中 国 的 公 共 服 务 体 系 : 发 展 历 程 社 会 政 策 与 体 制 机 制 郁 建 兴 内 容 摘 要 在 计 划 经 济 时 代, 中 国 建 立 起 了 一 个 平 均 主 义 国 家 包 办 的 公 共 服 务 体 系, 在 资 源 匮 乏 的 情 况 下 实 现 了 公 共

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1 The 4th International Conference on Public Management in the 2st Century: Opportunities and Challenges 第 四 屆 2 世 紀 的 公 共 管 理 : 機 遇 與 挑 戰 國 際 學 術 研 討 會 中 國 的 公 共 服 務 體 系 : 發 展 歷 程 社 會 政 策 與 體 制 機 制 Public Service System in China: Development, Social Policy and Mechanism 郁 建 興 ( 浙 江 大 學 ) Yu Jianxing(Zhejiang University) 22/0 23/0/200 Macau, China 中 國 澳 門

2 中 国 的 公 共 服 务 体 系 : 发 展 历 程 社 会 政 策 与 体 制 机 制 郁 建 兴 内 容 摘 要 在 计 划 经 济 时 代, 中 国 建 立 起 了 一 个 平 均 主 义 国 家 包 办 的 公 共 服 务 体 系, 在 资 源 匮 乏 的 情 况 下 实 现 了 公 共 服 务 的 普 遍 可 及, 但 存 在 着 公 共 服 务 供 给 总 体 短 缺 效 率 低 下 以 及 城 乡 单 位 间 供 给 不 均 的 问 题 20 世 纪 年 代, 中 国 政 府 推 动 了 以 二 元 化 社 会 化 市 场 化 和 地 方 化 为 特 征 的 公 共 服 务 体 系 改 革, 实 现 了 从 单 一 供 给 主 体 到 多 元 供 给 主 体 的 转 变 从 国 家 免 费 供 给 到 居 民 付 费 享 受 的 转 变, 供 给 效 率 与 服 务 质 量 大 大 提 高, 但 在 这 一 时 期, 地 方 政 府 的 公 共 服 务 职 能 不 断 弱 化, 公 共 服 务 投 入 严 重 不 足, 大 大 降 低 了 公 共 服 务 供 给 的 普 遍 可 及 性 和 均 等 化 程 度 2002 年 以 来, 中 国 政 府 通 过 社 会 政 策 体 系 建 设 公 共 财 政 体 制 改 革 和 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新, 基 本 建 立 起 一 个 相 对 完 备 的 公 共 服 务 项 目 体 系, 公 共 服 务 投 入 稳 步 增 长, 多 元 供 给 机 制 不 断 成 熟 和 扩 展, 初 步 实 现 了 公 共 服 务 供 给 的 普 遍 可 及 性 目 标, 特 别 是 改 变 了 20 世 纪 年 代 农 村 公 共 服 务 供 给 的 严 重 缺 失 状 态, 供 给 水 平 供 给 效 率 以 及 公 平 性 和 均 等 化 程 度 显 著 提 高 但 是, 公 共 服 务 投 入 占 总 财 政 支 出 的 比 例 依 然 偏 低, 供 给 水 平 与 人 民 群 众 的 实 际 需 求 相 差 较 大, 公 共 服 务 的 城 乡 差 距 群 体 差 距 和 区 域 差 距 仍 比 较 突 出 中 国 政 府 亟 需 在 社 会 政 策 体 系 建 设 和 体 制 机 制 创 新 方 面 取 得 突 破 性 进 展, 即 重 新 设 计 地 方 政 府 工 作 考 核 评 价 和 干 部 考 核 评 价 体 制, 加 快 构 建 城 乡 一 体 的 社 会 政 策 体 系, 重 构 政 府 间 财 政 体 制 和 职 责 分 工 全 面 调 整 公 共 财 政 支 出 结 构, 积 极 推 进 复 合 式 公 共 服 务 供 给 方 式 创 新 等 一 中 国 公 共 服 务 体 系 的 发 展 与 改 革 历 程 2 二 当 代 中 国 公 共 服 务 的 社 会 政 策 体 系 6 三 当 代 中 国 公 共 服 务 的 财 政 保 障 体 制 9 四 当 代 中 国 公 共 服 务 的 供 给 机 制 2 五 中 国 公 共 服 务 体 系 的 问 题 与 未 来 4

3 改 革 开 放 30 多 年 来, 中 国 的 经 济 建 设 取 得 了 巨 大 成 就 持 续 快 速 的 经 济 增 长 极 大 地 提 高 了 中 国 政 府 的 财 政 收 入, 相 应 地 其 公 共 服 务 能 力 和 供 给 水 平 也 较 之 计 划 经 济 时 期 显 著 提 高 但 在 20 世 纪 年 代, 由 于 发 展 主 义 意 识 形 态 的 影 响, 追 求 经 济 增 长 成 为 各 级 政 府 的 核 心 任 务, 相 对 地 忽 视 了 其 公 共 服 务 职 能 和 社 会 建 设 投 入, 加 之 公 共 服 务 体 系 整 体 改 革 和 建 设 的 相 对 滞 后, 导 致 了 比 较 突 出 的 公 共 服 务 供 给 不 足 和 供 给 不 均 问 题 2002 年 以 来, 随 着 科 学 发 展 观 构 建 和 谐 社 会 服 务 型 政 府 建 设 等 理 念 与 目 标 的 提 出, 中 国 进 入 了 经 济 建 设 与 社 会 建 设 并 重 的 新 时 代, 公 共 服 务 成 为 了 各 级 政 府 工 作 的 重 要 组 成 部 分 围 绕 基 本 公 共 服 务 均 等 化 目 标, 中 国 政 府 通 过 社 会 政 策 体 系 构 建 公 共 财 政 体 制 改 革 和 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新, 初 步 建 立 起 一 个 与 经 济 社 会 发 展 水 平 相 适 应 的 公 共 服 务 体 系, 大 大 提 高 了 基 本 公 共 服 务 的 供 给 水 平 和 均 等 化 程 度, 在 缓 解 社 会 矛 盾 促 进 社 会 公 平 增 进 国 民 福 利 满 足 社 会 需 求 方 面 发 挥 了 重 要 的 作 用 但 当 代 中 国 的 公 共 服 务 体 系 仍 存 在 诸 多 问 题 与 不 足, 如 碎 片 化 差 异 化 ( 财 权 不 充 分 的 ) 属 地 化 低 水 平 的 公 共 服 务 供 给 模 式 以 及 导 致 投 入 不 足 投 入 不 均 的 结 构 瓶 颈 未 有 效 消 解 等, 亟 须 进 一 步 完 善 和 改 进, 特 别 是 要 着 力 突 破 体 制 机 制 性 的 限 制 与 障 碍 一 中 国 公 共 服 务 体 系 的 发 展 与 改 革 历 程 中 国 公 共 服 务 体 系 的 发 展 与 改 革 大 致 经 历 了 四 个 阶 段 : 第 一 阶 段 是 年 间, 在 公 有 制 基 础 上 建 立 起 苏 联 式 的 公 共 服 务 体 系 ; 第 二 阶 段 是 年 间, 经 济 体 制 改 革 的 优 先 性 使 政 府 忽 略 了 公 共 服 务 供 给, 同 时 旧 的 公 共 服 务 体 系 开 始 瓦 解 ; 第 三 阶 段 是 年 间, 伴 随 着 国 企 改 革 的 深 化, 政 府 着 手 在 城 市 建 立 新 型 社 会 保 障 制 度 ; 第 四 阶 段 是 2002 年 至 今, 在 以 人 为 本 和 科 学 发 展 的 新 理 念 指 导 下, 政 府 试 图 建 立 一 个 更 具 普 遍 性 和 全 面 性 的 公 共 服 务 体 系 2 在 计 划 经 济 时 代, 中 国 建 立 起 一 个 相 对 简 单 平 均 主 义 和 国 家 包 办 ( 配 给 制 ) 的 公 共 服 务 体 系, 以 适 应 于 当 时 的 经 济 社 会 制 度 安 排 这 一 公 共 服 务 体 系 建 立 在 单 位 制 度 户 籍 制 度 和 城 乡 二 元 结 构 之 上, 以 城 市 单 位 制 福 利 和 农 村 集 体 福 利 制 度 为 主 体 一 方 面, 在 城 市 实 施 单 位 制 福 利, 采 取 企 业 办 社 会 的 公 共 服 务 供 给 模 式 各 种 企 事 业 单 位 同 时 兼 具 生 产 经 营 和 公 共 服 务 供 给 的 双 重 功 能, 向 所 有 职 工 提 供 诸 如 退 休 工 资 公 费 医 疗 基 础 教 育 福 利 服 务 住 房 分 配 等 多 种 免 费 和 同 质 的 公 共 服 务 另 一 方 面, 在 农 村 实 施 以 小 学 教 育 集 体 养 老 和 合 作 医 疗 为 主 体 的 集 体 福 利 制 度, 村 集 体 经 济 成 为 农 村 公 共 服 务 的 主 要 融 资 和 供 给 主 体, 国 家 直 接 提 供 的 资 金 和 资 源 支 持 较 少 总 体 上 讲, 计 划 经 济 时 期 的 公 共 服 务 体 系 在 资 源 相 对 匮 乏 的 情 况 下 实 现 了 公 共 服 务 的 普 遍 可 及 和 均 等 化, 但 同 时 也 存 在 诸 多 问 题 一 方 面, 与 较 低 的 经 济 生 本 文 所 讨 论 的 公 共 服 务 主 要 指 社 会 性 公 共 服 务, 即 社 会 政 策 领 域 的 基 本 公 共 服 务 ; 所 使 用 的 数 据 来 自 于 或 计 算 自 中 国 统 计 年 鉴 ( 年 卷 ) 以 及 中 央 政 府 各 部 门 的 官 方 网 站 2 Tony Saich, Providing Public Goods in Transitional China, Palgrave MacMillan, 在 该 书 中, 托 尼 赛 奇 概 括 了 中 国 公 共 服 务 四 个 发 展 与 改 革 阶 段 的 基 本 特 征 与 主 要 原 因, 考 察 了 979 至 2007 年 间 中 国 政 府 在 医 疗 卫 生 社 会 保 险 和 社 会 救 助 三 个 基 本 公 共 服 务 领 域 的 政 策 改 革 与 发 展 成 就 本 文 则 更 细 致 全 面 地 描 述 和 解 释 了 改 革 开 放 以 来 中 国 公 共 服 务 体 系 改 革 与 发 展 的 基 本 特 征 演 化 逻 辑 与 动 力 机 制, 重 点 考 察 了 2002 年 以 来 包 括 就 业 养 老 医 疗 教 育 住 房 社 会 救 助 在 内 的 社 会 政 策 体 系 建 设, 以 及 作 为 其 支 撑 的 公 共 财 政 体 制 改 革 和 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 2

