的 问 题 还 是 预 算 执 行 的 问 题, 并 对 相 关 责 任 进 行 追 究 5 风 险 信 息 政 府 承 担 的 风 险 是 指 政 府 决 策 层 次 的 风 险, 与 政 府 职 能 及 其 政 策 目 标 紧 密 联 系 在 一 起 的, 如 政 府 发 行 公 债 的 风 险 给 企 业 融 资 提 供 担 保 的 风 险 以 及 金 融 机 构 不 良 资 产 在 某 种 条 件 下 可 能 向 公 共 财 政 体 系 转 嫁 的 风 险 等 诸 如 此 类 的 风 险, 都 是 与 政 府 作 为 公 共 主 体 的 职 能 及 其 具 体 政 策 目 标 有 关 由 于 所 有 这 些 风 险 都 可 能 导 致 未 来 财 政 资 源 的 流 出, 因 而, 政 府 应 披 露 与 这 些 风 险 有 关 的 政 府 贷 款 担 保 政 府 保 险 项 目 等 或 有 债 务 信 息 6 税 式 支 出 信 息 政 府 在 活 动 中, 为 实 现 一 定 的 政 策 目 标, 会 背 离 基 准 税 制 规 定, 给 予 纳 税 人 税 收 优 惠 待 遇, 包 括 提 高 起 征 点 税 收 扣 除 税 额 减 免 优 惠 退 税 优 惠 税 率 盈 亏 互 抵 税 收 抵 免 税 收 饶 让 税 收 递 延 和 加 速 折 旧 等 虽 然 从 表 面 上 看, 政 府 的 税 收 优 惠 政 策 属 于 财 政 收 入 的 范 畴, 但 由 于 这 些 特 殊 条 款 使 得 政 府 收 入 减 少, 最 终 使 政 府 财 政 支 出 规 模 受 到 限 制, 对 政 府 活 动 产 生 影 响, 因 此 在 本 质 上 有 与 财 政 支 出 相 同 的 功 能 政 府 对 税 式 支 出 信 息 的 披 露 应 包 括 税 收 优 惠 的 政 策 目 标 受 益 者 和 受 益 程 度 等 (3) 政 府 预 算 的 编 制 是 否 符 合 具 体 化 原 则 政 府 预 算 信 息 的 披 露 应 覆 盖 政 府 活 动 的 全 部 范 围 和 内 容 但 即 使 是 这 样, 如 果 政 府 披 露 的 信 息 过 于 笼 统, 没 有 具 体 到 每 个 项 目 的 每 项 支 出 上, 公 众 仍 然 不 能 获 得 公 共 资 金 筹 集 和 使 用 的 有 效 信 息, 因 而 无 法 判 断 和 监 督 公 共 收 入 的 来 源 是 否 合 理, 使 用 是 否 有 效 率 和 效 果 因 为, 只 提 供 公 共 资 金 收 支 的 笼 统 信 息, 政 府 在 各 类 收 支 范 围 内, 还 是 可 以 自 由 安 104

115 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 排 收 入 和 支 出 因 此 具 体 化 原 则 是 预 算 信 息 披 露 的 关 键 原 则 具 体 化 原 则 的 意 义 就 在 于, 随 着 财 政 收 支 不 断 细 化, 政 府 的 自 由 裁 量 权 被 不 断 地 缩 小 到 更 小 的 范 围 当 支 出 被 细 化 到 技 术 边 界 的 时 候, 信 息 披 露 则 达 到 了 最 优 值 具 体 化 要 求 对 财 政 透 明 度 是 如 此 的 重 要, 以 至 于 信 息 披 露 的 范 围 内 容 等 因 素 的 要 求 最 后 都 要 落 实 到 具 体 化 上 来 因 为 范 围 内 容 只 是 提 出 了 信 息 披 露 的 框 架, 具 体 化 才 涉 及 到 信 息 的 内 容 在 一 定 条 件 下 ( 如 信 息 的 有 用 性 可 靠 性 得 到 保 障 ), 披 露 的 信 息 越 具 体, 信 息 量 越 大, 透 明 程 度 也 就 越 高 预 算 审 批 中 的 透 明 度 问 题 行 政 预 算 编 制 完 成 之 后, 需 要 提 交 立 法 部 门 审 批, 这 是 公 共 预 算 的 根 本 要 求 立 法 部 门 有 修 改 调 整 预 算 的 权 力 预 算 的 审 批 过 程 体 现 的 是 立 法 部 门 或 公 众 的 意 愿 政 府 的 目 标 和 收 支 计 划 能 否 被 批 准 通 过, 要 看 其 是 否 与 公 众 的 意 愿 相 符 合 立 法 部 门 在 审 批 预 算 的 过 程 中, 要 广 泛 听 取 公 众 与 政 府 部 门 的 意 见 这 一 过 程 的 公 开 透 明 包 括 以 下 内 容 : 1. 立 法 部 门 是 否 有 足 够 的 时 间 讨 论 和 审 批 行 政 预 算? 立 法 部 门 必 须 在 新 财 年 开 始 前 通 过 预 算 预 算 的 审 批 是 一 项 责 任 重 大 任 务 繁 重 技 术 性 要 求 高 的 过 程 真 正 的 公 共 预 算 包 括 政 府 活 动 的 各 个 方 面, 其 收 支 的 目 标 和 内 容 及 具 体 数 字 都 应 当 体 现 公 众 的 利 益 因 此, 公 共 预 算 的 审 批 是 一 项 非 常 严 肃 的 事 情, 需 要 立 法 部 门 认 真 讨 论 协 商 和 决 策, 需 要 给 予 充 分 的 时 间 根 据 国 际 经 验, 预 算 审 批 的 时 间 至 少 为 3 个 月 少 于 3 月 的 预 算 审 批 过 程 往 往 是 不 严 肃 的, 立 法 部 门 对 政 府 预 算 的 讨 论 和 审 定 是 不 充 分 的, 因 而 也 是 不 负 责 任 的, 违 反 了 预 算 的 公 开 透 明 原 则 行 政 部 门 不 仅 要 按 时 提 交 预 算, 而 且 要 应 立 法 部 门 的 要 求 及 时 向 立 法 部 门 提 供 预 算 资 料 2. 立 法 部 门 是 否 就 预 算 中 的 主 要 问 题 召 开 听 证 会? 听 证 会 内 容 是 否 公 开? 立 法 部 门 作 为 公 共 预 算 的 审 批 部 门, 对 公 共 预 算 是 否 合 乎 公 共 利 益 负 有 最 后 直 接 的 责 任 政 府 预 算 在 立 法 部 门 批 准 之 前, 反 映 的 是 政 府 部 门 的 政 策 偏 好 和 意 愿, 这 种 偏 好 和 意 愿 是 否 与 公 共 利 益 一 致 是 需 要 经 过 公 众 审 查 的, 需 要 以 法 律 形 式 通 过 因 此, 立 法 机 构 要 代 表 公 众 对 预 算 进 行 详 细 的 审 议 讨 论 立 法 机 构 在 行 105

116 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 使 决 策 权 时, 要 获 得 充 分 的 信 息, 信 息 获 取 的 渠 道 多 种 多 样, 其 中 预 算 听 证 会 制 度 是 最 重 要 的 信 息 获 取 途 径, 也 是 公 众 参 与 预 算 决 策 过 程 的 重 要 方 式 立 法 机 构 需 要 就 政 府 预 算 中 的 各 种 主 要 问 题 召 开 听 证 会 1, 听 证 会 参 加 人 员 要 由 政 府 部 门 公 众 和 其 他 方 面 的 代 表 组 成 立 法 机 构 一 方 面 要 听 取 公 众 的 意 见, 以 判 断 政 府 预 算 是 否 反 映 了 公 众 的 愿 望, 另 一 方 面 还 要 听 取 政 府 预 算 执 行 单 位 的 意 见, 以 判 断 政 府 预 算 是 否 反 映 了 预 算 执 行 单 位 的 实 际 情 况 预 算 听 证 会 的 内 容 直 接 构 成 了 立 法 部 门 决 策 的 依 据, 故 应 向 全 社 会 公 布 美 国 法 律 国 会 预 算 与 财 政 管 理 对 听 证 会 和 有 关 报 告 作 了 具 体 规 定 : 在 为 各 财 政 年 度 提 出 预 算 共 同 议 案 时, 参 众 两 院 的 预 算 委 员 会 应 当 举 行 听 证 会, 并 应 听 取 国 会 议 员 联 邦 政 府 部 门 和 机 构 公 众 和 全 国 性 组 织 代 表 的 证 词 美 国 联 邦 政 府 每 年 至 少 举 行 四 个 预 算 听 证 会 预 算 听 证 会 就 重 大 的 预 算 问 题, 如 宏 观 经 济 预 测 指 标, 政 府 财 政 政 策 目 标 以 及 主 要 政 府 部 门 的 预 算 等 进 行 辩 论 通 过 听 证 会, 各 方 的 意 见 和 诉 求 得 以 表 达, 公 众 参 与 到 预 算 中 来 召 开 预 算 听 证 会 的 目 的 在 于 避 免 因 预 算 决 策 的 行 政 主 导 而 导 致 的 偏 颇 3. 立 法 部 门 是 否 及 时 向 公 众 公 布 立 法 通 过 的 预 算, 并 对 立 法 部 门 的 修 改 做 出 说 明? 立 法 部 门 是 预 算 的 决 策 机 关, 当 行 政 部 门 将 受 托 编 制 的 预 算, 提 交 立 法 部 门 讨 论 批 准 时, 立 法 部 门 要 通 过 各 种 民 主 形 式 ( 包 括 立 法 部 门 内 部 的 讨 论, 听 证 会 等 ), 根 据 公 众 利 益 对 行 政 预 算 进 行 审 查 对 违 反 公 共 利 益 的 预 算 要 求 进 行 修 改 这 是 立 法 部 门 预 算 决 策 权 的 基 本 体 现 立 法 部 门 对 通 过 的 预 算 要 及 时 向 公 众 公 布, 并 对 修 改 预 算 的 部 分 进 行 详 细 说 明 预 算 执 行 中 的 透 明 度 问 题 政 府 预 算 一 旦 被 立 法 部 门 批 准, 就 具 有 了 法 律 效 力, 行 政 部 门 必 须 严 格 执 行 因 此, 预 算 执 行 过 程 中 的 监 督 控 制 非 常 必 要, 而 这 种 监 督 控 制 与 公 开 透 明 是 密 切 联 系 在 一 起 的 预 算 执 行 过 程 的 公 开 透 明 意 味 着 政 府 必 须 定 期 公 布 预 算 执 行 情 1 预 算 听 政 会 制 度 是 预 算 公 开 的 必 要 制 度 听 证 制 度 最 初 源 于 英 美 法 律 中 的 自 然 公 正 原 则 其 基 本 含 义 有 两 个 : 一 是 任 何 人 不 应 成 为 自 己 案 件 的 法 官 ; 二 是 任 何 人 在 受 到 惩 罚 或 其 他 不 利 处 分 前, 应 为 之 提 供 公 正 的 申 辩 机 会, 其 目 的 是 保 证 司 法 公 正 后 来, 这 一 原 则 推 广 应 用 到 政 府 预 算 领 域, 形 成 了 预 算 听 证 制 度 106

117 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 况 为 此, 政 府 需 要 编 制 和 公 布 预 算 执 行 情 况 的 年 中 报 告 半 年 报 告 和 年 终 报 告 有 些 政 府 的 年 中 报 告 是 月 报, 另 一 些 政 府 则 可 能 是 季 报 ( 参 见 专 栏 5-1) 专 栏 5-4 OECD 国 家 的 预 算 年 中 报 告 与 年 报 根 据 OECD 国 家 的 经 验, 年 中 报 告 应 包 括 以 下 内 容 : (1) 报 告 期 内 的 实 际 收 入 与 支 出 数 以 及 预 算 收 入 与 支 出 数 ; (2) 对 预 算 执 行 情 况 的 文 字 说 明 ; (3) 列 出 主 要 部 门 的 预 算 支 出 情 况 ; (4) 政 府 债 务 情 况 说 明 半 年 预 算 执 行 报 告 应 披 露 以 下 内 容 : (1) 预 算 执 行 情 况 ; (2) 公 布 实 际 执 行 情 况 与 预 算 情 况 的 不 符 之 处, 并 进 行 文 字 解 释 ; (3) 对 预 算 赖 以 编 制 的 经 济 预 测 指 标 以 及 原 有 预 算 指 标 进 行 的 评 估 和 修 正 ; (4) 公 布 政 府 的 金 融 资 产 和 负 债, 非 金 融 资 产, 或 有 债 务 等 年 报 是 政 府 部 门 编 制 和 公 布 的 有 关 预 算 执 行 的 最 终 报 告, 是 考 核 政 府 绩 效 的 关 键 性 文 件 年 报 的 内 容 包 括 : (1) 本 年 度 实 际 收 入 数 和 支 出 数 ( 总 数 ); (2) 按 部 门 或 机 构 列 出 的 实 际 预 算 支 出 数, 补 充 预 算 支 出 要 按 经 济 和 功 能 进 行 分 类, 并 列 出 ; (3) 专 项 收 入 和 服 务 收 费 要 单 独 列 出 ; (4) 政 府 的 金 融 债 务 和 资 产, 非 金 融 债 务 和 资 产, 或 有 债 务 等 ; (5) 将 实 际 执 行 情 况 与 预 算 进 行 比 较, 并 进 行 说 明 ( 项 目 层 次 ) (6) 将 本 年 度 预 算 执 行 情 况 与 去 年 比 较, 并 进 行 文 字 说 明 ( 项 目 层 次 ); (7) 实 际 经 济 情 况 与 预 测 经 济 指 标 比 较 ; (8) 政 府 预 算 目 标 与 实 际 实 行 情 况 比 较 ; 政 府 年 终 预 算 报 告 要 在 预 算 年 度 结 束 后 6 个 月 或 更 少 的 时 间 内 向 公 众 公 布 107

118 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 预 算 审 计 与 公 开 透 明 财 政 年 度 结 束 后, 审 计 部 门 要 对 政 府 预 算 执 行 情 况 进 行 审 计, 并 向 公 众 公 布 审 计 结 果 预 算 审 计 是 公 共 预 算 的 特 征 之 一 政 府 受 托 筹 集 和 使 用 公 共 资 金 后, 资 金 使 用 的 结 果 是 否 与 立 法 通 过 的 预 算 一 致 是 公 众 最 为 关 心 的 问 题, 预 算 的 一 切 控 制 监 督 措 施 都 是 为 了 这 个 终 极 目 的 为 此, 在 预 算 执 行 结 束 后, 需 要 对 预 算 执 行 结 果 进 行 检 查, 评 价, 这 就 是 预 算 审 计 预 算 审 计 从 权 力 制 衡 原 则 出 发, 通 过 对 政 府 或 有 关 责 任 人 行 政 权 履 行 状 况 的 公 开 化 评 价, 督 促 和 保 证 政 府 行 政 机 关 公 正 廉 洁 地 行 使 人 民 所 赋 予 的 行 政 权 力, 保 证 财 政 资 金 和 国 有 资 产 的 安 全, 保 护 公 共 利 益 审 计 部 门 的 职 责 是 独 立 客 观 公 正 地 审 查 预 算 执 行 中 的 问 题 弄 清 事 实 和 暴 露 问 题 预 算 审 计 的 公 开 透 明 意 味 着 政 府 预 算 执 行 结 果 的 社 会 化, 意 味 着 政 府 预 算 执 行 的 结 果 要 经 过 公 众 的 检 查 和 评 价, 这 种 公 开 透 明 的 程 序 本 身 就 是 对 行 政 部 门 最 有 力 的 监 督 制 约 方 式 预 算 审 计 的 公 开 透 明 包 括 以 下 内 容 : (1) 对 政 府 预 算 执 行 的 全 部 情 况 进 行 调 查 和 评 价, 没 有 遗 漏 ; (2) 公 布 全 部 审 计 结 果, 没 有 保 留 ; (3) 追 踪 政 府 部 门 对 问 题 的 处 理 过 程 预 算 审 计 公 开 透 明 的 前 提 是 独 立 审 计 即 审 计 部 门 要 具 有 独 立 的 法 律 地 位, 不 受 被 审 计 的 政 府 部 门 的 左 右, 直 接 对 立 法 机 构 负 责 和 报 告 工 作, 审 计 总 长 应 由 立 法 机 关 直 接 任 命, 这 是 审 计 结 果 真 实 可 靠 的 前 提 保 证, 也 是 审 计 结 果 公 开 的 前 提 条 件 预 算 审 计 如 果 隶 属 于 政 府 部 门, 即 使 做 了 审 计, 暴 露 了 一 些 问 题, 甚 至 某 些 问 题 揭 露 得 还 很 深 刻, 也 不 能 摆 脱 政 府 内 部 审 计 的 局 限 由 于 预 算 审 计 的 特 殊 性, 审 预 算 就 是 审 政 府, 因 此, 内 部 审 计 无 论 从 理 论 上, 还 是 实 践 中, 都 不 可 能 对 政 府 实 行 真 正 的 审 计 一 份 对 中 国 审 计 的 调 查 资 料 充 分 说 明 了 这 一 点 资 料 指 出, 中 国 现 行 审 计 制 度 存 在 的 一 切 问 题 都 根 源 于 审 计 机 关 是 政 府 直 接 控 制 下 的 内 部 审 计 组 织, 审 计 不 能 独 立 86% 的 答 卷 者 把 独 立 性 缺 乏 列 为 现 行 审 计 制 度 所 存 在 问 题 的 首 位 大 部 分 受 访 者 认 为, 审 计 机 关 在 现 实 工 作 中 常 常 会 受 到 政 府 和 政 府 有 关 部 门 政 府 首 长 或 其 他 政 府 官 员 直 接 或 间 接 的 干 预 或 影 响, 很 难 真 正 做 到 依 法 独 立 行 使 职 责 实 际 上 在 审 计 工 作 任 务 的 安 排 上, 在 审 计 领 导 干 部 的 培 养 和 任 命 上, 在 审 计 检 查 对 象 的 确 定 上, 在 对 审 查 出 的 问 题 的 处 理 108

119 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 上 和 审 计 结 果 的 披 露 上, 审 计 机 关 无 不 受 到 来 自 审 计 机 关 之 外 的 人 为 因 素 和 行 政 意 志 直 接 或 间 接 的 干 预 和 影 响 一 位 来 自 审 计 署 的 受 访 者 也 承 认, 由 于 一 些 地 方 政 府 和 有 关 部 门 领 导 怕 揭 露 问 题 过 多 难 以 承 担 责 任 或 影 响 政 绩, 因 而 违 反 规 定 干 预 审 计 机 关 依 法 揭 露 和 处 理 审 计 问 题 因 此, 建 立 独 立 于 行 政 部 门 的 审 计 机 构, 实 行 对 立 法 机 构 对 公 众 负 责 的 审 计 是 预 算 审 计 公 开 透 明 的 前 提 要 求 一 般 标 准 及 相 应 的 财 政 管 理 要 求 是 专 门 为 那 些 财 政 管 理 能 力 脆 弱 的 发 展 中 国 家 和 转 轨 国 家 量 身 定 制 的 即 使 以 一 般 标 准 衡 量, 我 国 的 现 实 与 之 也 存 在 着 明 显 的 差 异 如 果 直 接 借 用 上 述 的 某 一 套 指 标 体 系 来 测 量 我 国 预 算 过 程 中 的 透 明 度, 除 了 可 以 得 出 透 明 度 低 远 远 不 能 满 足 上 述 指 标 体 系 的 要 求 外, 可 能 无 法 去 挖 掘 现 实 之 中 的 透 明 度 低 主 要 原 因 因 此, 考 虑 到 我 国 的 实 际 预 算 过 程, 对 预 算 透 明 度 的 测 量 应 该 在 两 个 层 面 上 展 开 : 一 是 内 部 透 明 度, 指 相 关 数 据 在 预 算 活 动 主 体 中 的 公 开 性, 包 括 预 算 信 息 对 预 算 部 门 财 政 局 政 府 党 委 人 大 和 政 协 的 公 开 程 度 二 是 外 部 透 明 度, 指 预 算 数 据 在 公 众 中 的 公 开 性, 包 括 预 算 信 息 对 普 通 公 众 利 益 集 团 和 新 闻 媒 体 的 公 开 程 度 5.4 我 国 公 共 预 算 透 明 度 与 预 算 透 明 的 一 般 标 准 的 差 距 预 算 信 息 公 开 的 范 围 狭 窄 从 原 则 上 讲, 一 切 公 共 资 源 ( 资 金 ) 所 有 权 属 于 公 众, 公 众 委 托 政 府 进 行 管 理 的 所 有 收 入 支 出 资 产 负 债 等 信 息 都 属 于 财 政 预 算 信 息 范 围 预 算 作 为 按 法 定 程 序 通 过 的 政 府 年 度 收 支 计 划, 应 能 全 面 反 映 预 算 年 度 内 政 府 及 其 各 部 门 的 施 政 理 念 方 向 与 范 围, 客 观 真 实 准 确 地 告 诉 广 大 的 纳 税 人, 其 所 承 担 的 税 额 被 用 于 何 地 何 事 及 何 人 即 预 算 的 透 明 性 不 仅 要 有 形 式 上 的 及 时 公 开, 而 且 公 开 的 预 算 在 内 容 上 必 须 全 面 细 致 与 客 观 但 出 于 技 术 或 制 度 原 因, 对 该 原 则 不 同 程 度 的 偏 离 导 致 预 算 内 容 模 糊 残 缺 的 形 式 上 的 公 开, 形 成 了 透 明 度 的 差 异, 在 实 质 上 是 对 纳 税 人 知 情 权 的 损 害 根 据 上 述 标 准, 公 众 拥 有 并 委 托 政 府 进 行 管 理 的 资 金 从 性 质 上 来 说 主 要 应 该 包 括 三 类 : 一 是 政 府 一 般 性 基 金 政 府 为 社 会 提 供 公 共 产 品 和 服 务 使 用 的 资 金, 109

120 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 范 围 覆 盖 政 府 预 算 内 外 资 金 基 金 主 要 来 源 于 公 众 缴 纳 的 税 收 和 各 种 费 用, 这 部 分 资 金 的 使 用 情 况 直 接 关 系 到 政 府 对 公 众 的 受 托 责 任 的 实 现, 是 预 算 透 明 度 实 现 的 最 主 要 最 基 本 载 体 ; 二 是 社 会 保 障 基 金 政 府 为 保 障 社 会 成 员 基 本 生 活 标 准 进 行 收 入 再 分 配 的 资 金 一 般 由 政 府 和 社 会 共 同 筹 集, 由 政 府 受 托 管 理, 或 委 托 其 他 机 构 管 理, 政 府 负 有 托 底 责 任 如 果 社 会 保 障 基 金 的 运 转 不 为 公 众 知 晓, 则 不 能 反 映 政 府 执 行 财 政 政 策 的 全 貌 ; 三 是 公 共 企 业 基 金 政 府 投 资 于 生 产 经 营 活 动 所 占 用 的 资 金, 即 经 营 性 的 国 有 资 产 在 从 事 商 业 活 动 的 同 时 又 充 当 了 政 府 实 现 公 共 政 策 的 工 具 以 上 三 类 基 金 基 本 上 覆 盖 了 政 府 的 公 共 资 金, 透 明 度 要 求 信 息 的 披 露 应 该 覆 盖 这 些 基 金, 对 任 何 一 类 基 金 制 度 上 的 忽 略 都 会 使 信 息 使 用 者 无 法 全 面 了 解 公 共 资 金 的 运 作 情 况 第 二 三 类 资 金 的 有 关 信 息 尚 无 系 统 的 政 府 报 告 制 度, 而 第 一 类 资 金, 政 府 只 提 供 了 其 中 的 一 部 分, 即 预 算 内 收 支, 另 一 部 分 作 为 预 算 外 资 金 没 有 体 现 在 政 府 报 告 中 1 人 大 审 议 的 都 是 预 算 内 开 支, 而 土 地 出 让 收 入 等 预 算 外 的 收 入 都 不 在 其 中 尽 管 预 算 法 ( 修 订 草 案 ) 有 了 较 大 的 改 进, 规 定 了 政 府 的 一 切 收 支 应 该 全 部 纳 入 预 算 但 是, 这 里 的 政 府 收 支 概 念 范 围 是 不 明 确 的 例 如, 国 有 企 业 的 未 上 缴 利 润 是 不 是 政 府 收 入, 在 条 款 中 没 有 明 确 规 定 不 管 这 项 收 入 是 否 纳 入 预 算, 它 都 是 政 府 的 收 入, 都 应 该 属 于 政 府 有 责 任 提 供 的 财 政 信 息 范 围 此 外, 还 有 未 包 含 在 前 述 项 目 之 内 的 所 有 各 项 基 金 收 支 总 之, 我 国 目 前 公 开 的 预 算, 并 非 全 面 完 整 意 义 的 政 府 收 支 全 口 径 预 算 此 外, 政 府 部 门 应 提 供 的 资 产 负 债 信 息 包 括 所 有 权 归 政 府 的 一 切 资 产 以 及 最 终 由 政 府 承 担 的 一 切 负 债, 政 府 行 政 部 门 有 责 任 提 供 行 政 事 业 单 位 的 固 定 资 产 和 负 债 报 表, 各 类 社 会 保 障 基 金 的 资 产 负 债 表 以 及 国 有 企 业 的 资 产 负 债 表 但 从 目 前 实 际 来 看, 旧 的 预 算 法 基 本 上 不 涉 及 资 产 与 负 债 的 信 息, 从 而 使 得 资 产 及 负 债 的 存 量 信 息 不 能 显 现 预 算 法 ( 修 订 草 案 ) 在 这 方 面 也 未 能 做 出 明 确 的 规 定 当 然, 信 息 公 开, 是 有 限 度 的 公 开, 过 度 的 信 息 公 开 也 是 不 可 取 的 这 一 点, 在 政 府 信 息 公 开 条 例 第 14 条 明 确 规 定 : 除 了 国 家 明 文 规 定 的 涉 及 国 家 安 全 的 国 家 机 密 信 息 涉 及 经 济 安 全 的 商 业 机 密 和 个 人 隐 私 信 息 这 3 类 信 息 之 外, 有 1 蒋 洪. 公 开 透 明 是 预 算 法 制 化 管 理 的 基 础 [J]. 上 海 财 经 大 学 学 报,2008 年 第 6 期 110

121 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 14 类 信 息 必 须 公 开 预 算 信 息 公 开 的 具 体 化 程 度 不 足 公 众 对 预 算 透 明 度 的 要 求 是 在 既 定 的 信 息 披 露 范 围 和 内 容 中 得 到 尽 可 能 多 的 信 息, 这 需 要 从 信 息 披 露 具 体 化 的 范 畴 展 开 预 算 信 息 具 体 化 原 则 的 意 义 在 于 : 随 着 预 算 收 支 不 断 细 化, 政 府 的 自 由 裁 量 权 被 不 断 地 缩 小, 当 支 出 被 细 化 到 技 术 边 界 的 时 候, 信 息 披 露 则 达 到 了 最 优 值 明 确 规 定 信 息 的 具 体 化 程 度 主 要 是 特 别 强 调 部 门 预 算 的 细 化 这 是 因 为, 滥 用 和 浪 费 公 共 资 金 的 行 为 都 体 现 在 公 共 支 出 的 细 节 中, 在 一 个 笼 统 的 层 面 上, 公 共 资 金 的 浪 费 和 滥 用 不 容 易 被 发 现 尽 管 预 算 法 ( 修 订 草 案 ) 比 预 算 法 改 进 了 一 步, 规 定 预 算 应 该 按 功 能 分 类 和 按 经 济 分 类 编 列 到 项 级 科 目, 部 门 支 出 预 算 应 当 分 别 表 列 基 本 支 出 预 算 和 项 目 支 出 预 算 但 是, 对 于 判 断 支 出 的 合 理 性 来 说, 部 门 依 然 是 一 个 过 于 笼 统 的 概 念, 因 为 部 门 是 由 很 多 所 属 单 位 构 成 的, 把 各 单 位 的 支 出 汇 总 在 一 起, 就 很 难 判 断 支 出 是 否 合 理, 也 不 容 易 发 现 其 中 存 在 的 问 题 因 而 容 易 产 生 政 府 部 门 公 布 笼 统 信 息, 而 将 详 细 信 息 予 以 保 留 的 情 况 问 题 并 不 在 于 预 算 的 编 制 科 目 是 否 科 学, 而 在 于 这 些 科 目 没 有 细 化 到 一 定 的 程 度 当 前 公 布 的 部 门 预 算 报 告 不 仅 缺 乏 亲 善 公 民 的 分 类, 也 使 用 过 于 模 糊 和 专 业 化 的 预 算 语 言, 结 果 是 预 算 文 件 就 像 一 个 谜, 普 通 人 没 有 任 何 方 法 理 解 预 算 语 言 ( 以 至 ) 一 脸 茫 然 年 报 送 全 国 人 大 审 议 的 部 门 预 算 仍 只 有 编 制 部 门 预 算 数 171 家 中 的 74 家, 这 在 全 面 性 方 面 无 疑 是 有 欠 缺 的 ; 在 预 算 的 精 细 化 方 面, 向 各 级 人 大 报 送 的 部 门 预 算 大 多 仍 停 留 在 类 一 级, 只 有 一 些 重 点 支 出 明 细 到 款 级 科 目, 项 目 级 预 算 极 为 罕 见 以 2008 年 举 办 奥 运 2009 年 实 施 4 万 亿 经 济 刺 激 方 案 这 样 的 盛 事 大 事 而 论, 一 般 民 众 很 难 从 预 算 报 告 中 读 到 这 方 面 的 明 确 信 息 ; 在 预 算 信 息 准 确 性 方 面, 财 政 税 收 统 计 诸 部 门 还 未 能 做 到 规 范 化 基 础 上 的 有 机 协 调, 所 公 布 的 数 据 之 间 的 差 异 矛 盾 时 有 所 见, 也 势 必 让 预 算 的 透 明 性 蒙 上 令 人 疑 惑 的 阴 影 当 前 披 露 的 预 算 信 息 的 专 业 性 很 强, 披 露 的 仍 是 总 量 信 息, 并 不 披 露 预 算 支 出 用 于 哪 些 具 体 的 活 动 或 规 划, 只 是 披 露 预 算 条 目 ( 例 如 人 员 和 公 用 经 费 ) 类 别 1 王 雍 君. 全 球 视 野 中 的 中 国 财 政 透 明 度 --- 中 国 的 差 距 与 努 力 方 向 [J]. 国 际 经 济 评 论,2003 年 第 7-8 期 111

122 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 下 的 信 息 目 前 支 出 方 面 是 按 功 能 经 济 性 质 分 类 的 信 息, 大 多 还 停 留 在 类 和 款 上, 很 少 能 细 化 到 项 和 目 例 如, 医 疗 卫 生 支 出 领 域 中 的 儿 童 保 健 规 划 艾 滋 病 防 治 规 划 等 与 活 动 方 面 的 信 息 仍 然 没 有 披 露 这 些 信 息 恰 恰 为 许 多 普 通 公 众 和 利 益 相 关 者 最 为 关 注 只 有 通 过 规 划 和 活 动 层 面 的 信 息, 才 能 真 正 让 公 众 了 解 政 府 的 钱 究 竟 花 在 哪 里 去 了 类 似, 在 2009 年 全 国 两 会 上 海 团 的 小 组 会 上, 全 国 人 大 代 表 王 恩 多 对 财 政 预 算 中 其 他 的 表 述 深 表 质 疑 : 科 技 部 总 的 经 费 是 亿, 但 是 其 中 其 他 支 出 是 69.5 亿, 占 了 总 支 出 的 三 分 之 一, 这 个 其 他 到 底 包 括 哪 些 部 分? 这 种 粗 线 条 的 预 算 下 面, 掩 藏 了 很 多 不 便 让 公 众 了 解 的 内 容 例 如 三 公 费 用 诸 多 行 政 费 用, 尤 其 是 行 政 人 员 工 资 蔡 定 剑 教 授 从 2007 年 起, 在 上 海 市 闵 行 区 试 点 预 算 改 革, 在 将 预 算 表 细 化 后, 发 现 其 公 开 存 在 障 碍 因 为 这 个 预 算 表 上 显 示, 公 务 员 的 工 资 是 市 民 平 均 工 资 的 3 倍 在 这 种 情 况 下 政 府 的 选 择 是 : 要 么 不 公 开, 要 么 把 这 些 敏 感 的 数 字 藏 起 来 在 目 前 预 算 公 开 已 是 大 势 所 趋 的 形 势 下, 政 府 部 门 更 好 的 选 择 是 把 这 些 敏 感 数 字 藏 起 来 上 海 财 经 大 学 完 成 的 2010 中 国 省 级 行 政 机 关 透 明 度 调 查 也 发 现, 在 给 予 其 正 式 答 复 的 109 个 政 府 部 门 中, 只 有 18 个 主 动 公 开 部 分 财 政 信 息, 基 本 无 单 位 公 布 津 贴 补 贴 出 国 费 招 待 费 等 三 公 消 费 1 尽 管 2011 年 4 月 14 日, 科 技 部 率 先 在 已 经 公 开 预 算 的 88 家 中 央 部 门 中, 率 先 公 开 出 国 费 车 辆 购 置 及 运 行 费 公 务 接 待 费 等 三 公 经 费, 成 为 今 年 第 一 个 公 布 三 公 预 算 的 中 央 部 委, 其 三 公 经 费 预 算 为 万 元 虽 然 绝 大 多 数 政 府 部 门 对 预 算 公 开 作 出 了 积 极 的 回 应, 但 从 其 公 布 的 信 息 来 看, 敏 感 的 三 公 费 用 被 做 了 技 术 性 的 隐 匿 性 处 理 隐 藏 预 算 信 息 对 消 除 政 府 官 员 三 公 费 用 的 疑 虑 并 无 太 大 作 用 但 这 些 信 息 对 于 追 踪 纳 税 人 的 钱 究 竟 用 到 何 处 去 了 至 关 紧 要 2 此 外, 一 些 比 较 敏 感 的 信 息 如 会 议 开 支 地 方 政 府 债 务 财 政 担 保 税 收 支 出 ( 通 过 税 收 优 惠 放 弃 的 收 入 ) 拖 欠 和 社 会 保 障 开 支 资 金 缺 口 等 都 没 有 公 布 出 来 在 披 露 各 类 预 算 支 出 的 标 准 定 额, 预 期 实 现 的 绩 效 目 标 如 何 实 现 预 期 绩 效 目 标 预 算 中 包 括 哪 些 单 位 中 央 对 地 方 转 移 支 付 的 分 配 的 具 体 时 间 段 等 预 算 数 据 信 息 时, 预 算 文 件 应 披 露 这 些 预 算 数 据 所 依 据 的 预 测 假 设, 即 在 什 么 假 设 参 数 ( 条 件 ) 1 蒋 洪, 刘 小 兵. 中 国 省 级 财 政 透 明 度 评 估 [J]. 上 海 财 经 大 学 学 报,2009 年 第 4 期 2 蔡 定 剑. 公 共 预 算 改 革 应 该 如 何 推 进 [J]. 人 民 论 坛,2010 年 第 281 期 112

123 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 下 得 到 的 这 些 数 据 因 为, 这 些 信 息 对 于 判 断 预 算 文 件 的 质 量 与 可 信 度 至 关 紧 要 对 于 基 本 建 设 项 目 和 行 政 经 费 预 算 执 行 情 况 的 公 开 问 题, 有 关 部 门 表 示, 本 着 积 极 稳 妥 的 原 则,2011 年 暂 采 取 统 计 的 方 式, 获 取 基 本 建 设 支 出 和 行 政 经 费 预 算 数 和 决 算 数 在 从 计 划 财 政 走 向 公 共 财 政 转 变 的 进 程 中, 由 于 预 算 信 息 与 国 家 行 政 管 理 体 制 改 革 的 进 程 相 关, 虽 然 公 开 了 一 系 列 的 预 算 表 格, 但 很 多 信 息 仍 然 是 不 透 明 的, 包 括 部 门 的 结 构 与 职 能 部 门 在 预 算 年 度 的 政 策 取 向 与 工 作 重 点 部 门 账 目 ( 尤 其 是 现 金 流 入 流 出 与 余 额 ) 以 及 财 政 筹 划 的 大 量 细 节 另 外, 对 于 信 息 接 受 者 而 言, 当 前 公 开 的 部 门 预 算 仍 然 难 以 满 足 可 理 解 及 时 便 于 国 际 比 较 可 靠 以 及 便 于 精 确 评 估 等 标 准 可 见, 我 国 的 预 算 文 件 的 披 露 离 具 体 项 目 支 出 信 息 的 公 开 还 有 很 长 一 段 时 间 针 对 我 国 目 前 部 门 预 算 的 公 开 情 况, 国 际 预 算 促 进 会 认 为, 需 要 更 细 化 的 分 类 信 息 来 决 定 预 算 是 否 符 合 政 策 目 标, 以 及 对 各 行 业 资 源 分 配 情 况 进 行 分 析 国 际 预 算 促 进 会 举 例 指 出, 南 非 科 技 部 (Department of Science and Technology) 的 预 算 长 达 32 页 之 多 在 我 国 要 寻 找 部 门 预 算 信 息 并 不 容 易 尽 管 不 同 的 部 门 在 各 自 网 站 公 布 了 预 算, 但 并 没 有 政 府 总 体 支 出 如 何 分 配 至 各 部 委 的 统 一 的 细 分 信 息 国 际 预 算 促 进 会 以 印 度 财 政 部 为 例 指 出, 印 度 财 政 部 在 其 网 站 上 公 布 所 有 部 委 的 独 立 预 算 预 算 信 息 公 开 的 时 间 滞 后 什 么 时 间 知 晓 在 一 定 意 义 上 就 是 预 算 过 程 过 程 中 不 同 主 体 权 限 和 功 能 发 挥 的 基 础 1 目 我 国 预 算 年 度 采 用 的 是 历 年 制, 而 全 国 人 代 会 是 每 年 的 3 月 份, 这 造 成 预 算 年 度 与 人 代 会 会 期 不 一 致 各 级 政 府 预 算 经 人 代 会 审 批 通 过 后, 实 际 下 达 到 各 预 算 单 位 的 时 间 又 进 一 步 滞 后, 结 果 造 成 我 国 每 个 预 算 年 度 都 有 很 长 时 间 处 于 无 预 算 状 态 运 行 由 于 预 算 下 达 时 间 较 晚, 因 此 年 初 资 金 往 往 不 尽 合 理, 导 致 预 算 执 行 过 程 中 追 加 调 整 频 繁, 影 响 了 预 算 执 行 的 严 肃 性 首 先, 预 算 信 息 滞 后 尽 管 自 2010 年 开 始 中 央 及 部 分 省 份 预 算 案 能 及 时 向 社 会 公 布, 但 大 多 数 地 方 财 政 预 算 案 不 能 及 时 公 开 由 于 目 前 政 府 所 提 供 的 预 算 信 息 是 滞 后 的, 社 会 公 众 不 能 及 时 了 解 预 算 和 决 算 目 前, 我 们 预 算 制 度 中 对 于 1 何 俊 志. 预 算 透 明 的 理 论 源 流 和 国 际 实 践 [J]. 国 家 行 政 学 院 报,2008 年 第 2 期 113

124 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 行 政 系 统 外 的 其 他 相 关 主 体 知 晓 预 算 草 案 和 参 与 预 算 决 策 都 基 本 上 在 第 二 次 上 下 之 中, 实 际 上 此 阶 段 因 决 策 时 间 短, 很 多 主 体 没 有 足 够 时 间 读 懂 预 算 草 案, 因 此, 透 明 度 的 实 效 很 低 人 大 代 表 委 员 在 短 短 几 天 会 期 中 要 作 出 认 真 审 查 显 然 力 不 从 心, 并 且 大 量 信 息 即 使 在 事 后 很 长 时 间 也 无 从 查 找 其 次, 预 算 信 息 没 有 跨 年 度 数 据, 缺 乏 可 比 性 预 算 公 开 要 重 视 现 在 时, 也 不 能 忽 视 过 去 式, 按 国 际 惯 例, 在 预 算 文 件 披 露 信 息 方 面 要 求 及 时, 在 预 算 年 度 开 始 前 即 予 披 露, 并 且 通 常 至 少 需 要 跨 越 三 个 年 度 如 :2010 年 的 预 算 文 件 需 要 披 露 2008 年 实 际 数 2009 年 预 计 数 2010 年 的 预 算 数, 采 纳 中 期 预 算 框 架 的 国 家, 通 常 还 需 要 披 露 预 算 年 度 之 后 的 至 少 两 个 年 度 的 预 测 数 1 比 如 : 在 国 有 预 算 收 入 的 数 据 中, 财 政 部 最 好 能 提 供 前 一 年 的 数 据, 这 样 才 具 有 可 比 性 ; 如 在 国 企 利 润 比 例 等 数 据 中, 若 能 提 供 上 一 年 的 相 关 数 据, 就 可 以 看 到 这 些 领 域 运 营 情 况 的 好 坏 目 前, 提 到 预 算 公 开, 主 要 被 认 为 公 开 当 年 和 近 一 两 年 的 数 字, 而 前 几 年 的 预 算 是 否 公 开, 目 前 还 未 形 成 一 个 共 识 对 此, 正 在 修 改 中 的 预 算 法 有 必 要 关 注, 其 实, 无 论 是 现 在 的 预 算 信 息 还 是 前 几 年 的 预 算 信 息, 都 是 公 众 有 权 知 晓 的 政 府 信 息, 信 息 公 开 条 例 要 求 预 算 公 开, 也 未 对 二 者 进 行 区 别 对 待 预 算 信 息 公 开 的 方 式 尚 未 法 定 预 算 信 息 本 身 是 无 形 的, 它 必 须 通 过 一 定 的 方 式 体 现 出 来, 要 以 某 种 信 息 渠 道 为 依 托 真 正 实 现 良 好 的 预 算 透 明 度 需 要 畅 通 的 信 息 渠 道, 即 公 众 能 够 比 较 容 易 获 得 预 算 信 息 否 则, 即 便 政 府 公 开 了 预 算 信 息, 由 于 公 众 很 难 获 得, 预 算 透 明 就 失 去 了 意 义 预 算 信 息 渠 道 的 畅 通, 具 体 体 现 在 预 算 信 息 公 开 方 式 上 由 于 各 种 信 息 传 播 载 体 所 体 现 的 功 能 不 同, 政 府 采 取 何 种 方 式 一 定 程 度 上 体 现 了 政 府 对 信 息 公 开 的 态 度 在 目 前 的 地 方 政 府 预 算 运 行 的 过 程 中, 公 众 基 本 不 能 获 得 各 种 预 算 信 息 即 使 是 预 算 信 息 相 当 简 单 的 提 交 给 人 民 代 表 大 会 审 议 的 预 算 草 案, 也 只 有 人 民 代 表 才 有 权 获 得 ; 目 前 仍 然 还 有 相 当 一 部 分 地 方 将 这 一 份 文 件 也 视 作 为 秘 密 文 件 而 在 会 后 收 回 1 王 雍 君. 中 国 的 预 算 改 革 : 评 述 与 展 望 [J]. 经 济 社 会 体 制 比 较,2008 年 第 1 期 114

125 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 (1) 预 算 文 件 书 面 预 算 文 件 尽 可 能 地 把 可 以 对 外 公 开 的 信 息 整 合 到 一 起, 描 述 这 些 资 源 中 的 可 用 信 息 以 及 提 供 获 取 这 些 信 息 的 帮 助, 对 公 众 具 有 特 别 重 要 的 意 义 我 国 目 前 提 供 的 预 算 文 件 非 常 单 一, 现 行 预 算 程 序 中 并 不 要 求 提 供 中 期 宏 观 经 济 预 测 与 财 政 预 测 财 政 政 策 报 告 税 收 支 出 报 告 负 债 报 告 绩 效 信 息 风 险 信 息 等, 因 此 与 预 算 相 关 的 一 些 信 息 很 难 得 到 要 使 预 算 文 件 的 公 开 具 有 意 义, 所 公 开 的 预 算 文 件 必 须 满 足 一 系 列 特 定 要 求 : 政 策 目 标 优 先 事 项 和 主 要 活 动 需 要 得 到 重 点 强 调, 预 算 文 件 的 格 式 应 该 能 清 晰 地 说 明 公 共 资 源 分 配 的 基 本 根 据 所 在, 可 能 的 情 况 下 还 应 在 预 算 规 划 中 顾 及 公 众 的 反 馈 1 当 前 政 府 部 门 公 布 的 预 算 表 格 远 未 满 足 这 些 要 求 此 外, 预 算 书 面 文 件 更 新 速 度 慢, 而 且 成 本 往 往 较 高, 不 利 于 普 通 公 众 获 得, 从 而 影 响 了 透 明 度 的 实 现 2 (2) 新 闻 媒 介 这 是 最 为 快 捷 和 及 时 的 公 布 渠 道 最 典 型 的 是 在 每 年 立 法 机 构 审 议 政 府 预 算 报 告 期 间, 通 过 新 闻 发 布 稿 记 者 招 待 会 新 闻 专 稿 系 列 报 导 和 记 者 专 访 的 形 式 及 时 公 布 相 关 信 息, 便 于 社 会 公 众 迅 捷 获 得 有 关 财 政 年 度 预 算 执 行 数 据 和 下 一 年 度 预 算 数 据 信 息 新 闻 媒 体 能 够 获 得 预 算 信 息 的 唯 一 机 会 是 人 民 代 表 大 会 所 通 过 的 预 算 报 告, 但 是 这 一 机 会 也 因 地 域 和 政 府 层 级 的 差 异 而 有 所 不 同 部 分 地 方 的 媒 体 曾 经 报 道 过 一 些 人 大 预 算 活 动 的 新 闻 和 评 论, 但 是 报 道 数 量 和 报 道 中 所 涉 及 的 预 算 信 息 都 非 常 有 限, 而 且, 在 相 关 的 报 道 中 也 基 本 没 有 出 现 具 体 的 预 算 数 据 广 播 媒 体 使 预 算 信 息 的 传 播 更 为 迅 速, 其 所 具 有 的 共 时 性 使 不 同 地 区 的 公 众 可 在 同 一 时 间 接 受 到 同 一 信 息 但 这 种 信 息 披 露 方 式 需 要 借 助 电 视 机 收 音 机 等 工 具, 并 受 电 力 信 号 发 射 台 的 工 作 状 态 影 响, 并 且 线 性 传 播 特 性 决 定 了 公 众 只 能 按 时 间 顺 序 进 行 收 看, 而 不 能 颠 倒 顺 序 反 复 观 看 而 且, 忽 略 了 观 众 收 集 信 息 交 流 互 动 的 需 要 (3) 网 络 相 比 较 传 统 媒 介, 网 络 披 露 信 息 更 及 时 更 广 泛 更 方 便 更 完 整, 最 有 利 于 预 算 透 明 度 的 实 现 通 过 信 息 网 络 的 控 制 与 协 调, 实 现 信 息 资 源 的 共 享, 需 要 政 府 付 出 的 努 力 较 多 除 了 原 始 信 息 的 披 露, 为 了 便 于 公 众 获 得 与 理 解, 政 府 一 般 需 将 信 息 分 类 整 理 加 工, 因 此 成 本 较 高 信 息 公 开 透 明 的 新 时 代 对 省 级 及 部 分 地 区 的 财 政 网 站 情 况 的 有 关 调 查 分 析 ( 截 至 2010 年 1 月 31 日 ) 显 示, 在 这 一 公 众 获 取 信 息 的 最 佳 平 台 建 设 上 还 不 尽 如 人 意, 主 要 表 现 在 : 1 王 雍 君. 全 球 视 野 中 的 中 国 财 政 透 明 度 --- 中 国 的 差 距 与 努 力 方 向 [J]. 国 际 经 济 评 论,2003, 第 7-8 期 2 葛 永 波, 申 亮. 财 政 透 明 度 衡 量 问 题 研 究 一 个 分 析 框 架 [J]. 财 政 研 究,2009 年 第 12 期 115

126 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 在 网 站 设 置 上, 有 部 分 地 区 没 有 专 用 的 信 息 公 开 栏, 搜 索 工 具 不 能 使 用, 页 面 设 置 混 乱 一 些 省 份 预 决 算 信 息 没 有 公 开 或 者 是 公 开 的 内 容 非 常 宽 泛, 缺 乏 细 化 分 类, 难 以 通 过 阅 读 预 算 报 告 掌 握 政 府 财 政 收 支 的 具 体 情 况 预 算 外 收 支 情 况 的 公 开 程 度 还 不 能 令 人 满 意, 只 有 少 数 省 份 公 开 了 预 算 外 财 政 专 户 收 支 总 表, 有 详 细 的 预 算 外 资 金 收 支 的 预 决 算, 多 数 地 方 没 有 能 够 就 预 算 外 资 金 公 布 数 据 在 预 算 信 息 数 据 更 新 上 显 得 滞 后, 有 些 省 份 还 停 留 在 2006 年 的 情 况 对 于 财 政 监 督 模 块 设 置, 从 形 式 上 看 基 本 所 有 网 站 都 设 有 相 关 模 块, 但 具 体 来 讲 就 有 很 大 差 别, 有 些 地 方 仅 仅 是 摆 设, 多 数 地 方 只 是 公 开 一 个 邮 箱 便 于 公 众 提 建 议 有 些 政 府 部 门 则 设 置 了 问 答 模 块, 并 将 公 众 提 问 与 工 作 人 员 答 复 公 示, 从 答 复 内 容 来 看 有 的 网 站 对 公 众 提 问 答 复 不 够 详 细 具 体, 也 不 够 及 时 预 算 信 息 公 开 的 主 体 不 明 确 对 于 预 算 公 开 的 主 体 和 对 象, 学 界 有 广 义 和 狭 义 两 种 观 点 按 一 般 狭 义 的 理 解, 预 算 公 开 的 主 体 是 各 级 政 府, 公 开 的 对 象 是 各 级 人 大 广 义 的 预 算 公 开, 其 主 体 对 象 和 内 容 要 更 加 广 泛 预 算 公 开 的 主 体 应 该 包 括 掌 握 预 算 各 个 阶 段 信 息 的 主 体, 不 仅 仅 指 各 级 政 府 而 预 算 公 开 的 对 象 除 了 人 大, 甚 至 可 以 涵 盖 到 所 有 的 公 众 众 多 的 预 算 主 体 基 于 其 不 同 的 职 权 及 由 此 而 产 生 的 预 算 偏 好, 是 远 比 私 人 预 算 难 于 协 调 的 我 国 地 方 政 府 的 内 部 透 明 度 要 明 显 大 于 外 部 透 明 度, 即 政 府 机 构 体 系 内 部 的 主 体 获 取 信 息 的 程 度 要 明 显 大 于 媒 体 和 公 众 即 使 对 于 内 部 透 明 度 而 言, 在 各 预 算 主 体 内 部, 也 不 是 所 有 的 机 构 都 能 够 获 得 完 全 充 分 预 算 信 息 原 因 在 于 : 目 前 相 关 的 法 律 法 规 对 公 共 预 算 信 息 公 开 的 主 体 及 相 关 权 责 分 配 的 规 定 欠 明 确 在 公 开 的 主 体 界 定 上, 条 例 仅 界 定 为 各 级 政 府 及 政 府 指 定 的 政 府 信 息 公 开 机 构 的 规 定, 没 有 进 一 步 明 确 其 他 相 关 部 门, 如 财 政 部 门 预 算 编 制 办 等 部 门 的 责 任, 以 及 共 同 责 任 下 各 自 的 权 责 问 题 而 且, 缺 少 专 门 的 预 算 法 来 设 定 预 算 规 则 与 程 序, 界 定 和 制 约 国 家 预 算 主 体 的 预 算 权 力 与 私 人 预 算 是 预 算 主 体 分 配 和 使 用 自 己 的 经 济 资 源 不 同, 在 公 共 预 算 中, 预 算 编 制 预 算 执 行 的 决 策 者 与 财 政 资 金 的 来 源 者 是 分 离 的 从 法 律 意 义 而 言, 支 配 自 己 的 经 济 资 源 是 权 利, 支 配 他 人 的 经 济 资 源 则 意 味 着 责 任 目 前 相 关 的 法 律 法 规 对 逃 避 义 务 行 为 的 1 李 燕. 财 政 信 息 公 开 透 明 是 预 算 监 督 管 理 的 基 础 [J]. 财 政 研 究,2010 年 第 6 期 116

127 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 预 算 主 体 的 惩 处 措 施 规 定 弹 性 较 大, 惩 戒 方 式 不 具 体, 实 践 中 较 难 操 作, 导 致 预 算 主 体 缺 少 主 动 公 开 透 明 的 动 力 预 算 信 息 公 开 的 法 律 体 系 差 异 美 国 的 法 律 规 定, 联 邦 财 政 预 算 的 形 成 和 执 行 的 全 过 程 都 必 须 公 开 进 行 一 是 须 对 预 算 过 程 的 日 程 行 为 主 体 行 为 内 容 和 行 为 要 明 确 公 布 ; 二 是 国 会 各 委 员 会 的 听 证 和 审 议, 除 极 少 数 法 律 规 定 的 情 形 外, 都 对 公 众 全 过 程 开 放 ; 三 是 所 有 联 邦 政 府 有 关 预 算 的 正 式 文 件 都 必 须 同 时 公 之 于 众 法 律 上 的 这 些 规 定 充 分 保 证 了 美 国 预 算 的 公 开 性 和 透 明 度, 便 于 接 受 公 众 的 监 督 澳 大 利 亚 和 德 国 法 律 规 定, 预 算 编 制 过 程 中, 财 政 部 门 应 当 广 泛 听 取 公 众 和 社 会 团 体 对 预 算 安 排 的 意 见 和 建 议, 同 时 向 预 算 单 位 和 社 会 公 众 公 布 与 预 算 编 制 相 关 的 全 部 文 件 ; 议 会 审 查 预 算 时 允 许 公 民 旁 听, 并 可 以 向 财 政 部 门 索 要 预 算 文 本 英 国 法 律 规 定, 预 算 编 制 审 查 的 全 过 程 都 应 当 向 社 会 公 开, 公 民 有 权 索 要 相 关 资 料 我 国 现 行 的 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 ( 简 称 预 算 法 )1994 年 颁 布,1995 年 1 月 1 日 起 执 行, 至 今 已 有 将 近 二 十 年 的 时 间 长 期 以 来, 预 算 都 是 作 为 机 密 对 待, 在 人 代 会 上, 预 算 会 打 上 机 密 字 样, 只 发 给 代 表, 并 且 会 后 立 即 收 回 以 决 算 为 例, 预 算 法 规 定 决 算 由 人 大 常 委 会 审 查 批 准, 但 由 于 要 待 上 级 财 政 批 复, 执 行 中 地 方 财 政 在 每 年 终 了 后 数 月 都 无 法 提 交 决 算 草 案 给 人 大, 已 失 去 了 审 批 意 义 修 改 预 算 法, 将 预 算 公 开 入 法, 这 样 的 呼 声 已 持 续 了 许 多 年, 然 而, 一 度 盛 传 要 上 2012 年 两 会 审 议 的 预 算 法 修 订 草 案 仍 没 有 出 现 在 人 大 的 会 议 日 程 上 没 有 法 律 体 系 作 为 支 撑, 政 府 预 算 也 难 以 做 到 真 正 的 透 明 与 公 开 在 中 国 转 型 期 的 特 异 背 景 下, 中 国 政 府 预 算 透 明 度 同 西 方 发 达 国 家 相 比, 存 在 政 治 经 济 社 会 和 文 化 等 环 境 差 异 ( 见 图 5-1) 提 高 中 国 政 府 预 算 透 明 度, 要 基 于 这 些 环 境 差 异, 探 寻 一 条 适 合 中 国 国 情 的 道 路 117

128 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 6 章 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 的 互 动 影 响 机 制 随 着 我 国 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立, 政 府 行 政 成 本 问 题 逐 渐 引 起 人 们 的 关 注, 行 政 成 本 的 概 念 也 由 此 产 生 在 经 济 高 速 发 展 的 今 天, 政 府 的 行 政 成 本 不 断 加 大, 行 政 成 本 过 高 不 仅 造 成 资 源 的 严 重 浪 费, 而 且 导 致 政 府 运 作 效 率 低 下, 影 响 政 府 的 社 会 公 信 力 因 此 降 低 行 政 成 本, 建 立 廉 价 政 府, 是 世 界 各 国 政 府 追 求 的 目 标, 也 是 我 国 政 治 体 制 改 革 的 基 本 目 标 之 一 加 强 政 府 行 政 成 本 问 题 的 研 究, 对 加 快 行 政 体 制 改 革, 建 立 廉 价 政 府 具 有 重 要 的 现 实 意 义 6.1 行 政 成 本 的 相 关 概 念 对 行 政 成 本 的 界 定 目 前, 我 国 学 术 界 对 行 政 成 本 概 念 的 认 识 表 述 不 一, 还 没 有 一 个 权 威 的 解 释, 人 们 对 行 政 成 本 有 多 种 划 分, 如 行 政 管 理 支 出 行 政 管 理 成 本 行 政 业 务 费 政 府 成 本 等 行 政 管 理 学 简 明 辞 典 对 行 政 管 理 支 出 的 界 定 是 : 国 家 权 力 机 关 和 行 政 管 理 机 关 进 行 活 动 所 需 要 的 预 算 费 用, 包 括 行 政 支 出 ( 含 国 家 机 关 经 费 和 人 民 团 体 活 动 补 助 费 ) 和 外 交 支 出 根 据 这 种 界 定, 行 政 管 理 支 出 完 全 在 财 政 预 算 范 围 内, 但 在 实 际 中, 政 府 有 很 多 支 出 为 预 算 外 支 出 和 制 度 外 支 出 夏 书 章 先 生 认 为 : 行 政 成 本 有 不 同 的 界 定, 对 行 政 不 同 的 理 解, 导 致 对 行 政 成 本 不 同 的 界 定 本 课 题 成 员 通 过 对 国 内 相 关 文 献 进 行 梳 理, 认 为 界 定 政 府 行 政 成 本 的 概 念 应 该 先 明 确 两 部 分 的 内 容, 一 是 对 成 本 发 生 主 体 的 界 定, 即 哪 些 层 级 哪 些 部 门 的 成 本 应 包 含 在 内 在 这 一 块, 学 术 界 对 政 府 行 政 成 本 发 生 主 体 的 认 识 基 本 上 没 有 分 歧, 即 包 括 中 央 和 地 方 各 级 立 法 司 法 和 行 政 机 关, 也 就 是 使 用 国 家 行 政 编 制 的 机 关 和 组 织 ; 二 是 对 成 本 客 体 的 界 定, 即 成 本 主 体 消 耗 的 哪 些 支 出 哪 些 费 用 应 包 含 在 内 这 是 目 前 分 歧 较 大 的, 有 的 学 者 主 张 从 狭 义 的 角 度 进 行 界 定, 仅 包 括 行 政 管 理 费 用 ; 有 的 学 者 则 主 张 从 宏 观 的 角 度 进 行 界 定, 但 宏 观 角 度 又 有 所 不 同, 有 的 仅 包 括 财 政 支 出, 不 包 括 预 算 外 支 出, 有 的 既 包 括 财 政 支 出, 也 包 括 预 算 外 118

129 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 支 出 本 课 题 主 要 从 狭 义 和 广 义 两 个 层 面 来 界 定 政 府 行 政 成 本 : 狭 义 层 面 的 政 府 行 政 成 本 主 要 表 现 为 财 政 支 出 指 标 体 系 中 的 行 政 管 理 费, 主 要 指 立 法 司 法 和 行 政 各 级 政 府 机 关 的 日 常 行 政 支 出 广 义 层 面 的 政 府 行 政 成 本 首 先 表 现 为 立 法 司 法 和 行 政 各 级 政 府 机 关 在 履 行 职 责 实 现 行 政 目 标 的 活 动 过 程 中 所 产 生 的 直 接 成 本, 这 主 要 是 通 过 财 政 支 出 和 预 算 外 支 出 指 标 体 现 出 来 其 次 表 现 为 行 政 管 理 过 程 中 所 消 耗 的 行 政 资 源 行 政 资 源 主 要 靠 合 法 途 径 获 得, 但 也 有 制 度 内 和 制 度 外 之 分 制 度 内 行 政 资 源 是 指 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 在 国 家 法 规 制 度 范 围 内 行 政 而 获 取 的 资 源 ; 制 度 外 行 政 资 源 是 指 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 违 反 国 家 法 规 制 度, 因 行 政 权 垄 断 而 获 取 的 资 源 最 后, 由 于 行 政 资 源 投 向 不 同, 行 政 成 本 结 构 具 有 可 变 性 行 政 成 本 构 成 主 要 有 工 资 津 贴 基 本 设 施 费 用 办 公 经 费 等 从 量 的 角 度 看, 构 成 行 政 成 本 的 任 何 部 分 都 是 可 变 的, 但 在 一 定 条 件 下 一 部 分 成 本 变 化 较 小, 如 工 资 等, 可 称 为 不 变 行 政 成 本 ; 一 部 分 成 本 变 化 较 大, 如 会 议 费 招 待 费 等, 可 称 为 可 变 行 政 成 本 狭 义 内 涵 仅 包 括 行 政 管 理 费 政 府 行 政 成 本 直 接 成 本 : 财 政 支 出 + 预 算 外 支 出 广 义 内 涵 行 政 资 源 的 消 耗 成 本 结 构 的 可 变 性 图 6-1 政 府 行 政 成 本 本 课 题 认 为, 将 政 府 行 政 成 本 等 同 于 行 政 管 理 费 显 然 是 不 恰 当 的, 因 此 本 课 题 认 为 要 更 好 地 发 挥 政 府 行 政 成 本 应 有 的 作 用, 从 广 义 的 层 面 认 为 行 政 成 本 是 政 府 部 门 向 社 会 或 公 众 提 供 公 共 服 务 过 程 中 所 必 须 的 行 政 投 入 或 耗 费 的 资 源 119

130 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 影 响 政 府 行 政 成 本 的 因 素 1. 政 府 职 能 政 府 职 能 是 政 府 依 法 对 国 家 和 社 会 公 共 事 务 进 行 管 理 时 应 承 担 的 职 责 和 所 具 有 的 功 能 政 府 职 能 反 映 着 公 共 行 政 的 基 本 内 容 和 活 动 方 向, 同 时 又 是 政 府 机 构 设 置 和 配 置 人 员 的 前 提 和 基 础 政 府 职 能 是 与 相 应 的 政 府 机 构 联 系 在 一 起 的, 有 什 么 样 的 政 府 职 能 就 会 有 什 么 样 的 政 府 机 构, 因 此, 政 府 职 能 对 政 府 行 政 成 本 有 着 直 接 的 影 响 随 着 社 会 的 发 展, 政 府 行 政 职 能 的 扩 展 已 是 一 种 普 遍 现 象, 政 府 职 能 扩 展, 政 府 机 构 就 不 断 膨 胀, 相 应 的 政 府 行 政 成 本 也 必 然 增 加 2. 行 政 行 为 政 府 行 政 行 为 是 政 府 机 关 及 其 公 务 员 执 行 公 务 实 施 行 政 管 理 的 行 为 政 府 部 门 及 其 工 作 人 员 行 为 效 率 的 高 低 直 接 关 系 到 行 政 成 本 的 高 低 在 同 样 的 成 本 和 时 间 内, 有 效 的 行 政 行 为 可 以 实 现 更 多 的 政 府 目 标, 相 反, 无 效 的 行 政 行 为 则 是 对 社 会 财 富 的 虚 耗 所 以, 行 政 行 为 的 有 效 性 决 定 了 政 府 行 政 成 本 的 高 低 3. 政 府 决 策 决 策 是 政 府 行 使 职 能 的 核 心 环 节, 政 府 决 策 正 确 与 否, 直 接 影 响 到 政 府 行 为 的 成 败 政 府 职 能 的 正 确 执 行 和 政 府 行 政 目 标 的 实 现 正 确 的 决 策, 可 以 提 高 政 府 管 理 工 作 的 生 机 和 活 力, 提 高 政 府 工 作 效 率 增 进 社 会 效 益 ; 错 误 的 决 策, 则 会 带 来 经 济 的 损 失 和 社 会 的 低 效 率, 对 当 地 政 治 经 济 文 化 的 发 展 产 生 消 极 影 响 因 此, 政 府 决 策 正 确 与 否, 直 接 影 响 着 政 府 行 政 成 本 的 高 低 4. 行 政 环 境 行 政 环 境 也 即 政 府 管 理 的 环 境, 是 指 围 绕 行 政 活 动 和 行 政 现 象 这 一 主 体 的 外 部 情 况, 各 种 直 接 或 间 接 作 用 和 影 响 行 政 活 动 的 客 观 因 素 的 总 和 行 政 环 境 是 行 政 系 统 赖 以 存 在 和 发 展 不 可 或 缺 的 条 件 美 国 夏 威 夷 大 学 教 授 弗 雷 得 雷 格 斯 在 行 政 生 态 学 一 书 中, 通 过 对 各 国 行 政 生 态 要 素 的 分 析, 提 炼 出 他 认 为 最 重 要 的 五 个 要 素, 分 别 是 : 经 济 要 素 社 会 要 素 沟 通 网 符 号 系 统 和 政 治 构 架 我 们 可 以 把 行 政 环 境 看 成 是 政 治 要 素 经 济 要 素 文 化 要 素 社 会 要 素 和 自 然 要 素 的 集 合 一 方 面, 政 府 的 行 政 活 动 要 在 一 定 的 行 政 环 境 中 进 行 的, 行 政 环 境 直 接 影 响 着 具 体 行 政 活 动 的 成 本 ; 另 一 方 面, 行 政 活 动 也 在 改 造 着 行 政 环 境, 使 行 政 环 境 与 行 政 活 动 相 互 适 应 120

131 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 6.2 我 国 政 府 行 政 成 本 高 的 原 因 任 何 经 营 管 理 活 动 都 应 该 讲 究 成 本 和 效 益, 行 政 活 动 也 不 例 外 行 政 成 本 过 高 制 约 着 政 府 行 政 管 理 的 效 益 为 此, 需 要 对 行 政 成 本 过 高 的 成 因 做 一 分 析 主 要 从 三 个 方 面 来 分 析 : 一 是 人 的 主 观 方 面 的 原 因 ; 二 是 国 家 机 制 方 面 的 原 因 ; 三 是 政 府 结 构 方 面 的 原 因 主 观 方 面 的 原 因 1. 观 念 性 原 因 主 要 表 现 为 缺 乏 行 政 成 本 观 念 在 市 场 经 济 活 动 中, 任 何 单 位 和 个 人 都 会 考 虑 成 本 与 效 益 的 问 题, 想 方 设 法 地 降 低 成 本, 以 最 小 成 本 获 得 最 大 收 益 但 当 前 我 国 政 府 的 工 作 人 员 总 是 认 为 所 花 的 钱 都 是 国 家 的, 多 花 少 花 不 会 影 响 自 己 该 拿 该 得 的, 只 考 虑 眼 前 的 自 身 利 益 另 外 这 与 行 政 价 值 观 错 位 不 无 关 系, 虽 然 我 国 政 府 行 政 的 价 值 准 则 是 全 心 全 意 为 人 民 服 务, 但 在 行 政 过 程 中, 有 的 政 府 部 门 和 公 务 员 优 先 考 虑 的 不 是 人 民 的 利 益, 而 是 本 地 区 本 部 门 和 个 人 的 利 益, 由 此 带 来 的 行 政 成 本 是 无 法 估 量 的 尤 其 是 一 些 领 导 为 了 政 绩 大 搞 重 复 建 设, 造 成 财 政 和 资 源 的 浪 费, 直 接 导 致 了 行 政 成 本 的 增 加 观 念 性 的 因 素 要 从 财 政 体 制 演 进 以 及 经 济 社 会 体 制 改 革 的 大 背 景 中 去 认 识, 既 有 历 史 因 素 的 延 续, 也 有 现 实 因 素 的 使 然 (1) 历 史 因 素 从 历 史 因 素 来 看, 每 个 社 会 都 有 意 识 形 态, 作 为 形 成 大 众 想 法 或 者 共 识 的 基 础, 它 是 与 一 定 社 会 的 经 济 和 政 治 直 接 相 联 系 的 观 念 观 点 概 念 的 总 和 根 据 马 克 思 提 出 的 经 济 基 础 与 上 层 建 筑 社 会 模 型, 社 会 的 生 产 方 式 是 基 础, 上 层 建 筑 在 经 济 基 础 之 上 形 成, 并 组 成 社 会 的 意 识 形 态 经 济 基 础 决 定 着 上 层 建 筑 的 结 构, 因 为 统 治 阶 级 控 制 着 社 会 的 生 产 关 系, 上 层 建 筑 结 构 便 取 决 于 什 么 对 统 治 阶 级 最 为 有 利, 因 此 一 个 社 会 的 意 识 形 态 便 有 巨 大 的 重 要 性 我 国 传 统 的 权 力 制 度 是 皇 权 专 制 制 度, 这 种 专 制 制 度 持 续 了 两 千 多 年, 再 加 上 地 域 的 封 闭 性, 使 这 种 制 度 在 发 展 的 过 程 中 很 少 受 到 外 来 文 化 的 影 响 统 治 者 不 信 任 民 众, 如 论 语 所 说 : 民 可 使 由 之, 不 可 使 知 之 治 国 理 政 强 调 的 是 保 密, 似 乎 越 神 秘 越 121

132 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 有 效, 所 谓 刑 不 可 知, 则 威 不 可 测 计 划 经 济 下 沿 袭 的 我 国 政 府 传 统 的 政 府 行 政 理 念 使 得 政 府 组 织 的 许 多 活 动 都 处 于 不 公 开 状 态, 从 行 政 部 门 的 机 构 设 置 人 员 安 排 资 金 使 用 乃 至 工 作 程 序 均 被 视 为 国 家 机 密, 很 难 为 外 界 所 知 而 且, 绝 大 部 分 政 府 部 门 都 形 成 了 重 视 保 密 而 忽 视 透 明 的 习 惯 做 法 尽 管 实 行 改 革 开 放 以 来, 市 场 已 经 逐 步 成 为 资 源 配 置 的 主 要 机 制, 我 国 经 济 融 入 全 球 经 济 的 程 度 越 来 越 深, 制 约 预 算 公 开 透 明 的 基 本 土 壤 已 经 不 复 存 在 但 时 至 今 日, 有 些 地 方 和 部 门 还 习 惯 性 地 把 政 府 预 算 视 为 高 级 机 密, 预 算 的 透 明 度 还 远 远 不 够 (2) 现 实 因 素 从 现 实 因 素 来 看, 行 政 部 门 官 员 思 想 观 念 转 变 不 到 位, 没 有 充 分 认 识 到 预 算 透 明 的 重 要 政 治 意 义 斯 蒂 格 利 茨 认 为 政 府 透 明 度 应 该 是 信 息 经 济 学 在 政 治 中 重 点 应 用 的 领 域 政 府 官 员 有 较 强 减 少 透 明 度 的 动 机, 因 为 更 高 的 透 明 度 缩 小 了 他 们 的 行 动 范 围, 更 高 的 透 明 度 会 暴 露 出 渎 职 和 腐 败 从 而, 官 员 都 具 有 很 强 的 激 励 去 人 为 制 造 政 府 与 公 众 之 间 的 信 息 不 对 称 ( 保 密 ) 我 国 情 况 错 综 复 杂, 如 果 政 府 高 层 缺 乏 坚 定 的 旨 在 增 进 预 算 透 明 度 的 政 治 意 识, 预 算 制 度 改 革 的 将 会 步 履 维 艰 1 行 政 部 门 官 员 有 预 算 最 大 化 企 图 尼 斯 坎 南 指 出, 官 员 的 效 用 函 数 包 括 薪 金 机 构 或 职 员 的 规 模 社 会 名 望 额 外 所 得 权 力 或 地 位 一 个 官 员 可 能 追 求 下 列 目 标 : 薪 金 职 务 津 贴 公 共 声 誉 权 力 任 免 权 机 构 的 产 出 容 易 改 变 事 物 容 易 管 理 机 构 除 了 最 后 两 项 外, 其 余 的 目 标 都 与 政 府 预 算 规 模 有 单 调 正 相 关 关 系 因 此, 作 为 理 性 经 济 人 的 官 员 也 是 预 算 最 大 化 者 同 时, 在 预 算 收 入 一 定 的 情 况 下, 可 自 由 支 配 预 算 的 份 额 越 大, 官 员 所 能 获 得 的 效 用 也 就 越 大 1 政 府 或 者 可 以 从 所 掌 握 的 信 息 资 源 中 获 得 收 益, 或 者 通 过 隐 瞒 信 息 避 免 损 失, 因 此, 政 府 的 这 种 利 益 相 关 性 使 得 它 在 披 露 信 息 时 不 可 避 免 地 带 有 机 会 主 义 斯 蒂 格 里 茨 (Joseph E.Stiglitz,1999) 在 大 赫 国 际 论 坛 的 演 讲 中 一 针 见 血 地 点 明 了 问 题 的 要 害 所 在 : 问 题 并 不 在 于 公 众 被 剥 夺 及 时 获 取 信 息 的 权 利, 而 在 于 政 治 家 和 政 府 官 员 利 用 自 己 对 信 息 的 控 制 去 扭 曲 信 息 以 从 中 获 益 2 行 政 部 门 的 管 理 者 明 白, 如 果 预 算 彻 底 公 开, 他 们 谋 求 单 位 和 个 人 利 益 的 空 间 也 会 缩 小, 1 李 炜 光, 姚 丽 莎. 财 政 腐 败 原 因 的 制 度 分 析 [J]. 经 济 与 管 理 研 究,2011,(4),p 王 雍 君. 全 球 视 野 中 的 中 国 财 政 透 明 度 --- 中 国 的 差 距 与 努 力 方 向 [J]. 国 际 经 济 评 论,2003,(7-8),

133 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 所 以 就 以 保 密 为 借 口 来 推 延 公 共 预 算 透 明 度 改 革 2 行 政 机 关 缺 乏 公 开 预 算 的 诚 意 虽 然 学 术 界 与 新 闻 媒 体 都 期 待 政 府 行 政 部 门 能 够 如 实 公 开 财 政 收 支, 但 行 政 官 员 们 却 不 会 如 此 做 想 他 们 需 要 考 虑 的 问 题 是 : 为 什 么 要 公 开 财 政 收 支? 公 开 财 政 收 支 对 他 们 有 什 么 好 处? 如 果 公 开 财 政 收 支, 会 因 此 付 出 何 种 代 价? 在 没 有 形 成 普 遍 性 的 制 度 之 前, 公 开 财 政 收 支 无 异 于 政 府 自 断 手 臂 特 别 是 在 发 布 与 政 策 相 关 的 数 字 时, 政 府 往 往 会 借 口 数 字 有 脱 离 实 际 的 危 险 而 拖 延 信 息 的 公 开, 其 目 的 是 逃 避 核 心 部 门 的 监 督 和 控 制 确 实, 预 算 公 开 改 革 有 技 术 问 题, 比 如 编 制 预 算 的 程 序 科 目 细 化 等 问 题 但 预 算 是 否 公 开, 首 先 不 在 技 术, 更 多 的 是 政 治 决 心 问 题, 是 敢 不 敢 公 开 愿 不 愿 意 公 开 接 受 人 民 监 督 的 问 题 只 有 在 解 决 了 想 不 想 愿 不 愿 公 开 预 算 的 态 度 问 题 以 后, 才 能 讨 论 技 术 上 如 何 改 进 的 问 题 如 果 内 心 压 根 就 不 想 公 开 预 算, 或 不 想 把 真 实 的 情 况 告 诉 公 众, 那 么 技 术 专 业 等 就 会 成 为 障 碍, 成 为 看 不 懂 的 借 口 反 之, 则 不 会 成 为 障 碍 确 实, 国 防 外 交 和 国 家 安 全 等 方 面 的 预 算 是 国 家 机 密, 但 绝 大 多 数 公 众 并 不 想 了 解 这 些 方 面 的 预 算 支 出, 他 们 主 要 关 注 的 是 预 算 资 金 的 分 配 原 则 分 配 目 标 和 分 配 方 向, 三 公 消 费 预 算 资 金 的 使 用 效 益 以 及 有 无 寻 租 的 问 题 例 如, 三 公 消 费 是 政 府 自 身 的 花 销, 这 种 消 费 支 出 越 细 化 公 开 越 透 明, 出 现 的 漏 洞 就 会 越 少 但 现 实 已 经 证 明, 这 种 花 销 从 奢 到 俭 难, 依 靠 政 府 自 身 的 改 革 和 内 部 监 督 动 力 不 足 三 公 消 费 之 难, 不 仅 难 在 于 统 计 上 的 条 件 是 否 具 备, 更 难 在 公 开 的 意 愿 是 否 足 够 将 政 府 的 每 一 项 预 算 支 出 进 行 细 化 的 统 计 技 术, 世 界 上 并 非 没 有 成 功 的 经 验 三 公 消 费 是 一 片 模 糊 还 是 亮 出 一 本 明 白 账, 说 到 底 还 是 公 权 力 是 否 能 够 真 正 斩 断 自 身 利 益, 真 正 站 到 公 共 利 益 的 立 场 上 来 此 外, 行 政 部 门 不 屑 公 开 预 算 这 是 因 为 行 政 部 门 认 为 公 众 不 感 兴 趣 公 众 无 法 对 之 进 行 正 确 理 解 甚 至 会 因 而 陷 入 恐 慌 且 有 可 能 将 公 众 引 入 歧 途 但 从 极 端 的 角 度 讲, 这 是 认 为 公 众 无 知, 政 策 必 须 由 优 秀 的 精 英 人 士 来 策 定 的 想 法 在 这 种 认 识 的 指 导 下, 预 算 就 成 为 只 需 要 少 数 人 了 解 和 知 道 的 事 情 了, 公 共 财 政 就 变 成 了 政 府 财 政 或 精 英 财 政, 广 大 群 众 被 边 缘 化 了 1 预 算 编 制 确 实 是 一 项 技 术 活, 需 要 具 备 一 定 的 专 业 知 识, 才 能 真 正 看 得 懂 但 是, 它 与 预 算 1 许 光 建. 提 升 预 算 透 明 度 的 挑 战 与 出 路 [J]. 人 民 论 坛,2010,(281),p

134 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 公 开 并 不 存 在 因 果 关 系, 并 不 是 只 有 所 有 人 都 看 得 懂 了, 预 算 才 能 公 开 2. 行 为 性 原 因 行 为 性 原 因 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 一 是 盲 目 追 求 政 绩 的 行 为 当 前, 我 国 政 府 行 为 多 注 重 短 期 效 益, 缺 乏 长 远 考 虑, 政 府 官 员 单 纯 追 求 政 绩 的 现 象 严 重 主 要 表 现 在 无 视 当 地 的 财 政 经 济 能 力, 一 味 建 楼 修 路, 大 搞 形 象 工 程 这 既 浪 费 大 量 的 人 力 物 力 财 力, 又 在 一 定 程 度 上 增 加 了 人 民 群 众 的 负 担 二 是 消 费 奢 侈 行 为 主 要 表 现 为 一 是 吃 饭 型 财 政, 行 政 开 支 过 大, 官 员 消 耗 占 去 了 财 政 支 出 很 大 部 分 包 括 了 所 谓 的 三 公 消 费 有 关 机 构 分 析, 每 年 公 车 消 费 达 3000 亿 元, 公 务 接 待 消 费 达 2000 亿 元, 公 务 出 国 培 训 考 察 费 达 2500 亿 元 二 是 生 产 型 财 政, 大 量 投 入 生 产 建 设, 用 低 效 的 政 府 投 资 代 替 更 有 效 的 社 会 投 资 而 就 业 教 育 医 疗 社 保 安 全 等 民 生 公 共 物 品 的 支 出 比 例 还 不 够, 一 方 面 钱 花 了 很 多, 另 一 方 面, 公 众 需 要 的 服 务 却 提 供 不 足, 财 政 支 出 迫 切 要 加 速 向 公 共 财 政 转 变 三 是 盲 目 追 求 预 算 最 大 化 的 行 为 政 府 自 身 其 实 也 有 追 求 利 益 最 大 化 一 面, 而 另 一 方 面, 政 府 有 关 单 位 和 部 门 为 了 保 障 下 一 年 度 的 正 常 经 费, 确 保 下 一 年 度 预 算 经 费 不 削 减, 即 使 本 年 度 有 节 余, 也 会 把 每 一 分 钱 都 花 掉 这 样 做 主 要 为 了 使 下 一 年 度 在 本 年 度 的 基 础 上 再 争 取 追 加 预 算 经 费 结 构 方 面 的 原 因 1. 政 府 机 构 庞 大, 内 部 管 理 效 率 低 下 一 方 面, 部 门 与 部 门 之 间 存 在 职 责 权 限 划 分 不 清 的 问 题 ; 另 一 方 面, 部 门 单 位 内 部 在 岗 人 员 也 存 在 职 权 和 责 任 不 明 确 的 现 象 由 于 我 国 行 政 行 为 规 范 化 程 度 低, 不 确 定 性 随 意 性 和 惰 性 较 大, 导 致 政 令 执 行 不 畅, 大 大 提 高 了 行 政 成 本 另 外, 对 干 部 职 务 消 费 没 有 明 确 的 控 制 额 度, 没 有 公 开 透 明 的 使 用 程 序 和 监 督 措 施, 严 重 缺 少 刚 性 的 制 度 约 束 和 有 效 的 监 管 政 府 机 构 多 工 作 人 员 多, 维 持 其 营 运 的 办 公 成 本 也 居 高 不 下 政 府 结 构 与 功 能 划 分 不 清 晰, 一 方 面 体 现 为 各 级 政 府 之 间, 同 级 政 府 的 各 个 主 体 之 间 职 责 权 限 不 清 晰 我 国 的 各 部 宪 法, 对 于 何 种 权 力 完 全 由 中 央 政 府 独 立 行 使, 何 种 权 力 可 以 由 地 方 政 府 相 对 独 立 行 使, 那 些 在 中 央 的 领 导 下 行 使 等 事 项, 124

135 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 一 直 没 有 得 到 明 确 的 划 分 与 此 同 时, 即 使 在 推 行 市 场 经 济 的 过 程 中, 政 府 与 企 业 和 一 些 事 业 单 位 之 间 的 职 能 也 并 没 有 得 到 清 晰 的 划 分 这 使 得 即 使 在 1994 年 开 始 推 行 分 税 制 之 后, 各 级 政 府 之 间 的 预 算 权 也 没 有 能 够 得 到 明 晰 的 界 定 正 是 在 这 种 背 景 下, 地 方 各 级 政 府 的 预 算 实 际 上 相 当 缺 乏 预 算 的 自 主 权 我 国 高 度 集 权 的 财 政 体 制 正 好 与 公 民 参 与 预 算 形 成 了 矛 盾 基 层 公 民 要 参 与 预 算 要 权 力, 可 是 权 力 偏 偏 不 在 基 层, 是 在 上 层 现 代 公 共 预 算 制 度, 需 要 完 成 从 行 政 控 制 到 法 制 化, 从 法 制 化 到 民 主 化 的 过 程, 最 终 实 现 对 预 算 的 民 主 控 制 目 前 主 要 的 问 题 是 公 共 财 政 制 度 性 缺 陷, 特 别 是 民 主 财 政 机 制 的 缺 失, 导 致 基 层 公 民 无 法 充 分 参 与 预 算, 也 就 无 法 通 过 参 与 来 了 解 监 督 和 预 算 情 况, 并 促 使 预 算 透 明 在 政 府 内 部, 预 算 权 力 结 构 极 度 碎 片 化 除 了 财 政 部 门 之 外, 还 存 在 其 他 拥 有 资 金 分 配 权 的 准 预 算 机 构, 例 如 计 划 部 门 和 科 技 部 门 等 同 时, 由 于 预 算 外 财 政 盛 行, 各 个 部 门 都 控 制 着 一 部 分 自 由 支 配 的 预 算 外 资 金 在 预 算 执 行 中, 实 行 分 散 的 财 政 管 理 体 制, 致 使 财 政 部 门 无 法 监 督 控 制 各 个 部 门 的 支 出 行 为 这 些 都 使 得 在 政 府 内 部 缺 乏 集 中 的 行 政 控 制 如 果 忽 略 预 算 的 全 面 性 原 则, 那 么, 预 算 就 将 碎 片 化, 预 算 开 支 就 会 陷 入 混 乱, 财 政 资 源 就 无 法 有 效 利 用, 即 财 政 资 源 的 配 置 效 率 就 无 法 保 障, 从 而 使 预 算 缺 乏 透 明 度 (Meyers,1996) 2. 五 级 结 构 不 合 理 五 级 结 构 指 的 是 我 国 政 府 组 织 的 设 置, 包 括 中 央 省 级 市 级 县 级 以 及 乡 镇 政 府 层 级 太 多, 遇 事 层 层 上 报, 容 易 造 成 事 件 处 理 上 的 延 误, 不 利 用 工 作 的 及 时 开 展 在 实 际 运 行 过 程 中, 各 级 政 府 又 下 设 了 一 些 其 他 行 政 阶 层, 使 得 本 来 就 很 复 杂 的 组 织 变 得 更 加 复 杂 何 况 这 些 行 政 机 构 的 办 公 经 费 也 多 来 源 于 公 共 财 政, 无 形 中 就 加 大 了 行 政 成 本 的 负 担 3. 员 工 结 构 不 合 理 主 要 表 现 在 员 工 数 量 结 构 的 不 合 理 和 质 量 结 构 的 不 合 理 这 两 个 方 面 比 如 现 在 很 多 政 府 机 关 事 业 单 位 都 聘 请 了 大 量 的 临 时 工 作 人 员, 由 临 时 人 员 来 做 本 来 应 是 正 式 工 作 人 员 来 做 的 事 情, 让 一 些 正 式 员 工 很 少 有 事 去 做 甚 至 无 事 可 做 的 局 面, 这 无 形 中 就 增 加 了 行 政 成 本 的 开 支 并 且, 一 旦 出 现 了 问 题, 大 多 都 以 是 临 时 工 作 人 员 所 为 进 行 开 脱 以 吴 君 亮 为 代 表 的 申 请 预 算 公 开 的 志 愿 者 们 发 现, 尽 管 公 开 预 算 的 观 念 已 渐 125