4 产 水 平 相 联 系 的 是 公 共 服 务 供 给 的 水 平 较 低 和 总 体 短 缺 状 态, 而 单 一 的 供 给 主 体 和 供 给 方 式 又 导 致 了 比 较 严 重 的 资 源 浪 费 和 效 率 低 下 现 象 另 一 方 面, 公 共 服 务 供 给 主 要 面 向 城 市 单 位 职 工, 农 村 居 民 未 享 受 到 同 等 的 公 共 服 务, 类 似 的 情 况 同 样 存 在 于 城 市 重 工 业 部 门 与 轻 工 业 部 门 之 间 此 外, 农 村 公 共 服 务 供 给 水 平 依 赖 于 村 集 体 的 经 济 生 产 能 力, 因 此 不 同 经 济 效 益 的 村 集 体 之 间 的 公 共 服 务 也 存 在 着 相 当 的 差 距 在 计 划 经 济 体 制 下 形 成 的 以 城 乡 二 元 结 构 和 户 籍 身 份 为 基 础 的 公 共 服 务 供 给 模 式, 也 持 续 地 影 响 到 改 革 开 放 后 中 国 公 共 服 务 体 系 的 改 革 与 发 展 路 径 978 年 中 共 召 开 十 一 届 三 中 全 会 确 立 了 以 经 济 建 设 为 中 心 的 指 导 思 想 此 后, 随 着 经 济 建 设 的 中 心 地 位 优 先 地 位 不 断 巩 固, 国 家 的 政 治 合 法 性 基 础 较 多 地 从 个 人 魅 力 转 向 了 经 济 增 长, 追 求 GDP 增 长 成 为 了 各 级 政 府 的 中 心 任 务, 一 种 发 展 主 义 意 识 形 态 逐 渐 形 成, 地 方 政 府 也 演 变 为 一 种 发 展 型 政 府 : 以 经 济 增 长 为 目 标, 政 府 在 经 济 领 域 扮 演 积 极 的 角 色 如 招 商 引 资 开 发 项 目 等, 甚 至 担 当 经 济 发 展 的 主 体 力 量, 政 府 财 政 最 大 化 地 用 于 生 产 性 投 资 甚 至 充 当 投 资 主 体 2 由 于 片 面 追 求 经 济 增 长, 地 方 政 府 的 社 会 建 设 和 公 共 服 务 职 能 不 断 弱 化 尽 管 改 革 开 放 后 各 级 政 府 的 公 共 服 务 支 出 总 量 不 断 增 加, 但 相 比 于 经 济 建 设 支 出, 公 共 服 务 支 出 占 总 财 政 支 出 的 比 例 严 重 偏 低 在 20 世 纪 年 代, 中 国 政 府 也 逐 步 推 动 了 公 共 服 务 体 系 改 革, 以 适 应 经 济 体 制 和 行 政 管 理 体 制 改 革 的 双 重 需 要, 具 有 二 元 化 社 会 化 市 场 化 和 地 方 化 四 个 基 本 特 征 首 先, 公 共 服 务 体 系 改 革 沿 袭 了 传 统 的 城 乡 二 元 思 路 在 农 村, 随 着 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 的 全 面 推 行, 农 村 集 体 经 济 基 本 解 体, 建 立 其 上 的 传 统 公 共 服 务 体 系 也 相 应 瓦 解 在 20 世 纪 80 年 代, 绝 大 多 数 地 区 的 农 村 合 作 医 疗 体 系 无 法 继 续 运 作, 集 体 养 老 功 能 不 断 弱 化, 传 统 的 家 庭 养 老 模 式 也 因 农 村 劳 动 力 大 规 模 转 移 而 面 临 着 巨 大 挑 战 年, 中 央 政 府 开 始 试 点 建 立 农 村 社 会 养 老 保 险 但 由 于 缺 少 国 家 财 政 投 入 的 支 持, 导 致 筹 资 水 平 和 保 障 水 平 过 低, 最 终 变 成 了 一 种 个 人 储 蓄 养 老, 因 此 农 民 参 保 积 极 性 并 不 高, 所 起 到 社 会 保 障 功 能 十 分 有 限 4 到 998 年, 农 村 社 会 养 老 保 险 陷 入 了 全 国 性 停 滞 整 顿 状 态 农 村 义 务 教 育 经 费 名 义 上 由 乡 镇 财 政 负 担, 但 逐 渐 以 各 种 名 目 的 税 费 摊 派 到 农 民 身 上 可 以 说,20 世 纪 年 代 的 中 国 农 村 几 乎 处 于 公 共 服 务 供 给 的 真 空 状 态 在 城 市, 计 划 经 济 时 期 的 公 共 服 务 体 系 一 直 延 续 到 20 世 纪 90 年 代 初 此 后, 随 着 经 济 体 制 改 革 特 别 是 国 企 改 革 的 深 入 推 进, 中 国 政 府 开 始 在 城 市 探 索 建 立 新 型 的 公 共 服 务 体 系 改 革 的 首 要 目 标, 是 从 传 统 的 企 业 办 社 会 模 式 转 变 为 社 会 化 和 市 场 化 的 公 共 服 务 供 给 公 共 服 务 供 给 的 社 会 化 改 革, 主 要 面 向 城 市 社 会 保 障 和 社 会 福 利 服 务 992 年, 中 共 十 四 大 报 告 首 次 提 出 建 立 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 社 会 保 障 制 度 社 会 保 障 制 度 改 革 的 目 标 是 从 原 来 的 企 业 保 险 转 向 社 会 保 险 ( 由 个 人 企 业 和 政 府 按 比 例 共 同 承 担 筹 资 责 任 ), 实 现 社 会 保 险 的 社 会 化 融 资 社 会 化 管 理 服 务 到 2 世 纪 初, 城 市 已 基 本 建 立 起 包 括 养 老 保 险 医 疗 保 险 失 业 Saunders. P. & Shang XY, Social Security Reform in China s Transition to a Market Economy, Social Policy & Administration, 200, 35(3): Joseph Wong, The Adaptive Developmental State in East Asia, Journal of East Asian Studies, 2004, (4), pp Mark W. Frazier, China's Pension Reform and Its Discontents, The China Journal, No. 5, 2004, pp Shih-Jiunn Shi, Left to Market and Family- Again? Ideas and the Development of the Rural Pension Policy in China, Social Policy & Administration, 2006, 40 (7), pp

5 保 险 工 伤 保 险 生 育 保 险 在 内 的 社 会 保 险 体 系 同 时, 为 应 对 20 世 纪 90 年 代 中 后 期 国 企 改 革 产 生 的 大 量 城 市 贫 困 问 题, 中 国 政 府 又 建 立 起 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 但 是, 社 会 保 障 制 度 建 设 仍 主 要 面 向 城 市 正 规 就 业 人 员, 大 量 的 灵 活 就 业 人 员 个 体 工 商 户 农 民 工 等 游 离 于 基 本 社 会 保 障 体 系 之 外 在 社 会 福 利 服 务 领 域,20 世 纪 80 年 代 中 后 期 民 政 部 提 出 了 社 会 福 利 社 会 办 的 改 革 思 路, 希 望 通 过 社 会 组 织 社 会 机 构 的 参 与, 解 决 传 统 模 式 下 融 资 渠 道 单 一 以 及 由 国 家 包 办 带 来 的 效 率 低 下 和 服 务 质 量 差 等 问 题 这 一 时 期 中 国 社 会 组 织 发 展 迅 速, 但 由 于 缺 乏 经 验, 社 会 化 运 作 的 福 利 服 务 发 展 相 对 滞 后, 主 要 是 探 索 社 会 化 的 机 构 养 老 服 务 模 式 公 共 服 务 供 给 的 市 场 化 改 革, 则 主 要 在 卫 生 教 育 和 住 房 领 域 在 住 房 供 给 改 革 方 面, 实 现 了 从 福 利 分 房 到 货 币 分 房 的 过 渡, 确 立 了 商 品 化 住 房 供 给 的 主 体 地 位, 并 初 步 建 立 起 具 有 社 会 保 障 性 质 的 住 房 公 积 金 和 经 济 适 用 房 制 度 在 卫 生 和 教 育 发 展 领 域, 逐 步 取 消 了 计 划 经 济 时 期 的 公 费 医 疗 和 免 费 教 育 制 度, 公 众 必 须 支 付 一 定 费 用 才 能 享 受 相 关 公 共 服 务 ; 公 立 教 育 机 构 和 医 疗 机 构 开 始 自 主 经 营 自 负 盈 亏, 公 共 服 务 的 供 给 效 率 与 质 量 大 大 提 高 但 随 着 20 世 纪 90 年 代 中 后 期 中 国 教 育 卫 生 事 业 发 展 的 产 业 化 和 商 业 化 倾 向 全 面 加 剧, 相 关 服 务 的 市 场 价 格 不 断 上 涨, 加 之 政 府 财 政 投 入 严 重 不 足, 导 致 上 学 难 上 学 贵 看 病 难 看 病 贵 等 社 会 问 题 日 益 突 出 公 共 服 务 供 给 责 任 的 地 方 化 是 公 共 服 务 体 系 改 革 的 另 一 重 要 特 征, 甚 至 决 定 性 地 影 响 了 这 一 时 期 公 共 服 务 供 给 的 总 体 状 态 20 世 纪 80 年 代 以 分 权 为 主 题 的 行 政 管 理 和 财 政 体 制 改 革, 大 大 提 高 了 地 方 政 府 的 财 政 能 力 和 治 理 地 方 事 务 的 自 主 性 积 极 性, 但 也 严 重 削 弱 了 中 央 政 府 的 财 政 汲 取 能 力 及 其 对 地 方 行 政 部 门 的 控 制 范 围 和 力 度 有 鉴 于 此, 中 央 政 府 在 994 年 推 动 了 以 财 政 中 央 集 权 为 目 标 的 分 税 制 改 革 分 税 制 界 定 了 中 央 与 地 方 的 财 权, 但 并 没 有 合 理 划 分 相 应 的 事 权, 中 央 政 府 的 财 政 收 入 占 到 了 总 财 政 收 入 的 60% 左 右, 却 由 地 方 政 府 承 担 70% 的 支 出 责 任 由 于 公 共 服 务 采 取 属 地 化 供 给, 支 出 由 地 方 财 政 承 担, 中 央 财 政 转 移 支 付 体 系 也 未 能 充 分 支 持 地 方 政 府 提 供 这 些 服 务 时 所 需 的 支 出 2, 导 致 财 力 有 限 的 地 方 政 府 难 以 提 供 足 够 的 公 共 服 务, 特 别 是 乡 镇 政 府 几 乎 无 法 在 农 村 提 供 任 何 基 本 公 共 服 务 财 政 收 入 中 央 集 权 化 与 公 共 服 务 供 给 地 方 化 之 间 的 矛 盾, 还 导 致 地 方 政 府 形 成 倒 逼 型 制 度 外 预 算 外 支 出, 产 生 了 大 量 乱 收 费 问 题 在 经 济 先 发 地 区, 由 于 地 方 财 力 相 对 丰 厚, 往 往 能 够 提 供 相 对 充 足 和 水 平 较 高 的 公 共 服 务, 这 由 此 也 造 成 了 比 较 显 著 的 公 共 服 务 供 给 的 区 域 性 差 距 为 进 一 步 加 强 中 央 对 地 方 的 调 控 和 引 导, 中 央 政 府 还 围 绕 地 方 政 府 工 作 考 核 评 价 和 干 部 考 核 评 价 设 计 了 政 治 晋 升 锦 标 赛 的 治 理 机 制 3 这 种 政 治 锦 标 赛 主 要 以 GDP 等 经 济 指 标 作 为 考 核 标 准, 导 致 地 方 政 府 往 往 选 择 性 地 履 行 职 能, 亦 即 积 极 担 当 推 动 地 方 经 济 增 长 的 主 体 角 色, 相 对 地 忽 视 了 其 公 共 服 务 职 能 此 外, 这 一 时 期 中 央 政 府 少 有 公 共 服 务 的 政 策 和 项 目 出 台, 地 方 政 府 也 缺 乏 社 会 政 策 创 新 和 开 设 公 共 服 务 项 目 的 动 力 在 分 税 制 和 政 治 锦 标 赛 的 共 同 作 用 下, 即 便 Athar Hussain, Social Welfare in China in the Context of Three Transitions, Nicholas C. Hope, Dennis Tao Yang, Mu Yang Li (ed), How Far Across the River?: Chinese Policy Reform at the Millennium, Stanford University Press, Christine P. W. Wong 和 Richard M. Bird: 中 国 的 财 政 体 系 : 进 行 中 的 工 作, 劳 伦 勃 兰 特 托 马 斯 罗 斯 基 : 伟 大 的 中 国 经 济 转 型, 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社 2009 年 版 3 周 黎 安 : 中 国 地 方 官 员 的 晋 升 锦 标 赛 模 式 研 究, 张 军 周 黎 安 编 : 为 增 长 而 竞 争, 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社 2008 年 版 4