136 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 成 燎 原 之 势 不 少 接 受 申 请 的 政 府 部 门 负 责 人 私 下 均 十 分 支 持 志 愿 者 们 的 工 作, 同 时 对 预 算 公 开 的 效 果 有 着 清 晰 的 认 识 但 是, 一 旦 进 入 正 式 申 请 流 程, 其 结 果 就 变 成 了 不 予 公 开 或 恕 不 公 布 这 或 许 不 仅 来 自 观 念 差 异, 更 来 自 一 种 巨 大 的 制 度 惯 性 因 为 预 算 公 开 的 基 本 条 件 是 预 算 制 度 本 身 的 规 范 以 及 相 关 制 度 的 相 对 稳 定 而 我 国 尚 处 于 经 济 政 治 体 制 转 型 时 期, 相 关 制 度 尚 未 调 整 到 位 机 制 方 面 的 原 因 1. 缺 乏 与 预 算 透 明 度 相 关 的 法 律 依 据 (1) 预 算 信 息 公 开 主 体 及 相 关 权 责 分 配 规 定 欠 明 确 我 国 现 有 的 法 律 法 规 对 预 算 信 息 公 开 的 主 体 及 相 关 权 责 分 配 的 没 有 清 晰 的 规 定, 体 现 不 出 责 权 利 三 者 的 统 一 和 区 分 在 公 开 的 主 体 界 定 上, 应 突 破 政 府 信 息 公 开 条 例 仅 界 定 为 各 级 政 府 及 政 府 指 定 的 政 府 信 息 公 开 机 构 的 规 定, 没 有 明 确 其 他 相 关 部 门, 如 财 政 部 门 预 算 编 制 办 立 法 部 门 等 部 门 的 责 任, 以 及 共 同 责 任 下 各 自 的 权 责 问 题 现 行 的 预 算 法 虽 然 是 我 国 目 前 为 数 不 多 的 财 政 基 本 法, 但 它 在 性 质 上 更 接 近 一 部 程 序 法 其 中 大 量 的 篇 幅 是 有 关 预 算 编 制 的 基 本 程 序, 而 对 于 预 算 的 管 理 内 容 调 整 审 查 等 实 体 性 标 准 规 定 得 过 于 简 单 和 粗 略 而 且 原 本 的 一 些 程 序 性 规 定 也 很 不 完 整 和 细 致, 也 没 有 真 正 实 现 从 程 序 上 规 范 和 控 制 权 力 的 目 的 其 最 大 缺 失 之 一 是 预 算 活 动 封 闭 运 行, 缺 少 过 程 控 制 和 公 众 参 与, 欠 缺 透 明 度 民 主 性 总 之, 预 算 过 程 透 明 度 的 脆 弱 与 善 治 理 念 在 预 算 法 中 的 缺 失 密 切 相 关 (2) 财 政 预 算 信 息 公 开 范 围 规 定 笼 统 的 问 题 政 府 信 息 公 开 条 例 仅 规 定 财 政 预 算 决 算 报 告 属 于 政 府 信 息 公 开 的 范 围 但 由 于 我 国 综 合 的 政 府 信 息 公 开 法 律 制 度 尚 未 建 立, 政 府 信 息 公 开 的 程 度 和 范 围 方 面 还 有 着 局 限 性, 存 在 着 形 式 上 公 开 多, 实 质 上 公 开 少 ; 原 则 方 面 公 开 多, 具 体 内 容 公 开 少 ; 公 众 被 动 参 与 多, 主 动 参 与 少 的 现 象 在 进 行 财 政 预 算 信 息 公 开 时, 政 府 部 门 具 有 较 大 的 自 由 度 和 随 意 性, 自 由 裁 量 权 较 大 因 而 容 易 造 成 政 府 部 门 笼 统 信 息 予 以 公 布, 对 预 算 明 细 信 息 和 三 公 消 费 等 敏 感 信 息 热 点 信 息 则 给 予 保 留 的 不 正 常 现 象 这 与 建 立 现 代 法 治 政 府 保 障 个 人 知 情 权 的 宗 旨 尚 有 较 大 差 距 126

137 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 (3) 相 关 惩 戒 及 救 济 措 施 在 实 践 中 难 以 操 作 的 问 题 对 逃 避 义 务 行 为 的 惩 处 措 施 规 定 弹 性 较 大, 惩 戒 方 式 不 具 体, 实 践 中 较 难 操 作 导 致 原 本 赋 予 政 府 部 门 信 息 公 开 义 务 的 信 息 公 开 条 例 却 成 了 政 府 部 门 逃 避 义 务 的 挡 箭 牌 2. 评 价 考 核 机 制 不 合 理 当 前 的 考 核 评 价 机 制 是 形 式 大 于 内 容, 数 据 大 于 实 际, 近 利 大 于 远 虑 基 于 此, 各 地 形 象 工 程 政 绩 工 程 纷 纷 上 马, 重 复 建 设 亦 层 出 不 穷 这 样, 对 盲 目 发 展 带 来 的 负 面 影 响 缺 乏 严 格 有 效 的 测 评 机 制 审 批 机 制 以 及 问 责 制 在 项 目 启 动 前, 往 往 只 看 重 该 项 目 能 拉 动 多 少 GDP 的 增 长, 可 以 增 加 多 少 税 源, 能 新 增 多 少 就 业 岗 位, 而 忽 视 了 对 环 境 生 态 的 评 估 与 保 护 这 样 产 生 的 长 远 影 响 所 造 成 的 巨 额 成 本, 最 后 买 单 的 还 是 政 府, 这 是 行 政 总 成 本 增 长 的 重 要 原 因 之 一 3. 监 督 机 制 不 健 全 我 国 目 前 的 监 督 方 式 包 括 下 面 几 种 主 要 形 式 : 行 政 法 律 舆 论 以 及 群 众 监 督 但 是 我 国 当 前 的 行 政 监 督 没 有 非 常 奏 效 的 方 式, 而 法 律 监 督 也 很 落 后 ; 人 大 监 督 更 是 没 能 起 到 应 有 的 作 用 ; 舆 论 监 督 亦 远 远 不 能 满 足 实 际 需 要 ; 群 众 监 督 也 缺 乏 有 效 的 途 径 这 不 能 不 说 是 造 成 我 国 行 政 管 理 成 本 攀 升 的 重 要 外 在 因 素 我 国 财 政 收 支 缺 乏 监 督 的 状 况 主 要 表 现 在 下 面 几 个 方 面 : 一 是 预 算 编 制 有 缺 陷, 我 国 的 预 算 编 制 是 在 以 前 预 算 年 度 的 基 础 上, 按 新 的 预 算 年 度 的 经 济 发 展 情 况 加 以 调 整 之 后 来 确 定 的 这 种 预 算 时 常 带 有 滞 后 性, 无 法 客 观 的 反 映 行 政 管 理 的 发 展 动 态 使 得 年 初 预 算 到 年 中 才 能 开 始 执 行, 这 样 就 使 预 算 编 制 对 资 金 使 用 的 约 束 失 去 了 作 用 二 是 对 预 算 外 资 金 的 使 用 缺 乏 有 效 地 监 督, 如 大 笔 的 资 金 可 以 通 过 中 介 人 或 中 介 组 织 从 一 些 中 央 部 委 流 向 下 面, 而 使 高 达 百 分 之 几 十 的 中 介 费 用 成 为 中 介 人 囊 中 之 物 三 是 腐 败 问 题 严 重, 在 2010 年 监 视 世 界 政 府 腐 败 行 为 的 非 政 府 组 织 透 明 国 际 公 布 的 当 年 各 国 政 府 的 腐 败 排 名 中, 我 国 在 178 个 参 评 国 家 中 排 名 第 78, 与 上 一 年 基 本 持 平, 说 明 我 国 政 府 的 腐 败 问 题 是 一 个 长 期 性 问 题 长 期 存 在 难 以 根 除, 腐 败 严 重 使 政 府 行 政 管 理 费 用 增 加, 政 府 的 最 终 消 费 支 出 呈 现 刚 性 四 是 政 府 采 购 缺 乏 监 督, 商 业 贿 赂 盛 行 虽 然 政 府 采 取 了 统 一 采 购 的 方 式, 但 采 购 成 本 却 常 常 比 单 一 采 购 的 成 本 更 高 4. 人 事 制 度 不 科 学 现 行 的 人 事 制 度 诱 使 各 级 行 政 官 员 简 单 地 追 求 政 绩, 搞 短 期 行 为, 浪 费 了 大 127

138 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 量 的 资 源 形 式 主 义 浮 夸 作 风 不 仅 造 成 了 人 力 物 力 财 力 的 极 大 消 耗, 而 且 带 来 了 极 其 不 良 的 示 范 效 应 另 外, 德 才 兼 备 用 人 唯 贤 的 用 人 标 准 在 实 际 操 作 过 程 中 被 扭 曲, 才 路 变 成 了 财 路, 于 是 给 某 些 人 以 可 乘 之 机 人 事 制 度 不 科 学 的 一 个 突 出 表 现 是 非 正 式 规 则 盛 行 一 项 正 式 规 则 的 产 生 将 导 致 其 他 正 式 规 则 以 及 一 系 列 非 正 式 规 则 的 产 生, 以 补 充 和 协 调 这 项 规 则 发 挥 作 用 与 一 个 国 家 正 式 规 则 ( 形 式 规 则 ) 相 关 的 文 化, 就 是 那 些 不 成 文 规 范 和 习 俗 ( 实 质 规 则 ), 这 些 是 政 府 官 员 们 嘴 上 不 说, 心 里 却 必 须 遵 守 的 实 质 规 则 的 干 涉 常 常 使 某 些 正 式 规 则 失 去 意 义 这 些 实 质 规 则 导 致 腐 败 和 官 官 相 护 对 预 算 体 系 有 极 大 的 破 坏 作 用 长 期 以 来 我 国 实 行 的 保 密 制 度 以 及 生 活 在 这 种 制 度 下 的 人 们 的 价 值 观 念 法 律 意 识 道 德 意 识 形 成 了 一 股 强 大 的 势 力 使 得 政 府 信 息 公 开 制 度 的 任 何 尝 试, 尤 其 是 预 算 信 息 的 公 开 都 会 变 得 举 步 维 艰 由 于 政 府 官 员 缺 乏 预 算 法 制 观 念, 财 经 纪 律 极 其 弱 化 预 算 领 域 充 满 了 各 种 非 正 式 制 度, 而 不 是 法 制 原 则, 预 算 中 随 意 挪 用 浪 费 和 腐 败 等 现 象 不 胜 枚 举, 每 年 由 审 计 部 门 查 出 的 财 政 违 法 资 金 都 难 以 计 数 如 果 预 算 透 明 改 革 不 把 这 些 非 正 式 规 则 考 虑 在 内, 那 它 十 有 八 九 不 会 成 功 6.3 预 算 透 明 度 与 政 府 行 政 成 本 前 文 关 于 政 府 行 政 成 本 的 分 析, 阐 明 了 我 国 政 府 行 政 成 本 居 高 不 下 的 原 因, 在 此 本 课 题 将 从 预 算 透 明 这 个 角 度 出 发, 来 阐 明 预 算 透 明 对 政 府 成 本 控 制 的 影 响 其 中 主 要 从 预 算 透 明 能 对 政 府 行 政 成 本 直 接 控 制 和 间 接 控 制 这 两 个 方 面 经 行 阐 述, 其 中 直 接 控 制 是 预 算 透 明 起 主 要 作 用 的, 间 接 控 制 主 要 表 现 在 预 算 透 明 与 其 他 政 策 联 合 实 施 起 辅 助 作 用 并 对 政 府 行 政 成 本 进 行 控 制 预 算 信 息 公 开 透 明 的 相 关 概 述 公 共 预 算 公 开 透 明 是 指 预 算 的 依 据 以 及 预 算 的 编 制 审 批 执 行 决 算 内 容 整 个 过 程 都 必 须 依 法 通 过 相 应 方 式 向 社 会 公 开 预 算 是 人 民 依 法 对 政 府 财 政 收 支 行 为 进 行 有 效 控 制, 使 之 最 大 限 度 满 足 人 民 对 公 共 物 品 和 服 务 需 要 的 工 具 政 府 财 政 的 钱 取 自 人 民, 政 府 只 是 受 人 民 委 托 来 管 理 和 使 用 纳 税 人 的 钱 因 此, 作 为 受 托 人 的 政 府 理 所 当 然 应 向 所 有 公 民 公 开 涉 密 内 容 以 外 的 预 算 信 息 128

139 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 基 于 目 前 我 国 政 府 预 算 活 动 主 要 法 律 文 本 ( 即 预 算 报 告 和 决 算 报 告 ) 的 编 制 现 状, 结 合 政 府 预 算 编 制 的 基 本 原 理 和 方 法, 本 课 题 认 为 政 府 预 算 信 息 公 开 透 明 应 当 分 为 三 个 层 次 : 政 府 预 算 基 本 信 息 政 府 预 算 基 础 信 息 政 府 预 算 基 准 信 息 1. 政 府 预 算 基 本 信 息 政 府 预 算 基 本 信 息 反 映 和 体 现 政 府 预 算 活 动 的 概 貌, 披 露 政 府 预 算 活 动 的 重 要 宏 观 数 据, 总 结 政 府 上 一 财 政 年 度 财 政 政 策 落 实 执 行 状 况, 表 明 政 府 下 一 财 政 年 度 财 政 政 策 的 基 本 立 场, 其 一 般 为 政 府 预 算 报 告 决 算 报 告 政 府 预 算 基 本 信 息 可 以 综 合 反 映 某 一 级 人 民 政 府 预 算 活 动 的 全 貌, 能 够 较 为 直 观 地 反 映 政 府 预 算 收 支 科 目 间 的 对 比 关 系 政 府 预 算 整 体 收 支 平 衡 状 况, 有 助 于 分 析 政 府 财 政 收 入 的 特 点 水 平 财 政 支 出 偏 好, 有 利 于 揭 示 当 地 或 者 我 国 社 会 经 济 发 展 的 基 本 态 势 和 轨 迹 2. 政 府 预 算 基 础 信 息 政 府 预 算 基 础 信 息 是 财 政 预 算 法 律 文 件 中 宏 观 数 据 的 具 体 组 成 部 分 就 地 方 政 府 预 算 而 言, 通 过 各 级 乡 ( 镇 ) 县 市 省 级 政 府 预 算 的 逐 级 汇 总, 相 应 的 各 县 市 省 级 地 方 预 算 以 及 地 方 政 府 总 预 算 就 浮 出 水 面, 这 样 便 可 以 从 横 向 和 纵 向 两 个 角 度 作 出 对 比, 反 映 出 各 级 地 方 社 会 经 济 发 展 的 总 体 态 势 就 中 央 政 府 预 算 而 言, 以 不 同 科 目 为 预 算 编 制 基 本 单 位, 经 过 各 部 门 数 据 汇 总, 最 终 形 成 各 个 科 目 的 预 算 收 支 结 论, 进 而 以 此 为 根 据 形 成 全 部 预 算 收 支 数 据 3. 政 府 预 算 基 准 信 息 预 算 编 制 的 科 目 分 类 统 计 口 径 相 关 数 据 群 以 及 最 终 择 取 的 数 据 均 应 属 于 政 府 预 算 基 准 信 息 的 范 畴 就 政 府 预 算 编 制 的 具 体 程 序 而 言, 一 个 前 提 工 作 就 是 首 先 确 定 预 算 编 制 的 科 目 分 类 和 相 关 数 据 的 统 计 口 径 如 果 政 府 预 算 编 制 采 用 不 同 科 目 分 类 不 同 统 计 口 径, 就 极 有 可 能 得 出 较 大 差 异 的 政 府 预 算 基 础 信 息, 然 后 经 过 汇 总 预 算, 导 致 最 终 形 成 的 政 府 预 算 基 本 信 息 有 可 能 大 相 径 庭 只 有 向 社 会 公 众 公 开 政 府 预 算 编 制 的 基 准 信 息, 才 能 揭 示 政 府 预 算 编 制 的 真 实 路 径 轨 迹, 从 而 在 最 大 程 度 上 公 开 政 府 预 算 的 客 观 真 相 预 算 透 明 对 政 府 行 政 成 本 的 直 接 控 制 1. 预 算 透 明 对 腐 败 成 本 的 控 制 129

140 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 控 制 政 府 成 本 创 建 低 廉 政 府 是 马 克 思 主 义 政 权 建 设 学 说 的 重 要 内 容 一 些 学 者 研 究 表 明 : 一 方 面, 预 算 改 革 使 得 中 国 的 腐 败 治 理 开 始 进 入 一 个 通 过 制 度 建 设 来 减 少 腐 败 动 机 与 机 会 的 新 阶 段, 预 算 改 革 以 来, 预 算 内 资 金 在 适 用 过 程 中 出 现 违 规 的 比 例 开 始 大 幅 下 降, 1 我 国 一 些 地 方 推 行 的 阳 光 财 政 也 对 政 府 的 廉 政 建 设 起 到 一 定 的 促 进 作 用 ; 2 另 一 方 面, 我 国 当 前 的 财 政 预 算 透 明 总 体 水 平 偏 低 又 在 很 大 程 度 上 制 约 了 我 国 廉 政 水 平 的 建 设, 根 据 我 国 的 财 政 透 明 度 报 告 2009 中 国 财 政 透 明 度 报 告 省 级 财 政 信 息 公 开 状 况 评 估 的 披 露, 我 财 政 透 明 度 总 体 情 况 仅 为 22% 3 对 于 预 算 透 明 对 政 府 行 政 成 本 的 控 制, 主 要 基 于 以 下 方 面 的 理 解 : 政 府 官 员 代 理 行 使 公 民 的 财 权, 势 必 拥 有 部 分 公 共 权 力 和 公 共 资 源, 若 加 之 信 息 不 对 称, 缺 乏 有 效 的 监 督 机 制, 就 形 成 了 腐 败 滋 生 和 蔓 延 的 温 床 在 这 种 阳 光 照 不 到 的 地 方, 必 然 会 产 生 暗 箱, 政 府 官 员 很 可 能 出 于 自 身 利 益 做 出 损 害 公 共 利 益 的 行 为, 但 却 没 有 受 到 法 律 的 惩 戒 和 民 众 的 舆 论 谴 责 政 府 预 算 信 息 透 明 能 从 根 本 上 解 决 此 类 问 题 预 算 作 为 政 府 行 为 的 源 头, 将 其 暴 露 于 公 民 的 眼 球 之 下 接 受 其 监 督, 把 财 政 资 金 的 来 源 和 用 途 向 公 众 交 代 明 白, 汇 总 各 方 面 意 见, 尽 量 避 免 领 导 预 算, 这 样 方 能 达 到 正 本 清 源, 从 而 从 根 本 上 铲 除 腐 败 的 土 壤 本 课 题 主 要 从 公 开 预 算 基 本 信 息, 基 础 信 息 和 基 准 信 息 这 三 个 维 度, 从 整 体 到 局 部, 从 横 向 到 纵 向 这 几 方 面 对 政 府 腐 败 进 行 成 本 控 制, 基 本 信 息 主 要 是 从 整 体 和 纵 向 角 度 各 级 政 府 每 年 的 预 决 算 执 行 情 况, 使 大 众 从 整 体 上 把 握 政 府 预 决 算 情 况, 基 础 信 息 主 要 是 比 较 不 同 地 区 省 份 的 预 决 算 情 况, 看 看 同 一 个 项 目 不 同 省 的 资 金 运 用 情 况, 结 合 考 虑 当 时 情 况 考 察 是 否 有 腐 败 贪 污 现 象, 基 准 信 息 主 要 是 从 小 的 科 目, 局 部 考 察 资 金 的 运 用 情 况, 其 也 是 整 个 预 算 信 息 透 明 中 最 重 要 的 一 个 环 节, 从 各 个 科 目 源 头 遏 制 腐 败 产 生 的 可 能 政 府 预 算 透 明 对 腐 败 成 本 控 制 的 相 关 机 理 见 图 Ma, J & Ni, X.(2008). Toward a Clean Government: Does the Budget Reform Provide a Hope? Crime, Law & Social Change, 48(2). 2 高 培 勇, 马 蔡 琛. 打 造 反 腐 成 廉 的 制 度 基 础, 载 李 秋 芳, 杨 海 蛟 编 反 腐 败 思 考 与 对 策, 中 国 方 正 出 版 社, 蒋 洪.2009 中 国 财 政 透 明 度 报 告 省 级 财 政 信 息 公 开 状 况 评 估 [M]. 上 海 : 上 海 财 经 大 学 出 版 社,

141 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 预 算 基 本 信 息 透 明 从 整 体 和 纵 向 比 较 每 级 政 府 预 决 算 执 行 情 况 总 量 控 制 政 政 府 府 预 算 预 算 基 础 信 息 透 明 从 整 体 和 横 向 比 较 每 级 政 府 预 决 算 执 行 情 况 比 较 控 制 腐 败 透 成 明 本 预 算 基 准 信 息 透 明 从 局 部 和 同 口 径 知 晓 该 级 政 府 预 决 算 执 行 情 况 局 部 控 制 公 众 监 督 图 6-2 政 府 预 算 透 明 对 腐 败 成 本 控 制 的 相 关 机 理 2. 预 算 透 明 对 政 府 采 购 成 本 的 控 制 我 国 政 府 采 购 法 第 十 一 条 规 定 : 政 府 采 购 的 信 息 应 当 在 政 府 采 购 监 督 管 理 部 门 指 定 的 媒 体 上 及 时 向 社 会 公 开 发 布, 但 涉 及 商 业 秘 密 的 除 外 2008 年 政 府 信 息 公 开 条 例 和 财 政 部 关 于 进 一 步 推 进 财 政 预 算 信 息 公 开 相 继 出 台 后, 大 多 数 地 区 也 编 制 了 财 政 信 息 公 开 目 录 ( 见 表 6-1) 表 6-1 部 分 公 开 政 府 采 购 项 目 预 算 的 地 区 省 份 开 始 公 开 年 份 公 开 范 围 公 开 形 式 北 京 2007 竞 争 性 指 标 项 目 招 标 信 息 公 告 和 招 标 文 件 浙 江 2008 竞 争 性 指 标 项 目 招 标 信 息 公 告 和 招 标 文 件 内 蒙 古 2008 公 开 招 标 项 目 招 标 信 息 公 告 和 招 标 文 件 江 西 2008 公 开 招 标 项 目 招 标 信 息 公 告 和 招 标 文 件 吉 林 2009 所 有 政 府 采 购 项 目 ( 第 一 来 源 方 式 除 外 ) 招 标 文 件 政 府 预 算 信 息 的 公 开 透 明 对 政 府 采 购 成 本 的 控 制 主 要 表 现 在 基 准 信 息 的 透 明 上, 其 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面, 表 现 机 理 见 图 6-3 一 是 预 算 编 制 前 技 术 指 标 透 明 规 范 的 技 术 指 标 是 双 方 调 整 采 购 行 为 的 共 同 基 石 从 政 府 部 门 来 说, 不 同 政 府 部 门 职 能 不 同, 即 使 采 购 同 一 采 购 项 目, 各 自 的 技 术 指 标 要 求 也 会 有 不 同 的 侧 重 点 对 供 应 商 而 言, 任 何 一 个 采 购 项 目, 他 们 131

142 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 在 技 术 服 务 等 方 面 也 各 有 优 缺 点 因 此, 提 前 公 告 技 术 指 标, 能 将 产 品 或 服 务 不 符 合 指 标 要 求 的 供 应 商 预 先 排 除, 使 得 政 府 采 购 过 程 中 的 交 易 成 本 大 大 降 低 二 是 预 算 文 件 内 容 公 开 作 为 部 门 预 算 的 一 个 有 机 组 成 部 分, 采 购 信 息 的 公 开 透 明 又 依 赖 于 部 门 预 算 的 公 开 程 度, 二 者 间 的 相 融 性 不 可 或 缺 采 购 预 算 内 容 应 充 分 公 开, 除 了 采 购 金 额 与 品 目 外, 数 量 型 号 单 价 采 购 项 目 截 止 时 间 等 相 关 内 容 应 充 分 披 露, 而 不 是 只 公 开 针 对 招 标 采 购 狭 义 的 项 目 预 算 这 样 可 以 避 免 在 相 关 的 管 理 和 监 管 不 健 全 情 况 下 产 生 的 寻 租 行 为, 大 众 可 以 从 采 购 预 算 源 头 实 行 监 督 管 理 职 能, 提 高 采 购 工 作 的 公 平 性 和 透 明 度, 从 而 降 低 政 府 采 购 中 由 于 寻 租 产 生 的 行 政 成 本 另 外, 在 执 行 以 上 信 息 公 开 时, 还 要 辅 之 以 执 行 过 程 公 开 和 采 购 结 果 公 开 这 两 点 内 容, 使 大 众 和 生 产 商 从 中 标 信 息 公 告 中 可 以 追 溯 到 预 算 文 件 采 购 价 格 评 价 标 准 评 审 程 序 供 应 商 名 称 等 信 息 内 容 的 公 开 政 排 除 不 符 指 标 的 供 政 府 采 技 术 指 标 透 明 应 商, 降 低 交 易 成 本 府 采 购 预 算 预 算 文 件 公 开 源 头 控 制, 避 免 寻 租, 提 高 公 平 性 购 成 本 透 控 明 辅 助 手 段 制 执 行 过 程 公 开 公 众 与 生 厂 商 监 督 管 理 采 购 结 果 公 开 图 6-3 预 算 透 明 与 政 府 采 购 成 本 控 制 预 算 透 明 对 政 府 行 政 成 本 的 间 接 控 制 1. 预 算 透 明 与 构 建 政 府 会 计 体 系 政 府 预 算 公 开 透 明 离 不 开 政 府 会 计 体 系 的 构 建, 特 别 是 政 府 内 部 的 管 理 会 计 和 成 本 会 计 的 构 建, 其 为 政 府 预 算 公 开 透 明 提 供 了 重 要 的 信 息, 因 为 政 府 通 过 税 收 再 向 公 众 提 供 服 务 等, 该 过 程 离 不 开 政 府 会 计 的 跟 踪 不 然 很 容 易 产 生 腐 败, 132

143 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 寻 租 等 问 题, 对 政 府 的 三 公 经 费 的 支 出 也 可 以 进 一 步 控 制 预 算 透 明 与 构 建 政 府 会 计 体 系 对 政 府 成 本 控 制 机 制 见 图 6-4, 预 算 透 明 需 要 与 政 府 成 本 会 计 管 理 会 计 和 财 务 会 计 相 协 调, 才 能 真 正 实 现 服 务 于 成 本 控 制 的 初 衷 政 府 成 本 会 计 的 作 用 不 仅 表 现 在 为 预 算 透 明 的 编 制 和 实 施 提 供 必 要 的 成 本 信 息, 而 且 通 过 管 理 会 计 的 协 调 将 效 益 管 理 和 成 本 管 理 融 为 一 体 政 府 管 理 会 计 的 核 心 问 题 是 计 量 和 评 价 组 织 机 构 中 业 务 活 动 部 门 管 理 层 和 其 他 工 作 人 员 的 绩 效, 为 政 府 ( 部 门 ) 制 定 战 略 规 划 和 绩 效 规 划 提 供 依 据 政 府 管 理 会 计 提 供 相 关 决 策 依 据 的 基 础 中 很 重 要 的 一 部 分 是 成 本 分 析 和 成 本 控 制, 而 恰 当 的 政 府 成 本 控 制 建 立 在 成 本 分 析 的 基 础 之 上 成 本 分 析 是 利 用 成 本 核 算 及 其 他 相 关 资 料, 对 成 本 水 平 与 构 成 的 变 动 情 况 进 行 分 析 评 价, 以 揭 示 影 响 成 本 升 降 的 各 种 因 素 及 其 变 动 的 原 因, 寻 找 降 低 成 本 的 潜 力 或 使 用 成 本 较 低 的 替 代 方 案 由 此, 政 府 管 理 会 计 需 要 成 本 会 计 提 供 相 关 信 息, 通 过 对 这 些 成 本 数 据 的 加 工 整 理 和 分 析 而 最 终 服 务 于 政 府 战 略 和 管 理 决 策, 而 这 恰 恰 是 预 算 透 明 的 起 点 因 此 政 府 会 计 为 政 府 预 算 透 明 提 供 基 础 和 信 息, 从 而 更 好 地 为 政 府 总 体 的 运 营 成 本 和 服 务 成 本 提 供 信 息 支 持, 更 好 地 控 制 政 府 的 行 政 成 本 政 府 会 计 控 制 取 向 政 府 会 计 管 理 取 向 政 府 会 计 预 财 提 供 信 息 管 提 供 信 息 成 算 务 理 本 会 会 会 会 计 计 计 计 预 算 透 明 图 6-4 政 府 预 算 透 明 与 政 府 会 计 的 构 建 2. 预 算 透 明 与 机 制 方 面 成 本 前 文 对 政 府 行 政 成 本 过 高 的 原 因 分 析 中 提 到 的 机 制 方 面 的 成 本, 主 要 表 现 为 行 政 决 策 成 本 高 以 及 绩 效 考 核 机 制 不 健 全, 形 式 大 于 实 质, 所 以 要 求 政 府 预 算 透 133

144 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 明 达 到 成 本 控 制 就 要 健 全 政 府 决 策 和 绩 效 考 核 机 制, 使 机 制 成 本 得 到 控 制 ( 见 图 6-5) (1) 健 全 科 学 的 决 策 机 制 行 政 决 策 是 行 政 管 理 的 核 心, 政 府 在 决 策 制 定 和 执 行 中 完 成 行 政 管 理 所 以, 决 策 的 正 确 与 否, 决 定 着 行 政 管 理 的 成 败, 决 定 着 行 政 成 本 的 高 低 政 府 权 利 依 法 设 定, 政 府 行 为 依 法 运 作 目 前, 我 国 政 府 行 政 管 理 中 的 失 误 很 大 部 分 出 自 于 决 策 失 误 所 以 应 不 断 完 善 政 府 对 重 大 公 共 事 务 的 科 学 决 策 机 制, 完 善 国 际 国 内 专 家 顾 问 咨 询 制 度 和 政 务 公 开 机 制, 扩 大 政 务 公 开 范 围, 提 高 行 政 行 为 的 透 明 度, 保 障 公 众 的 知 情 权 参 与 权 和 监 督 权 建 立 对 行 政 权 力 的 制 约 和 监 督 机 制, 充 分 发 挥 行 政 系 统 内 部 监 督 媒 体 舆 论 和 社 会 监 督 三 方 面 的 积 极 作 用 强 化 人 大 监 督, 完 善 重 大 事 项 报 告 制 度 质 询 制 度 民 主 评 议 和 政 府 规 章 备 案 审 查 制 度, 尤 其 要 建 立 重 大 决 策 失 误 责 任 追 究 制 度 对 于 领 导 干 部 在 决 策 中 存 在 的 严 重 失 误 以 及 失 职 行 为, 必 须 依 法 追 究 其 领 导 责 任 从 法 律 的 角 度 规 范 和 约 束 政 府 决 策 者, 以 提 高 政 府 的 责 任 性 和 效 率 另 外, 应 提 高 公 众 参 与 度 在 做 出 任 何 一 项 涉 及 社 会 全 体 利 益 的 重 大 决 策 之 前, 应 充 分 利 用 社 会 智 力 资 源 和 现 代 信 息 技 术, 广 泛 听 取 社 会 各 界 的 意 见, 提 高 公 众 的 参 与 程 度, 增 强 决 策 过 程 的 透 明 度, 实 现 政 府 服 务 决 策 的 科 学 化 民 主 化 和 规 范 化 (2) 建 立 科 学 的 绩 效 考 核 体 系 必 须 建 立 一 套 科 学 的 组 织 绩 效 评 估 和 领 导 干 部 的 政 绩 考 核 体 系, 实 现 绩 效 评 估 的 最 终 目 的 彻 底 改 变 以 往 考 评 只 重 视 行 政 结 果, 不 重 视 行 政 成 本 的 状 况 政 府 绩 效 必 须 具 备 经 济 效 率 效 益 三 特 征 具 体 说, 可 从 如 下 几 方 面 着 手 : 一 是 设 置 科 学 的 绩 效 考 核 指 标 考 核 指 标 包 括 定 量 和 定 性 指 标 定 量 指 标 如 恩 格 尔 系 数 教 育 普 及 率 等 ; 定 性 指 标 如 政 府 依 法 行 政 程 度 政 府 公 共 服 务 质 量 和 水 平 等 指 标 要 综 合 反 映 经 济 发 展 和 社 会 进 步 资 源 利 用 和 环 境 保 护 等 符 合 科 学 发 展 观 的 要 求 二 是 严 格 考 核, 加 强 监 督 既 要 制 定 严 格 考 核 程 序, 保 证 考 核 工 作 公 开 公 正, 又 要 加 强 考 核 的 监 督 过 程, 避 免 形 式 主 义 三 是 做 好 考 核 后 的 总 结 反 馈 四 是 建 立 公 务 员 的 目 标 责 任 制 把 节 能 降 耗 指 标 纳 入 公 务 员 任 期 目 标 责 任 制 中, 定 期 跟 踪 检 查, 避 免 体 制 性 浪 费 五 是 考 核 对 象 的 创 新 明 确 各 级 政 府 行 政 预 算 执 行 的 第 一 责 任 人, 增 加 降 低 行 政 成 本 的 内 在 动 力 和 外 在 压 力 将 考 评 的 重 点 放 在 领 导 工 作 期 间, 政 府 成 本 与 效 果 的 比 值 和 服 务 对 像 的 满 意 度 上 同 时 将 行 政 执 行 主 体 的 职 务 升 迁 奖 惩 相 结 合 这 样 才 134

145 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 能 客 观 公 正 地 评 价 行 政 效 果 六 是 政 绩 考 核 的 主 体 明 确 是 社 会 公 众 或 是 非 政 府 组 织 健 全 决 策 机 制 强 化 绩 效 考 核 报 告 制 度 质 询 制 度 评 议 制 度 备 案 制 度 考 核 指 标 主 体 明 确 对 象 创 新 反 馈 总 结 内 部 监 控 媒 体 舆 论 社 会 监 督 预 算 的 透 明 机 制 成 本 的 降 低 图 6-5 预 算 透 明 与 机 制 成 本 的 控 制 预 算 透 明 与 政 府 行 政 成 本 模 型 分 析 本 课 题 主 要 运 用 Uzawa(1968) 的 内 生 时 间 偏 好 理 论 来 分 析 预 算 透 明 与 政 府 行 政 成 本 之 间 的 关 系, 主 要 分 析 短 期 关 系 假 设 公 众 的 瞬 时 效 用 函 数 是 u( c( t)) : R R为 非 降 的 边 际 效 用 递 减 的 二 阶 连 续 可 微 函 数, 满 足 Inana 条 件, 假 设 时 间 偏 好 率 () s 是 跨 时 效 用 的 函 数, 即 ( s) ( u( c( t))) dt, 这 里 c 表 示 公 众 的 消 费 进 一 步 假 设, 对 任 意 u 0, 有 ( u) 0, ' ( u) 0, '' ( u) 0 (1) s 0 ' ( u) u ( u) 0 (2) 条 件 (1) 中 前 两 个 条 件 表 明 随 着 消 费 水 平 的 上 升, 折 现 率 会 随 着 上 升, 最 后 一 个 条 件 表 明 对 两 个 消 费 路 径 来 讲, 公 众 偏 好 与 更 高 效 用 条 件 (2) 为 了 保 证 消 费 函 数 的 连 续 性 这 样 公 众 的 效 用 贴 现 可 以 表 示 为 max u( c) e 0 t dt, 考 虑 uc () () t 到 d ( s) ( u( c( s))) ds, 对 优 化 问 题 变 换, 得 到 U e d () t 0 ( uc ( )) 设 生 产 函 数 是 连 续 可 微 的 递 增 的 边 际 产 量 递 减 的 以 及 一 次 齐 次 的, 其 形 式 为 : y f ( k), k 为 资 本 量 设 政 府 的 行 政 支 出 b 的 行 政 成 本 为 hb (), 为 单 调 上 升 函 数, 即 h ' ( b) 0, 135

146 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 h '' ( b) 0 设 政 府 预 算 透 明 以 变 量 a 表 示, 则 公 众 预 算 约 束 为 : w k b f ( k) c h( b) a, 即 初 始 条 件 为 k(0) k0, b(0) b0 dw f ( k) c h( b) a d ( t) ( u( c)) (3) 利 用 Hamilton 方 程 求 解 上 述 优 化 问 题,Hamilton 方 程 为 : u( c) f ( k) c h( b) a H ( k b w) (4) ( u( c)) ( u( c)) 我 们 得 到 最 优 条 件 为 : ' u { f ( k) c h( b) a} ' ' u ( c) ( u ( c)) (5) ( uc ( )) d H d () t w (6) f ' ( k) 0 ( uc ( )) (7) h ' () b 0 ( uc ( )) (8) 和 横 截 条 件 (TVC) () t lim w( t) e 0 (5) 式 的 左 边 为 边 际 效 用, 右 边 为 社 会 资 源 的 边 际 效 用 为 时 间 偏 好 率 的 降 低 所 带 来 的 现 值 的 边 际 收 入 的 增 加 之 和, 在 均 衡 时 这 两 个 值 相 等 从 (7) 和 (8) 式 我 们 得 到, f ' ( k) h ' ( b) (9) 上 式 表 明 在 均 衡 时, 资 本 的 边 际 生 产 率 等 于 边 际 成 本, 结 合 (7) 和 (8), 我 们 得 到 d dt ' ( f ( k)) (10) 由 (4) 和 (9) 我 们 可 以 得 到 : b b( k), ( b, c, k) (11) 其 中 : b k '' ' f ( uu ) c 0, ; '' ' h ( b) u ( f ( k) c h( b) a) c 136

147 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 ' '' '' 2 ' '' 2 ' ' ( u) u ucu ( u) uc( f ( k) c h( b) a)( uc ucc uc) ' ' 2 uc( f ( k) c h( b) a) ( uc( f ( k) c h( b) a)) c ' 2 ' ' ( u) uc h ( b) ' 2 uc f k c h b a b ( ( ( ) ( ) )) ' 2 ' ' ( u) uc f ( k) ' 2 uc f k c h b a k ( ( ( ) ( ) )) 由 此 得 到 动 态 系 统 : '' h k ( f ( k) c h( b) a) '' '' h f c f k f k c h b a c ' ( b ( )) ( ( ) ( ) ) c 我 们 进 行 短 期 分 析, 讨 论 预 算 透 明 对 政 府 成 本 控 制 的 作 用, 设 均 衡 时 预 算 透 明 指 数 为 a, 没 达 到 均 衡 时 为 a a z() t, 其 中 为 参 数, 函 数 zt () 表 示 一 个 暂 时 变 化 上 式 代 入 动 态 方 程, 得 : '' h k ( f ( k) c h( b) a z( t)) '' '' h f c f k f k c h b a z t c ' b ( ( )) ( ( ) ( ) ( )) c 这 样 系 统 的 解 将 依 赖 于 参 数, 我 们 记 为 ( c( t, ), k( t, )), 在 系 统 中 对 求 全 微 分, 我 们 得 到 dk () t '' '' dt k h f dc () t c b '' zt (), zt () dt c '' '' ' ' 其 中, h 11 ( f h b ) 0 '' '' k h f h, h f h 12 '' '' 0, ' 2 ' ' ( u ) u ( ( )) 2 c h b c 对 方 程 取 Laplace 变 换, 用 相 应 的 大 写 字 母 表 示 该 变 量 的 Laplace 变 换 : 137

148 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 '' h Z( t) k (0) ( ) (0) '' '' K ( s) K ( s) h f s C ( s ) C ( s ) b z t c c 因 为 资 本 存 量 为 状 态 变 量, 它 出 的 路 径 是 连 续 性, 所 以 有 k (0), 而 当 特 征 根 s 时 K () s 和 C () s 为 有 界 变 量, 所 以 '' h Zu ( ) '' '' h f b z( t) c (0) c 12 22, '' h 11 Z( ) '' '' h f 的 行 列 式 为 0 b 21 Z( ) c (0) c 我 们 得 到 c f h '' ' '' k 12 (0) ( (1 ) ) Z( ) '' ' '' '' c h f h f 22 '' dk (0) h z(0) '' '' dt h f dc (0) c (0) b z(0) dt c '' dk (0) h 所 以 有 12 c (0) z(0) 0, '' '' dt h f dc (0) (0) (1 ) z(0) 0 dt '' ' k fh 22 c '' ' c h f h, 这 样 我 们 有 db (0) dk (0) bk 0 dt dt 综 上 所 述, 我 们 有 以 下 结 论 : 当 政 府 预 算 透 明 度 提 高 时, 短 期 内 政 府 成 本 行 政 降 低, 所 节 省 的 资 源 使 社 会 资 本 存 量 增 加, 公 众 的 消 费 水 平 和 效 用 水 平 增 加 138

149 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 第 7 章 国 际 经 验 与 启 示 : 基 于 金 砖 国 家 的 比 较 研 究 7.1 金 砖 国 家 作 为 分 析 样 本 的 意 义 基 于 对 预 算 透 明 重 要 意 义 的 考 虑, 国 际 投 资 者 将 其 列 为 投 资 的 重 要 考 察 条 件, 较 低 的 预 算 透 明 程 度 将 不 利 于 一 个 国 家 吸 收 国 际 投 资 1 随 着 世 界 经 济 一 体 化 进 程 的 推 进, 我 国 与 世 界 各 国 的 联 系 日 益 密 切, 提 升 预 算 透 明 度 将 有 助 于 提 高 我 国 对 国 际 资 本 的 吸 引 力, 进 而 提 高 我 国 的 国 际 竞 争 力, 促 进 经 济 发 展 因 此, 本 课 题 选 择 金 砖 国 家 作 为 预 算 透 明 度 国 际 比 较 的 研 究 对 象, 其 时 代 意 义 具 有 某 些 不 言 自 明 的 特 点 金 砖 国 家 的 前 身 是 金 砖 四 国 美 国 高 盛 公 司 (Goldman Sachs) 于 2003 年 11 月 借 用 brick 一 词, 将 四 个 经 济 前 景 被 普 遍 看 好 的 国 家 ( 巴 西 Brazil 俄 罗 斯 Russia 印 度 India 中 国 China) 英 文 的 第 一 个 字 母 组 合 在 一 起, 提 出 了 金 砖 四 国 (BRICs) 一 词 2010 年 12 月, 金 砖 四 国 成 员 一 致 商 定, 吸 收 南 非 作 为 正 式 成 员 加 入 金 砖 国 家 合 作 机 制 2011 年 4 月, 在 中 国 三 亚 举 行 第 三 届 金 砖 国 家 领 袖 峰 会 上, 正 式 吸 纳 南 非 为 正 式 成 员, 金 砖 四 国 变 为 金 砖 五 国, 并 更 名 为 金 砖 国 家 (BRICS) 2 作 为 新 兴 经 济 体 的 代 表, 五 国 正 成 为 世 界 经 济 增 长 的 重 要 推 动 力 量 高 盛 公 司 较 早 对 金 砖 四 国 的 经 济 情 况 进 行 了 比 较 研 究 与 预 测, 指 出 2041 年, 中 国 的 经 济 规 模 将 有 望 超 过 美 国 ;2035 年, 印 度 的 经 济 规 模 可 能 会 超 过 日 本 ;2030 年, 俄 罗 斯 的 经 济 规 模 会 超 过 欧 盟 3 金 砖 国 家 保 持 着 较 快 的 经 济 增 长 率, 按 照 世 界 银 行 的 最 新 数 据,2010 年 经 合 组 织 国 家 平 均 增 长 率 为 2.7%, 而 南 非 俄 罗 斯 巴 西 印 度 和 中 国 的 增 长 率 则 分 别 为 2.8% 4% 7.5% 8.8% 和 10.4% 4 提 出 金 砖 四 国 概 念 的 高 盛 首 席 经 济 师 奥 尼 尔 预 测, 到 2018 年, 金 砖 国 家 国 内 生 产 总 值 有 望 超 过 美 国 金 砖 国 家 的 快 速 发 展 已 经 成 为 全 1 具 体 阐 释 参 见 Drabek, Zdenek and Warren Payne, 2001, The Impact of Transparency on Foreign Direct Investment, Staff Working Paper ERAD-99-02, (Geneva: World Trade Organization) 年 10 月, 南 非 总 统 祖 马 访 华, 表 示 希 望 加 入 金 砖 四 国 ;11 月, 二 十 国 集 团 会 议 在 首 尔 举 行, 南 非 在 此 次 会 议 上 申 请 加 入 金 砖 四 国 ;12 月, 中 国 作 为 金 砖 国 家 合 作 机 制 轮 值 主 席 国, 与 俄 罗 斯 印 度 巴 西 一 致 商 定, 吸 收 南 非 作 为 正 式 成 员 加 入 金 砖 国 家 合 作 机 制 ;2011 年 3 月, 在 第 三 届 金 砖 国 家 领 袖 峰 会 上 正 式 吸 纳 南 非 为 合 作 机 制 正 式 成 员 3 详 细 内 容 参 见 Dominic Wilson and Soopa Purushothaman,Dreaming with the BRICs:the path to 2050,Global Eeonomics Paper no.99,new York:Goldman Sachs,Oct 这 里 的 增 长 率 指 名 义 GDP 增 长 率, 来 源 于 世 界 银 行 公 布 的 世 界 发 展 指 数, 见 139

150 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 1 球 经 济 增 长 的 有 力 动 力, 同 时, 它 们 的 发 展 展 示 出 的 一 种 全 新 的 发 展 理 念 2012 年 3 月 28 日 至 29 日, 第 四 届 金 砖 国 家 领 袖 峰 会 在 印 度 首 都 新 德 里 举 行, 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 及 南 非 金 砖 国 家 领 导 人 出 席 峰 会, 峰 会 主 题 为 金 砖 国 家 致 力 于 稳 定 安 全 和 繁 荣 的 伙 伴 关 系 峰 会 就 鼓 励 金 砖 国 家 研 究 机 构 进 行 知 识 共 享, 呼 吁 进 一 步 加 强 对 国 际 金 融 监 管 和 改 革 等 问 题 展 开 讨 论, 发 表 新 德 里 宣 言 金 砖 国 家 同 属 新 兴 经 济 体, 处 于 经 济 的 市 场 化 进 程 中, 面 临 着 转 轨 时 期 社 会 非 均 衡 发 展 各 方 矛 盾 突 显 等 问 题 在 这 样 的 时 代 背 景 下, 包 括 提 升 预 算 透 明 度 在 内 的 财 政 预 算 改 革, 对 于 其 促 进 社 会 民 主 抑 制 贪 污 腐 败 建 立 高 效 善 治 政 府 无 疑 具 有 重 要 的 理 论 价 值 和 现 实 意 义 而 对 这 些 总 体 发 展 态 势 和 经 济 社 会 发 展 水 平 具 有 较 多 共 性 特 征 的 国 家 进 行 比 较 分 析, 则 可 以 避 免 一 些 因 中 外 政 府 治 理 环 境 差 异 及 经 济 发 展 阶 段 差 距 所 导 致 的 研 究 结 论 误 差 根 据 国 际 预 算 合 作 组 织 (IBP) 2 的 研 究 数 据, 南 非 巴 西 预 算 透 明 水 平 处 于 全 球 前 列, 巴 西 和 印 度 的 预 算 透 明 度 也 比 较 高, 这 为 中 国 提 升 预 算 透 明 的 措 施 借 鉴 提 供 了 良 好 的 基 础 国 外 虽 然 较 少 有 针 对 金 砖 国 家 的 财 政 预 算 问 题 的 专 题 研 究, 但 新 兴 经 济 体 已 被 各 国 学 者 所 重 点 关 注, 金 砖 国 家 的 相 似 性 也 为 比 较 研 究 提 供 了 基 础, 将 金 砖 国 家 成 员 国 的 两 个 或 多 个 进 行 对 比 研 究 类 比 研 究 的 文 献 中, 也 不 乏 精 彩 之 作 Carlo(2005) 的 研 究 中 对 巴 西 印 度 南 非 的 多 边 合 作 审 计 制 度 问 题 均 有 涉 及 Paolo Pamela 和 Sheppard(2009) 在 分 析 资 源 依 赖 型 国 家 预 算 透 明 与 发 展 问 题 时, 对 南 非 印 度 以 及 俄 罗 斯 的 相 关 情 况 进 行 了 介 绍 Laura (2010) 对 巴 西 欧 盟 日 本 南 非 的 电 子 政 务 互 用 性 框 架 和 所 推 荐 的 最 佳 做 法 进 行 研 究, 指 出 要 加 强 技 术 保 障 实 现 预 算 的 公 开 透 明, 提 出 了 发 展 电 子 政 务 的 总 体 框 架 及 开 放 标 准 而 对 于 金 砖 国 家 的 预 算 透 明 问 题, 研 究 视 角 主 要 集 中 在 电 子 政 务 立 法 促 进 以 及 公 众 参 与 等 三 个 方 面 同 时, 针 对 不 同 国 家 还 有 以 传 统 区 域 划 分 为 依 据 的 比 较 研 究, 如 将 巴 西 融 入 拉 美 地 区 进 行 分 析, 将 俄 罗 斯 纳 入 东 欧 的 分 析 体 系, 将 南 非 作 为 撒 哈 拉 以 南 非 洲 的 一 员 等 随 着 中 国 经 济 的 发 展, 世 界 地 位 的 提 高, 1 新 发 展 理 念 是 指 新 自 由 主 义 改 革 以 东 南 亚 等 地 区 为 代 表 的 出 口 拉 动 吸 引 外 资 模 式 一 直 被 认 为 是 发 展 中 国 家 经 济 发 展 模 式 的 样 板, 而 巴 西 俄 罗 斯 印 度 等 国 新 自 由 主 义 改 革 则 一 直 是 被 批 判 的 对 象, 很 多 研 究 认 为 华 盛 顿 共 识 为 代 表 的 新 自 由 主 义 改 革 是 拉 美 困 境 的 原 因 而 目 前 巴 西 印 度 俄 罗 斯 较 好 的 发 展 态 势 在 一 定 程 度 上 证 明 了 新 自 由 主 义 改 革 的 成 效 参 见 张 勇, 金 砖 四 国 的 改 革 与 发 展 模 式 比 较 基 于 投 资 与 制 度 视 角 的 实 证 分 析, 经 济 与 管 理 研 究,2008(12) 2 IBP 组 织 成 立 于 1997 年, 全 称 为 International Budget Partnership, 总 部 设 在 华 盛 顿 这 一 组 织 基 于 开 放 预 算, 改 变 生 活 的 理 念, 为 了 促 进 全 世 界 的 预 算 合 作 和 预 算 透 明, 旨 在 促 使 政 府 为 大 众 提 供 信 息 和 参 与 预 算 过 程 的 机 会, 为 公 民 社 会 提 供 技 术 支 持, 使 他 们 能 够 理 解 和 使 用 这 些 信 息 来 有 效 地 倡 导 更 好 的 政 策 这 一 组 织 通 过 主 动 合 作 主 动 公 开 预 算 培 训 和 技 术 支 持 建 立 扩 展 国 际 网 络 提 升 公 民 社 会 预 算 工 作 的 内 涵 指 导 政 府 计 划 来 引 导 世 界 各 地 的 民 间 社 会 组 织 来 对 抗 贫 穷 改 善 治 理 政 府 预 算 制 度 改 革 影 响 预 算 政 策, 从 而 使 政 府 预 算 更 具 透 明 性 和 参 与 性 140

151 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 全 世 界 对 中 国 的 关 注 度 普 遍 提 高, 但 国 外 对 中 国 预 算 透 明 问 题 的 研 究 较 少, 相 关 外 文 文 献 多 为 中 国 学 者 所 撰 写, 因 此 本 课 题 拟 将 其 归 入 国 内 研 究 部 分 进 行 叙 述 Greg(2009) 对 拉 美 地 区 加 强 预 算 透 明 度 推 进 信 息 公 开 的 法 律 进 行 了 分 析 研 究, 在 考 察 巴 西 的 相 关 问 题 时, 提 及 巴 西 1998 年 开 始 在 宪 法 中 赋 予 公 众 获 得 财 政 信 息 的 权 利, 但 目 前 巴 西 媒 体 的 信 息 覆 盖 相 对 薄 弱 Mônica(2005) 对 巴 西 开 展 电 子 政 务 的 情 况 进 行 了 总 结 分 析, 指 出 制 度 保 障 在 确 保 信 息 公 开 中 的 作 用, 并 对 地 方 政 府 进 行 了 具 体 分 析 Carlos(2005) 在 考 察 巴 西 议 会 对 预 算 的 作 用 时, 指 出 议 会 在 预 算 编 制 执 行 过 程 中 的 监 督 地 位, 认 为 应 加 强 议 会 在 预 算 透 明 度 和 财 政 问 责 制 中 的 重 要 性, 加 强 立 法 以 全 面 保 证 预 算 效 率 1 Jack(2002) 在 对 俄 罗 斯 新 的 预 算 体 制 进 行 论 述 时 指 出, 建 立 透 明 的 财 政 管 理 体 系 对 俄 罗 斯 具 有 重 要 意 义, 进 而 具 体 指 出 了 建 立 透 明 财 政 体 系 的 方 式 方 法 T. Vinogradova1(2002) 在 对 俄 罗 斯 部 分 地 区 的 参 与 预 算 进 程 分 析 中, 指 出 参 与 式 预 算 为 预 算 透 明 的 推 进 提 供 了 良 好 的 手 段, 促 进 了 预 算 效 率 的 提 升 Mark(2006) 在 分 析 印 度 地 方 转 移 支 付 关 系 和 财 政 现 状 时 指 出, 目 前 印 度 中 央 与 地 方 间 财 政 关 系 透 明 度 很 低, 这 导 致 了 预 算 低 效 率 以 及 其 他 社 会 问 题 Leonid 和 Paul(2010) 对 印 度 加 强 预 算 透 明 与 防 止 腐 败 的 影 响 分 析 中, 肯 定 了 加 强 信 息 公 开 有 助 于 公 共 参 与, 可 以 有 效 抑 制 腐 败, 促 进 社 会 公 平 Sandeep (2009) 列 举 了 印 度 开 展 电 子 政 务 的 具 体 措 施, 分 析 了 这 些 措 施 产 生 的 效 果, 并 动 态 的 提 出 了 电 子 政 务 的 展 开 将 促 进 法 律 的 完 善 和 监 管 的 加 强 根 据 IBP 组 织 的 2010 预 算 透 明 指 数, 南 非 以 92 分 高 居 榜 首, 成 为 世 界 预 算 最 为 透 明 的 国 家 文 章 中 分 析 指 出, 其 信 息 公 开 程 度 较 高 与 其 电 子 政 务 的 良 好 开 展 密 切 相 关 Albert 和 Marritt(2005) 对 包 括 南 非 在 内 的 九 个 非 洲 国 家 的 预 算 透 明 问 题 进 行 了 比 较 研 究, 从 立 法 公 众 参 与 预 算 编 制 流 程 等 方 面 系 统 勾 勒 了 南 非 预 算 透 明 的 框 架 Maria 和 Chris(2006) 对 南 非 电 子 政 务 的 开 展 情 况 进 行 了 分 析, 并 对 电 子 政 府 对 信 息 公 开 透 明, 促 进 民 主 的 促 进 作 用 做 了 分 析 目 前 国 内 对 金 砖 国 家 的 比 较 研 究 主 要 集 中 在 总 体 情 况 与 共 同 面 临 的 问 题 上, 还 没 有 关 于 金 砖 国 家 预 算 问 题 的 系 统 性 研 究, 针 对 单 个 国 家 的 财 政 预 算 研 究 也 集 中 在 改 革 情 况 介 绍 管 理 经 验 介 绍 上, 对 于 预 算 透 明 问 题 或 有 零 星 的 提 及, 但 没 有 以 之 为 题 的 完 整 介 绍 及 论 述 张 勇 (2008) 指 出 投 资 出 口 与 消 费 对 拉 动 金 砖 四 国 经 济 增 长 中 的 不 同 地 位 雍 新 春 和 翁 陆 野 (2011) 从 制 度 重 建 视 角 研 究 了 金 砖 四 国 面 对 的 发 展 困 境 袁 红 娜 和 赵 增 锋 (2012) 对 金 砖 国 家 的 对 外 竞 争 力 进 行 了 比 较 分 析 林 跃 勤 (2011) 以 发 展 报 告 形 式 年 以 来, 俄 罗 斯 以 明 确 预 算 资 金 管 理 者 的 职 能 和 权 限 为 核 心, 从 宏 观 中 观 和 微 观 三 个 层 次 进 行 预 算 制 度 改 革 宏 观 上 改 革 政 府 间 预 算 关 系, 由 划 分 财 政 资 金 转 变 为 划 分 财 权 ; 中 观 上 改 革 预 算 过 程, 实 施 中 期 预 算 ; 微 观 上 改 革 预 算 系 统 结 构, 以 强 化 法 律 权 能 和 改 造 预 算 单 位 为 方 向, 推 行 新 的 预 算 拨 款 方 式, 以 提 高 预 算 服 务 质 量 和 民 众 满 意 度 进 一 步 阅 读 参 见 童 伟, 俄 罗 斯 预 算 制 度 改 革 的 政 治 影 响 分 析, 当 代 世 界 社 会 主 义 问 题,2007 年 第 3 期 141

152 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 考 察 了 目 前 金 砖 国 家 的 总 体 状 况 2010 年 至 2011 年, 王 思 (2010) 杜 娟 (2011) 李 维 维 (2011) 黄 慧 丽 (2011) 等 分 别 在 硕 士 毕 业 论 文 里 研 究 了 金 砖 四 国 的 性 别 预 算 过 程 议 会 对 预 算 的 监 督 过 程 审 计 结 果 公 告 制 度 以 及 绩 效 审 计 情 况 童 伟 (2008) 等 人 对 俄 罗 斯 预 算 体 制 改 革 进 行 比 较 系 统 的 研 究, 张 梅 (2005) 等 人 对 巴 西 参 与 式 预 算 情 况 进 行 了 介 绍 7.2 金 砖 国 家 预 算 透 明 概 况 在 21 世 纪 的 最 初 十 年, 金 砖 国 家 均 呈 现 出 较 好 的 经 济 增 长 态 势 1990 年 至 1999 年, 俄 罗 斯 大 多 年 份 的 经 济 呈 负 增 长, 但 自 其 预 算 改 革 以 来,GDP 年 均 增 长 率 已 达 7% 左 右 巴 西 于 2000 年 实 施 了 财 政 责 任 法, 政 府 积 极 改 进 了 财 政 账 户, 十 多 年 以 来 的 财 政 收 入 盈 余, 使 巴 西 的 内 债 和 预 算 赤 字 呈 现 出 下 降 趋 势, 近 十 年 来 的 GDP 年 均 增 长 率 达 到 3.6% 南 非 自 1994 年 消 除 种 族 隔 离 以 来, 进 行 了 一 系 列 改 革, 实 行 审 慎 的 财 政 政 策, 经 济 出 现 良 好 的 增 长 势 头 而 中 国 与 印 度 一 直 保 持 着 较 快 的 经 济 增 长 态 势, 国 民 收 入 水 平 逐 年 提 高 金 砖 国 家 20 世 纪 90 年 代 以 来 的 GDP 增 长 率 参 见 图 7-1: 图 7-1. 金 砖 国 家 1990 年 以 来 的 GDP 增 长 率 情 况 数 据 来 源 : 世 界 银 行 数 据 库 金 砖 国 家 的 预 算 透 明 行 动 20 世 纪 90 年 代 以 来, 由 于 经 济 动 荡 产 生 了 对 财 政 信 息 的 迫 切 需 要, 以 及 政 府 善 治 的 要 求, 预 算 透 明 问 题 在 全 球 得 到 广 泛 关 注 与 之 相 应, 各 国 提 高 预 算 透 142

153 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 明 度 的 措 施 也 纷 纷 出 台, 而 金 砖 国 家 的 预 算 透 明 进 程, 也 大 抵 兴 起 于 此 时 1 1. 巴 西 的 预 算 透 明 行 动 为 加 强 预 算 收 支 管 理, 提 高 工 作 效 率, 巴 西 财 政 部 于 1987 年 建 立 了 以 计 算 机 网 络 为 基 础 的 财 政 管 理 统 一 体 系, 连 接 并 涵 盖 预 算 编 制 税 收 国 库 银 行 账 户 预 算 单 位 等 涉 及 预 算 收 支 的 所 有 环 节, 用 于 监 控 预 算 收 支 的 增 减 变 动 情 况 1998 年, 巴 西 开 始 实 施 绩 效 预 算, 注 重 预 算 信 息 的 评 估 2000 年 4 月 颁 布 的 财 政 责 任 法, 规 定 将 预 算 信 息 全 面 公 布 于 大 众 巴 西 进 行 了 政 府 会 计 制 度 改 革, 严 格 政 府 机 关 账 户 管 理, 设 计 了 公 布 预 算 执 行 报 告 预 算 管 理 报 告, 并 明 确 了 相 应 制 裁 措 施 的 规 定 随 着 网 络 的 普 及, 巴 西 政 府 建 立 了 透 明 导 向 的 政 府 门 户 网 站, 中 央 各 机 构 均 需 要 设 立 各 自 的 透 明 网 站, 公 布 其 预 算 执 行 情 况 合 同 采 购 招 标 情 况 及 各 项 行 政 开 支 情 况, 各 地 方 政 府 也 应 在 网 络 上 公 布 大 型 工 程 和 社 会 项 目 的 投 资 及 资 金 使 用 情 况 2009 年 颁 布 的 巴 西 新 自 由 信 息 法, 也 为 政 府 信 息 公 开 提 供 了 较 为 完 善 的 法 律 保 障 此 外, 巴 西 作 为 参 与 式 预 算 的 重 要 策 源 地, 其 参 与 式 预 算 开 展 情 况 得 到 联 合 国 的 好 评 1998 年 的 参 与 式 预 算 活 动, 被 认 为 是 预 算 透 明 在 地 方 实 践 的 破 冰 之 旅 如 今, 在 巴 西 全 国 广 泛 展 开 的 参 与 式 预 算, 为 公 民 和 民 间 组 织 参 与 预 算 决 策 监 督 预 算 资 金 使 用 情 况 提 供 了 便 利 条 件, 进 一 步 促 进 了 预 算 的 公 开 透 明 2. 俄 罗 斯 的 预 算 透 明 行 动 俄 罗 斯 的 预 算 透 明 信 息 公 开 进 程 伴 随 着 社 会 走 向 自 由 民 主 而 生 前 苏 联 以 及 直 接 受 到 其 模 式 影 响 的 国 家, 由 于 特 殊 的 政 治 文 化 因 素, 预 算 透 明 意 识 以 及 预 算 透 明 度 普 遍 较 低 近 年 来, 伴 随 着 社 会 转 型 步 入 稳 定 阶 段, 公 众 参 与 预 算 决 策 的 机 制 也 逐 步 得 到 保 证 众 多 的 NGO 2 组 织 意 识 到 参 与 政 府 预 算 的 重 要 性, 圣 彼 得 堡 人 文 和 政 治 研 究 中 心 (SPCHPS) 3 等 非 政 府 组 织 在 评 估 政 府 预 算 效 率 促 进 公 众 参 与 编 制 居 民 预 算 推 动 预 算 信 息 立 法 对 公 民 进 行 预 算 知 识 培 训 等 方 面 做 了 重 要 努 力 由 于 具 体 法 律 依 据 的 缺 失,NGO 组 织 运 用 技 术 手 段 有 计 划 地 开 展 了 推 动 预 算 公 开 的 工 作 1998 年, 由 民 间 组 织 发 起 OECD 组 织 支 持 的 公 民 与 政 府 走 在 合 作 的 路 上 开 展, 这 一 项 目 也 称 预 算 透 明 进 程, 旨 在 促 进 预 算 过 程 中 的 民 主 参 与 以 及 公 民 权 利 的 保 障 顺 应 公 众 要 求 预 算 信 息 的 呼 声, 俄 罗 斯 进 行 了 预 算 过 程 和 预 1 在 进 行 国 别 比 较 时, 均 按 照 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 南 非 的 顺 序 进 行, 与 BRICS 的 顺 序 相 对 应 2 NGO 组 织 的 全 称 为 nongovernmental organization, 直 译 为 无 政 府 组 织, 是 民 间 组 织 的 一 种 民 间 组 织 (civil organization), 是 指 社 会 上 通 过 某 种 方 式 参 与 公 众 事 务 的 一 系 列 的 组 织 它 不 仅 包 括 非 政 府 组 织 (NGOs), 还 包 括 其 他 公 民 社 会 组 织 (CSOs), 如 行 业 协 会 研 究 机 构 政 策 中 心 慈 善 基 金 会 社 区 组 织 等 媒 体 工 商 界 组 织 和 工 会 也 是 公 民 社 会 的 组 成 部 分 3 圣 彼 得 堡 人 文 和 政 治 研 究 中 心 的 英 文 全 称 为 Saint-Petersburg Center for Humanities and Political Studies "Strategy", 该 组 织 对 促 进 俄 罗 斯 预 算 公 开 及 公 众 参 与 做 出 了 积 极 努 力 143

154 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 算 信 息 披 露 的 改 革 目 前, 俄 罗 斯 已 经 将 OECD 组 织 推 荐 公 布 的 预 算 文 件 在 网 上 予 以 公 布 2009 年 2 月, 俄 罗 斯 颁 布 了 关 于 保 障 获 取 有 关 国 家 机 关 以 及 地 方 自 治 权 力 机 构 活 动 信 息 的 新 法 案, 详 细 规 定 了 政 府 信 息 公 开 的 基 本 原 则 信 息 利 用 者 的 权 利 政 府 信 息 提 供 的 方 式 及 违 法 责 任 和 救 济 措 施 等 内 容 这 部 法 律 为 俄 罗 斯 预 算 信 息 公 开 提 供 了 详 细 的 法 律 依 据, 也 为 促 进 预 算 透 明 提 供 了 保 障 与 便 利 3. 印 度 的 预 算 透 明 行 动 近 年 来, 印 度 的 预 算 信 息 公 开 有 较 大 进 步, 公 众 在 推 动 印 度 预 算 透 明 的 过 程 中 发 挥 了 重 要 作 用 民 间 组 织 和 个 人 在 致 力 于 推 进 预 算 信 息 公 开 的 同 时, 还 推 动 着 政 府 信 息 公 开 立 法 的 进 程 Jenkins 和 Goetz 于 1999 年 致 力 于 印 度 拉 扎 山 邦 内 一 个 工 农 联 盟 的 赋 权 工 农 运 动 (MKSS) 1 的 工 作 2, 促 成 国 家 信 息 自 由 法 和 印 度 全 国 农 村 就 业 担 保 方 案 的 出 台 年, 印 度 在 信 息 自 由 法 的 基 础 上, 修 改 颁 布 了 信 息 权 利 法 这 为 公 众 全 面 参 与 预 算 提 供 了 依 据 与 便 利 自 信 息 权 利 法 实 施 以 来, 公 民 社 会 在 监 督 政 府 财 政 透 明 监 督 司 法 公 正 等 各 方 面 取 得 了 很 大 成 效 近 年 来,DISHA 4, PROOF 5 等 组 织 积 极 分 析 国 家 预 算 内 容, 宣 传 预 算 知 识, 展 开 预 算 追 踪, 争 取 公 民 权 利, 推 动 着 预 算 透 明 进 程 印 度 的 信 息 公 开 主 要 是 靠 CSO 6 组 织 和 媒 体 推 动 的, 印 度 比 较 健 全 的 民 主 制 度 ( 包 括 独 立 的 司 法 以 及 政 党 竞 争 制 度 等 ) 是 信 息 公 开 法 律 能 够 得 以 运 行 的 重 要 基 石 4. 中 国 的 预 算 透 明 行 动 新 中 国 政 府 的 信 息 公 开 大 体 可 以 分 为 三 个 阶 段 : 第 一 阶 段 自 新 中 国 建 立 到 改 革 开 放 前, 此 时 的 信 息 是 较 为 封 闭 的, 但 人 民 监 督 政 府 的 理 念 仍 旧 则 对 公 开 政 府 信 息 具 有 积 极 的 意 义 ; 第 二 阶 段 是 从 改 革 开 放 到 2007 年, 这 一 阶 段 的 信 息 公 开 制 度 处 于 有 限 调 整 阶 段 ; 第 三 阶 段 是 2008 年 之 后, 伴 随 着 信 息 公 开 条 例 的 颁 布 实 施, 中 国 的 预 算 信 息 公 开 步 入 高 速 发 展 阶 段 1 MKSS 为 Mazdoor Kisan Shakti Sangathan 的 简 称, 是 印 度 拉 贾 斯 坦 邦 的 一 个 工 人 与 农 民 联 盟 组 织 该 组 织 的 工 作 重 点 包 括 要 求 政 府 公 开 支 出 信 息, 编 制 劳 动 开 支 资 料, 搜 集 项 目 开 支 的 凭 证 跟 踪 政 府 支 出, 监 督 政 府 官 员 是 否 存 在 腐 败 行 为 等 资 料 来 源 :Ms. Vinod Kotwal. Gender Budgeting An Indian Perspective. Management in Government, July-September, 这 一 运 动 最 初 是 为 争 取 获 得 官 方 对 公 众 工 程 项 目 的 记 录 的 权 力, 要 求 政 府 组 织 公 开 听 证 会, 使 得 地 方 各 界 能 够 对 工 程 项 目 情 况 进 行 核 实, 揭 穿 舞 弊 等 各 种 腐 败 行 为 3 International Budget Partnership. (2008) Open Budgets,Transform Lives,The Open Budget Survey 2008, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC. 4 DISHA 是 Development Initiatives for Social and Human Action 的 简 称, 是 印 度 一 个 专 门 分 析 预 算 情 况 的 组 织 5 PROOF 为 Public Record of Operations and Finance 的 简 称, 是 班 加 罗 尔 市 的 一 个 民 间 组 织, 旨 在 提 升 城 市 预 算 过 程 的 公 民 参 与 性 其 主 要 工 作 包 括 全 面 分 析 评 估 预 算 的 组 织, 努 力 使 预 算 过 程 公 开 并 使 普 通 公 众 容 易 接 近, 并 积 极 开 启 公 民 与 预 算 编 制 执 行 者 之 间 有 关 预 算 资 金 分 配 资 金 使 用 优 先 性 和 预 算 执 行 情 况 的 对 话 6 CSO 是 civil society organization 的 简 称, 直 译 为 公 民 社 会 组 织 144

155 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 在 现 时 的 中 国, 有 关 预 算 透 明 的 早 期 事 件, 可 以 追 溯 到 1999 年, 审 计 署 公 布 了 关 于 1998 年 中 央 预 算 执 行 情 况 和 其 他 财 政 收 支 的 审 计 工 作 报 告 这 份 报 告 就 中 央 政 府 预 算 执 行 中 存 在 的 挪 用 专 项 资 金 救 灾 款 物, 挤 占 社 保 资 金, 投 资 不 合 理 导 致 经 济 损 失 等 诸 多 严 重 问 题, 做 了 真 实 系 统 的 公 布 2000 年 之 后, 应 全 国 人 民 大 表 大 会 常 务 委 员 会 要 求, 中 央 各 部 委 在 呈 报 原 有 预 算 文 件 的 基 础 上, 增 加 对 本 部 门 预 算 情 况 的 汇 报 与 此 同 时, 近 年 来 我 国 建 立 并 完 善 了 国 库 集 中 收 付 制 度 规 范 改 进 政 府 收 支 分 类 和 预 算 科 目 推 行 以 公 开 招 标 为 核 心 的 政 府 采 购 制 度, 定 期 出 版 财 政 公 告, 为 预 算 透 明 提 供 了 技 术 上 的 支 持, 从 不 同 侧 面 推 进 了 我 国 财 政 透 明 度 完 善 的 进 程 步 入 21 世 纪 之 后, 中 国 地 方 预 算 公 开 在 一 些 地 区 得 到 长 足 发 展, 例 如, 河 南 省 焦 作 市 自 2000 年 起 逐 步 全 面 公 开 预 算 信 息,2007 年 广 州 市 也 在 网 上 公 开 了 本 级 预 算 除 此 之 外, 与 预 算 公 开 相 关 的 具 体 政 策 法 规 相 继 颁 布, 确 保 宪 法 规 定 的 公 民 知 情 权 的 真 正 实 现 2004 年 3 月, 国 务 院 印 发 全 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 要, 把 行 政 决 策 政 府 信 息 公 开 作 为 推 进 依 法 行 政 的 重 要 内 容 2005 年 3 月, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 关 于 进 一 步 推 行 政 务 公 开 的 意 见 出 台 2008 年 5 月 1 日 起 正 式 实 施 了 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 至 此, 中 国 政 务 信 息 公 开 进 入 有 法 可 依 的 时 代 在 中 国 预 算 透 明 进 程 中, 除 政 府 主 动 出 台 改 革 措 施 促 进 预 算 透 明 外, 社 会 公 众 也 发 挥 着 积 极 的 作 用 新 闻 媒 体 对 预 算 公 开 的 呼 吁 日 益 强 烈, 成 为 推 动 我 国 财 政 信 息 公 开 的 重 要 力 量 ; 普 通 公 民 对 财 政 信 息 的 关 注 及 要 求, 也 促 进 了 中 国 预 算 公 开 的 进 程 ; 人 大 政 协 代 表 的 政 府 信 息 立 法 提 案, 也 直 接 促 进 着 信 息 公 开 的 立 法 进 程 5. 南 非 的 预 算 透 明 行 动 在 取 消 种 族 隔 离 制 度 后, 南 非 逐 渐 建 立 了 比 较 完 善 的 法 律 体 系 保 证 信 息 公 开 与 公 众 对 预 算 过 程 的 参 与 1996 年 宪 法 公 共 财 政 管 理 条 例 (PFMA),2003 年 开 始 实 施 的 地 方 财 政 管 理 法 令 (MFMA) 以 及 2001 年 3 月 开 始 生 效 的 信 息 公 开 促 进 法 等 法 律, 共 同 支 持 着 南 非 的 预 算 透 明 度 的 进 程 在 南 非, 民 间 组 织 积 极 参 与 预 算 活 动, 推 动 着 政 府 信 息 公 开 例 如,1999 年 底, 南 非 工 会 理 事 会 南 非 教 堂 理 事 会 和 南 非 非 政 府 组 织 协 会 组 成 了 人 民 预 算 联 盟 为 提 高 公 众 对 经 济 政 策 的 关 注, 推 动 政 府 在 消 灭 贫 困 和 提 高 就 业 方 面 的 努 力, 让 公 众 更 多 参 与 预 算 过 程, 联 盟 在 2000 年 11 月 发 起 了 人 民 的 预 算 运 动 联 盟 每 年 都 会 对 政 府 预 算 方 案 进 行 评 估, 其 中 重 点 在 于 预 算 方 案 对 低 收 入 群 体 的 影 响, 是 否 为 弱 势 群 体 提 供 更 平 等 的 服 务 以 及 更 多 的 社 会 保 障 2001 年, 南 非 民 间 组 织 开 始 发 布 年 度 公 民 预 算, 在 消 灭 贫 困 等 领 域 给 政 145

156 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 府 预 算 提 出 建 议 后 来, 财 政 部 门 则 于 预 算 草 案 发 布 的 同 时 也 公 布 公 民 预 算 在 其 预 算 的 准 备 阶 段, 全 国 非 政 府 组 织 联 盟 经 常 就 穷 人 的 利 益 需 求 问 题 举 行 听 证 会, 对 相 关 群 体 的 偏 好 进 行 排 序, 并 将 其 提 交 给 政 府 预 算 准 备 机 构 政 府 也 主 动 召 开 预 算 听 证 会, 听 取 公 众 意 见 例 如, 每 年 的 9 月 10 月, 南 非 中 央 和 地 方 财 政 机 构 下 属 的 中 期 预 算 委 员 会 将 就 各 自 的 预 算 展 开 听 证, 然 后 向 财 政 部 提 交 预 算 建 议 听 证 的 结 果 将 成 为 财 政 部 修 改 预 算 的 基 准, 并 制 定 中 期 预 算 政 策 声 明 由 民 间 组 织 建 议, 审 计 部 门 具 体 实 施 的 追 踪 审 计 更 加 强 了 对 预 算 资 金 使 用 的 监 督 控 制 经 过 多 年 的 努 力, 南 非 的 预 算 公 开 取 得 了 可 喜 成 果, 最 终 跃 居 预 算 公 开 排 行 榜 榜 首 金 砖 国 家 预 算 透 明 度 的 总 体 比 较 分 析 为 打 造 预 防 腐 败 的 财 政 制 度 基 础, 顺 应 预 算 公 开 的 世 界 潮 流, 金 砖 国 家 也 开 始 关 注 本 国 预 算 的 公 开 透 明 问 题 各 国 积 极 开 展 了 针 对 预 算 公 开 问 题 的 研 究 与 制 度 建 设, 理 论 与 实 践 相 结 合 促 进 政 府 预 算 公 开 透 明 由 于 政 治 经 济 体 制 以 及 观 念 等 原 因, 各 国 的 预 算 公 开 情 况 存 在 显 著 的 差 别 一 些 研 究 者 对 各 国 预 算 公 开 情 况 进 行 了 对 比 研 究, 分 析 各 国 的 预 算 公 开 情 况, 预 算 公 开 与 经 济 发 展 的 关 系 等 对 各 国 预 算 透 明 情 况 的 研 究 中, 最 为 全 面 且 权 威 的 当 属 IBP 组 织 自 2006 年 始,IBP 组 织 每 隔 两 年 发 表 一 次 预 算 公 开 调 查 报 告, 至 今 这 一 报 告 已 有 三 份, 首 份 研 究 报 告 涉 及 的 国 家 为 59 个, 其 后 研 究 国 家 逐 渐 增 多,2010 年 达 到 94 国 这 个 报 告 是 唯 一 一 个 独 立 自 主 比 较 衡 量 政 府 预 算 的 研 究 成 果, 其 严 谨 性 受 到 国 际 公 共 经 济 专 家 的 赞 赏 IBP 组 织 公 布 的 预 算 透 明 得 分 依 据 调 查 问 卷 而 来, 这 份 调 查 问 卷 重 点 关 注 每 个 国 家 最 重 要 的 几 个 预 算 文 件 的 可 获 得 性 1 及 时 性 可 读 性 同 时, 调 查 问 卷 还 考 察 了 立 法 机 关 和 最 高 审 计 机 关 监 管 的 有 效 性, 以 及 公 众 是 否 参 与 预 算 决 策 过 程 问 题 判 定 标 准 综 合 运 用 了 IMF 组 织 颁 布 的 财 政 透 明 度 手 册 2 OECD 组 织 的 预 算 透 明 最 佳 实 践 3 以 及 INTOSAI 4 组 织 的 利 马 宣 言 1 的 要 求, 同 时 它 1 第 一 份 调 查 问 卷 准 备 了 三 年 时 间, 主 要 关 注 了 行 政 机 关 预 算 报 告 预 算 前 报 告 年 内 报 告 年 中 报 告 年 终 报 告 审 计 报 告 居 民 预 算 七 大 预 算 报 告 的 情 况,2008 年 和 2010 年 的 调 研 报 告 中 使 用 的 问 卷 中 则 增 加 了 对 出 台 的 预 算 的 关 注 2 财 政 透 明 度 手 册,IMF 组 织 于 2001 年 首 次 发 布,2007 年 进 行 修 订, 其 中 明 确 了 财 政 透 明 的 四 个 核 心 原 则 : 明 确 职 责, 公 开 预 算 程 序, 方 便 公 众 获 得 信 息, 确 保 真 实 性 3 预 算 透 明 最 佳 实 践 即 OECD Best Practices for Budget Transpareney, 颁 布 于 2001 年, 是 OECD 组 织 指 导 其 成 员 国 规 范 预 算 过 程 提 高 预 算 透 明 度 的 文 件 预 算 透 明 最 佳 实 践 分 为 三 个 部 分, 第 一 部 分 指 出 了 政 府 应 该 编 制 并 公 布 的 主 要 预 算 报 告, 第 二 部 分 明 确 了 这 些 报 告 应 该 包 含 的 具 体 内 容, 第 三 部 分 重 点 说 明 确 保 报 告 质 量 和 完 整 性 的 具 体 实 践 方 式 4 INTOSAI 的 全 称 为,International Organization of Supreme Audit Institutions, 即 世 界 审 计 组 织, 创 建 于 1953 年, 是 一 个 由 联 合 国 成 员 国 及 其 专 业 机 构 成 员 国 的 最 高 审 计 机 关 组 成 的 专 业 组 织, 在 开 展 对 政 府 财 政 收 支 审 计 政 府 绩 效 审 计 以 及 促 进 良 好 财 政 财 务 管 理 和 政 府 责 任 机 制 方 面 发 挥 着 重 要 作 用 146

157 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 2 还 根 据 前 期 调 研 经 验 及 专 家 建 议, 融 入 了 新 的 细 化 标 准 众 多 国 际 组 织 和 专 家 参 与 了 这 些 报 告 的 资 料 收 集 与 分 析, 每 个 国 家 的 调 查 都 由 与 政 府 无 关 的 两 个 中 立 的 预 算 专 家 完 成 IBP 组 织 还 邀 请 了 大 多 数 被 调 研 国 家 的 官 员 对 调 查 结 果 进 行 核 对 评 测, 终 于 形 成 公 开 预 算 的 得 分 与 排 名 在 预 算 公 开 指 标 排 行 榜 中, 英 国 新 西 兰 美 国 法 国 等 发 达 国 家 一 直 名 列 前 茅, 而 苏 丹 尼 泊 尔 民 主 刚 果 共 和 国 等 经 济 较 为 落 后 的 国 家, 则 排 在 倒 数 的 位 置 上 就 金 砖 国 家 而 言,2006 年 的 报 告 中 没 有 包 含 中 国 的 信 息, 其 后 的 两 期 调 研 报 告 涵 盖 了 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 南 非 五 国 的 相 关 情 况 五 国 的 预 算 透 明 得 分, 散 见 于 排 名 榜 的 各 类 水 平 上, 其 差 别 较 大 ( 详 细 数 据 见 表 7-1) 表 7-1 金 砖 国 家 预 算 透 明 综 合 指 标 2006 年 得 分 2006 年 排 名 2006 年 调 整 2006 年 调 整 2008 年 得 分 2008 年 排 名 2008 年 调 整 2008 年 调 整 2010 年 得 分 2010 年 排 名 后 得 分 后 排 名 后 得 分 后 排 名 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 南 非 注 :2009 年, 问 卷 调 查 的 标 准 有 了 一 些 变 动,IBP 组 织 根 据 新 的 标 准 对 2006 年 以 及 2008 年 的 问 题 进 行 了 新 的 考 评, 得 出 了 调 整 后 的 得 分 及 排 名 2006 年 的 报 告 中 包 含 了 59 个 国 家 的 内 容,2008 年 包 含 了 85 个 国 家 的 内 容,2010 年 包 含 了 94 个 国 家 的 内 容 资 料 来 源 : 作 者 根 据 IBP 调 查 结 果 整 理 所 得 从 表 7-1 可 以 发 现, 南 非 排 名 靠 前, 巴 西 印 度 和 俄 罗 斯 的 预 算 透 明 情 况 也 比 较 良 好, 而 中 国 的 预 算 透 明 度 极 低, 一 直 处 于 平 均 得 分 之 下 尤 其 值 得 注 意 的 是, 南 非 作 为 一 个 新 兴 的 经 济 体, 其 预 算 透 明 得 分 一 直 很 高,2010 年 甚 至 成 为 了 预 算 最 为 透 明 的 国 家 具 体 来 看, 南 非 自 首 次 接 受 调 查 时, 就 在 向 公 众 提 供 广 泛 的 预 算 信 息, 并 且 得 分 不 断 增 加, 排 名 不 断 提 升 ; 巴 西 虽 然 得 分 下 降 了 一 分, 排 名 有 升 有 降, 但 一 直 属 于 提 供 大 量 信 息 的 一 类 3 ; 印 度 得 分 不 断 增 加, 在 2010 年 的 调 查 中 从 提 供 部 分 信 息 国 家 变 为 提 供 大 量 信 息 的 国 家 ; 俄 罗 1 利 马 宣 言, 是 审 计 规 划 指 南 的 简 称 1977 年, 由 INTOSAI 在 秘 鲁 首 都 利 马 举 行 的 第 九 届 代 表 大 会 通 过 它 包 括 原 则 声 明 行 动 纲 领 关 于 发 展 中 国 家 要 采 取 的 措 施 和 发 展 中 国 家 要 求 发 达 国 家 采 取 的 措 施 的 联 合 声 明 以 及 会 议 后 发 展 中 国 家 的 关 系 等 内 容 2 例 如 : 在 预 算 讨 论 期 间 立 法 机 构 的 公 众 听 证 会 的 种 类 及 开 展 程 度 ; 在 国 家 预 算 制 定 时, 最 高 行 政 长 官 对 预 算 讨 论 的 控 制 范 围 及 程 度 ; 最 高 审 计 机 关 是 否 具 有 良 好 的 沟 通 机 制, 能 否 利 用 收 集 获 得 的 民 众 意 见 帮 助 制 定 实 施 审 计 程 序 ; 公 民 能 否 通 过 居 民 预 算 获 得 包 含 重 要 的 预 算 审 计 信 息 以 及 预 算 词 汇 简 要 信 息 在 内 的 重 要 信 息 ; 预 算 信 息 的 综 合 公 布, 尤 其 是 对 贫 困 人 口 有 益 的 政 策 措 施 的 公 布 3 根 据 IBP 组 织 的 规 定, 预 算 透 明 得 分 分 表 示 该 国 在 预 算 文 件 中 提 供 广 泛 信 息,61-80 分 表 示 提 供 大 量 信 息,41-60 分 表 示 提 供 部 分 信 息,21-40 分 表 示 提 供 少 量 信 息, 而 0-20 分 表 示 提 供 极 少 信 息 或 根 本 不 提 供 信 息 147

158 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 斯 的 得 分 与 排 名 也 一 直 上 升, 虽 然 还 处 在 提 供 部 分 信 息 的 国 家 行 列, 但 它 已 经 达 到 这 一 级 别 的 最 高 分 60 分 ; 中 国 一 直 处 提 供 极 少 信 息 或 者 根 本 不 提 供 信 息 国 家 行 列, 并 且 2010 年 的 得 分 比 2008 年 还 低 1 分, 在 排 名 退 步 的 同 时, 其 相 对 排 名 也 在 落 后, 由 前 75% 下 降 至 前 84% 1 而 就 预 算 参 与 情 况 和 监 管 而 言, 金 砖 国 家 间 也 呈 现 出 一 定 的 差 异 巴 西 审 计 机 关 具 有 较 强 的 权 力, 而 议 会 对 预 算 的 影 响 则 不 完 善, 也 没 有 召 开 适 当 的 听 证 会 以 听 取 公 众 的 意 见 印 度 的 情 况 与 巴 西 类 似, 审 计 机 关 应 加 强 与 公 众 的 沟 通 联 系, 为 公 众 参 与 提 供 机 会 俄 罗 斯 的 审 计 监 督 能 力 和 议 会 监 督 能 力 都 很 强, 但 联 邦 政 府 没 有 针 对 预 算 草 案 召 开 听 证 会, 审 计 也 缺 乏 后 继 的 跟 进 监 督 中 国 审 计 机 关 的 预 算 监 督 能 力, 强 于 人 大 监 督 能 力, 在 听 取 公 众 意 见 方 面 则 仍 有 待 改 进 南 非 的 议 会 与 审 计 机 构 都 有 着 较 强 的 权 力, 在 预 算 编 制 审 议 实 施 评 价 各 个 阶 段 都 为 公 众 提 供 了 参 与 预 算 的 机 会, 但 审 计 机 关 的 工 作 与 公 众 沟 通 比 较 欠 缺 虽 然 IBP 组 织 的 预 算 透 明 度 调 查, 采 取 了 专 人 负 责 各 国 专 家 参 与 的 方 式, 并 建 立 了 各 国 政 府 对 调 查 结 果 进 行 反 馈 核 实 的 机 制, 但 在 执 行 过 程 中 其 目 标 未 能 全 面 实 现 例 如, 在 2008 年 调 查 报 告 的 编 制 过 程 中,IBP 的 工 作 人 员 邀 请 了 61 国 政 府 官 员 对 问 卷 结 果 发 表 评 论, 但 回 复 者 仅 有 厄 瓜 多 尔 危 地 马 拉 挪 威 南 非 和 瑞 典 五 国, 这 五 国 的 官 员 对 调 查 结 果 的 满 意 程 度 不 尽 相 同, 但 绝 大 多 数 未 能 实 现 完 全 的 一 致 性 对 一 个 国 家 的 预 算 公 开 问 题, 各 国 研 究 者 和 负 责 问 卷 填 制 的 评 论 员 之 间, 也 存 在 意 见 的 不 一 致 性, 这 种 情 况 在 预 算 公 开 得 分 较 低 的 国 家 尤 为 显 著 2 此 外, 由 于 各 国 预 算 制 度 社 会 传 统 的 差 别, 全 球 性 标 准 在 一 些 国 家 会 显 现 出 不 适 应 性, 难 以 真 实 有 效 反 映 各 国 预 算 公 开 的 真 实 情 况, 尤 其 是 进 展 情 况 同 时, 作 为 一 项 针 对 各 国 中 央 政 府 预 算 公 开 情 况 的 调 查, 未 能 关 注 方 兴 未 艾 的 预 算 公 开 地 方 改 革 试 点, 而 巴 西 中 国 俄 罗 斯 等 国 的 预 算 公 开, 均 呈 现 有 有 地 方 试 点 现 行 的 特 点, 故 而 调 查 结 果 难 免 具 有 一 定 的 局 限 性 但 不 能 否 认,IBP 组 织 为 全 世 界 提 供 了 一 个 衡 量 预 算 透 明 的 标 准, 其 调 研 报 告 比 较 全 面 地 反 映 了 各 国 的 预 算 公 开 情 况, 其 中 反 映 出 的 问 题 值 得 我 们 重 视 并 设 法 改 进, 其 他 国 家 的 改 革 经 验 与 措 施 也 值 得 我 国 借 鉴 金 砖 国 家 提 升 预 算 透 明 度 的 动 力 机 制 研 究 1. 金 砖 国 家 提 升 预 算 透 明 的 动 力 机 制 关 于 政 府 信 息 公 开 的 动 力 机 制 的 大 致 包 括 : 引 力 模 式 压 力 模 式 推 力 模 式 年 的 透 明 度 排 名 中 共 包 含 84 个 国 家, 中 国 的 名 次 为 64,64/85=0.75, 为 前 75%;2010 年 的 透 明 度 排 名 中 共 包 含 94 个 国 家, 中 国 排 名 为 第 79, 为 前 84% 2 International Budget Partnership, The Open Budget Survey 2008, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC, Full Report English1.pdf. 148