6 财 力 丰 厚 的 地 方 政 府 也 是 选 择 性 地 履 行 公 共 服 务 职 能 : 既 不 过 多 地 投 入 于 公 共 服 务 供 给 或 提 高 公 共 服 务 水 平, 又 严 格 限 制 着 公 共 服 务 的 享 受 资 格, 大 部 分 非 本 地 户 籍 人 员 ( 特 别 是 农 民 工 ) 和 非 正 规 就 业 人 员 常 常 被 排 除 在 外 总 体 上 讲,20 世 纪 年 代 的 公 共 服 务 体 系 改 革, 实 现 了 从 单 一 供 给 主 体 到 多 元 供 给 主 体 的 转 变 从 国 家 免 费 供 给 到 居 民 付 费 享 受 的 转 变, 公 共 服 务 的 供 给 效 率 与 服 务 质 量 大 大 提 高, 从 根 本 上 改 变 了 计 划 经 济 时 期 公 共 服 务 供 给 的 总 体 短 缺 状 态 但 由 于 发 展 主 义 意 识 形 态 的 影 响, 以 及 财 权 不 充 分 的 属 地 化 公 共 服 务 供 给 模 式, 导 致 各 级 政 府 的 公 共 服 务 投 入 和 供 给 严 重 不 足, 大 大 降 低 了 公 共 服 务 的 普 遍 可 及 性, 大 部 分 贫 困 群 体 农 村 居 民 灵 活 就 业 人 员 和 转 移 劳 动 力 处 于 公 共 服 务 供 给 的 边 缘 化 地 位, 造 成 了 城 乡 间 区 域 间 群 体 间 比 较 显 著 的 公 共 服 务 差 距 公 共 服 务 的 供 给 不 足 和 供 给 不 均, 进 一 步 导 致 社 会 发 展 与 经 济 发 展 相 对 失 衡, 社 会 公 平 状 态 不 断 恶 化, 社 会 矛 盾 不 断 累 积, 社 会 需 求 难 以 满 足, 从 而 对 社 会 稳 定 和 未 来 发 展 构 成 了 严 峻 的 挑 战 进 入 2 世 纪 后, 随 着 科 学 发 展 观 与 构 建 和 谐 社 会 目 标 的 提 出, 中 国 进 入 了 经 济 建 设 与 社 会 建 设 并 重 的 新 时 代, 公 共 服 务 成 为 了 各 级 政 府 工 作 的 重 要 组 成 部 分 2002 年, 中 共 十 六 大 报 告 明 确 提 出 了 转 变 政 府 职 能 的 目 标 要 求, 首 次 界 定 了 政 府 的 经 济 调 节 市 场 监 管 社 会 管 理 和 公 共 服 务 四 项 基 本 职 能, 并 突 出 强 调 要 强 化 公 共 服 务 职 能 在 2005 年 的 政 府 工 作 报 告 中, 温 家 宝 总 理 明 确 提 出 了 建 设 服 务 型 政 府 的 要 求 此 后, 建 设 服 务 型 政 府 成 为 政 府 转 型 与 行 政 管 理 体 制 改 革 的 目 标 : 通 过 创 新 政 府 管 理 和 服 务 方 式 扩 大 公 众 参 与 公 共 事 务 管 理 构 建 覆 盖 全 民 的 公 共 服 务 体 系 以 及 建 设 廉 洁 公 正 透 明 责 任 政 府, 全 面 增 强 公 共 服 务 能 力, 有 效 回 应 公 共 服 务 需 求, 为 人 民 群 众 提 供 良 好 的 公 共 服 务 年 制 定 出 台 的 十 一 五 规 划 纲 要 和 中 共 十 六 届 六 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 先 后 将 基 本 公 共 服 务 均 等 化 作 为 推 动 科 学 发 展 促 进 社 会 和 谐 的 核 心 目 标 提 上 了 政 府 工 作 日 程 基 本 公 共 服 务 均 等 化 旨 在 实 现 三 个 方 面 或 意 义 上 的 均 等 : 第 一, 机 会 均 等, 保 护 全 体 国 民 平 等 享 有 基 本 公 共 服 务 的 公 民 权 利, 这 取 决 于 公 共 服 务 的 社 会 政 策 体 系 构 建, 特 别 是 将 城 乡 居 民 弱 势 群 体 纳 入 公 共 服 务 体 系 ; 第 二, 投 入 均 等, 保 证 全 体 国 民 享 有 水 平 均 等 的 公 共 服 务, 这 取 决 于 公 共 财 政 体 制 建 设, 特 别 是 财 政 投 入 向 农 村 欠 发 达 地 区 和 弱 势 群 体 倾 斜 ; 第 三, 结 果 均 等, 保 证 结 果 大 体 均 等 而 非 绝 对 平 均, 这 取 决 于 机 会 均 等 与 投 入 均 等 的 实 现 程 度 2007 年, 中 共 十 七 大 报 告 进 一 步 突 出 强 调 要 着 力 协 调 经 济 社 会 发 展 保 障 和 改 善 民 生 促 进 社 会 公 平 正 义, 并 对 加 快 推 进 以 改 善 民 生 为 重 点 的 社 会 建 设 作 出 专 题 论 述 随 着 发 展 的 民 生 取 向 不 断 强 化, 中 国 政 府 逐 步 推 动 了 以 基 本 公 共 服 务 均 等 化 为 目 标 的 公 共 服 务 体 系 建 设, 旨 在 通 过 社 会 政 策 体 系 构 建 公 共 财 政 体 制 改 革 和 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新, 通 过 公 共 服 务 投 入 向 农 村 欠 发 达 地 区 和 弱 势 群 体 倾 斜, 缩 小 城 乡 间 区 域 间 和 群 体 间 的 公 共 服 务 差 距, 提 高 基 本 公 共 服 务 的 普 遍 性 可 及 性 公 平 性 和 均 等 化 水 平, 并 努 力 平 衡 公 共 服 务 供 给 的 公 益 与 效 率 目 标 Dorothy J. Solinger, Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market, Berkeley, CA: University of California Press, 燕 继 荣 : 服 务 型 政 府 建 设 : 政 府 再 造 七 项 战 略, 北 京 : 中 国 人 民 大 学 出 版 社 2009 年 版 5

7 二 当 代 中 国 公 共 服 务 的 社 会 政 策 体 系 在 20 世 纪 年 代, 中 国 政 府 将 经 济 政 策 和 经 济 增 长 置 于 优 先 地 位 而 少 有 社 会 政 策 和 社 会 建 设 投 入, 甚 至 为 了 追 求 经 济 增 长 而 容 忍 不 平 等 的 扩 大 2 改 革 取 消 了 针 对 产 业 工 人 的 从 摇 篮 到 坟 墓 的 传 统 社 会 福 利 契 约, 但 决 策 者 并 未 成 功 的 设 计 社 会 政 策 以 适 应 经 济 社 会 体 制 转 型, 尽 管 市 场 化 改 革 提 高 了 大 部 分 人 的 生 活 水 平, 但 福 利 供 给 没 有 明 显 改 善, 城 乡 差 距 不 断 扩 大, 催 生 了 新 的 不 平 等 3 中 共 十 六 大 以 来, 中 国 政 府 的 公 共 政 策 重 心 实 现 了 从 经 济 政 策 到 社 会 政 策 的 历 史 性 跨 越, 围 绕 就 业 义 务 教 育 医 疗 卫 生 养 老 保 障 保 障 性 住 房 基 本 生 活 保 障 等 方 面 集 中 出 台 实 施 了 一 系 列 社 会 政 策, 其 政 策 重 心 和 财 政 投 入 不 断 向 农 民 工 城 乡 居 民 和 弱 势 群 体 倾 斜, 以 保 障 和 改 善 民 生 促 进 社 会 公 平 正 义 () 就 业 保 障 与 就 业 服 务 20 世 纪 80 年 代 的 劳 动 就 业 制 度 改 革, 逐 渐 突 破 了 计 划 经 济 体 制 下 的 统 包 统 配 和 充 分 就 业 政 策 到 20 世 纪 90 年 代 中 期, 中 国 已 基 本 实 现 全 面 推 行 劳 动 合 同 制 的 目 标, 建 立 起 市 场 导 向 的 就 业 机 制, 确 立 了 劳 动 者 自 主 择 业 市 场 调 节 就 业 政 府 促 进 就 业 的 就 业 方 针 2002 年 以 来, 为 进 一 步 扩 大 就 业 促 进 就 业 和 鼓 励 创 业, 特 别 是 解 决 困 难 群 体 农 民 工 群 体 和 零 就 业 家 庭 的 就 业 与 再 就 业 问 题, 中 国 政 府 不 断 加 大 公 共 就 业 服 务 的 财 政 投 入 和 供 给 力 度, 围 绕 职 业 介 绍 就 业 培 训 就 业 援 助 创 业 支 持 就 业 补 贴 公 益 性 就 业 岗 位 提 供 等 方 面 制 定 实 施 了 一 系 列 积 极 的 就 业 政 策, 并 建 立 起 公 共 部 门 的 三 级 就 业 服 务 平 台, 形 成 了 比 较 完 善 的 政 府 主 导 社 会 参 与 的 多 元 化 职 业 介 绍 与 就 业 培 训 网 络 2007 年, 就 业 促 进 法 劳 动 合 同 法 制 定 出 台 前 者 提 出 了 扩 大 就 业 市 场 就 业 平 等 就 业 统 筹 就 业 四 项 原 则, 明 确 要 求 各 级 政 府 建 立 健 全 就 业 援 助 制 度 后 者 则 全 面 规 范 了 劳 动 关 系, 保 障 了 劳 动 者 权 益 尤 其 是 农 民 工 的 劳 动 权 益, 并 将 非 正 规 就 业 群 体 纳 入 保 护 范 围 这 有 利 于 进 一 步 建 立 公 平 竞 争 的 就 业 环 境 缩 小 劳 动 力 市 场 的 不 平 等, 有 利 于 消 除 城 乡 二 元 结 构 和 户 籍 制 度 背 景 下 各 种 制 度 性 和 政 策 性 的 就 业 歧 视 和 工 资 歧 视 (2) 义 务 教 育 中 国 义 务 教 育 的 筹 资 和 供 给 责 任 主 要 由 地 方 政 府 承 担, 但 994 年 实 行 分 税 制 改 革 以 来, 财 力 有 限 的 地 方 政 府 越 来 越 难 以 保 障 农 村 义 务 教 育 经 费 支 出, 这 进 一 步 造 成 了 城 乡 间 区 域 间 义 务 教 育 供 给 的 不 均 衡, 特 别 是 在 办 学 条 件 和 师 资 力 量 方 面 2003 年 国 务 院 召 开 首 次 全 国 农 村 教 育 工 作 会 议, 作 出 加 快 普 及 农 村 义 务 教 育 新 增 教 育 经 费 主 要 用 于 农 村 等 重 大 决 策, 提 出 在 农 村 地 区 实 施 针 对 贫 困 学 龄 人 口 的 两 免 一 补 ( 免 杂 费 免 教 科 书 费 补 助 寄 宿 生 生 活 费 ) 的 资 助 政 策 2005 年 又 开 始 建 立 中 央 和 地 方 分 项 目 按 比 例 分 担 的 农 村 义 务 教 育 经 费 保 障 机 制, 此 后 农 村 义 务 教 育 经 费 负 担 主 要 由 中 央 拿 大 头 2006 年, 全 国 人 大 通 过 义 务 教 育 法 ( 修 订 案 ), 规 定 义 务 教 育 不 收 学 杂 费, 明 确 了 各 级 政 府 的 责 任, 并 将 义 务 教 育 经 费 纳 入 公 共 财 政 保 障 范 围 同 时, 中 国 政 府 大 力 投 资 于 农 村 王 绍 光 : 从 经 济 政 策 到 社 会 政 策 的 历 史 性 转 变, 周 建 明 胡 鞍 钢 王 绍 光 : 和 谐 社 会 构 建, 北 京 : 清 华 大 学 出 版 社 2007 年 版 2 BjÖrn A. Gustafsson, Li Shi, Terry Sicular (ed), Inequality and Public Policy in China, London: Cambridge University Press, 2008, p Tony Saich, Governance and Politics of China, Palgrave, 200, p