159 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 以 及 耦 合 模 式, 虽 然 不 同 研 究 者 对 各 种 模 式 的 界 定 不 尽 相 同, 但 实 质 内 容 却 大 同 小 异 1 引 力 模 型 是 指, 在 现 代 社 会 中, 政 府 信 息 资 源 能 够 对 企 业 和 个 人 带 来 精 神 与 物 质 上 的 满 足 感, 从 而 吸 引 市 场 和 公 众 对 政 府 公 开 预 算 信 息 的 关 注 压 力 模 式 主 要 包 括 三 种 情 况 : 第 一, 由 于 社 会 进 步 公 民 民 主 意 识 觉 醒 社 会 分 配 不 公 等 现 实 问 题, 使 得 公 众 对 信 息 要 求 的 意 识 增 强, 向 政 府 施 加 压 力, 要 求 公 开 信 息 第 二, 政 府 迫 于 提 升 公 信 力 的 压 力, 主 动 公 开 政 府 信 息 第 三, 国 际 组 织 对 成 员 国 提 出 公 开 信 息 的 要 求, 参 与 国 政 府 被 动 公 开 预 算 信 息 推 力 模 式 则 是 指, 由 于 科 技 发 展 及 网 络 工 具 等 技 术 手 段 用 于 政 府 公 共 管 理, 为 政 府 信 息 公 开 提 供 了 良 好 的 载 体 与 途 径 而 耦 合 模 式 则 是 指 以 上 三 种 模 式 共 同 施 力, 促 进 政 府 信 息 公 开 进 程 一 国 的 政 府 信 息 透 明 与 预 算 公 开, 一 般 是 多 种 作 用 力 共 同 影 响 的 结 果 仅 就 金 砖 国 家 预 算 透 明 的 动 力 机 制 而 言, 无 疑 均 具 耦 合 模 式 的 特 色, 即 压 力 推 力 等 多 种 作 用 力, 综 合 促 进 了 一 国 的 预 算 透 明 程 度 预 算 透 明 度 包 含 信 息 公 开 和 公 众 参 与 两 方 面 的 内 涵, 而 预 算 透 明 度 的 提 升 涉 及 政 府 国 际 组 织 向 政 府 提 供 捐 助 的 非 政 府 组 织 或 个 人 等 多 个 主 体 政 府 作 为 预 算 的 编 制 和 执 行 者, 掌 握 着 预 算 信 息, 并 直 接 决 定 着 预 算 过 程 中 的 公 民 参 与 程 度 公 众 对 信 息 公 开 及 预 算 参 与 的 要 求 政 府 公 信 力 下 降 的 压 力 以 及 国 际 组 织 捐 赠 者 的 要 求, 同 时 形 成 政 府 提 升 预 算 透 明 度 的 压 力 经 济 发 展 社 会 进 步 带 来 的 公 民 意 识 觉 醒, 社 会 资 源 分 配 不 公 等 问 题 引 起 公 众 不 满, 则 是 带 来 这 种 压 力 的 深 层 次 原 因 政 府 满 足 公 共 需 要 实 现 善 治 的 愿 望 和 改 革 行 动, 则 进 一 步 推 动 着 预 算 透 明 度 的 提 升 政 府 善 治 的 实 现, 主 要 通 过 建 立 健 全 法 律 制 度 运 用 高 科 技 手 段, 管 理 政 府 事 务 等 方 式 实 现 同 时, 媒 体 的 积 极 宣 传 报 道 政 府 对 国 际 组 织 的 承 诺, 也 对 预 算 透 明 度 的 提 升 形 成 推 力 各 种 力 量 形 成 耦 合 模 式, 共 同 促 进 着 预 算 透 明 度 的 提 升, 总 结 来 看, 其 作 用 机 制 如 图 7-2 所 示 结 合 前 文 中 对 金 砖 国 家 预 算 透 明 实 践 的 介 绍, 可 以 发 现, 社 会 经 济 发 展 不 平 衡 公 众 不 满 政 府 公 信 力 下 降 随 着 经 济 发 展 觉 醒 的 民 主 意 识, 以 及 国 际 组 织 的 要 求, 共 同 构 成 了 对 各 个 国 家 政 府 预 算 透 明 的 压 力 俄 罗 斯 的 圣 彼 得 堡 人 文 和 政 治 研 究 中 心 寻 求 同 地 方 政 府 合 作, 要 求 预 算 信 息 公 开, 要 求 政 府 在 预 算 草 案 审 批 前 召 开 听 证 会 听 取 公 众 意 见 印 度 赋 权 运 动 呼 唤 了 信 息 公 开 法 的 出 台 是 公 众 要 求 预 算 透 明 的 例 证 从 印 度 的 案 例 中 也 可 以 看 到, 社 会 问 题 的 出 现, 公 众 的 积 极 关 注 会 促 进 政 府 的 制 度 改 革, 进 而 对 预 算 透 明 度 的 提 升 提 供 更 大 的 推 力 俄 罗 斯 在 运 用 世 界 银 行 贷 款 时 被 要 求 具 体 使 用 方 向 及 信 息 是 国 际 组 织 对 政 府 施 与 压 力, 促 进 预 算 透 明 的 代 表 性 形 式 1 段 尧 清 汪 银 霞. 政 府 信 息 公 开 的 动 力 机 制 [J], 电 子 政 务,2005,(4) 149

160 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 社 会 进 步 公 民 意 识 觉 醒 社 会 资 源 分 配 不 平 衡 等 问 题 引 起 公 众 不 满 国 际 组 织 捐 赠 者 的 要 求 公 众 要 求 预 算 信 息 公 开 与 预 算 参 与 政 府 公 信 力 下 降 压 力 积 极 参 与 国 作 际 合 作 预 算 透 明 度 的 提 升 媒 体 有 力 广 泛 的 宣 传 报 导 推 力 对 国 际 组 织 做 出 承 诺 政 府 满 足 人 们 需 求, 法 律 法 规 的 信 息 系 统 电 子 政 务 实 现 善 治 的 愿 望 及 制 度 改 革 建 立 完 善 的 建 立 的 发 展 高 技 术 手 段 的 应 用 图 7-2. 预 算 透 明 的 动 力 机 制 同 时, 各 个 国 家 的 预 算 制 度 法 律 制 度 完 善, 公 众 预 算 知 识 提 高 以 及 高 科 技 手 段 在 电 子 政 务 媒 体 领 域 的 运 用, 积 极 向 国 际 组 织 做 出 承 诺, 并 落 实 直 接 推 动 了 预 算 透 明 进 程 金 砖 国 家 都 建 立 了 信 息 公 开 法 律, 来 保 证 政 府 信 息 的 公 开 透 明, 南 非 巴 西 更 在 预 算 法 律 中 要 求 公 开 预 算 草 案 等 文 件 中 国 焦 作 等 地 的 预 算 听 证 制 度, 也 为 公 众 获 取 预 算 信 息 参 与 预 算 提 供 了 途 径 各 国 的 信 息 系 统 建 设 为 电 子 政 务 的 实 施 提 供 了 重 要 保 障, 与 电 子 政 务 制 度 一 起 为 公 众 获 取 信 息, 参 与 预 算 过 程 提 供 了 便 利 而 巴 西 和 南 非 在 IMF 组 织 的 号 召 下 分 别 作 出 承 诺, 巴 西 承 诺 要 公 开 失 业 救 济 资 金 和 自 然 灾 害 救 助 资 金 花 费 情 况, 召 开 中 央 及 地 方 会 议 讨 论 公 共 参 与 机 制, 南 非 承 诺 加 强 与 民 间 组 织 的 合 作, 为 公 众 跟 踪 预 算 提 供 便 利 它 们 对 承 诺 的 践 行, 会 有 力 提 升 本 国 的 预 算 透 明 程 度 而 各 国 民 间 组 织 的 活 动 均 注 重 与 媒 体 的 合 作, 借 助 媒 体 力 量 向 公 众 广 泛 宣 传 2. 金 砖 国 家 预 算 透 明 机 制 的 异 同 150

161 加 强 预 算 透 明 度, 减 轻 全 社 会 的 政 府 行 政 成 本 负 担 金 砖 国 家 的 预 算 透 明 实 践, 涵 盖 了 各 方 的 力 量, 均 呈 现 耦 合 模 式 各 国 政 府 建 立 健 全 预 算 信 息 公 开 法 规, 加 强 电 子 政 务 建 设, 主 动 公 开 预 算 文 件, 展 开 参 与 式 预 算 的 尝 试 而 民 众 也 积 极 要 求 预 算 信 息, 参 与 政 府 预 算 过 程 研 究 机 构 或 民 间 组 织 展 开 对 本 国 预 算 透 明 度 的 调 研, 分 析 本 国 的 预 算 文 件, 宣 传 预 算 知 识, 推 动 着 预 算 透 明 的 进 程 然 而, 在 不 同 国 家 中, 各 种 预 算 透 明 促 进 因 素 的 作 用 却 不 尽 相 同, 公 民 在 预 算 过 程 以 及 预 算 透 明 改 革 中 的 地 位 差 别 很 大 俄 罗 斯 由 于 建 立 了 相 对 民 主 的 制 度, 建 立 了 较 为 完 善 的 财 经 管 理 制 度, 从 而 确 保 了 预 算 工 作 的 可 辨 识 性 而 民 主 与 法 律 保 障 又 使 民 间 组 织 在 受 到 制 度 保 障 后, 顺 利 开 展 工 作, 进 而 参 照 OECD 的 预 算 透 明 最 佳 实 践 要 求, 公 开 了 各 类 预 算 报 告 而 民 间 组 织 更 进 一 步 加 强 预 算 研 究, 致 力 于 影 响 政 府 预 算 编 制 印 度 民 间 力 量 尤 其 是 个 人 对 预 算 透 明 的 促 进, 表 现 得 更 为 突 出 由 于 较 为 民 主 的 制 度 作 为 基 础, 民 间 力 量 很 好 的 发 挥 作 用, 在 预 算 透 明 改 革 初 期, 个 人 甚 至 成 为 主 力 各 地 的 非 政 府 组 织 开 展 各 类 活 动, 要 求 预 算 公 开 在 中 国, 人 大 监 督 机 制 的 失 灵 以 及 民 主 意 识 的 提 高, 公 众 对 预 算 情 况 产 生 了 强 烈 的 诉 求, 而 实 质 性 的 改 变 则 源 于 政 府 内 部 的 反 省 中 央 及 地 方 政 府 努 力 建 立 制 度, 作 出 预 算 公 开 的 改 革 实 践 目 前, 全 方 位 的 落 实 预 算 公 开 制 度 成 为 一 个 难 题 南 非, 则 体 现 为 上 下 联 手 推 动, 追 踪 预 算 执 行 情 况 ; 民 间 组 织 针 对 贫 困 或 妇 女 儿 童 等 个 别 问 题 展 开 调 研, 向 政 府 提 供 预 算 建 议 ; 政 府 颁 布 完 善 的 法 律, 提 供 广 泛 的 预 算, 通 过 听 证 会 或 设 立 机 构 听 取 公 众 意 见 的 方 式, 切 实 有 力 的 保 证 了 预 算 过 程 的 透 明 在 巴 西, 参 与 式 预 算 改 革 则 是 明 确 保 证 了 公 民 的 直 接 参 与, 为 各 方 监 督 大 开 便 利 之 门 政 府 作 出 的 尝 试 为 公 众 参 与 预 算 提 供 了 保 障, 民 间 组 织 则 加 强 对 政 府 网 络 信 息 系 统 法 律 法 规 的 考 量 研 究, 与 拉 美 地 区 民 间 组 织 加 强 合 作, 指 出 政 府 在 预 算 透 明 方 面 存 在 的 问 题, 呼 吁 预 算 信 息 的 公 开 透 明, 促 进 着 巴 西 预 算 透 明 度 的 提 升 151

162 7.3 金 砖 国 家 确 保 预 算 透 明 的 行 为 研 究 金 砖 国 家 预 算 透 明 的 法 律 依 据 与 预 算 透 明 相 关 的 法 律 大 体 包 括 宪 法 与 预 算 相 关 法 律 信 息 公 开 法 以 及 其 他 可 能 涉 及 预 算 公 开 的 具 体 规 章, 以 及 公 众 参 与 政 府 活 动 的 相 关 法 律 法 规, 前 三 项 中 的 规 定 尤 为 具 有 普 遍 约 束 力 而 与 预 算 相 关 的 法 律 包 括 政 府 管 理 预 算 的 法 律 法 案 与 法 规, 具 体 称 谓 在 各 国 则 有 所 不 同 这 些 法 律 规 定 为 预 算 公 开 透 明 提 供 了 直 接 的 法 律 依 据, 其 出 台 与 落 实 是 政 府 保 证 和 促 进 预 算 透 明 的 重 要 手 段 金 砖 国 家 针 对 预 算 公 开 及 参 与 的 立 法, 也 有 着 各 自 的 探 索, 由 于 篇 幅 所 限, 下 面 我 们 仅 就 五 个 国 家 宪 法 与 预 算 相 关 法 律 信 息 公 开 法 中 有 关 预 算 透 明 的 规 定 加 以 梳 理 和 说 明 1. 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 比 较 (1) 巴 西 预 算 透 明 法 律 依 据 巴 西 的 宪 法 (1988) 预 算 管 理 相 关 法 律 都 对 信 息 公 开 做 出 了 规 定,2009 年 11 月 18 日, 总 统 迪 尔 玛 罗 塞 夫 颁 布 了 新 信 息 自 由 法 1, 进 一 步 为 巴 西 政 府 信 息 公 开 提 供 了 法 律 保 障 巴 西 宪 法 第 5 条 规 定 : 任 何 人 都 有 权 基 于 私 人 利 益 集 体 利 益 或 整 体 利 益, 要 求 政 府 机 关 提 供 相 关 信 息, 政 府 机 关 有 义 务 在 法 定 的 期 限 内 提 供 相 关 信 息 但 对 于 社 会 和 国 家 安 全 至 关 重 要 的 信 息, 需 要 保 密, 不 在 公 开 之 列 巴 西 在 预 算 法 规 中 广 泛 提 及 了 有 关 预 算 透 明 公 开 及 参 与 性 的 问 题 巴 西 2000 年 出 台 的 财 政 责 任 法 2 第 九 章 的 标 题 为 : 透 明 度 控 制 与 监 督, 在 这 章 中 明 确 规 定, 财 政 管 理 透 明 的 工 具 必 须 广 泛 公 开, 即 使 在 电 子 公 共 媒 介 中 也 必 须 广 泛 公 开 包 括 计 划 预 算 预 算 指 令 法 律 在 内 的 内 容, 总 结 报 告 预 算 执 行 和 财 政 管 理 报 告, 提 供 这 些 文 件 的 简 化 版 本 并 在 更 具 体 的 法 规 中 规 定 要 公 开 先 期 预 算 陈 述 居 民 预 算 立 法 预 算 年 度 报 告 年 终 报 告 3 在 财 政 责 任 法 中, 还 规 定 公 众 参 与 预 算 过 程 是 预 算 透 明 的 重 要 部 分, 要 鼓 励 公 众 参 与 并 在 预 算 草 案 讨 论 阶 段 召 开 听 证 会 新 信 息 自 由 法 要 求 政 府 广 泛 公 开 包 括 政 府 职 员 信 息 在 内 的 多 种 信 息, 对 不 公 开 的 内 容 做 出 了 规 定, 明 确 了 政 府 答 复 提 问 的 时 间 限 制, 建 立 了 申 诉 机 制 与 1 巴 西 新 信 息 自 由 法 的 英 文 全 称 为 new freedom of information law 2 巴 西 财 政 责 任 法 的 英 文 全 称 为 Fiscal Responsibility Law 3 Paolo de Renzio and Verena Kroth,(2011),Transparency and Participation in Public Financial Management: What Do Budget Laws Say, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC, 152

163 较 为 细 致 地 对 违 法 行 为 的 规 定 及 处 理 处 罚 规 定 但 是, 该 法 没 有 具 体 规 定 信 息 公 开 的 实 施 机 构 与 监 督 机 构, 规 定 的 申 诉 答 复 时 间 仓 促 且 上 诉 机 制 缺 乏 有 效 性 1 (2) 俄 罗 斯 预 算 透 明 法 律 依 据 俄 罗 斯 也 用 联 邦 宪 法 (1993) 预 算 管 理 法 律 信 息 信 息 化 和 信 息 保 护 法 案 (1995) 同 时 保 证 政 府 信 息 公 开 和 透 明 联 邦 宪 法 第 24 条 第 2 款 规 定 : 中 央 和 地 方 自 治 政 府 应 当 向 公 民 提 供 所 有 涉 及 公 民 个 人 权 利 和 自 由 的 文 件 和 材 料, 法 律 另 有 规 定 的 情 况 除 外 俄 罗 斯 的 预 算 法 规 较 为 广 泛 的 提 及 了 预 算 透 明 1998 年 出 台 俄 罗 斯 预 算 法 典 中 对 预 算 透 明 做 出 定 义 : 强 制 向 大 众 传 播 媒 体 公 开 已 经 批 准 的 预 算 案 及 其 执 行 情 况, 提 供 执 行 预 算 的 详 细 信 息, 以 及 可 及 时 获 取 联 邦 政 府 和 地 方 自 治 政 府 立 法 机 构 其 他 信 息 俄 罗 斯 联 邦 的 信 息 信 息 化 和 信 息 保 护 法 案, 也 对 信 息 公 开 也 作 了 规 定 该 法 律 规 定 政 府 信 息 资 源 以 公 开 为 原 则 保 密 为 例 外 2009 年 2 月 13 日, 俄 罗 斯 官 方 报 纸 俄 罗 斯 报 公 布 了 一 则 关 于 保 障 获 取 有 关 国 家 机 关 以 及 地 方 自 治 权 力 机 构 活 动 信 息 的 新 法 案 根 据 这 一 法 案 的 规 定, 信 息 公 开 主 体 包 括 立 法 机 关 司 法 机 关 及 行 政 机 关 一 旦 公 民 遭 遇 官 员 试 图 隐 瞒 信 息 的 情 况, 可 以 向 国 家 检 察 机 关 投 诉, 由 检 察 机 关 立 案 查 处 ; 对 政 府 官 员 试 图 阻 挠 公 民 获 得 信 息 的 行 为, 有 严 厉 的 惩 罚 规 定, 除 了 将 对 官 员 撤 职 查 办 外, 还 将 处 以 最 高 20 万 卢 布 的 罚 款 此 外, 该 法 案 还 要 求 各 级 政 府 机 关 在 接 受 公 民 登 记 查 询 的 30 天 内, 应 为 公 民 免 费 提 供 相 关 资 料 的 复 印 件, 如 遇 特 殊 情 况 延 迟, 最 长 延 迟 不 得 超 过 15 天 2 (3) 印 度 预 算 透 明 法 律 依 据 印 度 的 宪 法 缺 乏 有 关 知 情 权 的 具 体 条 款, 但 预 算 法 律 比 较 广 泛 地 涉 及 了 预 算 透 明 问 题, 信 息 权 法 案 (2005) 为 信 息 公 开 提 供 了 比 较 完 善 的 法 律 依 据 印 度 的 宪 法 没 有 明 文 规 定 保 护 知 情 权, 但 1982 年 最 高 法 院 裁 定, 宪 法 第 19 条 提 及 的 保 障 言 论 与 表 达 自 由 之 中, 隐 含 获 取 公 共 机 构 所 掌 握 信 息 的 权 利, 保 密 是 例 外 情 况, 且 只 有 在 公 众 利 益 需 要 时, 保 密 才 是 正 当 的 2003 年 出 台 的 印 度 财 政 责 任 和 预 算 管 理 法 3 把 明 确 责 任 以 确 保 中 央 政 府 财 政 运 作 透 明 度, 作 为 该 法 的 重 要 目 标 然 而, 该 法 没 有 对 透 明 做 出 明 确 的 界 定, 也 没 有 关 于 预 算 信 息 公 开 制 度 及 公 众 参 与 性 的 具 体 规 定 信 息 权 法 案 一 共 六 章, 详 细 规 定 了 中 央 和 邦 信 息 委 员 会 的 组 成 产 生 方 式 任 期 任 职 条 件 工 资 津 贴 标 准 去 职 条 件, 以 及 信 息 委 员 会 的 权 力 和 处 理 程 序, 确 保 了 委 员 会 的 相 对 独 立 以 及 类 似 于 专 门 法 庭 的 地 位 这 一 法 律 还 详 细 规 参 见 参 见 印 度 财 政 责 任 和 预 算 管 理 法 的 英 文 全 称 为 Fiscal Responsibility and Budget Management Act 153

164 定 了 政 府 应 公 开 的 信 息, 包 括 决 策 形 成 时 的 内 部 过 程 负 责 人 员 信 息 对 政 府 信 息 公 开 的 范 围 政 府 信 息 公 开 申 请 和 申 诉 负 责 信 息 公 开 的 部 门 免 予 公 开 的 信 息 和 不 适 用 于 该 法 的 机 构 违 法 官 员 的 处 理 处 罚 第 三 方 机 构 以 及 年 度 实 施 情 况 总 结 和 培 训 等 问 题 进 行 了 规 定 值 得 注 意 的 是, 该 法 鼓 励 政 府 开 展 培 训 项 目, 为 政 府 培 训 公 共 信 息 官 员, 提 高 政 府 官 员 和 公 众 的 政 府 信 息 公 开 意 识, 提 高 公 众 对 该 法 案 的 理 解 和 认 识 (4) 中 国 预 算 透 明 的 法 律 依 据 我 国 的 宪 法 及 预 算 法 均 没 有 对 政 府 信 息 公 开 情 况 进 行 规 定, 而 2008 年 5 月 1 日 起 开 始 实 施 的 中 国 人 民 共 和 国 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 首 次 以 行 政 法 规 的 形 式 规 定 了 政 府 公 开 信 息 的 义 务, 为 政 府 信 息 公 开 提 供 了 依 据 我 国 宪 法 没 有 对 知 情 权 的 具 体 规 定, 但 第 27 条 一 切 国 家 机 关 和 国 家 工 作 人 员 必 须 依 靠 人 民 的 支 持, 经 常 保 持 同 人 民 的 密 切 联 系, 倾 听 人 民 的 意 见 和 建 议, 接 受 人 民 的 监 督 等 内 容, 则 间 接 反 映 了 知 情 权 的 内 涵 我 国 的 预 算 法 没 有 提 及 预 算 公 开 透 明 的 内 容, 也 没 有 向 公 众 公 开 预 算 报 告 的 规 定 而 国 保 发 [1997]5 号 文 件 经 济 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定 中, 将 全 国 财 政 收 入 财 政 支 出, 国 家 年 度 预 算 草 案 中 央 年 度 预 算 草 案 及 其 收 支 款 项 的 年 度 执 行 情 况, 国 家 年 度 决 算 草 案 中 央 年 度 决 算 草 案 和 未 公 布 的 国 家 决 算 中 央 决 算 收 支 款 项, 不 公 布 的 国 家 预 算 中 央 预 算 收 支 款 项 以 及 动 用 中 央 预 备 费 的 情 况 等 事 项 划 定 为 绝 密 或 机 密 事 项, 根 据 保 密 法 规 定 不 予 公 布 这 与 预 算 公 开 透 明 的 思 想 相 背 离, 也 与 正 在 推 进 的 政 府 预 算 公 开 要 求 不 相 符, 显 得 不 合 时 宜 政 府 信 息 公 开 条 例 对 政 府 信 息 公 开 的 内 容 范 围 方 式 程 序 进 行 了 系 统 的 规 定, 要 求 政 府 部 门 主 动 公 开 预 算 决 算 报 告 但 这 一 条 例 没 有 具 体 的 申 诉 机 制, 公 开 时 限 及 对 违 法 官 员 的 惩 罚 规 定 也 不 够 具 体 (5) 南 非 预 算 透 明 的 法 律 依 据 南 非 有 较 为 完 善 的 法 律 体 系 保 障 预 算 过 程 的 透 明 性, 这 一 法 律 体 系 由 一 系 列 法 律 法 规, 最 为 重 要 法 律 包 括 :1996 年 颁 布 的 宪 法,1999 年 颁 布 在 后 来 不 断 完 善 的 公 共 财 政 管 理 条 例 (PFMA), 2003 年 开 始 实 施 的 地 方 财 政 管 理 法 令 (MFMA) 1 以 及 2001 年 3 月 开 始 生 效 的 信 息 公 开 促 进 法 宪 法 中 规 定 保 障 公 民 获 取 国 家 所 掌 握 的 信 息 的 权 利, 保 障 公 民 为 行 使 或 保 护 自 身 权 利 可 以 获 得 所 必 须 的 任 何 私 人 机 构 所 持 有 信 息 的 权 利, 并 规 定 要 用 具 体 可 实 行 的 操 作 去 实 现 透 明 的 理 念, 并 对 各 部 门 的 角 色 职 能 做 出 了 明 确 规 定 1 参 见 154

165 而 PFMA 与 MFMA 则 构 成 了 对 宪 法 中 这 些 规 定 在 财 政 预 算 领 域 的 具 体 支 撑, 为 预 算 信 息 的 公 开 奠 定 了 基 础 PFMA 将 确 保 透 明 责 任 与 本 法 协 调 的 完 善 的 收 入 费 用 资 产 和 负 债 管 理 机 制 作 为 该 法 的 目 标 该 法 中 还 对 立 法 预 算 年 度 报 告 年 终 报 告 审 计 报 告 的 公 开 做 出 了 要 求 其 中 第 32 条 规 定, 财 政 部 门 要 在 每 月 结 束 后 30 天 内 公 布 每 月 资 金 使 用 情 况, 并 且 要 求 公 告 应 该 涵 盖 该 阶 段 政 府 收 支 情 况 债 务 情 况 及 其 他 细 节 第 78 条 规 定 国 家 预 算 通 过 之 前 必 须 公 布 并 交 由 公 众 讨 论 而 MFMA 则 要 求 政 府 会 计 官 员 向 公 众 公 开 预 算 执 行 情 况 报 告 以 及 所 有 支 撑 性 文 件, 并 邀 请 民 间 组 织 对 预 算 状 况 进 行 品 评 南 非 的 信 息 公 开 促 进 法 详 细 的 规 定 了 公 民 对 信 息 的 知 情 权 力 以 及 例 外 规 定, 并 对 答 复 时 限 等 程 序 问 题 做 出 了 具 体 规 定 要 求 部 门 主 管 根 据 规 定 向 社 会 公 布 部 门 信 息, 同 时, 它 规 定 了 要 求 信 息 受 到 拒 绝 时 的 申 诉 机 制, 在 申 诉 无 效 时 可 以 提 起 司 法 诉 讼 有 相 关 法 律 条 文 针 对 违 法 行 为 做 出 了 比 较 严 厉 的 惩 罚 措 施 2. 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 评 析 从 以 上 比 较 可 以 看 到, 金 砖 五 国 都 建 立 了 信 息 公 开 法 律 以 确 保 信 息 公 开 工 作 的 进 行, 而 宪 法 和 预 算 法 对 于 透 明 公 开 则 不 一 定 有 明 确 的 规 定, 及 时 有 所 提 及, 也 多 仅 仅 作 为 预 算 管 理 的 目 标 或 原 则 出 现 根 据 上 一 部 分 的 内 容, 对 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 进 行 梳 理 对 比, 对 比 结 果 参 见 下 表 7-2 表 7-2. 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 比 较 宪 法 预 算 相 关 法 规 信 息 公 开 法 有 无 明 明 确 提 有 无 对 预 算 报 是 否 规 定 专 门 机 构 法 律 级 别 立 法 时 间 所 管 辖 的 主 体 确 提 及 及 状 况 告 的 具 体 要 求 管 理 信 息 公 开 工 作 南 非 有 广 泛 有 议 会 立 法 2001 年 立 法 司 法 行 政 机 关 是 巴 西 有 广 泛 有 议 会 立 法 2009 年 立 法 司 法 行 政 机 关 否 印 度 无 较 多 无 议 会 立 法 2005 年 立 法 司 法 行 政 机 关 是 俄 罗 斯 有 较 多 无 议 会 立 法 2009 年 立 法 司 法 行 政 机 关 是 中 国 无 无 无 行 政 法 规 2008 年 行 政 机 关 否 注 : 国 家 顺 序 按 照 OBI 排 名 由 前 向 后 排 列, 明 确 提 及 状 况 的 判 断 依 据 参 考 那 篇 有 关 法 律 的 文 章 南 非 巴 西 的 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 较 为 完 善, 而 我 国 金 砖 国 家 预 算 透 明 法 律 依 据 则 明 显 不 足, 即 使 存 在 相 关 的 规 定, 也 较 为 笼 统, 法 律 法 规 间 协 调 性 不 足, 现 行 规 定 甚 至 出 现 了 相 悖 的 情 况 仅 就 金 砖 国 家 来 说, 在 预 算 法 中 明 确 提 155

166 及 预 算 公 开 的 国 家 的 预 算 透 明 程 度 较 高, 广 泛 提 及 信 息 透 明 的 南 非 巴 西 排 在 OBI 排 行 榜 的 前 列, 较 为 广 泛 提 及 透 明 度 的 印 度 俄 罗 斯 紧 随 其 后, 而 我 国 的 预 算 透 明 排 名 比 较 靠 后 ; 对 具 体 预 算 报 告 有 要 求 的 南 非 巴 西 的 确 公 布 了 很 丰 富 的 预 算 报 告, 在 预 算 透 明 得 分 上 的 确 具 有 很 大 优 势 而 宪 法 中 明 确 提 及 政 府 信 息 透 明 公 开 的 国 家 预 算 透 明 得 分 也 基 本 较 高 法 律 的 明 确 保 障 的 确 可 以 促 进 预 算 的 透 明 化 进 程, 保 证 预 算 信 息 的 公 开 透 明 各 国 的 信 息 公 开 法 中, 南 非 的 信 息 公 开 法 颁 布 较 早, 缺 乏 对 政 府 主 动 公 开 要 求 ; 巴 西 没 有 指 定 负 责 信 息 公 开 的 的 部 门 ; 印 度 几 乎 把 各 类 情 报 和 安 全 机 构 完 全 排 除 于 其 管 辖 范 围 之 外, 缩 小 了 法 律 的 约 束 范 围 1 ; 但 只 有 中 国 的 级 别 较 低, 为 行 政 法 规, 且 规 定 较 为 笼 统, 没 有 申 诉 机 制 的 说 明, 没 有 指 定 信 息 公 开 负 责 部 门, 没 有 对 回 馈 信 息 时 间 的 具 体 要 求, 没 有 严 格 的 对 不 公 开 事 项 的 说 明, 也 没 有 对 违 法 行 为 的 明 晰 规 定 及 具 体 惩 处 规 定 但 是, 即 使 是 南 非, 也 没 有 对 IBP 组 织 建 议 公 开 的 八 个 主 要 预 算 报 告 的 全 面 规 定 而 在 现 实 社 会 中, 五 个 国 家 公 布 的 预 算 信 息 远 比 上 述 法 律 法 规 规 定 的 信 息 丰 富 所 以, 预 算 公 开 与 透 明 不 只 依 赖 于 法 律 保 障, 还 依 赖 与 公 民 对 预 算 信 息 的 主 动 要 求, 政 府 的 预 算 公 开 努 力, 参 与 国 际 合 作 等 方 面 因 素 所 以, 完 善 法 律 规 定 并 确 保 执 行 可 以 成 为 保 障 和 推 进 预 算 透 明 的 有 力 措 施, 但 预 算 公 开 与 参 与 性 提 高 更 直 接 依 赖 于 一 国 的 预 算 报 告 制 度 与 预 算 参 与 制 度, 而 现 行 的 报 告 制 度 与 参 与 制 度 也 是 值 得 政 府 积 极 努 力 的 方 向 金 砖 国 家 预 算 报 告 情 况 比 较 预 算 报 告 包 括 预 算 前 报 告, 预 算 草 案 报 告, 审 批 通 过 的 预 算 报 告, 预 算 执 行 情 况 阶 段 性 报 告 以 及 预 算 执 行 情 况 的 年 终 报 告 其 中 预 算 执 行 情 况 阶 段 性 报 告 可 能 为 月 度 报 告, 也 可 能 是 季 度 报 告, 一 些 国 家 还 提 供 年 中 报 告 而 这 些 预 算 报 告 的 公 开 程 度 公 开 内 容 直 接 决 定 着 预 算 透 明 程 度 为 了 提 高 预 算 报 告 的 公 众 可 读 性, 一 些 国 家 还 提 供 居 民 预 算 报 告 本 节 参 照 OBP 组 织, 对 金 砖 五 国 的 先 期 预 算 陈 述 行 政 预 算 提 案 居 民 预 算 立 法 预 算 年 度 报 告 年 中 回 顾 年 终 报 告 在 2 预 算 透 明 考 核 时 所 使 用 的 七 种 预 算 文 件 进 行 对 比 分 析 1. 金 砖 国 家 预 算 文 件 编 制 公 开 情 况 比 较 在 预 算 编 制 实 行 的 整 理 过 程 中, 对 于 IMF OECD OBP 等 国 际 组 织 专 家 建 议 公 开 的 预 算 报 告, 一 些 预 算 文 件 可 能 编 制 但 仅 供 内 部 人 员 使 用, 而 一 些 预 算 文 1 托 比 曼 德 尔 著, 龚 文 庠 等 译, 信 息 自 由 : 多 国 法 律 比 较, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2011 年 1 月 第 1 版, 第 76 页 2 IBP 用 八 种 预 算 文 件 的 具 体 情 况 考 核 一 国 的 预 算 透 明 程 度, 但 审 计 报 告 作 为 结 果 考 核 报 告, 具 有 特 殊 性, 又 具 有 重 要 的 意 义, 在 下 一 节 单 独 讨 论, 故 不 在 此 列 出 156

167 件 没 有 被 编 制 金 砖 国 家 对 上 述 预 算 文 件 的 公 开 情 况 见 下 表 先 期 预 算 陈 述 巴 西 编 制 并 向 大 众 公 开 表 7-3. 金 砖 国 家 预 算 文 件 公 开 情 况 比 较 行 政 预 算 居 民 预 算 立 法 预 算 年 度 报 告 年 中 回 顾 年 终 报 告 提 案 编 制 并 向 没 有 编 制 编 制 并 向 编 制 并 向 没 有 编 制 编 制 并 向 大 众 公 开 公 众 公 开 公 众 公 开 公 众 公 开 俄 罗 斯 没 有 编 制 编 制 并 向 公 众 公 开 没 有 编 制 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 仅 供 内 部 使 用 编 制 并 向 公 众 公 开 印 度 没 有 编 制 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 中 国 没 有 编 制 仅 供 内 部 使 用 没 有 编 制 仅 供 内 部 使 用 编 制 并 向 公 众 公 开 没 有 编 制 编 制 并 向 公 众 公 开 南 非 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 编 制 并 向 公 众 公 开 需 要 特 别 说 明 的 是, 上 表 中 的 行 政 预 算 提 案 一 栏 仅 指 预 算 主 题 报 告 情 况 巴 西 不 但 提 供 行 政 预 算 提 案 的 的 主 体 报 告, 还 向 公 众 提 供 预 算 提 案 的 概 要 性 报 告, 一 份 预 算 编 制 依 据 的 报 告 ; 俄 罗 斯 则 向 公 众 公 开 预 算 提 案 主 题 报 告 概 要 性 报 告 以 及 两 份 预 算 编 制 依 据 报 告 ; 印 度 南 非 的 行 政 预 算 提 案 报 告 提 供 情 况 与 俄 罗 斯 相 同 ; 中 国 的 预 算 报 告 主 题 报 告 以 及 编 制 预 算 的 依 据 报 告 都 仅 供 内 部 使 用, 不 对 公 众 开 放, 仅 在 每 年 年 初 人 代 会 上 向 公 共 公 开 概 要 性 报 告, 即 的 年 度 预 算 草 案 报 告 由 上 表 可 以 看 出, 巴 西 的 预 算 文 件 缺 乏 对 年 中 回 顾 和 居 民 预 算 的 编 制 ; 俄 罗 斯 向 公 众 公 开 了 行 政 预 算 提 案 立 法 预 算 年 度 预 算 与 年 终 报 告 ; 在 印 度 除 了 先 期 预 算 陈 述 没 有 编 制 外 外, 其 他 文 件 均 编 制 并 向 公 众 公 开 ; 中 国 仅 有 较 好 的 年 度 预 算 与 年 终 预 算 报 告 情 况 ; 南 非 编 制 并 公 开 了 全 部 七 份 文 件 金 砖 国 家 中, 五 国 均 编 制 了 行 政 预 算 提 案 立 法 预 算 年 度 报 告 以 及 年 终 报 告, 并 且 全 部 向 公 共 公 开 了 行 政 预 算 提 案 概 要 报 告 年 度 报 告 以 及 年 终 报 告 只 有 巴 西 和 南 非 编 制 并 向 公 众 公 布 了 先 期 预 算 陈 述, 印 度 和 南 非 公 开 了 居 民 预 算, 俄 罗 斯 印 度 南 非 编 制 了 年 中 回 顾 中 国 行 政 预 算 提 案 立 法 预 算 方 面, 俄 罗 斯 在 年 中 回 顾 方 面 出 现 了 预 算 文 件 仅 供 内 部 使 用 的 情 况 2. 金 砖 国 家 预 算 文 件 内 容 对 比 分 析 (1) 巴 西 巴 西 在 前 期 预 算 陈 述 和 行 政 预 算 提 案 中, 对 行 政 分 类 功 能 分 类 项 目 分 类 做 了 较 好 的 报 告, 但 在 前 期 预 算 陈 述 中 缺 乏 按 照 经 济 分 类 的 预 算 安 排 情 况, 支 出 的 细 致 分 类 也 被 涵 盖 在 内 但 明 显 缺 乏 对 现 有 债 务 水 平 债 务 构 成 利 息 支 付 水 157

168 平 以 及 政 府 持 有 资 产 情 况 的 预 见 和 说 明 预 算 编 制 需 要 与 议 员 协 商, 但 不 与 公 众 进 行 协 商 在 预 算 审 批 过 程 中, 对 宏 观 经 济 形 势 预 算 框 架 及 部 门 预 算 情 况 开 展 听 证 活 动, 但 基 本 没 有 得 到 听 证 建 议 议 会 提 案 具 有 修 改 权, 但 权 力 很 小, 但 议 会 会 细 致 的 讨 论 提 案 并 进 行 表 决 在 预 算 执 行 过 程 中, 在 预 算 执 行 过 程 中, 巴 西 政 府 每 月 提 供 报 告, 报 告 包 含 所 有 资 金 的 使 用 情 况 及 所 有 收 入 的 细 致 情 况, 将 预 算 执 行 与 原 定 预 算 做 出 比 较 巴 西 的 追 加 预 算 占 原 预 算 的 50% 至 100%, 且 在 支 出 后 才 会 由 议 会 审 议 在 年 终 报 告 中, 会 对 年 终 执 行 情 况 与 年 初 编 制 数 目 之 间 的 差 异 进 行 详 细 的 比 较, 但 绩 效 情 况 缺 乏 细 节 解 释, 没 有 对 预 算 外 资 金 的 报 告 对 涉 及 贫 困 人 口 的 资 金 使 用 情 况 有 详 细 的 说 明 (2) 俄 罗 斯 在 俄 罗 斯 的 行 政 预 算 提 案 中, 对 部 门 分 类 具 体 项 目 分 类 的 报 告 全 面, 但 对 经 济 分 类 及 功 能 分 类 的 报 告 则 不 全 面, 对 支 出 会 有 做 详 细 分 类 的 说 明, 但 报 告 缺 乏 细 致 的 依 据 支 撑, 对 收 入 水 平 的 评 估 也 缺 乏 详 细 支 撑 虽 然 对 债 务 明 细 状 况 缺 乏 报 告, 但 对 债 务 利 息 情 况 有 详 细 的 说 明 大 部 分 议 员 参 与 预 算 编 制 讨 论, 但 公 众 对 预 算 编 制 的 影 响 则 微 乎 其 微 在 预 算 审 批 过 程 中, 但 不 会 针 对 宏 观 经 济 形 势 和 财 政 政 策 框 架 以 及 中 央 机 关 部 门 预 算 情 况 召 开 广 泛 的 听 证 立 法 机 构 对 预 算 草 案 有 一 定 的 修 改 权 俄 罗 斯 的 预 算 执 行 报 告 较 为 完 善, 有 对 收 支 情 况 部 门 预 算 债 务 情 况 执 行 预 算 与 原 定 预 算 案 之 间 对 比 的 详 细 内 容, 每 个 月 会 进 行 公 告 说 明 但 是 缺 乏 年 中 报 告 与 总 结 在 年 终 报 告 方 面, 会 详 细 对 比 年 终 执 行 情 况 与 年 初 编 制 数 目 之 间 的 差 异 税 收 水 平 与 实 际 情 况 的 差 异, 对 预 算 外 资 金 有 较 详 细 的 报 告 没 有 对 绩 效 情 况 做 出 解 释, 也 没 有 对 涉 及 贫 困 人 口 的 资 金 使 用 情 况 有 详 细 的 说 明 (3) 印 度 印 度 的 预 算 草 案 对 功 能 项 目 部 门 进 行 全 面 的 划 分 报 告, 但 没 有 针 对 经 济 分 类 的 报 告, 且 收 入 支 出 报 告 都 缺 乏 细 节 的 支 撑 对 债 务 结 构 未 偿 还 债 务 债 务 利 息 支 出 情 况 也 有 较 为 详 细 的 报 告 大 部 分 议 员 参 与 预 算 编 制 讨 论, 但 公 众 对 预 算 编 制 的 参 与 与 影 响 较 小 在 预 算 审 批 过 程 中, 对 宏 观 经 济 形 势 预 算 框 架 及 部 门 预 算 情 况 开 展 有 限 制 的 听 证 活 动, 且 不 公 布 听 证 结 果 议 会 对 预 算 草 案 有 较 大 的 修 改 权, 并 会 对 预 算 草 案 的 详 细 情 况 进 行 表 决 印 度 的 每 个 月 进 行 预 算 执 行 报 告, 缺 乏 对 部 门 预 算 的 详 细 说 明, 但 会 对 收 支 158

169 情 况 债 务 情 况 执 行 预 算 与 原 定 预 算 案 之 间 做 比 较 详 细 的 对 比 说 明 每 个 月 都 会 进 行 报 告 在 印 度 的 年 终 报 告 中, 对 年 终 执 行 情 况 与 年 初 编 制 数 目 之 间 的 比 较 较 为 细 致 不 过, 与 俄 罗 斯 相 似, 没 有 对 绩 效 情 况 做 出 具 体 的 解 释, 也 没 有 对 涉 及 贫 困 人 口 的 资 金 使 用 情 况 有 详 细 的 说 明 同 时, 印 度 的 年 终 报 告 没 有 对 预 算 外 资 金 情 况 的 说 明 (4) 中 国 中 国 不 公 开 预 算 草 案 的 细 节 内 容, 仅 向 人 大 提 交 概 要 性 的 预 算 草 案 并 向 社 会 公 布 在 中 国 的 预 算 审 批 过 程 中, 人 大 不 会 针 对 宏 观 经 济 形 势 和 财 政 政 策 框 架 以 及 中 央 机 关 部 门 预 算 情 况 召 开 听 证 人 大 对 预 算 草 案 只 有 表 决 权, 没 有 修 改 权 由 于 不 公 开 预 算 草 案 的 全 文, 人 大 代 表 也 无 法 对 预 算 细 节 进 行 详 细 讨 论 中 国 虽 然 也 对 预 算 执 行 情 况 进 行 每 月 报 告 会 根 据 收 入 科 目 进 行 详 细 的 收 入 状 况 报 告 但 报 告 涵 盖 资 金 在 全 部 预 算 资 金 的 2/3 左 右, 且 没 有 有 关 债 务 情 况 部 门 预 算 的 详 细 说 明 中 国 的 年 终 预 算 中 对 年 终 执 行 情 况 与 年 初 编 制 数 目 之 间 的 比 较 是 概 括 性 的, 对 预 算 外 资 金 情 况 虽 有 涉 及, 但 较 少 没 有 对 绩 效 情 况 做 出 解 释, 也 没 有 对 涉 及 贫 困 人 口 的 资 金 使 用 情 况 有 详 细 的 说 明 (5) 南 非 南 非 有 比 较 完 善 的 预 算 报 告 制 度, 其 预 算 文 件 也 有 较 为 完 善 的 内 容 在 预 算 年 度 前, 南 非 会 公 布 未 来 年 度 的 先 期 预 算 陈 述 在 先 期 预 算 陈 述 和 行 政 预 算 提 案 中, 按 照 行 政 部 门 功 能 分 类 经 济 分 类 规 划 预 算 支 出 情 况, 按 照 类 别 进 行 未 来 收 入 预 算, 有 对 税 收 非 税 收 收 入 的 具 体 报 告 介 绍 宏 观 经 济 政 策 和 财 政 支 出 框 架, 并 对 优 先 支 持 事 项 做 详 细 说 明 有 对 收 入 水 平 层 次 的 具 体 分 析, 对 收 入 及 支 出 状 况 会 做 详 实 的 报 告, 提 供 具 体 的 数 据 及 编 制 依 据, 对 未 来 负 债 ( 如 养 老 金 情 况 ) 政 府 持 有 金 融 资 产 与 非 金 融 资 产 情 况 未 来 利 息 其 他 债 务 的 情 况 也 做 详 细 的 说 明 与 议 员 协 商, 与 公 众 协 商 都 是 预 算 编 制 过 程 的 重 要 内 容 在 行 政 预 算 提 案 中, 提 供 绩 效 考 核 指 标, 但 缺 乏 不 同 宏 观 经 济 假 设 对 预 算 编 制 方 面 的 影 响 在 预 算 审 批 过 程 中, 议 会 会 针 对 宏 观 经 济 形 势 和 财 政 政 策 框 架 以 及 中 央 机 关 部 门 预 算 情 况 召 开 广 泛 的 听 证, 但 不 会 对 听 证 结 果 做 公 告 公 开 议 会 对 预 算 草 案 具 有 修 改 权, 议 会 会 对 预 算 草 案 做 细 致 的 讨 论 并 表 决 在 预 算 执 行 过 程 中, 南 非 政 府 每 月 提 供 报 告, 报 告 包 含 所 有 资 金 的 使 用 情 况 及 所 有 收 入 情 况 将 预 算 执 行 与 原 定 预 算 做 出 比 较 追 加 预 算 少 于 原 预 算 案 20%, 议 会 在 在 资 金 使 用 之 前 审 议 预 算 追 加 情 况, 在 应 急 预 算 的 支 出 发 生 之 后 给 予 审 批 159

170 过 程 但 按 照 部 门 进 行 分 类 的 报 告 则 不 够 细 致 同 时, 南 非 提 供 详 细 的 年 中 报 告, 对 半 年 的 预 算 情 况 进 行 回 顾 在 年 终 报 告 中, 会 对 比 年 终 执 行 情 况 与 年 初 编 制 数 目 之 间 的 差 异, 提 供 较 为 全 面 的 预 算 外 资 金 报 告, 预 算 绩 效 情 况, 并 对 关 系 贫 困 人 口 的 资 金 使 用 情 况 进 行 解 释 3. 金 砖 国 家 预 算 报 告 时 效 性 比 较 在 预 算 审 批 之 前, 巴 西 和 俄 罗 斯 的 议 会 在 三 个 月 之 前 就 可 得 到 行 政 预 算 提 案, 南 非 的 议 会 可 以 提 前 一 个 月 至 三 个 月 得 到 行 政 预 算 提 案, 而 中 国 和 印 度 的 立 法 机 关 得 到 行 政 预 算 提 案 的 时 间 不 早 于 预 算 提 案 表 决 的 六 周 时 间 对 年 度 预 算 的 公 布 上, 巴 西 俄 罗 斯 中 国 南 非 均 能 在 每 月 结 束 后 30 天 内 给 出 预 算 公 告, 而 印 度 在 每 月 结 束 60 天 之 后 才 能 公 布 预 算 数 据 而 除 印 度 外 的 四 国 均 能 在 预 算 年 度 结 束 后 六 个 月 内 提 供 年 终 预 算 公 告, 而 印 度 则 在 十 二 个 月 之 后 才 能 提 供 相 关 报 告 针 对 所 有 的 预 算 文 件, 南 非 巴 西 俄 罗 斯 在 公 告 一 个 月 之 前 会 提 前 告 知 媒 体 公 告 时 间, 并 按 照 告 知 时 间 向 公 众 进 行 信 息 公 告 印 度 也 会 对 七 份 预 算 报 告 提 前 一 个 月 以 上 告 知 媒 体 公 告 时 间, 但 对 预 算 草 案 的 公 告 时 间 与 告 知 媒 体 时 间 不 同 中 国 不 会 提 前 告 知 媒 体 预 算 文 件 公 告 时 间, 但 在 预 算 文 件 公 告 的 当 天 会 向 大 众 公 布 预 算 信 息 4. 金 砖 国 家 现 行 预 算 报 告 情 况 综 合 评 析 从 上 面 分 析 可 以 看 到, 南 非 提 供 了 有 关 预 算 全 部 流 程 的 公 告, 印 度 缺 少 先 期 预 算 陈 述, 巴 西 缺 少 居 民 预 算 和 年 中 回 顾, 俄 罗 斯 没 有 编 制 先 期 预 算 陈 述 与 居 民 预 算, 年 中 回 顾 作 为 了 内 部 资 料, 而 中 国 只 向 公 众 提 供 较 为 详 细 的 年 度 报 告 和 年 终 报 告 就 时 效 性 而 言, 印 度 公 布 预 算 文 件 比 较 滞 后, 而 其 他 四 国 均 比 较 及 时 但 中 国 缺 乏 对 预 算 公 告 时 间 的 提 前 告 知 活 动 在 所 提 供 的 预 算 文 件 的 内 容 涵 盖 面 上, 南 非 表 现 出 极 大 的 优 势, 巴 西 与 印 度 的 预 算 文 件 质 量 整 体 也 较 高, 俄 罗 斯 年 度 预 算 文 件 的 内 容 较 为 丰 富, 而 中 国 年 度 预 算 报 告 的 及 时 性 很 好, 内 容 却 有 待 完 善 预 算 收 入 支 出 情 况 缺 乏 细 节 支 撑 是 俄 罗 斯 印 度 预 算 草 案 的 普 遍 缺 陷, 而 巴 西 预 算 草 案 中 对 债 务 的 相 关 报 告 显 得 不 足 对 预 算 听 证 会 公 众 意 见 缺 乏 公 开 是 南 非 巴 西 印 度 俄 罗 斯 听 证 意 见 公 开 方 面 的 不 足, 而 中 国 不 召 开 类 似 的 听 证 会 除 中 国 外 的 其 他 四 国, 在 年 度 报 告 中 均 涉 及 全 部 预 算 内 容, 而 中 国 年 度 预 算 中 涉 及 预 算 资 金 在 三 分 之 二 左 右 除 南 非 外, 其 他 四 国 均 缺 乏 对 预 算 效 果 的 细 致 考 评 没 有 国 家 在 预 算 报 告 中 对 预 算 外 资 金 情 况 做 全 面 说 明, 南 非 和 俄 罗 斯 比 较 全 面 但 仍 非 全 部 内 容, 中 国 虽 有 涉 及 但 涉 160

171 及 极 少, 印 度 与 巴 西 缺 乏 对 预 算 外 资 金 的 报 告 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 制 度 比 较 审 计 部 门 作 为 国 家 机 构 之 一, 对 政 府 资 金 使 用 起 监 管 作 用 各 国 审 计 机 关 的 地 位 具 体 职 责 权 限 有 所 差 异, 但 都 具 有 监 督 公 共 资 产 使 用 方 向 效 果 效 率 的 核 心 任 务 政 府 审 计 公 告 制 度 是 指, 国 家 审 计 机 关 将 被 审 计 单 位 资 金 使 用 存 在 问 题 的 事 实 结 论 及 审 计 建 议 等, 运 用 适 当 的 方 式 向 社 会 公 众 进 行 公 开, 并 接 受 社 会 监 督 的 制 度 1 审 计 结 果 公 告 是 对 公 共 资 金 使 用 情 况 效 率 的 分 析, 审 计 结 果 公 告 的 公 开 是 预 算 资 金 监 督 方 面 的 公 开, 是 预 算 公 开 透 明 的 重 要 内 容 之 一, 也 为 公 众 品 评 政 府 资 源 使 用 情 况 提 供 了 直 接 的 依 据 金 砖 国 家 的 审 计 结 果 报 告 制 度 各 有 特 点, 公 告 范 围 时 间 各 有 不 同, 下 面 就 这 些 问 题 展 开 分 析 1. 金 砖 国 家 审 计 制 度 简 介 一 国 的 审 计 结 果 公 告 制 度 是 审 计 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 而 审 计 制 度 的 其 他 方 面 内 容, 如 审 计 机 关 的 独 立 性 等 问 题 影 响 着 结 果 公 告 制 度 巴 西 实 行 的 是 司 法 型 审 计 制 度, 最 高 审 计 机 构 为 审 计 法 院, 审 计 法 院 独 立 于 立 法 机 构 最 高 法 院 与 行 政 机 关 之 外, 自 主 决 定 审 计 项 目, 具 有 处 罚 的 权 力 2 审 计 法 院 的 院 长 的 产 生 及 更 换 必 须 经 过 议 会 的 审 议, 部 门 预 算 决 定 与 拨 付 不 受 行 政 部 门 影 响, 根 据 审 计 法 院 工 作 需 要 划 定 俄 罗 斯 的 审 计 机 构 设 立 在 议 会 之 下, 为 立 法 型 体 质, 俄 罗 斯 联 邦 和 组 成 联 邦 的 各 州 市 的 国 家 审 计 属 于 杜 马 3 审 计 院 代 议 会 对 预 算 进 行 审 计 监 督 经 费 由 议 会 审 议 批 准, 满 足 审 计 工 作 需 要 审 计 院 长 更 换 需 要 立 法 机 构 作 出 决 定 法 律 规 定 审 计 院 对 审 计 方 向 项 目 的 展 开 具 有 决 定 权 印 度 审 计 制 度 为 比 较 典 型 的 独 立 型 的 审 计 制 度, 主 计 审 计 长 公 署 独 立 于 立 法 权 司 法 权 和 行 政 权 之 外, 直 接 对 公 众 负 责, 但 它 并 不 拥 有 处 理 权 和 最 终 审 判 权 现 实 落 实 中, 审 计 部 门 倾 向 于 向 立 法 部 门 汇 报 工 作 如 果 总 审 计 长 出 现 行 为 不 当 或 失 职 等 情 况, 需 要 议 会 两 院 以 2/3 票 数 以 上 通 过 才 能 罢 免, 程 序 与 最 高 法 院 大 法 官 和 总 检 察 长 的 罢 免 相 同 中 国 实 行 的 是 行 政 型 审 计 体 制, 由 政 府 机 构 最 高 领 导 人 领 导 审 计 工 作 审 计 署 的 预 算 资 金 审 批 拨 付 受 到 行 政 机 构 的 影 响 虽 然 法 律 规 定 审 计 长 的 任 免 需 要 立 法 机 关 任 免 代 表 大 会 进 行 决 定, 但 在 实 际 操 作 中, 政 府 首 脑 等 可 以 对 其 任 1 李 维 维, 金 砖 四 国 审 计 公 告 制 度 的 比 较 研 究 [D], 河 南 大 学 2 在 巴 西, 设 立 审 计 法 院 的 同 时, 政 府 内 设 内 部 审 计 机 构, 局 长 有 总 统 任 命, 负 责 内 部 监 督 审 计 法 院 的 工 作 更 具 代 表 性, 这 里 主 要 对 其 工 作 进 行 分 析 3 国 家 杜 马, 是 指 俄 罗 斯 联 邦 议 会 的 下 议 院, 于 1993 年 建 立, 有 450 个 席 位 杜 马 一 词, 是 俄 文 (д у м а ) 音 译, 意 为 议 会 161

172 免 产 生 重 大 影 响, 审 计 机 关 工 作 的 展 开 也 受 到 政 府 的 很 大 影 响 南 非 的 审 计 机 构 独 立 与 行 政 机 构 之 外, 也 不 属 于 议 会, 审 计 长 由 总 统 提 名, 经 议 会 审 议 通 过, 其 变 更 也 需 要 议 会 的 审 议 审 计 署 向 议 会 做 审 计 项 目 报 告, 其 部 门 预 算 不 受 行 政 部 门 干 预, 对 审 计 方 向 和 项 目 具 有 很 大 的 量 裁 权 2. 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 对 象 范 围 的 比 较 审 计 结 果 公 告 对 象 的 范 围 分 为 三 个 层 次 : 第 一, 是 对 被 审 计 单 位 的 公 开, 主 要 通 过 发 布 审 计 公 告 公 报 或 召 开 职 工 大 会 的 形 式, 向 被 审 计 单 位 人 员 公 开 审 计 目 的 程 序 内 容 结 果 等 内 容 ; 第 二, 是 对 相 关 主 管 部 门 进 行 公 开, 主 要 以 文 书 或 会 议 形 式 进 行 通 报, 对 军 队 情 报 机 构 的 审 计 结 果 公 告 会 到 这 个 层 次 为 止 ; 第 三, 是 向 社 会 公 众 公 开, 主 要 通 过 电 视 广 播 报 刊 新 闻 发 布 会 网 络 公 开 等 形 式 对 审 计 结 果 进 行 公 开 针 对 非 涉 密 的 资 金 使 用 情 况 的 审 计 结 果, 金 砖 国 家 的 法 律 都 做 出 规 定, 要 求 其 向 公 众 公 开, 就 目 前 看 到 的 研 究 结 果 及 收 集 到 的 案 例 看, 各 国 均 对 包 含 项 目 审 计 专 项 审 计 绩 效 审 计 等 非 涉 密 审 计 项 目 的 结 果 进 行 了 第 三 层 次 的 公 告 例 如, 俄 罗 斯 海 关 项 目, 巴 西 大 豆 项 目, 印 度 对 环 境 和 森 林 部 门 的 审 计 项 目 中 1, 审 计 机 关 均 对 项 目 审 计 的 时 间 内 容 资 金 使 用 情 况 审 计 意 见 等 向 社 会 进 行 了 公 告 广 东 审 计 南 非 工 作 启 示 中 提 到, 在 南 非, 除 涉 及 保 密 国 防 内 容 的 审 计 报 告 外, 其 他 审 计 报 告 都 要 以 公 报 形 式 公 开 发 布, 接 受 公 众 的 监 督 而 我 国 自 2003 年, 审 计 署 发 布 第 一 号 审 计 结 果 公 告 防 治 非 典 专 项 资 金 和 社 会 捐 赠 款 物 的 审 计 结 果 以 来, 到 2007 年, 已 经 做 到 所 有 审 计 和 专 项 审 计 调 查 项 目 的 结 果, 除 涉 及 国 家 秘 密 商 业 秘 密 及 其 他 不 宜 对 外 披 露 的 内 容 外, 全 部 对 社 会 公 告 2 各 国 都 利 用 媒 体 报 纸 杂 志 网 络 向 社 会 公 开 审 计 结 果 公 告 除 这 些 方 式 外, 巴 西 审 计 法 院 每 年 对 审 计 公 告 汇 编 成 册, 形 成 公 共 报 告 并 进 行 摘 编 加 以 公 开 出 版, 方 便 公 众 了 解 和 监 督 政 府, 加 大 了 审 计 结 果 公 告 的 效 果 与 审 计 监 督 的 震 慑 力 印 度 在 审 议 审 计 结 果 公 告 后 会 召 开 新 闻 发 布 会, 审 计 长 会 向 公 众 公 布 年 度 审 计 的 重 点, 改 成 通 俗 读 物 印 制 并 广 为 散 发 3. 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 内 容 及 公 告 建 议 落 实 情 况 比 较 以 中 央 机 3 关 年 度 预 算 执 行 情 况 审 计 报 告 为 例 金 砖 国 家 的 最 高 审 计 机 关 都 需 要 向 立 法 机 构 呈 交 预 算 执 行 年 度 审 计 报 告, 这 一 审 计 报 告 是 对 中 央 财 政 资 金 在 每 个 财 政 年 度 使 用 情 况 的 全 面 考 评 我 们 可 以 通 1 李 维 维, 金 砖 四 国 审 计 公 告 制 度 的 比 较 研 究 [D], 河 南 大 学 2 陈 尘 肇, 中 国 国 家 审 计 结 果 公 告 制 度 问 题 研 究 与 机 制 设 计 [D], 重 庆 大 学, 第 24 页 3 本 部 分 的 内 容 依 据 为 2009 年 OBI 预 算 透 明 调 查 问 卷 第 题 的 调 查 结 果, 调 查 问 卷 具 体 内 容 参 见 International Budget Partnership (2009b), Open Budget Questionnaire: Brazil, Open Budget Questionnaire: Russia, Open Budget Questionnaire: India, Open Budget Questionnaire: China, Open Budget Questionnaire: South Africa, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC 162

173 过 对 这 一 共 有 的 审 计 公 告 的 内 容 情 况 及 落 实 情 况 进 行 比 较, 从 而 透 视 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 内 容 及 审 计 建 议 落 实 情 况 巴 西 审 计 法 院 在 财 政 年 度 结 束 6 个 月 之 内 向 议 会 提 交 年 度 预 算 执 行 情 况 报 告, 今 儿 向 社 会 公 布 根 据 2009 年 的 调 研 报 告 显 示, 虽 然 很 多 财 政 资 金 被 审 计, 但 能 够 估 算 的 被 审 计 的 资 金 占 全 部 财 政 资 金 的 比 例 仅 为 20% 而 针 对 预 算 外 资 金 的 审 计 情 况, 调 查 专 家 认 为 只 公 布 不 到 三 分 之 二 的 预 算 外 资 金 的 审 计 结 果 在 审 计 公 告 文 件 的 前 面, 审 计 法 院 会 对 该 年 度 预 算 资 金 审 计 的 总 体 情 况 进 行 概 要 式 表 述, 之 后 对 各 部 门 的 预 算 执 行 情 况 进 行 分 部 门 的 报 告 而 准 对 审 计 报 告 指 出 的 问 题, 政 府 部 门 公 布 了 一 小 部 分 整 改 措 施 步 骤, 审 计 法 院 对 整 改 情 况 进 行 审 计 报 告, 但 这 一 报 告 缺 乏 细 节 内 容 俄 罗 斯 联 邦 审 计 院 一 般 在 财 政 年 度 结 束 9 个 月 后 向 议 会 提 交 审 计 报 告, 全 部 预 算 资 金 与 预 算 外 被 审 计, 并 被 报 告 审 计 结 果 公 告 中 会 包 含 该 年 度 资 金 使 用 情 况 使 用 概 要, 对 全 年 预 算 资 金 使 用 情 况 做 全 面 解 析 然 而, 针 对 审 计 机 关 指 出 的 问 题, 政 府 部 门 并 不 公 布 其 整 改 步 骤 以 及 措 施, 审 计 院 也 不 对 整 改 情 况 进 行 后 记 的 报 告 公 告 印 度 主 计 审 计 长 公 署 在 预 算 年 度 结 束 后 一 年 至 两 年 之 内 提 交 审 计 报 告, 报 告 通 过 总 统 提 交 给 议 会 与 俄 罗 斯 相 类 似, 有 确 切 数 据 显 示, 所 有 预 算 资 金 与 预 算 外 资 金 都 被 审 计 在 分 部 门 报 告 的 前 面 部 分, 公 告 对 审 计 的 总 体 情 况 做 简 要 介 绍 针 对 审 计 院 指 出 的 各 部 门 资 金 使 用 情 况 的 问 题, 政 府 部 门 作 公 开 部 门 整 改 步 骤 措 施, 而 审 计 院 则 会 对 其 整 改 情 况 做 全 面 细 致 的 审 计 追 踪, 并 对 大 众 进 行 公 告 中 国 国 家 审 计 署 在 预 算 年 度 结 束 6 个 月 左 右 之 后 提 供 审 计 结 果 报 告 在 每 个 预 算 年 度 结 束 两 年 之 内, 所 有 预 算 资 金 的 使 用 情 况 都 能 被 审 计, 且 审 计 结 果 会 向 公 众 公 开 根 据 法 律 规 定, 审 计 机 关 应 该 对 预 算 外 资 金 情 况 进 行 审 计, 但 在 现 实 中, 审 计 机 关 对 这 部 分 资 金 情 况 缺 乏 监 管 能 力, 审 计 资 金 占 总 预 算 外 资 金 的 百 分 比 也 无 法 确 定 在 审 计 公 告 中, 审 计 署 并 没 有 提 供 有 关 审 计 工 作 概 要 的 内 容 针 对 审 计 署 提 出 的 问 题 及 整 改 建 议, 虽 然 政 府 部 门 极 少 公 开 自 身 的 整 改 措 施, 以 及 整 改 的 进 度, 但 审 计 署 会 对 审 计 结 果 落 实 情 况 做 追 踪 审 计, 并 在 每 年 年 初 公 布 整 改 情 况 公 告 南 非 审 计 署 在 预 算 年 度 结 束 后 7 个 月 左 右 的 时 间 内 提 供 审 计 报 告 在 南 非, 所 有 的 预 算 资 金 与 预 算 外 资 金 都 被 审 计, 并 有 向 大 众 公 开 审 计 报 告, 显 示 审 计 结 果 审 计 署 也 提 供 年 度 预 算 执 行 情 况 审 计 报 告 的 概 要 性 说 明 但 对 于 审 计 署 指 出 的 问 题, 政 府 部 门 虽 然 会 公 布 整 改 措 施 步 骤, 但 提 供 的 信 息 极 少 而 审 计 署 也 不 对 其 整 改 情 况 做 进 一 步 的 审 计 公 告 4. 金 砖 国 家 审 计 结 果 公 告 制 度 评 析 163

174 比 较 而 言, 金 砖 国 家 中, 中 国 是 审 计 机 关 唯 一 隶 属 政 府 管 辖 的 国 家, 其 对 审 计 项 目 方 向 的 选 择 权 受 到 行 政 权 力 的 制 约, 部 门 预 算 资 金 及 审 计 长 的 任 职 情 况 也 受 到 政 府 首 脑 的 影 响, 独 立 性 较 差 而 巴 西 印 度 南 非 的 审 计 机 构 则 具 有 很 高 的 法 律 地 位 与 独 立 性, 独 立 于 立 法 司 法 和 行 政 权 力 之 外, 审 计 工 作 开 展 不 会 受 到 来 自 行 政 力 的 太 多 干 扰 俄 罗 斯 的 审 计 机 构 则 属 于 立 法 型, 对 议 会 负 责, 但 独 立 于 行 政 权 力 的 地 位 也 较 好 的 保 证 了 它 的 独 立 性 目 前, 就 最 高 审 计 机 关 的 工 作 而 言, 金 砖 国 家 基 本 都 实 现 了 对 非 涉 密 审 计 结 果 的 社 会 公 告 在 审 计 结 果 公 开 期 限 上, 中 国 年 度 预 算 资 金 审 计 报 告 提 交 在 六 个 月 之 后, 与 巴 西 一 样, 是 比 较 高 效 的 国 家 在 对 审 计 结 果 落 实 情 况 上, 有 着 跟 踪 审 计, 并 有 详 细 的 审 计 报 告 虽 然 中 国 的 审 计 署 在 法 律 地 位 上 比 其 他 四 国 逊 色, 但 经 过 近 些 年 的 努 力, 中 国 的 审 计 结 果 公 告 制 度 取 得 了 很 大 的 进 步 在 报 告 及 时 性 报 告 所 涉 及 的 内 容 报 告 范 围 以 及 报 告 追 踪 上, 中 国 的 年 度 预 算 执 行 情 况 审 计 报 告 都 处 于 OBI 问 卷 调 查 的 最 优 行 列 巴 西 缺 乏 对 审 计 项 目 涉 及 资 金 的 情 况 上 的 相 应 统 计, 巴 西 俄 罗 斯 南 非 对 审 计 公 告 整 改 意 见 的 落 实 情 况 缺 乏 相 应 的 追 踪 审 计 报 告, 而 中 国 针 对 预 算 外 资 金 的 审 计 需 要 加 强, 确 保 对 财 政 资 金 的 全 面 监 督 审 查 不 过 也 有 研 究 指 出, 中 国 地 方 审 计 机 关 公 布 的 审 计 结 果 公 告 还 较 少, 审 计 结 果 公 告 的 影 响 力 也 有 待 增 强 同 时, 虽 然 审 计 署 公 布 了 许 多 审 计 结 果 公 告, 涉 及 公 告 涉 及 内 容 较 广, 但 在 具 体 内 容 上 还 存 在 诸 多 不 足 巴 西 印 度 的 审 计 结 果 公 告 都 有 较 长 的 篇 幅, 页 目 在 几 十 页 左 右, 不 仅 涉 及 在 年 度 末 或 项 目 重 点 的 财 政 资 金 的 使 用 情 况, 还 列 示 了 具 体 使 用 的 方 向 相 关 会 计 报 表, 提 供 大 量 的 图 表 和 绩 效 考 量, 使 公 众 能 够 全 面 了 解 预 算 资 金 的 使 用 情 况, 而 我 国 的 审 计 结 果 公 告 篇 幅 则 较 短, 以 文 字 说 明 为 主, 形 式 单 一 1 就 公 开 手 段 而 言, 也 应 更 加 注 重 通 俗 性 广 泛 传 播 性 与 社 会 影 响 力, 积 极 发 挥 审 计 结 果 公 告 的 作 用, 借 助 公 众 力 量 媒 体 力 量 促 进 问 题 整 改, 弥 补 独 立 性 不 足 导 致 的 审 计 结 果 建 议 执 行 力 不 足 金 砖 国 家 公 众 参 与 预 算 情 况 比 较 1. 巴 西 参 与 式 预 算 开 展 情 况 巴 西 是 参 与 式 预 算 的 源 起 国, 其 参 与 式 预 算 模 式 得 到 了 联 合 国 的 推 广 1998 年, 巴 西 巴 西 南 部 诸 州 的 首 府 阿 雷 格 里 港 地 区 的 南 里 约 格 朗 德 首 先 展 开 其 后, 这 种 模 式 迅 速 传 播 到 巴 西 的 其 他 城 市, 截 止 到 2008 年, 已 经 有 超 过 200 个 地 区 开 展 了 参 与 是 预 算 实 践, 而 阿 雷 格 里 港 地 区 的 参 与 式 预 算 在 发 展 中 不 断 完 1 李 维 维, 金 砖 四 国 审 计 公 告 制 度 的 比 较 研 究 [D], 河 南 大 学 164

175 善, 成 为 巴 西 参 与 式 预 算 的 代 表 总 体 来 说, 巴 西 的 参 与 式 预 算 呈 现 政 府 推 动, 民 间 组 织 等 积 极 参 与 的 模 式 巴 西 的 参 与 式 预 算 领 域 开 始 出 现 在 公 共 项 目 工 程 预 算 上 ; 随 后 有 扩 展 到 了 对 主 题 项 目, 如 增 加 医 疗 卫 生 预 算 的 参 与 ; 随 着 时 间 的 推 移, 目 前 参 与 式 预 算 领 域 已 经 扩 大 到 一 般 社 会 政 策 上 在 巴 西, 政 府 负 责 起 草 预 算 草 案, 而 公 民 对 预 算 的 参 与 主 要 通 过 直 接 参 加 社 区 会 议 实 现 这 个 会 议 贯 穿 全 年, 但 预 算 决 策 基 本 集 中 两 个 阶 段 首 轮 会 议 从 三 月 到 六 月, 这 阶 段 要 充 分 传 播 信 息 初 步 讨 论 政 策 并 确 认 选 举 代 表 人 数, 第 二 轮 从 七 月 到 九 月, 决 定 政 府 在 下 一 个 年 度 要 执 行 的 政 策 和 项 目, 市 民 参 加 地 区 会 议, 对 政 策 和 市 政 工 程 提 出 建 议 在 预 算 执 行 过 程 中, 市 民 还 要 对 项 目 进 行 现 场 监 督, 每 周 要 与 市 预 算 委 员 会 代 表 进 行 一 次 会 谈 参 与 预 算 的 流 程 如 下 图 : 参 加 者 政 府 首 轮 地 区 会 议 参 加 者 市 长 办 公 室 政 府 三 月 到 六 月 首 轮 地 区 会 议 社 区 会 议 市 长 办 公 室 三 月 到 六 月 社 区 会 议 第 二 轮 地 区 会 议 第 二 轮 地 区 会 议 六 月 到 九 月 社 区 会 议 城 市 机 构 城 市 机 构 提 供 技 术 和 行 政 支 持 提 供 技 术 和 行 政 支 持 六 月 到 九 月 社 区 会 议 市 预 算 委 员 会 提 出 预 算 ( 九 月 ) 市 预 算 委 员 会 提 出 预 算 ( 九 月 ) 图 7-3. 巴 西 阿 雷 格 里 港 地 区 参 与 式 预 算 过 程 资 料 来 源 :Anwar Shah(ed.),(2007), Public Sector Governance and Accountability Series Participatory Budgeting, Working Paper 39498,The World Bank, Washington DC. 这 种 参 与 式 预 算 模 式 有 比 较 完 整 的 步 骤, 保 证 了 参 与 的 广 泛 性, 同 时 具 有 公 开 性 互 动 性 为 世 界 各 国 展 开 参 与 式 预 算 提 供 了 良 好 的 范 本 公 民 和 民 间 组 织 积 极 参 与 预 算 活 动, 并 研 究 分 析 本 国 预 算 透 明 法 律, 电 子 政 务 情 况, 以 求 参 与 式 预 算 得 到 更 好 的 保 障, 起 到 更 大 的 作 用 不 容 否 认, 巴 西 的 参 与 式 预 算 依 旧 存 在 一 些 不 足 与 需 要 改 进 之 处, 参 与 社 区 会 议 的 多 是 较 为 贫 困 的 人 员, 这 固 然 有 助 于 保 护 贫 困 人 口 的 利 益, 但 也 应 注 重 阶 层 间 的 协 调 ; 由 于 公 众 对 参 与 的 认 识 不 足, 165

176 讨 论 结 果 容 易 被 操 控 等 2. 俄 罗 斯 参 与 式 预 算 开 展 情 况 传 统 预 算 管 理 方 式 在 俄 罗 斯 出 现 了 等 问 题, 专 家 建 议 其 进 行 参 与 式 预 算 的 实 践 1 SPCHPS 等 民 间 组 织 在 推 动 公 众 参 与 预 算 方 面 起 到 了 重 要 作 用,1998 年, SPCHPS 开 始 促 进 参 与 式 预 算 的 项 目, 而 参 与 是 预 算 主 要 集 中 在 城 市 甚 至 是 更 低 层 次 的 行 政 区 划 内 展 开 这 些 民 间 组 织 参 照 世 界 其 他 地 区 的 成 功 案 例, 研 究 城 市 级 别 的 预 算 透 明, 寻 求 预 算 公 开 ; 它 们 以 没 有 有 效 信 息 与 参 与 机 制 就 无 法 有 效 品 评 预 算 资 金 使 用 情 况 为 逻 辑 起 点 2002 年, 这 一 行 为 有 了 法 律 依 据, 它 们 拓 展 了 行 动, 与 地 方 政 府 合 作, 探 寻 参 与 式 预 算 的 机 制 2 NGO 组 织 对 预 算 的 参 与 是 俄 罗 斯 参 与 式 预 算 的 主 要 内 容, 而 NGO 组 织 对 预 算 的 参 与 涉 及 组 织 预 算 公 开 及 参 与 式 预 算 项 目 邀 请 地 方 政 府 参 加 自 身 参 与 政 府 有 关 预 算 的 听 证 会 主 动 获 取 预 算 信 息 分 析 宣 传 预 算 信 息 推 动 为 参 与 式 预 算 立 法 推 动 公 众 参 与 预 算 以 及 努 力 使 政 府 接 受 其 预 算 分 析 与 意 见 等 方 面 具 体 过 程 见 下 图 : 独 立 评 估 预 算 过 程 的 透 明 度 并 发 送 给 其 它 NGO 组 织 大 众 媒 体 政 府 机 构 地 方 政 府 准 备 预 算 预 算 草 案 听 证 会 预 算 执 行 听 证 会 NGO 组 织 的 专 家 侧 面 咨 询 预 算 信 息 获 取 信 息 参 与 讨 论 提 出 意 见 监 督 预 算 执 行 情 况 进 行 预 算 信 息 宣 传, 方 便 大 众 理 解 预 算 信 息 图 7-4: 俄 罗 斯 参 与 式 预 算 过 程 NGO 组 织 对 政 府 预 算 产 生 影 响 主 要 通 过 两 种 方 式, 即 参 与 政 府 的 预 算 听 证 会 ; 以 及 做 出 有 关 预 算 案 的 独 立 分 析 并 努 力 使 其 建 议 得 以 接 受 在 听 证 会 中, 他 们 努 力 获 得 预 算 信 息, 参 与 预 算 讨 论, 协 调 不 同 意 见, 努 力 使 政 府 接 受 他 们 的 建 议 同 时, 他 们 对 预 算 案 展 开 全 面 细 致 独 立 的 分 析 研 究, 并 把 研 究 结 果 发 送 给 政 府 部 门 各 大 媒 体 以 及 其 他 NGO 组 织, 努 力 通 过 宣 传 使 他 们 的 研 究 结 果 得 到 使 用 经 过 十 几 年 的 努 力, 一 些 城 市 的 预 算 参 与 情 况 有 了 较 大 改 善, 公 众 对 预 算 信 息 的 获 知 及 理 解 力 对 参 与 式 预 算 的 认 可 度 也 有 提 高 然 而, 并 没 有 直 接 的 证 据 1 Nikolai Jounda,(2004.4) Local Development in Russia: from Administrative Planning to Participatory Policymaking, Final Policy Paper, 2 Anwar Shah(ed.),(2007), Public Sector Governance and Accountability Series Participatory Budgeting, Working Paper 39498,The World Bank, Washington DC. 166

177 表 明 参 与 式 预 算 的 展 开 促 进 了 预 算 资 金 的 优 化 使 用 目 前, 虽 然 有 上 百 个 城 市 参 与 了 NGO 组 织 的 相 关 项 目, 但 只 有 极 少 数 地 区 的 参 与 式 预 算 有 较 好 的 进 展 1 另 一 点 值 得 注 意 的 是, 在 村 级 的 参 与 式 预 算 效 果 则 比 较 让 人 满 意 世 界 银 行 打 报 告 研 究 显 示, 让 公 众 参 与 预 算 的 的 迈 科 普 村 庄 等 地, 村 民 良 好 的 管 理 了 他 们 的 财 务 及 资 源, 确 立 优 先 使 用 公 共 资 金 的 目 标, 提 高 了 资 金 分 配 效 率, 促 进 了 当 地 贸 易 经 济 的 发 展 及 村 民 的 生 活 水 平 3. 印 度 参 与 式 预 算 开 展 情 况 印 度 的 公 民 组 织 对 推 动 印 度 的 信 息 公 开 化 及 参 与 式 预 算 起 着 极 其 重 要 的 作 用 在 印 度,CSO 组 织 的 行 动 成 为 推 动 其 参 与 式 预 算 发 展 最 重 要 的 主 体 基 于 关 注 财 政 投 入 不 足 领 域 研 究 弱 势 群 体 维 权 性 别 预 算 预 算 控 制 及 监 管 等 不 同 目 标 的 各 个 CSO 组 织 进 行 相 应 的 努 力, 分 析 联 邦 地 方 预 算 问 题, 努 力 探 索 公 众 和 社 会 团 体 参 与 政 府 预 算 过 程 的 方 式 方 法, 而 不 同 组 织 的 不 同 预 算 参 与 又 呈 现 出 不 同 的 特 点 在 DISHA 最 初 的 预 算 参 与 中, 他 们 努 力 呼 吁 政 府 为 公 众 尤 其 是 贫 困 人 口 投 资, 并 且 取 得 了 一 定 效 果 然 而, 他 们 发 现, 由 于 缺 乏 监 督 和 预 算 追 踪, 预 算 资 金 却 不 能 真 正 落 实 到 他 们 要 求 的 方 面 于 是 DISHA 开 始 尝 试 新 的 方 式 参 与 政 府 预 算 过 程, 努 力 对 预 算 资 金 真 实 使 用 情 况 起 到 积 极 影 响 该 组 织 追 踪 预 算 的 真 实 花 费 情 况, 分 析 哪 些 支 出 有 利 于 贫 困 人 口, 指 出 财 政 原 则 上 的 错 误 并 公 诸 媒 体 同 时,DISHA 将 事 实 和 数 据 提 供 给 当 地 立 法 委 员, 为 其 评 估 支 出 的 效 用 提 供 依 据, 进 而 使 其 分 析 成 果 影 响 下 一 个 预 算 周 期 的 预 算 编 制 及 审 批 预 算 追 踪 成 为 印 度 参 与 式 预 算 的 代 表 性 方 式, 追 踪 过 程 见 下 表 : 预 算 阶 段 信 息 收 集 信 息 分 析 预 算 追 踪 信 息 应 用 表 7-4. 印 度 追 踪 预 算 的 过 程 内 容 通 过 政 府 公 布 的 预 算 草 案 立 法 预 算 你 等 文 件 取 得 预 算 信 息 根 据 审 计 会 计 标 准 进 行 计 算 机 编 码 分 析 调 查 预 算 信 息 与 帮 助 贫 困 人 口 公 平 民 主 等 方 面 的 关 联 通 过 实 地 走 访 询 问 地 方 政 府 官 员 或 与 地 方 建 立 长 期 合 作 关 系 的 方 式 了 解 预 算 真 实 使 用 情 况 向 立 法 部 门 审 计 机 关 提 供 调 研 信 息 ; 向 公 众 进 行 宣 传 和 解 释 ; 借 助 媒 体 向 政 府 部 门 施 加 压 力 影 响 预 算 资 金 分 配 当 然,DISHA 对 预 算 的 参 与 还 包 括 对 预 算 进 行 全 面 分 析, 传 播 预 算 信 息, 对 1 Nikolai Jounda,(2004.4) Local Development in Russia: from Administrative Planning to Participatory Policymaking, Final Policy Paper, 167

178 公 众 媒 体 进 行 预 算 信 息 培 训, 协 调 公 众 媒 体 力 量 形 成 合 力, 影 响 预 算 编 制 与 监 管 此 外,PROOF 在 印 度 班 加 罗 尔 地 区 实 施 了 预 算 网 上 追 踪 模 式, 为 预 算 监 管 与 追 踪 提 供 了 新 型 的 方 法 网 上 追 踪 的 基 本 策 略 是, 建 立 一 个 公 开 论 坛, NGO 组 织 的 专 家 以 及 大 众 在 论 坛 上 对 城 市 预 算 表 现 问 题 进 行 细 致 的 定 期 讨 论, 收 集 公 众 意 见 在 季 度 会 议 上, 他 们 通 过 网 络 讨 论 本 阶 段 政 府 财 务 报 告 情 况, 对 比 预 算 执 行 与 最 初 编 制 的 预 算 之 间 的 内 容, 讨 论 资 产 负 债 的 具 体 情 况 ; 讨 论 基 金 收 入 支 出 的 绩 效 指 标 ; 并 对 预 算 的 总 体 趋 势 及 预 算 资 金 在 例 如 卫 生 教 育 部 门 的 分 配 情 况 进 行 绩 效 考 核 在 讨 论 过 程 中,PROOF 人 员 对 预 算 术 语 进 行 通 俗 化 解 释, 方 便 公 众 理 解, 使 大 众 在 讨 论 中 熟 悉 预 算 知 识 2000 年 之 后 班 加 罗 尔 的 基 金 基 础 会 计 改 革, 每 个 季 度 及 时 准 确 公 布 预 算 执 行 信 息 为 网 上 追 踪 讨 论 提 供 了 信 息 保 障 由 于 讨 论 内 容 与 公 众 利 益 息 息 相 关, 许 多 市 民 参 与 了 论 坛 的 活 动, 并 展 开 了 广 泛 的 讨 论 这 种 机 制 分 享 了 信 息, 增 加 了 公 众 的 预 算 知 识, 提 高 了 其 预 算 参 与 度 但 这 一 机 制 也 存 在 很 多 不 足 之 处 例 如 : 调 查 显 示, 参 与 者 多 是 能 够 理 解 预 算 的 社 会 精 英 ; 作 为 预 算 编 制 者 议 员 并 没 有 广 泛 参 与 讨 论 而 公 众 预 算 参 与 能 力 的 培 养 也 成 为 保 证 这 样 机 制 有 效 性 的 必 要 性 前 提 工 作 网 上 追 踪 目 前 尚 处 于 积 累 经 验 阶 段, 它 为 我 们 提 供 了 一 种 在 众 多 人 口 地 区 公 众 广 泛 参 与 预 算 的 可 能 性 方 式 4. 中 国 参 与 式 预 算 开 展 情 况 中 国 在 浙 江 温 岭 哈 尔 滨 无 锡 焦 作 等 地 有 一 定 的 参 与 式 预 算 实 践, 通 过 在 预 算 过 程 中 引 入 民 众 参 与 听 取 专 家 意 见, 以 期 实 现 预 算 编 制 的 科 学 化 总 体 来 看, 中 国 的 参 与 式 预 算 呈 现 出 从 基 层 开 始 尝 试, 政 府 推 动 的 模 式 温 岭 的 参 与 式 预 算 主 要 通 过 民 主 恳 谈 的 方 式 进 行 在 恳 谈 的 准 备 阶 段, 由 基 层 干 部 搜 集 民 意 确 定 讨 论 议 题, 而 后 贴 出 告 示 请 群 众 自 愿 参 加 在 恳 谈 会 一 般 由 镇 党 委 书 记 召 集 主 持, 镇 长 介 绍 恳 谈 会 的 议 题 ; 由 相 应 的 人 大 代 表 政 协 委 员 所 涉 及 的 相 应 群 体 以 及 群 众 参 加 当 恳 谈 会 意 见 能 达 成 共 识 时, 由 镇 人 大 代 表 按 法 定 程 序 进 行 表 决 产 生 最 后 决 策, 而 后 对 预 算 草 案 进 行 修 改 而 焦 作 在 市 级 财 政 预 算 审 议 前 召 开 听 证 会, 开 展 专 家 论 证 活 动, 听 取 公 众 意 见 哈 尔 滨 无 锡 焦 作 在 一 些 民 生 项 目 上 开 展 了 参 与 式 实 践 由 政 府 机 关 宣 传 组 织 发 动, 由 公 众 选 出 重 点 建 设 的 民 生 工 程 项 目, 给 予 财 政 拨 款 组 织 实 施, 在 项 目 实 施 过 程 中 群 众 给 与 跟 踪 监 督 这 些 活 动 提 高 了 公 众 对 当 地 预 算 的 参 与 性, 但 总 体 而 言, 我 国 的 参 与 式 预 算 还 是 零 星 的 尝 试, 没 有 形 成 广 泛 的 实 践, 也 没 有 形 成 刚 性 可 复 制 的 制 度, 民 意 听 取 的 规 范 性 也 不 强 168