8 和 欠 发 达 地 区 义 务 教 育 的 硬 件 设 施 和 师 资 队 伍 建 设, 以 缩 小 城 乡 间 区 域 间 和 学 校 间 的 差 距 到 2008 年, 农 村 和 城 市 义 务 教 育 基 本 实 现 全 免 费, 城 乡 间 区 域 间 义 务 教 育 基 础 设 施 建 设 的 均 等 化 程 度 大 大 提 高, 但 师 资 质 量 和 教 育 质 量 的 不 均 衡 仍 比 较 显 著 (3) 基 本 医 疗 保 障 与 公 共 卫 生 服 务 2003 年 爆 发 的 非 典 危 机 凸 现 出 中 国 基 层 公 共 卫 生 体 系 和 农 村 医 疗 卫 生 服 务 体 系 的 脆 弱 性 回 归 医 疗 卫 生 事 业 的 公 益 性, 建 立 健 全 基 本 医 疗 保 障 与 公 共 卫 生 服 务 体 系, 促 进 卫 生 公 平 解 决 看 病 难 看 病 贵 问 题, 由 此 被 提 上 了 议 事 日 程 中 国 政 府 开 始 大 力 投 入 城 市 和 农 村 的 基 层 公 共 卫 生 基 础 设 施 建 设, 公 共 卫 生 服 务 的 均 等 化 程 度 逐 步 提 高 到 2009 年, 中 国 基 本 建 立 起 全 覆 盖 的 县 乡 村 三 级 医 疗 卫 生 服 务 网 络, 但 农 村 医 疗 卫 生 服 务 人 员 配 置 不 足 队 伍 不 稳 定 的 问 题 仍 比 较 突 出 在 基 本 医 疗 保 障 方 面,2003 年 国 务 院 决 定 试 点 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 新 农 合 以 大 病 统 筹 为 主, 实 行 个 人 缴 费 集 体 扶 持 和 政 府 资 助 相 结 合 的 筹 资 机 制 到 2008 年, 全 国 农 村 基 本 建 立 起 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 2007 年, 国 务 院 又 开 始 仿 照 新 农 合 的 运 作 模 式, 试 点 建 立 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 制 度, 逐 步 将 全 国 城 镇 非 从 业 人 员 和 灵 活 就 业 人 员 纳 入 基 本 医 疗 保 险 体 系 至 此, 中 国 建 立 起 包 括 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 新 型 农 村 合 作 医 疗 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 在 内 的 医 疗 保 障 体 系, 实 现 了 基 本 医 疗 保 障 的 制 度 全 覆 盖 但 三 项 制 度 独 立 运 行, 在 筹 资 水 平 补 偿 比 例 及 政 府 投 入 力 度 上 存 在 着 较 大 差 距, 特 别 是 新 农 合 并 没 有 从 整 体 上 削 减 农 民 的 医 疗 费 用 负 担 2009 年 国 务 院 发 布 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见, 提 出 建 立 中 国 特 色 的 医 药 卫 生 体 制, 逐 步 实 现 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 目 标 但 就 目 前 来 看, 改 革 进 展 缓 慢, 效 果 并 不 明 显 (4) 基 本 养 老 保 障 与 养 老 服 务 在 养 老 保 障 方 面,2002 年 以 来 的 主 要 工 作 是 巩 固 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度, 扩 大 正 规 就 业 人 员 的 参 保 覆 盖 率, 并 逐 步 做 实 个 人 账 户, 但 大 部 分 的 灵 活 就 业 人 员 农 民 工 和 城 乡 居 民 仍 游 离 于 基 本 养 老 保 障 体 系 之 外 在 农 村, 自 老 农 保 于 998 年 进 入 停 滞 整 顿 之 后, 中 央 政 府 一 直 没 有 进 一 步 的 改 革 措 施 出 台, 一 些 经 济 发 达 地 区 的 政 府 开 始 自 主 探 索 建 立 新 型 农 村 养 老 保 险 2009 年 9 月, 国 务 院 决 定 试 点 建 立 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 新 农 保 实 行 个 人 缴 费 集 体 补 助 政 府 补 贴 相 结 合 的 筹 资 机 制, 实 行 基 础 养 老 金 与 个 人 账 户 相 结 合 的 养 老 金 模 式, 年 满 60 周 岁 的 农 村 居 民 都 可 以 领 取 到 由 政 府 提 供 的 每 月 55 元 的 基 础 养 老 金 相 比 于 老 农 保, 新 农 保 明 确 了 各 级 政 府 的 筹 资 责 任, 是 社 会 养 老 保 障 制 度 建 设 的 一 个 重 要 进 展, 但 基 础 养 老 金 水 平 严 重 偏 低 近 年 来 北 京 上 海 天 津 江 苏 浙 江 等 地 推 出 的 城 镇 居 民 养 老 保 险 制 度, 取 得 了 显 著 成 效, 中 央 政 府 也 开 始 着 手 研 究 制 定 相 关 政 策 这 一 时 期 中 国 养 老 服 务 业 也 取 得 了 比 较 显 著 的 发 展, 突 破 了 改 革 开 放 以 来 主 要 以 机 构 养 老 为 主 的 服 务 供 给 模 式 2006 年 中 央 政 府 出 台 关 于 加 快 发 展 养 老 服 务 业 的 意 见, 指 出 要 逐 步 建 立 以 居 家 养 老 为 基 础 社 区 服 务 为 依 托 机 构 养 老 为 补 充 的 养 老 服 务 体 系 此 后, 各 地 的 居 家 养 老 服 务 开 始 迅 速 发 展 (5) 最 低 生 活 保 障 与 社 会 救 助 Adam Wagstaff and Magnus Lindelow, Extending Health Insurance to the Rural Population: An Impact Evaluation of China s New Cooperative Medical Scheme, Journal of Health Economics, 2009, (28), pp

9 在 20 世 纪 90 年 代 初, 随 着 中 国 城 市 化 工 业 化 进 程 的 加 快 推 进, 城 市 贫 困 问 题 开 始 突 显, 一 些 发 达 地 区 的 地 方 政 府 开 始 自 主 建 立 城 市 最 低 生 活 救 助 制 度, 并 迅 速 在 全 国 推 广 到 20 世 纪 90 年 代 中 后 期, 随 着 国 有 企 业 改 革 的 全 面 深 化, 产 生 了 大 量 的 下 岗 职 工, 城 市 贫 困 问 题 日 趋 严 重, 中 央 政 府 开 始 全 面 普 及 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 999 年 国 务 院 颁 布 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例, 标 志 着 这 一 制 度 在 全 国 全 面 建 立 此 后, 上 海 广 东 浙 江 等 沿 海 经 济 发 达 地 区 又 开 始 探 索 建 立 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 到 2002 年 底, 全 国 有 0 个 省 份 出 台 了 建 立 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 的 地 方 性 法 规 2007 年, 中 央 政 府 开 始 在 全 国 全 面 普 及 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 但 由 于 缺 少 全 国 统 一 规 范 的 标 准, 并 且 筹 资 责 任 主 要 由 县 级 政 府 承 担, 中 央 和 省 级 的 转 移 支 付 相 对 较 少, 因 此 一 方 面 社 会 救 助 的 总 体 水 平 不 高, 另 一 方 面 城 乡 间 区 域 间 的 救 助 水 平 也 极 不 均 衡 此 外, 综 合 救 助 制 度 建 设 开 始 缓 慢 起 步, 针 对 贫 困 群 体 的 基 本 生 活 保 障 制 度 逐 步 向 包 括 医 疗 教 育 住 房 养 老 等 专 项 救 助 在 内 的 综 合 救 助 制 度 发 展 总 的 来 说, 中 国 的 社 会 救 助 政 策 仍 停 留 于 保 障 基 本 生 活 层 面, 福 利 依 赖 现 象 也 开 始 显 现, 但 政 府 鲜 有 类 似 西 方 工 作 福 利 的 政 策 改 进 措 施 出 台 (6) 保 障 性 住 房 20 世 纪 90 年 代 以 市 场 化 为 核 心 的 住 房 政 策 改 革, 确 立 了 商 品 化 住 房 供 给 的 主 体 地 位 ( 目 前 住 房 市 场 化 比 例 已 达 到 80%), 大 大 提 高 了 住 房 供 给 的 效 率 与 质 量, 但 也 在 一 定 程 度 上 导 致 了 保 障 性 住 房 供 给 的 相 对 匮 乏 2 进 入 2 世 纪 后, 房 地 产 行 业 发 展 开 始 升 温, 商 品 性 住 房 的 价 格 不 断 高 涨, 逐 渐 超 出 了 普 通 家 庭 和 居 民 的 承 受 范 围 在 此 背 景 下, 中 央 政 府 在 不 断 出 台 房 价 调 控 政 策 的 同 时, 进 一 步 加 强 了 面 向 低 收 入 群 体 的 保 障 性 住 房 供 给 2007 年, 国 务 院 关 于 解 决 城 市 低 收 入 家 庭 住 房 困 难 的 若 干 意 见 出 台, 首 次 将 解 决 城 市 低 收 入 家 庭 的 住 房 问 题 纳 入 政 府 公 共 服 务 范 围, 提 出 了 建 立 健 全 以 廉 租 房 和 经 济 适 用 房 为 主 体 的 保 障 性 住 房 体 系 的 目 标 2009 年, 国 务 院 进 一 步 提 出 要 加 快 保 障 性 住 房 建 设, 并 发 布 了 有 关 这 一 目 标 的 时 间 表 和 具 体 目 标 200 年 4 月 7 日, 国 务 院 发 出 关 于 坚 决 遏 制 部 分 城 市 房 价 过 快 上 涨 的 通 知, 首 次 将 保 障 性 住 房 建 设 工 作 纳 入 政 府 考 核 问 责 机 制 的 范 围, 明 确 要 求 各 地 区 各 有 关 部 门 切 实 履 行 稳 定 房 价 和 住 房 保 障 职 责, 并 提 出 了 200 年 保 障 性 住 房 建 设 的 工 作 任 务 目 前 中 国 的 保 障 性 住 房 体 系 建 设 正 在 缓 慢 推 进, 能 否 达 到 预 期 目 标 仍 有 待 观 察 总 体 上 讲, 通 过 2002 年 以 来 中 央 政 府 积 极 的 社 会 政 策 体 系 建 设, 中 国 的 基 本 公 共 服 务 项 目 不 断 健 全 和 完 备 起 来, 在 政 策 和 制 度 层 面 基 本 实 现 了 基 本 公 共 服 务 的 普 遍 性 和 可 及 性, 公 共 服 务 供 给 的 公 平 性 和 均 等 化 程 度 明 显 提 高, 特 别 是 扭 转 了 20 世 纪 年 代 农 村 基 本 公 共 服 务 制 度 供 给 的 严 重 缺 失 状 态 但 社 会 政 策 具 有 明 显 的 城 乡 二 元 和 身 份 碎 片 化 特 征, 在 城 乡 间 群 体 间 实 施 差 异 化 的 公 共 服 务, 不 但 未 能 实 现 完 全 意 义 的 机 会 均 等, 还 大 大 限 制 了 投 入 均 等 与 结 果 均 等 的 实 现 程 度 Joe C.B. Leung, The Emergence of Social Assistance in China, International Journal of Social Welfare, 2006, (5), pp Catherine Jones Finer (eds), Social Policy Reform in China, Ashgate, 2003, Chapter 4, 5. 8

10 三 当 代 中 国 公 共 服 务 的 财 政 保 障 体 制 20 世 纪 80 年 代, 中 央 政 府 根 据 放 权 让 利 的 改 革 思 想 建 立 起 中 央 与 地 方 间 的 财 政 包 干 制 作 为 一 种 有 效 的 激 励 机 制, 财 政 包 干 制 大 大 激 发 了 地 方 政 府 的 积 极 性, 对 这 一 时 期 的 经 济 增 长 起 到 了 重 要 的 促 进 作 用, 但 同 时 也 大 大 削 弱 了 中 央 政 府 的 财 政 汲 取 能 力, 甚 至 几 乎 难 以 保 障 中 央 机 构 的 正 常 运 转 在 这 一 体 制 下, 中 央 财 政 收 入 依 赖 于 地 方 的 税 收 上 缴 但 由 于 对 地 方 上 缴 的 税 收 份 额 限 定 得 过 于 刚 性 ( 通 常 是 一 旦 确 定, 五 年 不 变 ), 因 此 随 着 经 济 持 续 快 速 增 长, 中 央 在 新 增 财 政 收 入 中 的 分 享 比 例 不 断 下 降 另 一 方 面, 中 央 政 府 还 承 担 了 各 种 体 制 性 的 大 量 财 政 补 贴 ( 如 国 有 企 业 亏 损 补 贴 等 ), 因 此 在 税 收 不 断 下 降 的 同 时 财 政 赤 字 却 不 断 扩 大 2 就 公 共 服 务 供 给 而 言, 由 于 这 一 时 期 地 方 经 济 和 地 方 财 政 收 入 快 速 增 长, 地 方 政 府 不 但 维 持 了 计 划 经 济 时 期 遗 留 下 来 的 城 市 公 共 服 务 体 系 的 正 常 运 转, 也 提 高 了 公 共 服 务 的 供 给 水 平 994 年, 中 央 政 府 推 动 了 以 财 政 中 央 集 权 为 目 标 的 分 税 制 改 革, 重 新 规 范 了 中 央 与 地 方 的 事 权 与 财 权 配 置, 初 步 建 立 起 与 社 会 主 义 市 场 经 济 相 适 应 的 政 府 间 财 政 体 制 税 种 被 统 一 划 分 为 中 央 税 地 方 税 和 中 央 地 方 共 享 税, 并 分 设 中 央 与 地 方 两 套 税 收 体 系 和 征 管 机 构, 大 部 分 主 体 税 种 的 收 入 被 划 归 中 央 ; 中 央 政 府 主 要 承 担 国 防 安 全 费 重 点 建 设 费 本 级 行 政 管 理 和 本 级 各 项 事 业 费 等 财 政 支 出, 地 方 政 府 则 承 担 本 级 的 行 政 管 理 费 基 础 设 施 建 设 费 支 农 支 出 以 及 社 会 保 障 义 务 教 育 医 疗 卫 生 等 各 项 事 业 费 的 财 政 支 出 ; 此 外, 开 始 建 立 中 央 对 地 方 的 税 收 返 还 和 转 移 支 付 制 度 分 税 制 改 革 大 大 增 强 了 国 家 的 整 体 财 政 汲 取 能 力, 此 后 财 政 收 入 增 长 速 度 一 直 超 过 经 济 增 长 幅 度 占 GDP 比 重 不 断 上 升, 特 别 是 大 大 提 高 了 中 央 政 府 的 财 政 收 入 分 享 比 例 ( 保 持 在 50%-60% 之 间 ) 但 是, 分 税 制 改 革 没 有 依 据 财 权 配 置 合 理 划 分 中 央 与 地 方 的 事 权, 导 致 财 权 不 断 向 上 转 移 事 权 不 断 向 下 转 移, 造 成 了 政 府 间 财 政 的 纵 向 不 平 衡 问 题 ; 另 一 方 面, 尽 管 中 央 向 地 方 的 税 收 返 还 和 转 移 支 付 总 量 逐 年 增 加, 但 税 收 返 还 的 绝 大 部 分 集 中 在 经 济 先 发 地 区, 而 转 移 支 付 规 模 又 相 对 较 小, 且 以 专 项 转 移 支 付 为 主 少 有 一 般 财 力 性 转 移 支 付, 因 此 又 造 成 了 政 府 间 财 政 的 横 向 不 平 衡 问 题 就 公 共 服 务 供 给 而 言, 分 税 制 改 革 大 大 限 制 了 地 方 政 府 提 供 公 共 服 务 的 能 力 和 积 极 性, 造 成 了 比 较 突 出 的 供 给 不 足 和 供 给 不 均 现 象 3 正 如 世 界 银 行 指 出 的, 中 国 的 地 方 财 政 问 题 成 为 了 20 世 纪 90 年 代 末 实 现 教 育 卫 生 等 国 家 发 展 目 标 的 主 要 障 碍 年 以 来, 为 建 立 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 财 政 保 障 体 制, 缩 小 城 乡 间 区 域 间 公 共 服 务 差 距, 中 国 政 府 逐 步 推 动 了 民 生 导 向 的 公 共 财 政 体 制 改 革, 主 要 表 现 为 如 下 四 个 方 面 : () 进 一 步 调 整 中 央 与 地 方 的 事 权 与 财 权 划 分 在 财 税 方 面,200 年 实 施 了 中 央 和 地 方 分 享 所 得 税 收 入 的 改 革 ( 收 入 分 享 基 数 返 还 增 量 分 成 ), 2002 年 中 央 与 地 方 各 分 享 50%;2003 年, 中 央 与 地 方 高 培 勇 编 : 中 国 财 税 体 制 改 革 30 年 研 究, 北 京 : 经 济 管 理 出 版 社 2008 年 版, 第 二 章 2 Yongnian Zheng, Globalization and State Transformation in China, Cambridge University Press, 2004, p Roy Bahl and Jorge Martinez-Vazquez, Fiscal Federalism and Economic Reform in China, T. N. Srinivasan and Jessica Seddon Wallack (ed), Federalism and Economic Reform: International Perspectives, Cambridge University Press, World Bank, China: National Development and Subnational Finance, a Review of Provincial Expenditures, Washington, DC: World Bank,