179 5. 南 非 参 与 式 预 算 开 展 情 况 参 与 式 预 算 在 南 非 的 最 初 实 践 与 性 别 预 算 有 关 1994 年,IDASA 开 始 试 图 在 预 算 中 反 应 妇 女 儿 童 的 诉 求, 并 对 这 部 分 资 金 进 行 追 踪 经 过 十 几 年 的 努 力, 公 民 组 织 的 很 多 努 力 都 得 到 了 政 府 的 认 可 与 保 障, 政 府 也 积 极 进 行 公 众 参 与 决 策 机 制 的 探 索 现 在 南 非 的 参 与 式 预 算 已 经 具 备 了 比 较 全 面 的 法 律 框 架, 形 成 了 多 种 参 与 机 制, 有 了 广 泛 而 全 面 的 参 与 式 实 践 目 前, 南 非 1996 年 宪 法 为 公 民 参 与 预 算 提 供 了 依 据, 而 1998 年 市 政 结 构 法 令 (Municipal Structures Act),2000 年 市 政 系 统 法 令 (Municipal Systems Act),2003 年 地 方 财 政 管 理 法 令 (MFMA) 中 都 提 及 了 预 算 过 程 中 的 公 民 参 与 问 题, 共 同 为 参 与 式 预 算 提 供 了 法 律 保 障 南 非 地 方 政 府 的 参 与 式 预 算 实 施 体 系 主 要 有 监 护 委 托 系 统 ( Ward Committee System ) 和 次 级 理 事 会 参 与 系 统 (Subcouncil Participatory System) 前 者 通 过 建 立 论 坛 向 公 众 公 开 信 息 并 收 集 公 众 意 见, 后 者 则 深 入 社 区 搜 集 居 民 意 见 和 城 市 发 展 信 息, 让 更 多 的 人 参 与 到 决 策 中 来 此 外, 公 民 还 可 以 通 过 听 证 会 公 民 大 会 协 商 会 议 等 方 式 参 与 预 算 过 程 南 非 的 议 会 制 度 为 公 民 对 预 算 的 参 与 提 供 了 广 阔 的 空 间 国 民 大 会 和 委 员 会 会 议 的 大 部 分 会 议 都 对 公 众 开 放 ; 议 会 必 须 为 政 策 问 题 和 立 法 草 案 召 开 听 证 会 ; 公 民 可 以 通 过 申 请 等 方 式 提 高 自 身 对 现 有 法 律 政 策 的 理 解 ; 公 民 可 以 参 与 预 算 周 期 的 多 点 内 容, 包 括 收 支 框 架 收 入 建 议 ; 低 级 别 政 府 中, 公 民 还 可 以 干 预 政 府 的 资 源 分 配 问 题 行 政 机 构 首 脑 要 定 期 向 议 会 提 交 预 算 报 告, 而 报 告 一 旦 提 交 就 会 被 以 纸 质 电 子 等 多 种 方 式 公 开, 社 会 团 体 会 被 邀 请 为 预 算 报 告 提 供 意 见 书 于 是, 公 民 对 预 算 的 参 与 会 影 响 到 预 算 编 制 审 批 执 行 监 督 的 全 过 程 南 非 公 众 参 与 预 算 过 程 的 流 程 见 下 图 : 预 算 编 制 预 算 审 批 预 算 执 行 预 算 监 督 通 过 监 护 参 与 议 会 举 评 议 讨 论 年 民 间 组 织 促 委 托 系 统 行 的 听 证 会 度 预 算 进 并 参 与 跟 和 刺 激 理 提 出 意 见 踪 审 计 事 会 参 与 系 统 反 映 意 见 图 7-5. 南 非 参 与 式 预 算 过 程 南 非 的 参 与 是 预 算 不 只 在 地 方 政 府 进 行 了 实 践, 由 于 要 求 议 会 会 议 及 报 告 信 息 公 开, 它 甚 至 渗 透 到 了 中 央 预 算 过 程 中 参 与 是 预 算 的 实 施 促 进 了 公 民 对 预 算 169

180 的 参 与, 但 依 旧 存 在 着 一 定 问 题, 正 如 学 者 Adrienne Shall 提 到 的 : 监 护 委 托 系 统 和 理 事 会 能 力 不 足, 参 与 人 员 背 景 差 异 太 大 导 致 沟 通 不 畅, 参 与 实 施 时 间 不 当, 监 控 和 评 估 不 到 位 等 1 6. 金 砖 国 家 参 与 式 预 算 实 践 总 结 与 评 述 从 上 述 分 析 可 以 看 到, 在 巴 西 和 南 非, 展 开 了 比 较 广 泛 的 参 与 式 预 算 实 践, 其 实 践 中 有 着 政 府 民 间 组 织 共 同 的 积 极 努 力 ; 印 度 和 俄 罗 斯 的 参 与 式 预 算 则 主 要 由 NGO 组 织 推 动 实 施 ; 在 中 国, 参 与 式 预 算 则 是 个 别 地 方 政 府 推 进 预 算 改 革 的 积 极 尝 试 巴 西 和 南 非 的 参 与 式 预 算 涉 及 到 预 算 审 批 执 行 和 监 督 过 程, 甚 至 渗 透 到 预 算 编 制 过 程, 涵 盖 内 容 很 广 ; 印 度 的 参 与 式 预 算 的 特 色 在 追 踪 预 算, 即 对 预 算 执 行 情 况 的 监 督 方 面, 同 时 努 力 影 响 政 府 的 预 算 编 制 ; 俄 罗 斯 的 民 间 组 织 在 预 算 审 批 听 证 会 上 积 极 发 挥 作 用, 同 时 通 过 预 算 分 析 影 响 政 府 预 算 编 制 ; 在 温 岭 和 焦 作 的 实 践 中, 公 众 参 与 了 预 算 的 审 批 阶 段, 而 哈 尔 滨 无 锡 焦 作 有 关 民 生 项 目 的 尝 试 则 基 本 实 现 了 预 算 使 用 方 向 执 行 监 督 方 面 的 参 与 虽 然 缺 乏 预 算 参 与 对 预 算 资 金 使 用 效 率 和 提 升 之 间 的 相 关 证 据, 但 各 国 的 尝 试 都 提 高 了 本 地 区 居 民 对 预 算 的 参 与 程 度, 增 进 了 他 们 对 预 算 的 了 解, 使 预 算 或 多 或 少 反 映 了 他 们 的 要 求 各 国 NGO 都 注 重 对 预 算 的 分 析, 提 升 公 民 对 预 算 的 理 解 度, 联 合 媒 体 共 同 给 政 府 施 加 压 力, 而 我 国 目 前 还 缺 乏 类 似 的 组 织 通 过 比 较 我 们 发 现, 而 预 算 参 与 的 展 开 情 况 与 预 算 透 明 得 分 呈 正 相 关 关 系 预 算 的 可 参 与 性 本 身 就 是 预 算 透 明 的 重 要 内 容, 参 与 式 预 算 的 落 实 对 推 动 预 算 信 息 及 时 公 开, 提 高 预 算 参 与 性 起 着 重 要 的 作 用 但 我 们 也 应 注 意 到, 除 南 非 外, 各 国 参 与 式 预 算 都 只 是 在 地 方 开 始 实 施 的, 而 俄 罗 斯 的 案 例 也 说 明 在 小 范 围 内 开 展 参 与 式 预 算 可 以 取 得 较 大 的 成 功 这 说 明 参 与 式 预 算 适 合 在 小 范 围 涉 及 人 口 少 的 地 区 开 展, 在 更 大 的 区 域 内 落 实 公 民 对 预 算 的 参 与 性 则 可 以 借 鉴 印 度 网 络 追 踪 预 算 的 方 式, 在 涉 及 民 生 的 领 域 由 公 民 在 网 上 分 享 项 目 执 行 情 况 的 信 息, 展 开 讨 论, 监 督 预 算 执 行 1 Adrienne Shall,Civic Participation in Sub-national Budgeting in South Africa,World Bank,Washington DC. outh%20africa%20-%20civic%20participation%20in%20sub-national%20budgeting.pdf 170

181 第 8 章 中 国 地 方 财 政 透 明 建 设 的 比 较 分 析 : 基 于 河 南 省 焦 作 市 和 浙 江 省 温 岭 市 的 考 察 财 政 乃 庶 政 之 母, 为 民 是 理 财 之 本 财 政 信 息 公 开 透 明 是 现 代 财 政 的 一 个 重 要 特 征, 也 是 财 政 变 革 的 重 要 因 素 自 2000 年 以 来, 预 算 透 明 度 建 设 在 现 时 的 中 国 取 得 了 一 定 成 绩, 一 些 地 方 政 府 也 开 始 进 行 以 预 算 公 开 为 导 向 的 改 革, 让 公 民 越 来 越 紧 密 地 关 注 和 了 解 到 政 府 的 预 算 信 息 和 财 政 运 行 河 南 省 焦 作 市 浙 江 省 温 岭 市 和 上 海 市 闵 行 区 等 地 方 政 府 开 始 的 财 政 变 革, 为 我 们 提 供 了 成 功 的 素 材, 在 财 政 公 开 透 明 建 设 中, 地 方 政 府 财 政 变 革 表 现 出 了 方 兴 未 艾 的 态 势 就 地 方 政 府 开 始 进 行 财 政 变 革 和 预 算 改 革 实 践 而 言, 河 南 焦 作 在 2000 年 就 成 立 了 财 政 信 息 服 务 大 厅, 允 许 公 众 可 以 进 入 并 了 解 政 府 部 门 预 算 ; 浙 江 温 岭 在 2005 年 开 始 试 点 参 与 式 预 算, 公 民 可 以 对 政 府 预 算 进 行 审 查 作 为 中 国 两 个 进 行 财 政 透 明 改 革 较 早 的 城 市, 焦 作 市 和 温 岭 市 在 预 算 透 明 度 建 设 方 面 表 现 出 了 路 径 选 择 的 差 异, 也 具 有 更 多 的 共 性 因 素 在 本 课 题 中, 通 过 基 于 以 上 两 个 城 市 深 度 调 查 上 的 对 比 分 析, 自 然 具 有 显 著 的 启 示 性 价 值 8.1 焦 作 与 温 岭 预 算 透 明 度 建 设 的 共 性 特 点 高 层 持 续 与 支 持 和 具 体 管 理 者 的 相 对 稳 定 国 际 经 验 表 明, 一 个 国 家 抑 或 地 方 的 预 算 透 明 建 设 进 程, 需 要 高 层 决 策 者 的 持 续 性 支 持, 尤 其 是 相 关 财 政 或 是 预 算 部 门 积 极 配 合 焦 作 市 和 温 岭 市 的 预 算 透 明 度 建 设 能 够 取 得 较 大 的 成 就, 离 不 开 其 高 层 准 确 地 决 策 支 持 以 及 具 体 管 理 者 的 稳 定 这 是 因 为 : 地 方 政 府 推 进 财 政 透 明 度 建 设 进 程, 相 对 来 说 是 一 个 中 长 期 的 过 程, 需 要 持 久 性 的 努 力, 才 能 取 得 一 定 的 效 果 在 前 述 国 内 两 个 早 期 推 进 财 政 预 算 透 明 改 革 的 城 市 中, 均 体 现 了 决 策 者 和 管 理 层 对 财 政 透 明 建 设 的 高 度 重 视 与 政 策 保 持 的 连 续 性 焦 作 市 从 2000 年 成 立 财 171

182 政 信 息 服 务 大 厅, 到 2008 年 把 部 门 预 算 政 府 债 务 预 算 等 八 大 预 算 向 全 社 会 召 开, 再 到 如 今 财 经 沙 盘 的 普 遍 应 用 1, 经 过 了 大 约 12 个 年 头, 这 一 系 列 财 政 透 明 建 设 和 预 算 公 开 的 进 程, 需 要 一 个 稳 定 的 领 导 班 子 进 行 调 度 和 指 挥, 并 且 得 到 了 财 政 领 导 高 层 的 大 力 支 持 比 如, 早 在 1998 年, 焦 作 市 为 了 应 对 产 业 结 构 变 化 的 冲 击, 就 大 胆 创 新 地 提 出 了 资 金 回 笼 和 会 计 委 派 制 而 温 岭 市 从 2003 年 开 始 探 索 民 主 恳 谈 与 人 大 预 算 监 督 结 合 的 可 行 性, 并 在 2005 年, 将 民 主 恳 谈 机 制 导 入 了 预 算 决 策 过 程 与 此 同 时, 现 实 地 选 择 了 温 岭 市 泽 国 镇 和 新 河 镇 作 为 预 算 改 革 试 点 到 2008 年, 温 岭 市 将 新 河 模 式 和 泽 国 模 式 成 功 进 行 了 推 广, 将 试 点 扩 大 到 六 个 镇 2, 而 且 预 算 改 革 从 镇 一 级 延 伸 到 了 市 一 级 这 同 样 离 不 开 稳 定 的 决 策 者 的 理 性 推 动 因 为, 将 过 去 一 直 由 政 府 内 部 进 行 的 预 算 过 程 内 容, 改 变 为 向 社 会 公 开, 接 受 公 众 的 监 督, 难 免 会 影 响 到 部 分 人 员 的 利 益 新 河 和 泽 国 地 方 政 府 也 担 心 一 旦 预 算 公 开 后, 公 众 会 针 对 政 府 官 员 的 招 待 费 用 和 公 车 开 销 等 提 出 批 评, 担 心 公 众 的 指 责 这 需 要 极 大 的 勇 气, 离 不 开 温 岭 市 决 策 主 体 的 持 续 稳 定 支 持 和 理 性 推 动 可 以 看 出, 地 方 财 政 透 明 建 设, 尤 其 是 预 算 公 开, 在 中 国 超 过 10 年 的 发 展 历 程, 从 萌 芽 到 生 长, 难 免 会 呈 现 某 种 英 雄 史 观 的 色 彩, 这 就 需 要 依 靠 具 有 远 见 卓 识 的 领 导 者 进 行 稳 定 准 确 的 决 策 指 挥, 甚 至 需 要 地 方 政 府 间 的 互 相 合 作 所 以, 结 合 焦 作 市 和 温 岭 市 的 财 政 透 明 建 设 经 验, 至 少 在 早 期, 需 要 一 个 稳 定 的 指 挥 和 高 层 准 确 持 续 的 支 持, 才 能 完 成 以 星 星 之 火 到 可 以 燎 原 的 成 功 转 型 普 通 大 众 参 与 的 途 径 拓 宽 和 话 语 权 提 高 一 切 公 共 权 力 是 属 于 社 会 公 众 的, 阳 光 是 最 好 的 防 腐 剂, 预 算 信 息 公 开 透 明 是 现 代 财 政 转 型 的 必 然 要 求 如 何 提 高 普 通 大 众 获 取 财 政 信 息 的 及 时 性 和 准 确 性, 是 目 前 政 府 为 推 进 财 政 透 明 建 设 进 程 需 要 考 虑 的 重 要 问 题 20 世 纪 末, 信 息 网 络 风 靡 全 球, 计 算 机 得 到 了 前 所 未 有 的 飞 速 发 展 信 息 化 开 始 渗 透 到 各 个 领 域, 并 衍 生 出 了 一 系 列 新 鲜 事 物 ( 如 电 子 商 务 ) 这 就 给 现 代 社 会 财 政 转 型 提 出 了 新 的 要 求 河 南 焦 作 在 推 进 财 政 透 明 建 设 的 同 时, 注 重 了 1 申 相 臣. 焦 作 : 财 政 变 革 12 年 间,. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社. 2011,P 陈 文 正. 乡 镇 参 与 式 预 算 改 革 - 浙 江 温 岭 的 经 验 [J], 人 大 研 究,2010,(9). 172

183 财 政 公 开 信 息 的 管 理 和 大 众 获 取 信 息 途 径 拓 宽 的 相 结 合, 提 高 了 公 民 的 话 语 权 焦 作 市 从 2009 年 开 始, 创 造 性 地 在 政 府 各 部 门 应 用 财 经 沙 盘, 将 政 府 各 部 门 主 要 信 息, 尤 其 是 预 算 信 息 放 入 财 经 沙 盘 在 焦 作 市 财 政 局 的 网 站 上, 社 会 公 众 可 以 通 过 财 经 沙 盘 准 确 及 时 便 捷 地 了 解 相 关 的 政 策 和 预 算 信 息 此 外, 焦 作 市 财 政 部 门 在 地 方 电 视 台 设 立 专 题 栏 目, 在 主 要 广 场 设 立 电 子 屏 幕, 社 会 公 众 可 以 通 过 多 种 渠 道 了 解 到 相 关 的 政 府 信 息, 同 时, 政 府 的 财 政 运 行 和 预 算 信 息 也 得 到 了 人 民 的 监 督, 提 高 了 财 政 透 明 度 的 建 设 浙 江 温 岭 市 虽 然 一 直 致 力 于 拓 宽 公 众 参 与 途 径, 但 由 于 受 到 技 术 制 约, 不 能 做 到 像 焦 作 市 那 样 在 全 市 推 广 信 息 化 的 财 政 管 理 模 式 不 过, 温 岭 市 设 计 公 众 参 与 预 算 信 息 的 多 样 性 得 到 了 拓 展, 并 且 渗 透 在 预 算 管 理 的 各 个 环 节 新 河 镇 在 人 大 组 织 预 算 初 审 前, 会 在 各 村 招 贴 通 告 ; 在 预 算 评 审 阶 段, 社 会 公 众 可 以 直 接 对 政 府 就 相 关 预 算 草 案 提 出 建 议 和 意 见 ; 在 预 算 审 查 阶 段, 可 以 向 代 表 直 接 口 述 自 己 的 意 见 或 是 要 求 泽 国 镇 则 采 取 了 乒 乓 球 摇 号 的 抽 样 方 式, 按 照 1000 人 口 以 上 每 村 4 人 1000 人 口 以 下 每 村 2 人 的 原 则, 确 定 了 民 意 代 表 分 配 比 例 1 但 是 温 岭 市 在 公 众 参 与 途 径 上 还 有 待 遇 加 强, 主 要 原 因 是 : 预 算 改 革 还 存 在 着 一 些 技 术 性 的 限 制, 例 如 预 算 编 制 的 转 型 投 票 程 序 的 设 定 预 算 知 识 的 普 及, 以 及 参 与 能 力 的 提 高 等 因 此, 可 以 设 计 一 定 的 程 序, 引 入 社 会 中 介 组 织 等 一 些 非 政 府 组 织 参 与, 或 者 通 过 组 建 公 民 志 愿 参 与 预 算 监 督 人 才 库 等 办 法 2, 邀 请 预 算 专 家 参 与, 以 备 预 算 民 主 恳 谈 参 加 对 象 的 随 机 抽 选 科 学 抽 样, 提 出 相 关 意 见 和 建 议, 提 高 公 众 参 与 的 积 极 性 和 拓 宽 公 众 参 与 预 算 的 途 径 谨 慎 乐 观 : 焦 作 和 温 岭 模 式 的 进 一 步 推 广 综 合 研 判, 河 南 焦 作 和 浙 江 温 岭 的 预 算 改 革 在 过 去 的 财 政 透 明 进 程 中, 取 得 了 前 所 未 有 的 成 就 但 如 何 在 全 国 范 围 内 推 广, 则 需 要 进 一 步 的 可 行 性 分 析 从 焦 作 市 的 预 算 改 革 来 看, 尽 管 形 成 了 预 算 编 制 执 行 监 督 和 评 价 四 权 分 离 的 预 算 体 系, 使 得 四 权 既 相 互 分 离, 又 相 互 衔 接 但 这 一 创 新 做 法 在 全 国 进 行 推 广, 还 要 受 到 具 体 改 革 环 境 和 现 实 条 件 的 约 束 这 是 因 为 : 四 权 分 1 李 凡. 温 岭 试 验 与 中 国 地 方 政 府 公 共 预 算 改 革 第 333 页. 北 京 : 知 识 产 权 出 版 社.2009 年 1 月. 2 张 学 明. 地 方 人 大 预 算 审 查 监 督 能 力 建 设 的 温 岭 路 径 - 基 于 浙 江 温 岭 参 与 式 预 算 的 实 证 分 析 [J], 人 大 研 究,2011,(8) 173

184 离 是 一 场 财 政 变 革 深 层 次 的 革 命, 涉 及 到 的 相 关 利 益 比 较 复 杂 对 于 焦 作 市, 实 施 的 时 间 并 不 长, 积 累 的 经 验 也 不 够 充 分 在 推 进 过 程 中 还 是 暴 露 了 一 些 问 题, 比 如 上 下 级 的 衔 接 存 在 困 难, 绩 效 评 价 部 门 刚 刚 探 索 建 立, 内 部 监 督 没 有 得 到 充 分 发 挥 等 1 温 岭 市 推 行 的 新 河 模 式 和 泽 国 模 式 在 预 算 透 明 度 建 设 重 新 焕 发 人 大 监 督 权 力 等 方 面 取 得 了 很 好 的 效 果, 在 乡 镇 一 级 财 政 透 明 建 设 中, 走 在 了 全 国 的 前 列 但 是, 从 温 岭 的 改 革 来 看, 财 力 充 足 与 社 会 稳 定 是 实 施 参 与 式 预 算 的 财 政 基 础 和 条 件 泽 国 镇 与 新 河 镇 的 经 济 发 展 水 平 在 温 岭 市 处 于 前 列, 政 府 有 一 定 的 可 自 由 支 配 的 财 力 而 对 于 国 内 经 济 欠 发 达 乡 镇, 基 本 上 是 入 不 敷 出, 那 么 参 与 式 预 算 改 革 将 受 限, 即 使 实 行 也 会 举 步 维 艰 但 是 不 管 是 焦 作 的 预 算 改 革, 还 是 温 岭 的 新 河 和 泽 国 模 式, 虽 然 就 全 国 范 围 内 推 广 存 在 一 定 的 限 制, 但 是 可 以 汲 取 二 者 预 算 改 革 的 一 些 经 验, 为 今 后 的 财 政 透 明 建 设 打 下 坚 实 基 础 8.2 焦 作 与 温 岭 预 算 透 明 度 建 设 的 路 径 差 异 预 算 透 明 体 系 差 别 : 各 自 具 有 一 套 特 色 预 算 管 理 体 系 政 府 信 息 公 开 的 核 心 是 财 政 公 开, 而 在 财 政 信 息 公 开 中, 公 众 最 想 了 解 的 就 是 政 府 各 部 门 预 算 的 信 息 焦 作 市 和 温 岭 市 各 自 因 地 制 宜, 形 成 了 具 有 特 色 的 预 算 管 理 体 系 这 其 中 焦 作 市 形 成 了 预 算 编 制 执 行 监 督 评 价 四 权 分 离 操 作, 既 相 互 制 约 又 高 效 衔 接 的 管 理 机 制 ; 而 浙 江 温 岭 则 是 形 成 了 一 套 制 度 化 程 序 化 法 制 化 的 公 民 参 与 式 预 算 体 系 Kopits 和 Craig(1998) 将 预 算 透 明 概 括 为 最 大 程 度 地 公 开 政 府 的 结 构 职 能 财 政 政 策 目 标 公 共 部 门 账 目 和 政 府 的 投 资 项 目, 并 且 认 为 一 个 国 家 预 算 透 明 的 实 现, 将 会 受 到 方 式 时 间 甚 至 体 制 等 因 素 的 制 约 河 南 焦 作 市 的 预 算 管 理 体 系 创 新 之 处 在 于 预 算 编 制 执 行 监 督 和 评 价 的 四 权 分 离 管 理 和 扁 平 化 大 办 制, 这 在 中 国 是 没 有 先 例 的 所 谓 四 权 分 离, 1 申 相 臣. 焦 作 : 财 政 变 革 12 年 间, 第 页, 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社.,2011 年 9 月 174

185 是 指 在 预 算 的 编 制 执 行 监 督 和 评 价, 分 别 由 政 府 不 同 的 部 门 进 行 负 责 ; 扁 平 化 大 办 制, 是 为 了 避 免 四 权 分 离 机 制 制 约 财 政 部 门 自 身 的 权 利, 保 证 机 制 顺 畅 运 行, 利 用 外 圆 内 方 的 大 办 制, 来 优 化 人 员 配 置, 方 面 上 下 级 的 工 作 对 接 焦 作 市 之 所 以 形 成 这 样 一 套 预 算 管 理 体 系, 主 要 基 于 以 下 原 因 : 从 现 代 地 方 财 政 管 理 模 式 和 内 部 组 织 来 看, 大 部 分 依 然 是 在 计 划 时 代 形 成 的, 并 伴 随 着 市 场 经 济 体 制 改 革 的 逐 步 调 整, 但 是 地 方 财 政 管 理 仍 然 不 适 应 市 场 经 济 和 现 代 公 共 财 政 建 设 的 要 求 在 我 国, 财 政 预 算 执 行 和 监 督 相 互 制 约 和 促 进 的 财 政 管 理 框 架 和 监 督 机 制 虽 然 建 立, 但 一 些 职 能 并 没 有 真 正 得 到 履 行, 尤 其 是 财 政 内 部 监 督 管 理 相 对 滞 后 在 某 种 情 况 下, 以 权 力 制 衡 权 力, 才 可 能 避 免 权 力 的 滥 用, 而 独 立 的 权 力 才 能 进 行 相 互 制 约 因 此, 焦 作 市 创 新 性 的 将 预 算 编 制 执 行 监 督 和 评 价 四 权 分 离, 保 证 四 权 既 相 互 分 离, 又 相 互 制 约 和 监 督, 形 成 了 一 套 科 学 的 管 理 框 架 针 对 四 权 分 离 中 上 下 级 可 能 存 在 的 衔 接 困 难, 焦 作 市 又 推 行 了 大 办 制, 围 绕 财 政 发 展 的 任 务 和 阶 段 性 重 点, 适 时 适 度 地 进 行 跨 越 领 导 分 工 和 工 作 界 限, 优 化 了 人 员 配 置 相 比 于 焦 作 市, 浙 江 温 岭 市 的 预 算 则 主 要 是 一 种 参 与 式 预 算 方 式 所 谓 参 与 式 预 算, 就 是 让 公 众 参 与 预 算 的 编 制, 公 民 以 民 主 恳 谈 为 主 要 形 式 参 与 政 府 财 政 年 度 预 算 方 案 讨 论, 人 大 代 表 审 议 政 府 财 政 预 算 并 决 定 预 算 的 修 正 和 调 整, 实 现 了 公 民 实 质 性 地 参 与 预 算 审 查 监 督 温 岭 的 参 与 式 预 算 包 含 了 公 众 参 与 预 算 编 制, 人 民 代 表 大 会 审 查 与 批 准 预 算, 预 算 执 行 与 监 督 三 个 部 分 参 与 式 预 算 是 一 种 新 型 的 政 策 制 定 方 案, 是 保 证 公 民 直 接 参 与 与 自 身 利 益 休 戚 相 关 的 决 策 过 程, 这 是 一 种 民 主 化 的 形 式 1989 年, 参 与 式 预 算 最 早 开 始 于 巴 西, 但 是 参 与 式 预 算 具 有 不 同 的 表 现 形 式, 实 施 的 程 度 也 是 不 尽 相 同, 之 后, 在 一 些 拉 美 国 家 和 某 些 欧 洲 国 家 也 开 始 实 行 了 参 与 式 预 算 的 试 验 温 岭 市 参 与 式 预 算 的 创 新 之 处 在 于 民 主 恳 谈 和 人 大 监 督 的 有 机 结 合 2005 年, 温 岭 将 民 主 恳 谈 机 制 导 入 了 预 算 决 策 过 程, 开 启 了 乡 镇 参 与 式 预 算 的 大 门 民 主 恳 谈 的 基 本 特 征 是 公 民 参 与, 而 预 算 的 审 查 决 定 和 监 督 的 权 力 属 于 人 大, 温 岭 的 参 与 式 预 算 是 民 主 恳 谈 和 人 大 监 督 最 佳 结 合 点 温 岭 市 参 与 式 预 算 主 要 分 为 三 个 阶 段 : 一 是 群 众 与 政 府 对 话 协 商, 参 与 政 府 预 算 编 制 政 府 在 召 开 预 算 编 制 民 主 恳 谈 会 之 前, 会 在 前 五 天 于 村 中 张 贴 通 告, 通 知 何 时 何 地 讨 论 的 主 175

186 要 内 容, 让 群 众 可 以 提 前 了 解 到 将 要 讨 论 的 具 体 的 信 息 ; 二 是 在 人 代 会 召 开 之 前, 政 府 组 织 公 民 参 与, 并 邀 请 财 政 预 算 相 关 的 专 业 人 士 参 加 预 算 编 制 ; 三 是 在 人 大 会 议 期 间, 人 大 代 表 通 过 分 组 与 集 中 审 查, 对 预 算 草 案 提 出 意 见 和 建 议, 政 府 要 答 复 和 解 释 人 大 代 表 的 询 问 预 算 草 案 公 布 前, 也 会 将 预 算 的 细 化 信 息 通 知 给 公 众, 使 其 完 全 公 开 透 明 给 群 众 这 样 就 实 现 了 在 公 开 预 算 编 制 审 查 过 程 完 全 公 开 透 明 的 状 态 下, 进 行 预 算 编 制 和 审 查 预 算 草 案 修 改 提 出 预 算 修 正 案 和 预 算 草 案 的 表 决 这 种 参 与 式 预 算 的 价 值 不 仅 体 现 在 充 分 激 活 了 人 大 的 权 力, 预 算 监 督 的 实 质 化 得 到 了 加 强 ; 而 且 落 实 了 公 众 知 情 权 和 参 与 权, 有 效 提 升 了 财 政 预 算 透 明 度 温 岭 市 之 所 以 采 取 参 与 式 预 算 的 模 式, 则 主 要 基 于 以 下 原 因 : 温 岭 市 处 于 东 部 沿 海 发 达 地 区, 乡 镇 财 力 雄 厚, 社 会 力 量 比 较 充 足, 民 营 经 济 相 对 发 达, 因 此 当 地 政 府 具 有 一 定 的 经 济 基 础 进 行 财 政 变 革, 尤 其 是 预 算 公 开 透 明 的 改 革 20 世 纪 末, 国 内 在 农 村 经 济 发 展 和 社 会 出 现 转 型 的 背 景 下, 随 着 乡 村 选 举 制 度 的 推 行, 公 众 表 现 出 了 极 大 的 参 政 意 识 1999 年, 温 岭 市 的 宣 传 部 门 发 现, 基 于 意 识 形 态 的 传 统 政 治 动 员 已 经 难 以 收 到 预 期 的 效 果, 宣 传 思 想 政 治 工 作 必 须 适 应 迅 速 变 革 的 经 济 和 社 会 生 活 1, 因 此, 温 岭 市 创 新 地 提 出 了 民 主 恳 谈 通 过 推 行 参 与 式 预 算, 提 高 了 预 算 的 透 明 度, 使 得 预 算 的 各 个 环 节 都 由 形 式 化 转 变 为 了 实 质 化, 激 活 了 人 大 监 督 的 权 力 试 验 方 式 差 别 : 焦 作 的 全 市 推 广 和 温 岭 泽 国 新 河 的 试 点 推 广 实 现 财 政 透 明 的 基 础 是 做 好 预 算 透 明, 预 算 信 息 是 政 府 财 政 信 息 的 核 心 内 容, 将 预 算 编 制, 审 批, 执 行 和 监 督 这 四 个 环 节 中, 涉 及 的 核 心 信 息 加 以 披 露 是 公 众 迫 切 希 望 了 解 的 2 焦 作 市 和 温 岭 市 为 推 进 当 地 财 政 透 明 度 的 建 设, 都 进 行 了 预 算 变 革, 形 成 了 各 具 特 色 的 预 算 体 系, 但 是 两 个 城 市 对 于 预 算 体 系 的 改 革 方 式 则 体 现 了 某 种 路 径 差 异 性 焦 作 市 采 用 的 方 式 是 全 市 推 广 预 算 改 革 以 会 计 管 理 改 革 为 突 破 口, 全 面 推 进 预 算 管 理 财 政 监 督 和 政 府 采 购 等 多 项 改 革, 对 全 市 各 部 门 预 算 进 行 公 开 并 且 配 套 财 经 沙 盘 作 为 信 息 公 布 和 交 流 平 台, 推 广 在 公 众 中 的 运 用, 保 证 公 民 1 李 凡. 温 岭 试 验 与 中 国 地 方 政 府 公 共 预 算 改 革 第 32 页. 北 京 : 知 识 产 权 出 版 社.2009 年 1 月. 2 曹 宇. 我 国 财 政 透 明 度 建 设 中 的 问 题 研 究. 中 国 外 资 年 8 月. 176

187 可 以 及 时 方 便 地 了 解 到 政 府 财 政 信 息 焦 作 市 之 所 以 全 市 推 广, 有 以 下 原 因 : 焦 作 市 长 期 以 来 是 一 个 资 源 粗 放 型 经 济 发 展 城 市 在 1998 年, 国 家 提 出 产 业 结 构 调 整 策 略, 这 对 依 赖 资 源 和 粗 放 污 染 发 展 的 焦 作 市 打 击 很 大, 许 多 企 业 都 面 临 倒 闭, 工 人 下 岗 现 象 凸 显, 这 影 响 到 了 整 个 焦 作 市 政 府 机 构 的 正 常 运 转 面 对 这 样 严 重 的 问 题, 焦 作 市 提 出 了 管 住 会 计, 不 做 假 账, 财 政 资 金 全 部 入 笼 的 会 计 改 革 方 案 1, 并 且 实 行 了 会 计 委 派 制 度, 完 成 了 财 权 的 变 革, 基 本 实 现 了 财 政 资 金 全 部 回 笼 的 目 标, 然 后 利 用 这 些 资 金, 逐 渐 缓 和 了 社 会 矛 盾 此 后, 焦 作 乘 胜 追 击, 继 续 在 全 市 大 力 推 进 提 高 财 政 透 明 的 建 设 : 逐 步 形 成 了 预 算 四 权 分 离 操 作 体 系 成 立 财 政 项 目 资 金 评 审 中 心 建 立 财 经 沙 盘 信 息 服 务 平 台 等, 在 进 程 中, 焦 作 市 注 重 了 在 全 市 范 围 内 的 预 算 知 识 普 及 和 预 算 信 息 获 取 渠 道 的 拓 宽, 提 高 了 公 众 参 与 的 积 极 性, 将 预 算 公 开 透 明 推 广 到 了 全 民 中 相 对 焦 作 市, 浙 江 温 岭 市 在 改 革 前 期 拥 有 比 较 稳 定 的 环 境 所 以, 借 鉴 巴 西 参 与 式 预 算 改 革 的 经 验, 温 岭 市 在 初 期 选 择 了 两 个 镇 进 行 试 点, 分 别 是 泽 国 和 新 河, 以 点 到 面, 到 成 熟 阶 段, 再 将 其 拓 展 到 全 市 范 围 具 体 来 说, 新 河 模 式 的 特 点 是 会 前 初 审 大 会 审 议 和 会 后 监 督, 主 要 是 指 在 预 算 编 制 和 初 审 中, 公 众 可 以 参 与 审 议 预 算 草 案 新 河 镇 创 新 地 将 民 主 恳 谈 引 入 到 了 正 式 的 政 治 框 架 内, 突 出 公 开 性 和 公 众 的 参 与, 并 且 设 立 了 人 大 财 经 小 组, 回 归 了 基 层 人 大 的 监 督 权 力 泽 国 模 式 的 特 点 是 参 与 式 预 算 的 民 主 协 商, 由 民 众 直 接 参 与 预 算 资 金 的 决 策 过 程, 与 此 同 时, 公 开 细 化 预 算 项 目 并 且 也 将 民 主 恳 谈 引 入 了 人 大 会 议, 科 学 抽 样 产 生 民 意 代 表, 让 代 表 参 与 到 公 共 预 算 的 审 核 和 监 督 过 程 中, 加 大 了 预 算 过 程 的 透 明 度, 将 原 来 只 有 少 数 人 知 道 和 人 大 只 负 责 审 批 预 算, 改 变 成 为 了 人 大 代 表 真 正 的 参 与 和 向 全 社 会 公 开 预 算 年 以 来, 新 河 和 泽 国 的 试 点 得 到 了 长 足 的 发 展, 并 且 取 得 了 显 著 的 效 果 因 此, 温 岭 市 在 2008 年 将 参 与 式 预 算 进 一 步 深 入, 由 原 来 的 新 河 和 泽 国 两 个 镇 扩 展 到 了 现 在 的 六 个 ; 并 且 由 乡 镇 一 级 延 伸 到 了 市 一 级, 增 加 了 温 岭 市 主 要 部 门 的 预 算 公 开 温 岭 市 之 所 以 采 取 以 点 到 面, 由 易 到 难 的 推 广 模 式, 主 要 有 以 下 原 因 : 温 岭 市 提 出 的 参 与 式 预 算 方 式 是 创 新 的 虽 然 参 与 式 预 算 最 早 实 行 于 巴 西 等 拉 美 国 家, 但 是 具 体 操 作 模 式 与 温 岭 市 是 大 相 径 庭 的 比 如 巴 西 参 与 预 算 讨 论 的 代 表 是 1 申 相 臣. 焦 作 : 财 政 变 革 12 年 间 第 8 页. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社 年 9 月. 2 李 凡. 温 岭 试 验 与 中 国 地 方 政 府 公 共 预 算 改 革 第 172 页. 北 京 : 知 识 产 权 出 版 社.2009 年 1 月. 177

188 选 举 产 生 的, 而 温 岭 泽 国 镇 是 采 用 随 机 抽 样 的 方 式 产 生 正 因 为 是 创 新 的 预 算 模 式, 温 岭 市 需 要 一 定 的 时 间 进 行 考 察 和 评 估 选 择 两 个 不 同 的 乡 镇 实 行 不 同 的 预 算 改 革, 也 方 便 进 行 对 比 分 析, 为 以 后 的 全 市 推 广 打 下 基 础, 这 样 不 仅 试 验 了 新 的 预 算 模 式, 而 且 节 约 了 改 革 成 本 当 泽 国 新 河 等 地 区 的 预 算 改 革 取 得 成 功 之 后, 其 所 显 示 出 来 的 效 果 就 成 了 完 善 推 广 参 与 式 预 算 的 重 要 动 力 温 岭 市 之 所 以 选 择 新 河 和 泽 国 两 镇 进 行 试 点, 是 根 据 当 地 的 环 境 所 决 定 的 新 河 镇 位 于 温 岭 市 的 东 北 方 向,2006 年, 全 镇 工 农 业 总 产 值 突 破 100 亿, 财 政 收 入 超 过 1 亿 元, 农 民 人 均 纯 收 入 就 高 达 8020 元, 综 合 发 展 实 力 排 行 全 国 千 强 镇 第 532 位 1 ; 而 泽 国 镇 区 域 面 积 平 方 公 里,2007 年 工 农 业 总 产 值 已 达 亿 元, 其 中 工 业 总 产 值 亿 元, 财 政 收 入 5.68 亿 元, 农 民 人 均 纯 收 入 元, 是 国 家 建 设 部 小 城 镇 建 设 试 点 镇 和 省 综 合 经 济 实 力 百 强 乡 镇 2 综 述, 可 以 看 到 新 河 和 泽 国 镇 都 需 要 良 好 的 经 济 发 展 方 向, 为 两 镇 的 预 算 公 开 透 明 改 革 打 下 了 经 济 基 础 ; 农 民 的 生 活 比 较 富 裕, 对 社 会 政 治 生 活 日 益 关 注, 民 主 权 力 意 识 日 益 增 强, 广 泛 地 产 生 了 要 求 参 政 议 政 的 需 要 路 径 实 现 差 别 : 不 同 的 技 术 支 撑 手 段 和 工 具 载 体 焦 作 市 和 温 岭 市 形 成 的 各 具 特 色 的 预 算 体 系, 都 需 要 一 定 的 技 术 手 段 和 载 体 配 合, 从 而 科 学 快 速 地 推 动 了 预 算 公 开 的 制 度 建 设, 二 者 在 技 术 支 撑 手 段 和 工 具 载 体 上, 也 呈 现 出 某 种 差 异 性 河 南 焦 作 市 把 财 政 预 算 公 开 和 公 众 参 与 预 算, 作 为 财 政 公 开 透 明 建 设 的 主 要 组 成 部 分, 在 2008 年 创 新 性 地 规 范 了 8 个 环 节 流 程 和 5 个 运 作 载 体 随 着 财 政 透 明 建 设 进 程 的 加 深, 海 量 的 信 息 蜂 拥 而 至 为 了 面 对 如 此 繁 琐 的 信 息, 焦 作 市 基 于 军 事 沙 盘 原 理 和 现 代 财 经 管 理 思 想 模 式, 创 新 性 的 建 立 了 财 经 沙 盘, 这 是 一 种 全 新 的 财 政 管 理 与 信 息 决 策 平 台, 开 启 了 财 政 信 息 化 之 路, 直 接 反 映 了 焦 作 市 的 宏 观 经 济 概 况 以 及 政 府 各 部 门 的 预 算 情 况 最 难 能 可 贵 的 是, 政 府 的 所 有 财 政 信 息 几 乎 都 公 布 在 财 经 沙 盘 上, 社 会 公 众 可 以 通 过 财 经 沙 盘 全 面 及 时 地 了 解 到 这 些 信 息 这 些 信 息 不 仅 涵 盖 了 一 般 性 财 政 收 支 预 算 各 部 门 预 算 以 及 国 有 资 1 陈 家 刚, 陈 奕 敏. 地 方 治 理 中 的 参 与 式 预 算 - 关 于 浙 江 温 岭 市 新 河 镇 改 革 的 案 例 研 究. 公 共 管 理 学 报.2007 年 7 月. 2 李 凡. 温 岭 试 验 与 中 国 地 方 政 府 公 共 预 算 改 革 第 172 页. 北 京 : 知 识 产 权 出 版 社.2009 年 1 月. 178

189 本 经 营 预 算 等, 还 涉 及 了 平 时 很 难 得 到 的 预 算 信 息, 如 社 会 保 障 预 算 财 经 沙 盘 的 推 出, 大 大 提 高 了 政 府 内 部 的 财 政 透 明 度 另 外, 财 政 部 门 在 地 方 电 视 台 设 立 专 题 栏 目, 在 人 群 集 中 的 地 方 设 立 电 子 屏 幕, 开 展 及 时 地 报 道, 自 觉 接 受 了 公 众 的 监 督 新 河 和 泽 国 两 镇, 由 于 受 到 科 技 和 乡 镇 的 制 约, 不 能 迅 速 的 推 广 财 政 信 息 化 进 程, 但 在 有 限 的 条 件 内, 主 要 采 取 了 乡 镇 通 告 和 专 家 参 与 的 方 式 公 众 参 与 的 方 式 是, 在 人 大 组 织 预 算 初 审 的 五 天 前, 在 各 村 招 贴 通 告, 社 会 公 众 可 自 愿 参 与 预 算 初 审 阶 段, 参 与 者 可 以 就 预 算 草 案 进 行 询 问 提 出 建 议, 与 代 表 具 有 相 等 的 发 言 权 ; 在 预 算 审 查 阶 段, 公 众 可 以 进 行 旁 听, 向 代 表 口 述 自 己 的 建 议 和 要 求 新 河 和 泽 国 两 镇 还 通 过 邀 请 专 家 参 与, 切 实 地 解 决 了 公 众 参 与 的 问 题 一 是, 专 家 可 以 对 公 众 人 大 代 表 或 是 相 关 人 员 进 行 预 算 知 识 的 讲 解 和 补 充 ; 二 是 专 家 可 以 在 预 算 评 审 过 程 中 提 供 必 要 的 建 议 和 现 实 和 可 能 专 家 的 参 与 不 但 能 增 强 人 大 代 表 和 相 关 人 员 的 预 算 知 识 与 民 主 意 识, 而 且 也 能 提 高 群 众 与 政 府 间 的 相 互 信 任 程 度, 对 预 算 的 客 观 分 析 有 利 于 促 进 公 众 和 人 大 代 表 的 理 性 思 考 这 种 乡 镇 通 告 和 专 家 参 与 的 渠 道, 保 证 了 公 众 的 参 与 积 极 性 及 时 性 和 准 确 性 但 是, 目 前 温 岭 在 乡 镇 推 广 的 基 本 上 是 新 河 模 式, 人 大 作 为 主 体 发 挥 了 核 心 作 用, 但 社 会 公 众 的 参 与 则 明 显 不 足 因 此, 在 深 化 参 与 式 预 算 改 革 中, 还 可 鉴 泽 国 等 其 他 乡 镇 的 经 验, 适 度 扩 大 公 众 参 与 的 广 泛 性 与 代 表 性, 进 一 步 提 高 公 众 参 与 质 量 加 强 宣 传 和 动 员, 对 公 众 参 与 进 行 连 续 的 动 员 和 专 业 的 培 训, 激 发 他 们 的 参 与 热 情, 培 养 参 与 式 预 算 意 识 179

190 第 9 章 优 化 预 算 透 明 度 的 技 术 支 撑 体 系 : 政 府 会 计 与 政 府 财 务 报 告 预 算 透 明 是 对 公 共 预 算 的 本 质 要 求, 但 在 我 国, 预 算 透 明 的 实 现 确 始 终 是 一 个 难 以 攻 破 的 问 题 究 其 原 因, 除 受 不 完 善 的 法 律 法 规 影 响 外, 相 应 的 技 术 支 撑 体 系 政 府 会 计 和 政 府 财 务 报 告 体 系 的 滞 后 也 是 一 个 重 要 的 因 素 现 行 预 算 会 计 在 信 息 披 露 方 面 的 缺 陷 及 政 府 财 务 报 告 的 缺 失 严 重 阻 碍 了 预 算 透 明 的 推 进 以 及 阳 光 财 政 的 建 设 对 此, 本 报 告 首 先 剖 析 了 现 行 预 算 会 计 体 系 信 息 披 露 方 面 缺 陷, 进 而 提 出 应 在 短 期 内 建 立 预 算 会 计 与 财 务 会 计 相 结 合 的 新 的 政 府 会 计 体 系 及 相 应 政 府 财 务 报 告 体 系 ; 并 提 出 了 长 期 内 逐 步 构 建 政 府 管 理 会 计 及 管 理 会 计 报 告 体 系 的 构 想, 从 而 优 化 财 务 信 息 披 露 系 统, 提 高 预 算 透 明 度, 降 低 政 府 行 政 成 本 9.1 现 行 预 算 会 计 体 系 在 信 息 披 露 上 的 问 题 我 国 现 行 的 政 府 预 算 会 计 制 度 体 系 于 1998 年 起 实 行, 由 财 政 总 预 算 会 计 制 度 行 政 单 位 会 计 制 度 和 事 业 单 位 会 计 制 度 三 部 分 构 成 在 当 时 的 体 制 下, 这 种 制 度 基 本 能 够 满 足 各 级 政 府 机 构 行 政 单 位 及 事 业 单 位 对 于 财 务 信 息 披 露 和 预 算 管 理 的 要 求 然 而 伴 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立 及 日 臻 完 善, 随 着 政 府 规 模 的 扩 大 复 杂 性 的 增 加, 政 府 预 算 会 计 的 各 种 问 题 也 逐 渐 凸 显 出 来, 特 别 是 在 信 息 披 露 方 面 的 不 足 严 重 制 约 了 预 算 透 明 度 的 提 升 具 体 而 言, 现 行 预 算 会 计 在 信 息 披 露 上 的 缺 陷 主 要 有 以 下 几 点 : 预 算 会 计 只 能 反 映 预 算 的 执 行 情 况, 缺 乏 其 他 方 面 的 信 息 披 露, 无 力 全 面 反 映 支 出 各 阶 段 的 信 息 由 于 我 国 现 阶 段 采 用 的 是 政 府 预 算 会 计 制 度, 其 基 本 功 能 是 追 踪 预 算 的 执 行 情 况, 实 行 会 计 监 督, 为 帮 助 管 理 者 及 执 行 者 掌 握 并 监 督 预 算 执 行 情 况 而 向 其 提 供 相 关 信 息, 因 而 只 是 反 映 了 财 政 拨 款 及 拨 款 的 使 用 过 程 ( 包 括 分 配 拨 款 与 拨 付 180

191 资 金 承 诺 核 实 以 及 付 款 等 方 面 ) 1 预 算 会 计 作 为 政 府 会 计 的 一 个 分 支, 其 披 露 的 信 息 无 疑 有 很 大 的 局 限 性, 若 从 功 能 角 度 分 类, 政 府 会 计 还 应 包 含 成 本 会 计 收 入 会 计 经 济 会 计 等, 而 这 些 会 计 信 息 在 预 算 会 计 体 系 内 都 无 法 得 到 体 现 另 外, 从 预 算 会 计 追 踪 预 算 资 金 流 动 监 督 预 算 执 行 的 角 度 而 言, 其 披 露 的 信 息 也 并 不 完 整 比 如, 预 算 会 计 中 没 有 对 各 项 支 出 的 预 算 数 进 行 记 录, 导 致 财 政 管 理 的 核 心 部 门 难 以 掌 握 实 际 执 行 过 程 所 用 金 额 与 预 算 数 额 之 间 的 差 异, 也 就 难 以 保 证 支 出 的 合 规 性 又 如, 预 算 单 位 实 际 支 付 资 金 的 情 况 是 在 各 支 出 机 构 体 现 的, 预 算 总 会 计 并 没 有 披 露 这 些 内 容, 只 是 通 过 以 拨 代 支 的 方 式 反 映 出 拨 款 的 信 息, 不 可 避 免 地 导 致 所 披 露 的 支 出 信 息 不 准 确 不 全 面 缺 乏 统 一 的 政 府 财 务 报 告 制 度, 导 致 披 露 内 容 不 全 面, 所 反 映 资 产 负 债 等 情 况 可 信 度 较 低 政 府 财 务 报 告 是 披 露 政 府 财 务 信 息 的 最 佳 渠 道 但 是, 目 前 我 国 还 没 有 形 成 真 正 意 义 上 的 政 府 财 务 报 告, 只 是 通 过 预 算 会 计 报 告 实 现 对 政 府 会 计 信 息 的 披 露 现 行 的 政 府 财 务 报 告 主 要 由 财 政 总 预 算 会 计 报 表 行 政 单 位 会 计 报 表 和 事 业 单 位 会 计 报 表 三 方 面 构 成, 而 且 这 三 者 并 没 有 统 一 标 准, 三 套 报 表 自 成 体 系, 分 别 进 行 编 报, 无 法 合 并 成 一 套 能 够 全 面 披 露 各 级 政 府 资 产 负 债 详 细 情 况 的 报 表 这 样 一 来, 政 府 部 门 便 难 以 及 时 掌 握 政 府 真 实 的 预 算 执 行 情 况 和 财 务 状 况, 决 策 有 效 受 到 限 制, 同 时 也 使 得 政 府 财 务 报 告 无 法 为 社 会 公 众 及 审 计 部 门 实 行 有 效 监 督 提 供 充 足 的 信 息 从 披 露 内 容 上 说, 这 种 财 务 报 告 体 制 所 反 映 的 信 息 在 完 整 性 上 存 在 很 大 缺 陷 : 一 是 财 政 总 会 计 没 有 提 供 关 于 固 定 资 产 的 会 计 信 息, 这 意 味 着 用 于 购 置 固 定 资 产 的 财 政 资 金 在 支 出 后 即 脱 离 了 政 府 视 线, 游 离 于 监 管 之 外, 同 时 资 产 负 债 表 上 的 资 产 不 计 提 折 旧, 又 会 产 生 资 产 虚 增 的 问 题 ; 二 是 没 有 对 存 货 进 行 记 录, 一 些 购 入 的 材 料 直 接 列 入 支 出, 使 大 量 存 货 在 资 产 中 无 法 体 现, 造 成 资 产 信 息 的 失 实 ; 三 是 没 有 对 股 权 及 有 价 证 券 予 以 记 录 和 报 告, 而 政 府 买 卖 有 价 证 券 的 行 为 又 日 渐 频 繁, 因 而 这 一 部 分 信 息 的 缺 失 对 于 确 定 政 府 资 产 的 影 响 也 不 容 忽 视 ; 四 是 缺 少 对 隐 性 债 务 信 息 的 披 露, 如 基 本 养 老 医 疗 等 社 会 保 障 缺 口, 1 王 雍 君, 政 府 预 算 会 计 问 题 研 究, 第 8 页, 北 京 : 经 济 科 学 出 版 社,2004 年 181

192 国 债 还 本 付 息 负 担 等 负 债 信 息 在 资 产 负 债 表 上 都 无 从 体 现, 造 成 负 债 信 息 失 实, 预 算 透 明 难 以 实 现 现 金 制 的 会 计 核 算 基 础 制 约 了 会 计 信 息 披 露 的 准 确 性 会 计 基 础 按 简 单 的 划 分 方 式 可 分 为 收 付 实 现 制 ( 即 现 金 制 ) 和 权 责 发 生 制 ( 即 应 计 制 ) 从 实 践 情 况 来 看, 极 少 有 国 家 采 用 纯 现 金 制 或 完 全 应 计 制 通 常 而 言, 会 计 基 础 是 一 个 由 纯 现 金 制 到 完 全 应 计 制 之 间 可 选 的 区 域, 中 间 的 范 围 是 修 正 现 金 制 或 修 正 应 计 制 不 同 的 会 计 基 础 在 提 供 信 息 上 有 不 同 的 侧 重 点 及 优 缺 点 但 毋 庸 置 疑 的 是, 随 着 现 金 制 到 应 计 制 的 移 动, 会 计 的 核 算 范 围 是 逐 渐 拓 宽 的, 输 出 信 息 的 含 量 也 越 来 越 丰 富 ( 参 见 图 9-1) 核 算 对 象 : 核 算 范 围 拓 宽, 输 出 信 息 增 多 修 正 区 域 纯 现 金 制 修 正 现 金 制 修 正 应 计 制 完 全 应 计 制 现 金 资 源 流 动 当 期 财 务 资 源 流 动 总 财 务 资 源 流 动 经 济 资 源 流 动 图 9-1 根 据 我 国 现 行 的 预 算 会 计 制 度 的 规 定, 政 府 预 算 会 计 基 本 上 采 用 现 金 制, 只 有 事 业 单 位 经 营 业 务 的 核 算 及 总 预 算 会 计 的 部 分 内 容 可 以 采 用 应 计 制 由 于 现 金 制 是 以 现 金 的 实 际 收 付 为 标 准 确 认 交 易 和 事 项 的, 因 而 能 够 以 较 低 的 成 本 有 效 地 对 预 算 资 金 的 收 支 情 况 进 行 追 踪 且 在 传 统 公 共 管 理 体 制 下, 政 府 不 同 于 企 业 的 一 个 明 显 区 别 就 是 政 府 的 利 润 不 是 其 追 求 和 关 注 的 重 要 目 标, 重 点 是 要 保 证 政 府 运 行 的 合 规 性 避 免 贪 污 浪 费 等 现 象, 而 现 金 制 会 计 核 算 基 础 对 现 金 的 监 控 恰 好 能 较 好 地 适 应 这 一 目 标 但 同 时 这 也 为 政 府 会 计 信 息 披 露 带 来 了 严 重 的 问 题, 而 且, 随 着 新 公 共 管 理 运 动 的 发 展 这 些 缺 陷 愈 发 凸 显 : 首 先, 现 金 制 核 算 基 础 所 披 露 的 信 息 涵 盖 范 围 过 窄, 不 包 含 非 现 金 交 易 的 部 分 及 成 本 费 用 信 息, 限 制 了 信 息 使 用 者 对 政 府 财 务 信 息 的 全 方 面 掌 握, 妨 碍 执 行 者 做 出 有 效 决 策 ; 其 次, 现 金 制 182

193 所 提 供 的 信 息 明 显 滞 后, 不 利 于 决 策 者 预 测 风 险, 及 时 采 取 行 动, 避 免 不 利 局 面 ; 最 后, 在 现 金 制 下, 财 务 报 表 中 的 信 息 容 易 被 操 控, 管 理 者 可 按 个 人 意 愿 通 过 提 前 或 延 后 收 支 资 金 的 时 间 改 变 财 务 报 表 的 内 容, 且 管 理 者 通 常 有 动 机 将 收 入 提 前 到 自 己 任 期 而 将 支 出 责 任 推 迟 给 继 任 者, 从 而 导 致 报 表 中 的 信 息 不 能 真 实 反 映 政 府 的 财 务 状 况 政 府 会 计 信 息 使 用 者 范 围 的 界 定 缺 乏 合 理 性 政 府 会 计 信 息 的 使 用 者 包 括 内 部 使 用 者 和 外 部 使 用 者, 多 数 发 达 国 家 政 府 会 计 信 息 的 主 要 使 用 者 是 公 众 ( 外 部 使 用 者 ), 其 政 府 财 务 报 告 的 主 要 职 能 是 报 告 和 解 除 政 府 的 公 共 受 托 责 任 而 我 国 现 行 的 预 算 会 计 信 息 的 使 用 者 主 要 是 财 政 部 门 上 级 单 位 和 组 织 内 部 的 管 理 者, 预 算 会 计 信 息 主 要 是 为 了 满 足 国 家 宏 观 经 济 管 理 和 预 算 单 位 内 部 管 理 者 的 需 要, 对 于 外 部 使 用 者 只 是 模 糊 地 使 用 相 关 方 面 一 笔 带 过 随 着 新 公 共 管 理 运 动 的 发 展 及 公 众 对 预 算 透 明 度 的 要 求 的 提 高, 我 国 对 政 府 会 计 信 息 使 用 者 的 界 定 也 日 益 显 现 出 其 狭 隘 性, 预 算 会 计 报 告 不 仅 不 用 向 公 众 公 布, 甚 至 不 用 提 交 人 民 代 表 大 会 审 议, 这 已 严 重 妨 碍 到 人 大 及 公 众 行 使 其 监 督 政 府 行 为 的 权 利 一 方 面, 人 大 对 财 政 的 监 督 力 度 不 够, 也 就 难 以 履 行 其 应 尽 职 责 ; 另 一 方 面, 社 会 公 众 作 为 政 府 资 金 的 提 供 者, 理 应 有 权 知 晓 这 些 资 金 的 流 向 及 用 途, 除 涉 及 国 家 安 全 等 方 面 的 信 息 外, 其 他 预 算 执 行 及 财 务 状 况 信 息 均 应 做 到 向 公 众 公 开, 只 有 先 做 到 信 息 公 开, 才 能 实 现 更 高 层 次 的 信 息 透 明 对 信 息 披 露 的 审 计 机 制 尚 不 完 善 政 府 财 务 报 告 所 提 供 的 政 府 会 计 信 息 的 真 实 性 往 往 需 要 通 过 审 计 机 构 鉴 证 后 才 能 确 定 许 多 发 达 国 家 都 对 此 做 出 了 规 定, 要 求 政 府 财 务 报 告 首 先 要 通 过 国 家 审 计 机 构 的 鉴 证, 之 后 出 具 审 计 报 告, 由 议 会 审 查, 最 后 才 能 对 公 众 公 布 这 种 机 制 对 于 保 证 信 息 披 露 的 质 量 具 有 重 要 作 用 随 着 我 国 政 府 经 济 实 力 的 不 断 增 强, 财 政 资 金 的 使 用 规 模 也 随 之 扩 大, 对 审 计 工 作 的 要 求 自 然 就 越 来 越 高 然 而 目 前 我 国 还 没 有 建 立 起 良 好 的 审 计 机 制, 主 要 问 题 有 两 方 面, 一 是 不 公 开, 二 是 不 独 立 审 计 公 开 方 面 的 主 要 症 结 在 于 法 律 上 缺 乏 强 制 性 的 要 求, 审 计 法 中 对 审 计 公 开 的 表 述 方 式 是 审 计 机 关 可 以 向 政 府 部 门 通 报 或 者 向 社 会 公 众 公 审 计 183

194 结 果, 这 就 为 审 计 机 构 在 公 布 审 计 结 果 上 提 供 了 选 择 的 余 地 不 独 立 表 现 为 政 府 财 务 报 告 不 用 经 过 独 立 审 计, 审 计 署 隶 属 于 国 务 院, 地 方 审 计 机 构 隶 属 于 地 方 政 府, 致 使 审 计 机 构 在 履 行 审 计 职 责 时 很 容 易 受 到 行 政 部 门 的 影 响 因 此, 审 计 监 督 工 作 的 职 能 能 否 真 正 发 挥 出 来 便 十 分 值 得 怀 疑, 政 府 会 计 信 息 的 可 靠 性 无 法 得 到 保 证, 预 算 透 明 也 就 难 以 实 现 9.2 政 府 会 计 短 期 改 革 方 式 建 立 预 算 会 计 与 财 务 会 计 相 结 合 的 政 府 会 计 体 系 名 义 上 我 国 目 前 实 行 的 是 预 算 会 计 体 系, 但 从 实 际 执 行 情 况 来 看, 对 于 预 算 会 计 应 披 露 的 信 息 目 前 并 没 有 完 全 反 映 出 来, 但 同 时 现 行 会 计 制 度 又 包 含 一 些 国 际 上 归 为 财 务 会 计 的 内 容, 如 对 短 期 债 权 债 务 的 核 算 国 内 学 者 普 遍 认 为 我 国 目 前 实 行 的 是 预 算 会 计 与 财 务 会 计 的 混 合 体, 但 各 自 又 都 存 在 严 重 的 缺 陷 纵 观 国 际 形 势, 诸 如 美 国 法 国 等 众 多 西 方 发 达 国 家 都 同 时 设 立 了 两 套 会 计 体 系 : 即 披 露 预 算 执 行 信 息 的 预 算 会 计 和 披 露 政 府 财 务 信 息 的 财 务 会 计 无 论 是 为 解 决 我 国 现 行 预 算 会 计 信 息 披 露 不 全 面 政 府 会 计 目 标 不 能 全 面 实 现 的 问 题, 还 是 为 使 我 国 政 府 会 计 更 好 地 与 国 际 接 轨, 都 要 求 对 预 算 会 计 制 度 进 行 改 革, 建 立 预 算 会 计 与 财 务 会 计 相 结 合 的 政 府 会 计 体 系 ( 见 图 9-2) 完 善 预 算 会 计, 建 设 财 务 会 计, 使 二 者 各 自 规 范, 并 良 好 地 结 合 到 一 起, 对 于 解 决 上 述 预 算 会 计 披 露 预 算 信 息 不 足 及 无 法 反 映 成 本 绩 效 等 信 息 的 问 题 都 将 起 到 良 好 的 推 进 作 用 对 于 二 者 结 合 的 途 径, 理 论 界 提 出 了 两 种 选 择 第 一 种 方 式 是 修 正 现 行 预 算 会 计 制 度, 使 修 订 后 的 预 算 会 计 制 度 同 时 具 备 规 范 预 算 会 计 核 算 和 财 务 会 计 核 算 两 种 功 能, 实 现 预 算 执 行 和 财 务 状 况 两 类 信 息 的 充 分 披 露 第 二 种 方 式 是 分 别 建 立 两 类 会 计 制 度, 即 预 算 会 计 制 度 和 财 务 会 计 制 度, 二 者 分 别 负 责 披 露 预 算 执 行 情 况 及 结 果 的 相 关 信 息 和 政 府 部 门 财 务 状 况 的 信 息 两 种 方 式 各 有 利 弊, 且 各 有 拥 护 者 前 者 主 要 优 势 在 于 变 动 较 小, 容 易 推 行, 且 操 作 简 便, 但 相 应 缺 陷 也 十 分 突 出, 即 期 望 在 一 个 系 统 内 进 行 两 种 分 录 核 算 需 要 兼 顾 两 种 情 况 的 特 殊 性, 因 而 对 会 计 制 度 的 设 计 要 求 较 高, 难 度 较 大 而 后 者 的 优 势 恰 好 可 弥 补 前 者 的 缺 陷, 两 个 系 统 分 别 记 录 可 以 提 供 较 清 晰 的 信 息, 且 有 国 际 上 的 成 功 经 验 可 以 借 鉴, 但 184

195 同 时 也 有 其 局 限 性, 即 前 提 条 件 要 求 较 高, 需 要 政 府 财 政 管 理 体 系 足 够 完 善, 部 门 预 算 国 库 集 中 支 付 及 政 府 采 购 等 都 需 要 形 成 规 范 的 模 式 目 前 理 论 界 多 认 为 采 取 第 二 种 方 式 更 加 适 宜 政 府 会 计 目 标 服 务 政 府 预 算 决 策 预 算 控 制 管 理 反 映 政 府 绩 效 满 足 利 益 相 关 方 及 公 众 的 知 情 权 预 算 执 行 信 息 政 府 财 务 信 息 预 算 会 计 财 务 会 计 结 合 建 立 一 套 与 现 行 预 算 会 计 一 致, 两 种 会 计 各 有 侧 重 的 政 府 会 计 体 系 图 改 革 会 计 核 算 基 础 对 于 修 正 现 行 预 算 会 计 的 改 革 方 式 而 言, 会 计 核 算 基 础 的 整 体 形 势 应 为 在 保 留 现 金 制 会 计 核 算 基 础 上, 增 加 应 计 制 的 核 算 基 础 对 财 务 信 息 进 行 披 露 对 分 别 建 立 预 算 会 计 及 财 务 会 计 的 改 革 方 式 而 言, 两 种 会 计 核 算 基 础 都 应 采 用, 不 同 会 计 制 度 各 有 侧 重 : 预 算 会 计 宜 以 现 金 制 的 核 算 基 础 为 主, 配 合 使 用 应 计 制 的 核 算 基 础 进 行 调 整, 侧 重 监 控 现 金 流 向, 披 露 政 府 预 算 的 相 关 信 息 ; 而 财 务 会 计 宜 以 应 计 制 的 核 算 基 础 为 主, 配 合 部 分 内 容 使 用 现 金 制, 从 而 更 准 确 可 靠 地 披 露 政 府 财 务 状 况 1 总 体 而 言, 政 府 会 计 核 算 基 础 的 整 体 改 革 趋 势 是 由 现 金 制 为 主 逐 渐 过 渡 到 应 计 制 为 主, 以 提 供 更 可 靠 的 政 府 财 务 信 息, 实 现 财 政 透 明 合 理 界 定 政 府 会 计 信 息 使 用 者 的 范 围 政 府 会 计 的 目 标 定 位 与 其 面 向 的 主 要 信 息 使 用 者 有 着 密 不 可 分 的 关 系 西 方 发 达 国 家 的 会 计 模 式 可 分 为 英 美 模 式 和 德 法 模 式, 英 美 模 式 以 英 国 美 国 为 代 表, 1 对 于 应 计 制 的 适 用 范 围, 可 参 见 全 国 预 算 与 会 计 研 究 会 课 题 组 编 写 的 政 府 会 计 推 行 权 责 发 生 制 的 研 究 中 的 说 明 185

196 这 些 国 家 的 政 府 会 计 重 点 关 注 向 外 部 使 用 者 提 供 信 息, 致 力 于 解 除 政 府 的 公 共 受 托 责 任 ; 而 以 德 国 法 国 为 代 表 的 德 法 模 式 的 政 府 会 计 则 更 加 强 调 向 政 府 内 部 信 息 使 用 者 提 供 信 息, 政 府 会 计 的 目 标 侧 重 于 为 决 策 提 供 有 用 信 息, 可 以 说 其 政 府 会 计 只 是 预 算 体 系 的 附 属 物 当 前 国 际 会 计 的 发 展 趋 势 呈 现 出 各 国 会 计 模 式 开 始 向 英 美 模 式 归 一 的 趋 势, 多 强 调 政 府 会 计 解 除 政 府 受 托 责 任 的 目 标, 政 府 会 计 信 息 ( 特 别 是 政 府 财 务 报 告 ) 都 将 社 会 公 众 纳 税 人 政 府 债 权 人 立 法 机 构 等 外 部 使 用 者 作 为 信 息 的 主 要 使 用 者 对 我 国 而 言, 在 当 前 提 高 预 算 透 明 度 推 进 阳 光 财 政 的 大 背 景 下, 提 高 对 外 部 使 用 者 需 求 的 重 视 程 度, 重 新 定 位 政 府 会 计 目 标, 将 具 有 深 刻 的 意 义 考 虑 到 我 国 的 具 体 国 情, 我 国 政 府 会 计 目 标 应 做 到 两 方 面 的 兼 顾, 舍 弃 任 一 方 面 都 是 不 明 智 的 具 体 而 言, 我 国 政 府 会 计 目 标 应 从 预 算 会 计 和 财 务 会 计 两 个 角 度 进 行 双 向 定 位, 分 别 侧 重 不 同 的 使 用 者 预 算 会 计 主 要 追 踪 预 算 资 金 的 使 用 情 况 及 结 果, 强 调 为 国 家 宏 观 经 济 管 理 和 预 算 管 理 服 务, 其 使 用 者 侧 重 于 各 级 政 府 内 部 信 息 使 用 者 ; 财 务 会 计 负 责 提 供 各 种 财 务 信 息, 披 露 政 府 财 务 活 动 及 结 果, 目 标 定 位 于 解 除 公 共 受 托 责 任, 主 要 为 外 部 使 用 者 服 务 建 立 健 全 统 一 的 政 府 财 务 报 告 体 系 在 我 国 预 算 会 计 与 财 务 会 计 结 合 的 大 趋 势 下, 政 府 财 务 报 告 也 应 相 应 建 立 两 套 账 户 体 系 : 预 算 会 计 账 户 体 系 和 财 务 会 计 账 户 体 系, 分 别 负 责 披 露 预 算 执 行 信 息 和 财 务 状 况 信 息, 使 二 者 构 成 统 一 健 全 的 政 府 综 合 财 务 报 告 相 应 地, 预 算 报 告 的 基 础 应 与 预 算 编 制 基 础 一 致, 采 用 现 金 制 ; 而 财 务 报 告 则 以 应 计 制 为 基 础 通 常 而 言, 政 府 财 务 报 告 形 式 上 应 包 含 三 部 分 内 容, 即 政 府 财 务 报 表 政 府 财 务 报 表 附 注 及 文 字 说 明 报 告 1. 政 府 财 务 报 表 面 临 我 国 政 府 财 务 报 告 的 诸 多 问 题, 在 建 立 完 善 的 政 府 财 务 报 告 体 制 过 程 中, 由 于 其 他 因 素 的 限 制, 不 可 能 一 步 到 位, 因 而 建 议 从 编 制 预 算 收 支 执 行 表 ( 属 于 预 算 报 告 ) 及 资 产 负 债 表 ( 属 于 财 务 报 告 ) 起 步, 待 信 息 系 统 工 作 人 员 专 业 素 质 等 条 件 成 熟 时, 再 逐 步 加 入 绩 效 报 告 运 营 情 况 表 成 本 明 细 表 等 报 表 ( 由 于 目 前 预 算 会 计 核 算 基 础 以 现 金 制 为 主, 短 期 内 欲 改 用 应 计 制 也 是 不 现 实 的, 因 186

197 而 预 算 收 支 执 行 表 与 现 金 流 量 表 相 差 不 大, 故 可 暂 不 编 制 现 金 流 量 表 ) 针 对 上 文 提 及 的 财 务 报 表 中 科 目 设 置 披 露 不 完 备, 导 致 信 息 披 露 失 实 的 情 况, 建 议 在 报 表 中 逐 渐 融 入 固 定 资 产 存 货 股 权 债 权 等 信 息, 并 对 隐 性 负 债 及 或 有 负 债 加 以 细 致 的 说 明 另 外, 除 上 述 报 表 外, 根 据 我 国 的 具 体 国 情, 也 可 以 特 别 编 制 其 他 财 务 报 表, 使 政 府 财 务 报 告 更 全 面 地 披 露 政 府 预 算 及 财 务 信 息, 从 而 提 升 预 算 透 明 度 如 政 府 采 购 部 门 可 编 制 采 购 业 务 明 细 表, 以 规 范 政 府 采 购 信 息 披 露, 为 政 府 采 购 搭 建 阳 光 平 台 奠 定 基 础 2. 政 府 财 务 报 表 附 注 政 府 财 务 报 表 附 注 是 财 务 报 告 的 重 要 组 成 部 分, 其 主 要 作 用 是 对 财 务 报 表 无 法 提 供 或 难 以 清 除 阐 释 的 信 息 加 以 补 充 说 明, 从 而 帮 助 使 用 者 更 好 地 理 解 政 府 会 计 信 息, 保 障 财 务 报 告 的 完 整 性, 并 提 升 会 计 信 息 的 透 明 度 因 此, 报 表 附 注 除 了 要 包 含 对 报 表 内 容 的 补 充 说 明 外, 还 应 包 含 一 些 没 有 在 报 表 内 体 现, 但 对 政 府 经 济 资 源 产 生 较 大 影 响 的 信 息 3. 文 字 说 明 报 告 国 际 上 很 多 发 达 国 家 通 过 改 革, 都 已 建 立 了 较 成 熟 完 善 的 财 务 报 告 体 系, 其 中 文 字 说 明 报 告 几 乎 涵 盖 了 所 有 有 助 于 掌 握 政 府 预 算 执 行 情 况 和 财 务 状 况 的 信 息, 甚 至 包 含 审 计 报 告 管 理 层 声 明 未 来 规 划 及 其 对 预 算 及 财 务 状 况 的 影 响 等 内 容 而 我 国 政 府 财 务 报 告 的 文 字 说 明 部 分 仅 停 留 在 以 对 预 算 收 支 情 况 进 行 说 明 的 层 面 上, 因 而, 在 这 一 部 分 补 充 一 些 必 要 的 说 明, 使 披 露 的 信 息 更 加 充 足 而 又 不 至 冗 余 也 是 未 来 政 府 会 计 改 革 的 一 个 方 面 完 善 监 督 审 计 机 制 审 计 独 立 是 保 障 审 计 职 能 得 以 发 挥 的 关 键, 要 实 现 对 政 府 会 计 有 效 的 审 计 监 督, 就 必 须 改 革 现 有 审 计 机 构 的 设 置, 使 审 计 部 门 脱 离 政 府 范 围, 确 保 其 独 立 性 但 从 中 国 政 治 体 制 的 发 展 现 状 来 看, 彻 底 改 变 现 有 审 计 机 制, 使 审 计 机 构 直 接 隶 属 立 法 部 门 只 能 是 一 种 理 想 中 的 状 态 有 部 分 学 者 认 为, 更 可 取 的 做 法 是 使 审 计 部 门 不 再 对 各 级 政 府 负 责, 而 是 转 为 对 人 民 代 表 大 会 负 责 通 过 这 种 转 变, 审 计 监 督 工 作 的 有 效 性 及 公 正 性 都 将 得 到 切 实 地 提 高 另 外, 从 保 障 信 息 充 分 披 露 187

198 提 升 预 算 透 明 度 的 角 度 而 言, 通 过 法 律 形 式 明 确 要 求 审 计 机 构 公 开 审 计 结 果 也 是 十 分 必 要 的 9.3 政 府 会 计 长 期 改 革 的 展 望 从 会 计 的 构 成 角 度 而 言, 广 义 上, 会 计 由 财 务 会 计 与 预 算 会 计 两 部 分 构 成 政 府 会 计 作 为 会 计 的 特 殊 领 域, 相 应 地, 也 包 含 政 府 财 务 会 计 和 政 府 管 理 会 计 两 个 方 面 虽 然, 目 前 国 内 政 府 管 理 会 计 的 提 法 较 少, 但 归 根 结 底, 政 府 管 理 会 计 作 为 新 公 共 管 理 的 核 心 工 具, 其 对 于 提 高 政 府 的 透 明 度 和 降 低 政 府 行 政 成 本 提 升 行 政 效 率 具 有 重 要 意 义 而 且, 随 着 新 公 共 管 理 的 发 展, 政 府 管 理 会 计 的 成 本 计 算 和 绩 效 衡 量 的 必 要 性 也 越 来 越 凸 显 出 来 从 财 政 透 明 的 角 度 而 言, 财 政 透 明 包 括 对 内 部 者 透 明 和 对 外 部 使 用 者 透 明 两 部 分, 通 常 而 言, 财 务 会 计 主 要 是 满 足 外 部 使 用 者 的 需 求, 而 预 算 会 计 提 供 的 信 息 无 力 全 面 满 足 内 部 管 理 者 的 需 求, 因 而, 内 部 管 理 者 仍 需 要 依 靠 政 府 管 理 会 计 及 政 府 管 理 会 计 报 告, 得 到 关 于 政 府 提 供 公 共 管 理 和 服 务 的 经 济 效 率 和 效 益 信 息, 从 而 做 出 正 确 的 决 策 可 以 预 见, 为 切 实 提 升 预 算 透 明 程 度 降 低 政 府 行 政 成 本, 在 完 善 现 有 政 府 会 计 制 度 基 础 上, 逐 步 建 立 健 全 政 府 管 理 会 计 及 管 理 会 计 报 告 体 系, 将 成 为 未 来 政 府 会 计 改 革 的 必 经 之 路 188

199 第 10 章 我 国 预 算 透 明 改 革 的 目 标 原 则 及 条 件 10.1 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 目 标 民 主 政 体 隐 含 的 基 本 财 政 前 提 是 : 政 府 得 自 公 众 的 资 源, 应 取 得 公 众 的 同 意, 按 人 民 的 意 愿 分 配 和 使 用, 并 尽 可 能 产 生 公 众 期 待 的 结 果 作 为 政 治 民 主 的 产 物, 公 共 预 算 在 宏 观 范 围 内 把 政 府 对 资 源 的 抽 取 和 资 源 的 使 用 这 两 个 方 面 联 结 在 一 起, 从 而 成 为 现 代 社 会 联 结 政 府 与 公 众 的 基 本 财 政 纽 带 预 算 透 明 度 一 向 为 公 众 所 关 心, 毕 竟 预 算 支 出 来 自 公 众 的 收 入 在 目 前 政 府 日 益 侧 重 于 政 府 再 造, 打 造 民 本 政 府 和 民 生 财 政, 体 现 重 视 民 本 和 民 生 的 儒 家 治 国 伦 理 的 背 景 下, 就 更 应 提 高 预 算 透 明 度 所 谓 提 高 预 算 透 明 度, 是 指 通 过 一 系 列 的 制 度 安 排, 努 力 接 近 预 算 信 息 供 求 均 衡 的 理 想 状 态 通 过 政 治 市 场 上 的 互 动 博 弈, 预 算 透 明 度 制 度 不 断 演 进, 实 现 从 一 个 预 算 管 理 活 动 的 点 状 均 衡 向 另 一 个 更 优 点 状 均 衡 的 迁 移 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 近 期 目 标 在 公 共 预 算 日 益 复 杂 和 专 业 信 息 化 手 段 不 断 丰 富 的 今 天, 在 最 大 程 度 上 公 开 预 算 信 息, 确 保 公 共 资 金 使 用 的 合 规 性, 成 为 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 近 期 目 标 预 算 透 明 度 概 念 强 调 对 预 算 和 预 算 外 活 动 进 行 全 面 的 可 靠 的 和 及 时 的 报 告, 确 保 向 公 众 和 资 本 市 场 提 供 关 于 政 府 支 出 结 构 和 融 资 方 面 的 全 面 信 息, 使 其 能 够 对 财 政 政 策 的 健 全 性 和 合 理 性 做 出 可 靠 评 估 问 题 的 关 键 不 在 于 信 息 的 数 量, 而 在 于 信 息 的 内 容 和 形 式, 应 是 相 关 且 易 于 理 解 的, 并 且 有 适 当 的 渠 道 让 公 众 关 注 和 获 取 预 算 信 息 一 般 来 说, 预 算 信 息 的 透 明 包 括 四 个 方 面 : 首 先 是 预 算 文 件 的 数 量, 反 映 信 息 可 获 取 性 ; 二 是 非 预 算 部 门 独 立 核 实 预 算 文 件 数 据 和 预 测 假 设 的 可 能 性 ; 三 是 使 用 明 晰 易 懂 的 语 言, 采 用 一 般 公 认 的 政 府 会 计 准 则 ; 四 是 对 预 算 中 的 数 据 和 说 明 给 予 合 理 的 解 释 通 过 预 算, 公 众 得 以 了 解 政 府 和 支 出 机 构 未 来 将 往 何 处 走, 目 标 在 哪 里, 将 要 花 费 多 少 资 源, 这 些 资 源 将 如 何 分 配, 以 及 资 源 189

200 使 用 可 能 产 生 的 结 果 将 是 怎 样 的 1 通 过 预 算 改 善 信 息 管 理, 以 适 当 的 可 以 理 解 的 方 式, 向 公 众 披 露 充 分 的 相 关 信 息, 有 助 于 公 众 做 出 更 好 的 公 共 选 择, 进 而 增 进 经 济 效 率 的 提 升 和 社 会 福 利 最 大 化 我 国 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 远 期 目 标 预 算 透 明 制 度 改 革 的 远 期 目 标 是 实 现 预 算 过 程 的 公 开 透 明 确 保 公 共 资 金 使 用 的 绩 效 性 真 正 的 预 算 透 明 不 仅 指 纸 面 预 算 文 件 公 开 因 为, 预 算 在 实 质 上 是 一 个 动 态 的 博 弈 过 程, 包 括 预 算 编 制 审 批 执 行 监 督 审 查 决 算 等 一 系 列 动 态 活 动 因 此, 真 正 的 预 算 透 明 包 括 预 算 文 件 内 容 的 透 明 预 算 程 序 的 透 明 决 算 的 透 明 预 算 责 任 的 透 明 预 算 执 行 的 透 明 预 算 结 果 的 透 明 等 等 预 算 编 制 的 科 学 化 和 精 细 化, 预 算 信 息 应 得 到 充 分 反 映 ; 预 算 审 查 的 民 主 化 和 程 序 化, 体 现 公 众 参 与 和 立 法 民 意 机 关 的 审 查 批 准 ; 预 算 执 行 监 督 的 广 泛 化 这 是 一 个 系 统 的 预 算 过 程, 需 要 始 终 贯 穿 公 开 透 明 在 预 算 过 程 中, 作 为 公 共 预 算 资 金 的 供 给 者, 广 大 公 众 及 其 代 议 机 构 ( 各 级 人 大 及 其 常 委 会 ) 在 多 大 程 度 上 主 导 着 预 算 的 编 制 监 控 着 预 算 的 执 行 评 判 着 预 算 的 绩 效, 是 预 算 能 否 真 正 透 明 的 关 键 预 算 管 理 的 透 明 性 要 求 是 由 预 算 管 理 的 终 极 目 标 决 定 的 公 众 只 有 拥 有 充 分 的 预 算 信 息 才 能 切 实 保 障 自 己 作 为 公 共 资 金 供 给 者 的 权 益, 从 而 有 效 监 督 政 府 行 为 如 果 能 实 现 政 府 对 预 算 信 息 的 非 垄 断 性, 做 到 任 何 公 众 可 以 不 受 地 点 时 间 的 限 制 获 取 其 所 需 要 的 信 息, 这 样 的 透 明 度 才 是 最 理 想 的 预 算 信 息 公 开 透 明 是 对 政 府 和 公 众 都 有 益 的 事 情, 从 根 本 上 也 有 利 于 社 会 终 极 目 标 的 实 现 总 之, 预 算 公 开 不 是 目 标, 是 手 段, 是 让 纳 税 人 更 多 地 参 与 到 财 政 收 入 和 分 配 过 程 中 一 个 手 段, 是 社 会 法 律 化 民 主 化 的 体 现 之 一 10.2 公 共 预 算 原 则 和 预 算 透 明 度 改 革 的 一 般 原 则 公 共 预 算 的 原 则 目 前 国 内 外 学 者 对 公 共 预 算 的 原 则 已 达 成 基 本 共 识, 一 般 认 为 公 共 预 算 的 原 则 如 下 : 1 王 雍 君. 中 国 预 算 法 的 修 订 : 精 神 理 念 和 核 心 命 题 [J]. 经 济 社 会 体 制 比 较,2009 年 第 2 期 190

201 1. 年 度 性 原 则 预 算 每 年 都 必 须 重 新 制 定 一 次 并 只 能 覆 盖 某 一 特 定 的 时 期 年 度 性 原 则 的 重 点 是 预 算 的 非 连 续 性, 即 不 得 有 长 期 拨 款 和 永 久 性 拨 款 这 一 原 则 将 定 期 的 审 查 与 监 督 纳 入 整 个 政 府 收 支 管 理 框 架 中, 确 保 政 府 首 脑 和 财 政 部 门 能 够 定 期 审 查 和 监 督 政 府 各 部 门 的 收 支 活 动 安 排, 立 法 机 构 能 够 定 期 审 查 和 监 督 政 府 的 收 支 及 相 应 的 活 动 安 排 2. 事 前 批 准 原 则 政 府 所 有 的 支 出 有 时 也 包 括 收 入 必 须 获 得 立 法 机 构 的 批 准 因 此, 只 有 那 些 通 过 预 算 程 序 拨 付 的 资 金 才 能 够 合 法 地 支 出 许 多 国 家 甚 至 把 这 一 要 求 直 接 写 入 宪 法, 明 确 规 定 非 经 议 会 授 权 不 得 进 行 任 何 开 支 所 以, 这 一 原 则 有 时 也 被 称 为 拨 款 原 则 3. 全 面 性 原 则 该 原 则 强 调 所 有 政 府 收 支 必 须 纳 入 预 算 程 序, 受 预 算 机 制 的 约 束 换 言 之, 在 政 府 预 算 之 外 不 允 许 政 府 及 其 各 个 部 门 有 任 何 收 支 活 动 与 此 相 联 系 的 是 排 他 性 原 则, 即 只 有 服 务 于 公 共 目 的 的 活 动 才 能 纳 入 预 算, 绝 不 能 为 任 何 属 于 私 人 目 的 的 活 动 提 供 财 政 资 金 4. 一 致 性 原 则 所 有 的 政 府 收 入 和 支 出 应 该 遵 循 同 一 决 策 规 则, 用 同 一 种 方 式 管 理, 不 能 有 任 何 支 出 享 受 特 殊 待 遇 ; 而 且, 预 算 的 各 部 分 应 该 恰 当 地 联 系 起 来, 预 算 决 策 必 须 互 相 比 较, 互 相 竞 争, 公 平 考 虑 所 有 的 预 算 需 求 5. 严 格 性 原 则 该 原 则 强 调 预 算 一 经 做 出 后 就 必 须 严 格 执 行, 预 算 必 须 对 政 府 的 行 为 有 约 束 力 该 原 则 又 包 括 定 性 和 定 量 两 个 层 面 的 内 容 在 定 性 层 面 上, 预 算 拨 款 只 能 用 于 预 先 规 定 在 预 算 中 的 目 标 从 某 一 个 项 目 ( 或 部 门 ) 将 拨 款 转 移 到 另 一 个 项 目 ( 或 部 门 ) 常 常 被 禁 止 在 定 量 层 面 上, 该 原 则 规 定 只 有 当 政 府 决 定 在 预 算 中 提 供 某 笔 资 金 后, 才 允 许 进 行 支 出 6. 透 明 性 原 则 为 了 便 于 公 众 监 督, 预 算 内 容 和 预 算 过 程 必 须 公 开 透 明, 从 而 减 少 预 算 分 配 中 存 在 的 主 观 随 意 性 与 暗 箱 操 作 191

202 公 共 预 算 透 明 制 度 改 革 的 一 般 原 则 基 于 既 存 的 经 验 和 研 究, 公 共 预 算 透 明 制 度 受 以 下 原 则 的 驱 动, 而 这 些 原 则 又 是 预 算 透 明 制 度 改 革 的 原 因 概 括 地 说, 公 共 预 算 透 明 制 度 应 秉 持 以 下 原 则 : 完 整 性 真 实 性 可 比 性 及 时 性 方 便 公 众 获 取 等 原 则 1. 完 整 性 原 则 预 算 文 件 ( 包 括 决 算 账 户 ) 以 及 公 布 的 其 他 财 政 报 告 应 该 涵 盖 中 央 政 府 预 算 和 预 算 外 的 全 部 活 动 既 包 括 年 度 预 算 和 预 算 执 行 情 况, 也 包 括 相 关 年 度 预 算 的 比 较 信 息 未 来 年 度 的 预 测 情 况 和 预 算 外 资 金 的 明 细 情 况, 以 及 与 上 述 内 容 相 关 联 的 所 有 统 计 资 料 和 详 细 说 明 等 预 算 文 件 应 该 报 告 地 方 政 府 的 财 政 状 况 以 及 公 共 法 人 机 构 的 财 务 状 况 预 算 文 件 应 对 中 央 政 府 税 式 支 出 或 有 负 债 以 及 准 财 政 活 动 的 性 质 及 其 财 政 意 义 予 以 说 明, 并 对 其 他 所 有 的 重 大 财 政 风 险 予 以 评 估 年 度 预 算 报 告 应 将 所 有 重 大 税 收 来 源 的 收 入 ( 包 括 与 资 源 有 关 的 活 动 以 及 国 外 援 助 ) 单 列 中 央 政 府 应 公 布 其 债 务 金 融 资 产 重 大 非 债 务 责 任 ( 包 括 退 休 金 权 利 担 保 风 险 和 其 他 合 同 义 务 ) 以 及 自 然 资 源 资 产 的 水 平 及 构 成 2. 真 实 性 原 则 (1) 预 算 数 据 应 符 合 公 认 的 数 据 质 量 标 准 预 算 的 预 测 与 更 新 信 息 应 反 映 最 新 的 收 支 趋 势 重 要 的 宏 观 经 济 动 态 以 及 明 确 的 政 策 承 诺 年 度 预 算 和 决 算 应 说 明 编 制 和 报 告 财 政 数 据 的 会 计 基 础, 应 遵 守 公 认 的 会 计 准 则 应 确 保 财 政 报 告 数 据 的 内 在 一 致 性, 并 根 据 其 他 来 源 的 相 关 数 据 进 行 核 对 对 于 历 史 财 政 数 据 的 重 大 修 正, 以 及 数 据 分 类 的 变 动, 应 予 以 说 明 (2) 预 算 信 息 应 接 受 外 部 审 查 应 由 一 家 独 立 于 行 政 机 构 以 外 的 国 家 审 计 机 构 或 类 似 机 构 对 公 共 财 务 与 政 策 进 行 审 查 国 家 审 计 机 构 或 类 似 机 构 应 公 布 并 向 立 法 机 关 提 交 所 有 报 告 ( 包 括 其 年 度 报 告 ) 应 有 监 督 后 续 活 动 的 各 种 机 制 应 邀 请 独 立 专 家 对 预 算 预 测 数 据, 以 及 这 些 预 测 所 依 据 的 假 设 和 宏 观 经 济 预 测 数 据 进 行 评 估 并 从 制 度 上 确 保 国 家 统 计 机 构 的 独 立 性, 以 便 对 预 算 数 据 的 质 量 进 行 核 查 3. 可 比 性 原 则 应 至 少 针 对 前 两 个 财 政 年 度 的 结 果 提 供 相 关 信 息, 该 信 息 应 该 与 年 度 预 算 相 当, 同 时 至 少 应 对 后 两 年 主 要 预 算 总 量 进 行 预 测 和 灵 敏 度 分 析 192

203 4. 及 时 性 原 则 应 确 保 及 时 公 布 财 政 信 息 在 编 制 预 算 时, 应 按 确 定 的 时 间 表 进 行, 并 以 明 确 的 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 目 标 为 指 导 预 算 日 程 应 明 确 具 体 并 予 以 遵 守, 立 法 机 关 应 有 充 分 的 时 间 对 预 算 草 案 进 行 审 议 应 将 及 时 公 布 预 算 信 息 作 为 政 府 的 法 定 义 务 应 宣 布 并 遵 守 事 先 公 布 的 预 算 信 息 日 程 5. 方 便 公 众 获 取 原 则 提 供 的 财 政 信 息 应 有 利 于 政 策 分 析 和 加 强 问 责 制 应 确 保 及 时 公 布 财 政 信 息 10.3 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 的 基 本 条 件 及 约 束 条 件 我 国 公 共 预 算 透 明 度 改 革 已 具 备 的 条 件 随 着 我 国 民 主 政 治 建 设 的 不 断 发 展, 民 主 决 策 政 务 公 开 民 主 监 督 等 制 度 都 在 日 趋 完 善, 预 算 公 开 不 仅 是 社 会 民 众 的 强 烈 愿 望, 也 已 经 成 为 政 府 接 受 群 众 监 督 的 一 个 重 要 渠 道 公 众 应 该 知 道 各 级 政 府 一 年 收 入 多 少 钱, 来 自 哪 些 方 面 ; 一 年 支 出 多 少 钱, 用 在 哪 些 方 面 不 仅 了 解 收 支 总 账, 还 要 了 解 具 体 开 支 项 目, 让 群 众 能 够 客 观 评 价 政 府 财 政 支 出 是 否 符 合 党 和 国 家 的 方 针 政 策 是 否 符 合 广 大 人 民 群 众 的 意 愿 是 否 用 于 经 济 社 会 发 展 和 改 善 民 生 最 急 需 的 地 方 国 务 院 颁 布 的 政 府 信 息 公 开 条 例 明 确 规 定, 国 家 预 算 决 算 报 告 属 于 必 须 公 开 的 范 围 因 此, 我 们 现 在 谈 论 的 不 是 政 府 预 算 公 开 不 公 开 的 问 题, 而 是 如 何 主 动 公 开 及 时 公 开 和 有 效 公 开 的 问 题 现 阶 段 推 进 预 算 公 开 的 时 机 已 比 较 成 熟, 具 备 许 多 有 利 条 件 1. 中 央 政 府 的 高 度 重 视 并 具 有 推 进 预 算 透 明 改 革 的 明 确 意 愿 有 学 者 认 为, 效 率 是 政 府 的 第 一 美 德, 而 预 算 公 开 是 政 府 效 率 的 保 证 防 止 公 款 吃 喝, 防 止 公 款 出 国 旅 游, 制 止 车 轮 上 的 腐 败, 都 只 是 公 众 监 督 政 府 花 钱 的 初 级 阶 段 如 果 效 率 不 高, 政 府 必 须 作 出 承 诺, 找 到 方 法, 及 时 改 进 政 府 效 率 不 会 自 动 高 起 来, 预 算 公 开, 方 便 各 界 监 督, 这 是 政 府 可 以 得 到 的 一 种 外 部 助 力 2008 年 8 月, 国 家 审 计 署 审 计 长 刘 家 义 在 向 全 国 人 大 常 委 会 作 审 计 工 作 报 告 时 建 议, 积 极 推 进 部 门 预 算 向 社 会 公 开, 进 一 步 提 高 预 算 透 明 度 一 个 月 后, 财 政 部 发 出 关 于 进 一 步 推 进 财 政 预 算 信 息 公 开 的 指 导 意 见 财 政 部 表 示, 中 央 193

204 各 部 门 和 地 方 各 级 财 政 部 门 要 重 点 公 开 政 府 预 算 部 门 预 算 预 算 执 行 以 及 财 政 转 移 支 付 等 内 容 2009 年, 温 家 宝 总 理 在 政 府 工 作 报 告 中 提 出, 加 快 预 算 制 度 改 革, 推 进 预 算 公 开 全 国 人 代 会 闭 幕 不 久, 财 政 部 于 2009 年 3 月 20 日 在 其 官 方 网 站 公 布 了 经 全 国 人 代 会 审 议 通 过 的 2009 年 中 央 财 政 预 算 数 据, 这 是 财 政 部 首 次 在 全 国 人 大 审 议 通 过 预 算 草 案 的 第 一 时 间 将 其 向 社 会 公 开 此 后, 全 国 人 大 常 委 会 预 算 工 作 委 员 会 主 任 高 强 指 出, 预 算 工 委 应 与 政 府 财 政 等 部 门 紧 密 配 合, 促 进 公 开 透 明, 便 于 代 表 审 议 财 政 部 部 长 谢 旭 人 在 湖 北 江 西 调 研 时 指 出, 要 进 一 步 增 强 预 算 透 明 度 2010 国 务 院 第 三 次 廉 政 工 作 会 议 上 就 强 调 要 完 善 财 政 预 算 制 度, 推 进 预 算 公 开 ;2010 年 7 月 在 国 务 院 常 务 会 议 上 再 次 强 调, 要 加 大 预 算 编 制 和 执 行 等 方 面 的 公 开 力 度, 切 实 增 强 预 算 的 透 明 度 预 算 透 明 正 朝 着 制 度 设 定 的 方 向 前 进 2008 年, 财 政 部 首 度 开 始 向 全 社 会 公 布 月 度 财 政 收 支 情 况 2009 年, 财 政 部 将 经 全 国 人 大 批 准 的 中 央 财 政 收 入 预 算 表 等 4 张 中 央 财 政 预 算 表 格 首 次 向 社 会 公 开 在 此 基 础 上,2010 年 公 开 的 中 央 财 政 预 算 表 格 进 一 步 增 加 到 12 张, 中 央 本 级 支 出 预 算 表 以 及 中 央 对 地 方 税 收 返 还 和 转 移 支 付 预 算 表, 基 本 上 细 化 到 款 级 科 目 此 外,2010 年,75 个 中 央 预 算 部 门 向 社 会 公 开 了 部 门 收 支 预 算 总 表 和 财 政 拨 款 支 出 预 算 表, 实 现 了 中 央 部 门 预 算 首 次 向 社 会 公 开 财 政 部 明 确 表 示,2011 年 将 在 进 一 步 细 化 中 央 预 算 编 制 的 基 础 上, 继 续 加 大 财 政 信 息 公 开 力 度, 扩 大 公 开 范 围, 细 化 公 开 内 容, 尤 其 是 今 年 中 央 公 共 财 政 预 算 支 出 中 部 分 重 点 支 出 和 2010 年 度 中 央 财 政 总 决 算 将 公 开 到 项 级 科 目 2011 年 无 疑 是 我 国 财 政 预 算 公 开 大 踏 步 向 前 迈 进 的 一 年 截 至 5 月 20 日, 报 送 全 国 人 大 审 议 预 算 的 98 个 中 央 部 门 中, 已 有 88 个 公 开 了 2011 年 部 门 预 算 财 政 部 有 关 负 责 人 表 示, 今 后 将 进 一 步 增 加 公 开 部 门 预 算 的 数 量, 公 开 时 间 进 一 步 提 前, 公 开 内 容 更 加 细 化 与 以 往 预 算 只 公 开 到 类 级 或 款 级 相 比, 目 前 有 些 中 央 部 门 将 财 政 支 出 预 算 细 化 到 项 级 科 目, 还 有 些 中 央 部 门 公 开 了 本 部 门 的 职 能 和 机 构 等 情 况 近 年 两 会 期 间, 中 央 密 集 部 署 加 快 推 进 预 算 公 开 工 作, 彰 显 推 进 预 算 公 开 工 作 的 坚 定 决 心 高 层 的 政 治 承 诺 之 所 以 特 别 重 要, 是 因 为 对 于 一 个 具 有 悠 久 保 密 传 统 和 强 烈 保 密 动 机 的 治 理 体 制 而 言, 朝 向 去 神 秘 化 的 变 革 对 于 政 治 承 194

205 诺 的 依 赖 性, 要 高 于 技 术 上 的 依 赖 性 2. 民 间 力 量 和 专 家 学 者 的 努 力, 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 强 力 的 社 会 基 础 政 府 向 社 会 民 众 公 开 预 算, 是 民 主 法 制 建 设 的 必 然 要 求 财 政 预 算 是 取 之 于 民 用 之 于 民, 民 众 有 权 了 解 政 府 的 预 算 安 排 并 进 行 监 督, 这 是 公 共 财 政 的 应 有 之 义 100 多 年 前 我 国 知 识 界 就 提 出 过 实 行 国 家 预 算 公 开 的 梦 想, 现 在 正 在 做 的, 是 把 这 个 梦 想 变 为 现 实 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 完 善, 公 众 的 民 主 参 与 意 识 日 益 增 强, 对 预 算 公 开 的 关 注 热 情 日 渐 高 涨 (1) 民 间 力 量 推 动 预 算 公 开 例 如, 吴 君 亮 作 为 推 动 预 算 公 开 的 深 圳 公 共 预 算 观 察 志 愿 者 团 队 的 发 起 人,2009 年 2 月, 在 深 圳 人 代 会 前 夕 发 表 公 开 信, 建 议 深 圳 继 续 推 动 公 共 预 算 公 开 进 程 吴 君 亮 和 他 的 志 愿 者 们 陆 续 获 得 了 卫 生 部 教 育 部 民 政 部 等 部 分 中 央 部 委, 以 及 深 圳 焦 作 等 地 方 公 共 预 算 报 告 2009 年 10 月 16 日, 广 州 市 2009 年 114 个 本 级 部 门 预 算 全 部 内 容 都 公 开 放 到 了 广 州 财 政 网 上, 可 以 免 费 下 载 这 是 广 州 市 首 次 在 网 上 公 开 年 度 账 本, 也 是 我 国 各 级 各 地 政 府 中 首 次 公 示 所 有 部 门 财 政 预 算 广 州 预 算 公 开 后, 每 天 网 络 点 击 量 高 达 3 万 人 次 而 陷 入 瘫 痪, 而 此 前 该 站 一 个 月 的 总 访 问 量 才 3 万 人 次 尽 管 有 人 质 疑 预 算 报 告 的 公 开 程 度 不 够 预 算 编 制 不 够 公 平, 但 公 众 和 媒 体 几 乎 众 口 一 词 为 广 州 敢 于 晒 账 本 叫 好, 认 为 意 义 非 凡 民 间 力 量 是 推 动 预 算 工 作 进 一 步 走 向 公 开 透 明 化 的 重 要 力 量 作 为 一 种 褒 奖, 李 德 涛 等 公 民 致 力 于 推 进 政 府 预 算 公 开, 被 北 京 大 学 公 民 社 会 研 究 中 心 评 为 2009 中 国 公 民 社 会 发 展 十 大 事 件 之 一 (2) 专 家 学 者 的 努 力 中 国 省 级 财 政 透 明 度 项 目 调 查 的 领 衔 人, 全 国 政 协 委 员 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心 主 任 蒋 洪, 已 经 连 续 三 年 提 交 有 关 修 改 预 算 法 推 动 预 算 公 开 打 造 阳 光 财 政 的 提 案 其 研 究 团 队 紧 盯 全 国 各 个 省 级 政 府 的 钱 袋 子, 依 照 政 府 信 息 公 开 条 例 规 定, 通 过 网 上 搜 索 检 索 公 开 出 版 物 和 向 省 级 政 府 信 息 公 开 办 公 室 申 请 两 种 途 径 来 获 取 财 政 信 息 2008 年 上 海 财 经 大 学 公 共 政 策 研 究 中 心 开 展 了 中 国 财 政 透 明 度 调 查 项 目 的 研 究 工 作, 向 社 会 公 布 了 我 国 31 个 省 市 的 财 政 透 明 度 排 行 榜 2010 年 该 中 心 继 续 发 布 了 2010 中 国 省 级 财 政 透 明 度 排 行 榜, 其 中 着 重 公 布 了 公 众 普 遍 关 心 的 省 级 部 门 行 政 机 关 的 透 明 度 情 况 调 查 195

206 发 现 :2010 年 的 结 果 比 2009 年 增 长 了 0.16 分, 按 照 这 个 速 度, 每 一 百 年 能 增 长 16 分, 要 等 到 300 年 后 我 国 的 财 政 透 明 度 才 有 望 及 格 1 与 此 同 时, 闵 行 区 政 府 提 交 人 民 代 表 大 会 审 议 的 预 算 报 表 体 系 改 革 建 议 方 案, 在 总 结 2008 年 闵 行 区 政 府 预 算 编 制 的 基 础 上, 对 预 算 编 报 工 作 进 行 改 进, 特 提 出 预 算 报 表 体 系 建 议 方 案, 以 提 高 预 算 信 息 的 科 学 透 明 和 可 理 解 性, 以 利 于 加 强 人 民 代 表 大 会 和 公 众 对 政 府 预 算 的 审 查 和 监 督 作 用 也 希 望 通 过 试 用 这 套 预 算 编 制 方 法, 探 索 一 套 普 遍 适 用 的 中 国 特 色 的 预 算 报 表 体 系 财 政 预 算 报 表 体 系 改 革 的 指 导 思 想 是 : 根 据 人 大 代 表 和 公 众 对 预 算 信 息 的 实 际 需 求, 对 预 算 信 息 进 行 分 层 次 类 别, 使 其 繁 简 适 度 清 晰 易 懂 突 出 重 点, 使 预 算 信 息 能 为 普 通 人 大 代 表 和 公 众 容 易 理 解 3. 预 算 公 开 的 制 度 基 础 基 本 建 立 目 前, 政 务 公 开 已 成 为 各 级 政 府 施 政 的 一 项 基 本 制 度, 推 进 预 算 公 开 已 具 备 了 较 为 完 备 的 制 度 基 础 迄 今 已 有 88 个 中 央 部 门 争 先 恐 后 公 开 年 度 预 算 尽 管 中 央 部 门 预 算 初 公 开 还 只 是 粗 公 开, 但 中 央 政 府 预 算 公 开 的 决 意 和 践 行 的 速 度, 意 味 着 预 算 公 开 已 成 为 制 度 性 的 安 排 政 府 信 息 公 开 条 例 将 财 政 预 算 决 算 报 告 和 财 政 收 支 各 类 专 项 资 金 的 管 理 和 使 用 情 况 列 为 重 点 公 开 的 政 府 信 息 政 府 信 息 公 开 条 例 就 是 中 央 政 府 决 意 的 制 度 表 达, 该 条 例 于 2007 年 4 月 颁 布, 在 2008 年 5 月 实 施, 这 是 第 一 个 涉 及 预 算 公 开 的 制 度 文 本 4. 地 方 参 与 式 预 算 为 预 算 透 明 改 革 提 供 了 实 践 基 础 从 2005 年 开 始, 浙 江 温 岭 市 新 河 镇 进 行 了 参 与 式 预 算 试 验, 台 州 市 委 书 记 陈 铁 雄 把 推 广 新 河 改 革 提 到 了 提 高 财 政 预 算 的 公 开 性 和 透 明 度 的 高 度 2007 年, 江 苏 无 锡 和 黑 龙 江 哈 尔 滨 等 城 市 也 在 区 街 道 进 行 参 与 式 预 算 试 点 而 河 北 省 人 大 常 委 会 于 2005 年 11 月 举 行 了 涉 农 三 个 部 门 的 预 算 听 证 会, 开 启 了 地 方 人 大 预 算 听 证 之 先 河 从 2008 年 年 底 开 始, 上 海 市 闵 行 区 连 续 两 年 组 织 预 算 听 证 会, 对 政 府 预 算 进 行 把 关 近 年 来, 河 南 焦 作 财 政 信 息 网 公 开 了 有 关 预 算 资 料 和 工 资 情 况 还 有,2004 年 来, 四 川 湖 南 甘 肃 黑 龙 江 内 蒙 古 等 省 区 人 大 常 委 会 推 动 的 预 算 执 行 审 计 工 作 报 告 公 开, 成 为 打 造 阳 光 预 算 的 又 一 利 剑 这 些 试 验 的 一 个 鲜 明 的 共 性 是, 国 家 权 力 机 关 作 为 预 算 公 开 中 的 重 要 推 手 1 刘 小 兵, 邓 淑 莲 温 娇 秀. 中 国 省 级 财 政 透 明 度 评 估 (2010)[J]. 上 海 财 经 大 学 学 报,2010 年 第 6 期 196

207 我 国 的 每 一 项 改 革, 几 乎 离 不 开 地 方 或 基 层 的 试 验, 这 种 自 下 而 上 的 试 验 模 式 可 以 把 改 革 的 风 险 降 低 到 最 低 程 度, 但 改 革 的 辐 射 和 功 效 往 往 靠 自 上 而 下 地 推 展 5. 各 级 人 大 及 其 常 委 会 的 支 持 在 预 算 公 开 方 面, 全 国 人 大 可 以 通 过 更 为 细 致 的 立 法, 要 求 各 级 行 政 部 门 向 人 大 提 交 更 为 详 尽 的 预 算 报 告, 包 括 比 较 具 体 的 部 门 预 算 人 大 也 可 以 要 求 财 政 部 门 提 早 向 人 大 提 交 预 算 草 案, 给 人 大 代 表 留 出 充 分 时 间 进 行 审 议 各 级 人 大 也 可 以 为 公 众 参 与 预 算 编 制 审 议 创 造 条 件 这 些 预 算 经 过 审 议 批 准 之 后, 各 级 人 大 即 可 向 公 众 公 开 各 级 人 大 及 其 常 委 会 完 全 可 以 更 为 积 极 地 充 当 预 算 公 开 的 推 动 者 有 了 这 两 者, 行 政 部 门 自 然 会 对 民 众 的 呼 声 作 出 更 负 责 任 的 回 应 但 增 强 预 算 透 明 度 不 是 一 个 轻 松 的 任 务, 因 为 推 动 透 明 度 的 力 量 来 自 于 公 众, 而 执 行 这 种 制 度 的 力 量 却 来 自 于 政 府 尽 管 社 会 公 众 可 以 通 过 起 诉 的 方 式 敦 促 政 府 公 开 预 算 和 公 布 各 项 行 政 开 支, 公 众 无 法 起 诉 每 一 个 政 府 部 门, 一 些 政 府 部 门 的 自 觉 也 是 有 限 的 因 此, 这 种 压 力 只 能 源 于 人 大 的 制 度 性 施 压, 才 会 产 生 推 动 的 力 量, 从 而 还 原 公 共 财 政 的 公 共 性 高 层 承 诺 社 会 基 础 ( 学 者 和 志 愿 者 ) 预 算 透 明 改 革 的 已 具 备 条 件 制 度 基 础 ( 政 府 信 息 公 开 条 例 等 ) 各 级 人 大 及 其 常 委 会 的 支 持 实 践 基 础 ( 各 地 参 与 式 预 算 的 实 施 ) 图 10-1: 预 算 透 明 改 革 的 已 具 备 条 件 197

208 我 国 实 施 预 算 透 明 制 度 改 革 的 约 束 条 件 1. 预 算 透 明 改 革 成 本 的 约 束 预 算 公 开 透 明 是 一 个 渐 进 过 程, 需 要 统 筹 考 虑 各 方 面 的 因 素, 使 之 相 互 协 调, 这 是 深 化 规 范 预 算 透 明 度 制 度 的 关 键 因 其 涉 及 面 广, 尽 管 我 国 正 在 加 快 政 府 预 算 公 开 推 进 步 伐, 但 全 面 推 进 具 有 一 定 难 度, 因 为 改 革 受 一 些 条 件 的 约 束 理 性 分 析 改 革 所 付 出 的 成 本 所 冒 的 风 险, 评 估 改 革 可 能 带 来 的 收 益 是 实 施 预 算 改 革 所 必 不 可 缺 的 步 骤 但 作 为 一 项 涉 及 面 非 常 广 泛 的 复 杂 改 革, 要 精 确 地 计 算 增 进 预 算 透 明 度 的 成 本 与 收 益 是 非 常 困 难 的 问 题 在 于, 增 进 预 算 透 明 度 的 收 益 远 高 于 成 本 这 一 事 实, 并 不 足 以 成 为 推 动 透 明 度 进 程 的 强 大 动 力, 因 为 旨 在 推 进 透 明 度 的 改 革 带 来 的 成 本 与 收 益, 存 在 着 严 重 的 不 对 称 问 题 : 改 革 带 来 的 成 本 往 往 集 中 于 少 数 人 身 上, 而 且 往 往 是 即 期 的 和 清 晰 的 ; 相 比 之 下, 改 革 带 来 的 收 益 通 常 分 散 在 许 多 人 身 上, 并 且 许 多 形 式 的 收 益 是 未 来 的 和 模 糊 的 那 些 从 缺 乏 透 明 度 的 公 共 财 政 管 理 系 统 中 获 得 最 大 好 处 的 既 得 利 益 者, 同 时 也 是 分 摊 改 革 成 本 的 主 体, 不 幸 的 是 这 些 人 虽 然 居 于 少 数 ( 相 对 于 受 益 的 公 众 ), 但 能 量 却 很 大, 对 改 革 的 进 程 和 方 向 会 产 生 很 大 的 影 响 1 提 高 政 府 公 信 力 民 主 政 治 进 步 预 防 腐 败 的 手 段 预 算 透 明 的 收 益 提 高 公 众 参 与 预 算 积 极 性 经 济 稳 定 和 高 质 量 增 长 监 督 政 府 财 政 行 为 图 10-2 预 算 透 明 的 收 益 1 王 雍 君. 全 球 视 野 中 的 中 国 财 政 透 明 度 --- 中 国 的 差 距 与 努 力 方 向 [J]. 国 际 经 济 评 论,2003 年 第 7-8 期 :

209 (1) 预 算 透 明 改 革 的 社 会 公 众 成 本 公 开 只 是 透 明 的 必 要 条 件 不 是 充 分 条 件 透 明 要 求 公 开, 但 公 开 未 必 透 明 公 开 许 多 滞 后 的 不 相 关 的 过 于 粗 略 的 信 息 并 不 能 改 进 透 明 度 透 明 度 要 求 公 众 和 其 他 利 益 相 关 者 能 以 较 低 的 成 本, 获 得 相 关 的 公 共 信 息, 包 括 与 预 算 管 理 相 关 的 所 有 财 政 预 算 信 息 公 众 获 取 预 算 信 息 的 积 极 性 不 足 的 主 要 原 因 在 于, 获 取 预 算 信 息 的 边 际 成 本 大 于 其 边 际 收 益 预 算 信 息 公 开 的 制 度 不 是 没 有 成 本 的 制 度, 预 算 信 息 的 保 存 需 要 成 本, 为 公 众 提 供 预 算 信 息 也 需 要 成 本 在 传 统 财 政 体 制 下, 受 财 政 资 金 有 限 性 的 约 束, 公 众 不 得 不 分 担 这 种 成 本, 甚 至 会 使 某 些 公 众 因 经 济 原 因 而 无 法 获 得 所 需 的 预 算 信 息 因 此 说, 单 个 公 众 由 于 获 得 预 算 信 息 的 成 本 较 高 而 相 应 的 收 益 则 非 常 微 薄 ( 社 会 共 同 规 模 大, 成 员 多 而 分 散, 这 一 切 都 使 得 每 一 个 初 始 委 托 人 的 监 督 力 度 有 限, 甚 至 可 能 对 改 善 代 理 人 的 行 动 毫 无 影 响 ), 所 以 每 个 公 众 从 政 府 那 里 收 集 信 息 的 动 力 就 容 易 降 低, 促 成 每 个 成 员 采 取 搭 便 车 的 自 利 选 择, 同 时, 预 算 透 明 度 或 信 息 公 开 水 平 越 低, 收 集 预 算 信 息 的 成 本 就 越 高, 公 众 行 使 预 算 监 督 的 动 力 也 就 越 低, 由 此 很 容 易 陷 入 一 个 恶 性 循 环 中 另 外, 普 通 公 众 的 预 算 知 识 有 限, 要 完 全 做 到 让 公 众 都 能 读 懂 预 算 报 告 是 不 大 可 能 的 原 因 在 于 : 一 是 预 算 报 告 再 通 俗 也 是 一 份 专 业 报 告, 不 可 能 仅 仅 为 了 让 人 读 懂 而 放 弃 专 业 语 言, 要 知 道 一 旦 放 弃, 政 府 资 金 的 收 支 情 况 就 得 不 到 准 确 说 明, 二 是 预 算 报 告 表 面 上 是 数 据 的 列 示, 实 质 是 政 府 资 金 配 置 格 局 和 政 府 政 策 取 向 以 及 政 府 事 项 的 内 在 逻 辑 关 系 并 不 是 说 知 道 哪 方 面 花 了 多 少 钱 就 算 读 懂 预 算 报 告 了, 而 是 要 把 握 数 据 背 后 的 制 度 框 架 和 政 府 意 志 要 做 到 这 些, 仍 然 需 要 借 助 专 业 机 构 和 专 业 人 士 因 此 说, 推 动 预 算 公 开 进 一 步 也 要 讲 究 成 本 收 益 1 全 民 投 入 推 动 预 算 公 开, 可 能 过 于 浪 费, 实 际 上 所 有 普 通 公 众 也 不 可 能 投 入 到 预 算 改 革 进 程 中 来, 因 为 预 算 公 开 的 好 处 层 层 传 递 到 某 个 人 那 里, 估 计 价 值 不 如 某 一 实 物 了 这 是 推 动 预 算 公 开 进 程 中 必 须 意 识 到 的 问 题 实 际 上 公 众 要 求 预 算 公 开 的 意 识, 就 为 知 识 群 体 专 业 人 士 人 大 代 表 以 及 政 协 委 员 们 提 供 了 进 一 步 推 进 预 算 改 革 的 支 持 普 通 公 众 一 来 可 能 看 不 懂 财 务 预 算 表, 二 来 预 算 透 明 的 收 益 较 抽 象, 因 此 让 渡 监 督 权 给 更 加 专 业 的 人 士 和 人 大 代 表 来 监 督 政 府 预 算, 是 一 种 节 1 白 景 明. 提 高 财 政 透 明 度 应 循 序 渐 进 [J]. 人 民 论 坛,2010 年 第 281 期 :

210 约 社 会 成 本 的 监 督 方 式 (2) 预 算 透 明 改 革 的 经 济 成 本 第 一, 需 要 投 入 大 量 的 精 力 与 资 源 在 现 代 预 算 管 理 形 式 与 手 段 日 趋 复 杂 的 状 况 下, 为 进 行 预 算 透 明 改 革, 往 往 不 得 不 投 入 大 量 的 精 力 与 资 源, 了 解 具 体 预 算 资 金 的 流 转 过 程 与 预 算 管 理 的 内 部 信 息 根 据 博 弈 理 论 对 制 度 演 变 的 研 究, 一 个 非 效 率 的 制 度 可 能 会 长 期 维 持 稳 态 均 衡, 而 一 个 费 力 建 立 起 来 的 有 效 制 度 却 随 时 可 能 被 破 坏, 重 新 回 复 到 非 效 率 的 状 态 因 此, 必 须 投 入 一 定 的 人 力 与 财 力, 以 维 护 既 有 的 预 算 管 理 中 有 关 预 算 透 明 制 度 的 稳 定, 并 尽 可 能 避 免 预 算 透 明 改 革 陷 入 非 效 率 结 构 的 路 径 依 赖 比 如 要 成 立 专 门 的 负 责 预 算 公 开 的 办 事 机 构, 需 要 增 加 一 定 的 人 员 编 制 和 行 政 费 用 等 第 二, 需 要 完 善 预 算 信 息 网 络 在 政 治 民 主 政 体 下, 公 众 进 行 公 共 选 择 所 需 要 的 预 算 信 息, 需 要 一 个 良 好 的 预 算 管 理 系 统 才 可 能 产 生 并 得 到 妥 善 管 理 从 某 种 意 义 上 讲, 所 谓 管 理 其 实 就 是 对 信 息 的 管 理, 即 对 信 息 的 产 生 加 工 传 输 应 用 和 处 理 进 行 的 管 理, 预 算 管 理 也 不 例 外 为 改 进 预 算 效 率, 增 进 公 众 的 公 共 选 择, 良 好 的 预 算 管 理 对 信 息 的 要 求 是 非 常 高 的 (3) 预 算 透 明 改 革 的 政 治 成 本 第 一, 预 算 信 息 公 开 会 影 响 部 分 政 府 官 员 的 积 极 性 预 算 透 明 制 度 改 革 不 仅 仅 是 公 共 资 金 管 理 问 题, 还 触 及 了 财 政 管 理 体 制 和 行 政 权 力 实 现 方 式 的 转 变 在 经 济 体 制 转 轨 时 期, 财 政 管 理 权 也 处 于 动 态 调 整 之 中 财 政 及 其 相 关 部 门 的 官 员 在 预 算 收 支 方 面, 往 往 拥 有 各 种 正 式 和 非 正 式 的 自 由 裁 量 权, 其 程 度 和 范 围 达 到 了 令 人 惊 人 的 地 步 自 由 裁 量 权 的 存 在 使 其 实 际 控 制 的 资 源 远 远 大 于 理 论 上 的 权 力 1 那 些 从 缺 乏 透 明 度 的 公 共 财 政 管 理 系 统 中 获 得 最 大 好 处 的 既 得 利 益 者, 同 时 也 是 分 摊 改 革 成 本 的 主 体, 因 此 说, 信 息 公 开 化 一 定 会 影 响 部 分 政 府 官 员 的 积 极 性 第 二, 信 息 公 开 在 某 种 程 度 会 影 响 上 政 府 决 策 的 效 率 目 前 财 政 民 主 化 思 潮 尚 未 达 到 科 学 的 程 度, 预 算 信 息 一 旦 公 开, 参 与 监 督 的 人 员 就 会 增 多 阿 罗 不 可 能 性 定 理 揭 示 了 由 个 人 偏 好 推 导 出 社 会 偏 好 的 困 难, 甚 至 在 某 种 情 况 下 根 本 就 不 可 能 存 在 一 种 将 个 人 偏 好 加 总 为 理 想 的 社 会 偏 好 的 集 体 决 策 机 制 同 时, 由 1 马 骏. 官 僚 组 织 交 易 费 用 和 区 别 性 组 合 : 新 的 思 路 [J]. 中 山 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ),2004 年 第 2 期 200

211 于 存 在 投 票 悖 论 的 可 能, 当 个 人 的 偏 好 不 相 同 时, 任 意 加 总 这 些 偏 好, 其 结 果 可 能 是 不 相 容 的 这 一 比 较 取 舍 的 过 程 自 然 需 要 花 费 相 当 的 人 力 与 物 力, 从 而 构 成 了 监 督 制 衡 机 制 设 计 中 的 交 易 成 本 导 致 行 政 部 门 决 策 时 间 延 长, 在 一 定 程 度 上 降 低 了 行 政 效 率 经 济 成 本 ( 增 加 公 共 资 源 投 入 ) 政 治 成 本 ( 影 响 决 策 ) 社 会 公 众 成 本 ( 获 取 信 息 时 ) 预 算 透 明 的 成 本 图 10-3 预 算 透 明 的 成 本 2. 实 现 预 算 透 明 的 欠 缺 条 件 一 是 行 政 管 理 基 本 制 度 与 信 息 公 开 存 在 矛 盾, 缺 少 向 社 会 公 开 的 制 度 安 排 二 是 目 前 我 国 还 没 有 一 部 全 国 性 的 专 门 的 问 责 法 律, 只 有 一 些 政 府 规 章 和 散 见 于 相 关 法 律 中 的 零 星 规 定 三 是 公 开 透 明 的 相 关 制 度 不 稳 定 一 般 来 说, 预 算 全 公 开 的 基 本 条 件 是 相 关 制 度 ( 如 预 算 制 度 行 政 体 制 ) 的 相 对 稳 定 我 国 是 一 个 处 于 体 制 改 革 时 期 的 国 家, 因 之 预 算 全 公 开 要 循 序 渐 进, 比 如 社 会 保 障 预 算 现 在 还 处 于 试 编 阶 段, 尚 未 全 公 开 ; 由 于 有 关 制 度 尚 未 调 整 到 位, 很 多 项 级 支 出 没 公 开, 无 法 保 障 预 算 信 息 的 具 体 化 201

212 第 11 章 提 升 我 国 预 算 透 明 度 的 政 策 建 议 与 制 度 安 排 11.1 预 算 透 明 制 度 改 革 的 思 想 基 础 : 强 化 透 明 意 识 破 除 预 算 管 理 的 黑 箱 意 识 尽 管 中 央 反 复 要 求 预 算 公 开 和 透 明, 公 众 对 提 高 财 政 预 算 透 明 度 的 呼 声 高 涨, 部 分 地 方 基 层 政 府 也 进 行 了 一 些 可 贵 的 实 验, 但 整 体 上 来 看, 实 际 的 预 算 公 开 情 况 并 不 能 尽 如 人 意 一 些 政 府 信 息 公 开 部 门 对 条 例 的 解 释 偏 向 于 保 密, 而 不 是 公 开 计 划 经 济 时 期, 我 国 政 府 的 收 支 活 动 处 于 封 闭 状 态, 被 视 为 国 家 机 密, 很 难 为 外 界 所 知 再 加 上 长 期 以 来 提 高 保 密 意 识 强 化 保 密 管 理 的 要 求, 使 得 政 府 部 门 中 不 可 避 免 的 存 在 着 保 密 的 惯 性 氛 围 同 时, 我 国 政 府 官 员 也 习 惯 于 黑 箱 操 作, 因 为 根 据 公 共 选 择 理 论 的 分 析 表 明, 保 守 信 息 秘 密 很 有 可 能 是 为 了 满 足 政 府 官 员 以 及 相 关 特 定 利 益 集 团 的 隐 秘 目 的 和 诉 求 培 养 政 府 部 门 的 预 算 公 开 意 识 公 共 预 算 必 须 透 明 是 公 共 财 政 的 本 质 特 征 使 然 公 共 预 算 的 首 要 特 征 就 是 公 开 性, 就 是 预 算 必 须 向 公 众 公 开, 接 受 公 众 监 督, 并 且 允 许 公 众 全 程 参 与 在 公 共 财 政 框 架 下, 政 府 要 通 过 预 算 向 纳 税 人 收 取 税 费 并 提 供 满 足 社 会 公 共 需 要 的 公 共 产 品 和 公 共 服 务 规 范 透 明 严 格 高 效 的 公 共 预 算 制 度 为 保 证 政 府 行 为 与 决 策 真 正 对 社 会 公 众 负 责, 提 供 了 一 个 有 效 机 制, 以 解 决 在 信 息 不 完 全 和 不 对 称 情 况 下 可 能 出 现 的 在 公 共 财 政 资 源 的 配 置 与 使 用 上 的 逆 向 选 择 和 道 德 风 险 等 问 题, 而 这 种 契 约 的 现 实 表 现 形 式 就 是 通 过 政 治 程 序 决 定 的 预 算 及 其 制 度, 而 这 种 制 度 一 定 是 要 建 立 在 委 托 方 看 得 懂, 代 理 方 说 得 清 的 透 明 基 础 之 上 的 公 开 透 明 不 仅 是 保 证 知 情 权 问 题, 更 是 要 据 此 判 断 政 府 决 策 程 序 是 否 规 范, 决 策 结 论 是 否 正 确, 执 行 的 过 程 是 否 严 格, 是 否 能 充 分 的 发 挥 预 算 的 监 督 约 束 作 用 对 于 民 主 决 策 的 知 情 权 参 与 权 表 达 权 与 监 督 权 这 四 项 权 力 的 强 调 之 中, 知 情 权 是 位 于 202

213 首 位 的, 这 也 就 意 味 着 知 情 权 是 其 他 三 项 民 主 权 力 的 前 提 落 实 这 一 要 求, 需 要 政 府 部 门 内 部 上 下 协 力, 共 同 推 进 政 府 部 门 任 何 目 标 和 效 能 的 实 现, 行 政 领 导 的 行 为 和 意 识 的 影 响 是 主 导 性 的, 因 此, 政 府 行 政 部 门 负 责 人 需 要 率 先 转 变 观 念, 重 视 公 开, 同 时 每 一 个 公 务 人 员 都 需 要 具 备 公 开 意 识, 转 变 保 密 思 维 政 府 行 政 部 门 需 要 与 社 会 公 众 保 持 良 好 的 沟 通 对 热 点 焦 点 问 题, 在 决 策 前 广 泛 听 取 社 会 各 界 的 意 见 ; 在 决 策 中 鼓 励 发 表 不 同 的 意 见, 对 一 时 难 以 达 成 一 致 的 事 项 要 再 回 到 实 践 当 中 进 行 考 察 ; 决 策 后 的 事 项, 包 括 决 策 内 容 决 策 步 骤 和 要 求 等 应 一 并 向 社 会 和 公 众 公 布 因 此 说, 预 算 过 程 自 然 应 当 公 开 透 明, 让 公 众 在 决 策 过 程 中 发 挥 终 极 决 定 作 用 提 升 社 会 整 体 民 主 观 念 与 意 识 对 于 公 共 财 政 的 理 解, 不 仅 仅 要 强 调 提 供 公 共 物 品 满 足 公 共 需 要, 还 要 强 调 满 足 公 众 参 与 和 信 息 充 分 公 开 没 有 预 算 的 公 开 透 明, 预 算 的 科 学 性 和 合 理 性 就 无 从 谈 起 1. 在 公 共 部 门 中 重 塑 代 议 制 伦 理 重 新 建 构 新 型 理 念 是 政 府 改 进 与 完 善 预 算 公 开 的 当 务 之 急 首 先, 应 塑 造 责 任 性 文 化 从 政 府 的 角 度 来 讲 说, 预 算 公 开 是 政 府 应 履 行 的 职 责 和 义 务, 也 是 现 代 责 任 型 政 府 的 本 质 表 现 为 此, 一 是 要 增 强 责 任 观 念 不 再 将 预 算 公 开 作 为 一 种 权 力 而 非 义 务, 并 认 为 是 对 公 众 的 一 种 恩 赐 二 是 政 府 工 作 人 员 要 加 强 法 治 观 念, 各 级 政 府 要 树 立 公 共 行 政 精 神, 增 强 自 律 意 识, 以 高 度 负 责 的 态 度 促 进 预 算 公 开, 确 保 公 开 内 容 的 真 实 性 有 效 性 和 全 面 性 其 次, 需 要 建 构 透 明 性 文 化 预 算 公 开 是 基 本 原 则, 除 了 少 数 涉 及 国 家 机 密 外, 其 它 信 息 必 须 公 开 因 为 公 开 有 利 于 民 主 信 任 的 发 展, 而 暗 箱 操 作 必 然 导 致 政 府 公 信 力 下 降 因 此, 政 府 应 改 变 以 往 保 密 思 维, 加 快 建 构 透 明 性 文 化, 促 使 广 大 民 众 参 与 其 中, 更 好 地 发 挥 监 督 政 府 的 权 利 最 后, 加 强 服 务 性 文 化 建 设 政 府 官 员 应 改 变 传 统 的 官 本 位 观 念, 切 实 将 为 人 民 服 务 付 诸 行 动, 而 不 是 仅 当 做 口 号 由 于 政 府 与 民 众 是 委 托 代 理 关 系, 因 而 很 容 易 导 致 信 息 不 对 称 政 府 官 员 就 应 该 避 免 信 息 的 不 对 称, 主 动 向 公 众 提 供 及 时 准 确 全 面 的 多 元 化 信 息, 更 好 地 服 务 于 民 众 2. 公 众 应 养 成 预 算 参 与 意 识 203

214 一 方 面, 应 增 强 民 众 的 权 利 意 识 广 大 民 众 要 提 高 自 身 的 政 治 文 化 素 质, 要 认 识 到 预 算 公 开 不 是 政 府 的 恩 赐 和 赋 予, 而 是 自 己 依 法 享 有 的 基 本 权 利 为 此, 广 大 民 众 要 以 主 人 翁 的 姿 态 要 求 政 府 提 供 全 部 预 算 信 息, 以 利 于 更 好 更 有 效 地 行 使 监 督 政 府 的 权 利 另 一 方 面, 还 应 增 强 民 众 参 政 议 政 的 意 识 民 众 应 改 变 对 政 府 行 为 所 采 取 的 漠 视 怀 疑 和 不 信 任 态 度, 要 积 极 主 动 地 参 政 议 政, 并 通 过 参 政 议 政 的 互 动 渠 道 更 多 地 了 解 政 府, 监 督 政 府, 使 政 府 的 所 为 符 合 广 大 人 民 的 利 益 3. 努 力 提 高 公 众 的 民 主 意 识 由 于 预 算 信 息 等 公 共 信 息 领 域 具 有 很 强 的 保 密 激 励, 因 此, 推 动 预 算 透 明 的 进 程 完 全 依 靠 法 律 手 段 是 远 远 不 够 的, 还 必 须 要 提 高 公 众 的 民 主 意 识 很 久 以 来, 我 们 只 片 面 的 强 调 纳 税 人 的 义 务, 纳 税 人 的 权 利 则 长 期 被 忽 视 税 收 取 之 于 民, 理 所 当 然 要 用 之 于 民, 公 众 有 权 利 监 督 政 府 是 否 依 法 行 政, 依 法 治 财, 是 否 保 障 了 纳 税 人 的 合 法 权 益 提 高 公 众 的 民 主 意 识 是 提 高 我 国 政 府 预 算 透 明 度 的 基 本, 只 有 公 众 有 了 较 高 的 民 主 意 识, 才 会 去 要 求 在 财 税 政 策 公 共 决 策 预 算 资 金 使 用 等 方 面 获 得 知 情 权 发 言 权 和 监 督 权, 参 与 者 的 增 加 能 够 有 效 制 约 利 益 集 团 的 寻 租 活 动, 使 得 政 府 能 更 多 地 关 注 社 会 弱 势 群 体, 在 财 政 资 源 的 分 配 方 面 更 为 公 正 合 理, 从 而 促 进 社 会 的 公 平 公 正 和 谐 4. 提 高 政 府 部 门 的 财 政 透 明 度 意 识 从 国 家 财 政 管 理 的 职 责 看, 虽 然 具 体 职 能 部 门 是 财 政 部 门, 但 最 终 受 托 理 财 的 财 政 主 体 应 该 是 政 府, 所 以 作 为 财 政 信 息 公 开 第 一 位 的 责 任 人 应 该 是 政 府 政 府 部 门 的 领 导 首 先 应 该 认 识 到, 自 身 的 财 政 活 动 是 受 权 力 机 关 的 委 托, 管 理 社 会 公 共 事 务, 而 最 本 质 的 公 权 力 就 是 来 源 于 全 体 社 会 成 员 的, 所 以 社 会 公 众 天 然 就 具 有 政 府 财 政 信 息 的 管 理 权 知 情 权 和 监 督 权, 财 政 信 息 公 开 的 本 质 就 是 维 护 公 民 的 权 利 政 府 财 政 信 息 公 开 是 保 障 社 会 公 众 知 情 权 的 重 要 手 段, 也 是 保 证 社 会 公 众 行 使 管 理 权 和 监 督 权 的 前 提 条 件 政 府 财 政 信 息 公 开 的 程 度 越 高 公 开 的 面 越 广, 政 府 各 项 工 作 的 透 明 度 就 越 高, 就 越 能 更 好 地 接 受 社 会 公 众 的 监 督, 使 政 府 各 项 职 能 活 动 能 实 现 社 会 公 众 的 需 求 和 意 志 推 行 政 府 财 政 信 息 公 开, 能 有 效 提 高 政 府 各 项 工 作 的 透 明 度, 进 而 实 现 阳 光 政 府 的 构 建, 推 动 政 治 真 正 走 向 民 主 公 开 依 法 公 开 政 府 财 政 信 息, 是 法 治 国 家 的 政 府 责 任, 是 政 府 及 其 内 部 各 职 能 204

215 部 门 的 一 项 重 要 职 责 和 基 本 义 务, 是 推 进 社 会 主 义 民 主 法 治 建 设 的 需 要, 是 建 立 透 明 高 效 的 责 任 政 府 的 需 要, 也 是 提 高 政 府 科 学 执 政 民 主 执 政 依 法 执 政 能 力 和 水 平 的 需 要 因 此, 政 府 必 须 强 化 财 政 透 明 度 意 识, 自 觉 接 受 群 众 对 其 财 政 活 动 的 监 督, 必 须 坚 定 地 推 行 政 府 财 政 信 息 公 开, 让 权 力 在 阳 光 下 运 行 加 大 预 算 透 明 度 的 宣 传 力 度 1. 加 大 宣 传 力 度 引 导 全 社 会 树 立 务 实 的 财 政 观 提 高 财 政 透 明 度 势 必 引 发 社 会 各 界 热 议 政 府 收 支 从 世 界 各 国 经 验 看, 能 否 使 人 们 树 立 务 实 的 财 政 观, 是 公 布 财 政 信 息 后 不 致 引 起 公 众 强 烈 抨 击 政 府 的 前 提 换 言 之, 公 布 财 政 信 息 本 身 不 是 大 问 题, 重 要 的 是 人 们 能 否 正 确 理 解 财 政 信 息 处 理 财 政 透 明 度 问 题, 千 万 不 能 低 估 理 念 的 作 用, 要 认 识 到 政 府 收 支 绩 效 评 论 是 一 件 主 观 性 很 强 的 事 情, 而 理 念 恰 恰 是 左 右 主 观 性 的 基 本 因 素 同 时, 要 提 高 财 政 透 明 度, 特 别 是 要 增 加 财 政 数 据 公 布 数 量, 不 公 布 制 度 是 无 法 使 人 正 确 认 识 数 据 反 映 的 政 策 倾 向 和 决 策 机 理 的 从 另 一 角 度 看, 财 政 政 策 和 财 政 管 理 合 理 性 至 为 突 出 的 表 现 是 财 政 制 度, 公 布 这 些 制 度 就 等 于 说 明 了 为 什 么 收 支 是 这 样 一 种 状 况 而 不 是 另 一 种 状 况 2. 完 善 收 支 预 算 论 证 提 高 财 政 透 明 度 而 又 不 会 使 人 们 误 解 政 府 意 志, 关 键 的 问 题 是 公 布 出 来 的 制 度 和 数 据 能 让 公 众 承 认 政 府 决 策 是 科 学 民 主 的, 而 要 取 得 这 种 效 果, 不 改 进 预 算 论 证 过 程 几 乎 是 不 可 能 的 2000 年 之 后, 我 国 预 算 编 制 的 合 理 化 程 度 化 大 大 提 高, 但 应 当 承 认, 收 支 预 算 的 准 确 性 和 时 效 性 确 实 还 有 待 提 高 这 其 中 主 要 的 原 因 是 我 国 各 级 政 府 预 算 编 制 的 论 证 过 程 粗 放 性 较 强, 突 出 表 现 在 论 证 基 本 上 是 由 预 算 单 位 自 己 做 出, 凭 借 的 是 经 验 和 主 观 愿 望, 把 基 数 加 增 长 和 简 单 因 素 法 作 为 主 要 方 法 这 种 预 算 编 制 模 式 与 公 共 预 算 的 民 主 性 可 预 见 性 和 透 明 性 的 要 求 有 较 大 距 离, 极 易 形 成 财 政 支 出 重 点 模 糊 标 准 随 意 和 预 算 失 控 为 此, 我 国 有 必 要 真 正 引 入 预 算 的 专 业 论 证 机 制 具 体 说 就 是 在 项 目 预 算 编 制 过 程 中 引 入 专 业 技 术 团 队 详 尽 论 证 项 目 必 要 性 支 出 标 准 支 出 结 构 和 支 出 绩 效, 同 时 也 要 借 助 专 业 技 术 团 队 论 证 基 本 支 出 中 的 定 员 定 额 标 准 3. 走 向 参 与 式 全 面 预 算 公 开 205

216 财 政 预 算 的 全 面 公 开 不 只 是 预 算 报 告 的 公 开, 而 应 是 财 政 预 算 过 程 的 公 开 和 参 与 参 与 式 预 算 的 含 义 包 括 了 在 预 算 生 成 的 主 要 阶 段 都 要 有 民 众 的 参 与 和 向 民 众 的 公 开, 其 方 式 是 通 过 听 证 会 讨 论 会 民 意 调 查 等, 目 的 是 允 许 公 众 参 与 分 配 社 会 资 源 的 决 策, 对 政 府 宏 观 政 策 发 表 意 见, 甚 至 影 响 宏 观 政 策 的 导 向 香 港 的 预 算 编 制 过 程 由 民 众 代 表 全 程 参 与, 讨 论 的 每 个 细 节 全 程 公 开, 所 以 预 算 公 开 在 香 港 根 本 不 是 一 个 问 题 因 为 预 算 的 来 龙 去 脉 民 众 都 是 清 楚 的, 而 最 后 是 否 将 预 算 报 告 挂 在 网 上 就 显 得 不 那 么 重 要 了 财 政 预 算 公 开 应 是 过 程 的 公 开 和 参 与, 这 不 仅 是 公 共 财 政 的 最 重 要 特 点 之 一, 也 是 民 主 参 与 民 主 监 督 的 体 现 我 国 财 政 预 算 公 实 践 的 落 脚 点 应 是 走 向 参 与 式 的 全 面 公 开 4. 大 力 强 化 媒 体 网 络 信 息 建 设 较 高 的 预 算 透 明 度 还 必 须 依 赖 于 媒 介 部 门 的 结 构, 较 高 的 国 有 媒 体 比 率, 很 大 程 度 上 妨 碍 了 整 个 媒 体 的 独 立 和 自 由, 并 最 终 影 响 政 府 预 算 的 透 明 度 媒 体 向 人 民 大 众 提 供 预 算 等 信 息, 不 仅 可 以 提 高 公 众 作 为 委 托 人 的 监 督 能 力, 还 能 够 促 使 政 府 提 高 预 算 透 明 度 自 由 的 媒 体 与 预 算 透 明 度 之 间 具 有 一 定 的 正 相 关 关 系, 但 必 须 指 出 的 是, 自 由 度 较 高 的 媒 体 是 提 高 预 算 透 明 度 的 重 要 前 提 因 此, 要 保 证 媒 体 的 高 度 自 由 和 独 立 必 须 适 当 的 减 少 国 有 媒 体, 并 在 媒 体 管 制 方 面 使 公 众 的 立 场 得 到 充 分 的 尊 重, 以 便 广 大 人 民 群 众 从 媒 体 获 得 预 算 相 关 信 息, 从 而 提 高 公 众 参 与 政 治 决 策 影 响 政 府 行 为 的 积 极 性 此 外, 应 该 大 力 发 展 电 子 政 务, 积 极 推 行 网 上 申 报 网 上 审 批 网 上 招 标 网 上 公 布 预 算 数 据 等 网 上 办 公 方 式, 以 科 学 合 理 的 程 序 流 程 来 规 范 政 府 预 算, 加 强 信 息 管 理, 从 而 不 断 提 高 我 国 政 府 预 算 的 透 明 度 5. 实 现 动 态 预 算 活 动 的 公 开 静 态 预 算 信 息 的 公 开 虽 然 是 公 开 的 最 终 表 现 形 式, 但 动 态 预 算 活 动 中 的 公 开, 才 是 真 正 由 知 到 为 的 基 础 和 前 提 随 着 民 主 法 治 的 健 全 和 政 府 治 道 变 革 的 进 一 步 深 入, 动 态 预 算 活 动 中 保 障 公 众 实 质 性 知 情 权 的 内 容 必 然 会 逐 渐 充 实, 尤 其 是 以 人 大 及 其 常 委 会 为 主 体 的 预 算 审 批 活 动 的 公 开, 更 应 逐 步 扩 展 到 参 与 的 程 度 那 么, 预 算 公 开 原 则 在 动 态 预 算 活 动 公 开 中 的 具 体 的 适 用 会 更 加 丰 富, 随 之 而 来 的 侵 犯 知 情 权 的 具 体 情 况 也 会 更 加 多 样, 在 此 不 可 能 穷 尽 其 救 济 的 途 径 只 能 由 立 法 机 关 在 不 同 的 时 期, 针 对 民 主 法 治 的 具 体 需 要, 不 断 充 实 有 关 206

217 的 制 度 和 规 则, 并 在 实 践 中 由 法 官 从 客 观 的 角 度, 本 着 对 预 算 公 开 原 则 的 正 确 理 解 来 进 行 科 学 合 理 的 裁 断, 在 由 知 到 为 中 实 现 政 府 向 服 务 型 的 转 变, 切 实 保 障 公 民 的 预 算 知 情 权 11.2 预 算 透 明 的 法 律 环 境 : 加 强 财 政 法 制 建 设 2010 年 预 算 主 题 一 个 责 任 新 时 代, 立 法 部 门 与 公 众 对 预 算 透 明 度 的 要 求 高 以 市 场 机 制 为 主 导 的 资 源 配 置 方 式 要 求 合 理 划 分 公 共 领 域 和 私 人 领 域, 公 共 契 约 与 受 托 责 任 呼 唤 透 明 财 政 和 高 效 公 共 治 理 建 立 以 法 治 为 基 石, 以 保 障 人 民 当 家 作 主 的 权 利 为 目 的 的 民 主 财 政, 是 合 理 划 分 公 共 领 域 和 私 人 领 域 实 现 透 明 财 政 提 高 公 共 治 理 水 平 的 根 本 保 证 正 如 D.C. 诺 斯 所 指 出 的, 经 济 转 型 是 大 规 模 制 度 变 迁 的 过 程, 制 度 包 括 非 正 式 的 制 约 ( 如 制 裁 禁 忌 习 惯 传 统 和 行 为 准 则 ) 和 正 式 的 规 则 ( 如 宪 法 法 律 和 产 权 ) 历 史 来 看, 制 度 是 渐 进 演 化 的, 正 式 规 则 可 以 在 一 夜 间 变 化, 而 非 正 式 规 则 往 往 只 能 逐 渐 变 化 我 国 正 式 确 立 市 场 经 济 的 改 革 目 标 才 只 有 十 几 年, 而 市 场 经 济 是 与 法 治 的 逐 步 完 善 紧 密 结 合 的 从 我 国 的 实 际 情 况 来 看, 法 治 建 设 还 在 进 行 中, 人 治 的 习 惯 还 很 强 大, 非 正 式 规 则 的 干 涉 使 某 些 正 式 规 则 失 去 意 义 这 些 非 正 式 规 则 导 致 腐 败 和 官 官 相 护 对 预 算 体 系 有 极 大 的 破 坏 作 用, 需 要 在 灵 活 性 和 约 束 机 制 之 间 建 立 一 种 平 衡, 改 善 机 构 框 架 的 一 种 办 法 是 让 那 些 非 正 式 规 则 更 加 明 显, 但 无 论 如 何, 通 常 比 较 持 久 的 机 构 变 化, 特 别 是 公 共 预 算, 都 需 要 相 当 长 的 时 间 才 能 执 行, 这 是 North 在 1990 年 就 指 出 的 结 果, 他 称 之 为 路 径 依 赖 (Path Dependence) 1 这 也 使 得 我 们 关 于 透 明 度 的 法 律 构 建 只 能 依 循 渐 进 的 路 径, 培 育 透 明 的 制 度 环 境 增 加 预 算 透 明 度 可 以 使 非 正 式 规 则 更 加 明 显 地 表 露 出 来 2 因 此, 对 我 国 的 预 算 改 革, 应 该 做 好 长 期 的 准 备, 这 还 取 决 于 我 国 法 治 完 善 的 进 程 1 Richard Allen and Daniel Tommasi 著, 章 彤 译, 公 共 开 支 管 理 供 转 型 国 家 参 考 的 资 料 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2009,P8 2 Richard Allen and Daniel Tommasi 著, 章 彤 译, 公 共 开 支 管 理 供 转 型 国 家 参 考 的 资 料 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2009:15 207

218 明 确 财 政 信 息 的 知 情 权 和 监 督 权 宪 法 是 我 国 的 根 本 大 法, 法 律 地 不 可 动 摇 只 有 宪 法 中 切 实 保 障 了 公 众 的 知 情 权 和 监 督 权, 财 政 透 明 才 可 能 顺 利 实 施 目 前 宪 法 中 第 五 十 三 条 和 第 七 十 六 条 规 定 直 接 涉 及 到 政 府 信 息 的 条 目, 但 都 是 强 调 我 国 公 民 以 及 大 人 代 表 必 须 保 守 国 家 秘 密, 而 未 强 调 以 财 政 信 息 为 核 心 的 政 府 信 息 公 开, 难 以 适 应 时 代 发 展 趋 势 了 应 对 以 上 两 条 予 以 修 订, 划 分 出 涉 及 国 家 主 权 安 全 等 问 题 的 国 家 秘 密 范 围 和 不 涉 及 这 些 问 题 的 政 府 财 政 信 息 并 在 公 民 的 基 本 权 利 与 义 务 这 一 章 节 中, 对 公 民 的 权 利 做 出 更 具 体 的 规 定, 使 公 民 享 有 对 政 府 财 政 信 息 的 知 情 权 和 监 督 权 积 极 推 进 预 算 法 修 订 工 作 如 果 从 2004 年 3 月 启 动 预 算 法 修 订 工 作 算 起, 历 时 将 近 8 年 的 预 算 法 修 订 工 作, 目 前 终 于 迎 来 了 新 的 曙 光, 或 许 有 望 在 近 期 取 得 实 质 性 的 突 破 作 为 长 期 关 注 并 在 早 期 参 与 预 算 法 修 订 专 家 咨 询 工 作 的 预 算 研 究 者, 我 也 确 有 几 句 要 说 的 话 从 个 人 的 角 度 看, 对 于 预 算 法 的 修 订, 至 少 有 三 个 维 度 的 问 题 是 期 待 有 所 回 应 的 1. 谨 慎 乐 观 : 期 待 一 部 辩 证 认 识 历 史 元 素 的 预 算 法 现 代 预 算 理 念 在 中 国 的 传 播, 即 使 上 溯 到 戊 戌 变 法 的 时 代, 也 仅 仅 有 100 多 年 的 历 史, 但 现 代 预 算 理 念 在 中 国, 从 她 产 生 的 那 一 天 起, 就 承 载 着 一 代 国 人 追 求 法 治 国 家 和 宪 政 民 主 的 理 想 与 信 念 如 果 我 们 不 过 多 地 从 意 识 形 态 的 角 度 对 当 年 的 社 会 改 良 者 加 以 苛 求 的 话,20 世 纪 初 叶 现 代 预 算 萌 芽 在 中 国 的 产 生, 至 少 在 某 种 程 度 上 标 志 着, 政 府 预 算 开 始 有 可 能 成 为 广 大 民 众 为 代 表 的 民 权 一 方, 维 护 自 身 公 共 权 力 的 治 理 工 具 这 对 于 后 来 中 国 现 代 化 进 程 所 产 生 的 影 响, 是 相 当 深 远 的 恰 如 中 国 近 代 史 上 著 名 的 旷 代 异 才 杨 度 先 生 所 指 出 的 : 监 督 会 计 及 预 算 之 制, 其 严 重 如 此, 是 皆 国 会 重 要 之 职 权, 即 立 宪 国 所 以 建 设 责 任 政 府 唯 一 之 武 器 也 即 使 以 现 代 的 眼 光 来 看, 这 种 对 预 算 重 要 性 的 认 识, 也 是 发 人 深 省 的 208

219 令 人 有 些 遗 憾 的 是, 回 眸 现 代 预 算 在 中 国 走 过 的 这 100 年 艰 辛 历 程, 至 少 在 不 算 很 短 的 时 间 内, 我 们 或 多 或 少 地 偏 离 了 这 些 颇 具 历 史 里 程 碑 意 义 的 目 标 预 算 逐 渐 沦 为 一 种 单 纯 的 财 政 管 理 技 术 手 段 一 系 列 简 单 意 义 上 的 收 支 表 格 一 套 仅 仅 体 现 为 预 算 流 程 的 技 术 性 程 序 ; 而 忽 视 了 预 算 过 程 中 所 内 生 的 利 益 相 关 主 体 互 动 博 弈 和 权 利 分 布, 淡 漠 了 经 由 预 算 过 程 体 现 出 的 为 市 场 经 济 立 宪 的 时 代 主 题 在 明 确 市 场 经 济 改 革 目 标 已 有 将 近 20 年 的 今 天, 我 们 不 禁 感 慨, 预 算 法 修 订 的 到 来, 何 其 晚 也! 从 2004 年 启 动 预 算 法 修 订 工 作 以 来, 其 进 程 几 起 几 落, 主 要 原 因 就 在 于 预 算 法 作 为 公 共 经 济 领 域 中 为 市 场 经 济 立 宪 的 基 本 道 路 规 则, 充 满 了 各 相 关 主 体 的 利 益 格 局 调 整, 而 这 种 利 益 调 整, 绝 非 是 简 单 意 义 上 的 帕 累 托 改 进, 必 然 会 从 根 本 上 触 动 某 些 强 势 部 门 的 既 得 利 益 所 谓 不 破 不 立, 我 们 所 期 待 的 预 算 法, 其 原 本 意 义 上, 本 来 应 该 是 部 门 利 益 伤 筋 动 骨 式 的 破 除, 而 非 是 一 场 和 谐 庆 功 式 的 盛 宴 但 在 经 济 体 制 改 革 进 入 攻 坚 阶 段 以 来, 这 种 触 及 深 层 既 得 利 益 调 整 的 深 水 区 改 革, 往 往 难 以 得 到 实 质 性 推 进 这 既 是 预 算 法 修 订 几 经 波 折 的 原 因 所 在, 也 在 相 当 程 度 上 制 约 了 预 算 法 修 订 工 作 所 可 能 达 到 的 调 整 边 界 基 于 现 代 预 算 理 念 在 中 国 100 多 年 的 漂 泊 与 求 索, 以 及 预 算 法 修 订 工 作 8 年 来 走 过 的 道 路, 尽 管 我 期 待 着 预 算 法 能 够 回 归 法 治 国 家 与 民 主 宪 政 的 原 初 目 标, 但 在 当 前 拥 有 预 算 资 金 实 质 性 配 置 权 的 部 门 利 益 已 然 高 度 固 化, 监 督 机 构 的 监 督 能 力 也 颇 为 值 得 质 疑 等 诸 多 外 部 约 束 条 件 下, 我 个 人 对 于 即 将 到 来 的 新 预 算 法, 虽 然 寄 托 了 很 多 期 待, 却 只 能 保 持 谨 慎 乐 观 2. 恶 法 亦 法 : 期 待 一 部 辩 证 认 识 当 前 预 算 改 革 的 预 算 法 中 国 的 新 一 轮 预 算 改 革 启 动 于 20 世 纪 90 年 代 末 期, 而 现 行 预 算 法 则 颁 布 于 近 20 年 前, 那 时 的 经 济 运 行 机 制 和 预 算 管 理 模 式 还 带 有 很 多 计 划 经 济 色 彩, 预 算 法 在 相 当 程 度 上 也 未 能 摆 脱 旧 体 制 旧 模 式 的 影 响, 但 是 这 并 不 能 成 为 预 算 改 革 可 以 无 视 1994 年 预 算 法 存 在 的 理 由 在 法 学 领 域 里, 有 所 谓 恶 法 亦 法 之 说, 也 就 是 法 律 生 效 后, 非 经 法 定 的 修 订 或 废 止 程 序, 则 始 终 是 有 效 的 恶 法 亦 法 理 论 在 当 代 中 国 预 算 改 革 中 的 价 值 表 现 为, 它 有 助 于 在 建 设 法 治 国 家 的 初 期 阶 段, 强 化 规 则 意 识, 有 助 于 解 决 预 算 209

220 法 律 实 施 中 的 偏 离 度 问 题 然 而, 当 我 们 进 一 步 考 察 中 国 预 算 管 理 现 实 的 时 候, 却 遗 憾 地 发 现, 借 口 现 行 预 算 法 存 在 缺 陷, 就 凭 借 改 革 的 旗 号, 突 破 预 算 法 的 原 则 约 束, 似 乎 已 然 成 为 一 种 趋 势 例 如, 现 行 预 算 法 及 其 实 施 条 例 规 定, 中 央 预 算 和 地 方 各 级 政 府 预 算 按 照 复 式 预 算 编 制, 分 为 政 府 公 共 预 算 国 有 资 产 经 营 预 算 社 会 保 障 预 算 和 其 他 预 算 但 在 现 实 中, 除 部 门 预 算 可 以 大 体 勾 勒 出 政 府 公 共 预 算 的 总 体 轮 廓 外, 国 有 资 产 经 营 预 算 ( 后 来 未 经 法 律 认 可, 更 名 为 国 有 资 本 经 营 预 算 ) 和 社 会 保 障 预 算 仅 在 近 几 年 才 提 上 试 编 的 议 程, 其 他 预 算 到 底 为 何 物, 更 是 语 焉 不 详 了 又 如, 现 行 预 算 法 规 定, 除 法 律 和 国 务 院 另 有 规 定 外, 地 方 政 府 不 得 发 行 地 方 政 府 债 券 但 在 现 实 中, 以 债 券 形 式 体 现 的 地 方 政 府 债 务, 除 了 最 近 在 上 海 等 地 的 试 点 外, 确 实 还 真 没 有 但 是 以 政 府 融 资 平 台 为 集 中 表 现 形 式 的 地 方 政 府 债 务, 早 已 渐 成 燎 原 之 势 在 原 则 上 不 允 许 地 方 政 府 举 债 的 法 律 规 定 下, 却 要 求 地 方 政 府 编 制 债 务 预 算 预 算 法 关 于 地 方 政 府 举 债 问 题 的 禁 止 性 条 款, 其 约 束 性 基 本 上 荡 然 无 存 再 如, 现 行 预 算 法 规 定, 国 家 施 行 一 级 政 府 一 级 预 算, 设 立 中 央 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 社 区 的 市 ( 自 治 州 ) 县 ( 自 治 县 ) 乡 镇 五 级 预 算 但 在 现 实 中, 乡 财 县 管 和 省 管 县 的 逐 渐 推 进, 已 然 从 根 本 上 动 摇 了 五 级 预 算 相 互 独 立 的 基 本 制 度 构 建, 五 级 预 算 的 构 架 渐 成 虚 化 之 态 以 上 言 及 的 预 算 层 级 预 算 组 织 结 构 地 方 政 府 举 债 权 等 问 题, 均 属 于 预 算 法 中 的 基 本 原 则 性 问 题 在 这 些 根 本 性 问 题 上, 尽 管 现 行 预 算 法 的 规 定, 或 许 存 在 某 些 缺 失, 但 是 这 些 原 则 性 规 定 没 有 能 够 受 到 起 码 的 尊 重, 确 是 不 争 的 事 实 如 果 这 些 现 象 在 修 订 后 的 预 算 法 中 没 有 一 个 适 当 的 解 释, 就 难 免 造 成 法 律 规 定 欠 妥 不 遵 守 法 律 导 致 法 律 修 改 的 恶 性 循 环, 这 也 难 免 在 相 当 程 度 上 影 响 了 修 订 后 的 预 算 法 的 权 威 性 因 此, 我 们 期 待 着 一 部 能 够 辩 证 认 识 当 前 预 算 改 革 的 预 算 法, 针 对 部 门 预 算 国 库 集 中 收 付 制 度 政 府 采 购 等 改 革 实 践, 在 就 其 加 以 追 认 的 同 时, 更 重 要 的 是, 需 要 就 上 述 严 重 违 反 预 算 法 严 肃 性 的 问 题, 预 留 追 究 事 后 责 任 的 法 律 约 定 空 间 3. 从 控 制 到 管 理 : 期 待 一 部 辩 证 认 识 未 来 发 展 方 向 的 预 算 法 近 半 个 世 纪 以 来 的 世 界 性 预 算 改 革, 总 体 上 呈 现 为 关 注 预 算 产 出 与 效 率 的 210

221 管 理 取 向 然 而, 在 预 算 产 生 的 早 期 阶 段, 为 了 限 制 封 建 皇 室 的 财 政 权, 提 出 了 一 系 列 立 法 机 关 控 制 政 府 财 政 活 动 的 方 法 与 原 则, 后 世 将 其 概 括 为 古 典 预 算 原 则 通 过 对 古 典 预 算 原 则 的 考 察, 其 主 要 价 值 判 断 的 形 成, 大 体 上 是 基 于 控 制 取 向 的 预 算 史 的 研 究 也 表 明, 在 构 建 法 治 国 家 的 进 程 中, 现 代 预 算 治 理 结 构 确 立 的 初 期 阶 段, 控 制 取 向 都 是 最 为 重 要 的 预 算 原 则 而 实 现 预 算 控 制 最 为 重 要 的 机 制 保 障, 就 是 建 立 并 完 善 预 算 决 策 和 运 行 过 程 中, 各 利 益 相 关 主 体 对 于 政 府 财 政 权 力 的 有 效 监 督 与 制 衡 机 制 政 府 预 算 在 世 界 范 围 内 经 历 了 数 百 年 的 发 展 演 进, 在 管 理 手 段 改 进 与 治 理 经 验 积 累 的 基 础 上, 许 多 相 对 复 杂 且 先 进 的 管 理 控 制 技 术 ( 如 目 标 管 理 系 统 理 论 绩 效 预 算 评 价 体 系 等 ), 在 预 算 管 理 领 域 的 应 用 也 日 益 推 广 预 算 治 理 水 平 的 提 升, 使 得 政 府 部 门 具 有 相 对 较 强 的 灵 活 管 理 能 力, 从 而 具 备 了 实 现 从 强 调 立 法 监 督 机 构 制 约 的 古 典 预 算 原 则, 向 侧 重 行 政 机 构 自 由 裁 量 权 的 现 代 预 算 原 则 转 变 的 现 实 条 件 面 对 中 国 预 算 管 理 水 平 与 技 术 手 段 相 对 较 低 的 现 实, 中 国 预 算 法 修 订 的 总 体 未 来 取 向, 自 然 不 应 脱 离 对 现 实 国 情 的 考 量 在 引 进 市 场 经 济 国 家 预 算 法 律 规 范 经 验 的 过 程 中, 一 定 不 能 强 求 管 理 手 段 的 所 谓 先 进 性, 更 不 应 盲 目 地 追 求 跨 越 中 国 预 算 治 理 结 构 走 向 成 熟 所 不 得 不 经 历 的 必 然 阶 段 提 升 政 府 信 息 公 开 条 例 的 法 律 层 次 政 府 信 息 公 开 条 例 ( 以 下 简 称 条 例 ) 作 为 调 整 我 国 政 府 信 息 公 开 的 基 本 法 律 制 度, 是 促 进 预 算 公 开 的 最 有 力 的 法 律 文 件, 其 历 史 地 位 和 客 观 功 绩 是 毋 庸 置 疑 的 1. 完 善 条 例 公 开 的 范 围 预 算 信 息 公 开 而 言, 如 前 文 所 述, 条 例 第 10 条 要 求 县 级 以 上 人 民 政 府 重 点 公 开 财 政 预 算 决 算 报 告, 这 对 于 督 促 某 些 地 方 政 府 公 开 预 算 信 息 而 言, 确 实 有 一 定 的 进 步 意 义 但 是, 不 可 否 认 的 是, 财 政 预 算 决 算 报 告 这 个 报 告 通 常 被 理 解 为 各 级 人 代 会 上 政 府 提 交 并 宣 读 的 那 份 文 件 其 实, 这 样 一 份 文 字 报 告 所 提 供 的 信 息 是 很 笼 统 很 有 限 的, 完 全 不 能 满 足 社 会 公 众 和 各 211

222 级 人 大 履 行 监 督 职 能 的 需 要 不 少 政 府 部 门 以 条 例 规 定 提 供 的 是 报 告 为 由, 拒 绝 提 供 除 报 告 以 外 的 其 他 预 算 信 息, 特 别 是 较 为 具 体 的 预 算 收 支 的 数 据, 从 而 使 预 算 公 开 变 成 一 种 形 式 这 对 于 社 会 公 众 呼 声 强 烈 的 公 开 某 些 地 方 政 府 预 算 中 的 行 政 事 业 经 费 支 出 项 目 并 不 能 形 成 有 效 的 约 束 因 此, 应 当 考 虑 继 续 完 善 条 例 第 二 章 公 开 的 范 围, 逐 步 实 现 公 开 政 府 预 算 信 息 中 的 基 础 信 息 甚 至 是 基 准 信 息, 进 而 从 根 本 上 向 社 会 公 众 开 放 政 府 预 算 信 息 2. 尽 早 颁 布 政 府 信 息 公 开 法 从 立 法 位 阶 的 角 度 而 言, 条 例 是 由 行 政 机 关 颁 布 的, 立 法 位 阶 偏 低 权 威 性 不 足, 尤 其 是 当 条 例 与 其 他 法 律 发 生 冲 突 时 因 此, 就 规 范 政 府 信 息 公 开 的 制 度 建 设 而 言, 制 定 政 府 信 息 公 开 法 仍 然 是 必 由 之 路 条 例 第 9 条 规 定 了 行 政 机 关 应 当 主 动 公 开 的 信 息 包 括 ( 一 ) 涉 及 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 切 身 利 益 的 ;( 二 ) 需 要 社 会 公 众 广 泛 知 晓 或 者 参 与 的 ;( 三 ) 反 映 本 行 政 机 关 机 构 设 置 职 能 办 事 程 序 等 情 况 的 ;( 四 ) 其 他 依 照 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 应 当 主 动 公 开 的 这 些 条 款 体 现 了 公 开 为 原 则, 不 公 开 为 例 外 的 基 本 精 神, 但 这 并 不 足 以 保 证 预 算 公 开 能 达 到 社 会 公 众 以 及 人 大 能 够 有 效 监 督 和 规 范 政 府 预 算 行 为 的 目 的 原 因 在 于 它 是 一 个 行 政 法 规, 受 制 于 层 次 较 高 的 国 家 保 密 法 条 例 第 14 条 规 定, 行 政 机 关 应 当 建 立 健 全 政 府 信 息 发 布 保 密 审 查 机 制, 明 确 审 查 的 程 序 和 责 任 行 政 机 关 在 公 开 政 府 信 息 前, 应 当 依 照 中 华 人 民 共 和 国 保 守 国 家 秘 密 法 以 及 其 他 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 对 拟 公 开 的 政 府 信 息 进 行 审 查 行 政 机 关 对 政 府 信 息 不 能 确 定 是 否 可 以 公 开 时, 应 当 依 照 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 报 有 关 主 管 部 门 或 者 同 级 保 密 工 作 部 门 确 定 即 如 果 被 认 为 涉 及 国 家 秘 密 的 就 不 能 公 开 但 对 于 什 么 是 国 家 秘 密, 保 密 法 给 了 非 常 宽 泛 模 糊 的 界 定, 使 得 政 府 部 门 在 考 虑 预 算 公 开 时 有 泄 露 国 家 秘 密 的 担 忧, 社 会 公 众 根 据 条 例 向 政 府 有 关 部 门 提 交 的 信 息 公 开 申 请 时 因 涉 及 国 家 秘 密 而 遭 到 拒 绝 是 常 见 的 情 况 实 践 中 预 算 公 开 受 阻 也 与 该 条 例 本 身 的 缺 陷 有 关 因 此, 目 前 需 要 将 条 例 提 升 为 政 府 信 息 公 开 法, 将 现 有 的 保 密 法 的 有 关 规 定 作 为 政 府 信 息 公 开 法 的 特 别 条 款, 合 理 界 定 保 密 的 范 围, 在 法 律 上 真 正 贯 彻 以 公 开 为 原 则, 不 公 开 为 例 外 的 精 神 在 预 算 信 息 方 面, 需 要 公 开 的 不 仅 仅 是 预 算 决 算 报 告, 而 且 还 应 该 包 括 公 民 人 大 代 表 以 及 人 大 机 构 履 行 212

223 监 督 职 能 所 需 要 的 其 他 财 政 预 算 信 息 1 当 然, 预 算 透 明 也 并 不 是 所 有 信 息 都 要 公 开, 对 于 涉 及 到 国 防 公 开 有 损 社 会 利 益 的 信 息, 自 然 是 不 宜 公 开 的 但 是 有 一 个 前 提, 不 能 公 开 的 信 息 也 必 须 通 过 法 律 的 程 序, 给 予 合 理 的 解 释 和 说 明 继 续 完 善 保 密 法 保 密 法 是 我 国 当 前 政 府 信 息 公 开 以 及 预 算 公 开 的 一 个 关 键 性 法 律 一 旦 被 认 定 为 国 家 秘 密, 在 法 律 上 就 可 以 不 公 开 了, 而 且 泄 露 了 还 要 追 究 泄 密 的 法 律 责 任 因 此 在 法 律 上 如 何 定 义 国 家 秘 密, 如 何 确 定 其 范 围, 对 信 息 公 开 而 言 是 非 常 关 键 的 国 家 秘 密 一 词 可 以 挡 住 无 数 争 取 政 府 预 算 公 开 的 努 力 在 最 新 的 保 密 法 中, 国 家 秘 密 范 围 的 界 定 上 未 做 任 何 实 质 性 的 修 改 新 通 过 的 保 密 法 规 定 的 国 家 秘 密 范 围 非 常 宽 泛, 其 真 正 有 效 的 法 律 成 分 是 : 国 家 保 密 部 门 说 是 就 是 因 此 需 要 进 一 步 健 全 法 律 法 规 体 系 建 设, 配 合 相 关 部 门 做 好 保 密 规 定 的 修 订, 对 保 密 规 定 与 预 算 公 开 方 面 不 一 致 的 地 方 进 行 清 理 和 界 定, 减 少 预 算 公 开 的 法 律 障 碍 此 外, 目 前 亟 待 由 立 法 解 决 的 问 题 还 有 : 一 是 在 法 律 层 面 上 明 确 将 各 级 政 府 的 所 有 财 政 收 入 都 纳 入 预 算 规 范 二 是 除 非 有 法 律 的 明 确 规 定, 各 级 政 府 的 所 有 预 算 数 据 和 法 律 依 据 都 应 该 向 人 大 媒 体 和 公 众 开 放, 并 要 求 在 特 定 的 时 间 节 点 之 间, 向 特 定 的 机 关 公 开 三 是 全 面 废 除 预 算 数 据 保 密 制 度, 禁 止 各 级 政 府 在 人 民 代 表 大 会 召 开 之 后 回 收 预 算 报 告 的 草 案 四 是 规 定 专 门 的 预 算 信 息 公 开 形 式 和 格 式 五 是 为 外 部 审 查 提 供 法 律 依 据 修 改 完 善 审 计 法 审 计 法 中 涉 及 政 府 公 开 财 政 信 息 的 内 容 是 第 36 条 审 计 机 关 可 以 向 政 府 有 关 部 门 通 报 或 者 向 社 会 公 布 审 计 结 果 可 以 这 个 词 从 法 律 的 角 度 来 看, 没 有 强 制 实 施 的 意 思, 也 就 是 说 审 计 机 关 对 公 不 公 开 财 政 信 息 这 件 事 有 自 由 裁 量 权, 想 公 开 就 可 以 公 开, 不 想 公 开 就 不 可 以 公 开 但 政 府 公 开 财 政 信 息 是 民 主 时 代 公 众 的 重 要 利 益 诉 求, 政 府 从 提 高 自 身 管 理 水 平 的 角 度 需 要 公 开 财 政 1 蒋 洪, 温 娇 秀, 预 算 法 修 订 : 权 力 与 职 责 的 划 分 [J]. 上 海 财 经 大 学 学 报,2010,2:

224 信 息, 社 会 从 监 督 财 政 资 金 使 用 情 况 的 角 度 也 要 求 公 开 财 政 信 息 审 计 法 中 的 规 定 显 然 满 足 不 了 现 有 需 要, 需 要 加 以 修 正, 应 改 为 审 计 机 关 应 该 向 政 府 有 关 部 门 通 报 并 且 按 适 当 程 序 向 社 会 公 布 审 计 结 果, 强 制 政 府 有 关 部 门 执 行, 进 一 步 保 障 公 民 对 财 政 信 息 的 知 情 权 和 监 督 权 11.3 完 善 相 关 配 套 改 革 和 制 度 建 设 完 善 人 大 的 预 算 监 督 约 束 机 制 1. 监 督 约 束 机 制 财 政 监 督 是 对 财 政 整 体 收 支 情 况 进 行 的 监 督, 涉 及 到 资 金 活 动 的 方 方 面 面, 直 接 影 响 政 府 履 行 其 对 社 会 公 众 的 受 托 责 任 财 政 信 息 的 公 开 透 明, 有 助 于 提 高 政 府 的 公 信 力, 也 有 助 于 保 障 社 会 公 众 对 政 府 事 务 及 其 财 务 的 知 情 权 管 理 权 和 监 督 权 (1) 将 监 督 落 实 到 财 政 收 支 的 各 个 步 骤 要 弄 清 和 阐 明 如 何 通 过 财 政 信 息 公 开 来 促 进 财 政 监 督, 首 先 必 须 正 确 完 整 地 认 识 财 政 监 督 系 统 的 组 成 环 节 政 府 的 财 政 收 支 活 动 主 要 划 分 为 财 政 资 金 筹 集 分 配 使 用 三 个 步 骤 在 这 个 过 程 中, 由 于 信 息 透 明 度 不 高, 导 致 监 督 缺 位 的 状 况, 难 以 实 现 有 效 的 监 督 财 政 透 明 能 够 让 财 政 收 支 的 每 个 环 节 都 有 相 应 的 监 督 主 体, 也 让 各 监 督 主 体 清 楚 的 了 解 每 一 个 环 节 中 的 具 体 资 金 情 况, 便 于 财 政 监 督 及 时 有 效 的 开 展 我 国 应 当 构 建 了 一 个 全 面 完 整 的 财 政 监 督 内 容 体 系, 从 财 政 资 金 的 筹 集 分 配 和 使 用 三 个 步 骤 入 手, 根 据 每 一 步 骤 中 的 具 体 内 容 延 伸 到 相 应 的 监 督 部 门 和 监 督 主 体 (2) 强 化 各 财 政 主 体 的 内 部 监 督 职 能 首 先, 让 财 政 透 明 作 用 于 政 府 各 职 能 部 门, 加 强 部 门 内 部 监 督 和 日 常 性 监 督 2010 年 1 月 22 日 由 财 政 部 部 务 会 议 审 议 通 过 的 财 政 部 门 内 部 监 督 检 查 办 法, 自 2010 年 3 月 1 日 起 予 以 施 行 其 主 要 对 本 部 门 内 部 各 业 务 管 理 机 构 和 派 出 机 构 履 行 财 政 管 理 职 责, 本 部 门 及 所 属 单 位 预 算 财 务 与 资 产 管 理, 本 部 门 内 部 控 制 等 情 况 的 监 督 检 查, 明 确 列 出 十 二 项 需 要 进 行 内 部 监 督 检 查 的 内 容 和 其 他 相 关 规 定 政 府 各 职 能 部 门 应 严 格 遵 守 办 法 中 的 规 定, 落 实 部 门 监 督 和 日 常 214

225 性 监 督 同 时, 政 府 审 计 部 门 的 审 计 报 告 需 要 经 政 府 领 导 审 定 后 才 能 以 选 择 性 方 式 公 开, 这 就 有 损 预 算 公 开 的 透 明 度 审 计 部 门 应 该 完 全 独 立, 不 受 任 何 一 方 影 响, 严 格 按 照 法 律 程 序 公 开 审 计 结 果 唯 有 如 此, 才 能 确 保 预 算 公 开 内 容 的 真 实 性 (3) 完 善 人 大 对 预 算 监 督 制 度 首 先, 普 及 人 大 代 表 预 算 知 识, 增 加 预 算 审 议 专 家 咨 询 机 构 既 要 对 人 大 代 表 普 及 预 算 管 理 与 预 算 审 查 监 督 知 识, 也 要 聘 请 专 家 对 代 表 的 预 算 疑 问 给 予 系 统 阐 释 其 次, 对 人 大 预 算 审 查 和 监 督 条 例 要 进 行 全 面 详 细 的 规 定, 如 人 大 代 表 预 算 修 正 权 举 行 重 大 预 算 问 题 的 听 证 会 对 违 法 行 为 的 检 举 和 控 告 初 审 方 式 及 其 意 见 反 馈 方 式 等 因 此, 这 就 需 要 进 一 步 完 善 目 前 制 定 的 预 算 审 查 监 督 条 例 最 后, 健 全 人 大 预 算 审 批 程 序 预 算 审 批 程 序 完 备 与 否, 直 接 影 响 预 算 审 批 质 量 目 前 人 大 预 算 审 批 程 序 是 不 完 备 的, 如 在 审 查 程 序 中 缺 乏 辩 论 程 序 因 此, 在 预 算 审 议 中 建 立 辩 论 制 度 很 有 必 要, 这 不 仅 有 利 于 预 算 的 科 学 性 决 策 的 民 主 性, 而 且 能 使 正 确 意 见 得 到 充 分 的 表 达 再 如 以 往 对 预 算 报 告 采 取 的 是 整 体 表 决 模 式, 这 就 导 致 了 预 算 风 险 过 大 在 进 行 部 门 预 算 改 革 后, 可 以 尝 试 采 取 按 部 门 表 决 和 重 大 项 目 逐 项 表 决 模 式 这 就 会 使 预 算 审 查 更 具 实 质 性, 更 具 约 束 力, 也 可 以 避 免 因 某 项 预 算 的 分 歧 而 影 响 整 个 预 算 的 审 批 (4) 建 立 规 范 的 人 大 质 询 制 度 建 立 规 范 的 人 大 质 询 制 度, 使 质 询 权 成 为 人 大 监 督 的 重 要 方 式 质 询 权 是 指 人 大 代 表 或 人 大 常 委 会 组 成 人 员, 就 某 一 问 题 依 法 向 本 级 行 政 机 关 审 判 机 关 检 察 机 关 及 其 所 属 部 门 提 出 质 询 和 询 问, 受 质 询 机 关 有 责 任 予 以 答 复 的 权 力 质 询 权 作 为 人 大 监 督 权 的 重 要 组 成 部 分, 质 询 权 在 我 国 人 大 监 督 政 府 的 实 践 中 运 用 的 比 例 还 是 比 较 低 的 要 使 人 大 代 表 和 委 员 会 充 分 使 质 询 权, 主 要 从 以 下 几 个 方 面 着 手 : 一 是 规 定 质 询 人 对 被 质 询 人 答 复 不 满 意 的 法 律 后 果 ; 二 是 完 善 质 询 案 公 开 通 报 制 度, 使 政 府 的 公 共 支 出 行 为 置 于 公 众 视 野 中, 促 使 人 大 代 表 或 委 员 会 在 公 众 舆 论 的 压 力 下 把 质 询 当 作 自 己 应 尽 的 一 项 代 表 职 责, 充 分 行 使 人 大 质 询 权 ; 三 是 应 用 更 详 尽 具 体 的 法 律 程 序 规 范 质 询 权 的 行 使, 包 括 质 询 案 的 组 织 原 则 质 询 案 的 提 交 时 限 质 询 人 的 提 问 被 质 询 人 的 答 复 质 询 情 况 的 通 报 等 (5) 实 行 人 大 代 表 专 职 化 215