11 各 分 享 60% 和 40% 2004 年, 中 央 政 府 又 开 始 改 革 出 口 退 税 负 担 机 制, 最 初 对 超 基 数 部 分 的 应 退 税 额 实 行 中 央 与 地 方 按 75:25 的 比 例 负 担 但 考 虑 到 地 区 负 担 不 均 问 题,2005 年 后 改 为 92.5:7.5, 由 国 库 统 一 退 还, 地 方 年 终 专 项 上 解 2005 年, 中 央 又 出 台 了 三 奖 一 补 的 财 政 政 策, 以 激 励 地 方 政 府 积 极 解 决 县 乡 财 政 困 难 问 题 此 外,2006 年 又 全 面 取 消 了 农 业 税 在 事 权 方 面,2003 年 以 来, 国 务 院 撤 消 了 许 多 地 方 的 经 济 开 发 区, 收 回 了 国 土 资 源 和 矿 产 资 源 的 直 接 管 理 权 2006 年 制 定 的 十 一 五 规 划 更 是 明 确 了 中 央 政 府 投 资 支 持 的 五 个 重 点 领 域, 即 新 农 村 建 设 公 共 服 务 资 源 环 境 自 主 创 新 和 基 础 设 施 从 总 体 上 看,2002 年 以 来 的 局 部 改 革 并 没 有 从 根 本 上 改 变 分 税 制 下 中 央 与 地 方 的 事 权 与 财 权 划 分 实 际 上, 这 些 改 革 措 施 使 得 中 央 的 财 政 汲 取 能 力 进 一 步 得 到 稳 固, 并 在 某 种 程 度 上 加 大 了 地 方 政 府 的 财 政 压 力, 特 别 是 取 消 农 业 税 后 年 间, 全 国 财 政 收 入 从.8 万 亿 元 增 加 到 6.8 万 亿 元, 其 中, 中 央 财 政 收 入 从 万 亿 元 增 加 到 3.5 万 亿 元, 年 均 增 长 9.4%, 占 全 国 财 政 收 入 的 比 重 基 本 维 持 在 52-55% 左 右 同 期, 全 国 财 政 支 出 从 2.2 万 亿 元 增 加 到 7.6 万 亿 元, 地 方 财 政 支 出 占 总 财 政 支 出 的 比 重 一 直 保 持 在 70-80% 之 间 (2) 不 断 完 善 财 政 转 移 支 付 制 度 提 高 一 般 财 力 性 转 移 支 付 力 度 由 于 中 央 与 地 方 的 事 权 财 权 划 分 并 没 有 根 本 的 变 化, 地 方 财 力 有 限 和 政 府 间 财 力 不 均 问 题 依 然 突 出, 因 此 进 一 步 完 善 财 政 转 移 支 付 制 度 加 大 转 移 支 付 力 度, 就 成 为 中 央 政 府 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 一 种 必 然 选 择 2002 年 以 来, 一 方 面 中 央 政 府 大 大 增 加 了 就 业 教 育 医 疗 卫 生 和 社 会 保 障 等 专 项 转 移 支 付 的 力 度, 特 别 是 农 村 义 务 教 育 经 费 的 转 移 支 付 另 一 方 面, 自 200 年 实 施 中 央 与 地 方 共 享 所 得 税 改 革 后, 中 央 政 府 将 所 得 税 收 入 全 部 用 于 一 般 性 转 移 支 付, 建 立 起 一 般 性 转 移 支 付 的 稳 定 增 长 机 制 此 后, 转 移 支 付 的 总 体 规 模 迅 速 增 长 ( 主 要 向 中 西 部 地 区 和 农 村 倾 斜 ), 一 般 性 转 移 支 付 占 财 政 转 移 支 付 总 额 的 比 例 大 大 提 高 2007 年, 中 央 政 府 又 进 一 步 完 善 了 转 移 支 付 制 度, 改 进 了 一 般 财 力 性 转 移 支 付 的 测 算 方 法, 规 范 了 拨 付 资 金 的 管 理 程 序, 强 化 了 专 项 转 移 支 付 的 项 目 整 合 力 度 年 间, 中 央 财 政 转 移 支 付 总 量 从 2002 年 的 4024 亿 元 提 高 到 2009 年 的 亿 元, 年 均 增 长 28.8% 左 右, 远 高 于 同 期 中 央 财 政 收 入 的 年 均 增 长 率 其 中, 一 般 财 力 性 转 移 支 付 从 623 亿 元 提 高 到 37.2 亿 元, 年 均 增 长 32% 左 右, 占 财 政 转 移 支 付 总 量 的 比 例 从 40% 提 高 到 47%; 专 项 转 移 支 付 从 240 亿 元 提 高 到 亿 元, 年 均 增 长 26.4% 左 右 2009 年, 中 央 财 政 用 于 就 业 教 育 医 疗 卫 生 和 社 会 保 障 方 面 的 一 般 性 转 移 支 付 与 专 项 转 移 支 付 共 计 亿 元, 占 中 央 财 政 转 移 支 付 总 额 的 20%, 占 同 年 上 述 方 面 全 国 总 财 政 支 出 的 22% (3) 积 极 推 进 省 管 县 财 政 体 制 改 革 在 20 世 纪 80 年 代 的 行 政 管 理 体 制 改 革 进 程 中, 中 国 政 府 建 立 起 一 种 市 管 县 体 制 尽 管 这 一 体 制 一 度 通 过 以 市 带 县 有 效 地 促 进 了 县 域 经 济 发 展, 但 也 逐 渐 造 成 了 市 县 之 间 激 烈 的 横 向 竞 争 关 系, 转 而 严 重 限 制 了 县 域 经 济 的 发 展 空 间 而 随 后 的 分 税 制 改 革, 又 造 成 了 财 政 收 入 不 断 向 上 转 移 财 政 支 出 不 断 向 下 转 移 的 局 面, 导 致 了 比 较 严 重 的 县 乡 财 政 困 难 问 题 作 为 结 果, 一 方 面 财 力 拮 据 的 县 乡 政 府 难 以 有 效 提 供 基 本 公 共 服 务, 另 一 方 面 县 域 间 经 济 发 展 和 公 共 服 务 水 平 的 差 距 也 不 断 扩 大 2002 年 以 来, 为 缓 解 县 乡 财 政 困 难 问 题, 中 国 政 府 逐 步 推 动 了 省 管 县 财 政 体 制 改 革 省 管 县 改 革 肇 始 于 992 年 浙 江 省 的 扩 权 强 县 改 革, 通 过 将 部 分 归 属 于 地 级 市 的 经 济 社 会 管 理 权 直 接 赋 予 经 济 强 县, 以 及 实 施 县 财 省 0

12 管 增 加 县 级 财 政 收 入 的 分 享 比 例, 以 促 进 县 域 经 济 发 展 提 高 公 共 服 务 能 力 2002 年 后, 广 东 辽 宁 湖 北 江 西 福 建 等 省 也 开 始 了 类 似 的 改 革 鉴 于 扩 权 强 县 改 革 取 得 了 比 较 显 著 的 成 效,2006 年 制 定 出 台 的 十 一 五 规 划 纲 要 将 有 条 件 的 地 方 可 实 行 省 管 县 的 体 制 作 为 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 和 公 共 财 政 体 制 改 革 的 一 个 重 要 内 容 提 上 了 议 程 2009 年 中 央 出 台 的 一 号 文 件, 明 确 提 出 了 全 面 推 进 省 管 县 体 制 改 革 的 目 标 就 公 共 服 务 而 言, 省 管 县 财 政 体 制 由 于 减 少 了 市 一 级 的 管 理 环 节, 有 利 于 增 加 县 级 政 府 的 财 政 收 入, 提 高 省 级 财 政 转 移 支 付 资 金 的 调 配 和 利 用, 从 而 相 对 地 提 高 了 县 级 政 府 的 公 共 服 务 能 力, 缩 小 了 省 域 内 的 基 本 公 共 服 务 差 距, 但 总 体 上 对 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 推 进 作 用 并 不 显 著 (4) 调 整 公 共 财 政 支 出 结 构 探 索 建 立 公 共 服 务 的 财 政 投 入 增 长 机 制 相 比 于 前 述 三 个 方 面 的 改 革 措 施, 调 整 公 共 财 政 的 支 出 结 构, 对 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 具 有 最 直 接 和 最 重 要 的 作 用 在 20 世 纪 年 代, 政 府 财 政 支 出 主 要 集 中 在 经 济 建 设 和 行 政 管 理 两 个 方 面, 基 本 公 共 服 务 支 出 所 占 比 例 偏 低 2002 年 以 来, 在 构 建 和 谐 社 会 与 建 设 服 务 型 政 府 的 目 标 要 求 下, 中 国 政 府 一 方 面 逐 步 提 高 了 基 本 公 共 服 务 的 支 出 比 例, 另 一 方 面 又 严 格 控 制 着 经 济 建 设 和 行 政 管 理 支 出 经 费 的 增 长 规 模, 但 这 两 项 支 出 费 用 仍 分 别 保 持 在 总 支 出 的 30% 和 20% 左 右 同 时, 各 级 政 府 开 始 探 索 建 立 公 共 服 务 财 政 投 入 的 稳 定 增 长 机 制, 一 些 财 力 相 对 丰 厚 的 省 市 县 政 府 承 诺 将 新 增 财 力 的 三 分 之 二 用 于 民 生 年 间, 全 国 财 政 支 出 从 2002 年 的 亿 元 增 加 到 2009 年 的 亿 元, 年 均 增 长 9%, 其 中 用 于 教 育 医 疗 卫 生 社 会 保 障 和 就 业 方 面 的 支 出 从 亿 元 增 加 到 亿 元, 年 均 增 长 25%, 高 于 同 期 全 国 财 政 收 支 的 年 均 增 长 率, 占 全 国 财 政 支 出 的 比 重 从 2% 提 高 到 29.8% 特 别 是 2006 年 实 施 义 务 教 育 经 费 保 障 机 制 改 革 以 来, 全 国 教 育 经 费 支 出 规 模 迅 速 增 长, 从 2002 的 亿 元 提 高 到 2009 年 的 亿 元, 年 均 增 长 2%, 占 教 育 医 疗 卫 生 社 会 保 障 和 就 业 方 面 总 支 出 的 比 重 保 持 在 45-55% 之 间 总 体 上 讲, 通 过 2002 年 以 来 民 生 导 向 的 公 共 财 政 体 制 改 革, 中 国 初 步 建 立 起 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 财 政 保 障 体 制, 公 共 服 务 的 财 政 投 入 规 模 大 大 增 加, 显 著 提 高 了 基 本 公 共 服 务 的 供 给 水 平 和 均 等 化 程 度 尽 管 基 本 公 共 服 务 支 出 占 全 国 财 政 支 出 的 比 例 已 接 近 30%, 但 占 GDP 的 比 重 仅 从 4% 提 高 到 6%, 而 西 方 发 达 国 家 基 本 介 于 50% 至 70% 之 间 ( 占 公 共 财 政 支 出 的 比 例 也 大 致 相 同 ), 这 意 味 着 中 国 基 本 公 共 服 务 的 供 给 水 平 仍 然 偏 低, 公 共 服 务 的 财 政 投 入 仍 有 较 大 的 增 长 空 间 此 外, 财 政 收 入 中 央 集 权 化 与 公 共 服 务 供 给 地 方 化 之 间 的 结 构 性 矛 盾 并 未 得 到 根 本 解 决, 公 共 服 务 供 给 水 平 仍 取 决 于 地 方 财 力, 中 央 财 政 转 移 支 付 作 用 有 限, 由 财 力 差 距 造 成 的 投 入 差 距 依 然 是 制 约 区 域 间 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 主 要 因 素, 在 财 力 相 对 丰 厚 的 东 部 经 济 发 达 地 区, 其 基 本 公 共 服 务 的 供 给 水 平 与 城 乡 均 等 化 程 度 明 显 高 于 中 西 部 地 区 中 国 ( 海 南 ) 改 革 发 展 研 究 院 : 2007/08 中 国 人 类 发 展 报 告 : 惠 及 3 亿 人 的 基 本 公 共 服 务, 北 京 : 中 国 对 外 翻 译 出 版 公 司 2008 年 版, 第 页