226 实 行 人 大 代 表 专 职 化, 真 正 发 挥 代 表 作 用 我 国 的 人 大 代 表 未 实 行 专 职 化, 导 致 人 民 代 表 大 会 这 一 国 家 权 力 机 关 临 时 化 虽 然 人 大 专 门 委 员 会 是 全 国 人 大 的 常 设 机 构, 带 专 业 化 的 色 彩, 但 存 在 着 专 门 委 员 会 组 成 人 员 年 龄 一 般 较 大 专 职 委 员 的 比 例 不 够 高 专 门 委 员 会 成 员 稳 定 性 差 等 问 题 人 大 代 表 没 有 从 人 大 领 取 工 资, 缺 乏 足 够 的 激 励 动 机 由 此 可 见, 实 行 人 大 代 表 专 职 化, 并 开 发 出 一 套 人 大 代 表 履 职 激 励 机 制, 进 一 步 发 挥 代 表 作 用 的 必 要 条 件 对 此 可 以 借 鉴 代 议 制 民 主 的 有 益 经 验, 在 代 表 大 会 的 会 期 延 长 和 次 数 增 加 有 困 难 的 情 况 下, 考 虑 为 代 表 和 委 员 履 职 提 供 专 门 的 场 所 ; 增 加 专 职 代 表 人 数 和 委 员 活 动 经 费 ; 增 加 人 大 常 委 会 的 会 议 次 数 ; 尽 可 能 为 代 表 和 委 员 配 备 事 务 助 理 ; 增 加 人 大 常 委 会 专 门 委 员 会 与 代 表 联 系 渠 道, 真 正 使 人 大 代 表 发 表 负 责 任 的 意 见 和 投 下 负 责 任 的 一 票 (6) 充 分 发 挥 社 会 监 督 的 作 用 社 会 公 众 是 政 府 预 算 的 终 极 委 托 人, 政 府 预 算 的 目 的 是 为 社 会 公 众 提 供 公 共 产 品 和 服 务 为 了 保 障 公 民 的 知 情 权, 推 进 政 府 预 算 的 公 开 在 充 分 发 挥 社 会 监 督 的 作 用 必 须 采 取 以 下 措 施 : 一 是 建 立 政 府 预 算 公 告 制 度 要 将 政 府 预 算 信 息 完 整 公 正 及 时 地 公 布 与 众, 让 社 会 全 面 及 时 地 了 解 政 府 预 算 管 理 的 实 际 情 况, 利 用 社 会 公 众 舆 论 来 对 政 府 预 算 决 策 进 行 监 督, 从 而 解 决 政 府 预 算 不 透 明 问 题 二 是 将 行 政 听 证 制 度 引 入 到 预 算 决 策 中 听 证 制 度 的 建 立 旨 在 赋 予 公 民 参 与 权, 保 证 行 政 机 关 高 效 公 正 地 行 使 行 政 权 在 政 府 预 算 中 引 入 听 证 制 度, 可 以 为 社 会 公 众 参 与 政 府 预 算 政 策 的 制 订 提 供 重 要 的 渠 道 三 是 充 分 发 挥 媒 体 社 会 中 介 审 计 机 构 在 预 算 监 督 中 的 作 用 各 类 新 闻 媒 体 是 政 府 预 算 信 息 和 社 会 公 众 相 联 系 的 重 要 渠 道 媒 体 可 以 通 过 向 国 民 广 泛 提 供 财 政 收 入 财 政 支 出 等 信 息, 吸 引 公 众 的 广 泛 参 与, 可 以 增 强 公 众 作 为 委 托 人 的 治 理 能 力, 并 促 使 政 府 提 高 政 策 反 应 中 介 审 计 机 构 对 重 大 支 出 项 目 的 审 计, 可 以 发 挥 对 政 府 预 算 的 监 督 控 制 作 用 2. 改 进 并 落 实 政 府 绩 效 评 价 对 政 府 支 出 的 绩 效 评 价 与 财 政 信 息 公 开 存 在 着 双 向 关 系 : 一 方 面, 利 用 财 政 信 息 的 公 开 来 推 进 对 政 府 收 支 政 府 财 政 活 动 的 绩 效 评 价, 使 政 府 的 绩 效 评 价 变 成 接 受 社 会 公 众 的 监 督 评 价 的 过 程, 从 而 构 建 起 全 社 会 对 政 府 财 政 活 动 进 行 监 督 和 绩 效 评 价 的 大 系 统 ; 另 一 方 面, 以 政 府 向 社 会 公 众 公 开 绩 效 评 价 的 过 程 和 结 果 216

227 为 途 径, 让 社 会 公 众 了 解 和 掌 握 政 府 收 支 的 绩 效 状 况, 从 而 进 一 步 促 进 财 政 信 息 的 公 开 (1) 增 强 财 政 透 明, 推 进 政 府 绩 效 评 价 如 果 要 深 入 广 泛 扎 实 地 进 行 政 府 绩 效 评 价, 就 必 须 充 分 全 面 详 细 地 了 解 政 府 的 钱 是 花 到 哪 里 去 了, 才 能 对 这 些 支 出 用 途 的 效 果 进 行 评 价 提 高 财 政 信 息 透 明 度, 就 成 了 推 进 政 府 绩 效 评 价 的 根 本 保 障 所 以, 必 须 采 用 各 种 手 段 和 途 径 来 向 绩 效 评 价 主 体 提 供 充 分 及 时 正 确 的 财 政 信 息 在 此, 本 文 想 特 别 指 出 的 是, 就 如 对 政 府 财 政 监 督 一 样, 对 政 府 财 政 活 动 的 绩 效 评 价 应 该 包 括 两 个 层 次, 一 是 专 业 的 政 府 职 能 部 门 以 及 由 这 些 政 府 职 能 部 门 指 定 或 委 托 的 社 会 中 介 评 价 机 构, 二 是 社 会 公 众 媒 体 对 政 府 绩 效 的 评 价 从 实 际 过 程 看, 比 较 而 言, 专 业 的 政 府 职 能 部 门 ( 以 及 由 其 指 定 或 委 托 的 中 介 评 价 机 构 ) 掌 握 的 评 价 所 需 财 政 信 息 可 能 还 较 充 分, 而 公 众 和 媒 体 了 解 的 政 府 财 政 信 息 则 就 少 得 可 怜, 根 本 谈 不 上 充 分, 根 本 无 法 满 足 他 们 对 政 府 财 政 活 动 进 行 绩 效 评 价 的 需 要 从 这 个 角 度 讲, 社 会 公 众 ( 有 时 也 包 括 媒 体 ) 是 政 府 财 政 信 息 分 享 中 的 弱 势 群 体 因 此, 我 们 尤 其 要 通 过 财 政 信 息 公 开 立 法 和 法 制 建 设, 保 障 社 会 公 众 有 权 获 得 充 公 的 财 政 信 息, 以 实 现 公 众 对 政 府 财 政 行 为 的 评 价 从 某 种 意 义 上 讲, 对 政 府 财 政 的 绩 效 评 价 可 以 看 作 为 是 对 政 府 财 政 行 为 进 行 监 督 的 延 伸 所 以, 通 过 财 政 信 息 透 明 度 的 提 高 来 促 进 社 会 ( 尤 其 是 公 众 ) 对 政 府 的 绩 效 评 价, 是 保 障 公 众 公 共 权 益 的 重 要 手 段 (2) 实 现 政 府 绩 效 评 价 的 法 制 化 规 范 化 由 于 对 政 府 行 为 的 绩 效 评 价, 实 际 上 是 对 政 府 使 用 公 共 资 源 的 最 后 检 验 和 评 判, 所 以, 从 事 实 过 程 的 简 单 逻 辑 来 说, 政 府 绩 效 评 价 必 须 也 是 法 制 化 规 范 化 的, 使 政 府 支 配 使 用 公 共 资 源 的 行 为 纳 入 强 制 性 的 规 范 轨 道 至 于 由 于 政 府 支 出 的 效 果 及 其 目 标 的 多 元 性 而 难 于 用 单 一 的 货 币 来 衡 量 而 使 得 政 府 绩 效 评 价 进 程 十 分 艰 难, 那 是 技 术 层 面 的 问 题 本 文 认 为, 在 技 术 约 束 可 行 的 条 件 下 所 推 进 的 政 府 绩 效 评 价 应 该 具 有 强 制 性, 而 不 是 想 不 想 评 价 成 为 政 府 的 自 愿 选 择 这 是 问 题 的 一 个 方 面 问 题 的 另 一 方 面 是 必 须 将 绩 效 评 价 的 过 程 和 评 价 的 结 果 纳 入 公 众 监 督 的 范 围, 使 绩 效 评 价 成 为 阳 光 评 价 否 则, 就 有 两 种 可 能 : 一 是 评 价 过 程 和 评 价 结 果 被 评 价 者 收 买, 使 评 价 不 再 具 有 公 正 性 独 立 性 客 观 性, 绩 效 评 价 成 217

228 了 一 场 作 秀 这 样 的 现 象 就 如 社 会 上 的 建 筑 工 程 质 量 评 审 中 的 舞 弊 二 是 评 价 结 论 具 有 客 观 公 正 性, 但 这 样 的 结 果 仍 未 对 被 评 价 单 位 构 成 有 效 的 威 慑, 究 其 原 因 可 能 背 后 有 更 强 大 的 政 府 机 构 或 更 富 权 威 的 政 府 官 员 的 撑 腰, 从 形 式 上 看, 绩 效 评 价 的 结 论 被 封 存 起 来, 从 公 共 管 理 和 财 政 管 理 意 义 上 看, 实 际 上 是 政 府 财 政 行 为 的 评 价 ( 和 监 督 ) 被 阉 割, 最 终 未 能 发 挥 应 有 的 作 用 而 我 们 有 理 由 相 信, 一 旦 将 政 府 绩 效 评 价 置 于 阳 光 底 下, 接 受 广 大 公 众 和 媒 体 的 监 督, 就 难 以 再 掩 盖 政 府 绩 效 方 面 存 在 的 问 题 所 以, 本 文 件 认 为, 必 须 实 现 政 府 绩 效 公 开 透 明, 这 既 是 推 进 绩 效 评 价 进 行, 以 期 取 得 扎 实 效 果 的 保 障, 同 时, 反 过 来 也 有 力 地 促 进 了 财 政 透 明 度 的 提 高 (3) 扩 展 政 府 绩 效 信 息 公 开 的 渠 道 强 有 力 的 舆 论 环 境 是 政 府 绩 效 管 理 透 明 化 建 设 中 的 关 键 环 节 政 府 应 充 分 发 挥 电 视 广 播 报 纸 等 媒 体 覆 盖 面 宽 发 布 成 本 低 影 响 力 大 的 特 点, 及 时 向 社 会 公 众 传 递 发 布 政 府 绩 效 信 息 可 以 通 过 定 期 召 开 新 闻 发 布 会, 邀 请 有 广 泛 影 响 力 的 新 闻 媒 体 和 社 会 组 织 共 同 参 与, 及 时 真 实 的 公 开 各 类 绩 效 信 息, 对 政 府 绩 效 评 价 的 过 程 和 结 果 做 全 面 而 深 度 的 报 道, 既 发 挥 了 媒 体 本 身 的 监 督 职 能, 又 更 好 的 促 进 了 社 会 公 众 对 政 府 绩 效 评 价 的 参 与 和 监 督 (4) 逐 步 建 立 规 范 透 明 的 公 共 财 政 决 策 机 制 逐 步 建 立 规 范 透 明 的 公 共 财 政 决 策 机 制, 把 财 政 预 算 管 理 的 改 革 作 为 建 设 服 务 型 政 府 的 突 破 口 公 共 财 政 在 管 理 运 行 上 必 然 要 以 具 有 公 开 性 透 明 度 完 整 性 事 前 确 定 严 格 执 行 的 预 算 作 为 基 本 管 理 制 度 其 实 质 内 容 是 以 制 度 的 合 理 安 排 和 严 密 性 防 止 公 权 扭 曲, 落 实 公 众 利 益 的 最 大 化 公 共 财 政 应 该 是 民 主 财 政 政 府 必 须 以 公 共 价 值 作 为 行 为 基 础, 真 正 把 公 众 的 需 要 放 在 政 府 工 作 的 首 位, 增 强 公 共 决 策 透 明 度, 实 现 政 府 服 务 决 策 的 科 学 化 和 民 主 化 除 了 规 范 决 策 程 序 和 制 度, 还 要 积 极 推 进 财 政 的 法 治 化 建 设, 如 制 定 专 门 的 转 移 支 付 法 预 算 法 和 政 府 间 财 政 关 系 法 等, 将 转 移 支 付 资 金 交 由 专 门 部 门 归 口 管 理, 增 加 其 运 行 机 制 的 透 明 和 规 范 程 度, 中 央 和 地 方 的 规 范 也 用 法 律 来 界 定 清 楚 此 外, 公 共 财 政 和 公 共 服 务 型 政 府 是 一 脉 相 承 的 从 改 革 财 政 资 金 管 理 方 式 入 手 重 点 推 进 部 门 预 算 编 制 改 革 国 库 资 金 拨 付 方 式 改 革 和 政 府 采 购 管 理 制 度 改 革 等, 是 建 设 服 务 型 政 府 的 一 个 重 要 探 索 和 实 践 财 政 资 金 管 理 的 目 的 是 为 了 更 好 的 服 务 人 民, 这 种 目 的 218

229 即 体 现 财 政 管 理 政 策 的 制 定 过 程, 也 体 现 在 资 金 预 算 管 理 的 具 体 细 节 过 程 (5) 建 立 健 全 的 科 学 的 财 政 投 资 决 策 管 理 政 府 问 责 制 政 府 应 该 建 立 起 健 全 的 科 学 的 财 政 资 金 投 资 决 策 管 理 执 行 的 问 责 制, 加 大 政 府 绩 效 管 理 的 力 度, 充 分 有 效 履 行 公 共 预 算 管 理 服 务 职 能 财 政 资 金 的 管 理 是 政 府 一 项 非 常 重 要 的 政 务 活 动, 从 制 度 上 约 束 任 何 一 级 官 员 的 决 策 和 公 务 行 为, 将 促 使 财 政 资 金 的 管 理 主 体 提 高 觉 悟, 加 强 自 身 的 约 束, 促 进 财 政 管 理 向 科 学 有 效 规 范 方 向 发 展, 即 保 障 资 金 安 全, 也 达 财 政 资 金 最 大 效 益 目 前 财 政 预 算 管 理 有 些 问 题 已 经 实 行 了 问 责, 追 究 了 有 关 人 员 的 责 任 但 是, 由 于 制 度 和 体 制 还 不 够 健 全, 还 有 相 当 一 部 分 问 题 目 前 还 难 以 问 责 因 此, 要 问 责 首 先 要 完 善 问 责 制 度 行 政 首 长 问 责 制 是 一 种 新 的 思 维 方 式, 他 要 求 行 政 首 长 做 应 该 做 的 事, 促 使 政 府 系 统 充 分 发 挥 它 的 整 体 功 能, 完 成 其 组 织 任 务, 才 能 对 整 个 行 政 活 动 和 行 政 过 程 实 行 有 效 的 科 学 管 理, 其 中 很 重 要 的 内 容 包 含 财 政 预 算 资 金 的 有 效 管 理 实 行 政 府 绩 效 管 理 是 落 实 行 政 首 长 问 责 制 的 有 效 措 施, 能 有 效 解 决 预 算 管 理 低 效 率 的 问 题 3. 建 立 预 算 公 益 诉 讼 制 度 在 日 本, 通 过 居 民 诉 讼 制 度, 扩 大 预 算 信 息 的 公 开, 开 放 司 法 通 道, 鼓 励 私 人 检 察 官 参 与 预 算 执 行 监 督 在 美 国, 如 果 某 公 民 发 现 哪 项 具 体 预 算 开 支 项 目 违 宪 或 者 违 反 法 律 法 规, 可 以 直 接 向 联 邦 法 院 提 出 诉 讼, 法 院 可 以 裁 决, 要 求 暂 停 或 中 止 该 项 开 支, 这 是 公 民 对 公 共 预 算 的 监 督 权 通 过 建 立 财 政 公 益 诉 讼 制 度, 激 发 社 会 公 众 和 新 闻 媒 体 对 预 算 的 监 督 的 积 极 性, 有 力 的 保 障 了 其 预 算 透 明 度 4. 构 筑 强 有 力 的 问 责 机 制 根 据 政 府 行 政 部 门 与 公 众 之 间 的 委 托 代 理 关 系, 行 政 部 门 及 首 长 对 立 法 机 关 负 有 财 政 受 托 责 任 财 政 部 门 及 首 长 必 须 承 担 自 己 的 责 任, 包 括 道 义 责 任 政 治 责 任 和 法 律 责 任 真 正 公 开 透 明 的 预 算, 要 求 预 算 文 件 清 楚 地 表 达 个 人 责 任, 而 不 是 笼 统 的 集 体 责 任 政 府 对 服 务 交 付 绩 效 负 责, 实 际 上 意 味 着 没 有 任 何 特 定 的 官 员 对 特 定 服 务 交 付 负 责 在 这 样 的 体 制 中, 问 责 制 ( 公 共 受 托 责 任 ) 将 完 全 落 空 这 在 很 大 程 度 上 就 是 当 前 我 国 各 级 政 府 预 算 模 式 的 真 实 写 照 预 算 文 件 不 能 告 诉 公 众 谁 对 什 么 负 责, 因 此 公 众 几 乎 不 可 能 借 助 预 算 文 件 进 入 问 责 过 程, 而 官 员 也 不 可 能 了 解 到 公 众 对 公 共 服 务 的 意 见 和 要 求, 从 而 不 会 产 生 压 力 219

230 由 于 贴 近 公 众 带 来 的 可 计 量 性 和 可 观 察 性 优 势, 基 层 预 算 报 告 可 以 包 括 地 方 官 员 个 人 责 任 的 清 晰 信 息 借 助 这 些 信 息, 公 民 能 够 追 踪 绩 效 不 佳 的 特 定 服 务 交 付 的 责 任 官 员 完 善 政 府 会 计 和 政 府 财 务 报 告 体 系 1. 开 发 良 好 的 政 府 收 支 分 类 系 统 作 为 预 算 信 息 公 开 透 明 的 基 础 性 制 度 安 排 的 政 府 收 支 分 类 改 革, 关 系 到 常 见 的 内 行 人 是 否 说 得 清 和 外 行 人 是 否 看 得 懂 的 问 题 目 前 的 政 府 支 出 分 类 体 系 分 为 两 层, 即 按 功 能 分 类 和 按 经 济 分 类, 功 能 分 类 解 决 的 是 政 府 行 使 了 哪 些 职 能, 如 国 防 教 育 医 疗 等 ; 经 济 分 类 解 决 的 是 财 政 的 钱 到 底 花 到 什 么 具 体 用 途 上 了 如 工 资 福 利 公 用 支 出 基 本 建 设 等 政 府 收 支 分 类 改 革 的 目 的 是 要 通 过 两 层 分 类 来 准 确 真 实 地 反 映 预 算 信 息 但 是 存 在 的 主 要 问 题 : 一 是 如 何 使 分 类 归 口 进 一 步 科 学 规 范 如 按 现 行 科 目 分 类 不 能 清 晰 准 确 地 反 映 政 府 的 行 政 管 理 支 出 二 是 细 化 经 济 分 类 并 予 以 公 开 目 前 社 会 公 众 反 映 比 较 强 烈 的 三 公 支 出 主 要 通 过 经 济 分 类 科 目 反 映, 但 由 于 经 济 分 类 的 不 具 体 和 不 公 开 引 起 社 会 公 众 的 不 满, 也 不 利 于 人 大 监 督 因 此, 需 要 开 发 良 好 的 政 府 收 支 分 类 系 统 良 好 的 收 支 分 类 是 确 保 财 政 透 明 度 的 基 础, 也 是 一 个 十 分 复 杂 的 问 题 所 有 这 些 分 类 都 涉 及 政 府 收 入 支 出 政 府 资 产 负 债 和 净 值 方 面, 而 且 每 个 类 别 下 还 需 要 有 更 为 详 细 的 次 级 分 类 目 前 国 际 上 分 类 层 级 最 多 的 已 达 10 层, 一 般 也 需 要 有 4-5 个 分 类 层 次 如 果 没 有 一 个 良 好 的 分 类 系 统, 要 满 足 各 类 政 府 财 政 信 息 使 用 者 的 信 息 需 求 实 际 上 是 不 可 能 的 国 际 货 币 基 金 组 织 1986 年 发 布 数 十 万 字 的 政 府 财 务 统 计 手 册,2001 年 12 月 又 发 布 了 修 订 版 的 基 于 应 计 会 计 基 础 上 的 政 府 财 务 统 计 手 册 多 年 来 我 国 采 用 的 财 政 预 算 分 类 系 统 与 国 际 通 行 分 类 系 统 相 差 甚 远 尽 管 近 年 来 财 政 部 做 了 许 多 努 力 以 逐 渐 向 国 际 标 准 靠 拢, 然 而 分 类 系 统 的 改 革 是 一 个 具 有 很 强 专 业 性 和 技 术 性 的 问 题, 我 国 还 需 要 借 鉴 国 际 经 验, 不 断 探 索 和 改 进 如 果 不 能 在 中 国 的 预 算 中 确 立 财 经 纪 律 的 有 效 约 束, 增 加 透 明 度, 实 行 法 制, 那 么, 无 论 采 取 任 何 预 算 都 不 可 能 切 实 地 改 进 资 源 的 配 置 效 率 和 财 政 管 理 效 率, 不 可 能 有 效 地 控 制 支 出, 也 不 可 能 杜 绝 浪 费 与 腐 败 所 以, 以 实 现 预 算 的 行 政 控 220

231 制 为 目 标 的 改 革, 要 真 正 建 立 起 对 预 算 的 硬 约 束, 实 行 法 制 化 和 建 立 预 算 的 公 共 责 任, 仅 有 行 政 的 内 部 控 制 是 不 行 的, 必 须 强 化 外 部 力 量 对 预 算 的 监 督, 需 要 提 高 人 大 的 审 查 预 算 能 力, 将 预 算 过 程 纳 入 政 治 控 制 过 程, 实 行 公 共 预 算 的 公 开 化 和 民 主 化 改 革 1 2. 整 合 预 算 会 计 体 系 (1) 改 进 现 有 预 算 会 计 核 算 基 础 作 为 国 家 预 算 管 理 重 要 组 成 部 分 的 预 算 会 计, 既 有 同 预 算 体 制 改 革 配 套 的 问 题, 又 有 自 身 制 度 创 新 的 问 题 伴 随 着 预 算 管 理 体 制 的 改 革, 预 算 会 计 也 进 行 了 相 应 的 制 度 调 整 十 七 大 报 告 提 出 加 快 行 政 管 理 体 制 改 革 建 设 服 务 型 政 府, 这 就 要 求 政 府 预 算 会 计 核 算 内 容 不 仅 要 反 映 政 府 资 金 活 动 的 过 程 和 结 果 ( 收 入 支 出 和 结 余 ), 而 且 要 求 反 映 政 府 的 资 产 使 用 效 率 债 权 债 务, 政 府 预 算 会 计 的 目 标 随 之 表 现 为 反 映 和 评 价 政 府 部 门 的 绩 效, 反 映 政 府 的 受 托 责 任, 可 以 保 证 预 算 信 息 更 加 全 面 和 透 明, 因 此, 该 阶 段 政 府 会 计 核 算 基 础 应 把 收 付 实 现 制 与 权 责 发 生 有 机 结 合 起 来 第 一, 实 行 部 分 权 责 发 生 制 核 算 的 必 要 性 2010 年 的 预 算 报 告 专 门 开 辟 章 节 对 收 付 实 现 制 和 权 责 发 生 制 这 两 种 会 计 核 算 方 法 分 别 做 了 解 释 说 明, 并 指 出, 对 中 央 预 算 部 分 事 项 实 行 权 责 发 生 制 核 算 是 规 范 预 算 管 理 的 必 要 措 施, 也 是 符 合 预 算 管 理 实 际 的 有 效 做 法 具 体 来 看 : 一 是, 国 际 组 织 提 供 贷 款 给 我 国 时, 要 求 披 露 相 关 的 财 务 信 息, 而 在 收 付 实 现 制 的 核 算 方 式 下, 根 本 无 法 提 供 资 产 负 债 状 况, 因 此, 我 国 政 府 在 与 其 他 采 用 权 责 发 生 制 的 国 家 竞 争 贷 款 时 就 没 有 优 势 二 是, 以 权 责 发 生 制 为 基 础 的 预 算 会 计 核 算 能 更 好 地 反 映 行 政 事 业 单 位 实 际 耗 费 的 资 源, 使 预 算 会 计 更 准 确 更 全 面 地 反 映 其 资 产 负 债 和 成 本 状 况, 防 止 短 期 行 为 和 超 财 力 的 形 象 工 程 政 绩 工 程 发 生, 为 行 政 事 业 单 位 实 施 绩 效 预 算 建 立 预 算 绩 效 评 价 体 系 奠 定 基 础 三 是, 从 政 府 内 部 讲, 现 行 的 预 算 会 计 系 统 包 括 行 政 单 位 会 计 事 业 单 位 会 计 和 财 政 预 算 会 计 3 个 子 系 统, 各 系 统 间 的 信 息 不 连 贯 较 片 面, 政 府 编 制 预 算 时 财 务 数 据 对 接 上 有 问 题 四 是, 我 国 已 经 实 行 的 一 系 列 财 政 预 算 改 革 如 : 国 库 集 中 支 付 政 1 许 安 拓. 预 算 权 的 相 互 制 衡 是 我 国 行 政 管 理 体 制 改 革 的 关 键 [J]. 中 国 行 政 管 理,2009 年 第 2 期 221

232 府 采 购 收 支 两 条 线 管 理, 需 要 配 套 的 会 计 核 算 方 式 否 则 就 会 影 响 财 政 预 算 改 革 的 功 效 和 优 势 五 是, 权 责 发 生 制 有 利 于 全 面 准 确 真 实 地 反 映 当 年 应 当 发 生 的 支 出 和 收 入, 从 而 增 强 财 政 预 算 透 明 度, 有 效 揭 示 和 防 范 财 政 风 险, 因 此, 中 央 预 算 部 分 事 项 实 行 权 责 发 生 制 核 算, 是 规 范 预 算 管 理 的 必 要 措 施, 也 是 符 合 预 算 管 理 实 际 的 有 效 做 法 第 二, 预 算 会 计 需 要 走 一 种 渐 进 式 的 改 革 之 路 我 国 进 行 预 算 会 计 改 革 更 多 的 是 为 了 提 高 政 府 财 政 的 透 明 度 和 行 政 服 务 水 平 等, 政 府 预 算 会 计 改 革 需 要 充 分 考 虑 我 国 的 政 治 经 济 环 境, 在 实 践 中 慢 慢 摸 索, 走 一 种 渐 进 式 的 改 革 之 路 如 在 试 编 部 分 事 项 权 责 发 生 制 财 务 报 告 时, 可 先 对 容 易 确 认 和 计 量 的 政 府 现 金 资 产 政 府 显 性 债 务 等 资 产 负 债 项 目 采 用 权 责 发 生 制 报 告, 等 条 件 成 熟 后, 再 研 究 采 用 权 责 发 生 制 对 固 定 资 产 政 府 应 收 税 款 基 础 设 施 养 老 金 负 债 等 较 为 复 杂 的 项 目 进 行 计 量 当 然, 引 入 权 责 发 生 制 的 会 计 报 表 信 息 到 底 应 该 怎 么 用 值 得 考 虑, 因 为 不 能 单 纯 地 以 经 济 效 益 来 评 价, 还 要 考 虑 社 会 效 益, 而 原 有 的 绩 效 评 价 的 指 标 体 系 还 不 足 以 说 明 问 题 财 政 部 门 还 要 加 强 研 究 建 立 规 范 严 格 的 权 责 发 生 制 核 算 项 目 设 立 制 度, 完 善 申 请 审 批 及 报 告 制 度, 建 立 到 期 退 出 机 制 和 定 期 清 理 制 度, 控 制 权 责 发 生 制 项 目 的 规 模, 防 止 随 意 性, 提 高 财 政 资 金 使 用 效 率 1 (2) 改 进 预 算 报 表 体 系 财 政 预 算 报 表 体 系 改 革 的 指 导 思 想 是 : 根 据 人 大 代 表 和 公 众 对 预 算 信 息 的 实 际 需 求, 对 预 算 信 息 进 行 分 层 次 类 别, 使 其 繁 简 适 度 清 晰 易 懂 突 出 重 点, 使 预 算 信 息 能 为 普 通 人 大 代 表 和 公 众 容 易 理 解 闵 行 区 政 府 提 交 人 民 代 表 大 会 审 议 的 预 算 报 表 体 系 改 革 建 议 方 案 在 总 结 2008 年 闵 行 区 政 府 预 算 编 制 的 基 础 上, 对 预 算 编 报 工 作 进 行 改 进, 以 提 高 预 算 信 息 的 科 学 透 明 和 可 理 解 性, 以 利 于 加 强 人 民 代 表 大 会 和 公 众 对 政 府 预 算 的 审 查 和 监 督 作 用 区 别 于 过 去 按 照 功 能 编 制 预 算 的 方 法, 闵 行 区 设 计 了 一 套 以 部 门 为 基 础 的 预 算 报 表 上 面 的 一 张 表 是 政 府 向 人 大 保 送 的 整 个 表 格 的 体 系, 首 先 是 有 3 年 预 算 支 出 的 对 比, 其 次 支 出 方 面 包 括 了 基 本 支 出 和 项 目 支 出 两 部 分 在 基 1 王 雍 君. 支 出 周 期 : 构 造 政 府 预 算 会 计 框 架 的 逻 辑 起 点 兼 论 我 国 政 府 会 计 改 革 的 核 心 命 题 与 战 略 次 序 [J]. 会 计 研 究,2007 年 第 5 期 222

233 本 支 出 分 为 人 员 经 费 ( 人 头 费 ) 和 日 常 运 行 的 费 用, 前 者 包 括 工 资 津 贴 和 社 保 费 用 等, 后 者 又 包 括 了 办 公 费 交 通 差 旅 费 和 接 待 费 用 等, 分 别 可 以 细 化 许 多 老 百 姓 关 心 的 问 题, 比 如 公 车 费 用, 都 可 以 直 观 的 从 表 中 得 到 体 现 通 过 这 一 设 计 可 以 有 效 遏 制 财 政 领 域 的 工 作 腐 败 及 三 公 费 用 比 如 两 会 后, 四 川 巴 中 市 白 庙 乡 政 府 公 开 了 所 有 的 预 算, 被 称 为 全 裸 乡 政 府 该 乡 政 府 的 招 待 费 用 原 来 每 月 大 概 是 1000 多 元, 公 开 后 就 降 为 了 二 三 百 元, 没 有 人 敢 大 吃 大 喝 了 因 此 说, 只 要 预 算 公 开 了, 许 多 问 题 便 迎 刃 而 解 了 项 目 支 出 的 费 用 包 括 经 常 性 项 目 支 出 和 非 经 常 性 项 目 支 出 经 常 项 目 是 指 机 关 为 履 行 其 职 能 而 必 要 的 资 金, 大 概 可 以 分 为 以 下 几 项, 比 如 专 项 业 务 ( 含 会 议 培 训 调 研 等 ) 商 品 购 买 和 公 共 给 付 非 经 常 性 项 目 包 括 了 基 本 建 设 ( 比 如 修 建 办 公 楼 或 职 工 宿 舍 等 ) 购 车 费 用 建 立 信 息 系 统 和 大 型 庆 典 ( 比 如 奥 运 会 国 庆 世 博 会 等 ) 2010 年 的 中 央 财 政 预 算 中 全 国 人 大 今 年 的 预 算 比 去 年 消 减 了 二 三 亿, 就 是 因 为 基 本 建 设 费 用 降 了 下 来 在 今 年 两 会 之 前, 这 份 预 算 样 表 分 别 被 递 交 了 财 政 部 预 算 司 全 国 人 大 财 经 委 员 会 和 全 国 人 大 预 算 工 委 各 一 份, 取 得 了 很 好 的 反 响 因 为 这 份 表 对 比 广 州 公 布 的 表 格, 更 加 直 观 细 化 清 晰 易 懂 以 闵 行 区 卫 生 局 的 部 门 预 算 表 为 例 这 张 表, 首 先 包 括 了 职 能 描 述, 二 是 单 位 的 人 员 编 制, 三 是 本 年 度 部 门 目 标, 第 四 是 以 图 标 形 式 显 示 的 预 算 表 附 带 对 预 算 的 功 能 分 类 和 特 别 说 明 项 目 支 出 的 费 用 包 括 经 常 性 项 目 支 出 和 非 经 常 性 项 目 支 出, 一 个 政 府 规 范 之 后, 前 者 的 支 出 是 非 常 稳 定 的, 一 般 不 需 要 实 质 性 的 审 查 而 监 督 审 查 的 重 点 放 在 非 经 常 性 项 目 支 出 上, 该 项 花 费 多 项 目 大 在 人 代 会 之 前, 通 过 对 这 种 编 制 方 式 进 行 了 大 力 宣 传, 使 得 公 共 预 算 成 为 一 个 公 众 关 注 的 焦 点 问 题, 并 且 得 到 了 政 府 部 门 的 相 当 重 视 1 当 然 这 种 预 算 编 制 方 式 肯 定 还 有 其 缺 点, 需 要 不 断 完 善 (3) 培 训 预 算 会 计 专 业 人 员 预 算 会 计 是 具 有 很 强 专 业 性 和 技 术 性 的 领 域, 提 高 预 算 透 明 度 需 要 开 发 建 立 良 好 的 会 计 标 准, 需 要 拥 有 足 够 数 量 专 心 敬 业 的 从 业 人 员 这 就 需 要 良 好 的 公 共 财 政 管 理 系 统 提 供 一 种 有 力 的 激 励 机 制, 能 够 激 励 这 些 相 关 人 员 典 型 的 是 会 计 和 审 计 人 员 与 那 些 妨 碍 预 算 透 明 度 的 行 为 做 斗 争 1 蔡 定 剑. 公 共 预 算 改 革 应 该 如 何 推 进 [J]. 人 民 论 坛,2010 年 第 281 期 223

234 3. 完 善 政 府 财 务 报 告 系 统 (1) 反 映 政 府 预 算 收 支 的 实 际 执 行 情 况 依 法 组 织 收 入 和 安 排 支 出 是 财 政 受 托 责 任 最 重 要 的 一 个 方 面 政 府 需 要 对 其 取 得 的 预 算 收 入 和 支 出 的 资 金 负 责 预 算 收 支 的 实 际 执 行 情 况 首 先 在 于 政 府 是 否 足 额 组 织 了 预 算 收 入, 这 是 政 府 履 行 其 受 托 责 任 的 前 提 其 次, 政 府 预 算 支 出 规 模 及 其 方 向 反 映 政 府 是 否 履 行 了 最 大 限 度 提 供 公 共 服 务 的 受 托 责 任 (2) 提 供 政 府 实 际 预 算 收 支 与 预 算 对 比 的 信 息 政 府 预 算 收 支 必 须 遵 循 预 算 和 相 关 法 律 政 府 预 算 收 支 要 严 格 按 照 最 高 权 力 机 构 批 准 的 预 算 进 行, 政 府 ( 部 门 ) 不 得 越 权 安 排 支 出 或 将 预 算 资 金 挪 作 他 用 政 府 财 务 报 告 要 提 供 政 府 实 际 预 算 收 支 与 预 算 之 间 的 符 合 程 度, 即 差 异 情 况, 以 帮 助 信 息 使 用 者 判 断 政 府 对 预 算 资 金 的 使 用 是 否 符 合 预 算, 是 否 履 行 了 合 法 支 配 公 共 财 政 资 源 的 受 托 责 任 (3) 提 供 政 府 有 关 财 务 资 源 来 源 与 运 用 的 信 息 政 府 应 该 按 照 其 职 能 和 运 营 目 标 合 理 配 置 财 务 资 源 并 按 照 来 源 渠 道 和 相 应 类 别 处 理 所 有 的 资 源 流 入 与 企 业 不 同 的 是 政 府 组 织 的 出 发 点 不 是 获 利, 而 是 为 社 会 公 众 提 供 一 定 水 平 的 公 共 服 务, 使 用 者 关 注 的 是 政 府 如 何 获 得 资 源 以 及 如 何 使 用 (4) 提 供 政 府 在 一 定 时 点 的 资 产 负 债 状 况 政 府 资 产 代 表 着 政 府 未 来 的 服 务 潜 力, 主 要 来 源 于 当 期 流 人 的 和 以 往 形 成 的 分 析 政 府 财 务 资 源 的 来 源 渠 道 财 务 资 源 的 质 量 以 及 财 务 资 源 结 构, 能 够 有 效 评 价 政 府 持 续 提 供 服 务 的 能 力 负 债 意 味 着 政 府 拥 有 和 控 制 的 不 受 流 出 限 制 的 资 源 数 量 的 减 少, 使 用 者 不 但 关 心 契 约 规 定 的 政 府 显 性 义 务, 同 样 也 关 心 其 承 担 的 各 种 隐 性 义 务, 因 为 他 们 都 代 表 了 未 来 政 府 资 源 的 流 出 方 向 和 金 额 净 资 产 的 增 减 变 动 代 表 了 国 家 财 富 的 积 累 状 况, 在 一 定 程 度 上 代 表 了 政 府 对 公 共 财 政 资 源 运 营 的 效 果 (5) 提 供 政 府 运 营 成 本 和 服 务 成 本 方 面 的 信 息 政 府 运 营 成 本 可 以 帮 助 信 息 使 用 者 评 价 政 府 的 运 营 业 绩 并 以 此 来 判 断 政 府 的 受 托 业 绩 政 府 运 营 成 本 信 息 和 其 他 方 面 的 信 息 合 并 起 来. 应 该 能 够 帮 助 使 用 者 确 定 政 府 活 动 的 经 济 性 经 济 效 率 和 效 果, 并 有 助 于 使 用 者 做 出 筹 资 决 策 或 投 资 决 策 (6) 提 供 有 助 于 预 测 政 府 ( 部 门 ) 运 营 相 关 风 险 和 不 确 定 性 的 信 息 这 类 信 息 将 主 要 包 括 政 府 长 期 负 债 的 增 减 变 动 信 息 预 计 负 债 和 或 有 负 债 信 息 政 府 的 承 诺 事 项 以 及 未 来 将 要 发 生 的 大 额 支 出 等 由 于 这 些 信 息 的 具 体 数 据 在 确 认 方 面 的 224

235 困 难, 除 了 可 以 明 确 判 断 的 事 项 以 外, 还 有 助 于 揭 示 政 府 财 政 风 险 的 信 息 将 反 映 在 政 府 财 务 报 告 的 附 注 和 其 他 文 字 说 明 中 积 极 推 进 基 层 参 与 式 预 算 改 革 1. 全 面 推 广 预 算 报 告 解 读 的 知 识 在 公 开 更 多 数 据 与 细 节 的 同 时, 预 算 公 开 应 当 努 力 让 公 众 看 得 懂 财 政 预 算 本 身 是 很 专 业 的 东 西, 包 括 它 的 各 种 项 目 的 设 置 都 有 其 自 身 规 律, 如 果 不 做 出 必 要 的 解 释 说 明, 这 些 数 据 在 公 众 面 前 很 可 能 就 是 一 堆 冷 冰 冰 的 数 字 在 国 外 有 专 门 的 非 政 府 组 织 根 据 自 己 的 方 法 对 政 府 编 制 的 预 算 进 行 详 细 的 分 析 再 提 供 给 媒 体 和 议 会, 而 我 国 尚 不 具 备 这 种 民 间 智 库 组 织 要 想 解 决 看 懂 预 算 数 据 的 问 题, 需 要 社 会 和 政 府 两 方 面 的 协 同 努 力 从 公 众 这 方 面 讲, 掌 握 必 要 的 财 政 预 算 常 识 自 然 会 对 行 使 权 利 大 有 裨 益, 公 益 机 构 的 辅 助 与 解 读 同 样 会 有 所 帮 助 就 政 府 部 门 而 言, 使 专 业 数 据 通 俗 化 的 探 索 有 待 加 强 可 以 考 虑 的 思 路 是, 由 各 级 立 法 监 督 机 构 组 织 政 府 预 算 部 门 与 有 关 专 家 学 者, 对 各 级 对 详 细 信 息 详 细 信 息 详 细 信 息 性 质 自 愿 旁 听 公 民 开 展 政 府 预 算 管 理 知 识 讲 座, 推 动 政 府 预 算 审 查 与 预 算 报 告 解 读 的 普 及 读 物 的 出 版, 以 全 面 提 高 社 会 公 众 的 预 算 知 识, 从 而 提 高 参 与 预 算 的 积 极 性 2. 对 社 会 公 众 及 新 闻 媒 体 的 反 馈 与 要 求 给 予 积 极 回 应 预 算 公 开 不 是 一 个 一 公 开 就 了 事 的 单 向 过 程, 而 应 当 成 为 一 个 双 向 的 互 动 过 程 政 府 在 依 法 公 开 相 关 事 项 与 数 据 的 同 时, 还 要 对 社 会 公 众 及 新 闻 媒 体 的 反 馈 与 要 求 给 予 积 极 回 应 公 众 申 请 的 公 开 内 容, 只 要 不 与 保 密 法 规 产 生 冲 突, 就 应 当 及 时 予 以 公 开, 作 为 对 政 府 自 上 而 下 主 动 公 开 的 有 益 补 充 2010 年 一 些 部 门 的 预 算 公 开 之 后, 社 会 对 其 中 住 房 保 障 支 出 行 政 支 出 过 高 等 问 题 提 出 了 质 疑 面 对 这 些 质 疑, 有 关 方 面 有 必 要 及 时 作 出 回 应, 或 解 释 其 中 原 因, 或 公 布 改 进 措 施, 这 都 是 财 政 公 开 的 必 要 环 节 惟 有 双 方 互 动 起 来, 民 众 对 财 政 支 出 的 知 情 参 与 表 达 监 督 诸 项 权 利 才 更 有 望 落 到 实 处 225

236 附 录 1: 河 南 省 焦 作 市 公 共 财 政 改 革 调 研 报 告 焦 作 概 况 焦 作 市 位 处 河 南 省 西 北 部, 人 口 361 万, 面 积 4071 平 方 公 里 经 过 30 多 年 的 发 展, 这 个 昔 日 的 煤 城 已 经 发 展 成 为 中 原 地 区 重 要 的 新 兴 工 业 和 旅 游 城 市, 初 步 实 现 了 黑 色 主 题 到 绿 色 印 象 的 转 型 2010 年 其 实 现 GDP 亿 元, 财 政 一 般 预 算 收 入 63.3 亿 元 1998 年 以 来, 按 照 我 国 公 共 财 政 建 设 的 战 略 目 标 和 总 体 要 求, 焦 作 财 政 恪 守 公 共 权 力 属 于 人 民, 公 共 财 政 服 务 人 民, 为 民 理 财 善 政, 权 力 就 是 责 任 的 工 作 理 念, 以 制 度 完 整 统 一 操 作 规 范 透 明 结 果 绩 效 导 向 为 主 要 内 容 改 革 预 算 管 理, 以 科 学 发 展 精 细 管 理 民 主 理 财 为 基 本 目 标 建 设 地 方 特 色 财 政, 促 进 了 经 济 社 会 协 调 发 展 和 基 层 民 主 进 步, 取 得 了 理 性 实 践 和 制 度 创 新 的 综 合 成 效 焦 作 市 财 政 局 连 续 荣 获 全 国 文 明 单 位 和 全 国 财 政 系 统 先 进 集 体, 荣 获 全 国 青 年 文 明 号 巾 帼 英 雄 岗 三 八 红 旗 集 体 等 国 字 号 荣 誉, 焦 作 公 共 财 政 的 做 法 和 效 果, 受 到 中 央 领 导 充 分 肯 定 和 高 度 重 视, 新 华 社 人 民 日 报 中 央 电 视 台 瞭 望 南 方 周 末 新 华 网 人 民 网 凤 凰 网 等 20 多 家 主 要 媒 体 进 行 了 全 方 位 跟 进 报 道, 美 国 欧 盟 英 国 南 非 香 港 等 国 家 和 地 区 的 专 家 学 者 多 次 到 焦 作 考 察 交 流, 被 业 内 人 士 誉 为 中 国 地 方 公 共 财 政 改 革 的 标 杆 和 样 本 一 焦 作 公 共 财 政 改 革 的 主 要 内 容 焦 作 财 政 坚 持 以 人 为 本 从 实 际 出 发, 敢 想 会 干, 运 筹 谋 划, 理 性 运 作, 把 财 政 预 算 的 完 整 统 一 规 范 透 明 和 民 主 绩 效 作 为 基 本 内 涵 不 断 创 新 补 缺, 坚 持 不 懈 地 推 进 各 项 改 革 措 施, 积 极 稳 妥 地 走 出 了 一 条 内 外 统 一 分 权 制 衡 阳 光 透 明 和 民 主 参 与 的 焦 作 地 方 财 政 预 算 改 革 新 路 子 ( 一 ) 主 要 做 法 1. 内 外 统 一 的 综 合 预 算 1998 年, 焦 作 财 政 率 先 实 行 政 府 会 计 和 部 门 预 算 零 基 预 算 综 合 预 算 改 226

237 革 探 索 一 是 会 计 制 度 改 革, 同 年, 焦 作 市 政 府 出 台 了 会 计 建 帐 监 管 暂 行 办 法 和 实 行 政 府 会 计 制 度 改 革 的 一 系 列 地 方 法 规 制 度, 从 体 制 机 制 和 制 度 创 新 的 历 史 高 度, 建 立 了 公 共 财 政 综 合 改 革 的 基 层 网 络 基 础 要 素 和 操 作 平 台, 立 竿 见 影, 取 得 了 管 住 会 计, 不 做 假 账, 财 政 资 金 全 部 入 笼 的 第 一 步 明 显 效 果 二 是 部 门 预 算,1999 年, 焦 作 市 出 台 了 关 于 改 革 预 算 管 理 推 进 依 法 理 财 的 实 施 意 见 2000 年 初, 出 台 了 关 于 市 直 行 政 事 业 单 位 公 用 经 费 的 核 定 意 见 市 本 级 财 政 生 产 建 设 和 事 业 发 展 支 出 基 金 及 市 长 切 块 资 金 使 用 管 理 意 见, 为 推 行 部 门 预 算 提 供 制 度 保 障 三 是 零 基 预 算,2001 年 3 月, 按 照 零 基 预 算 一 个 部 门 一 本 预 算 基 本 支 出 和 项 目 支 出 分 列 编 制 等 原 则, 一 次 编 制 完 成 了 市 本 级 120 个 部 门 216 个 单 位 的 部 门 预 算, 并 将 农 业 教 育 民 政 三 个 部 门 的 部 门 预 算 提 交 市 人 大 会 议 进 行 审 议, 成 功 迈 出 了 预 算 改 革 的 第 一 步 在 推 行 部 门 预 算 过 程 中, 作 为 改 革 突 破 口 的 会 计 制 度 改 革 成 为 关 联 度 很 高 的 基 础 要 素 2000 年 3 月, 市 直 251 家 预 算 单 位 全 部 纳 入 14 个 会 计 工 作 站 统 一 管 理, 从 人 员 机 构 基 础 资 料 管 理 体 制 等 方 面, 保 证 了 部 门 预 算 一 次 编 制 成 功 四 是 综 合 预 算, 综 合 预 算 是 焦 作 前 期 会 计 改 革 部 门 预 算 非 税 改 革 国 库 收 支 政 府 采 购 等 财 政 综 合 改 革 的 必 然 结 果 2001 年 3 月, 从 深 化 收 支 两 条 线 改 革 入 手, 取 消 全 部 收 入 过 渡 户, 所 有 预 算 外 资 金 统 一 纳 入 非 税 专 户 进 行 管 理, 将 非 税 收 入 管 理 融 入 部 门 预 算 同 年 6 月, 以 国 库 管 理 制 度 改 革 为 保 障, 成 立 财 政 支 出 管 理 中 心, 对 国 库 资 金 财 政 专 户 资 金 和 财 政 内 部 资 金 实 行 统 一 核 算, 统 一 拨 付, 一 个 漏 斗 出 钱 2003 年 焦 作 财 政 局 发 挥 政 府 采 购 制 度 改 革 对 预 算 编 制 促 进 作 用, 建 立 政 府 采 购 机 构, 把 财 政 支 出 预 算 细 化 到 具 体 项 目, 并 逐 步 推 进 政 府 采 购 预 算 与 部 门 预 算 同 步 布 置 同 步 上 报 同 步 审 核 同 时 汇 总 同 步 批 复 同 步 执 行 的 六 同 步 管 理 模 式 以 综 合 预 算 为 核 心 各 项 改 革 衔 接 配 套 的 共 同 作 用 下, 预 算 编 制 实 现 了 五 个 一 : 一 是 所 有 财 政 专 户 供 应 经 费 的 单 位 全 部 纳 入 部 门 预 算 管 理, 做 到 一 步 到 位 ; 二 是 非 税 收 入 的 收 支 预 算, 做 到 年 初 一 次 性 核 定 ; 三 是 取 消 预 算 外 的 特 殊 化, 公 用 经 费 按 一 个 标 准 供 应 ; 四 是 统 一 预 算 内 外 经 费, 按 部 门 预 算 一 个 口 径 进 行 支 付 ; 五 是 预 算 单 位 预 算 内 外 经 费, 统 一 编 入 一 本 预 算, 努 力 实 现 综 合 预 算 的 完 整 性 和 科 学 性 2. 分 权 制 衡 的 机 制 创 新 227

238 根 据 党 的 十 七 大 提 出 的 深 化 预 算 制 度 改 革, 强 化 预 算 管 理 和 监 督 的 公 共 财 政 建 设 新 要 求, 焦 作 财 政 在 原 来 综 合 预 算 改 革 的 基 础 上, 又 向 更 高 的 目 标 和 更 深 的 层 次 迈 进 一 是 四 权 分 离 以 转 变 财 政 职 能 规 范 权 力 运 行 改 革 为 核 心 2007 年 5 月, 焦 作 财 政 成 立 了 预 算 编 制 局 和 预 算 执 行 局, 并 与 原 有 的 预 算 监 督 局 绩 效 评 价 中 心 有 效 衔 接, 形 成 了 财 政 预 算 编 制 执 行 监 督 评 价 分 离 操 作 权 力 制 衡 机 制 各 机 构 在 各 自 行 使 职 能 的 基 础 上, 建 立 权 责 明 晰 各 司 其 职 的 分 权 体 系, 形 成 重 大 事 项 审 理 机 制 协 作 制 约 机 制 和 监 督 反 馈 机 制 二 是 大 办 制 四 权 分 离 改 革 关 键 是 具 体 操 作, 必 须 具 备 运 行 条 件 和 机 制 保 障 2008 年 3 月, 按 照 科 学 统 一 提 高 绩 效 的 原 则, 焦 作 财 政 局 根 据 工 作 需 要 整 合 业 务 职 能, 优 化 人 员 配 置, 实 行 扁 平 化 大 办 公 管 理 模 式 和 运 行 机 制, 建 立 了 适 时 适 度 适 宜 有 效 跨 越 领 导 分 工 和 科 室 界 限 的 大 办 公 室, 切 实 做 到 决 策 科 学 执 行 顺 畅 监 督 有 力, 降 低 行 政 成 本, 提 高 财 政 绩 效 三 是 复 式 预 算,2003 年, 从 制 约 和 影 响 地 方 发 展 的 政 府 债 务 问 题 入 手, 开 始 对 全 市 政 府 债 务 归 口 统 一 管 理 2004 年, 开 始 编 制 市 级 政 府 债 务 预 算,2008 年 开 始 全 面 编 制 复 式 预 算 市 政 府 出 台 包 括 经 常 性 预 算 政 府 债 务 预 算 国 有 资 本 经 营 预 算 社 会 保 障 预 算 土 地 出 让 权 收 支 预 算 编 制 管 理 等 一 系 列 文 件, 同 时 财 政 出 台 具 体 的 预 算 编 制 指 导 意 见 和 编 制 规 范 从 2008 年 起, 将 复 式 预 算 与 部 门 预 算 编 制 共 同 安 排, 一 起 布 置, 编 制 完 成 社 保 预 算 政 府 债 务 预 算 和 国 有 资 本 经 营 预 算 等 八 项 预 算 2009 年, 焦 作 财 政 局 与 中 国 发 展 研 究 基 金 会 开 展 合 作, 开 始 试 编 性 别 反 应 预 算 通 过 这 些 措 施, 预 算 管 理 的 精 细 化 程 度 明 显 提 升 3. 民 主 公 开 的 阳 光 预 算 怎 样 花 钱 更 好 地 体 现 人 民 意 愿, 让 人 民 的 钱 更 好 地 为 人 民 谋 利 益, 成 为 焦 作 财 政 预 算 改 革 新 的 亮 点 一 是 参 与 式 预 算 参 与 式 预 算 是 指 在 财 政 预 算 中 引 入 项 目 公 示 网 民 投 票 专 家 论 证 社 会 听 证 人 大 审 查 信 息 公 开 等 一 系 列 科 学 民 主 依 法 公 开 透 明 监 督 的 社 会 公 众 参 与 程 序 2004 年, 焦 作 首 开 财 政 项 目 社 会 听 证 先 河, 对 市 水 利 局 市 司 法 局 市 卫 生 局 和 焦 作 大 学 四 个 部 门 预 算 进 行 听 证, 实 况 记 录 原 汁 原 味 地 被 财 政 部 财 科 所 刊 发 2007 年 以 来, 借 鉴 浙 江 温 岭 等 地 财 政 部 门 先 进 做 法, 焦 作 财 政 出 台 一 系 列 文 件, 进 一 步 健 全 完 善 预 算 程 序 和 办 法, 推 行 参 与 式 改 革 主 要 做 法 是 :(1) 项 228

239 目 公 示 市 委 市 政 府 将 为 民 办 实 事 项 目 通 过 媒 体 网 络 等 形 式 进 行 项 目 公 示, 公 开 征 集 意 见 (2) 专 家 论 证 聘 请 专 家 学 者 对 市 委 市 政 府 涉 及 民 生 发 展 的 重 点 项 目 和 重 大 资 金 安 排 开 展 论 证, 汇 总 意 见, 形 成 论 证 报 告, 作 为 科 学 编 制 部 门 预 算 的 重 要 参 考 和 依 据 (3) 社 会 听 证 邀 请 社 会 行 风 评 议 代 表 行 政 监 督 员 及 相 关 社 会 人 士 对 部 门 预 算 中 的 重 点 预 算 项 目 进 行 听 证, 提 出 听 证 意 见 报 市 政 府 参 考 决 定 (4) 人 大 审 查 人 大 常 委 会 选 择 部 分 市 直 单 位 初 审, 组 织 人 大 代 表 对 预 算 单 位 预 算 执 行 和 部 门 预 算 情 况 公 开 审 查, 就 百 姓 关 注 的 热 点 难 点 问 题 进 行 提 出 建 设 性 的 意 见 和 建 议 二 是 预 算 信 息 公 开 焦 作 财 政 预 算 信 息 公 开 经 历 了 从 内 到 外, 从 部 分 到 全 部 的 渐 进 过 程 早 在 2002 年, 焦 作 财 政 就 将 预 算 大 本 放 置 在 财 政 服 务 大 厅 会 计 站 窗 口, 供 预 算 单 位 查 询 ; 在 人 代 会 期 间, 在 公 众 场 所 放 置 预 算 资 料, 供 人 大 代 表 和 政 协 委 员 查 看 2007 年 以 来, 扩 大 信 息 公 开 范 围 和 内 容, 在 行 政 服 务 中 心 财 政 服 务 大 厅 会 计 核 算 中 心 产 权 交 易 市 场 等 财 政 服 务 窗 口, 通 过 电 子 屏 触 摸 屏 和 文 本 资 料 查 看 部 门 预 算 复 式 预 算 资 料, 在 焦 作 财 政 信 息 网 上 能 够 查 询 有 关 预 算 资 料 和 工 资 等 财 政 财 务 公 开 信 息 在 广 场 火 车 站 等 人 群 集 散 的 地 方 设 立 电 子 屏 幕, 与 报 社 电 视 台 等 新 闻 单 位 联 合 开 展 公 共 财 政 与 百 姓 生 活 行 风 热 线 网 络 直 播 等 公 共 财 政 宣 传, 及 时 有 效 地 把 事 关 民 生 的 财 政 支 出 动 态 变 化 情 况 向 社 会 公 示, 自 觉 接 受 人 民 群 众 和 社 会 舆 论 的 监 督 同 时, 在 焦 作 市 财 政 局 的 门 户 网 站 上, 社 会 公 众 可 以 通 过 财 经 沙 盘 轻 松 地 了 解 各 类 政 策 预 算 管 理 资 金 等 综 合 信 息, 为 各 预 算 单 位 提 供 了 部 门 预 算 集 中 支 付 单 位 财 务 统 发 工 资 等 信 息 支 撑 三 是 预 算 绩 效 管 理 2008 年, 焦 作 市 制 定 出 台 焦 作 市 财 政 支 出 绩 效 评 价 实 施 办 法, 科 学 设 计 并 充 实 完 善 了 财 政 支 出 绩 效 评 价 指 标 体 系, 建 立 了 大 办 制 管 理 和 内 部 协 调 工 作 制 度 特 别 是 在 绩 效 评 价 中 引 入 了 独 立 客 观 的 第 三 方 参 与 机 制, 充 分 发 挥 中 介 机 构 和 专 家 在 财 政 支 出 绩 效 评 价 工 作 中 的 作 用 2008 年 8 月, 公 共 预 算 与 政 府 绩 效 管 理 论 坛 在 焦 作 召 开, 国 务 院 发 展 研 究 中 心 中 国 发 展 研 究 基 金 会 财 政 部 财 科 所 和 国 内 外 40 多 名 专 家 学 者 云 集 焦 作, 开 展 研 讨 并 实 地 考 察 指 导 焦 作 实 践 ( 二 ) 焦 作 公 共 财 政 改 革 的 启 迪 229

240 中 国 公 共 财 政 改 革 的 探 索 率 先 从 地 方 兴 起, 焦 作 市 作 为 这 项 改 革 试 验 田 的 开 拓 者, 收 获 诸 多 有 益 的 启 迪 启 迪 之 一, 树 立 为 民 理 财 的 思 想 是 核 心 焦 作 市 每 项 重 大 财 政 改 革 措 施 出 台, 都 要 经 过 一 系 列 周 密 设 计 深 入 细 致 广 集 民 意 的 开 放 式 调 研 论 证, 按 照 公 共 权 力 属 于 人 民, 公 共 财 政 服 务 人 民, 为 民 理 财 善 政, 权 力 就 是 责 任 的 改 革 思 路 围 绕 实 现 基 础 公 共 服 务 均 等 化 的 目 标, 做 到 发 展 为 了 人 民, 发 展 依 靠 人 民, 发 展 成 果 由 人 民 共 享 财 政 改 革 说 到 底 是 利 益 格 局 的 调 整, 其 中 最 大 的 受 益 者 是 老 百 姓 政 府 由 于 可 支 配 财 力 增 加, 从 而 加 大 了 对 公 共 设 施 和 社 会 保 障 的 投 入, 百 姓 得 到 实 惠 财 政 工 作 的 每 一 次 创 新, 都 是 对 政 治 经 济 社 会 和 谐 发 展 的 一 次 有 力 推 动, 也 是 公 共 财 政 实 现 服 务 均 等 化 不 可 或 缺 的 技 术 手 段 焦 作 财 政 最 大 限 度 地 向 民 众 公 开, 政 府 的 支 出 在 大 众 瞩 目 之 下, 预 算 单 位 的 预 算 意 识 逐 渐 加 强, 政 府 花 钱 就 是 责 任 的 共 识 日 渐 形 成 政 府 广 集 民 意 群 众 广 泛 参 与 政 府 与 社 会 公 众 展 开 对 话 等 生 动 活 泼 的 政 务 公 开 方 式 保 障 了 不 同 群 体 的 利 益 需 求 和 政 治 诉 求 的 表 达, 促 进 了 政 府 科 学 决 策 水 平 和 资 源 配 置 效 率 的 不 断 提 高, 让 有 限 的 财 政 资 金 投 入 到 群 众 最 需 要 的 公 共 项 目 上, 做 到 了 用 老 百 姓 的 钱 办 老 百 姓 的 事 焦 作 市 通 过 优 化 财 政 支 出 结 构, 加 大 义 务 教 育 饮 水 安 全 公 共 卫 生 等 基 本 公 共 服 务 投 入, 让 广 大 人 民 群 众 真 正 享 受 到 了 更 多 的 改 革 成 果 和 经 济 实 惠 如 焦 作 市 近 五 年 来, 农 村 自 来 水 建 设 增 加 了 44.6%, 相 当 于 前 十 年 总 和 的 93% 同 时,90% 的 城 市 居 民 感 受 公 共 卫 生 明 显 改 善 文 化 站 所 等 全 部 覆 盖 城 乡, 基 本 公 共 服 务 的 范 围 和 水 平 有 了 质 的 改 善 和 提 升 启 迪 之 二, 打 造 阳 光 财 政 的 制 度 是 本 质 围 绕 党 的 十 七 大 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 和 主 体 功 能 区 建 设, 深 化 公 共 财 政 改 革 的 目 标 要 求, 焦 作 财 政 扎 实 推 进 内 部 分 权 制 衡 外 部 广 泛 参 与 的 新 的 改 革 措 施, 实 践 和 探 索 着 建 设 阳 光 财 政 透 明 财 政 提 高 政 府 财 政 管 理 绩 效 促 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 等 一 系 列 财 政 管 理 创 新 方 式 公 共 财 政 体 系 建 设 需 要 建 立 一 个 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 要 求 制 度 完 备 直 达 民 众 的 财 政 信 息 公 开 体 制 一 是 依 法 公 开, 凡 法 律 法 规 规 章 和 有 关 政 策 规 定 应 向 社 会 公 开 的 财 政 信 息, 必 须 实 行 公 开 ; 二 是 真 实 完 整, 向 社 会 公 开 的 财 政 信 息, 必 须 做 到 内 容 真 实 可 信 完 整 准 确 ; 三 是 注 重 实 效, 坚 持 一 切 从 实 际 出 发, 做 到 财 政 信 息 公 开 与 实 际 效 果 相 统 一, 力 避 形 式 主 义 ; 四 是 服 230

241 务 社 会, 着 力 转 变 工 作 观 念, 改 进 机 关 作 风, 通 过 财 政 信 息 公 开, 认 真 履 行 好 财 政 工 作 职 能 ; 五 是 便 于 监 督, 在 公 开 的 内 容 和 形 式 上 既 要 使 人 民 群 众 知 情, 又 要 让 人 民 群 众 更 好 监 督 焦 作 市 自 主 研 发 的 财 经 沙 盘 成 为 阳 光 财 政 的 信 息 化 管 理 平 台, 为 社 会 公 众 提 供 基 础 信 息 服 务 推 进 政 治 民 主, 打 造 阳 光 财 政 让 更 多 的 社 会 公 众 参 与 到 公 共 财 政 预 算 决 策 和 预 算 监 督 的 过 程 中, 既 是 理 财 分 权 的 过 程, 也 是 将 权 利 关 进 笼 子 的 过 程, 是 法 制 化 民 主 化 的 过 程, 让 纳 税 人 的 钱 花 得 公 开 透 明 安 全 有 效, 让 人 民 的 政 府 更 好 地 为 人 民 谋 利 益, 真 正 为 财 政 体 制 改 革 创 造 一 个 良 好 的 法 制 环 境 和 制 度 保 障 阳 光 财 政 不 仅 保 证 了 公 众 的 知 情 权, 而 且 引 入 了 公 众 对 政 府 财 政 的 监 督 据 焦 作 纪 委 和 检 查 机 关 统 计,1999 年 以 来, 全 市 领 导 干 部 经 济 犯 罪 立 案 总 数 涉 案 金 额 均 大 幅 下 降, 从 1997 年 的 8 起 万 元 下 降 到 2009 年 2 起 13 万 元 启 迪 之 三, 培 养 敢 想 会 干 的 人 才 是 关 键 焦 作 公 共 财 政 改 革 敢 为 天 下 先 的 实 践 表 明, 这 里 有 一 支 特 别 注 重 学 习 注 重 研 究 注 重 实 践 注 重 应 用 的 政 府 理 财 团 队 他 们 不 仅 具 备 较 深 的 理 论 基 础 和 思 想 底 蕴, 而 且 具 有 较 强 的 实 践 经 验 和 运 作 能 力, 从 理 论 和 实 践 层 面 的 结 合 上, 不 断 提 出 财 政 改 革 与 发 展 的 思 路 和 方 法, 为 党 委 政 府 出 谋 划 策 焦 作 财 政 人 自 主 完 成 的 研 究 报 告 和 学 术 成 果 数 百 项, 其 中 被 评 为 国 家 省 市 社 会 ( 自 然 ) 科 学 优 秀 成 果 奖 上 百 项, 占 全 市 总 奖 项 的 四 分 之 一 他 们 工 学 合 一, 说 到 做 到, 自 己 的 科 研 成 果 首 先 自 己 运 用 实 践, 最 大 化 地 转 为 领 导 决 策 和 制 度 创 新, 直 接 为 焦 作 公 共 财 政 改 革 发 展 注 入 生 机 活 力 和 内 生 动 力 焦 作 市 财 政 局 党 组 织 是 全 市 学 习 型 先 进 党 组 织, 市 财 政 会 计 学 会 是 连 续 多 年 的 先 进 社 会 团 体, 特 别 是 焦 作 市 财 政 局 局 长 党 组 书 记 申 相 臣, 是 大 家 公 认 的 学 习 型 专 家 型 创 新 性 领 导, 他 勤 奋 好 学, 善 于 思 考, 埋 头 实 干, 从 理 论 和 实 践 的 结 合 上, 亲 自 撰 写 并 在 省 级 以 上 报 纸 杂 志 和 网 络 媒 体 发 表 论 180 多 篇, 正 式 出 版 专 著 6 本, 获 得 省 级 以 上 科 研 成 果 奖 20 多 项, 为 焦 作 公 共 财 政 改 革 发 展 创 造 了 许 多 理 论 成 果 和 实 践 条 件 他 提 出 思 路 融 入 实 际,2010 年 由 他 撰 著 经 济 科 学 出 版 社 出 版 的 财 经 沙 盘 地 方 财 政 综 合 管 理 与 决 策 支 持 系 统 实 证 研 究 一 书, 入 选 新 浪 中 国 好 书 榜, 为 改 革 创 新 提 供 了 现 代 技 术 支 撑 作 为 地 方 财 政, 焦 作 还 承 担 并 完 成 了 全 国 财 政 系 统 一 些 重 大 科 研 课 题, 多 次 获 得 奖 励 基 于 焦 作 财 政 的 科 研 成 果 和 改 革 实 践,2008 年 财 政 部 财 科 所 与 焦 作 市 财 政 局 合 作, 231

242 共 同 建 立 了 全 国 首 家 地 市 级 财 政 科 研 基 地, 成 为 中 国 地 方 政 府 公 共 财 政 改 革 先 行 先 试 的 样 本 启 迪 之 四, 赢 得 领 导 重 视 和 群 众 支 持 是 基 础 中 国 公 共 财 政 改 革 的 奇 迹 为 何 能 在 焦 作 显 现? 众 多 答 案 中, 最 基 本 的 是 得 益 于 焦 作 市 委 市 政 府 的 坚 强 领 导 和 人 民 群 众 的 大 力 支 持 从 焦 作 市 的 公 共 财 政 改 革 起 步 至 今, 市 里 换 了 几 届 领 导, 但 几 任 领 导 都 把 财 政 作 为 推 动 经 济 社 会 发 展 过 程 中 的 重 要 调 控 手 段 和 有 效 措 施, 及 时 出 台 支 持 财 政 改 革 发 展 的 政 策 和 措 施, 形 成 了 有 力 的 政 策 支 持 和 制 度 保 障 财 政 改 革 事 关 全 局, 牵 一 发 而 动 全 身, 必 须 高 度 重 视, 审 慎 把 握, 精 心 操 作 焦 作 市 的 决 策 层 清 醒 地 认 识 到 : 从 焦 作 市 10 多 年 改 革 发 展 实 践 看, 为 民 理 财 善 政 已 经 不 是 单 纯 的 财 政 工 作, 而 是 一 场 发 韧 于 财 政, 并 以 财 政 为 依 托 和 支 撑, 涉 及 经 济 政 治 社 会 和 民 生 的 各 个 层 面, 以 及 思 想 观 念 权 利 体 系 利 益 分 配 的 财 权 变 革 这 种 科 学 谋 划 理 性 实 践 累 积 推 进 式 的 每 项 焦 作 财 政 改 革 创 新, 由 惊 心 动 魄 到 潜 移 默 化, 由 雏 形 浮 现 到 标 杆 示 范, 焦 作 财 政 局 始 终 将 公 共 财 政 与 百 姓 生 活 融 为 一 体, 始 终 把 制 度 创 新 与 理 性 实 践 有 机 结 合, 推 动 了 地 方 经 济 社 会 科 学 发 展, 对 政 府 管 理 效 能 和 运 行 机 制 的 改 革 产 生 了 重 要 影 响 二 参 与 式 预 算 的 焦 作 模 式 参 与 是 预 算 是 指 预 算 资 金 在 分 配 过 程 中 吸 收 公 民 参 与, 使 政 府 的 活 动 选 择 和 资 金 安 排 更 加 符 合 公 民 的 需 求, 以 提 高 政 策 制 定 和 资 金 分 配 的 科 学 性 和 民 主 性 焦 作 参 与 式 预 算 主 要 集 中 在 编 制 环 节, 强 调 在 预 算 资 金 特 别 是 设 计 农 业 教 育 文 化 等 民 生 项 目 的 资 金 安 排 过 程 中, 通 过 公 众 投 票 社 会 听 证 专 家 论 证 等 方 式, 倾 听 民 生 体 察 民 情 尊 重 民 意, 让 预 算 资 金 的 安 排 与 人 民 群 众 的 选 择 达 成 一 致, 不 断 提 高 预 算 资 金 的 使 用 效 益, 为 地 方 经 济 社 会 发 展 提 供 更 好 的 财 力 保 障 其 主 要 做 法 是 : 1. 预 算 公 开 预 算 信 息 公 开 是 公 众 参 与 预 算 的 根 本 前 提, 主 要 有 两 个 特 点 : 一 是 公 开 内 容 全 面 透 彻 2007 年, 在 连 续 多 年 编 制 部 门 预 算 和 试 编 政 府 债 务 预 算 的 基 础 上, 焦 作 市 进 一 步 编 制 了 包 括 政 府 公 共 预 算 社 会 保 障 也 算 政 府 债 务 管 理 政 府 采 购 预 算 政 府 性 基 金 预 算 政 府 投 融 资 预 算 国 有 资 本 经 营 预 算 政 府 非 税 收 入 预 算 社 会 性 别 预 算 在 内 的 9 本 复 式 预 算, 纵 向 到 底, 横 向 到 彼 岸, 真 实 反 232

243 映 所 有 政 府 性 资 金 的 流 向 二 是 公 开 载 体 多 样 便 捷 按 照 方 便 获 取 信 息 群 众 喜 闻 乐 见 的 原 则, 焦 作 市 重 点 抓 好 社 会 服 务 窗 口 网 络 信 息 平 台 新 闻 媒 体 宣 传 公 共 场 作 屏 幕 财 政 文 化 大 院 等 5 个 公 开 媒 体 建 设, 特 别 是 自 主 开 发 设 计 建 设 了 财 经 沙 盘 现 代 财 经 信 息 系 统, 运 用 现 代 科 技 手 段 实 现 一 体 联 网, 形 成 全 方 位 立 体 式 的 财 政 公 开 全 景 图 2. 公 众 投 票 焦 作 市 委 市 政 府 从 2005 年 起, 每 年 实 施 向 社 会 承 诺 办 好 的 十 件 实 事 工 程 ( 后 称 十 项 民 生 工 程 ) 十 项 实 事 工 程 在 项 目 确 定 过 程 中, 设 置 了 民 意 测 评 环 节, 有 社 会 公 众 自 己 投 票 选 择 预 算 项 目 范 围, 确 保 了 用 老 百 姓 的 钱, 办 好 老 百 姓 的 事 社 会 公 众 投 票 具 备 如 下 几 个 特 征 : (1) 项 目 投 票 范 围 主 要 包 括 农 村 基 础 设 施 文 体 教 育 医 疗 卫 生 劳 动 就 业 社 会 保 障 社 会 救 助 扶 贫 开 发 居 民 住 宅 道 路 交 通 广 电 通 信 供 气 供 热 城 市 管 理 环 境 保 护 和 公 共 安 全 等 对 地 方 经 济 和 社 会 发 展 全 局 有 重 大 影 响 与 社 会 公 众 利 益 密 切 相 关 的 项 目 (2) 项 目 投 票 方 式 为 确 保 投 票 结 果 的 客 观 科 学 公 正, 焦 作 市 利 用 政 府 门 户 网 站 开 通 投 票 系 统, 规 定 每 位 公 民 只 能 投 票 一 次, 并 且 设 立 了 征 集 动 态 和 征 集 意 见 两 个 栏 目, 下 设 相 关 文 件 往 年 实 事 投 诉 举 报 建 言 纳 谏 等 子 栏 目, 利 于 社 会 公 众 投 票 时 参 考 借 鉴 和 提 出 意 见 (3) 项 目 投 票 确 定 投 票 时 限 为 10 个 工 作 日, 市 政 府 设 立 的 领 导 小 组 根 据 社 会 公 众 投 票 结 果, 按 排 名 先 后 顺 序 筛 选 出 15 件 实 事, 报 市 政 府 常 务 会 和 市 委 常 委 会 研 究 讨 论, 最 终 确 定 10 件 实 事 向 社 会 公 布 3. 专 家 论 证 从 深 化 预 算 制 度 改 革, 提 高 财 政 项 目 支 出 决 策 的 科 学 性 效 率 性 和 效 益 型 的 角 度 设 计, 焦 作 市 引 入 了 财 政 项 目 专 家 论 证 制 度 2008 年 以 来 每 年 都 要 召 开 多 次 专 家 论 证 会 议, 对 教 育 质 量 奖 出 生 缺 陷 干 预 农 村 和 城 市 社 区 体 育 健 身 工 程 等 具 体 项 目 进 行 论 证 (1) 科 学 配 置 专 家 组 成 员 专 家 组 成 员 包 括 党 委 和 政 府 相 关 部 门 负 责 人 及 专 业 技 术 人 员 ; 人 大 政 协 相 关 专 门 委 员 会 成 员 ; 项 目 相 关 行 业 的 专 家 学 者 ; 科 研 院 所 和 高 等 院 校 专 家 学 者 ; 与 项 目 相 关 的 社 会 事 务 专 家 或 机 构 代 表 特 别 是 人 233

244 大 政 协 相 关 专 家 委 员 会 成 员 河 南 理 工 大 学 等 高 等 院 校 专 家 学 者 的 参 加, 优 化 了 专 家 小 组 的 成 员 结 构, 在 较 低 成 本 控 制 的 前 提 下 保 证 论 证 成 果 的 质 量 (2) 采 取 多 种 论 证 方 式 该 市 专 家 论 证 方 式 主 要 包 括 召 开 专 家 论 证 会 议 组 织 专 家 组 论 证 和 公 开 招 标 论 证 三 种 方 式, 依 据 项 目 重 要 程 度 和 技 术 难 度 分 别 采 取 不 同 方 式, 对 于 需 要 论 证 的 一 般 财 政 项 目, 财 政 部 门 通 过 召 开 专 家 论 证 会 议, 提 出 专 家 意 见 对 于 重 大 或 特 别 重 大 的 财 政 项 目, 财 政 部 门 组 织 专 门 的 专 家 组 进 行 咨 询 论 证 或 面 向 咨 询 评 估 机 构 或 社 会 公 众 公 开 招 标, 征 集 专 家 论 证 报 告 专 家 论 证 会 议 方 式 具 有 组 织 管 理 简 便 易 行 实 施 成 本 较 低 的 优 势, 该 市 较 多 采 取 此 种 方 式 (3) 制 度 保 证 措 施 制 定 相 关 回 避 制 度 和 处 罚 措 施, 保 证 专 家 论 证 结 果 的 客 观 公 正 科 学 合 理 比 如 专 家 本 人 不 得 参 加 专 家 所 在 单 位 报 送 的 项 目 或 者 与 专 家 利 益 相 关 的 项 目 论 证 ; 专 家 组 或 咨 询 评 估 机 构 在 对 项 目 建 议 书 可 行 性 研 究 报 告 初 步 设 计 方 案 等 进 行 论 证 时 弄 虚 作 假 或 者 提 供 的 结 论 意 见 严 重 失 实 的, 严 肃 追 究 责 任 4. 社 会 听 证 财 政 预 算 社 会 听 证 是 指 在 预 算 编 制 过 程 中, 对 申 请 使 用 或 部 分 使 用 政 府 性 资 金 的 预 算 支 出, 通 过 组 织 社 会 听 证 的 形 式, 让 公 众 参 与 在 2004 年 首 次 试 点, 2007 年 以 来 巩 固 深 化 (1) 确 定 财 政 预 算 社 会 听 证 的 范 围 纳 入 社 会 听 证 范 围 的 财 政 项 目 主 要 包 括 : 经 济 社 会 发 展 中 具 有 战 略 意 义 的 重 大 财 政 项 目 ; 党 委 政 府 确 定 的 民 生 工 程 等 财 政 项 目 ; 事 关 人 民 群 众 切 身 利 益 的 劳 动 就 业 社 会 保 障 科 技 教 育 文 化 卫 生 生 态 环 保 等 重 大 财 政 项 目 ; 项 目 申 请 单 位 利 害 关 系 人 提 出 需 听 证 的 财 政 项 目 其 中, 由 利 害 关 系 人 提 出 听 证 项 目 意 义 非 常 重 大, 将 听 证 项 目 选 择 权 交 由 政 府 和 公 众 双 方 协 商 确 定, 不 再 由 政 府 强 制 执 行, 有 利 于 改 变 预 算 编 制 和 项 目 安 排 过 程 中 的 强 势 政 府 弱 势 公 民 现 状 (2) 确 定 参 加 社 会 听 证 的 人 员 参 加 财 政 预 算 社 会 听 证 的 人 员 主 要 包 括 : 听 证 主 持 人 听 证 秘 书 听 证 陈 述 人 和 旁 听 人 其 中, 听 证 陈 述 人 由 项 目 陈 述 人 公 众 陈 述 人 及 专 家 陈 述 人 及 利 害 关 系 人 组 成 项 目 陈 述 人 为 预 算 项 目 部 门 ( 单 位 ) 的 负 责 人 ; 公 众 陈 述 人 为 除 项 目 部 门 ( 单 位 ) 人 员 之 外, 在 本 地 居 住 或 工 作 的 年 234

245 满 18 周 岁 的 社 会 公 众 ; 专 家 陈 述 人 为 与 预 算 项 目 相 关 的 专 业 人 士 ; 利 害 关 系 人 为 与 预 算 项 目 有 切 身 利 益 关 系 的 相 关 单 位 和 社 会 公 众 这 样 设 置 听 证 陈 述 人, 有 利 于 项 目 建 设 方 和 利 害 关 系 人 社 会 公 众 充 分 对 话 沟 通, 同 时 还 能 够 提 供 专 业 技 术 角 度 的 支 持 5. 人 大 审 查 焦 作 市 人 大 实 施 了 在 人 大 会 议 召 开 之 前 由 人 大 常 委 会 公 开 初 审 部 分 部 门 预 算 制 度, 把 人 大 的 预 算 审 查 批 准 检 查 职 权 落 到 了 实 处 (1) 制 定 初 审 方 案 部 门 预 算 初 审 会 议 由 市 人 大 常 委 会 财 政 经 济 工 作 委 员 会 ( 以 下 简 称 财 经 工 委 ) 受 市 人 大 常 委 会 主 任 会 议 委 托 组 织 实 施, 财 经 工 委 邀 请 市 人 大 代 表 有 关 专 家 学 者 共 同 组 成 初 审 工 作 机 构 2008 年 4 月 1 日, 该 市 人 大 组 织 召 开 的 部 门 预 算 初 审 会 议, 邀 请 了 8 名 人 大 代 表 市 财 政 局 审 计 局 领 导 各 所 辖 县 ( 市 ) 区 人 大 常 委 会 相 关 人 员 担 任 初 审 小 组 成 员, 保 证 了 审 查 人 员 的 专 业 性 和 代 表 性 (2) 确 定 被 初 审 部 门 在 确 定 被 初 审 部 门 时, 按 有 法 定 重 点 支 出 的 社 会 普 遍 关 注 的 因 政 策 原 因 导 致 支 出 发 生 较 大 变 化 的 随 机 抽 取 等 原 则 进 行 2008 年 4 月 1 日, 市 人 大 组 织 召 开 的 部 门 预 算 初 审 会 议, 市 人 大 常 委 会 从 2007 年 部 门 预 算 执 行 的 4 个 部 门 和 2008 年 部 门 预 算 有 法 定 重 点 及 民 生 热 点 支 出 的 9 个 部 门 中, 用 票 决 的 形 式 各 推 选 出 2 个, 市 科 技 局 市 商 务 局 市 教 育 局 市 畜 牧 局 被 推 选 为 公 开 初 审 部 门 (3) 拓 宽 审 查 范 围 对 部 门 预 算 草 案 进 行 初 步 审 查 的 主 要 内 容 有 : 是 否 符 合 有 关 法 律 法 规 和 国 家 的 方 针 政 策 ; 是 否 按 照 政 府 收 支 分 类 科 目 编 制, 细 化 到 项 目, 清 晰 透 明 ; 预 算 安 排 是 否 真 实 完 整, 应 纳 入 预 算 的 收 入 是 否 全 部 纳 入 预 算, 有 无 隐 瞒 少 列 收 入 的 情 况 等 2009 年, 市 人 大 对 林 业 局 体 育 局 规 划 局 房 管 局 四 部 门 2009 年 的 部 门 预 算 草 案 开 展 初 步 审 查, 提 出 进 一 步 细 化 专 项 资 金 预 算 ; 集 中 有 限 财 力 改 善 民 生 ; 严 格 控 制 一 般 性 支 出 ; 强 化 预 算 编 制 中 政 府 采 购 预 算 项 目 等 建 议 (4) 审 查 结 果 处 理 财 经 工 委 将 部 门 预 算 草 案 初 步 审 查 意 见 提 交 市 人 大 常 委 会 主 任 会 议, 经 主 任 会 议 同 意 后, 转 交 市 政 府 或 有 关 部 门 研 究 办 理 市 政 府 有 关 部 门 根 据 人 大 审 查 意 见, 将 研 究 办 理 情 况 反 馈 财 经 工 委 235

246 ( 二 ) 基 本 特 点 1. 目 标 明 确 参 与 式 预 算 的 核 心 在 于 增 进 政 府 与 百 姓 之 间 的 沟 通 协 商, 使 预 算 资 金 的 安 排 更 加 符 合 民 心 民 意, 进 而 推 动 人 民 民 主 的 发 展 进 步 人 民 群 众 的 参 与 国 家 治 理 的 权 力 包 括 知 情 权 表 达 权 监 督 权 和 决 策 权 其 中, 知 情 权 是 表 达 权 监 督 权 和 决 策 权 实 现 的 基 础 和 前 提, 这 就 要 求 地 方 政 府 预 算 首 先 是 透 明 的 焦 作 市 的 参 与 式 预 算 是 建 立 在 预 算 完 全 完 整 公 开 的 基 础 上 的, 包 括 政 府 公 共 预 算 社 会 保 障 预 算 政 府 性 基 金 预 算 等 在 内 的 复 式 预 算 以 及 政 府 决 算 通 过 多 种 方 式 向 社 会 公 开, 公 众 具 有 充 分 的 知 情 权 在 此 基 础 上, 社 会 公 众 参 与 十 件 实 事 ( 十 项 民 生 工 程 ) 财 政 项 目 社 会 听 证 部 门 预 算 公 开 初 审 就 具 备 了 相 应 的 材 料 储 备, 能 够 从 全 局 出 发, 提 出 更 具 针 对 性 的 意 见 和 建 议 2. 制 度 建 设 较 为 完 备 制 度 具 有 基 础 性 全 局 性 和 长 期 性 焦 作 市 参 与 式 预 算 的 制 度 建 设 起 步 早 层 次 高 范 围 广 焦 作 市 财 政 局 在 财 政 综 合 改 革 的 基 础 上,2008 年 制 定 出 台 了 焦 作 市 财 政 项 目 公 示 管 理 办 法 焦 作 市 财 政 项 目 专 家 论 证 管 理 办 法 焦 作 市 财 政 预 算 社 会 听 证 管 理 办 法 等 文 件, 规 范 参 与 式 预 算 相 关 工 作 在 多 年 实 践 基 础 上,2011 年, 焦 作 市 人 大 常 委 会 财 经 工 作 委 员 会 制 定 出 台 了 关 于 市 级 部 门 预 算 草 案 初 步 审 查 办 法, 焦 作 市 政 府 以 政 府 办 的 名 义 印 发 了 财 政 项 目 专 家 论 证 管 理 办 法 财 政 预 算 社 会 听 证 管 理 办 法 预 算 信 息 公 开 和 财 政 项 目 公 示 办 法 等 一 系 列 文 件, 为 该 市 公 众 参 与 预 算 提 供 了 法 律 法 规 依 据, 推 动 该 项 工 作 朝 着 科 学 民 主 规 范 的 方 向 深 入 推 进 3. 实 现 途 径 和 方 式 灵 活 多 样 从 途 径 来 看, 该 市 人 大 公 开 初 审 部 门 预 算 财 政 部 门 组 织 专 家 论 证 属 于 间 接 民 主, 公 众 投 票 选 择 十 件 实 事 ( 十 项 民 生 工 程 ) 参 加 社 会 听 证 属 于 直 接 民 主 相 对 而 言, 直 接 民 主 的 方 式 更 加 具 有 现 实 意 义, 在 这 个 过 程 中, 政 府 可 以 与 社 会 公 众 展 开 直 接 对 话, 向 其 解 释 政 府 的 一 些 想 法 和 政 府 的 财 政 现 状, 争 取 公 民 的 理 解 和 支 持, 同 时 社 会 公 众 也 在 这 个 过 程 中 向 政 府 表 达 了 对 政 府 施 政 的 期 望 和 选 择, 通 过 具 体 项 目 和 具 体 意 见 传 达 其 对 政 治 经 济 文 化 社 会 发 展 的 愿 景, 政 府 能 够 以 更 低 的 成 本 更 便 捷 的 通 道 获 取 民 意, 达 成 政 府 与 民 众 对 社 会 发 展 的 共 同 认 知, 形 成 推 动 经 济 社 会 发 展 的 强 大 合 力 从 方 式 来 看, 查 看 预 算 文 本 通 过 互 联 网 投 票 参 加 听 证 会 议 等 多 种 方 式 不 一 而 足, 社 会 公 众 可 以 选 择 有 利 于 自 己 建 言 献 策 的 方 式, 对 预 算 的 编 制 提 出 意 见 和 建 议, 有 236

247 利 于 降 低 该 项 工 作 的 社 会 成 本 ( 三 ) 实 践 应 用 效 果 公 民 参 与 公 共 预 算 这 种 崭 新 的 公 民 监 督 预 算 模 式, 作 为 一 种 新 生 事 物 的 诞 生 和 发 展, 正 是 一 定 的 政 治 经 济 文 化 和 社 会 因 素 相 互 作 用 的 结 果 焦 作 参 与 式 预 算 在 特 定 历 史 条 件 和 地 方 经 济 社 会 环 境 下, 产 生 了 一 定 的 实 践 效 果 1. 适 应 了 科 学 发 展 的 客 观 要 求 财 政 作 为 党 和 政 府 履 行 职 能 的 物 质 基 础 体 制 保 障 政 策 工 具 和 监 管 手 段, 在 推 动 发 展 方 式 转 变 经 济 结 构 调 整 和 谐 社 会 建 设 等 方 面 肩 负 义 不 容 辞 的 责 任 和 义 务 焦 作 将 参 与 式 预 算 与 民 主 政 治 联 系 起 来, 选 择 从 公 共 预 算 切 入 这 样 既 得 到 老 百 姓 支 持 又 容 易 获 得 政 府 认 可, 策 略 上 比 较 中 间 性 的 改 革, 并 逐 步 深 化 财 政 体 制 制 度 和 技 术 等 层 面 改 革, 为 推 动 地 方 政 府 治 理 革 新, 寻 找 可 行 路 径 2. 满 足 了 地 方 经 济 社 会 发 展 的 需 要 2000 年 以 来, 焦 作 市 国 民 经 济 平 稳 较 快 的 发 展, 各 项 社 会 事 业 取 得 新 的 进 步 2010 年 地 区 生 产 总 值 达 到 亿 元, 比 2001 年 增 加 亿 元 ; 城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 元, 比 2001 年 增 加 元 ; 农 村 居 民 人 均 纯 收 入 7512 元, 比 2001 年 增 加 元 ; 普 通 高 校 在 校 生 人, 比 2001 年 增 加 人 在 经 济 持 续 稳 步 增 长 的 同 时, 教 育 科 技 文 化 医 疗 卫 生 事 业 快 速 发 展, 人 民 群 众 参 政 议 政 呼 声 不 断 高 涨 通 过 公 众 参 与 预 算, 建 立 健 全 党 委 政 府 与 社 会 公 众 沟 通 协 商 机 制, 形 成 经 济 社 会 建 设 强 大 合 力, 最 大 限 度 减 少 了 社 会 不 稳 定 不 和 谐 因 素 3. 促 进 了 财 政 改 革 深 化 发 展 焦 作 财 政 自 1999 年 推 行 会 计 集 中 委 派 以 来, 大 刀 阔 斧 地 推 进 部 门 预 算 政 府 采 购 国 库 集 中 支 付 非 税 收 入 统 一 管 理 乡 财 县 管 村 财 乡 监 预 算 公 开 项 目 评 审 复 式 预 算 对 国 有 及 国 有 控 股 企 业 派 驻 财 务 总 监 等 改 革 措 施 在 此 基 础 上, 适 时 启 动 公 民 参 与 预 算 程 序, 引 入 中 间 磋 商 和 科 学 论 证 环 节, 提 高 预 算 资 金 使 用 效 益, 向 绩 效 预 算 方 向 探 索 在 2007 年 特 别 是 党 的 十 七 大 以 来, 又 进 行 了 预 算 编 制 执 行 监 督 和 绩 效 评 价 四 权 分 离, 绩 效 预 算, 财 经 沙 盘 ( 财 政 综 合 管 理 与 决 策 支 持 系 统 ) 和 医 药 卫 生 体 制 改 革 等 试 点 工 作, 体 制 机 制 和 技 术 改 革 创 新 不 断 深 化 4. 推 进 了 民 主 财 政 整 体 进 程 公 众 参 与 民 生 项 目 预 算, 既 是 公 共 财 政 体 系 建 设 和 积 极 探 索 的 进 步, 在 极 大 程 度 上 有 助 于 增 进 政 府 和 民 众 的 互 信, 更 是 在 适 237

248 当 的 时 机 让 社 会 公 众 参 与 整 体 预 算 的 全 进 程 的 探 索 2010 年 1 月 27 日, 焦 作 财 政 局 举 办 的 社 会 听 证 会 上, 参 加 听 证 会 的 社 会 公 众 对 该 市 公 交 系 统 500 万 元 用 于 在 车 内 安 装 GPS 定 位 系 统 提 出 异 议 : 在 焦 作, 公 交 车 的 配 置 水 平 是 每 万 人 7 台 次, 而 国 家 规 定 要 达 到 每 万 人 12 台 次, 焦 作 的 公 交 车 配 置 还 存 在 很 大 缺 口, 在 现 有 车 辆 上 安 装 GPS 属 于 锦 上 添 花, 还 不 如 用 于 购 置 车 辆, 这 样 更 能 发 挥 这 笔 钱 的 效 用 听 证 会 的 结 果, 最 终 把 安 装 GPS 的 这 500 万 元 预 算, 砍 到 了 100 万 元 深 化 和 完 善 预 算 管 理 制 度, 提 高 预 算 完 整 性 和 透 明 度, 强 化 预 算 审 查 与 监 督, 对 于 中 国 政 治 经 济 建 设 和 社 会 民 主 进 步 意 义 重 大 三 基 本 公 共 服 务 发 展 的 焦 作 模 式 河 南 省 焦 作 市 将 经 济 发 展 公 共 财 政 和 基 本 公 共 服 务 相 联 系, 循 环 联 动 协 同 推 进, 使 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 创 新 性 拓 展 性 效 率 性 与 可 持 续 性 相 统 一, 形 成 环 环 相 扣 的 三 元 框 架, 构 建 了 基 本 公 共 服 务 发 展 的 焦 作 模 式 ( 一 ) 构 建 三 元 框 架 财 政 部 科 学 研 究 所 课 题 组 从 财 政 支 出 结 构 农 村 公 共 行 政 能 力 农 村 饮 水 工 程 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 六 个 方 面 对 焦 作 公 共 财 政 改 革 和 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 关 系 进 行 了 研 究, 认 为 焦 作 市 以 公 共 财 政 建 设 为 突 破 口, 以 民 生 为 重 点, 开 展 了 一 系 列 旨 在 提 升 基 本 公 共 服 务 水 平 拓 展 公 共 服 务 范 围 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 重 要 活 动, 服 务 水 平 和 均 等 化 程 度 达 到 了 国 内 或 省 内 先 进 水 平, 形 成 了 新 时 期 基 本 公 共 服 务 的 焦 作 模 式, 即 经 济 发 展 公 共 财 政 和 基 本 公 共 服 务 良 性 循 环 的 三 元 框 架 经 济 发 展 是 公 共 财 政 不 断 壮 大 的 基 础 1998 年 以 来, 焦 作 经 济 建 设 取 得 了 显 著 成 就 在 经 济 良 性 发 展 的 推 动 下, 焦 作 市 公 共 财 政 建 设 也 取 得 了 重 大 突 破 1999 年, 以 实 行 会 计 委 派 制 为 标 志, 开 始 了 长 达 十 多 年 的 公 共 财 政 改 革 年, 围 绕 财 政 核 心 业 务, 陆 续 推 行 了 部 门 预 算 政 府 采 购 国 库 集 中 收 付 非 税 收 入 统 一 管 理 强 化 财 税 监 督 等 财 政 综 合 改 革 年, 又 推 行 了 乡 财 县 管 村 财 乡 监 政 府 采 购 管 办 分 离 财 政 投 资 项 目 评 审 政 府 债 务 预 算 对 国 有 以 及 国 有 控 股 公 司 派 驻 财 务 总 监 等 改 革 措 施 2007 年 以 来, 焦 作 财 政 改 革 进 入 新 时 期, 在 创 新 体 制 机 制 以 及 制 度 方 面 取 得 了 新 进 展 一 是 体 制 创 新, 决 策 监 督 执 行 分 权 制 衡, 建 立 了 财 政 预 算 编 制 执 238

249 行 监 督 评 价 四 权 分 离 的 权 力 制 衡 机 制, 形 成 重 大 事 项 审 理 写 作 制 约 和 监 督 反 馈 机 制 二 是 机 制 创 新, 规 范 流 程 提 高 办 事 效 率 焦 作 建 立 了 财 政 内 部 大 办 制 内 方 外 圆 的 工 作 机 制, 即 围 绕 财 政 发 展 战 略 任 务 和 阶 段 性 工 作 重 点, 按 照 科 学 统 一 提 高 效 率 的 原 则, 适 时 适 度 适 宜 有 效 跨 越 领 导 分 工 和 科 室 界 限, 根 据 工 作 需 要 整 合 业 务 职 能, 优 化 人 员 配 置, 实 行 扁 平 化 大 办 公 管 理 模 式 和 运 行 机 制 三 是 制 度 创 新, 科 学 民 主 公 开 取 信 于 民 一 方 面, 推 行 参 与 式 预 算 在 财 政 预 算 中 引 入 项 目 公 示 民 主 投 票 专 家 论 证 社 会 听 证 人 大 审 查 信 息 公 开 等 一 系 列 社 会 公 众 参 与 程 序, 推 进 参 与 式 改 革 另 一 方 面, 实 行 财 政 信 息 公 开 将 行 政 审 批 财 政 预 算 政 府 采 购 产 权 交 易 等 公 共 财 政 事 项 通 过 财 政 服 务 大 厅 新 闻 媒 体 公 共 场 所 电 子 屏 幕 等 渠 道 向 社 会 公 开, 自 觉 接 受 人 民 群 众 和 社 会 舆 论 的 监 督, 受 到 了 社 会 公 众 的 普 遍 欢 迎 和 好 评 此 外, 还 可 以 在 财 政 局 网 站 上, 通 过 财 政 部 门 自 主 研 发 的 新 型 财 政 综 合 管 理 与 决 策 支 持 系 统 财 经 沙 盘 中 的 各 类 政 策 预 算 管 理 资 金 等 综 合 信 息, 为 各 预 算 单 位 提 供 部 门 预 算 集 中 支 付 等 信 息 支 撑 四 是 结 果 导 向, 全 面 提 升 管 理 绩 效 对 市 委 市 政 府 重 点 建 设 项 目 以 及 农 业 医 疗 卫 生 等 民 生 项 目 推 进 绩 效 重 点 评 价 对 政 府 购 买 服 务 实 行 绩 效 管 理 对 政 府 投 资 十 个 百 分 之 百 抓 绩 效, 所 有 政 府 性 投 资 建 设 项 目 都 要 做 到 百 分 之 百 实 行 科 学 民 主 决 策 遵 循 基 本 建 设 程 序 符 合 国 家 产 业 政 策 公 开 招 标 监 理 监 察 到 位 不 出 质 量 问 题 不 出 安 全 事 故 按 时 竣 工 预 决 算 审 计 到 位 不 拖 欠 工 程 款 和 农 民 工 工 资 一 系 列 公 共 财 政 改 革 为 基 本 公 共 服 务 建 设 与 发 展 提 供 了 坚 实 的 支 撑 财 政 收 入 快 速 增 加 奠 定 了 提 高 政 府 服 务 能 力 的 基 础,2008 年 全 市 一 般 预 算 收 入 达 到 亿 元, 十 年 里 年 均 增 长 15%; 参 与 式 预 算 保 证 了 财 政 资 金 的 投 向, 教 育 社 保 公 共 医 疗 卫 生 文 化 体 育 等 支 出 比 重 不 断 上 升 ; 会 计 委 派 制 强 化 了 财 政 资 金 使 用 的 过 程 管 理, 提 高 了 资 金 使 用 效 率 ; 财 政 投 资 项 目 评 审 机 制 保 证 了 项 目 的 科 学 性 和 效 益 在 经 济 发 展 公 共 财 政 和 基 本 公 共 服 务 的 三 元 框 架 下, 基 本 公 共 服 务 水 平 和 均 等 化 程 度 不 断 提 高 义 务 教 育 水 平 不 断 提 高,2008 年, 全 市 义 务 教 育 阶 段 享 受 免 除 学 杂 费 的 学 生 达 到 万 人, 财 政 拨 付 补 助 资 金 万 元 ; 享 受 免 费 教 科 书 的 学 生 万 人, 财 政 拨 付 补 助 资 金 万 元 ; 农 村 享 受 家 庭 经 济 困 难 寄 宿 生 生 活 费 补 助 的 学 生 1.13 万 人, 财 政 拨 付 补 助 资 金

250 万 元, 补 助 面 达 到 100% 农 村 公 共 文 化 事 业 蓬 勃 发 展, 全 市 102 个 乡 镇 ( 街 道 办 事 处 ) 均 设 有 文 化 站,90% 以 上 的 行 政 村 建 有 文 化 中 心 ; 开 展 百 部 流 动 舞 台 千 场 演 出 送 农 民 等 活 动 ; 实 施 文 化 信 息 资 源 共 享 工 程 试 点, 其 中, 孟 州 沁 阳 温 县 的 县 级 分 中 心 已 建 立 农 村 基 础 设 施 建 设 加 快 推 进, 截 至 2009 年 底, 财 政 部 门 共 筹 集 农 村 安 全 饮 水 工 程 资 金 2.32 亿 元, 分 11 批 投 入 广 大 农 村, 解 决 了 420 个 村 万 人 的 饮 水 安 全 问 题 目 前,80.8% 的 农 户 使 用 上 了 自 来 水, 主 要 以 单 村 集 中 供 水 模 式 提 供 深 水 井 的 地 下 水 农 村 居 民 中 50% 的 受 访 者 评 价 水 质 很 好 或 者 好 2008 年, 全 市 共 投 资 4069 万 元, 建 设 完 成 了 225 个 自 然 村 村 村 通 硬 化 路 项 目, 累 计 路 程 公 里, 在 全 省 率 先 全 部 实 现 了 自 然 村 村 村 通 硬 化 路 ; 投 入 300 万 元 推 进 科 技 网 络 村 村 通 工 程, 已 有 63 个 乡 镇 办 事 处 全 部 建 立 科 技 网 络, 新 增 上 网 行 政 村 ( 社 区 )920 个 尤 其 是 在 社 区 公 共 卫 生 服 务 建 设 方 面, 焦 作 更 是 取 得 了 重 要 突 破, 形 成 了 具 备 较 强 特 色 的 改 革 模 式 ( 二 ) 三 位 一 体 社 区 公 共 卫 生 服 务 模 式 2007 年, 焦 作 市 被 国 务 院 确 定 为 全 国 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 建 设 重 点 联 系 城 市, 财 政 卫 生 等 部 门 以 人 民 群 众 满 不 满 意 为 最 高 标 准, 在 创 新 政 府 购 买 社 区 公 共 卫 生 服 务 建 设 上, 探 索 出 政 府 出 资 购 买 服 务 社 区 卫 生 机 构 提 供 服 务 社 区 居 民 免 费 享 受 服 务 的 三 位 一 体 社 区 公 共 卫 生 服 务 模 式 对 于 社 区 公 共 卫 生 服 务, 财 政 不 怕 花 钱, 财 政 的 钱 就 是 老 百 姓 的 钱, 就 应 用 在 老 百 姓 身 上, 关 键 是 如 何 把 钱 花 好, 减 少 浪 费, 提 高 绩 效, 惠 及 百 姓, 焦 作 市 财 政 局 局 长 申 相 臣 说 过 去 大 量 的 财 政 资 金 投 入 到 公 共 卫 生 机 构 和 人 员 工 资 补 贴 上, 养 人 未 必 办 事, 老 百 姓 并 没 有 真 正 享 受 到 优 质 的 公 共 卫 生 服 务 如 何 把 政 府 投 入 和 人 民 满 意 挂 起 钩 来? 如 何 以 结 果 为 导 向 推 进 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 建 设? 焦 作 财 政 部 门 借 鉴 多 年 来 积 累 的 科 学 化 精 细 化 管 理 的 成 功 经 验, 特 别 是 按 照 财 政 预 算 绩 效 管 理 改 革 的 发 展 方 向, 主 动 提 出 并 力 争 实 现 以 绩 效 为 导 向, 以 结 果 定 支 出, 利 用 现 代 管 理 技 术 手 段, 建 立 社 区 公 共 卫 生 服 务 卡 管 理 制 度, 政 府 出 钱 面 向 社 区 卫 生 服 务 机 构 购 买 基 本 卫 生 服 务, 居 民 凭 社 区 公 共 卫 生 服 务 卡 享 受 规 定 的 基 本 卫 生 服 务 项 目, 中 标 的 定 点 社 区 卫 生 服 务 中 心 凭 服 务 卡 记 录 的 服 务 量 与 财 政 结 算 这 样 在 政 府 居 民 社 区 卫 生 服 务 中 心 之 间 形 成 一 种 信 息 透 明 相 互 制 衡 和 高 效 运 行 状 态, 力 争 收 到 花 钱 值 得 服 务 良 好 群 众 满 意 的 效 果 2008 年 11 月 240

251 起, 焦 作 市 开 始 全 面 推 进 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 改 革 申 相 臣 局 长 将 焦 作 市 的 社 区 公 共 卫 生 服 务 模 式 形 象 地 概 括 为 花 了 一 笔 钱, 织 了 一 张 网, 立 了 一 个 户, 办 了 一 张 卡, 设 了 一 条 线, 记 了 一 本 账, 走 出 一 条 路 1. 花 了 一 笔 钱 财 力 保 障 是 社 区 公 共 卫 生 服 务 建 设 的 基 础 各 级 财 政 加 大 投 入, 除 中 央 和 省 财 政 支 持 外, 市 区 两 级 财 政 分 别 按 照 每 人 每 年 5 元 的 标 准 安 排 公 共 卫 生 服 务 经 费, 人 均 达 到 22 元 2007 年 投 入 795 万 元,2008 年 投 入 1370 万 元,2009 年 已 投 入 1316 万 元, 三 年 累 计 投 入 3481 万 元, 为 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 建 设 提 供 了 有 力 的 财 力 保 障 同 时, 按 照 国 务 院 有 关 文 件 要 求, 落 实 了 社 区 公 共 卫 生 服 务 经 费 房 屋 修 缮 基 本 设 备 配 置 人 员 培 训 和 离 退 休 人 员 经 费 以 及 固 定 资 产 投 资 的 政 府 补 助 政 策 2. 织 了 一 张 网 按 照 公 开 公 正 择 优 原 则 确 定 社 区 公 共 卫 生 服 务 机 构, 在 原 有 社 区 卫 生 服 务 网 络 的 基 础 上, 按 照 15 分 钟 步 行 圈 的 要 求, 将 5 个 城 区 重 新 规 划 设 置 为 42 个 社 区 卫 生 服 务 中 心 社 区 卫 生 服 务 中 心 的 举 办 权 全 部 面 向 社 会 公 开 招 标, 鼓 励 引 导 市 级 医 疗 机 构 和 企 事 业 单 位 职 工 医 院 共 同 投 资 或 转 型 为 社 区 卫 生 服 务 中 心 经 公 开 招 标,19 所 政 府 举 办 21 所 企 事 业 单 位 举 办 2 所 民 办 医 疗 单 位 中 标 既 盘 活 了 卫 生 资 源, 又 提 高 了 服 务 层 次, 在 全 市 形 成 了 结 构 合 理 布 点 均 匀 全 方 位 覆 盖 的 社 区 卫 生 服 务 网 络 3. 立 了 一 个 户 依 托 政 府 综 合 信 息 平 台, 利 用 现 代 技 术 手 段, 自 主 开 发 和 应 用 社 区 卫 生 服 务 信 息 软 件 管 理 系 统, 将 市 区 财 政 卫 生 行 政 部 门 与 社 区 卫 生 服 务 中 心 联 网, 实 行 三 级 信 息 化 数 据 管 理 该 系 统 为 每 位 居 民 建 立 动 态 健 康 管 理 档 案, 提 供 及 时 有 效 的 健 康 数 据 和 预 约 服 务, 并 通 过 相 关 服 务 部 门 的 联 网 最 大 限 度 地 实 现 资 源 共 享, 实 现 了 对 社 区 卫 生 服 务 和 经 费 的 精 细 化 动 态 性 管 理 居 民 根 据 社 区 卫 生 服 务 中 心 服 务 好 坏 自 愿 选 择, 同 时 将 健 康 档 案 转 到 选 择 的 社 区 卫 生 服 务 中 心 健 康 档 案 由 转 入 的 社 区 卫 生 服 务 中 心 根 据 居 民 要 求 向 转 出 社 区 卫 生 服 务 中 心 提 出 转 档 申 请 并 办 理 相 关 手 续, 转 出 社 区 卫 生 服 务 中 心 无 条 件 办 理 相 关 手 续 4. 办 了 一 张 卡 以 城 市 社 区 卫 生 服 务 信 息 管 理 系 统 为 平 台, 以 家 庭 为 单 位 向 社 区 居 民 发 放 社 区 公 共 卫 生 服 务 卡 城 区 居 民 每 户 领 取 一 张, 每 张 卡 由 财 政 部 门 按 照 每 人 每 年 10 元 的 标 准 充 值, 家 庭 成 员 之 间 可 以 统 筹 使 用, 充 值 额 到 年 底 自 241

252 动 归 零, 不 能 结 转 到 下 年 使 用 居 民 持 卡 在 社 区 卫 生 服 务 中 心 免 费 享 受 规 定 的 社 区 公 共 卫 生 服 务 项 目, 包 括 针 对 群 体 的 家 庭 健 康 档 案 健 康 教 育 宣 传 预 防 保 健 信 息 等 项 目 以 及 针 对 个 体 的 高 血 压 病 管 理 60 岁 以 上 人 员 管 理 儿 童 保 健 等 项 目 财 政 部 门 依 据 服 务 卡 上 的 信 息 记 录, 每 季 度 结 算 一 次, 按 结 算 金 额 将 补 助 资 金 直 接 支 付 给 社 区 卫 生 服 务 中 心, 年 终 结 合 千 分 制 绩 效 考 核 结 果 全 年 统 算 5. 设 了 一 条 线 在 社 区 公 共 卫 生 服 务 改 革 中 推 行 绩 效 管 理, 财 政 部 门 会 同 卫 生 部 门 制 定 考 核 细 则, 推 行 千 分 制 绩 效 考 核 成 立 社 区 公 共 卫 生 服 务 绩 效 考 评 组 织, 成 员 由 市 区 卫 生 和 财 政 部 门 代 表 公 共 卫 生 专 家 社 区 居 民 代 表 按 各 占 1/3 的 比 例 组 成 以 社 区 卫 生 服 务 信 息 管 理 系 统 所 记 录 的 服 务 金 额 为 依 据, 同 时 聘 请 社 会 中 介 组 织, 在 每 个 社 区 卫 生 服 务 中 心 发 放 社 区 卫 生 服 务 满 意 度 调 查 表, 随 机 调 查 20 位 辖 区 居 民 和 10 位 就 诊 病 人, 把 居 民 满 意 度 作 为 考 核 的 重 要 依 据, 结 合 平 时 通 过 网 络 对 各 中 心 的 抽 查, 最 终 由 市 区 财 政 和 卫 生 部 门 按 照 对 社 区 服 务 机 构 的 综 合 考 评 结 果 确 定 财 政 补 助 总 额, 并 将 考 核 评 价 结 果 进 行 社 会 公 示 6. 记 了 一 本 账 市 财 政 实 行 严 格 的 资 金 管 理 和 监 督, 会 同 卫 生 部 门 下 发 了 城 市 社 区 公 共 卫 生 服 务 专 项 补 助 资 金 管 理 办 法, 对 社 区 公 共 卫 生 补 助 资 金 的 使 用 和 管 理 进 行 了 规 范 为 保 证 资 金 到 位, 采 取 先 集 中 后 支 付 的 方 式, 由 市 财 政 建 立 城 市 社 区 公 共 卫 生 服 务 经 费 专 用 账 户, 市 区 两 级 财 政 将 项 目 经 费 一 并 集 中 到 市 财 政 专 户, 按 照 对 社 区 卫 生 服 务 中 心 提 供 服 务 项 目 的 考 核 结 果, 将 补 助 资 金 直 接 支 付 给 服 务 提 供 机 构, 切 实 做 到 专 款 专 用 封 闭 运 行, 并 依 法 接 受 人 大 审 计 监 察 等 部 门 和 群 众 的 监 督 7. 走 出 一 条 路 焦 作 市 在 实 践 中 探 索 出 了 一 条 政 府 出 钱 居 民 享 受 中 心 服 务 的 符 合 地 方 实 际 有 效 解 决 问 题 社 会 公 众 满 意 的 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 建 设 的 改 革 创 新 之 路 经 过 一 年 多 的 实 践, 三 位 一 体 社 区 公 共 卫 生 服 务 改 革 取 得 了 初 步 成 效, 实 现 了 由 用 钱 养 人 到 花 钱 办 事, 由 用 钱 买 设 备 到 花 钱 买 服 务, 由 用 钱 买 过 程 到 花 钱 买 结 果, 由 登 门 求 医 输 钱 到 上 门 服 务 赢 钱, 由 有 病 医 治 到 无 病 早 防, 由 被 动 算 账 到 主 动 买 单 的 转 变 截 至 目 前, 全 市 22 万 户 居 民 中, 已 有 87% 的 居 民 户 持 有 服 务 卡 ;20.2 万 户 建 立 了 家 庭 健 康 档 案 71.6 万 人 建 立 了 居 民 健 康 档 案 ;7.3% 的 60 岁 以 上 老 242

253 人 98.6% 的 高 血 压 患 者 98.2% 的 糖 尿 病 患 者 4.6% 的 儿 童 2891 名 孕 产 妇 建 立 了 专 项 档 案, 已 婚 育 龄 妇 女 孕 产 妇 儿 童 60 岁 以 上 老 人 慢 性 病 患 者 等 各 类 受 惠 人 群 都 不 同 程 度 地 免 费 享 受 到 政 府 购 买 的 基 本 卫 生 保 健 服 务 在 世 界 银 行 技 术 援 助 项 目 焦 作 市 公 共 财 政 改 革 推 动 基 本 公 共 服 务 均 等 化 实 地 调 研 中,90% 的 受 访 城 市 居 民 认 为 享 受 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 有 了 明 显 改 善,93% 的 受 访 农 村 居 民 感 觉 基 本 公 共 卫 生 服 务 在 变 好 ;70% 的 受 访 城 市 居 民 对 常 去 医 疗 机 构 的 总 体 评 价 较 好,56% 的 受 访 农 村 居 民 对 常 去 医 疗 机 构 的 总 体 评 价 较 好 243

254 附 表 1: 焦 作 市 2011 年 财 力 情 况 表 单 位 : 万 元 预 算 科 目 数 额 一 本 年 收 入 710,391 二 补 助 收 入 335,641 ( 一 ) 返 还 性 收 入 82,361 增 值 税 和 消 费 税 税 收 返 还 收 入 53,870 所 得 税 基 数 返 还 收 入 22,164 成 品 油 价 格 和 税 费 改 革 税 收 返 还 收 入 6,327 ( 二 ) 一 般 性 转 移 支 付 收 入 182,495 均 衡 性 转 移 支 付 补 助 收 入 41,505 调 整 工 资 转 移 支 付 补 助 收 入 57,655 农 村 税 费 改 革 补 助 收 入 22,117 资 源 枯 竭 型 城 市 转 移 支 付 补 助 收 入 28,700 公 共 安 全 转 移 支 付 收 入 7,600 教 育 转 移 支 付 收 入 20,858 社 会 保 障 和 就 业 转 移 支 付 收 入 302 医 疗 卫 生 转 移 支 付 收 入 988 其 他 一 般 转 移 支 付 2,770 ( 三 ) 专 项 转 移 支 付 70,785 三 上 解 支 出 (-) 78,114 四 调 入 资 金 1,500 五 调 出 资 金 (-) 六 动 用 上 年 结 余 16,200 财 力 收 入 合 计 985,618 其 中 : 列 收 列 支 项 目 224,006 可 用 财 力 合 计 761,

255 附 表 2: 焦 作 市 2011 年 收 入 预 算 情 况 表 单 位 : 万 元 项 目 2010 年 完 成 2011 年 安 排 增 长 % 税 收 收 入 130, , 增 值 税 34,214 38, 营 业 税 29,640 35, 企 业 所 得 税 12,894 15, 个 人 所 得 税 7,168 7, 资 源 税 1,281 1, 城 市 维 护 建 设 税 11,412 13, 房 产 税 3,797 4, 印 花 税 1,518 1, 城 镇 土 地 使 用 税 11,278 11, 土 地 增 值 税 车 船 税 1,380 1, 耕 地 占 用 税 契 税 15, 非 税 收 入 专 项 收 入 行 政 事 业 性 收 费 收 入 罚 没 收 入 国 有 资 本 经 营 收 入 国 有 资 源 ( 资 产 ) 有 偿 使 用 其 他 收 入 一 般 预 算 收 入 合 计 ,

256 附 表 3: 焦 作 市 2011 年 支 出 预 算 情 况 表 单 位 : 万 元 项 目 合 计 当 年 本 级 财 力 2010 年 2011 年 增 减 % 上 级 专 项 转 移 支 付 上 年 结 转 其 他 资 金 一 般 预 算 支 出 合 计 303, , , ,083 14, 一 般 公 共 服 务 33,039 23,001 30, , 公 共 安 全 35,161 26,465 31, , 教 育 37,541 26,503 33, ,632 1,382 科 学 技 术 3,436 3,116 3, 文 化 体 育 与 传 媒 7,510 3,958 7, 社 会 保 障 和 就 业 32,480 20,412 23, , 医 疗 卫 生 20,920 13,477 18, ,652 节 能 环 保 4,149 4,698 3, 城 乡 社 区 事 务 22,663 16,174 22, 农 林 水 事 务 14,270 9,888 10, , 交 通 运 输 8, , ,297 1,287 资 源 勘 探 电 力 信 息 等 事 务 15,703 14,175 15, 商 业 服 务 业 等 事 务 1, 金 融 监 管 等 事 务 支 出 国 土 资 源 气 象 等 事 务 ,641 2,033 3, ,259 住 房 保 障 支 出 9,598 4,899 5, ,439 粮 油 物 资 管 理 事 务 1,477 1,388 1, 预 备 费 4,500 4,000 4, 国 债 还 本 付 息 支 出 6,000 4,000 6, 其 他 支 出 40,326 21,245 32, ,206 7,

257 附 录 2 浙 江 省 温 岭 市 参 与 式 预 算 改 革 调 研 报 告 温 岭 概 况 温 岭 市 地 处 浙 东 沿 海 地 区 中 部, 北 邻 宁 波, 西 连 温 州, 三 面 濒 海, 总 面 积 920 平 方 公 里, 人 口 116 万, 是 行 政 隶 属 于 台 州 市 的 一 个 县 级 市 它 辖 有 11 个 乡 镇, 5 个 街 道 办, 831 个 村 居 委 会 改 革 开 放 以 来, 温 岭 市 经 济 社 会 迅 猛 发 展, 综 合 实 力 不 断 攀 升 据 统 计, 温 岭 市 现 在 每 5 天 创 造 的 国 内 生 产 总 值 相 当 于 1978 年 全 年 的 国 内 生 产 总 值 根 据 国 家 统 计 局 测 评, 温 岭 市 经 济 社 会 综 合 发 展 指 数 在 全 国 2000 多 个 县 市 中 居 第 27 位, 县 域 经 济 基 本 竞 争 力 居 第 15 位 其 经 济 的 迅 速 发 展 体 现 在 四 个 方 面 : 民 营 经 济 较 为 发 达,7000 多 家 民 营 企 业 涉 及 各 行 各 业, 并 形 成 规 模 ; 摩 托 车 及 汽 摩 配 件 机 械 电 器 鞋 帽 皮 塑 水 产 品 建 筑 建 材 五 大 支 柱 产 业 初 具 规 模 ; 专 业 市 场 发 展 迅 速, 形 成 多 层 次 发 展 格 局 ; 海 洋 经 济 优 势 明 显 目 前, 城 区 建 设 的 精 品 化, 乡 村 建 设 的 城 市 化, 公 共 设 施 的 配 套 化 正 在 温 岭 市 全 面 铺 开 经 济 社 会 发 展 使 人 们 的 民 主 权 利 意 识 和 技 能 随 之 得 以 提 升 以 民 营 经 济 为 龙 头 带 动 的 经 济 社 会 发 展, 使 人 们 的 民 主 权 利 意 识 和 技 能 随 之 得 以 提 高 民 众 对 民 主 治 理 的 要 求 日 益 增 强, 并 且 在 实 际 生 活 中 推 动 着 农 民 与 国 家, 农 村 社 会 与 政 治 国 家 之 间 的 这 是 我 的 权 利, 谁 都 不 得 剥 夺, 靠 强 制, 那 想 都 不 用 想 的 言 语 表 达 非 常 普 遍 一 句 话, 经 济 发 达, 民 主 意 识 强, 乡 风 淳 朴 是 对 温 岭 最 好 的 概 括 一 参 与 式 预 算 的 前 身 民 主 恳 谈 ( 一 ) 缘 起 首 创 于 温 岭 的 民 主 恳 谈 始 于 1999 年 当 时, 国 家 高 层 领 导 在 一 次 讲 话 中 提 出 沿 海 地 区 要 加 快 农 村 现 代 化 的 总 体 要 求 后 来, 这 一 要 求 被 浙 江 省 委 理 解 成 在 全 省 进 行 一 次 农 业 农 村 现 代 化 教 育 于 是, 各 级 党 委 宣 传 部 门 便 按 照 既 有 的 工 作 路 径 层 层 落 实 下 去, 直 至 政 权 最 末 梢 的 乡 镇 党 委 宣 传 部 门 台 州 市 委 宣 传 部 要 求 温 岭 市 委 宣 传 部 选 择 一 个 镇 作 为 试 点 经 过 多 次 沟 通 协 商, 温 岭 市 委 宣 传 247

258 部 与 松 门 镇 党 委 达 成 了 一 致 意 见, 在 松 门 创 设 了 民 主 恳 谈 的 最 初 形 式 农 业 农 村 现 代 化 教 育 论 坛 为 了 改 变 长 期 以 来 形 成 的 单 项 灌 输 说 教 这 一 被 广 大 群 众 极 其 厌 倦 的 教 育 模 式, 陈 奕 敏 等 人 达 成 了 通 过 对 话 的 方 式 来 发 现 问 题 解 决 问 题 的 基 本 思 路 1999 年 6 月 25 日, 松 门 镇 党 委 政 府 召 开 了 主 题 为 推 进 村 镇 建 设, 改 善 镇 容 村 貌 的 第 一 期 农 业 农 村 现 代 化 教 育 论 坛 这 次 会 议 没 有 领 导 的 长 篇 大 论, 氛 围 轻 松 200 多 名 自 发 赶 来 的 群 众 与 镇 领 导 进 行 了 平 等 对 话 内 容 涉 及 方 方 面 面, 大 到 镇 村 规 划, 小 到 邻 里 纠 纷 生 活 琐 事 镇 领 导 对 群 众 提 出 的 问 题 予 以 了 现 场 周 详 的 回 复 有 的 问 题 当 场 予 以 解 决, 当 场 不 能 解 决 的 则 给 出 了 具 体 的 解 决 时 间 和 措 施 像 这 样 的 活 动, 松 门 镇 在 当 年 就 举 办 了 四 期, 参 加 的 群 众 达 600 余 人, 提 出 问 题 110 余 件, 答 复 84 件, 承 诺 交 办 26 件, 被 群 众 誉 为 松 门 的 焦 点 访 谈 此 后, 温 岭 市 委 迅 速 总 结 了 松 门 的 做 法, 要 求 全 市 推 广 松 门 的 经 验, 将 恳 谈 的 范 围 由 镇 村 两 级 向 企 业 社 区 事 业 单 位 政 府 部 门 延 伸 紧 接 着, 在 2000 年 下 半 年, 将 各 地 开 展 的 民 情 恳 谈, 农 民 讲 台 等 活 动 形 式 统 一 命 名 为 民 主 恳 谈 ( 二 ) 成 长 与 发 展 2000 年 以 后, 民 主 恳 谈 逐 渐 成 为 温 岭 人 参 与 公 共 事 务 的 最 重 要 途 径, 开 始 超 越 了 最 初 设 定 的 农 村 思 想 政 治 工 作 载 体 的 功 能, 同 时, 活 动 范 围 也 再 次 延 伸, 最 终 形 成 了 比 较 健 全 的 制 度 体 系 出 于 篇 幅 的 限 制 以 及 主 题 的 需 要, 我 们 拟 从 纵 向 上 总 结 其 发 展 历 程 概 括 而 言, 其 成 长 与 发 展 经 历 了 四 个 阶 段 : 1. 第 一 阶 段 (1999 年 下 半 年 2001 年 上 半 年 ): 群 众 提 问 题, 干 部 做 文 章 这 一 时 期 的 恳 谈 活 动 是 根 据 各 地 的 实 际 情 况 定 期 或 不 定 期 地 举 行, 一 期 一 个 主 题 主 题 大 多 是 当 地 的 重 点 工 作 和 群 众 普 遍 关 注 的 难 点 热 点 问 题, 如 农 业 渔 业 工 业 的 发 展 问 题, 城 镇 建 设, 工 业 区 的 兴 办, 道 路 交 通, 社 会 治 安, 学 校 教 育, 计 划 生 育, 环 境 卫 生, 文 化 事 业, 等 等 在 恳 谈 会 的 前 五 天, 将 恳 谈 的 主 题 时 间 地 点 以 通 告 的 方 式 在 各 乡 镇 的 各 村 居 街 道 公 布 群 众 自 愿 参 加, 自 由 提 问 乡 镇 及 有 关 职 能 部 门 的 领 导 当 场 予 以 解 释, 解 决 落 实 如 果 不 能 当 场 解 决, 则 需 要 给 出 解 决 的 期 限 若 因 客 观 因 素 的 限 制, 则 需 要 坦 率 的 给 出 理 由, 争 得 群 众 的 谅 解 为 了 解 决 落 实 好 群 众 的 意 见 和 要 求, 还 专 门 建 立 了 督 办 处 理 反 馈 制 度 村 庄 的 民 主 恳 谈 会 每 半 年 召 开 一 次, 本 村 村 民 均 可 参 加, 具 体 的 举 行 方 式 与 镇 民 主 248

259 恳 谈 会 类 似 2. 第 二 阶 段 (2001 年 下 半 年 2003 年 上 半 年 ): 开 创 基 层 民 主 新 途 径 这 一 时 期 的 恳 谈 活 动 虽 然 保 留 了 初 期 的 对 话 形 式, 但 是 重 在 探 索 如 何 扩 大 基 层 民 主, 组 织 引 导 群 众 广 泛 参 与 公 共 事 务 的 决 策 管 理 和 监 督, 并 努 力 使 之 制 度 化 规 范 化 和 程 序 化, 成 为 基 层 民 主 建 设 的 新 途 径 如 2001 年 下 半 年, 牧 屿 镇 政 府 召 开 牧 屿 山 公 园 建 设 民 主 恳 谈 会 在 政 府 负 责 人 与 武 汉 市 城 市 建 设 规 划 设 计 院 的 专 家 介 绍 了 公 园 建 设 的 初 步 方 案 后, 100 多 位 自 愿 参 与 者 对 方 案 展 开 了 激 烈 的 讨 论, 提 出 了 35 条 意 见 和 建 议, 内 容 涉 及 公 园 的 建 筑 设 计 风 格, 景 点 的 设 计 命 名 布 局, 公 园 周 边 地 区 污 染 的 治 理 等 经 过 专 家 的 研 究, 其 中 17 条 被 采 纳, 原 来 的 方 案 也 进 行 了 较 大 的 修 改 为 了 使 这 一 首 创 的 基 层 民 主 新 途 径 不 走 样, 温 岭 市 委 先 后 作 出 了 不 同 的 文 件 规 定, 如 中 共 温 岭 市 委 关 于 进 一 步 深 化 民 主 恳 谈, 推 进 基 层 民 主 政 治 建 设 的 意 见 文 件 规 定, 民 主 恳 谈 一 般 由 乡 镇 党 委 主 持, 邀 请 当 代 人 大 代 表, 各 利 益 群 体 等 群 众 参 加, 允 许 其 他 群 众 自 愿 参 加 恳 谈 会 上, 政 府 提 出 初 步 意 见 方 案, 在 认 真 群 众 意 见 和 要 求 后, 党 委 政 府 再 集 体 研 究 作 出 初 步 决 定, 并 向 群 众 反 馈, 再 次 征 求 群 众 意 见 对 于 多 数 群 众 反 对 的 或 不 同 意 见 较 多 的 事 项, 则 重 新 论 证 或 暂 缓 决 策, 在 各 方 面 的 条 件 都 具 备 以 后 再 决 策 决 策 的 实 施 过 程 和 结 果 由 镇 人 大 主 席 团 监 督 村 庄 的 民 主 恳 谈 由 村 党 支 部 根 据 工 作 内 容 确 定 议 事 主 题, 或 由 群 众 联 名 提 出 主 题, 由 村 委 会 拟 定 初 步 方 案 会 前 五 天 发 布 公 告, 村 民 自 愿 参 加 会 上, 参 与 者 就 议 题 和 方 案 开 展 民 主 恳 谈, 经 充 分 吸 收 合 理 意 见 建 议 后 由 与 会 人 员 现 场 表 决, 以 会 议 公 决 方 式 实 现 民 主 决 策 这 一 时 期, 民 主 恳 谈 的 机 构 建 设 也 随 之 跟 进 2001 年 的 文 件 规 定 市 委 建 立 民 主 恳 谈 活 动 领 导 小 组, 下 设 办 公 室, 挂 靠 在 市 委 宣 传 部 各 乡 镇 也 相 应 的 建 立 了 领 导 小 组, 市 级 机 关 部 门 则 明 确 了 一 名 领 导 专 门 负 责 开 展 民 主 恳 谈 工 作 在 这 一 阶 段, 不 少 人 把 温 岭 的 民 主 恳 谈 总 结 为 温 岭 经 验 3. 第 三 阶 段 (2003 年 下 半 年 2005 年 上 半 年 ): 与 基 层 人 大 改 革 相 结 合, 融 入 体 制 内 尽 管 前 期 的 民 主 恳 谈 进 展 比 较 顺 利, 但 是, 如 何 进 一 步 推 动 民 主 恳 谈 的 深 入 发 展, 尤 其 是 如 何 使 民 主 恳 谈 与 现 有 的 制 度 协 调 从 而 融 合 体 制 内 成 了 温 岭 市 委 民 249

260 主 恳 谈 设 计 者 的 头 等 大 事 处 于 死 机 状 态 的 乡 镇 人 大 使 则 让 他 们 获 得 了 一 个 充 足 的 想 象 空 间 于 是, 2003 年 下 半 年, 陈 奕 敏 等 人 开 始 探 索 民 主 恳 谈 与 基 层 人 大 相 结 合 的 可 行 性 及 路 径 经 过 摸 索, 推 动 者 找 到 了 民 主 恳 谈 与 乡 镇 人 大 相 结 合 的 五 条 路 径 在 这 一 时 期 的 诸 多 探 索 实 践 中, 最 具 特 色 和 影 响 的 是 泽 国 试 验 泽 国 试 验 是 在 专 家 学 者 帮 助 推 动 下 的 典 型 的 协 商 民 主 实 践 形 式 2005 年 4 月, 泽 国 镇 政 府 首 先 聘 请 了 12 位 专 家 对 事 关 民 生 问 题 的 一 些 城 建 项 目 的 可 行 性 方 案 作 客 观 中 立 的 分 析, 同 时 提 出 各 个 项 目 的 资 金 预 算, 并 设 计 出 预 算 项 目 的 民 意 调 查 问 卷 接 下 来, 采 用 乒 乓 球 摇 号 的 抽 样 方 式 按 照 2000 人 以 上 的 村 每 村 4 人, 人 的 村 每 村 3 人, 人 的 村 每 村 2 人, 1000 人 以 下 的 村 每 村 1 人 的 原 则, 确 定 了 民 意 代 表 的 产 生 方 式 全 镇 每 户 都 分 得 了 一 个 号 码, 写 有 哪 个 号 码 的 乒 乓 球 被 抽 中, 谁 家 就 派 出 一 位 代 表 参 与 恳 谈 会 结 果, 当 年 从 全 镇 12 万 人 口 中 随 机 产 生 了 275 名 民 意 代 表 民 意 代 表 产 生 后, 第 一 次 问 卷 调 查 在 民 意 代 表 中 进 行 后 来, 有 259 名 民 意 代 表 自 愿 参 加 了 4 月 9 日 的 民 主 恳 谈 会 上 午, 民 意 代 表 以 随 机 抽 样 的 方 式 被 分 成 16 个 组 开 展 讨 论, 在 仔 细 阅 读 由 专 家 组 提 供 的 中 立 和 公 正 的 项 目 文 件 的 基 础 上, 民 意 代 表 围 绕 着 每 个 推 荐 项 目 的 优 缺 点 发 表 了 自 己 的 看 法 小 组 讨 论 由 中 立 的 主 持 人 主 持, 讨 论 结 束 后, 民 意 代 表 再 参 加 大 会 发 言 下 午, 民 意 代 表 在 听 取 各 组 不 同 的 意 见 后 再 分 组 讨 论, 尔 后 再 第 二 次 大 会 讨 论 在 两 次 大 会 中, 专 家 对 民 意 代 表 的 询 问 作 了 回 答 和 解 释, 政 府 官 员 列 席 会 议 旁 听 在 第 二 次 大 会 交 流 结 束 后, 民 意 代 表 又 填 写 了 与 第 一 次 问 卷 相 同 的 问 卷 会 后, 对 两 次 问 卷 的 数 据 进 行 计 算 机 处 理, 得 到 每 个 项 目 的 得 分 情 况 和 排 序 与 此 同 时, 政 府 官 员 召 开 办 公 会 议, 讨 论 民 意 代 表 的 意 见 和 建 议, 将 第 二 次 问 卷 中 的 12 个 项 目 拟 定 为 2005 年 城 建 基 本 项 目, 将 其 后 总 投 资 约 为 2000 多 万 元 的 另 10 个 项 目 作 为 备 选 项 目, 根 据 财 力 情 况, 按 顺 序 逐 次 选 择 建 设 随 后, 政 府 在 4 月 30 日 的 镇 十 四 届 人 大 五 次 会 议 上 作 出 关 于 泽 国 镇 2005 年 城 镇 基 础 设 施 建 设 项 目 的 报 告 会 上, 84 为 人 大 代 表 投 票 支 持, 7 位 代 表 反 对, 1 位 代 表 弃 权, 最 终 通 过 了 2005 年 城 镇 基 本 设 施 建 设 项 目 的 预 算 安 排 泽 国 试 验 的 成 功 给 民 主 恳 谈 设 计 者 和 推 动 者 以 极 大 的 信 心 和 鼓 舞 一 轮 新 的 改 革 实 践 在 悄 然 酝 酿 之 中 4. 第 四 阶 段 (2005 年 下 半 年 至 今 ): 参 与 式 预 算 启 动 中 国 基 层 的 公 共 预 250

261 算 改 革 ( 将 在 下 一 部 分 论 述 ) ( 三 ) 民 主 恳 谈 的 运 行 机 制 从 温 岭 民 主 恳 谈 实 践 的 运 作 过 程 来 看, 它 是 在 一 系 列 运 行 机 制 的 框 架 下 不 断 得 以 创 新 和 发 展 的 1. 明 确 的 议 题 虽 然 在 初 创 阶 段, 议 题 不 够 明 确, 不 够 具 体, 但 是, 从 第 二 阶 段 开 始, 其 议 题 日 益 明 确 在 乡 镇 层 级, 无 论 是 党 委 政 府, 还 是 有 村 民 联 名 或 人 民 代 表 提 出 议 题, 一 般 均 指 向 经 济 社 会 发 展 中 的 群 众 普 遍 关 心 的 热 点 难 点 问 题 村 庄 的 民 主 恳 谈 主 要 围 绕 村 庄 账 务 村 庄 规 划 等 主 题 展 开, 如 泽 国 镇 扁 屿 村 在 2006 年 围 绕 着 新 农 村 建 设 问 题 作 了 一 次 大 规 模 的 民 主 恳 谈 企 业 在 开 展 民 主 恳 谈 活 动 时 则 主 要 围 绕 提 升 经 济 收 益, 维 护 劳 资 双 方 合 法 权 益, 推 进 社 会 公 益 而 展 开 社 区 事 业 单 位 以 转 变 机 关 干 部 工 作 作 风, 实 现 优 质 服 务 为 中 心 确 定 议 题 2. 多 元 的 主 体 参 与 温 岭 市 民 主 恳 谈 活 动 的 主 体 不 仅 有 个 体 的 利 益 要 求 者, 而 且 有 代 表 组 织 的 利 益 表 达 者 前 者 如 村 居 民 学 者 ( 获 得 研 究 素 材, 启 发 问 题 意 识 ), 民 营 企 业 员 工 老 板, 后 者 如 党 政 机 关 负 责 人 村 居 委 会 负 责 人 还 有 代 表 个 体 内 又 代 表 组 织 利 益 的 参 与 者, 如 人 大 代 表 村 民 代 表 和 民 意 代 表 3. 规 范 的 组 织 在 召 开 民 主 恳 谈 会 之 前, 相 关 组 织 者 都 要 先 对 问 题 作 出 调 查 研 究, 拟 出 几 种 让 群 众 讨 论 选 择 的 初 步 方 案, 然 后 让 群 众 在 正 式 恳 谈 之 前 及 过 程 中 仔 细 交 流 讨 论, 再 作 出 决 策 而 且 从 每 次 民 主 恳 谈 的 实 际 运 行 看, 尤 其 是 泽 国 试 验 和 新 河 试 验, 其 运 作 规 程 都 异 常 细 腻 规 范 : 从 参 与 者 的 选 择 问 卷 的 设 计 到 分 组 讨 论 大 会 审 议 的 过 程 都 有 周 密 的 部 署, 连 布 置 会 场 传 递 话 筒 午 餐 准 备 等 细 节 都 有 详 细 的 安 排 4. 公 开 的 信 息 协 商 民 主 理 论 非 常 注 重 信 息 的 公 开 性, 鼓 励 参 与 者 在 充 分 知 情 的 状 态 下 交 流 沟 通 温 岭 在 开 展 民 主 恳 谈 活 动 之 前 要 公 告 恳 谈 会 的 时 间 地 点 和 主 题, 并 发 放 一 些 相 关 资 料, 从 而 使 所 有 人 有 平 等 的 机 会 了 解 相 关 信 息 恳 谈 过 程 中, 则 有 就 相 关 议 题 的 报 告 讲 解 分 组 讨 论 大 会 集 中 讨 论 这 样, 有 效 地 避 免 了 因 信 息 不 对 称 而 来 的 失 误 5. 中 立 的 主 持 人 在 温 岭, 大 中 型 的 民 主 恳 谈 活 动 都 外 聘 了 具 有 一 定 专 业 知 识 和 组 织 协 调 能 力 的 主 持 人, 并 且 对 主 持 人 进 行 了 培 训 这 项 工 作 虽 然 微 小, 但 是 251

262 事 关 整 个 恳 谈 成 效 因 为, 支 持 人 的 稍 微 有 失 公 允, 都 有 可 能 引 起 参 与 者 的 强 烈 反 对, 进 而 影 响 讨 论 的 秩 序 和 最 终 决 策 的 公 正 6. 充 分 的 民 意 表 达 这 主 要 表 现 在 三 个 方 面 : 一 是 讨 论 次 数 多 两 次 小 组 讨 论 两 次 大 会 审 查, 使 每 一 个 参 与 者 都 有 机 会 参 与 讨 论, 而 且 是 深 入 的 讨 论 二 是 讨 论 方 式 灵 活 分 组 讨 论 与 大 会 审 议 相 结 合 既 使 每 个 参 与 者 有 发 言 的 机 会, 而 且 也 可 以 听 到 更 多 的 意 见, 促 使 政 府 认 真 应 对 并 吸 收 各 方 意 见 三 是 激 烈 辩 论 2008 年, 新 河 镇 在 预 算 修 正 议 案 提 交 大 会 表 决 前 设 置 了 一 个 辩 论 程 序 根 据 辩 论 程 序 的 安 排, 先 由 提 出 预 算 修 正 议 案 的 领 衔 代 表 陈 述 理 由, 然 后 让 所 有 代 表 就 此 议 案 展 开 辩 论, 待 各 种 意 见 充 分 表 达 以 后 再 将 议 案 付 诸 表 决 7. 重 要 建 议 的 论 证 后 的 决 策 对 于 民 主 恳 谈 过 程 中 产 生 的 有 价 值 建 议, 组 织 者 都 会 组 织 专 家 和 部 门 负 责 人 作 专 题 研 讨 论 证, 然 后 再 通 过 各 级 决 策 机 构 ( 如 人 大 村 民 代 表 会 议 ) 形 成 决 策 这 是 体 现 民 主 集 中 制 原 则 的 一 个 过 程 8. 解 决 问 题 作 出 决 策 后 的 反 馈 监 督 一 般 而 言, 镇 人 大 不 设 常 设 机 构, 只 在 会 议 期 间 产 生 一 个 预 算 审 查 小 组, 会 议 结 束 即 意 味 着 这 个 小 组 的 解 散 新 河 试 验 将 预 算 审 查 小 组 变 为 人 大 财 经 小 组, 由 8 名 人 大 代 表 组 成, 镇 人 大 副 主 席 担 任 组 长, 主 要 负 责 对 政 府 预 算 执 行 情 况 进 行 监 督 ( 四 ) 意 义 就 民 主 层 面 而 言, 温 岭 试 验 既 深 化 了 实 质 性 民 主 的 内 涵, 又 拓 展 了 程 序 性 民 主 的 渠 道 首 先, 它 用 鲜 活 的 实 践 再 一 次 证 明 了 人 民 是 国 家 的 主 人, 民 主 是 社 会 主 义 的 生 命 对 于 如 何 顺 应 民 主 的 潮 流, 真 正 让 民 众 参 与 政 治 社 会 生 活, 行 使 民 主 权 利, 从 而 落 实 民 主 执 政 科 学 执 政 依 法 执 政 的 要 求, 温 岭 试 验 给 出 了 自 己 的 回 答 用 新 河 镇 一 位 人 大 代 表 的 话 说, 民 主 在 我 们 新 河 是 实 打 实 的 其 次, 它 进 一 步 营 造 了 积 极 的 民 主 氛 围 陈 奕 敏 把 参 与 式 预 算 称 之 为 一 所 公 民 学 校 通 过 这 所 民 主 学 校 的 训 练, 人 大 代 表 和 民 众 能 更 好 的 理 解 公 民 的 权 利 和 义 务 以 及 政 府 的 责 任 积 极 民 主 所 需 要 的 民 主 意 识 民 主 素 养 的 等 公 民 品 质 在 此 期 间 得 到 进 一 步 提 升 这 是 笔 者 在 温 岭 调 研 过 程 中 最 大 的 一 个 感 受 : 温 岭 民 众 既 有 民 主 激 情, 又 有 民 主 知 识, 实 在 难 得 再 次, 它 拓 宽 了 民 众 的 公 共 参 与 渠 道 参 与 式 预 算 的 主 要 出 发 点 就 是 让 公 众 252

263 试 图 表 达 对 公 共 资 源 分 配 的 意 愿, 并 努 力 试 图 改 变 原 来 的 预 算 安 排, 使 之 更 为 合 理 公 平 温 岭 试 验 通 过 巧 妙 的 程 序 设 计 实 现 了 预 算 编 制 和 初 审 中 的 公 众 直 接 参 与 和 人 大 审 议 预 算 与 表 决 中 公 民 旁 听 的 间 接 参 与 预 算 草 案 和 细 化 说 明 提 前 发 给 人 大 代 表 和 自 愿 参 与 者, 可 以 让 更 多 的 公 众 从 更 广 泛 的 角 度 来 探 讨 提 出 意 见, 这 在 一 定 程 度 上 拓 宽 了 公 众 的 参 与 渠 道 资 料 显 示, 在 温 岭 市 新 河 镇, 三 年 来 共 有 872 名 公 众 参 与 了 预 算 的 审 查 和 讨 论, 提 出 350 多 件 建 议 和 要 求 参 与 渠 道 的 扩 展 带 来 了 民 众 参 与 技 能 的 提 高 经 过 多 年 的 磨 练, 现 在 很 多 人 大 代 表 提 出 的 议 案 更 符 合 规 范 和 要 求, 不 合 规 范 的 无 效 议 案 日 益 减 少 二 温 岭 参 与 式 预 算 的 发 展 历 程 温 岭 的 参 与 式 预 算, 是 指 公 民 以 民 主 恳 谈 为 主 要 形 式 参 与 政 府 年 度 预 算 方 案 讨 论, 人 大 代 表 审 议 政 府 财 政 预 算 并 决 定 预 算 的 修 正 和 调 整, 实 现 实 质 性 参 与 的 预 算 审 查 监 督 从 2005 年 开 始, 温 岭 市 在 新 河 泽 国 两 镇 率 先 试 水 公 共 预 算 改 革, 积 极 运 用 民 主 恳 谈 为 基 层 人 代 会 审 查 预 算 服 务, 不 断 强 化 对 预 算 的 审 查 和 监 督 形 成 了 对 预 算 进 行 实 质 性 审 查 监 督 的 参 与 式 预 算, 在 国 内 首 开 先 河 其 后, 温 岭 市 人 大 常 委 会 按 照 由 点 到 面 由 下 而 上 由 表 及 里 由 软 变 硬 的 路 径 有 序 推 进, 将 参 与 式 预 算 从 2 个 镇 逐 步 推 广 至 6 个 镇, 直 至 2010 年 的 全 市 每 个 乡 镇 ( 街 道 ); 并 从 镇 一 级 提 升 到 市 一 级, 相 继 推 动 了 部 门 预 算 民 主 恳 谈 人 代 会 代 表 团 一 对 一 审 议 部 门 预 算 预 算 公 开 等 探 索, 进 一 步 将 参 与 式 预 算 引 向 深 入 1. 试 点 坚 持 与 成 熟 阶 段 (2005 年 至 2007 年 ) 新 河 做 法 其 特 点 主 要 体 现 在 会 前 初 审 大 会 审 议 和 会 后 监 督 一 是 会 前 初 审 在 人 代 会 召 开 之 前, 由 镇 人 大 主 席 团 领 导 下 的 人 大 财 经 小 组 组 织 召 开 预 算 初 审 民 主 恳 谈 会, 分 工 业 农 业 社 会 事 业 3 个 专 门 小 组 进 行 讨 论, 参 与 者 除 人 大 代 表 外, 各 协 会 社 会 团 体 各 界 代 表 和 公 民 自 愿 参 与, 会 后 各 小 组 形 成 预 算 初 审 报 告 二 是 大 会 审 议 在 人 代 会 召 开 期 间, 人 大 主 席 团 组 织 代 表 进 行 预 算 报 告 集 中 审 议, 镇 政 府 负 责 人 回 答 代 表 提 出 的 询 问 随 后, 镇 人 大 主 席 团 和 镇 政 府 召 开 联 席 会 议, 根 据 代 表 提 出 的 意 见 形 成 预 算 修 改 方 案 联 席 会 议 之 后, 大 会 通 报 预 算 修 改 方 案, 代 表 进 行 分 组 审 议 在 这 个 阶 段 5 名 以 上 代 表 联 名 253

264 可 以 提 出 预 算 修 正 案 最 后, 大 会 投 票 表 决 预 算 修 正 案 和 已 经 修 改 的 预 算 草 案, 代 表 联 名 提 出 的 修 正 案 若 获 得 全 体 代 表 半 数 以 上 支 持, 则 通 过 成 为 预 算 的 一 部 分 三 是 会 后 监 督 人 代 会 闭 会 期 间, 由 镇 人 大 财 经 小 组 作 为 财 经 监 督 常 设 机 构, 对 政 府 预 算 执 行 情 况 实 行 监 督, 并 参 与 下 一 年 的 财 政 预 算 编 制 泽 国 做 法 泽 国 镇 建 立 了 参 与 式 预 算 的 民 众 协 商 模 式, 由 民 众 直 接 参 与 城 镇 建 设 项 目 资 金 预 算 安 排 决 策 过 程 主 要 做 法 为 : 政 府 首 先 选 出 一 批 属 于 本 级 行 政 区 域 范 围 且 事 关 民 生 问 题 的 城 建 项 目 ( 譬 如 30 个 ), 由 专 业 人 员 组 成 专 家 组 对 这 些 项 目 的 可 行 性 方 案 进 行 研 究, 同 时 提 出 每 个 项 目 的 资 金 预 算, 形 成 预 算 项 目 民 意 调 查 问 卷 采 用 乒 乓 球 摇 号 的 随 机 抽 样 方 式, 按 照 千 分 之 二 的 比 例, 从 全 镇 18 岁 以 上 的 人 群 中 随 机 产 生 民 众 代 表, 参 与 预 算 民 主 恳 谈 参 加 恳 谈 活 动 的 民 意 代 表 还 要 就 这 些 项 目 的 重 要 程 度 填 写 民 意 调 查 问 卷, 对 优 先 投 入 的 项 目 进 行 排 序, 表 明 自 己 的 意 见 通 过 数 轮 分 大 小 组 讨 论 和 协 商 的 方 式 不 断 地 交 流 后, 民 意 代 表 再 次 填 写 排 序 的 调 查 问 卷 之 后, 镇 政 府 召 开 办 公 会 议, 讨 论 恳 谈 会 上 民 意 代 表 提 出 的 建 议 和 第 二 次 调 查 问 卷 的 预 选 结 果, 根 据 财 力 情 况 按 顺 序 形 成 一 份 优 先 方 案 在 随 后 召 开 的 镇 人 代 会 上, 镇 政 府 将 上 述 方 案 提 交 大 会 审 查 讨 论 并 票 决 通 过 2. 稳 步 扩 面 阶 段 (2008 年 至 2009 年 ) 新 河 泽 国 两 镇 的 试 点 都 坚 持 了 3 年 以 上, 两 种 做 法 不 断 得 到 完 善 和 成 熟 在 此 基 础 上,2008 年 开 始, 温 岭 市 将 参 与 式 预 算 改 革 进 一 步 引 向 深 入 一 方 面, 从 2 个 镇 推 广 到 6 个 镇, 即 在 新 河 泽 国 箬 横 滨 海 大 溪 松 门 等 地 相 继 开 展 ( 这 些 都 是 温 岭 的 大 镇, 人 口 8~15 万, 财 政 收 入 大 都 在 1 亿 以 上 ); 另 一 方 面, 从 镇 一 级 延 伸 到 市 一 级, 坚 持 市 人 代 会 前 民 主 恳 谈 与 大 会 期 间 专 题 审 议 部 门 预 算 相 结 合, 开 展 交 通 局 水 利 局 预 算 民 主 恳 谈, 对 建 设 科 技 计 生 3 个 部 门 预 算 开 展 人 代 会 专 题 审 议 2008 年 年 初 的 镇 人 代 会 上, 新 河 泽 国 箬 横 滨 海 大 溪 相 继 开 展 了 参 与 式 预 算 各 个 镇 在 开 展 的 时 候, 并 不 是 一 个 模 式, 而 是 各 有 侧 重 各 有 创 新 各 有 特 色 如 新 河 镇 在 原 有 基 础 上 进 一 步 深 化, 在 大 会 最 后 一 次 全 体 会 议 票 决 预 算 修 正 案 前, 增 加 了 大 会 辩 论 程 序, 让 人 大 代 表 围 绕 两 件 预 算 修 正 案 开 展 充 分 辩 论, 然 后 进 行 票 决 泽 国 镇 将 以 往 的 城 建 预 算 项 目 拓 展 为 整 个 财 政 预 算, 第 一 次 254

265 围 绕 全 镇 年 度 预 算 进 行 会 前 民 主 恳 谈 为 便 于 代 表 审 议, 泽 国 镇 还 首 次 编 制 长 达 48 页 的 泽 国 镇 2008 年 财 政 预 算 支 出 测 算 表, 对 泽 国 镇 万 元 的 财 政 预 算 列 出 极 为 详 细 的 预 算 开 支 清 单, 完 全 透 明 地 呈 现 给 代 表 箬 横 镇 三 审 预 算, 先 是 在 人 代 会 召 开 之 前, 邀 请 人 大 代 表 和 公 众 代 表 搞 了 两 次 预 算 初 审 会 第 一 次 是 以 地 域 为 单 位 进 行 分 片 审 议 ; 第 二 次 是 在 组 织 代 表 进 行 财 政 预 算 审 议 和 人 大 代 表 履 职 知 识 培 训 后, 按 功 能 分 经 济 社 会 城 镇 建 设 3 个 专 门 小 组 进 行 初 审 民 主 恳 谈 会 两 次 初 审 间 隔 开 来, 让 代 表 和 公 众 有 充 分 时 间 熟 悉 和 讨 论 预 算 最 后 在 镇 人 代 会 上 进 行 第 三 次 审 议, 并 在 二 次 全 体 会 议 上 进 行 集 中 会 审 率 先 在 市 交 通 局 探 索 实 施 2008 年 部 门 预 算 民 主 恳 谈, 让 部 门 预 算 审 查 监 督 逐 步 进 入 实 质 性 监 督 轨 道 民 主 恳 谈 之 前, 由 市 政 府 有 关 部 门 编 制 交 通 局 2008 年 部 门 预 算 草 案 ( 总 额 为 7.6 亿 ), 市 人 大 常 委 会 财 经 工 委 对 此 进 行 初 审 随 后 在 2008 年 1 月 13 日, 市 人 大 常 委 会 举 行 交 通 部 门 预 算 民 主 恳 谈, 来 自 社 会 各 个 层 面 的 市 人 大 代 表 普 通 公 民 老 干 部 镇 ( 街 道 ) 人 大 负 责 人 相 关 部 门 负 责 人 或 专 家 常 委 会 有 关 委 办 负 责 人 及 财 经 工 委 议 事 委 员 会 成 员 等 七 类 对 象 共 80 余 人 参 加 恳 谈 活 动 与 会 人 员 先 集 中 听 取 市 发 改 财 政 交 通 部 门 有 关 情 况 和 财 经 工 委 初 审 情 况 的 汇 报, 然 后 采 取 分 组 恳 谈 与 集 中 恳 谈 相 结 合 的 方 式, 就 交 通 局 2008 年 部 门 预 算 进 行 深 入 恳 谈, 充 分 发 表 意 见 和 建 议 分 组 恳 谈 活 动 根 据 与 会 人 员 的 身 份 地 域 分 布 状 况 分 成 四 组 进 行 ; 集 中 恳 谈 活 动 先 由 各 组 组 长 汇 报 分 组 恳 谈 情 况, 再 让 部 门 与 代 表 公 众 进 行 面 对 面 恳 谈, 市 政 府 领 导 最 后 作 表 态 发 言 恳 谈 结 束 后, 常 委 会 及 时 跟 踪 督 促 政 府 部 门 落 实 恳 谈 意 见, 完 善 预 算 编 制 工 作, 并 提 交 人 代 会 审 查 批 准 半 年 度 时 再 举 行 部 门 ( 交 通 ) 预 算 执 行 民 主 恳 谈, 确 保 部 门 预 算 民 主 恳 谈 的 质 量 和 效 果 同 时, 以 电 视 专 栏 报 纸 专 版 温 岭 人 大 网 专 题 的 形 式, 对 恳 谈 活 动 进 行 公 开 深 入 报 道, 让 公 众 了 解 部 门 预 算 民 主 恳 谈 的 全 过 程 8 月 28 日, 温 岭 市 人 大 就 交 通 部 门 1 至 7 月 份 预 算 执 行 情 况 再 次 举 行 民 主 恳 谈, 跟 踪 监 督 年 初 部 门 预 算 民 主 恳 谈 的 落 实 情 况 2009 年 2 月, 温 岭 市 人 大 常 委 会 在 交 通 水 利 两 个 部 门 再 度 举 行 部 门 预 算 民 主 恳 谈, 继 续 探 索 和 深 化 民 主 恳 谈 与 部 门 预 算 审 查 监 督 的 结 合 参 加 两 个 部 门 预 算 民 主 恳 谈 的 对 象 类 型 大 体 与 上 年 相 同, 其 中 交 通 组 人 员 为 上 年 原 班 人 马, 水 利 组 还 增 邀 了 4 名 来 自 镇 ( 街 道 ) 的 分 管 水 利 负 责 人 较 之 上 年, 这 次 预 算 民 主 255

266 恳 谈 有 四 个 显 著 特 点 : 一 是 实 施 范 围 进 一 步 扩 大 在 上 年 对 交 通 部 门 举 行 预 算 民 主 恳 谈 的 基 础 上, 再 增 加 了 水 利 部 门 预 算 民 主 恳 谈 二 是 部 门 预 算 进 一 步 细 化 透 明 尤 其 是 水 利 部 门, 详 细 公 布 了 2009 年 计 划 安 排 的 50 多 项 预 算 支 出, 并 对 每 项 预 算 安 排 的 依 据 落 实 预 算 所 采 取 的 措 施 进 行 了 说 明, 使 预 算 更 加 通 俗 易 懂, 便 于 代 表 和 公 众 审 议 三 是 代 表 和 公 众 的 参 与 进 一 步 到 位 提 出 意 见 建 议 更 趋 理 性 务 实, 审 议 和 恳 谈 的 质 量 大 为 提 高 四 是 监 督 长 效 机 制 进 一 步 建 立 交 通 预 算 民 主 恳 谈 已 经 是 同 一 班 人 马 举 行 的 第 3 次 民 主 恳 谈, 水 利 预 算 民 主 恳 谈 今 后 也 将 起 用 原 班 人 马 进 行 长 期 跟 踪 监 督, 预 算 民 主 恳 谈 的 常 态 机 制 逐 步 形 成 2009 年 3 月 5 日, 首 次 举 行 人 代 会 分 组 专 题 审 议 部 门 预 算 出 席 温 岭 市 十 四 届 人 大 三 次 会 议 的 139 名 市 人 大 代 表 和 82 名 列 席 人 员 分 成 3 组, 分 别 对 建 设 科 技 计 生 3 个 部 门 预 算 开 展 专 题 审 议 代 表 们 对 3 个 部 门 预 算 在 认 真 审 议 的 基 础 上, 提 出 了 大 量 中 肯 的 审 议 意 见, 后 经 集 中 梳 理 为 30 多 条 修 改 意 见 2009 年 度 市 级 预 算 得 到 进 一 步 公 开, 对 温 岭 市 十 四 届 人 大 三 次 会 议 进 行 专 题 审 议 或 书 面 审 查 的 市 建 设 规 划 局 人 口 和 计 划 生 育 局 科 学 技 术 局 教 育 局 交 通 局 卫 生 局 水 利 局 农 业 林 业 局 等 8 个 部 门 预 算 和 温 岭 市 第 十 四 届 人 大 常 委 会 第 十 九 次 会 议 听 取 并 审 议 的 市 政 府 关 于 2008 年 全 市 财 政 决 算 的 报 告 关 于 2008 年 政 府 性 基 金 收 支 决 算 和 预 算 外 资 金 收 支 管 理 的 情 况 报 告 关 于 温 岭 市 2008 年 度 预 算 执 行 和 其 他 财 政 收 支 的 审 计 工 作 报 告 以 及 市 人 大 常 委 会 关 于 温 岭 市 2008 年 度 预 算 执 行 和 其 他 财 政 收 支 审 计 工 作 报 告 的 审 议 意 见 等 在 温 岭 人 大 网 和 温 岭 新 闻 网 予 以 全 面 公 布, 通 过 温 岭 日 报 和 温 岭 广 播 电 视 台 发 布 公 告, 公 开 接 受 市 民 查 阅 下 载, 引 起 了 全 市 各 界 以 及 国 内 有 关 专 家 学 者 媒 体 的 高 度 关 注, 浙 江 日 报 作 了 题 为 阳 光 预 算 破 冰 之 举 的 整 版 报 道 3. 全 面 推 开 阶 段 (2010 年 至 今 ) 步 入 2010 年, 温 岭 市 人 大 进 一 步 全 面 完 善 规 范 和 创 新 参 与 式 预 算 的 做 法, 不 断 巩 固 和 扩 大 参 与 式 预 算 的 影 响 力 和 示 范 效 应 通 过 修 订 完 善 2009 年 1 月 出 台 的 关 于 开 展 预 算 初 审 民 主 恳 谈, 加 强 镇 级 预 算 审 查 监 督 的 指 导 意 见, 将 镇 级 预 算 民 主 恳 谈 正 式 导 入 规 范 化 制 度 化 法 制 化 轨 道 指 导 意 见 从 会 前 初 审 大 会 审 查 会 后 监 督 三 个 环 节 对 预 算 审 查 监 督 的 程 序 和 做 法 进 行 了 规 范, 着 重 围 绕 组 织 培 训 提 交 预 算 草 案 召 开 预 算 初 审 民 主 恳 谈 会 等 会 前 初 审 的 各 个 环 256

267 节, 分 组 审 查 预 算 草 案 集 中 审 查 预 算 草 案 修 改 预 算 草 案 批 准 预 算 预 算 公 开 等 大 会 审 查 的 各 个 环 节 以 及 会 后 监 督 的 各 个 环 节, 提 出 了 明 确 而 具 体 的 指 导 性 意 见 2010 年, 全 市 各 镇 ( 街 道 ) 全 面 推 行 参 与 式 预 算, 不 少 地 方 亮 点 频 现 如 温 峤 镇, 由 镇 政 府 召 集 就 财 政 预 算 安 排 面 向 全 镇 45 个 村 ( 居 ) 和 工 量 刃 具 行 业 协 会 开 展 了 46 场 民 主 恳 谈 活 动, 直 接 听 取 收 集 各 方 的 意 见 建 议, 形 成 预 算 初 步 方 案, 从 而 使 预 算 安 排 更 加 贴 近 基 层 贴 近 群 众 之 后 再 由 镇 人 大 主 席 团 召 集, 分 经 济 发 展 城 镇 建 设 社 会 事 业 性 别 预 算 等 四 个 专 题 进 行 预 算 初 审 民 主 恳 谈, 可 使 与 会 者 的 意 见 建 议 更 具 针 对 性 全 镇 45 个 村 ( 居 ) 都 对 财 政 预 算 有 发 言 权, 真 正 把 政 府 财 政 预 算 的 主 导 权 交 到 了 百 姓 的 手 中 从 人 大 代 表 在 人 代 会 程 序 上 审 预 算 改 预 算, 到 普 通 民 众 参 与 编 预 算, 增 强 了 政 府 预 算 的 民 主 化 和 科 学 化 水 平 财 政 预 算 在 编 制 前, 有 与 之 切 身 相 关 的 当 地 民 众 参 与, 财 政 预 算 编 制 后, 又 经 由 人 大 代 表 审 议, 形 成 了 一 套 比 较 完 整 的 参 与 式 公 共 预 算 模 式 2010 年 度 市 级 预 算 民 主 恳 谈 的 范 围 和 参 加 人 数 都 有 了 进 一 步 的 扩 展 建 设 部 门 首 次 加 入 到 预 算 恳 谈 行 列 参 加 每 场 恳 谈 的 对 象 扩 充 到 了 市 人 大 常 委 会 成 员 相 关 部 门 负 责 人 镇 ( 街 道 ) 人 大 和 政 府 ( 办 事 处 ) 负 责 人 市 人 大 代 表 人 大 财 经 工 委 议 事 委 员 会 成 员 老 干 部, 以 及 自 愿 报 名 组 织 推 荐 邀 请 参 加 的 中 介 机 构 行 业 协 会 社 团 组 织 和 群 众 代 表 等, 平 均 每 场 80 多 人, 参 与 的 代 表 性 和 广 泛 性 进 一 步 体 现 温 岭 市 人 大 常 委 会 首 次 在 本 市 各 大 主 流 媒 体 上 发 布 公 告, 面 向 社 会 公 开 邀 请 公 民 参 加 部 门 预 算 民 主 恳 谈, 不 管 是 个 人 还 是 组 织, 本 市 公 民 还 是 市 外 人 士, 都 可 以 报 名 参 加, 表 达 意 见 建 议, 反 映 利 益 诉 求 报 名 参 加 的 组 织 和 个 人, 将 纳 入 市 人 大 常 委 会 参 与 式 预 算 监 督 人 才 库, 今 后 共 同 参 与 部 门 预 算 跟 踪 监 督 共 有 18 个 组 织 和 个 人 报 名 参 加 了 恳 谈, 其 中 包 括 4 名 新 温 岭 人 另 外, 为 了 更 全 面 地 收 集 民 众 意 见, 进 一 步 体 现 预 算 恳 谈 的 效 果, 温 岭 市 人 大 常 委 会 还 专 门 制 发 了 温 岭 市 2010 年 水 利 建 设 重 点 项 目 民 意 调 查 问 卷, 在 水 利 部 门 预 算 民 主 恳 谈 前 和 恳 谈 后, 分 别 请 代 表 们 对 水 利 重 点 工 程 按 其 重 要 性 和 紧 迫 性 打 分 通 过 恳 谈 前 后 数 据 上 的 对 比, 了 解 大 家 的 想 法 有 哪 些 改 变 和 调 整, 也 为 人 大 下 一 步 的 监 督 提 供 依 据 257

268 为 进 一 步 提 高 代 表 审 查 预 算 的 深 度 和 实 效, 温 岭 市 十 四 届 人 大 四 次 会 议 期 间, 对 2009 年 预 算 执 行 情 况 和 2010 年 预 算 草 案 的 报 告, 从 往 年 的 书 面 审 查 恢 复 为 大 会 听 取 并 审 查 全 体 市 人 大 代 表 分 入 12 个 代 表 团, 一 对 一 专 题 审 议 市 卫 生 局 人 事 劳 动 社 会 保 障 局 科 技 局 教 育 局 工 业 经 济 局 人 口 与 计 生 局 农 林 局 环 保 局 海 洋 与 渔 业 局 文 化 广 播 电 视 新 闻 出 版 局 民 政 局 残 联 等 12 个 部 门 预 算 加 上 会 前 开 展 预 算 民 主 恳 谈 的 3 个 部 门, 提 请 本 次 人 代 会 审 查 实 际 共 有 15 个 部 门 预 算, 总 额 达 亿 元, 占 温 岭 市 2010 年 财 政 预 算 支 出 的 70.26% 人 代 会 闭 会 后, 温 岭 市 人 大 常 委 会 办 公 室 将 专 题 审 议 会 上 代 表 们 提 出 的 119 条 意 见 梳 理 反 馈 给 财 政 局 在 市 级 部 门 预 算 民 主 恳 谈 与 专 题 审 议 的 基 础 上, 市 人 大 常 委 会 召 开 主 任 会 议, 就 代 表 与 市 民 提 出 的 意 见 落 实 情 况, 专 题 听 取 市 财 政 部 门 有 关 调 整 完 善 情 况 的 汇 报 2010 年, 温 岭 市 人 大 常 委 会 又 首 次 在 5 月 7 日 的 温 岭 日 报 上, 整 版 刊 登 温 岭 市 建 设 规 划 局 2010 年 部 门 预 算 ( 总 额 5.7 亿 ) 同 时, 将 20 个 部 门 预 算 在 温 岭 人 大 网 等 网 上 全 面 公 开 此 外, 已 连 续 3 年 在 网 上 全 文 公 布 了 审 计 工 作 报 告, 毫 无 保 留 地 将 审 计 发 现 的 财 政 预 算 运 行 中 存 在 的 问 题 公 之 于 众 温 岭 市 人 大 常 委 会 还 指 导 镇 ( 街 道 ) 一 级 预 算, 均 通 过 政 务 公 开 网 络 上 传 下 载 等 多 种 途 径 全 面 公 开 如 在 温 岭 人 大 网 站 就 可 查 到 全 市 每 个 镇 ( 街 道 ) 的 预 算, 总 额 达 17 亿 元 按 照 温 岭 市 人 大 常 委 会 关 于 政 府 重 大 投 资 项 目 监 督 的 规 定, 首 次 对 2010 年 投 资 3000 万 元 以 上 政 府 性 重 大 项 目 进 行 全 面 审 查, 提 出 了 项 目 重 新 论 证 项 目 增 减 和 投 资 规 模 调 整 意 见 市 政 府 及 相 关 部 门 经 过 重 新 研 究, 对 多 个 项 目 作 出 调 整, 额 度 达 2 亿 元, 有 力 促 进 了 政 府 规 范 投 资 行 为 提 高 投 资 效 益 温 岭 市 人 大 常 委 会 在 审 议 市 人 民 政 府 提 出 的 关 于 调 整 温 岭 市 医 疗 中 心 工 程 项 目 的 议 案 时, 考 虑 到 医 疗 中 心 建 设 预 算 投 资 额 大, 与 其 他 医 疗 机 构 建 设 关 系 密 切, 社 会 关 注 度 高, 认 为 在 审 议 议 案 时 有 必 要 全 面 了 解 全 市 医 疗 机 构 基 本 建 设 医 疗 资 源 整 合 及 债 务 偿 还 情 况 为 此, 首 次 启 动 专 题 询 问, 就 资 金 筹 措 债 务 偿 还 建 设 规 划 资 源 整 合 等 方 面 提 出 了 许 多 具 体 问 题, 由 市 政 府 相 关 职 能 门 负 责 人 在 会 上 一 一 作 出 答 复, 并 要 求 市 政 府 会 后 根 据 询 问 情 况, 认 真 加 以 研 究, 限 时 作 出 书 面 答 复 温 岭 参 与 式 预 算 成 为 台 州 市 2010 年 度 县 ( 市 区 ) 特 色 创 优 自 选 目 标 在 中 共 温 岭 市 委 出 台 的 2010 年 度 镇 ( 街 道 ) 党 建 工 作 责 任 制 考 核 办 法 中, 首 258

269 次 将 参 与 式 预 算 纳 入 对 各 镇 ( 街 道 ) 党 建 工 作 考 核 内 容, 为 参 与 式 预 算 的 改 革 推 进 提 供 了 有 力 保 障 温 岭 参 与 式 公 共 预 算 改 革 曾 高 票 入 选 十 大 地 方 公 共 决 策 实 验, 并 入 选 中 国 改 革 开 放 30 年 创 新 案 例 候 选 名 单 2010 年 1 月, 荣 获 第 五 届 中 国 地 方 政 府 创 新 奖 提 名 奖 在 第 十 九 二 十 届 全 国 人 大 新 闻 奖 评 选 中, 报 道 温 岭 市 参 与 式 预 算 审 查 改 革 的 通 讯 公 共 预 算 改 革 : 泽 国 的 N 个 第 一 阳 光 预 算 破 冰 之 举 温 岭 政 府 账 本 公 开 调 查 和 摄 影 作 品 温 岭 部 门 预 算 民 主 恳 谈 先 后 分 获 一 二 三 等 奖 2010 年 6 月, 浙 江 省 委 书 记 省 人 大 常 委 会 主 任 赵 洪 祝 作 出 重 要 批 示, 指 出 : 温 岭 市 实 施 参 与 式 预 算 的 做 法, 是 扩 大 公 众 有 序 政 治 参 与 推 进 公 共 财 政 规 范 化 建 设 的 有 益 探 索, 对 于 加 强 基 层 民 主 政 治 建 设 促 进 政 府 职 能 转 变 构 建 和 谐 社 会 具 有 积 极 意 义, 并 对 总 结 完 善 深 化 推 广 提 出 了 明 确 要 求 中 共 台 州 市 委 全 会 工 作 报 告 和 台 州 市 政 府 上 半 年 工 作 通 报 均 明 确 提 出 总 结 推 广 温 岭 参 与 式 预 算 做 法 三 温 岭 参 与 式 预 算 发 展 的 条 件 温 岭 参 与 式 预 算 之 所 以 能 够 在 没 有 上 级 的 要 求 和 考 核 的 情 况 下 一 直 坚 持 下 来, 除 了 地 方 党 委 的 开 明 以 外, 更 重 要 的 是 要 具 备 下 列 条 件, 才 能 保 障 这 一 路 径 的 顺 利 实 施 1. 要 有 坚 定 的 意 志 作 为 人 大 的 一 把 手, 不 仅 要 统 一 人 大 常 委 会 班 子 一 班 人 的 思 想, 而 且 还 担 负 着 向 市 委 市 政 府 主 要 领 导 人 汇 报 沟 通 的 责 任, 要 不 断 得 到 党 委 的 支 持 政 府 的 理 解 和 社 会 各 界 的 广 泛 参 与, 从 而 使 地 方 人 大 预 算 审 查 监 督 能 力 建 设 不 断 有 所 进 展, 因 而, 只 有 坚 定 的 意 志, 才 能 在 根 本 政 治 制 度 的 坚 持 和 完 善 中 发 现 问 题 解 决 问 题 在 温 岭 参 与 式 预 算 的 推 进 过 程 中, 首 先 碰 到 的 就 是 试 点 的 坚 持 与 推 广 问 题 这 是 因 为 参 与 式 预 算 的 推 进 过 程 就 是 还 权 于 民 的 自 我 革 命, 加 上 乡 镇 领 导 更 换 频 繁, 各 个 主 要 领 导 的 想 法 却 有 所 不 同 有 的 还 认 为, 这 个 试 点 经 验 是 你 们 镇 创 新 的, 我 们 为 什 么 不 能 搞 新 的? 另 外, 只 有 坚 定 的 意 志, 才 能 敢 于 承 担 责 任, 打 破 常 规 搞 参 与 式 预 算 上 级 没 有 要 求, 市 委 对 乡 镇 也 没 有 考 核, 搞 好 了 大 家 都 好 交 代, 搞 不 好 人 大 常 委 会 首 先 要 承 担 责 任, 试 点 就 会 被 终 止, 更 谈 不 上 推 广 有 一 些 还 需 要 打 破 常 规, 比 如, 在 温 岭 中 断 了 5 年 的 财 政 局 长 代 表 政 府 向 大 会 作 预 算 报 告 的 恢 复, 市 人 代 会 前 对 代 表 进 行 了 两 年 的 预 算 审 查 监 督 知 识 培 训, 以 及 市 级 部 门 和 乡 镇 预 算 的 公 开 等 再 次, 只 有 坚 定 的 意 志, 才 259

270 能 不 断 统 一 起 人 大 机 关 一 班 人 的 思 想 一 项 制 度 的 创 新, 需 要 历 史 经 验 的 总 结 ; 一 项 制 度 的 坚 持 和 完 善, 更 需 要 实 践 的 不 断 探 索 和 深 化, 在 推 进 的 过 程 中, 会 有 各 种 问 题 反 映 出 来, 需 要 不 断 地 统 一 思 想 2. 要 有 创 新 的 团 队 大 家 知 道, 人 大 个 人 无 权, 集 体 有 权, 每 一 项 大 的 行 动 都 是 集 体 研 究 决 定 的, 有 的 还 要 投 票 表 决 因 而 光 有 主 任 副 主 任 几 个 人 思 想 统 一 还 不 行, 还 需 要 建 设 一 个 创 新 的 团 队 温 岭 财 政 局 一 直 坚 持 工 作 着, 思 考 着, 快 乐 着 的 理 念, 这 是 地 方 人 大 预 算 审 查 监 督 能 力 建 设 的 一 个 关 键 3. 要 有 良 好 的 环 境 首 先, 党 的 十 七 大 提 出 了 社 会 主 义 民 主 是 社 会 主 义 的 生 命 这 一 重 要 论 断, 是 我 们 开 展 预 算 民 主 的 大 背 景 大 前 提 其 次, 国 际 国 内 省 内 市 内 的 政 治 经 济 形 势 不 断 在 变 化, 要 善 于 根 据 形 势 的 变 化, 营 造 良 好 氛 围, 寻 找 合 适 的 机 会 积 极 推 进 上 级 党 委 和 人 大 的 密 切 关 注, 专 家 学 者 的 高 度 关 切, 新 闻 媒 体 的 不 断 追 踪 支 持, 都 为 参 与 式 预 算 的 改 革 推 进 创 造 了 良 好 的 环 境 再 次, 结 合 实 际, 因 地 制 宜, 在 解 决 实 际 问 题 上 见 实 效 是 参 与 式 预 算 不 断 发 展 的 重 要 一 环 4. 要 有 坚 实 的 基 础 温 岭 是 民 主 恳 谈 的 原 创 地, 已 经 有 10 年 的 民 主 恳 谈 的 基 础 无 论 是 党 员 干 部 还 是 一 般 群 众, 对 本 行 政 区 域 内 的 政 治 经 济 文 化 社 会 发 展 方 面 实 行 民 主 协 商 恳 谈 的 习 惯 已 经 形 成, 这 为 开 展 参 与 式 预 算 打 下 了 良 好 的 基 础 同 时, 温 岭 十 分 重 视 普 法 教 育, 一 直 是 浙 江 省 普 法 先 进 单 位, 并 在 民 主 法 治 村 建 设 上 一 直 走 在 前 面 特 别 是 基 层 干 部 的 学 法 用 法 意 识, 不 断 得 到 加 强, 例 如 行 政 首 长 应 诉 出 庭 率, 从 过 去 的 很 少 到 现 在 达 到 90% 以 上 另 外, 还 需 要 制 度 的 及 时 跟 进 在 稳 步 推 开 阶 段, 市 人 大 就 及 时 制 订 出 指 导 意 见, 使 面 上 的 工 作 有 章 可 循, 但 又 允 许 各 地 大 胆 实 践 探 索, 不 断 积 累 经 验 并 坚 持 每 年 召 开 一 次 人 大 工 作 研 讨 会, 对 相 关 问 题 及 时 进 行 总 结 引 导, 以 形 成 共 识 四 温 岭 参 与 式 预 算 的 意 义 温 岭 参 与 式 预 算 的 做 法, 之 所 以 得 到 顺 利 推 进, 并 取 得 良 好 成 效, 最 根 本 的 就 是 地 方 党 委 切 实 加 强 对 这 项 工 作 的 领 导, 市 人 大 常 委 会 依 法 履 行 职 权, 切 实 做 到 党 的 领 导 严 格 依 法 办 事 人 民 当 家 作 主 有 机 统 一 几 年 来 的 实 践 证 明, 参 与 式 预 算 做 法 的 实 施, 对 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与 促 进 执 政 方 式 转 变 推 进 人 大 预 算 审 查 监 督 能 力 建 设 等 产 生 了 积 极 的 效 果 260