13 四 当 代 中 国 公 共 服 务 的 供 给 机 制 20 世 纪 年 代 的 公 共 服 务 供 给 机 制 改 革, 改 变 了 计 划 经 济 时 期 配 给 制 的 公 共 服 务 供 给 模 式, 大 大 提 高 了 公 共 服 务 供 给 的 效 率 和 质 量, 初 步 形 成 了 一 个 主 体 多 元 方 式 多 样 的 供 给 机 制 但 是, 公 共 服 务 供 给 中 政 府 责 任 的 实 现 方 式 及 其 具 体 角 色 定 位 并 没 有 得 到 十 分 明 确 和 精 细 的 划 分, 也 没 有 形 成 一 个 有 机 衔 接 各 种 供 给 主 体 和 供 给 方 式 的 复 合 式 供 给 机 制 2002 年 以 来, 随 着 市 场 机 制 与 社 会 机 制 的 逐 渐 成 熟, 中 国 政 府 的 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 取 得 了 显 著 进 展 一 方 面, 明 确 了 政 府 在 公 共 服 务 供 给 中 的 主 导 地 位, 但 这 种 主 导 地 位 并 不 意 味 着 政 府 包 办 或 回 归 到 计 划 经 济 时 期 的 配 给 制, 而 主 要 体 现 为 政 府 担 当 公 共 服 务 的 制 度 设 计 项 目 规 划 筹 资 主 体 和 管 理 监 督 角 色 另 一 方 面, 在 肯 定 公 共 服 务 供 给 的 市 场 化 与 社 会 化 运 作 的 同 时, 围 绕 公 共 服 务 生 产 的 参 与 方 展 开 了 以 复 合 式 提 供 为 特 色 的 供 给 机 制 创 新 复 合 式 公 共 服 务 供 给 机 制 的 运 作 原 理, 可 以 概 念 化 为 公 共 服 务 生 产 的 二 分 分 工 在 公 共 服 务 供 给 中, 从 政 府 自 己 生 产 服 务, 到 服 务 外 包, 发 动 社 会 和 市 场 力 量 参 与 公 共 服 务 供 给, 再 到 复 杂 的 混 合 式 供 给, 公 共 服 务 的 参 与 方 之 间 实 际 上 经 历 了 两 次 分 工 第 一 次 分 工 是 将 公 共 服 务 的 规 划 者 和 生 产 者 进 行 分 离 服 务 的 规 划 者 一 般 是 政 府, 在 初 次 分 工 中, 政 府 的 公 共 服 务 部 门 可 以 不 再 担 任 服 务 生 产 者 的 角 色, 而 是 将 生 产 职 能 划 分 出 去, 政 府 活 动 范 围 转 为 拨 付 资 金 制 定 政 策 和 监 督 管 理 服 务 生 产 者 可 以 自 己 直 接 生 产 服 务, 生 产 者 除 了 生 产 之 外, 也 需 要 进 行 监 督 管 理 和 整 合 资 源 对 于 生 产 者 自 身 不 能 有 效 生 产 的 服 务, 则 可 以 通 过 整 合 其 他 服 务 资 源 来 生 产, 间 接 满 足 服 务 需 求 这 一 过 程 也 就 是 公 共 服 务 生 产 的 第 二 次 分 工 在 第 二 次 分 工 中, 服 务 生 产 者 既 可 以 是 社 会 组 织 市 场 中 的 企 业 和 公 民, 也 可 以 是 政 府 机 构 也 就 是 说, 政 府 并 不 总 是 扮 演 规 划 者 的 角 色, 它 也 可 以 根 据 不 同 情 境 扮 演 不 同 角 色 这 种 基 于 二 次 分 工 的 复 合 式 公 共 服 务 供 给 方 式, 突 出 体 现 在 近 年 来 一 些 地 方 政 府 推 出 的 政 府 购 买 居 家 养 老 服 务 上 其 创 新 之 处 在 于, 通 过 购 买 服 务 来 扶 持 非 营 利 组 织 发 展, 进 而 以 非 营 利 组 织 为 载 体 进 行 二 次 分 工, 整 合 社 会 资 源 为 老 人 提 供 各 种 服 务 具 体 而 言, 主 要 是 通 过 成 立 分 支 机 构 进 行 社 会 动 员 来 满 足 老 人 们 的 不 同 服 务 需 求 : 对 于 高 龄 独 居 困 难 老 人 的 养 老 需 求, 通 过 政 府 购 买 服 务 来 解 决 ; 对 于 大 量 独 居 困 难 老 人 需 求 和 高 龄 独 居 困 难 老 人 服 务 时 间 不 够 的 需 求, 通 过 义 工 上 门 服 务 企 业 认 购 服 务 和 个 人 购 买 服 务 来 解 决 ; 对 于 大 量 行 动 方 便 的 老 人, 则 建 立 日 托 中 心 和 老 年 人 民 间 组 织 来 提 供 服 务 ; 对 于 老 人 临 时 全 天 候 护 理 需 求, 则 通 过 成 立 居 家 养 老 照 护 院 来 满 足 ; 而 独 居 老 人 的 紧 急 救 助 问 题, 则 采 用 求 助 热 线 和 一 键 通 电 话 机 来 解 决 公 共 服 务 生 产 的 二 次 分 工 也 体 现 了 社 会 组 织 在 公 共 服 务 生 产 中 的 独 特 作 用, 其 志 愿 性 专 业 性 非 营 利 性 和 公 益 性 得 到 了 充 分 表 现 鉴 于 政 府 购 买 居 家 养 老 服 务 取 得 的 显 著 成 效, 一 些 地 方 政 府 也 开 始 积 极 探 索 政 府 购 买 就 业 培 训 服 务 政 府 购 买 社 区 医 疗 卫 生 服 务, 如 浙 江 湖 州 的 转 移 劳 动 力 培 训 券 江 苏 无 锡 的 政 府 购 买 民 营 医 疗 卫 生 服 务 等, 政 府 购 买 服 务 正 逐 渐 成 为 当 代 中 国 公 共 服 务 供 给 的 一 种 主 要 模 式 郁 建 兴 吴 玉 霞 : 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 : 一 个 新 的 分 析 框 架, 学 术 月 刊 2009 年 第 2 期 2

14 这 种 政 府 主 导 的 复 合 式 公 共 服 务 供 给 方 式, 通 过 竞 争 机 制 与 合 作 机 制 的 有 机 结 合 以 及 政 府 市 场 与 社 会 组 织 的 具 体 功 能 角 色 的 精 细 化 划 分, 突 破 了 公 共 部 门 直 接 提 供 以 及 简 单 的 市 场 化 或 社 会 化 提 供 的 局 限, 大 大 提 高 了 公 共 服 务 的 供 给 效 率 与 服 务 质 量, 适 应 了 现 实 生 活 中 公 共 服 务 的 混 合 性 和 复 杂 性, 而 且 有 效 地 平 衡 了 公 共 服 务 供 给 的 公 益 与 效 率 目 标 在 社 会 保 障 领 域, 则 坚 持 了 20 世 纪 90 年 代 以 来 的 改 革 思 路, 即 实 施 社 会 保 险 的 社 会 化 运 作 方 式, 由 国 家 承 担 保 险 基 金 的 最 终 兜 底 责 任, 但 在 强 调 个 人 权 利 与 缴 费 义 务 统 一 的 同 时, 也 不 断 强 化 政 府 责 任 增 加 社 会 保 障 补 贴 比 例, 大 大 提 高 了 社 会 保 险 的 享 受 标 准 近 年 来, 中 国 社 会 保 险 基 金 的 资 金 缺 口 和 保 值 增 值 困 难 问 题 不 断 突 出, 在 西 方 发 达 国 家 社 会 保 障 民 营 化 改 革 的 示 范 作 用 下, 不 少 人 提 出 了 社 会 保 险 基 金 市 场 化 和 商 业 化 运 作 的 改 革 建 议, 但 鉴 于 社 会 保 险 的 特 殊 性 和 重 要 性, 中 央 政 府 对 此 始 终 保 持 谨 慎 态 度 此 外, 中 国 政 府 也 开 始 借 鉴 世 界 银 行 提 出 的 三 支 柱 养 老 模 式, 扶 持 和 鼓 励 职 业 年 金 和 商 业 养 老 保 险 发 展, 但 力 度 不 大 效 果 也 不 明 显 当 代 中 国 公 共 服 务 供 给 机 制 改 革 或 创 新 的 最 大 困 难, 主 要 在 医 疗 卫 生 服 务 领 域 2005 年, 一 份 来 自 国 务 院 发 展 研 究 中 心 的 报 告 公 开 宣 布 医 改 失 败, 引 发 了 社 会 各 界 关 于 失 败 原 因 和 新 医 改 战 略 的 激 烈 争 论 一 种 观 点 认 为, 失 败 的 原 因 在 于 20 世 纪 90 年 代 以 来 医 疗 卫 生 体 制 改 革 的 全 面 市 场 化 和 商 业 化, 以 及 政 府 财 政 投 入 的 严 重 不 足 ; 由 于 医 疗 卫 生 事 业 的 特 殊 性, 不 宜 引 入 市 场 机 制, 新 医 改 应 向 公 益 性 回 归, 实 施 补 供 方 的 公 立 医 疗 机 构 供 给 模 式, 并 建 立 健 全 全 民 医 保 制 度 另 一 种 观 点 则 认 为, 失 败 的 原 因 恰 恰 不 在 于 市 场 化 而 在 于 伪 市 场 化 如 果 是 市 场 化 的 问 题, 就 不 会 出 现 当 前 中 国 医 疗 费 用 高 涨 和 资 源 动 员 能 力 低 下 同 时 存 在 的 现 象 2 这 种 伪 市 场 化 的 实 质 是 行 政 化, 表 现 为 公 立 医 疗 机 构 采 取 商 业 化 运 作 模 式 但 组 织 上 仍 隶 属 于 行 政 部 门, 没 有 实 现 法 人 化 和 民 营 化, 同 时 医 疗 服 务 定 价 受 到 严 厉 的 行 政 管 制 市 场 机 制 没 有 起 到 主 要 作 用, 公 立 机 构 占 据 供 给 面 的 统 治 性 地 位 民 营 机 构 发 展 空 间 小 等 等 3 正 是 在 伪 市 场 化 改 革 医 疗 保 障 制 度 建 设 滞 后 政 府 财 政 投 入 不 足 ( 包 括 医 疗 保 障 补 贴 不 足 和 公 立 机 构 运 营 补 贴 不 足 两 方 面 ) 等 因 素 的 共 同 作 用 下, 形 成 了 20 世 纪 90 年 代 以 来 中 国 医 疗 费 用 高 涨 和 看 病 难 看 病 贵 的 问 题 对 于 新 医 改 的 方 向, 这 种 观 点 主 张 采 取 补 需 方 战 略, 在 医 疗 保 障 方 面 确 立 政 府 的 主 导 地 位, 建 立 全 民 医 保 制 度, 并 大 力 增 加 政 府 财 政 补 贴 ; 在 医 疗 服 务 供 给 方 面, 采 取 有 管 理 的 竞 争 的 市 场 化 运 作 模 式, 实 现 公 立 机 构 的 法 人 化 和 民 营 化, 鼓 励 和 引 导 民 营 资 本 参 与 竞 争, 全 面 推 行 政 府 购 买 医 疗 卫 生 服 务 模 式 4 可 以 看 到, 两 种 观 点 在 强 化 政 府 责 任 加 大 财 政 投 入 建 立 全 民 医 保 制 度 上 具 有 高 度 一 致 性, 冲 突 主 要 表 现 在 医 疗 卫 生 服 务 供 给 的 公 立 化 或 市 场 化 改 革 路 径 之 争 上 在 2009 年 4 月 出 台 的 新 医 改 方 案 中, 中 央 政 府 有 意 平 衡 两 种 不 同 意 见, 既 指 出 要 完 善 政 府 调 控 与 市 场 调 节 相 结 合 客 观 反 映 市 场 供 求 情 况 和 生 产 服 务 成 本 变 化 的 医 疗 服 务 和 药 品 价 格 形 成 机 制, 又 提 出 医 疗 服 务 坚 持 非 营 利 性 医 疗 机 构 为 主 体 营 利 性 医 疗 机 构 为 补 充, 公 立 医 疗 机 构 为 主 导 非 公 立 医 疗 机 构 共 同 发 展 的 办 医 原 则 对 于 这 个 折 衷 调 和 的 新 医 改 方 葛 延 风 贡 森 : 中 国 医 改 : 问 题 根 源 出 路, 北 京 : 中 国 发 展 出 版 社 2007 年 版 2 周 其 仁 : 病 有 所 医 当 问 谁, 北 京 : 北 京 大 学 出 版 社 2008 年 版 3 顾 昕 : 走 向 全 民 医 保, 北 京 : 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社 2008 年 版 4 Karen Eggleston, Li Ling, Meng Qingyue, Magnus Lindelow, Health Service Delivery in China: a Literature Review, Health Economics, 2008, (7), pp