271 1. 让 决 策 更 符 合 民 意 预 算 决 策 是 人 大 依 法 行 使 职 权 的 重 要 组 成 部 分 参 与 式 预 算 实 际 上 是 一 个 接 受 人 大 代 表 和 公 民 参 与 决 策 的 过 程, 是 一 个 汇 聚 民 众 利 益 诉 求 的 过 程, 是 一 个 决 策 得 到 民 众 认 同 的 过 程 它 在 人 大 政 府 代 表 公 众 之 间 建 立 起 了 有 效 的 对 话 机 制, 为 公 民 自 由 广 泛 直 接 真 切 地 参 与 社 会 公 共 事 务 决 策 管 理 和 监 督 提 供 了 新 的 渠 道, 增 强 了 民 意 的 表 达 和 公 民 在 决 策 过 程 中 的 影 响 力 通 过 充 分 的 讨 论 和 比 较, 推 动 政 府 将 有 限 的 资 金 用 在 社 会 事 业 发 展 急 需 投 入 的 项 目 上, 用 在 人 民 群 众 密 切 关 注 需 要 解 决 的 项 目 上, 使 市 镇 基 层 政 府 花 钱 更 加 向 民 生 倾 斜 如 箬 横 镇 2010 年 有 70% 以 上 的 财 政 用 于 民 生 ; 温 峤 镇 新 增 了 品 牌 农 业 创 建 幼 教 支 出 2 个 预 算 项 目, 分 别 安 排 资 金 1O 万 元 和 5 万 元, 另 外 还 在 环 境 整 治 项 目 中 调 增 了 50 万 元 ; 泽 国 镇 增 加 对 小 型 农 田 水 利 建 设 的 投 入, 从 原 来 预 算 安 排 的 50 万 元 提 高 到 100 万 元 ; 建 设 规 划 部 门 根 据 代 表 和 公 众 的 反 映, 增 加 了 500 万 元 的 廉 租 房 ( 新 建 ) 项 目, 用 于 保 障 性 住 房 建 设 ; 交 通 部 门 在 农 村 公 路 养 护 老 年 人 免 费 乘 公 交 车 项 目 中 分 别 调 增 了 90 万 元 和 50 万 元 同 时, 通 过 协 调 沟 通 还 消 除 了 政 府 公 众 之 间 的 许 多 隔 阂, 减 少 了 矛 盾 和 阻 力, 推 动 了 相 关 项 目 的 顺 利 实 施, 有 利 于 改 善 政 府 的 形 象, 提 升 政 府 的 公 信 力, 促 进 社 会 更 加 和 谐 稳 定 2. 让 预 算 编 制 更 加 科 学 合 理 参 与 式 预 算 改 革 前, 市 镇 两 级 粗 放 式 的 预 算 草 案 仅 列 出 十 几 个 没 有 具 体 内 容 的 支 出 项 目, 没 有 将 支 出 项 目 细 化 和 具 体 化, 只 是 预 算 数 字 的 汇 总 或 堆 砌, 外 行 人 看 不 懂, 内 行 人 搞 不 清 推 行 这 项 改 革 后, 市 镇 两 级 政 府 制 定 预 算 时 必 须 详 细, 为 人 大 代 表 和 公 众 代 表 提 供 更 清 晰 更 明 了 的 预 算 草 案, 与 会 者 方 能 理 解 并 提 出 意 见 这 样 就 促 使 基 层 政 府 投 入 更 多 的 时 间 和 精 力 去 编 制 预 算, 进 一 步 提 高 预 算 编 制 水 平 如 泽 国 镇 为 便 于 代 表 审 议, 每 年 编 制 的 财 政 预 算 支 出 测 算 表, 大 多 在 40 页 以 上 另 外, 通 过 代 表 和 民 众 参 与 监 督, 约 束 了 政 府 的 行 政 行 为 与 财 政 资 金 的 投 向, 促 进 了 政 府 及 部 门 依 法 理 财 科 学 理 财 和 民 主 理 财, 达 到 控 制 和 削 减 财 政 赤 字 的 目 的, 有 效 化 解 了 政 府 性 债 务 风 险, 促 进 了 节 约 型 政 府 的 建 设 如 新 河 镇 2004 年 财 政 赤 字 达 5800 万 元, 实 施 参 与 式 预 算 以 来, 共 修 改 调 整 和 新 增 了 40 个 预 算 项 目, 增 减 和 调 整 预 算 资 金 990 万 元, 财 政 赤 字 每 年 以 800 到 1000 万 元 的 幅 度 削 减, 至 2009 年 年 底 已 降 至 1500 万 元 ; 泽 国 镇 在 无 赤 字 的 情 况 下, 账 面 结 余 从 2004 年 的 万 元, 增 261

272 加 到 2009 年 的 万 元 3. 让 财 政 资 金 使 用 更 有 效 作 为 公 众 参 与 下 的 公 开 透 明 的 预 算 编 制 审 查 和 监 督, 参 与 式 预 算 使 财 政 资 金 安 排 更 加 科 学 合 理 使 用 更 加 有 效 据 统 计,2010 年 温 岭 市 人 代 会 各 代 表 团 专 题 审 议 12 个 部 门 预 算 提 出 的 119 条 意 见, 促 进 政 府 调 整 了 42 个 预 算 项 目 ( 其 中 教 育 部 门 就 调 整 了 16 个 项 目 ) 通 过 交 通 城 建 水 利 3 个 部 门 预 算 民 主 恳 谈, 调 整 了 2 亿 余 元 的 预 算 资 金 在 建 设 规 划 部 门 预 算 民 主 恳 谈 中, 梳 理 后 代 表 和 公 众 提 出 的 19 条 意 见, 通 过 温 岭 市 人 大 常 委 会 两 次 听 取 财 政 局 建 设 规 划 局 关 于 意 见 研 究 处 理 情 况 汇 报, 最 终 这 19 条 意 见 有 16 条 意 见 得 到 了 落 实 如 建 设 规 划 部 门 原 计 划 要 安 排 亿 元 的 移 山 工 程 三 期 项 目 1000 万 元 的 湖 心 公 园 至 锦 屏 公 园 沿 河 两 侧 征 地 及 绿 化 亮 化 工 程 项 目 等 被 取 消 或 重 新 论 证, 增 加 了 东 月 河 防 洪 老 街 拆 迁 预 算 资 金 665 万 元 镇 规 划 区 范 围 内 村 级 污 水 管 网 建 设 补 助 预 算 资 金 500 万 元 等 水 利 部 门 也 取 消 了 3500 万 元 的 温 岭 市 防 灾 避 灾 教 育 中 心 建 设 项 目 和 总 投 资 约 9.35 亿 元 的 大 港 洋 围 垦 前 期 工 程 项 目 4. 让 基 层 干 部 干 净 干 事 参 与 式 预 算 的 实 施, 促 进 了 基 层 干 部 执 政 理 念 的 转 变, 提 升 了 基 层 干 部 依 法 执 政 的 本 领, 有 效 克 服 了 基 层 政 府 随 意 性 花 钱 和 预 算 软 约 束 问 题 基 层 政 府 认 真 考 虑 与 对 待 代 表 和 公 众 提 出 的 合 理 意 见 建 议, 一 定 程 度 上 改 善 了 领 导 干 部 的 工 作 作 风, 消 除 了 滋 生 腐 败 的 部 分 体 制 根 源, 推 动 了 政 府 职 能 的 转 变 和 服 务 型 政 府 建 设, 促 使 政 府 树 立 服 务 意 识, 提 供 让 民 众 满 意 认 同 的 公 共 产 品 和 服 务 另 外, 它 也 为 政 府 集 中 精 力 办 事 奠 定 了 良 好 基 础 通 过 参 与 式 预 算, 使 得 基 层 政 府 及 部 门 的 预 算 法 制 观 念 不 断 提 高, 也 使 全 社 会 的 预 算 意 识 进 一 步 增 强 在 预 算 执 行 中, 政 府 部 门 的 行 为 更 具 合 法 性 正 当 性 与 规 范 性, 更 加 严 格 按 照 预 算 排 定 的 项 目 实 施, 把 人 代 会 通 过 的 决 议 作 为 平 时 支 付 的 依 据, 这 样 就 减 少 了 工 作 干 扰, 可 以 集 中 精 力 办 事 情, 提 高 了 工 作 效 率 5. 让 基 层 人 大 和 代 表 的 活 力 得 到 激 发 从 制 度 设 计 上 看, 乡 镇 人 民 代 表 大 会 是 基 层 国 家 权 力 机 关, 基 层 人 大 代 表 是 基 层 国 家 权 力 机 关 的 组 成 人 员 但 长 期 以 来, 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 职 能 和 基 层 人 大 代 表 的 作 用 发 挥 都 不 够 参 与 式 预 算 做 法, 要 求 基 层 人 大 在 扩 大 和 夯 实 民 意 基 础 上, 提 高 人 代 会 审 议 深 度 和 质 量, 真 正 将 法 律 赋 予 的 重 大 事 项 决 定 权 和 监 督 权 落 到 实 处 要 求 基 层 人 大 代 表 广 泛 收 262

273 集 人 民 群 众 的 意 见, 及 时 了 解 人 民 群 众 的 意 愿, 依 法 提 出 事 关 本 区 域 内 涉 及 公 共 利 益 的 重 大 事 项 或 人 民 群 众 反 映 强 烈 的 热 点 难 点 问 题 的 建 议 和 意 见, 有 利 于 发 挥 基 层 人 大 在 基 层 民 主 政 治 生 活 中 的 主 渠 道 作 用, 有 利 于 激 发 基 层 人 大 代 表 履 职 热 情 和 活 力 263

274 附 表 1: 温 岭 市 2012 年 镇 ( 街 道 ) 预 算 及 三 公 经 费 网 上 公 开 专 题 城 北 街 道 三 公 经 费 2011 年 实 际 执 行 数 及 2012 年 预 算 数 公 务 接 待 费 ( 万 元 ) 公 务 用 车 购 置 及 运 行 费 ( 万 元 ) 2011 年 实 际 执 行 数 2012 年 预 算 数 2011 年 实 际 执 行 数 年 预 算 数 77( 其 中 购 车 二 辆 32 万 元 ) 因 公 出 国 ( 境 ) 费 ( 万 元 ) 2011 年 实 际 执 行 数 2012 年 预 算 数 横 峰 街 道 三 公 经 费 2011 年 实 际 执 行 数 及 2012 年 预 算 数 因 公 出 国 ( 境 ) 费 ( 万 公 务 接 待 费 ( 万 元 ) 公 务 用 车 购 置 及 运 行 费 ( 万 元 ) 元 ) 2011 年 实 际 执 行 数 2012 年 预 算 数 2011 年 实 际 执 行 数 年 预 算 数 106( 其 中 购 车 三 辆 70 万 元 ) 2011 年 实 际 执 行 数 2012 年 预 算 数

275 附 表 2:2010 年 度 温 岭 市 政 府 性 基 金 收 支 决 算 表 单 位 : 万 元 265

276 附 表 3:2010 年 度 财 政 专 户 其 他 政 府 性 非 税 收 支 决 算 表 单 位 : 万 元 266

277 附 录 3: 河 北 省 公 共 预 算 改 革 调 研 报 告 河 北 省 概 况 河 北 省 位 于 中 国 北 部, 黄 河 下 游 以 北 省 境 面 积 万 平 方 公 里, 东 临 渤 海, 西 接 山 西 省, 北 连 辽 宁 省 与 内 蒙 古 自 治 区, 南 邻 山 东 河 南 两 省, 中 部 与 北 京 天 津 毗 连 全 省 有 487 公 里 海 岸 线, 不 仅 是 渔 盐 业 基 地, 并 且 具 有 海 运 及 国 防 意 义 全 省 人 口 7185 万 民 族 构 成 以 汉 族 为 主, 还 有 回 满 蒙 古 壮 朝 鲜 等 41 个 民 族, 他 们 约 占 全 省 人 口 的 3.9% 河 北 省 下 辖 11 地 级 市,23 县 级 市, 115 县 ( 含 6 自 治 县 ),35 个 市 辖 区 910 个 镇 背 景 介 绍 在 中 国 经 济 体 制 改 革 进 程 中, 财 政 改 革 始 终 是 突 破 口 和 重 要 内 容, 但 长 期 以 来 财 政 改 革 的 内 容 主 要 是 理 顺 国 家 与 企 业, 以 及 中 央 政 府 与 地 方 政 府 间 的 利 益 分 配 关 系, 而 预 算 管 理 制 度 改 革 相 对 滞 后, 与 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 要 求 越 来 越 不 适 应, 与 健 全 和 完 善 政 府 公 共 服 务 职 能 越 来 越 不 适 应, 与 政 府 职 能 转 变 和 民 主 化 进 程 越 来 越 不 适 应, 与 新 公 共 管 理 对 财 政 透 明 的 要 求 越 来 越 不 适 应 20 世 纪 90 年 代 中 期, 我 国 实 行 分 税 制 财 政 体 制 以 来, 地 方 财 政 收 入 增 幅 逐 步 回 落 ; 与 此 同 时, 地 方 在 政 策 和 资 金 上 必 保 的 项 目 却 逐 年 增 加, 加 之 预 算 管 理 总 体 上 粗 放 及 预 算 透 明 度 不 高 等 因 素, 致 使 一 些 地 区 的 财 政 收 支 矛 盾 日 益 严 重 因 此, 在 分 税 制 财 政 体 制 大 体 界 定 了 各 级 财 政 预 算 盘 子 总 规 模 的 前 提 下, 各 级 地 方 财 政 开 始 对 自 身 蛋 糕 的 具 体 吃 法 倾 注 更 多 的 热 情, 由 此 以 建 立 公 共 财 政 体 制 为 核 心, 以 改 革 预 算 管 理 制 度 为 突 破, 以 提 升 财 政 透 明 推 进 公 共 服 务 均 等 化 为 目 标 的 财 政 改 革 迅 速 在 全 国 推 开 政 府 预 算 管 理 改 革 起 源 于 地 方, 得 到 了 中 央 的 强 力 推 动 从 1998 年 河 北 省 率 先 突 破, 黑 龙 江 广 东 天 津 等 省 市 也 迅 速 跟 进, 几 年 间 就 在 全 国 广 泛 形 成 了 预 算 改 革 的 燎 原 之 势, 至 今 改 革 已 经 走 过 了 十 年 艰 苦 探 索 历 程, 各 地 不 断 创 新 出 改 革 模 式 上 的 新 亮 点, 成 为 我 国 建 立 公 共 财 政 制 度 的 先 行 军 河 北 省 作 为 全 国 第 一 个 正 式 开 始 了 系 统 性 预 算 管 理 改 革 进 程 的 地 区, 其 改 革 包 含 了 三 方 面 : 实 行 部 门 综 合 预 算 ; 开 展 更 全 面 的 综 合 预 算, 以 及 细 编 预 算 这 三 方 面 的 改 革 都 在 相 当 程 度 上 推 进 着 预 算 透 明 的 实 现 267

278 一 河 北 预 算 改 革 的 实 践 与 探 索 ( 一 ) 改 革 的 演 进 过 程 1994 年 分 税 制 以 来, 河 北 省 与 其 他 省 一 样, 虽 然 财 政 收 支 实 现 了 快 速 增 长 财 政 实 力 进 一 步 增 强, 但 相 对 于 财 政 保 障 任 务 和 基 本 支 出 需 求, 所 面 临 的 收 支 矛 盾 仍 持 续 难 以 得 到 缓 解 特 别 是 九 十 年 代 后 期, 由 于 受 经 济 周 期 因 素 制 约, 财 政 收 入 增 速 已 开 始 呈 现 下 降 趋 势, 而 改 革 发 展 和 稳 定 却 对 财 政 提 出 了 越 来 越 高 的 要 求 国 有 大 中 型 企 业 要 尽 快 走 出 困 境, 国 有 企 业 下 岗 职 工 生 活 和 再 就 业 要 得 到 妥 善 安 置, 政 府 机 构 要 加 快 改 革, 困 难 地 方 要 确 保 公 教 人 员 工 资 发 放, 农 业 科 技 教 育 要 加 大 投 入 力 度, 政 府 贷 款 财 政 赤 字 粮 食 亏 损 挂 帐 超 储 补 贴 等 突 出 问 题 要 按 要 求 予 以 妥 善 解 决, 财 政 支 出 压 力 空 前 沉 重 1997 年 河 北 省 按 总 人 口 计 算 的 人 均 全 部 财 政 收 入 在 全 国 排 第 17 位, 人 均 财 政 支 出 更 是 排 在 第 23 位, 全 省 各 县 按 财 政 供 养 人 口 计 算 人 均 财 力 仅 有 8380 元, 近 二 分 之 一 的 财 政 困 难 县 人 均 财 力 只 有 6810 元, 这 一 水 平 在 当 时 只 能 基 本 满 足 较 低 的 人 员 工 资 和 机 关 办 公 的 基 本 需 要, 支 出 水 平 低, 保 障 能 力 差, 更 难 以 落 实 国 家 各 方 面 的 投 入 要 求 而 旧 的 预 算 管 理 模 式 又 严 重 制 约 了 预 算 透 明 的 提 高, 使 政 府 运 行 成 本 居 高 不 下, 更 进 一 步 加 深 了 对 财 政 资 金 配 置 的 制 约, 当 时 河 北 省 和 全 国 一 样 基 本 沿 用 着 从 计 划 经 济 体 制 延 续 下 来 的 政 府 预 算 管 理 模 式, 已 与 建 立 和 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 要 求 不 相 适 应, 存 在 诸 多 弊 病, 从 制 约 预 算 透 明 的 角 度 而 言, 主 要 表 现 在 : 在 预 算 编 制 方 面 预 算 内 外 资 金 两 张 皮, 政 府 预 算 内 容 不 完 整, 预 算 透 明 程 度 较 低 传 统 的 预 算 是 内 外 分 离 的 双 预 算 体 系, 既 编 制 预 算 内 收 支 预 算, 又 编 制 预 算 外 收 支 计 划, 但 实 际 操 作 中, 预 算 内 收 支 预 算 和 预 算 外 收 支 计 划 有 机 结 合 层 次 浅 统 筹 安 排 使 用 的 程 度 低, 部 门 间 经 费 水 平 分 配 不 均 在 预 算 执 行 方 面 即 执 行 中 预 算 透 明 度 不 高, 部 门 不 知 道 财 政 有 多 少 钱, 也 不 知 道 自 己 能 花 多 少 钱, 由 此 造 成 执 行 中 追 加 频 繁, 实 际 上 变 成 一 年 预 算, 预 算 一 年 在 预 算 监 督 方 面 一 是 从 内 部 监 督 上, 由 于 预 算 编 制 较 粗, 很 多 资 金 不 能 落 实 到 具 体 项 目, 在 客 观 上 就 给 财 政 监 督 造 成 了 障 碍 实 际 工 作 当 中, 财 政 业 务 处 对 部 门 经 费 的 使 用 情 况 缺 乏 有 效 的 跟 踪 监 督, 财 政 决 算 后 也 很 少 对 各 单 位 的 268

279 经 费 使 用 情 况 进 行 认 真 考 核 ; 财 政 对 一 个 预 算 单 位 的 经 费 整 体 控 制 较 差, 部 门 预 算 外 收 支 脱 离 预 算 监 督 的 状 况 还 没 有 从 根 本 上 改 变 这 些 问 题 的 存 在 使 财 政 没 有 发 挥 出 应 有 监 督 作 用, 造 成 财 政 监 督 缺 位 二 是 从 外 部 监 督 上, 由 于 预 算 编 制 不 细, 报 送 给 人 大 的 政 府 预 算 仅 为 几 张 表 格, 过 于 简 单, 造 成 内 行 看 不 清 外 行 看 不 懂 的 问 题, 使 得 人 大 对 预 算 难 以 形 成 有 效 监 督, 加 之 政 府 预 算 基 本 不 向 社 会 公 开, 更 谈 不 上 社 会 公 众 和 舆 论 监 督 了 预 算 监 督 是 保 障 预 算 透 明 的 重 要 途 径, 其 作 用 力 度 不 足, 预 算 透 明 便 难 以 实 现 上 述 弊 病 综 合 起 来, 可 以 看 到 在 政 府 预 算 管 理 的 各 环 节 中 不 透 明 欠 约 束 都 是 一 个 严 重 的 问 题 为 克 服 上 述 弊 端, 从 根 本 上 解 决 财 政 管 理 体 制 和 运 行 机 制 上 的 痼 疾, 河 北 省 毅 然 决 定 以 深 化 预 算 管 理 改 革 为 突 破 口, 坚 持 从 改 革 中 找 出 路, 用 改 革 的 办 法 解 决 矛 盾 从 现 实 角 度 上, 缓 解 收 支 矛 盾, 同 时 提 高 财 政 透 明 度 ; 从 长 远 角 度 上, 探 索 建 立 起 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 符 合 公 共 财 政 原 则 的 公 开 透 明 的 新 运 行 机 制 河 北 这 场 突 破 坚 冰 的 改 革, 曾 被 誉 为 我 国 财 政 领 域 由 传 统 管 理 模 式 向 现 代 公 共 财 政 管 理 模 式 转 变 的 一 次 革 命, 这 次 改 革 虽 然 没 有 将 提 升 预 算 透 明 度 作 为 核 心 目 标, 但 从 其 发 展 情 况 来 看, 此 次 改 革 对 于 促 进 预 算 透 明, 实 现 阳 关 财 政 具 有 十 足 长 远 的 积 极 意 义 纵 观 其 十 几 年 来 的 预 算 改 革 演 进 过 程, 大 体 可 分 为 构 建 新 体 制 框 架 和 深 化 规 范 新 机 制 两 大 阶 段 1. 第 一 阶 段 : 构 建 公 共 财 政 新 体 制 框 架 (1998 年 2002 年 ) 从 改 革 启 动 伊 始, 河 北 省 就 把 预 算 改 革 的 目 标 定 位 于 按 照 预 算 编 制 执 行 监 督 相 分 离 的 原 则, 构 建 新 的 预 算 管 理 运 行 机 制, 也 使 得 这 场 改 革 从 一 起 步 就 具 有 公 共 财 政 本 质 特 点, 彰 显 出 公 共 化 的 特 征 这 一 阶 段 改 革 具 体 还 可 细 分 为 四 个 步 骤 (1) 准 备 和 发 动 阶 段 1998 年 3 月, 河 北 省 财 政 部 门 针 对 传 统 预 算 管 理 存 在 的 突 出 矛 盾 和 问 题, 着 眼 于 建 立 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 预 算 管 理 新 模 式, 大 胆 进 行 制 度 创 新, 谋 划 全 面 系 统 的 预 算 改 革 同 年 8 月, 中 共 河 北 省 委 省 政 府 办 公 厅 印 发 了 关 于 改 革 预 算 管 理 推 进 依 法 理 财 的 实 施 意 见, 成 为 河 北 省 预 算 管 理 改 革 的 指 导 纲 领, 也 标 志 着 河 北 预 算 改 革 的 全 面 启 动 (2) 操 作 实 施 阶 段 经 过 1998 年 几 个 月 的 思 想 组 织 和 舆 论 准 备, 河 北 省 269

280 省 级 预 算 改 革 于 1999 年 进 入 实 质 操 作 省 财 政 部 门 印 发 了 关 于 改 革 预 算 编 制 执 行 监 督 发 展 管 理 运 行 机 制 的 意 见 ( 试 行 ) 和 河 北 省 省 级 预 算 管 理 改 革 方 案 ( 试 行 ), 历 时 一 年 改 革 取 得 根 本 性 进 展 一 方 面, 相 继 成 立 了 职 能 较 为 集 中 的 预 算 编 制 ( 编 审 中 心 ) 执 行 ( 预 算 执 行 处 支 付 中 心 ) 监 督 ( 监 督 处 监 督 局 ) 的 专 司 机 构, 初 步 建 立 起 预 算 编 制 执 行 监 督 相 互 分 离 相 互 制 衡 的 财 政 运 行 新 机 制, 从 制 度 上 彻 底 解 决 了 传 统 预 算 管 理 职 责 交 叉 缺 位 效 率 低 的 问 题 ; 另 一 方 面, 在 国 内 首 次 全 面 编 制 了 部 门 预 算,114 个 省 级 部 门 实 现 了 ( 包 括 700 余 个 预 算 单 位 ) 一 个 部 门 一 本 预 算, 将 预 算 管 理 的 重 点 由 单 纯 的 资 金 转 到 了 资 金 和 部 门 并 重, 建 立 起 以 部 门 为 依 托 的 预 算 管 理 新 制 度 体 系 ; 同 时, 首 次 编 制 并 向 省 人 大 报 送 了 政 府 功 能 预 算 文 本, 将 政 府 预 算 由 原 来 的 几 张 表 变 为 厚 厚 的 一 本 书 (3) 完 善 和 推 广 阶 段 从 2000 年 3 月 编 制 2001 年 预 算 开 始, 河 北 省 财 政 部 门 进 一 步 修 订 和 完 善 了 各 项 预 算 改 革 方 案 和 措 施, 使 之 更 加 科 学 规 范 第 一, 完 善 部 门 预 算 体 系, 将 部 门 预 算 的 基 本 内 容 和 表 现 形 式 初 步 固 定 下 来 第 二, 落 实 细 化 预 算 要 求, 编 制 项 目 预 算 第 三, 完 善 预 算 编 制 程 序, 强 化 政 府 领 导 和 省 直 部 门 预 算 编 制 权 责, 对 部 门 预 算 布 置 填 报 基 础 情 况 研 究 论 证 项 目 财 政 审 核 提 出 意 见 部 门 修 订 领 导 审 定 财 政 批 复 等 每 个 环 节, 都 做 了 程 序 规 定 第 四, 完 善 部 门 预 算 的 技 术 支 持 体 系, 先 后 研 发 了 部 门 基 础 资 料 报 送 软 件 部 门 预 算 编 审 软 件 预 算 指 标 管 理 软 件 等 一 系 列 软 件, 使 部 门 预 算 的 编 报 审 核 和 日 常 管 理 均 有 了 现 代 信 息 技 术 支 撑 (4) 建 章 立 制 阶 段 2002 年 初, 鉴 于 全 省 预 算 改 革 模 式 已 渐 变 成 熟, 河 北 省 财 政 部 门 着 眼 于 制 度 化 和 规 范 化, 对 已 出 台 的 管 理 方 式 方 法 和 有 关 的 办 法 文 件 等 进 行 全 面 梳 理, 历 时 一 年 制 定 出 包 含 47 个 制 度 在 内 的 一 整 套 预 算 管 理 制 度 体 系, 使 河 北 省 预 算 管 理 从 编 制 执 行 决 算 到 日 常 管 理 与 监 督 都 有 章 可 循, 有 制 度 可 依, 使 河 北 省 预 算 管 理 真 正 走 上 规 范 化 制 度 化 管 理 轨 道 同 时, 还 完 成 了 预 算 信 息 系 统 部 门 及 功 能 预 算 文 本 部 门 正 常 公 用 经 费 支 出 定 额 标 准 项 目 预 算 等 五 个 方 面 的 技 术 规 范 标 准 体 系, 初 步 建 立 起 了 一 套 适 应 预 算 管 理 新 模 式 的 制 度 体 系 和 技 术 规 范 标 准 体 系 2. 第 二 阶 段 : 深 化 和 规 范 预 算 管 理 新 机 制 ( 从 2003 年 至 今 ) 270

281 这 一 阶 段 改 革 的 重 点 是 健 全 完 善 科 学 民 主 的 预 算 决 策 机 制 树 立 注 重 绩 效 的 财 政 管 理 理 念 和 探 索 实 施 发 展 性 支 出 三 年 滚 动 预 算 编 制 (1) 完 善 预 算 决 策 机 制 2003 年, 为 进 一 步 贯 彻 党 的 十 六 大 提 出 的 完 善 预 算 决 策 和 管 理 制 度 的 要 求, 河 北 省 政 府 相 继 印 发 了 关 于 进 一 步 深 化 财 政 改 革 规 范 省 级 预 算 管 理 的 若 干 意 见 河 北 省 省 级 专 项 资 金 预 算 分 类 分 口 切 块 管 理 办 法 河 北 省 省 级 财 政 专 项 资 金 整 合 使 用 管 理 办 法 河 北 省 省 级 预 算 机 动 财 力 使 用 审 批 管 理 办 法 关 于 进 一 步 推 进 省 级 财 政 集 中 财 力 办 大 事 的 指 导 意 见 等 一 系 列 制 度 文 件, 旨 在 探 索 改 革 和 规 范 现 行 的 政 府 预 算 决 策 机 制, 改 进 和 完 善 预 算 决 策 权 限 和 程 序, 在 财 政 预 算 的 统 筹 安 排 上 充 分 发 挥 政 府 领 导 的 决 策 作 用 部 门 的 基 础 作 用 和 财 政 的 参 谋 作 用, 使 财 政 资 源 配 置 更 加 符 合 公 开 民 主 科 学 规 范 的 公 共 财 政 理 财 要 求 2005 年, 又 河 北 省 以 政 府 规 章 形 式 ( 省 长 令 ) 颁 布 了 河 北 省 省 级 预 算 管 理 规 定, 这 是 全 国 第 一 部 适 应 预 算 改 革 新 形 势 的 地 方 政 府 规 章, 将 河 北 省 几 年 来 预 算 改 革 形 成 的 基 本 管 理 模 式 体 制 等 以 规 章 形 式 确 定 下 来, 明 确 了 政 府 财 政 部 门 省 直 部 门 在 预 算 管 理 上 的 各 自 职 权, 具 体 规 定 了 从 预 算 编 制 审 查, 到 预 算 执 行 调 整 决 算 绩 效 评 价 等 各 个 阶 段 的 管 理 内 容 和 运 行 程 序, 成 为 河 北 省 指 导 预 算 管 理 工 作 的 基 本 法 规 依 据 之 一 (2) 树 立 新 型 财 政 管 理 理 念 2004 年, 为 进 一 步 提 高 财 政 资 金 使 用 效 益, 从 预 算 分 配 的 源 头 上, 解 决 财 政 资 金 重 分 配 轻 管 理 重 资 金 轻 效 果 的 问 题 河 北 省 在 借 鉴 和 总 结 国 外 及 国 内 兄 弟 省 先 进 经 验 基 础 上, 决 定 从 2005 年 预 算 年 度 先 在 省 级 试 行 绩 效 预 算 管 理, 并 广 泛 开 展 了 财 政 支 出 绩 效 评 价 工 作 年 河 北 省 财 政 部 门 又 相 继 印 发 了 河 北 省 省 级 财 政 支 出 绩 效 评 价 办 法 ( 试 行 ) 及 试 行 方 案 河 北 省 省 级 财 政 支 出 绩 效 指 标 体 系 建 设 纲 要, 使 得 绩 效 管 理 由 浅 到 深 由 粗 到 细 由 点 到 面 得 以 广 泛 推 开, 通 过 在 预 算 决 策 和 分 配 环 节 中 全 面 树 立 绩 效 预 算 管 理 新 理 念, 逐 步 建 立 以 绩 效 为 核 心 全 面 融 合 绩 效 管 理 思 想 和 以 追 求 预 算 资 源 使 用 绩 效 最 大 化 为 目 标 的 新 型 预 算 管 理 模 式, 以 求 充 分 反 映 政 府 经 济 社 会 发 展 战 略 规 划 和 部 门 行 业 发 展 规 划 要 求, 体 现 政 府 宏 观 调 控 最 终 意 图 和 效 果 (3) 探 索 编 制 发 展 性 支 出 三 年 滚 动 预 算 三 年 滚 动 预 算 是 指 在 编 制 年 度 预 271

282 算 的 基 础 上, 预 测 一 定 时 期 内 国 家 和 省 有 关 政 策 变 化 及 形 势 发 展 的 需 要, 同 步 依 次 编 制 其 后 两 年 政 府 及 其 部 门 的 收 支 预 算, 并 且 逐 年 向 前 递 推 滚 动 的 预 算 编 制 方 法 2008 年, 河 北 在 全 国 率 先 探 索 实 施 了 发 展 性 支 出 三 年 滚 动 预 算 编 制 试 点 ; 2009 年 试 点 部 门 扩 大 到 42 个, 被 财 政 部 确 定 为 全 国 唯 一 一 家 省 级 中 长 期 预 算 编 制 试 点 单 位 2011 年 这 项 改 革 试 点 将 实 现 省 级 全 覆 盖 三 年 滚 动 预 算 要 求 各 个 部 门 提 前 做 好 自 己 的 中 长 期 规 划, 从 而 有 利 于 形 成 项 目 库 储 备, 有 利 于 财 政 资 金 更 好 配 置 ( 二 ) 河 北 预 算 管 理 改 革 的 成 功 经 验 及 其 透 明 化 公 共 化 特 点 传 统 的 财 政 预 算 管 理 弊 端 丛 生, 制 约 公 共 财 政 职 能 的 发 挥, 特 别 是 在 预 算 编 制 执 行 监 督 等 各 个 方 面 的 管 理 制 度 和 方 式 方 法 仍 停 留 在 多 年 延 续 下 来 的 陈 旧 且 封 闭 的 模 式, 与 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 新 形 势 极 不 适 应, 也 无 法 满 足 新 形 势 下 对 预 算 透 明 的 要 求 河 北 省 从 1998 年 在 全 国 率 先 启 动 预 算 改 革, 明 确 的 指 导 思 想 就 是, 重 新 界 定 预 算 管 理 职 能, 规 范 预 算 管 理 运 作 程 序, 采 用 先 进 的 技 术 手 段, 真 正 把 部 门 预 算 综 合 预 算 零 基 预 算 早 编 细 编 预 算 落 到 实 处, 建 立 起 与 市 场 经 济 相 适 应 的 预 算 管 理 新 体 系, 实 现 预 算 管 理 公 平 透 明 健 全 稳 固 规 范 高 效, 切 实 增 强 预 算 宏 观 调 控 能 力, 优 化 政 府 财 力 资 源 配 置, 提 高 财 政 资 金 使 用 效 益, 更 好 地 促 进 全 省 改 革 发 展 和 稳 定 经 过 十 年 来 不 断 探 索 创 新 改 革 深 化 完 善, 初 步 建 立 起 符 合 公 共 财 政 体 制 的 预 算 管 理 制 度 体 系 框 架 1. 在 预 算 管 理 机 制 上, 构 建 起 公 共 财 政 管 理 的 基 本 框 架 河 北 预 算 管 理 机 制 改 革 伊 始 确 定 的 目 标 就 是 要 建 立 预 算 编 制 执 行 监 督 相 互 分 离 又 相 互 制 衡 的 预 算 管 理 机 制, 充 分 体 现 出 改 革 的 方 向 就 是 建 立 具 有 鲜 明 透 明 及 公 共 特 征 的 财 政 管 理 新 体 制 (1) 明 晰 和 规 范 的 预 算 管 理 机 构 责 权, 为 实 现 预 算 透 明 奠 定 基 础 河 北 预 算 改 革 的 一 项 关 键 内 容 就 是 将 配 置 财 政 预 算 资 金 的 参 与 程 度 扩 展 到 各 预 算 管 理 主 体, 使 其 各 司 其 职, 各 尽 其 用 1 人 大 监 督 是 我 国 公 共 财 政 监 督 的 重 要 形 式, 是 保 障 预 算 透 明 的 重 要 手 段, 在 河 北 预 算 改 革 中 首 先 是 确 保 人 大 监 督 预 算 职 权 的 有 效 落 实, 及 时 完 整 地 将 省 政 府 审 定 的 年 度 财 政 预 算 草 案 预 算 调 整 方 案 和 决 算 草 案 报 人 民 代 表 大 会 或 常 务 委 员 会 审 查 和 批 准, 将 预 算 由 简 单 的 几 张 表 变 成 厚 厚 272

283 的 一 本 书, 自 觉 接 受 省 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 对 预 算 的 审 查 监 督 2 财 政 部 门 作 为 财 政 预 算 管 理 的 行 政 机 构, 不 仅 履 行 编 制 省 本 级 财 政 预 算 决 算 草 案 预 算 调 整 方 案 和 批 复 省 直 各 部 门 预 算, 组 织 预 算 执 行 和 实 施 财 政 监 督 的 职 责 还 负 责 具 体 组 织 指 导 协 调 和 审 查 各 部 门 预 算 建 议 计 划 和 部 门 预 算 草 案 的 编 制, 按 照 规 定 权 限 审 核 和 批 准 部 门 预 算 的 变 更 事 项, 组 织 对 部 门 预 算 管 理 工 作 预 算 执 行 情 况 及 预 算 资 金 使 用 绩 效 进 行 评 价 3 各 部 门 预 算 管 理 负 责 审 核 汇 总 本 部 门 所 属 单 位 的 预 算 建 议 计 划, 编 制 本 部 门 预 算 决 算 草 案, 组 织 和 监 督 本 部 门 预 算 的 执 行, 定 期 向 财 政 厅 报 告 预 算 执 行 情 况, 具 体 组 织 对 本 部 门 及 所 属 各 单 位 预 算 资 金 使 用 绩 效 进 行 评 价, 接 受 省 财 政 审 计 及 有 关 部 门 的 财 政 财 务 监 督 预 算 透 明 可 划 分 为 对 内 部 管 理 者 透 明 和 对 外 部 公 众 及 监 督 机 构 透 明, 按 照 上 述 职 权 配 置, 体 现 出 了 预 算 管 理 科 学 规 范 公 开 民 主 内 外 透 明 兼 顾 的 公 共 化 特 点 (2) 调 整 财 政 内 部 机 构 职 责 设 置, 增 强 预 算 管 理 各 环 节 相 互 制 衡 性, 保 障 各 环 节 的 公 开 透 明 提 高 财 政 公 共 资 源 配 置 效 率, 建 立 科 学 高 效 运 作 规 范 的 预 算 管 理 运 行 机 制, 是 河 北 预 算 改 革 的 一 大 显 著 特 点 1 集 中 预 算 编 制 职 能, 将 财 政 部 门 内 部 分 散 在 各 处 原 有 编 制 预 算 职 能 调 整 集 中, 并 成 立 预 算 编 审 专 司 机 构, 加 强 预 算 审 核 编 制 力 量, 保 证 预 算 编 制 环 节 的 透 明 公 正 2 集 中 国 库 管 理 职 能, 成 立 专 门 的 财 政 国 库 机 构 和 集 中 支 付 机 构, 专 职 负 责 预 算 执 行 管 理, 统 一 集 中 总 预 算 会 计 职 能 和 财 政 资 金 账 户 管 理, 加 强 财 政 预 算 内 外 资 金 核 算 决 算, 使 全 部 预 算 资 金 都 曝 露 在 管 理 机 构 及 公 众 视 线 之 下 3 调 整 厅 内 各 业 务 主 管 处 的 职 能, 突 出 强 调 财 政 监 督 职 责, 强 化 对 各 支 出 部 门 财 政 资 金 使 用 及 财 务 活 动 的 管 理 和 监 督, 以 及 事 业 发 展 项 目 的 研 究 和 论 证 4 在 财 政 厅 内 部 成 立 预 算 审 核 委 员 会, 由 一 名 副 厅 长 兼 任 主 任, 厅 机 关 内 有 关 处 室 负 责 人 和 专 家 型 人 才 为 成 员, 主 要 对 专 司 预 算 管 理 机 构 提 出 的 年 度 预 算 建 议 计 划 进 行 审 核, 提 出 意 见 报 厅 长 和 厅 长 办 公 会 审 定, 作 为 民 主 理 财 科 学 理 财 的 一 个 重 要 环 节 这 样, 新 的 职 能 分 工, 使 河 北 省 预 算 编 制 执 行 监 督 相 对 分 离, 各 个 环 节 既 相 互 配 合, 同 时 又 相 互 监 督, 确 保 因 素 各 项 职 能 间 相 互 制 衡, 切 实 促 进 预 算 透 明 程 度 的 提 升 (3) 加 强 部 门 预 算 监 督, 建 立 财 政 资 金 运 行 监 控 体 系 财 政 监 督 是 确 保 公 共 资 源 合 理 配 置 的 有 效 形 式, 也 是 公 共 财 政 职 能 的 有 效 延 伸 其 科 学 规 范 和 有 效 执 行 是 维 护 公 共 利 益, 使 公 开 透 明 贯 彻 于 预 算 工 作 全 过 程 的 必 然 要 求 1 创 新 财 273

284 政 监 督 模 式 根 据 新 的 预 算 管 理 模 式 要 求, 在 几 年 的 实 践 中, 河 北 省 财 政 部 门 创 造 性 地 开 展 了 监 督 管 理 工 作, 基 本 上 形 成 了 一 套 与 新 预 算 模 式 相 适 应 的 监 督 模 式, 内 外 监 督 并 举 收 支 监 督 并 重 专 项 检 查 与 经 常 性 监 督 结 合, 采 取 日 常 监 督 与 专 项 监 督 相 结 合 事 后 监 督 与 事 前 事 中 监 督 相 结 合 专 业 监 督 与 社 会 监 督 相 结 合 的 方 法, 财 政 监 督 的 深 度 广 度 和 力 度 都 有 了 比 较 明 显 的 改 观 2 健 全 财 政 监 督 内 容 囊 括 了 预 算 编 制 内 容 程 序 方 法, 部 门 预 算 执 行 合 规 效 益 情 况 部 门 决 算 草 案 编 制 质 量 等 方 面 3 引 入 了 预 算 评 价 机 制, 更 加 关 注 资 金 使 用 效 益 合 规 审 计 效 益 并 重, 广 泛 开 展 对 预 算 管 理 及 运 行 情 况 进 行 评 价, 进 行 定 性 和 定 量 分 析 (4) 落 实 部 门 的 预 算 管 理 责 任, 强 化 财 政 资 金 终 端 管 理 一 是 明 确 部 门 预 算 的 编 制 执 行 以 部 门 为 主 体, 部 门 负 首 要 和 直 接 责 任 二 是 整 合 部 门 财 务 资 源, 逐 步 实 现 部 门 财 务 统 一 管 理, 将 各 类 资 金 全 部 集 中 到 一 个 财 务 ( 计 划 ) 部 门 统 管, 提 高 资 金 配 置 效 率 三 是 加 强 部 门 基 础 管 理, 建 立 完 整 的 基 础 资 料 和 信 息 数 据 库, 全 面 准 确 记 载 部 门 人 财 物 等 基 本 情 况, 确 保 预 算 安 排 科 学 合 理, 透 明 公 开, 有 据 可 依 四 是 发 挥 部 门 业 务 资 源 优 势 各 部 门 在 研 究 确 定 发 展 目 标 工 作 重 点 时, 与 资 金 预 算 安 排 紧 密 结 合 起 来, 使 业 务 目 标 与 预 算 目 标 保 持 一 致, 互 为 基 础 综 上, 河 北 省 新 的 预 算 管 理 制 度 在 职 能 的 配 置 上, 由 财 政 预 算 编 制 专 司 机 构 统 一 掌 握 预 算 编 制 政 策 与 标 准, 审 核 确 定 部 门 预 算, 编 制 综 合 财 政 预 算 ; 由 财 政 预 算 执 行 机 构 负 责 财 政 预 算 执 行, 统 一 管 理 财 政 性 资 金 和 账 户, 监 督 部 门 预 算 资 金 使 用, 进 行 财 政 决 算 ; 由 部 门 具 体 负 责 本 部 门 预 算 资 金 的 管 理 和 执 行 ; 健 全 由 财 政 内 部 专 职 监 督 机 构, 和 人 大 审 计 等 专 业 外 部 监 督 机 关 密 切 配 合 的 监 管 体 系 由 此, 从 体 制 框 架 上 基 本 形 成 了 预 算 编 制 执 行 监 督 相 互 分 离 又 相 互 制 衡 的 新 机 制, 建 立 起 以 公 开 透 明 为 前 提 的 公 共 财 政 管 理 框 架, 为 进 而 建 设 更 高 层 次 的 透 明 良 治 政 府 奠 定 基 础 2. 预 算 表 现 形 式 上, 逐 步 趋 于 完 整 和 透 明 根 据 国 际 经 验, 政 府 预 算 有 部 门 预 算 和 功 能 预 算 两 种 形 式 功 能 预 算 是 根 据 预 算 收 支 功 能 进 行 分 类 管 理 的 预 算 形 式 ; 部 门 预 算 是 按 支 出 部 门 分 类 管 理 的 预 算 形 式, 也 是 市 场 经 济 国 家 通 行 的 预 算 管 理 模 式 中 国 预 算 法 规 定, 政 府 预 算 由 部 门 的 预 算 组 成, 但 长 期 以 来, 中 国 还 没 有 编 制 一 本 独 立 的 部 门 预 算, 也 没 有 274

285 谁 看 到 一 本 完 整 的 部 门 预 算 而 没 有 部 门 预 算 作 基 础 的 功 能 预 算 也 只 能 是 粗 线 条 的, 甚 至 不 应 称 作 为 真 正 的 预 算 针 对 中 国 多 年 实 行 的 功 能 预 算 存 在 的 弊 端, 河 北 省 在 改 革 之 初 明 确 提 出 要 改 变 单 一 的 功 能 预 算 管 理 模 式, 与 国 际 惯 例 接 轨, 把 实 行 部 门 预 算 作 为 改 革 的 方 向 和 重 点, 确 立 了 部 门 预 算 为 政 府 预 算 管 理 的 基 本 形 式 河 北 省 部 门 预 算 改 革 的 主 要 特 点 有 五 个 方 面 :1 部 门 预 算 实 行 综 合 预 算 管 理, 部 门 的 全 部 收 支 都 纳 入 预 算, 统 一 编 制 到 使 用 这 些 资 金 的 部 门, 在 部 门 层 面 实 现 预 算 的 完 整 及 透 明 部 门 预 算 既 包 括 一 般 预 算 收 支 计 划, 也 包 括 政 府 基 金 预 算 收 支 计 划 ; 既 包 括 财 政 预 算 内 拨 款 收 支 计 划, 也 包 括 财 政 预 算 外 核 拨 资 金 收 支 计 划 和 部 门 其 它 收 支 计 划 2 部 门 预 算 编 制 时 取 消 中 间 环 节, 凡 是 直 接 与 省 级 财 政 发 生 经 费 领 拨 关 系 的 一 级 预 算 会 计 单 位, 均 作 为 预 算 管 理 的 直 接 对 象, 财 政 直 接 将 预 算 编 制 并 批 复 到 这 些 单 位 3 部 门 预 算 按 部 门 编 列, 一 个 部 门 编 制 一 本 预 算, 一 本 预 算 涵 盖 部 门 所 有 收 支 4 部 门 预 算 由 部 门 所 属 各 单 位 预 算 组 成, 部 门 所 属 单 位 按 行 政 隶 属 关 系 分 级 管 理 部 门 所 属 企 业 化 管 理 的 事 业 单 位 不 作 为 预 算 单 位 5 部 门 预 算 从 基 层 单 位 编 起, 主 管 部 门 负 责 审 核 汇 总 分 析 所 属 基 层 会 计 单 位 的 收 支 预 算 建 议 计 划, 编 制 部 门 收 支 预 算 建 议 计 划 并 报 财 政 审 核 预 算 的 公 开 透 明 对 预 算 的 完 整 性 有 较 高 的 要 求, 只 有 在 预 算 内 容 全 面 完 整 的 前 提 下, 预 算 公 开 才 是 有 意 义 的, 才 能 谈 及 预 算 透 明 上 述 特 点 表 明 河 北 省 提 出 的 部 门 预 算 改 革 通 过 建 立 起 一 套 规 范 简 明 完 善 的 体 系, 使 部 门 预 算 中 能 够 包 含 该 部 门 的 全 部 收 支, 加 之 各 级 单 位 的 相 互 制 约 共 同 作 用, 使 得 预 算 透 明 得 以 进 一 步 推 进 除 了 透 明 度 的 提 升, 通 过 实 行 部 门 预 算, 使 政 府 预 算 的 完 整 性 可 执 行 性 科 学 性 时 效 性 和 统 一 性 也 都 得 到 大 大 增 强, 提 高 了 财 政 资 金 分 配 的 效 率 与 效 益 同 时, 也 使 得 部 门 从 整 体 上 对 年 度 可 支 配 收 支 有 了 准 确 的 把 握, 财 政 对 部 门 的 预 算 管 理 有 了 基 本 依 托, 更 使 人 民 代 表 终 于 见 到 了 真 正 意 义 上 的 财 政 预 算, 方 便 了 对 预 算 的 审 查 与 监 督, 从 而 大 大 促 进 了 整 个 预 算 管 理 水 平 的 提 升 政 府 预 算 的 公 开 透 明 并 非 一 个 独 立 的 特 性, 而 是 需 要 其 它 特 征 作 为 支 撑 的, 因 而 部 门 预 算 的 改 革 不 单 通 过 其 直 接 作 用 提 升 了 政 府 预 算 的 透 明 度, 也 通 过 增 强 预 算 的 全 面 性 科 学 性 等 方 面, 间 接 对 预 算 透 明 的 全 面 实 现 产 生 了 有 利 影 响 3. 预 算 管 理 方 法 上, 有 效 地 提 高 科 学 化 程 度 275

286 河 北 预 算 改 革 伊 始, 就 贯 穿 着 预 算 管 理 全 过 程 的 管 理 方 法 体 系 创 新, 实 施 了 早 编 细 编 预 算 标 准 周 期 预 算 管 理 国 库 集 中 收 付 提 前 做 好 中 长 期 预 算 规 划 等 成 熟 市 场 经 济 国 家 普 遍 采 用 的 先 进 预 算 管 理 方 法, 具 有 鲜 明 的 透 明 性 公 共 性 特 点 (1) 实 施 以 早 编 和 细 编 为 核 心 的 预 算 编 制 方 法 改 革 河 北 省 预 算 编 制 改 革 的 核 心 内 容 集 中 体 现 在 早 编 和 细 编 预 算 两 个 方 面 省 级 从 2000 年 起, 每 年 在 3 月 份 开 始 布 置 第 二 年 的 预 算 编 制 工 作, 比 改 革 前 提 前 了 8 个 多 月 同 时, 预 算 的 细 化 程 度 越 来 越 高 其 中 : 收 入 核 定 到 具 体 税 费 和 其 他 各 项 收 入 项 目, 落 实 到 具 体 的 部 门 和 单 位 ; 部 门 支 出 预 算 中 明 确 划 分 了 人 员 经 费 正 常 公 用 经 费 专 项 公 用 经 费 和 专 项 资 金, 专 项 资 金 预 算 基 本 上 细 化 到 了 具 体 事 项, 扭 转 了 过 去 资 金 切 大 块 项 目 太 笼 统 财 政 资 金 使 用 不 透 明 的 局 面 这 样, 部 门 预 算 全 面 反 映 了 部 门 的 各 项 收 入 和 支 出 的 详 细 情 况, 清 晰 地 归 集 部 门 所 有 收 支 项 目, 提 高 了 预 算 编 制 的 完 整 性 准 确 性 和 规 范 性, 同 时, 也 进 一 步 提 高 了 预 算 编 制 的 公 开 透 明 度 按 照 细 编 预 算 的 指 导 思 想, 在 以 下 几 个 方 面 实 行 了 预 算 编 制 方 法 的 创 新 1 实 行 标 准 收 入 法 一 定 量 的 税 基 或 GDP 能 够 提 供 一 定 量 的 财 政 收 入, 彼 此 间 有 一 个 相 对 固 定 的 比 例, 这 个 比 例 作 为 测 算 收 入 的 参 照 标 准 标 准 收 入 预 算 法 即 以 这 些 标 准 做 参 照 来 测 算 收 入, 制 定 收 入 预 算 河 北 省 编 制 收 入 预 算 是 从 上 年 8 月 开 始, 根 据 前 8 个 月 的 经 济 运 行 情 况 和 财 政 收 入 情 况, 分 析 预 测 全 年 收 入, 初 步 测 算 每 一 项 收 入 与 其 经 济 变 量 之 间 的 比 例, 确 定 收 入 标 准, 制 定 收 入 预 算 2 实 行 零 基 预 算 方 法 预 算 安 排 初 步 打 破 了 支 出 基 数 概 念 编 制 部 门 预 算 时, 不 再 实 行 基 数 加 增 长 的 预 算 编 制 方 法, 而 是 按 照 预 算 年 度 所 有 因 素 和 事 项 的 轻 重 缓 急 程 度, 重 新 测 算 每 一 科 目 和 款 项 的 支 出 需 求 编 制 人 员 经 费 时, 实 行 完 全 的 零 基 预 算, 按 照 有 关 政 策 和 标 准 逐 人 核 定 3 实 行 综 合 预 算 方 法 把 财 政 预 算 内 拨 款 财 政 专 户 核 拨 资 金 和 其 他 收 入 均 列 入 部 门 预 算 收 入 ; 统 筹 安 排 部 门 预 算 支 出, 按 照 个 人 部 分 公 用 部 分 事 业 发 展 的 顺 序, 依 据 有 关 标 准 定 额 核 定 4 实 行 标 准 定 额 预 算 方 法 对 人 员 和 公 用 经 费, 分 类 分 别 核 定 了 定 额 和 标 准, 按 定 额 和 标 准 测 算 确 定 预 算 个 人 经 费 支 出 按 照 规 定 标 准 政 策 和 享 受 人 员 范 围 测 算 确 定 正 常 公 用 经 费 按 标 准 定 额 方 法 测 算, 实 行 分 类 分 档 核 定 正 常 公 用 经 费 标 准 定 额 采 用 分 项 因 素 测 算 法, 按 人 按 物 或 依 有 关 经 费 核 定 5 实 行 项 目 预 276

287 算 对 基 本 支 出 之 外 的 资 金 要 求 落 实 到 项 目, 编 制 项 目 预 算 省 财 政 制 定 了 详 细 的 项 目 预 算 管 理 办 法, 建 立 了 项 目 库 在 专 项 资 金 管 理 上 遵 循 项 目 主 导 科 学 论 证 轻 重 缓 急 集 中 财 力 办 大 事 讲 求 绩 效 五 条 基 本 原 则 (2) 实 施 以 标 准 周 期 预 算 管 理 为 核 心 的 预 算 管 理 程 序 改 革 规 范 清 晰 的 管 理 程 序 是 确 保 预 算 管 理 有 条 不 紊 严 谨 缜 密 的 重 要 保 证, 也 是 预 算 信 息 完 整 透 明 的 必 然 要 求 为 此, 河 北 省 在 借 鉴 国 外 经 验 的 基 础 上 引 入 了 标 准 周 期 预 算 管 理, 将 预 算 管 理 分 为 预 算 编 制 执 行 决 算 三 个 阶 段, 明 确 了 每 一 阶 段 具 体 的 工 作 任 务 完 成 时 限 和 办 理 程 序, 保 证 了 预 算 周 期 各 环 节 的 规 范 性 和 透 明 性 标 准 预 算 周 期 起 始 于 上 年 3 月, 终 止 于 次 年 6 月, 共 28 个 月 1 预 算 编 制 阶 段 时 间 自 上 年 3 月 至 11 月 底, 历 时 8 个 月, 主 要 任 务 是 编 制 下 一 年 度 财 政 收 支 预 算 财 政 部 门 作 为 预 算 编 制 的 牵 头 单 位, 与 各 有 关 方 面 和 有 关 部 门 搞 好 工 作 沟 通 协 作 与 配 合, 具 体 负 责 预 算 编 制 的 组 织 协 调 审 核, 提 出 预 算 初 步 建 议 计 划 报 政 府 同 意, 报 人 大 批 准 确 定 具 体 讲, 部 门 预 算 由 各 一 级 预 算 部 门 负 责 编 制, 从 基 层 编 起, 逐 级 审 核 汇 总 上 报 财 政, 财 政 审 核 确 定 并 按 程 序 报 批 后 下 达 到 部 门 整 个 预 算 编 制 过 程 划 分 为 预 算 编 制 布 置 编 制 预 算 建 议 计 划 财 政 审 核 征 求 意 见 和 编 制 部 门 预 算 文 本 编 制 并 上 报 预 算 草 案 批 复 预 算 等 六 个 步 骤 具 体 预 算 编 制 过 程 遵 循 三 上 三 下 的 程 序 : 一 上 为 预 算 部 门 向 省 财 政 厅 报 送 部 门 预 算 收 支 建 议 计 划 和 单 位 基 本 情 况 ; 一 下 为 省 财 政 厅 下 达 部 门 支 出 限 额 和 预 算 建 议 计 划 初 步 审 核 意 见 ; 二 上 为 部 门 编 制 部 门 预 算 文 本, 报 省 财 政 厅 ; 二 下 为 省 财 政 厅 调 整 修 改 部 门 预 算 文 本 下 达 部 门 征 求 意 见 ; 三 上 为 部 门 向 省 财 政 厅 反 馈 部 门 预 算 文 本 意 见 ; 三 下 为 全 省 人 民 代 表 大 会 批 准 预 算 后, 省 财 政 厅 批 复 省 级 部 门 预 算 ( 包 括 部 门 政 府 采 购 预 算 ), 各 部 门 下 达 所 属 单 位 预 算 完 整 的 预 算 编 制 程 序 使 得 预 算 的 形 成 得 到 充 分 上 下 酝 酿, 体 现 出 预 算 编 制 的 广 泛 参 与 民 主 决 策, 确 保 公 共 财 政 职 能 得 到 全 面 履 行 2 预 算 执 行 阶 段 时 间 是 从 当 年 1 月 至 12 月, 主 要 任 务 是 执 行 确 定 的 年 度 预 算 预 算 执 行 主 要 包 括 收 支 预 算 执 行 预 算 调 整 和 变 更 预 算 执 行 分 析 等 几 个 方 面 : 收 入 预 算 执 行 方 面, 由 预 算 收 入 征 收 部 门, 依 法 及 时 足 额 征 收 应 征 的 收 入 其 中, 有 收 入 上 缴 任 务 的 部 门 和 单 位, 依 法 将 应 当 上 缴 的 财 政 预 算 收 入 按 277

288 照 规 定 的 预 算 科 目 级 次 缴 库 的 方 式 期 限, 及 时 全 额 上 缴 财 政 支 出 预 算 执 行 方 面, 主 要 包 括 三 个 环 节, 即 部 门 申 请 财 政 审 核 拨 付 部 门 使 用 管 理 一 是 在 拨 款 方 式 上, 根 据 资 金 性 质 采 取 集 中 支 付 授 权 支 付 两 种 不 同 的 拨 款 方 式 二 是 在 拨 款 程 序 上, 根 据 资 金 性 质 明 确 了 不 同 的 程 序, 基 本 支 出 由 财 政 按 月 直 接 拨 付 部 门, 不 需 部 门 申 请, 项 目 支 出 由 一 级 预 算 部 门 根 据 部 门 预 算 及 项 目 进 度 情 况 编 制 季 度 和 分 月 专 项 资 金 用 款 计 划, 报 省 财 政 厅 审 核 批 准, 根 据 批 准 的 用 款 计 划, 开 据 拨 款 申 请 单, 省 财 政 厅 按 规 定 程 序 审 核 后 办 理 拨 款 手 续 预 算 调 整 方 面, 预 算 确 定 批 复 后 不 允 许 随 意 调 整 除 突 发 性 事 件 造 成 的 必 不 可 少 的 开 支, 报 同 级 人 大 批 准 调 整 预 算 外, 其 他 支 出 项 目 当 年 财 政 一 律 不 予 追 加, 推 至 编 制 下 一 年 度 预 算 时 考 虑 财 政 批 复 预 算 后, 部 门 要 严 格 执 行, 并 切 实 批 复 到 基 层 单 位, 不 得 再 搞 二 次 预 算 同 时, 预 算 要 落 实 到 项 目, 项 目 之 间 不 许 调 整, 确 需 调 整 的, 要 报 经 财 政 部 门 批 准 预 算 调 整 要 严 格 按 法 定 程 序 报 经 省 人 大 常 委 会 批 准 基 本 程 序 是 : 财 政 厅 编 制 预 算 调 整 方 案, 列 明 调 整 原 因 项 目 数 额 及 有 关 说 明, 报 省 政 府 确 定 后 提 请 省 人 大 常 委 会 审 查 批 准 遇 有 严 重 自 然 灾 害 或 其 他 难 以 预 见 的 紧 急 情 况, 因 预 备 费 不 足 需 要 增 加 财 政 支 出 时, 可 先 提 出 应 急 支 出 方 案 报 省 政 府 批 准 执 行, 然 后 报 省 人 大 常 委 会 备 案 对 部 门 而 言, 要 严 格 按 照 批 准 的 支 出 预 算 的 科 目 和 项 目 执 行, 不 得 随 意 变 更, 禁 止 挪 用 专 款 不 同 预 算 科 目 之 间 的 预 算 资 金 需 要 调 剂 使 用 的 支 出 预 算 项 目 需 作 调 整 的, 由 部 门 向 省 财 政 厅 提 出 书 面 申 请, 在 不 超 过 该 类 预 算 资 金 总 额 5% 的 情 况 下, 由 省 财 政 厅 审 核 批 准, 超 过 5% 的 报 省 政 府 审 核 批 准, 批 准 后 省 财 政 厅 批 复 调 整 预 算 3 财 政 决 算 阶 段 时 间 从 次 年 1 月 至 6 月, 主 要 任 务 是 完 成 年 度 预 算 的 执 行 审 核 和 决 算 工 作 部 门 预 算 执 行 完 毕 后 一 级 预 算 部 门 及 时 审 核 汇 总 编 制 部 门 决 算 草 案, 报 省 财 政 部 门 财 政 部 门 按 财 政 总 决 算 要 求, 调 整 和 汇 总 成 本 级 财 政 总 决 算 草 案, 按 规 定 时 间 报 省 政 府 审 定, 由 省 政 府 提 请 省 人 大 常 委 会 审 查 和 批 准 在 省 人 大 常 委 会 批 准 后, 省 财 政 厅 在 20 日 内 向 省 级 各 部 门 批 复 决 算 省 级 各 部 门 自 财 政 厅 批 复 本 部 门 决 算 之 日 起 15 日 内, 向 所 属 各 预 算 单 位 批 复 决,6 月 份 批 复 完 毕 (3) 实 施 以 国 库 单 一 帐 户 体 系 为 目 标 的 国 库 制 度 改 革 河 北 省 从 预 算 改 革 之 278

289 初, 就 强 调 预 算 执 行 工 作, 成 立 专 门 机 构 统 一 预 算 执 行 管 理, 统 一 银 行 帐 户 管 理, 探 索 资 金 拨 付 方 法 和 制 度 改 革 在 目 标 定 位 上 确 定 采 取 国 库 集 中 收 付 方 式, 自 下 而 上 逐 步 推 开 起 步 阶 段 实 行 的 是 财 政 直 接 支 付, 从 工 资 发 放 银 行 化 入 手, 逐 步 扩 大 到 劳 务 工 程 等 项 支 出 而 且, 从 一 开 始 把 集 中 支 付 与 政 府 采 购 紧 密 结 合 起 来, 政 府 采 购 资 金 全 部 实 行 财 政 集 中 支 付 之 后, 又 按 照 财 政 部 统 一 要 求, 进 行 了 国 库 单 一 帐 户 制 度 改 革, 主 要 内 容 是 建 立 国 库 单 一 账 户 体 系, 规 范 收 入 收 缴 和 支 出 拨 付 程 序 同 时, 严 格 按 照 政 府 采 购 法 要 求 构 建 起 了 规 范 有 序 制 度 严 密 的 政 府 采 购 体 系 总 之, 国 库 单 一 账 户 体 系 的 构 建 使 预 算 执 行 的 透 明 得 到 了 有 力 的 保 障 (4) 实 施 三 年 制 滚 动 预 算 编 制 改 革 编 制 三 年 滚 动 预 算 从 财 力 上 瞻 前 配 置, 保 障 政 府 中 期 发 展 规 划 和 施 政 目 标 的 实 现, 符 合 科 学 发 展 观 的 要 求, 对 提 高 政 府 执 政 能 力, 实 现 经 济 和 社 会 全 面 协 调 可 持 续 发 展 具 有 重 要 意 义 一 是 有 利 于 为 省 委 省 政 府 中 期 规 划 决 策 做 好 财 力 保 障, 实 现 财 政 预 算 与 政 府 中 长 期 规 划 目 标 的 协 调 统 一 和 有 机 结 合, 为 国 家 各 项 政 策 目 标 和 省 委 省 政 府 中 期 施 政 计 划 的 实 施 建 立 长 效 的 财 政 保 障 机 制 二 是 有 利 于 整 合 资 金 集 中 财 力 解 决 事 关 全 省 经 济 和 社 会 发 展 大 局 的 重 大 问 题 各 部 门 按 照 规 划 目 标 提 前 谋 划 大 事 和 资 金 筹 措 方 案, 将 有 效 提 高 财 政 资 金 分 配 的 前 瞻 性 计 划 性 和 整 体 配 置 效 益, 集 中 财 力 解 决 经 济 和 社 会 领 域 内 的 重 大 问 题 三 是 有 利 于 提 高 省 级 预 算 编 制 质 量 通 过 立 足 长 远 发 展 目 标 组 织 筛 选 预 算 项 目, 特 别 是 对 重 点 支 出 项 目 预 算 实 施 跨 年 度 管 理, 能 够 增 强 各 年 度 之 间 财 政 支 出 的 连 续 性 跨 年 度 统 筹 安 排 不 同 领 域 重 大 项 目 支 出, 既 有 利 于 保 证 重 点 项 目 需 求, 也 有 助 于 硬 化 预 算 约 束, 改 善 预 算 项 目 执 行 效 率 四 是 有 利 于 财 政 运 行 的 平 衡 和 稳 固, 防 范 财 政 风 险 以 三 年 为 周 期, 由 近 及 远 由 粗 到 细 逐 年 滚 动 编 制 发 展 性 支 出 预 算, 有 助 于 谋 划 中 期 预 算 平 衡, 统 筹 财 力 安 排, 增 强 财 政 运 行 的 稳 健 性, 有 效 防 范 和 控 制 财 政 风 险 (5) 实 施 以 计 算 机 辅 助 和 网 络 管 理 为 核 心 的 预 算 管 理 信 息 化 改 革 预 算 管 理 由 粗 到 细 由 定 性 到 定 量, 依 靠 传 统 的 手 工 作 业 根 本 无 法 做 到, 必 须 引 入 现 代 科 技 手 段, 特 别 是 计 算 机 的 应 用 基 于 这 种 考 虑, 在 改 革 之 初, 河 北 省 就 着 手 设 计 预 算 管 理 计 算 机 网 络 系 统 经 过 几 年 努 力, 现 在 已 经 自 主 研 究 开 发 出 工 资 发 放 管 理 预 算 基 础 信 息 管 理 预 算 编 审 预 算 支 出 指 标 管 理 总 预 算 会 计 账 务 处 理 279

290 财 政 集 中 支 付 等 六 个 子 系 统, 并 全 部 应 用 到 预 算 管 理 实 际 工 作 中 这 几 个 管 理 子 系 统 经 过 多 次 升 级, 运 行 基 本 正 常, 稳 定 性 较 强 特 别 是 预 算 指 标 管 理 系 统, 已 纳 入 财 政 部 金 财 工 程 核 心 软 件, 对 预 算 透 明 度 的 提 升 起 到 了 有 效 的 推 动 作 用 4. 预 算 管 理 制 度 上, 建 立 起 较 为 完 备 的 法 制 化 体 系 要 建 设 良 好 的 预 算 管 理 制 度, 实 现 预 算 透 明, 仅 停 留 在 条 例 层 面 的 约 束 是 远 远 不 够 的, 只 有 加 强 信 息 公 开 的 法 制 体 系 建 设, 把 预 算 管 理 制 度 及 预 算 信 息 公 开 提 升 到 法 律 的 高 度, 才 能 有 力 保 障 预 算 管 理 水 平 的 提 升 及 预 算 透 明 的 增 强 河 北 省 在 十 年 来 的 改 革 实 践 中 一 直 把 推 进 依 法 理 财 和 规 范 理 财 作 为 预 算 改 革 的 根 本 目 标 之 一, 并 以 预 算 管 理 制 度 化 标 准 化, 预 算 信 息 公 开 化 为 目 标, 重 点 实 施 了 管 理 制 度 和 技 术 规 范 标 准 体 系 建 设, 以 制 度 和 标 准 来 规 范 和 巩 固 预 算 改 革 (1) 硬 化 预 算 约 束 在 科 学 编 制 预 算 的 基 础 上, 河 北 省 制 定 了 严 格 的 支 出 预 算 约 束 制 度, 确 保 预 算 编 制 成 果 得 以 落 实 2000 年 河 北 省 委 省 政 府 先 后 印 发 了 关 于 严 格 预 算 管 理 硬 化 预 算 约 束 的 通 知 关 于 进 一 步 深 化 财 政 改 革 规 范 省 级 预 算 管 理 的 意 见, 多 次 重 申 硬 化 预 算 约 束, 建 立 预 算 权 威 性 明 确 规 定 : 预 算 确 定 后, 要 严 格 按 照 预 算 执 行, 没 有 预 算 不 得 随 意 支 出, 不 能 先 支 后 报 各 项 预 算 支 出 要 按 照 批 复 的 预 算 科 目 和 数 额 执 行, 不 得 突 破 预 算, 不 得 挪 用, 需 要 进 行 项 目 间 调 整 的, 要 按 规 定 程 序 报 批 部 门 预 算 中 没 有 落 实 到 具 体 项 目 的 资 金, 其 分 配 使 用 由 预 算 部 门 商 财 政 厅 提 出 具 体 意 见, 报 主 管 副 省 长 审 定 后 拨 付 执 行 各 项 支 出 要 按 政 策 规 定 标 准 执 行, 由 于 超 标 准 超 预 算 形 成 的 支 出 缺 口, 由 部 门 自 行 负 责 并 追 究 责 任 人 的 责 任 预 算 编 制 中 漏 报 事 项 和 执 行 中 新 出 现 的 一 般 性 事 项, 原 则 上 推 迟 到 下 年 编 制 预 算 时 考 虑, 或 在 分 类 分 口 资 金 中 调 剂 解 决 年 度 预 算 执 行 过 程 中 一 般 不 出 台 增 支 政 策, 确 需 出 台 的 要 推 迟 到 下 年 编 制 预 算 时 执 行 几 年 来, 省 级 预 算 基 本 按 照 这 个 制 度 执 行, 预 算 执 行 的 效 果 和 效 率 得 到 明 显 改 善 (2) 健 全 预 算 制 度 体 系 2003 年 河 北 省 就 着 手 开 始 建 立 预 算 管 理 制 度 体 系, 从 制 度 管 理 的 角 度, 用 规 章 制 度 的 形 式 对 新 预 算 管 理 模 式 的 表 现 形 式 基 本 内 容 职 责 划 分 和 运 行 机 制 等 进 行 规 范 通 过 建 立 预 算 管 理 的 制 度 体 系, 使 预 算 管 理 活 动 从 思 想 到 实 践 都 有 制 度 依 据, 都 有 详 细 明 确 的 办 法 和 规 定 基 本 框 架 包 括 四 个 层 次 : 第 一 层 次 为 预 算 管 理 的 基 本 制 度, 主 要 确 定 预 算 管 理 的 基 本 模 式 机 制 方 式 和 方 法, 形 成 了 河 北 省 省 级 预 算 管 理 规 定 和 河 北 省 省 级 部 门 预 算 管 理 280

291 办 法 第 二 层 次 为 预 算 管 理 的 程 序 性 制 度, 主 要 对 预 算 管 理 各 个 环 节 的 运 作 程 序 和 各 部 门 ( 单 位 ) 的 职 责 做 出 规 定 即 规 定 新 的 预 算 管 理 是 按 何 程 序 流 转 的, 各 有 关 方 面 从 中 做 什 么 如 何 作 第 三 层 次 为 资 金 预 算 管 理 制 度, 主 要 对 各 项 财 政 专 项 资 金 的 使 用 管 理 做 出 制 度 规 范 第 四 层 次 为 预 算 管 理 的 监 督 制 度, 主 要 对 预 算 管 理 活 动 的 各 个 方 面, 以 制 度 条 文 形 式 进 行 监 督 包 括 河 北 省 财 政 监 督 办 法 河 北 省 财 政 专 项 资 金 管 理 办 法 河 北 省 财 政 厅 内 部 监 督 办 法 (3) 建 立 预 算 管 理 技 术 规 范 标 准 体 系 技 术 规 范 标 准 体 系, 主 要 是 从 技 术 管 理 的 角 度, 对 预 算 的 编 报 审 核 执 行 决 算 等 有 关 方 面 的 信 息 资 料 管 理 技 术 等 制 定 统 一 的 标 准, 提 出 规 范 化 要 求 通 过 确 立 技 术 规 范 标 准 体 系, 使 预 算 管 理 从 部 门 基 础 数 据 填 报 财 政 审 核 确 定 标 准 定 额 编 制 部 门 预 算 文 本 到 预 算 指 标 管 理 体 系, 都 有 规 范 标 准 的 样 本 格 式 和 软 件 系 统, 便 于 预 算 的 编 制 审 核 和 日 常 管 理, 便 于 实 现 预 算 信 息 的 公 开 透 明 预 算 管 理 的 技 术 规 范 标 准 体 系 主 要 包 括 : 部 门 预 算 信 息 系 统 技 术 规 范 部 门 预 算 和 功 能 预 算 文 本 技 术 规 范 标 准 部 门 预 算 正 常 公 用 经 费 支 出 定 额 标 准 项 目 预 算 技 术 规 范 等 四 个 方 面 的 内 容 5. 预 算 决 策 机 制 上, 探 索 实 现 科 学 化 民 主 化 的 新 途 径 预 算 决 策 机 制 是 预 算 管 理 的 核 心, 也 是 体 现 预 算 管 理 公 共 性 的 重 要 标 志, 河 北 省 在 预 算 决 策 机 制 方 法 程 序 等 方 面 进 行 有 益 的 实 践, 扩 展 了 预 算 决 策 参 与 层 面 健 全 了 预 算 决 策 制 度 保 障 (1) 建 立 和 完 善 科 学 民 主 的 预 算 决 策 机 制 预 算 决 策 的 科 学 民 主 化 建 设 是 体 现 预 算 透 明 的 重 要 方 面, 公 众 参 与 人 大 批 准 等 环 节 的 执 行 力 度 都 能 够 反 应 出 预 算 透 明 的 程 度 河 北 省 在 几 年 来 深 入 的 预 算 改 革 基 础 上, 逐 步 探 索 建 立 起 了 部 门 建 议 财 政 审 核 专 家 论 证 公 众 参 与 党 委 政 府 集 体 决 策 和 人 大 批 准 相 结 合 的 科 学 民 主 的 预 算 决 策 制 度 1 完 善 预 算 决 策 办 法 一 是 在 政 府 和 部 门 两 个 层 次 都 采 取 集 中 研 究 定 事 依 事 安 排 资 金 的 办 法, 对 关 系 全 省 经 济 和 社 会 发 展 的 重 大 项 目, 先 由 省 委 省 政 府 领 导 和 综 合 经 济 部 门 主 要 负 责 人, 根 据 全 省 经 济 社 会 发 展 全 局 需 要 和 省 委 省 政 府 重 大 决 策 部 署, 对 部 门 建 议 进 行 初 步 审 查, 认 为 符 合 重 大 事 项 范 畴 的, 交 付 财 政 及 有 关 方 面 进 行 深 入 研 究 论 证, 论 证 之 后 提 交 省 政 府 常 务 会 和 省 委 常 委 会 研 究 审 定 并 在 资 金 切 块 时 优 先 保 证, 然 后 报 省 人 大 按 法 定 程 序 审 查 批 准 预 算 对 关 系 281

292 部 门 行 业 长 远 发 展 的 重 点 和 重 大 项 目, 由 部 门 领 导 集 体 研 究 确 定, 再 交 由 具 体 经 办 机 构 进 一 步 研 究 论 证 二 是 建 立 了 一 套 科 学 选 择 项 目 的 制 度 主 要 包 括 决 策 咨 询 制 度, 成 立 由 有 关 部 门 领 导 行 业 专 家 研 究 机 构 学 者 等 组 成 的 决 策 咨 询 机 构, 对 全 省 战 略 发 展 规 划 和 年 度 发 展 重 点 进 行 专 门 研 究, 必 要 时 委 托 有 关 专 业 组 织 进 行 评 估 论 证, 为 省 政 府 决 策 提 出 咨 询 意 见 部 门 可 以 比 照 这 种 形 式, 设 立 内 部 决 策 咨 询 组 织, 研 究 提 出 本 部 门 本 行 业 发 展 规 划 和 年 度 预 算 安 排 意 见 ; 听 证 决 策 制 度, 对 关 系 广 大 群 众 切 身 利 益 的 重 大 项 目, 省 政 府 或 有 关 部 门 可 以 举 行 听 证 会, 听 取 有 关 方 面 的 意 见 和 建 议 ; 预 算 审 查 监 督 机 制, 省 委 省 政 府 主 管 领 导 对 分 管 部 门 编 制 的 预 算 进 行 审 查, 省 政 府 常 务 会 对 财 政 厅 汇 总 提 交 的 专 项 资 金 预 算 进 行 审 查, 层 层 把 关, 确 保 所 选 项 目 的 科 学 性 2 规 范 项 目 产 生 机 制 改 革 和 完 善 预 算 决 策 机 制 的 关 键, 就 是 要 确 保 预 算 项 目 的 科 学 性 做 到 这 一 点, 既 要 有 一 套 科 学 的 项 目 遴 选 办 法, 又 要 有 一 套 确 保 遴 选 项 目 具 有 科 学 性 的 民 主 决 策 制 度, 最 终 切 实 将 有 限 的 财 政 资 金 安 排 到 这 些 项 目 上 河 北 省 在 这 方 面, 首 先 是 加 强 项 目 规 划 工 作, 在 政 府 和 部 门 两 个 层 次 上 研 究 编 制 项 目 指 南 项 目 规 划 部 门 在 政 府 中 长 期 规 划 和 本 部 门 ( 行 业 ) 中 长 期 规 划 框 架 下, 直 接 由 部 门 决 策 层 研 究 筛 选 重 大 项 目 二 是 改 进 项 目 筛 选 论 证 办 法, 各 个 项 目 的 主 管 部 门 成 立 相 关 的 项 目 论 证 组 织, 对 本 部 门 所 负 责 的 专 项 资 金 预 算 安 排 项 目 进 行 审 核 论 证, 采 取 专 家 论 证 咨 询 论 证 中 介 机 构 论 证 听 证 论 证 等 形 式 和 项 目 招 标 方 法, 充 分 体 现 科 学 与 民 主 决 策 要 求 三 是 建 立 完 备 的 项 目 储 备 库, 经 过 严 密 的 筛 选 论 证 后 的 项 目 要 存 入 项 目 库 中 预 算 安 排 时 只 从 项 目 库 中 按 轻 重 缓 急 提 取, 不 能 直 接 安 排 没 有 入 库 即 没 有 经 过 科 学 论 证 的 项 目 (2) 实 行 专 项 资 金 分 类 分 口 切 块 的 预 算 资 金 分 配 方 法 随 着 预 算 管 理 改 革 的 不 断 深 入, 各 类 专 项 资 金 如 何 贯 彻 零 基 预 算 原 则, 能 够 整 合 统 筹 使 用, 如 何 按 照 公 共 财 政 要 求, 为 社 会 提 供 更 多 更 好 的 公 共 服 务, 成 为 政 府 科 学 理 财 的 一 个 重 要 命 题 自 2003 年 以 来, 河 北 省 在 预 算 资 金 分 配 方 面, 实 施 了 专 项 资 金 分 类 分 口 切 块 管 理, 就 进 行 了 有 益 的 探 索 和 实 践 主 要 做 法 是, 根 据 资 金 性 质 将 年 度 财 政 预 算 支 出 划 分 为 维 持 性 支 出 和 发 展 性 支 出 两 大 部 分 按 照 公 共 财 政 理 论, 考 虑 政 府 职 能 和 财 政 支 出 分 类, 将 发 展 性 专 项 资 金 进 一 步 划 分 为 一 般 公 共 服 务 类 类 公 共 安 全 类 社 会 保 障 与 就 业 类 公 共 事 业 发 展 类 环 境 保 护 类 经 济 建 设 类 等 282

293 六 大 类 根 据 每 类 资 金 特 点, 类 下 设 立 若 干 个 口 支 出 预 算 安 排 上, 首 先 按 政 策 和 标 准 安 排 人 员 经 费 公 用 经 费 等 维 持 性 支 出, 然 后 根 据 预 算 年 度 经 济 社 会 事 业 发 展 需 要 和 省 委 省 政 府 重 大 决 策 部 署, 将 剩 余 财 力 安 排 到 六 个 大 类, 在 每 类 专 项 资 金 限 额 内, 根 据 所 属 各 口 工 作 需 要 和 轻 重 缓 急, 再 将 资 金 细 分 到 具 体 各 口 这 种 分 类 分 口 切 块 预 算 的 核 心 是 采 用 彻 底 的 零 基 预 算 方 法 对 于 维 持 性 支 出 的 切 块 是 按 照 政 策 和 标 准 来 测 算 的, 对 于 各 类 各 口 专 项 资 金 限 额 是 综 合 考 虑 经 济 社 会 发 展 需 要 项 目 的 可 行 程 度, 以 及 财 力 可 能 等 项 因 素 来 切 块 的, 从 根 本 上 打 破 了 原 来 各 个 领 域 部 门 间 的 支 出 基 数, 使 重 点 领 域 和 重 点 项 目 得 到 较 为 充 足 的 资 金 保 证, 从 整 体 上 提 高 了 财 政 资 源 的 配 置 效 益 同 时, 由 于 采 取 公 开 透 明 集 体 决 策 的 切 块 方 法, 有 效 避 免 了 预 算 分 配 中 各 部 门 保 基 数 争 增 量 难 平 衡 的 问 题 (3) 推 进 绩 效 预 算 改 革, 广 泛 开 展 财 政 支 出 绩 效 评 价 政 府 不 同 于 企 业, 不 以 追 求 利 益 为 目 标, 因 而 对 于 成 本 绩 效 的 考 察 一 直 不 是 财 政 关 注 的 重 点 这 一 部 分 信 息 的 透 明 更 是 处 于 难 以 企 及 的 高 度 2004 年 9 月, 省 财 政 厅 印 发 了 省 级 绩 效 预 算 管 理 改 革 方 案, 将 绩 效 管 理 理 念 全 面 引 入 财 政 预 算 管 理, 预 算 编 制 执 行 监 督 等 各 项 管 理 活 动 都 围 绕 绩 效 展 开, 把 追 求 最 大 绩 效 作 为 预 算 管 理 的 根 本 目 标, 将 实 现 既 定 绩 效 目 标 作 为 预 算 管 理 的 根 本 要 求, 将 财 政 资 源 配 置 的 最 终 成 果 作 为 衡 量 管 理 活 动 的 根 本 标 准 2010 年, 河 北 省 人 民 政 府 关 于 深 化 推 进 预 算 绩 效 管 理 的 意 见 河 北 省 预 算 绩 效 管 理 办 法 及 河 北 省 预 算 绩 效 管 理 问 责 办 法 正 式 出 台, 这 三 个 文 件, 奠 定 了 河 北 省 全 过 程 预 算 绩 效 管 理 制 度 体 系 的 基 石, 可 谓 开 创 了 国 内 全 过 程 预 算 绩 效 管 理 的 先 河 同 时 也 意 味 着, 十 二 五 期 间, 河 北 省 将 全 力 深 化 推 进 财 政 预 算 绩 效 管 理 改 革, 以 往 有 些 单 位 乱 要 钱 乱 花 钱 的 情 况 将 得 以 遏 制 财 政 预 算 管 理 以 成 果 作 为 基 本 导 向, 为 成 果 而 管 理 预 算 分 配 着 眼 于 资 源 配 置 后 能 够 取 得 的 绩 效, 从 源 头 上 控 制 没 有 绩 效 和 低 绩 效 的 项 目 预 算 执 行 着 眼 于 减 少 成 本, 提 高 效 率 在 设 计 和 制 定 预 算 管 理 综 合 目 标 监 督 预 算 执 行 办 理 预 算 调 整 实 施 预 算 管 理 考 评 奖 惩 等 各 个 方 面, 都 要 紧 紧 围 绕 和 突 出 绩 效 这 个 中 心 2006 年 又 先 后 印 发 河 北 省 省 级 财 政 支 出 绩 效 评 价 办 法 ( 试 行 ) 和 河 北 省 省 级 财 政 支 出 绩 效 评 价 试 行 方 案, 并 在 全 省 广 泛 开 展 绩 效 评 价, 目 前 省 级 所 有 发 283

294 展 性 支 出 在 预 算 编 制 时 就 明 确 绩 效 目 标 和 考 核 指 标, 而 且 省 级 开 展 支 出 绩 效 评 价 的 支 出 类 别 覆 盖 面 已 经 达 到 77%, 从 各 类 支 出 实 施 绩 效 评 价 的 资 金 量 来 看, 对 环 境 保 护 类 专 项 支 出 全 面 实 施 了 绩 效 评 价, 对 农 林 水 教 育 科 技 等 类 支 出 实 施 绩 效 评 价 的 项 目 资 金 量 达 到 该 类 资 金 总 量 的 20%-40%, 其 他 类 别 支 出 也 达 到 了 20% 左 右 不 久 前, 又 制 定 出 台 了 河 北 省 省 级 财 政 支 出 绩 效 指 标 体 系 建 设 纲 要, 确 立 了 建 立 省 级 财 政 支 出 绩 效 指 标 体 系 的 指 导 思 想 和 原 则 建 设 目 标 和 指 标 体 系 的 主 要 内 容, 详 细 规 定 了 指 标 体 系 的 主 要 结 构, 明 确 了 指 标 体 系 建 设 的 责 任 分 工 工 作 步 骤 和 程 序, 并 按 上 述 要 求 制 定 了 分 类 资 金 项 目 绩 效 指 标 体 系 框 架, 为 规 范 有 效 地 推 进 省 级 财 政 支 出 绩 效 评 价 工 作, 更 好 地 指 导 各 部 门 建 立 健 全 科 学 规 范 的 各 类 财 政 支 出 绩 效 评 价 指 标 体 系 提 供 了 体 系 框 架, 以 在 绩 效 预 算 角 度 推 进 预 算 透 明 的 全 面 实 现 284

295 附 图 1: 河 北 省 行 政 权 力 公 开 透 明 运 行 工 作 情 况 285

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