15 案 的 可 能 效 果, 不 少 市 场 派 观 察 者 持 质 疑 态 度, 批 评 这 种 公 立 化 趋 势 等 于 是 在 向 计 划 经 济 回 归 事 实 上, 在 新 医 改 方 案 出 台 的 一 个 月 前, 陕 西 省 神 木 县 在 全 国 首 次 推 出 了 全 民 免 费 医 疗 制 度 : 由 政 府 担 当 绝 对 的 筹 资 主 体, 统 一 组 织 所 有 医 疗 资 源, 向 全 县 居 民 提 供 几 近 免 费 的 医 疗 服 务 神 木 模 式 运 行 一 年 多 来, 社 会 各 界 褒 贬 不 一 200 年, 神 木 模 式 被 中 国 社 会 科 学 院 国 务 院 发 展 研 究 中 心 和 北 京 多 所 高 校 的 社 会 政 策 研 究 专 家 评 定 为 中 国 社 会 政 策 十 大 创 新 之 一 一 时 间, 神 木 模 式 的 影 响 很 大 确 实, 按 照 中 国 目 前 的 经 济 发 展 水 平 和 政 府 财 力, 建 立 全 国 性 的 免 费 医 疗 制 度 并 非 不 可 能, 但 真 正 实 施 这 一 制 度 后 能 否 避 免 类 似 于 英 国 NHS 体 制 的 诸 多 弊 端 仍 是 未 知 之 数 也 正 是 基 于 类 似 的 理 由, 在 新 医 改 实 施 一 年 多 来, 医 疗 卫 生 事 业 的 公 益 性 尽 管 有 了 较 大 提 高, 但 不 少 观 察 者 对 以 公 立 机 构 为 主 体 的 医 疗 服 务 体 系 改 革 所 可 能 产 生 的 经 营 效 率 问 题 仍 持 着 相 当 的 担 忧 在 我 们 看 来, 公 共 服 务 的 政 府 主 导 不 能 等 同 于 政 府 包 办, 回 归 公 共 服 务 的 公 益 性 更 不 应 等 同 于 公 共 服 务 供 给 的 公 立 化 ; 政 府 的 公 共 服 务 职 能 必 须 强 化, 但 公 共 服 务 供 给 的 市 场 化 和 社 会 化 运 作 也 必 须 坚 持 ; 平 衡 公 共 服 务 的 公 益 与 效 率 目 标, 实 施 基 于 二 次 分 工 的 复 合 式 公 共 服 务 供 给 模 式 不 失 为 一 种 可 行 且 有 效 的 选 择 五 中 国 公 共 服 务 体 系 的 问 题 与 未 来 2002 年 以 来, 在 深 入 贯 彻 科 学 发 展 观 构 建 和 谐 社 会 建 设 服 务 型 政 府 等 目 标 要 求 下, 中 国 政 府 不 断 强 化 公 共 服 务 责 任, 通 过 社 会 政 策 体 系 建 设 民 生 导 向 的 公 共 财 政 体 制 改 革 和 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新, 初 步 建 立 起 一 个 与 经 济 社 会 发 展 水 平 相 适 应 的 公 共 服 务 体 系, 在 缓 解 社 会 矛 盾 促 进 社 会 公 平 增 进 国 民 福 利 满 足 社 会 需 求 方 面 发 挥 了 重 要 的 作 用 但 是, 当 代 中 国 的 公 共 服 务 体 系 仍 存 在 诸 多 问 题 与 不 足 : 公 共 服 务 仍 屈 从 于 经 济 建 设 财 政 投 入 比 例 偏 低, 总 体 供 给 水 平 不 高 ; 应 急 性 二 元 化 和 碎 片 化 的 社 会 政 策 发 展, 大 大 限 制 了 公 共 服 务 供 给 的 公 平 性 与 均 等 化 程 度 ; 财 政 收 入 中 央 集 权 化 与 公 共 服 务 供 给 地 方 化 之 间 的 矛 盾 未 得 到 根 本 解 决, 地 方 财 力 有 限 积 极 性 不 高 依 然 是 实 现 基 本 公 共 服 务 均 等 化 目 标 的 主 要 障 碍 ; 地 方 政 府 的 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 缺 乏 制 度 化 和 有 效 的 推 广 机 制, 复 合 式 供 给 机 制 有 待 完 善 和 扩 展 特 别 是 政 府 规 制 能 力 迫 切 需 要 提 高 ; 公 共 服 务 需 求 表 达 机 制 和 绩 效 评 估 机 制 缺 失, 导 致 供 给 与 需 求 相 对 失 衡 投 入 与 产 出 效 率 较 低 上 述 问 题 与 不 足 严 重 限 制 了 这 一 体 系 发 展 的 可 持 续 性, 亟 须 进 一 步 完 善 和 改 进, 特 别 是 要 着 力 突 破 体 制 机 制 性 的 限 制 与 障 碍 正 如 托 尼 赛 奇 所 指 出, 改 革 开 放 后 中 国 的 公 共 服 务 体 系 发 生 了 巨 大 的 变 化, 取 得 了 显 著 的 进 展, 旧 的 以 单 位 制 福 利 为 主 体 的 公 共 服 务 模 式 被 包 括 企 业 地 方 政 府 公 民 社 会 组 织 和 市 场 在 内 的 更 复 杂 的 制 度 安 排 所 取 代 ; 然 而, 尽 管 当 代 中 国 政 府 提 出 了 建 立 更 具 普 遍 性 和 综 合 性 的 公 共 服 务 体 系 目 标, 但 始 终 缺 少 明 确 的 指 导 性 理 论 和 整 体 框 架 设 计 以 实 现 上 述 目 标 ; 目 前 的 体 系 是 混 杂 而 脆 弱 的, 从 制 度 建 设 上 完 全 实 现 公 共 服 务 的 平 等 性 和 可 及 性, 强 化 政 府 的 公 共 服 务 能 力 扩 大 国 家 福 利 的 供 给 规 模, 是 实 现 构 4

16 建 和 谐 社 会 目 标 的 根 本 所 在 第 一, 深 入 推 进 行 政 管 理 体 制 改 革, 切 实 转 变 政 府 职 能, 真 正 建 立 服 务 型 政 府 政 府 特 别 是 地 方 政 府 的 行 为 取 向 与 职 能 定 位, 直 接 关 系 到 公 共 服 务 体 系 的 整 体 发 展 态 势 在 当 代 中 国, 地 方 政 府 的 行 为 取 向 和 职 能 定 位 主 要 由 党 和 国 家 的 发 展 理 念 及 其 具 体 化 的 地 方 政 府 工 作 考 核 评 价 和 干 部 考 核 评 价 体 制 所 塑 造 2 在 20 世 纪 年 代, 以 经 济 建 设 为 中 心 的 发 展 理 念 和 以 GDP 等 经 济 指 标 为 主 要 考 核 标 准 的 干 部 晋 升 锦 标 赛, 是 促 成 这 一 时 期 地 方 政 府 逐 渐 演 变 为 发 展 型 政 府 的 主 要 原 因 这 种 发 展 型 政 府, 在 行 为 取 向 上 表 现 为 以 追 求 经 济 增 长 为 目 标, 在 职 能 定 位 上 表 现 为 经 济 建 设 领 域 的 越 位 和 错 位, 公 共 服 务 和 社 会 建 设 领 域 的 缺 位 进 入 2 世 纪 后, 党 和 国 家 的 发 展 理 念 发 生 了 根 本 性 的 转 变 中 央 政 府 不 断 要 求 各 级 政 府 强 化 公 共 服 务 职 能 协 调 经 济 社 会 发 展 保 障 和 改 善 民 生, 然 而 在 地 方 政 府 现 实 的 行 为 取 向 和 职 能 定 位 中 公 共 服 务 仍 居 于 经 济 建 设 之 下,2008 年 下 半 年 全 球 金 融 危 机 爆 发 后 地 方 政 府 乃 至 中 央 政 府 所 采 取 的 保 增 长 优 先 的 应 对 措 施 便 是 最 好 且 最 有 力 的 佐 证 这 意 味 着 以 建 立 服 务 型 政 府 为 目 标 的 行 政 管 理 体 制 改 革, 不 仅 需 要 根 据 转 变 政 府 职 能 的 要 求 进 行 大 部 制 改 革 之 类 的 政 府 机 构 重 组, 更 需 要 重 新 设 计 地 方 政 府 工 作 考 核 评 价 和 干 部 考 核 评 价 体 制, 也 就 是 建 立 公 共 服 务 的 考 核 指 标 体 系, 将 其 纳 入 锦 标 赛 之 中 并 提 高 其 相 对 于 经 济 指 标 的 权 重 第 二, 全 面 构 建 城 乡 一 体 化 的 社 会 政 策 体 系, 突 破 公 共 服 务 供 给 的 城 乡 二 元 和 碎 片 化 的 制 度 设 计 社 会 政 策 体 系 建 设 是 公 共 服 务 体 系 建 设 的 制 度 基 础 尽 管 2002 年 以 来 中 央 政 府 集 中 出 台 了 一 系 列 积 极 的 社 会 政 策, 但 缺 乏 社 会 政 策 发 展 的 总 体 规 划 和 宏 观 战 略 一 些 重 要 社 会 政 策 的 出 台, 常 常 与 突 发 的 偶 然 性 事 件 ( 如 非 典 ) 或 社 会 危 机 密 切 相 关, 或 者 是 来 自 某 一 社 会 群 体 日 益 增 长 的 社 会 需 要 形 成 的 政 策 压 力, 具 有 强 烈 的 应 急 性 正 是 这 种 应 急 性 特 征, 进 一 步 导 致 了 社 会 政 策 发 展 的 二 元 化 和 碎 片 化 特 征 这 突 出 表 现 在 基 本 社 会 保 障 领 域, 城 乡 间 群 体 间 区 域 间 实 施 不 同 政 策, 而 且 不 同 政 策 间 制 度 间 的 政 府 补 贴 和 待 遇 水 平 差 距 较 大 由 于 背 离 了 制 度 统 一 原 则, 近 年 来 的 社 会 保 障 制 度 建 设 不 但 在 一 定 程 度 上 人 为 地 再 次 扩 大 了 社 会 不 平 等, 而 且 进 一 步 固 化 了 城 乡 二 元 分 离 结 构 这 即 是 说,2002 年 以 来 的 社 会 政 策 体 系 建 设, 通 过 碎 片 化 二 元 化 的 制 度 覆 盖 方 式, 在 机 会 均 等 的 意 义 上 实 现 了 基 本 公 共 服 务 的 普 遍 性 和 可 及 性, 但 却 没 有 从 根 本 上 提 高 投 入 均 等 和 结 果 均 等 意 义 上 的 公 平 性 因 此, 中 国 公 共 服 务 体 系 建 设 的 首 要 目 标, 当 是 突 破 现 行 城 乡 二 元 和 碎 片 化 的 制 度 设 计, 构 建 起 一 个 普 遍 主 义 城 乡 一 体 的 社 会 政 策 体 系, 实 施 全 国 统 一 规 范 的 社 会 政 策, 并 允 许 地 方 政 府 根 据 当 地 经 济 社 会 发 展 水 平 自 主 调 整 或 提 高 公 共 服 务 水 平 第 三, 积 极 推 进 公 共 财 政 体 制 改 革, 合 理 划 分 中 央 与 地 方 的 事 权 与 财 权, 全 面 调 整 公 共 财 政 支 出 结 构 分 税 制 改 革 大 大 限 制 了 地 方 政 府 提 供 公 共 服 务 的 能 力 和 积 极 性, 随 着 2002 年 以 来 中 国 基 本 公 共 服 务 项 目 的 不 断 扩 展, 即 便 财 力 丰 厚 的 地 方 政 府 也 越 来 越 难 Tony Saich, Providing Public Goods in Transitional China, Palgrave MacMillan, 2008, pp Susan H. Whiting, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change, London: Cambridge University Press, 2000, pp

17 以 有 效 维 持 地 方 公 共 服 务 体 系 的 持 续 运 转 建 立 与 基 本 公 共 服 务 均 等 化 目 标 相 适 应 的 公 共 财 政 体 制, 首 先 必 须 重 新 划 分 中 央 与 地 方 的 事 权 与 财 权 如 果 不 改 变 现 行 政 府 间 的 职 责 分 工, 则 必 须 根 据 财 权 与 事 权 相 匹 配 的 原 则, 重 新 确 定 地 方 政 府 的 税 收 分 享 比 例, 扩 大 地 方 财 政 的 税 收 资 源 如 果 不 改 变 现 行 分 税 制 下 中 央 与 地 方 的 财 权 划 分, 则 必 须 从 行 政 管 理 体 制 改 革 方 面 重 新 设 计 政 府 间 职 责 分 工, 由 中 央 政 府 担 当 公 共 服 务 支 出 的 责 任 主 体 实 际 上, 大 多 数 发 达 国 家 的 基 本 公 共 服 务 都 是 由 中 央 政 府 负 责 政 策 制 定 资 金 筹 集 和 集 中 管 理, 并 承 担 大 部 分 的 支 出 责 任, 地 方 政 府 主 要 是 政 策 执 行 的 代 理 机 构 考 虑 到 构 建 城 乡 一 体 全 国 统 一 规 范 的 社 会 政 策 体 系 这 一 目 标, 在 财 权 划 分 不 变 的 情 况 下 重 新 设 计 中 央 与 地 方 的 职 责 分 工 较 为 可 取 建 设 民 生 导 向 的 公 共 财 政 体 制, 还 必 须 全 面 调 整 公 共 财 政 的 支 出 结 构, 提 高 公 共 服 务 支 出 的 比 例, 从 财 政 支 出 的 存 量 结 构 方 面 建 立 制 度 化 弹 性 化 的 公 共 服 务 投 入 增 长 机 制 可 以 看 到,2002 年 以 来 各 级 政 府 公 共 服 务 投 入 的 增 长 资 源 较 多 地 来 自 于 财 政 收 入 的 增 量, 公 共 服 务 支 出 占 政 府 财 政 支 出 的 比 例 仍 然 偏 低, 经 济 建 设 和 行 政 管 理 两 项 支 出 依 然 偏 重 第 四, 不 断 完 善 公 共 服 务 供 给 的 治 理 结 构, 积 极 推 动 复 合 式 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 改 革 开 放 以 来 中 国 公 共 服 务 供 给 的 市 场 化 与 社 会 化 改 革, 大 大 提 高 了 公 共 服 务 供 给 的 效 率 与 质 量, 从 根 本 上 改 变 了 计 划 经 济 时 期 公 共 服 务 供 给 的 总 体 短 缺 和 效 率 低 下 状 态 国 际 经 验 表 明, 相 比 于 公 共 部 门 直 接 提 供, 公 共 服 务 的 市 场 化 与 社 会 化 提 供 在 提 高 效 率 与 质 量 上 更 具 优 势 中 国 的 公 共 服 务 体 系 改 革 应 当 继 续 坚 持 市 场 化 与 社 会 化 改 革 的 思 路, 并 不 断 完 善 公 共 服 务 供 给 的 治 理 结 构, 亦 即 在 确 立 政 府 主 导 地 位 的 同 时 充 分 发 挥 市 场 机 制 与 社 会 机 制 的 作 用, 不 断 深 化 和 细 化 公 共 服 务 供 给 中 各 种 参 与 方 尤 其 是 政 府 的 角 色 定 位 与 职 能 分 工, 强 化 政 府 对 市 场 机 制 与 伙 伴 关 系 的 规 制, 积 极 推 动 复 合 式 公 共 服 务 供 给 方 式 创 新 特 别 是 在 医 疗 卫 生 服 务 领 域, 亟 需 摒 弃 以 公 立 化 保 障 公 益 性 的 错 误 观 念 中 国 的 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 往 往 始 于 地 方 政 府 的 自 主 创 新, 如 果 效 果 比 较 显 著, 其 它 地 方 政 府 则 开 始 仿 效, 最 后 由 中 央 政 府 在 全 国 推 广 和 普 及 从 地 方 创 新 到 全 国 推 广, 常 常 要 经 历 较 长 的 时 期, 这 也 是 造 成 区 域 间 公 共 服 务 供 给 差 距 较 大 的 重 要 原 因 之 一 相 似 的 问 题 也 存 在 于 公 共 服 务 的 社 会 政 策 创 新 上, 如 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 从 地 方 创 新 到 全 国 推 广 历 时 五 年 之 久, 并 且 期 间 各 地 政 策 五 花 八 门 标 准 不 一, 大 大 增 加 了 制 度 统 一 和 规 范 整 合 的 成 本 如 何 使 地 方 创 新 成 功 的 制 度 化 并 在 全 国 较 快 的 推 广, 如 何 促 进 中 央 与 地 方 在 制 度 创 新 上 的 密 切 配 合, 是 当 代 中 国 公 共 服 务 体 系 建 设 急 需 解 决 的 难 题 之 一 最 后, 建 立 健 全 公 共 服 务 需 求 表 达 机 制, 不 断 完 善 公 共 服 务 绩 效 评 估 体 系 尽 管 当 代 中 国 的 公 共 服 务 项 目 不 断 扩 展 供 给 水 平 大 大 提 高, 但 仍 与 公 众 实 际 的 公 共 服 务 需 求 仍 有 较 大 的 差 距 从 供 给 面 看, 供 给 与 需 求 的 相 对 失 衡 源 自 于 社 会 政 策 体 系 和 公 共 财 政 体 制 建 设 的 滞 后 ; 从 需 求 面 看, 则 与 缺 乏 有 效 的 公 共 服 务 需 求 表 达 机 制 密 切 相 关 信 息 充 分 是 科 学 决 策 的 前 提 近 年 来, 由 于 公 众 利 益 表 达 的 正 式 渠 道 少 且 作 用 有 限, 不 但 限 制 了 决 策 信 息 的 有 效 传 输 从 而 影 响 了 公 共 决 策 的 有 效 性, 还 导 致 非 制 度 化 的 利 益 诉 求 行 动 如 群 体 性 事 件 频 仍 发 生 此 外, 中 国 政 府 自 上 而 下 的 公 共 决 策 模 式, 也 是 导 致 公 共 服 务 供 给 与 公 众 真 实 的 偏 好 和 需 求 发 生 偏 差 的 重 要 原 因 因 此, 在 建 立 健 全 公 共 服 务 需 求 表 达 机 制 的 同 时, 还 须 稳 步 扩 大 政 府 公 共 服 务 决 策 与 预 算 编 制 中 的 公 众 参 与 6

18 进 一 步 地, 当 代 中 国 的 公 共 服 务 体 系 建 设, 注 重 解 决 投 入 不 足 和 投 入 不 均 问 题, 而 鲜 有 关 注 基 于 投 入 产 出 效 率 的 公 共 服 务 绩 效 评 估, 既 缺 少 社 会 公 众 对 公 共 服 务 的 绩 效 评 估 和 满 意 度 评 价 机 制, 也 未 建 立 有 效 的 政 府 自 身 的 公 共 服 务 绩 效 评 估 体 系 目 前, 政 府 基 本 公 共 服 务 整 体 属 于 投 入 型 而 非 效 率 型, 各 地 的 投 入 产 出 相 对 效 率 没 有 明 显 差 异, 呈 效 率 低 水 平 趋 同 状 态 综 上 所 述, 通 过 2002 年 以 来 的 公 共 服 务 体 系 改 革 与 建 设, 中 国 政 府 基 本 建 立 起 一 个 相 对 完 备 的 公 共 服 务 项 目 体 系, 公 共 服 务 投 入 稳 步 增 长, 多 元 供 给 机 制 不 断 成 熟 和 扩 展, 初 步 实 现 了 公 共 服 务 供 给 的 普 遍 性 和 可 及 性 目 标, 特 别 是 改 变 了 20 世 纪 年 代 农 村 公 共 服 务 供 给 的 严 重 缺 失 状 态, 公 共 服 务 的 供 给 水 平 供 给 效 率 以 及 公 平 性 和 均 等 化 程 度 显 著 提 高 但 由 于 政 府 职 能 转 变 进 展 缓 慢 社 会 政 策 的 二 元 化 和 碎 片 化 发 展 格 局 公 共 财 政 体 制 建 设 相 对 滞 后 以 及 有 效 的 公 共 服 务 需 求 表 达 机 制 与 绩 效 评 估 体 系 的 缺 失, 导 致 公 共 服 务 投 入 占 总 财 政 支 出 和 GDP 的 比 例 依 然 偏 低, 供 给 与 需 求 相 对 失 衡 特 别 是 供 给 水 平 与 公 众 的 实 际 需 求 相 差 较 大 ( 社 会 保 障 领 域 最 为 显 著 ), 投 入 与 产 出 的 相 对 效 率 普 遍 较 低, 公 共 服 务 的 城 乡 差 距 群 体 差 距 和 区 域 差 距 仍 比 较 突 出 由 于 碎 片 化 差 异 化 ( 财 权 不 充 分 的 ) 属 地 化 和 低 水 平 的 公 共 服 务 供 给 模 式, 以 及 导 致 投 入 不 足 投 入 不 均 的 结 构 瓶 颈 未 得 到 有 效 消 解, 严 重 限 制 了 中 国 政 府 在 基 本 公 共 服 务 均 等 化 上 所 取 得 的 成 就 要 实 现 人 人 平 等 享 有 基 本 公 共 服 务 的 目 标, 中 国 政 府 必 须 在 公 共 服 务 的 社 会 政 策 和 体 制 机 制 构 建 上 取 得 突 破 性 进 展, 如 重 新 设 计 地 方 政 府 工 作 考 核 评 价 和 干 部 考 核 评 价 体 制, 以 确 立 公 共 服 务 在 地 方 政 府 职 能 履 行 中 的 核 心 地 位 ; 加 快 构 建 普 遍 主 义 城 乡 一 体 的 社 会 政 策 体 系, 以 制 度 统 一 实 现 公 民 平 等 享 有 公 共 服 务 的 社 会 权 利 ; 重 构 政 府 间 财 政 体 制 和 职 责 分 工 全 面 调 整 公 共 财 政 支 出 结 构, 以 提 高 基 本 公 共 服 务 的 供 给 水 平 和 均 等 化 程 度 ; 积 极 探 索 地 方 创 新 的 制 度 化 推 广 机 制, 全 面 推 进 复 合 式 公 共 服 务 供 给 方 式 创 新, 以 实 现 公 共 服 务 的 公 益 与 效 率 目 标 平 衡 ; 建 立 健 全 公 共 服 务 的 需 求 表 达 机 制 和 绩 效 评 估 体 系, 以 有 效 回 应 公 众 需 求 提 高 公 共 服 务 的 绩 效 陈 昌 盛 蔡 跃 洲 : 中 国 公 共 服 务 报 告 2006: 中 国 政 府 公 共 服 务 体 制 变 迁 与 绩 效 评 估, 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社 2006 年 版, 第 xiii 页 7