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1 * 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 对 策 苗 鸿 欧 阳 志 云 王 效 科 宋 敏 ( 中 国 科 学 院 生 态 环 境 研 究 中 心, 北 京 ) 摘 要 在 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 中, 自 然 保 护 与 社 区 发 展 之 间 的 矛 盾 始 终 困 扰 着 保 护 区 的 管 理 者 和 社 区 居 民 建 立 自 然 保 护 区 的 目 的 是 为 了 保 护 生 物 多 样 性 和 自 然 遗 产, 满 足 当 代 和 后 代 人 公 平 地 利 用 生 物 资 源 的 需 求, 以 保 证 经 济 的 可 持 续 发 展 和 社 会 的 繁 荣 进 步 而 社 区 群 众 的 生 存 与 发 展 更 是 人 类 社 会 进 步 的 基 本 需 求 在 处 理 经 济 发 展 与 自 然 保 护 这 对 矛 盾 时, 绝 不 可 掉 以 轻 心, 把 两 者 对 立 起 来, 认 为 发 展 经 济 就 必 然 要 破 坏 自 然 资 源 和 自 然 环 境, 或 者 要 保 护 自 然 资 源 和 自 然 环 境, 就 不 能 搞 开 发 利 用, 一 切 原 封 不 动, 这 些 都 是 不 正 确 的 事 实 上, 保 护 了 自 然 资 源 和 自 然 环 境, 才 能 保 证 经 济 的 持 续 稳 定 发 展 ; 经 济 发 展 了, 也 为 自 然 资 源 和 环 境 保 护 提 供 技 术 经 济 条 件 因 此, 正 确 处 理 好 自 然 保 护 区 同 当 地 经 济 的 协 调 发 展 以 及 自 然 保 护 区 和 当 地 社 区 群 众 的 关 系, 对 每 一 个 保 护 区 管 理 者 都 是 严 峻 的 挑 战 本 研 究 是 中 国 自 然 保 护 区 管 理 政 策 研 究 的 一 部 分, 通 过 对 85 个 自 然 保 护 区 的 问 卷 调 查 和 12 个 国 家 级 自 然 保 护 区 的 案 例 分 析, 力 图 阐 明 当 前 国 内 自 然 保 护 区 在 社 区 管 理 中 所 面 临 的 主 要 问 题, 探 讨 自 然 保 护 区 与 社 区 发 生 冲 突 的 原 因, 进 一 步 提 出 缓 解 矛 盾 协 调 发 展 与 保 护 关 系 的 对 策, 以 及 对 相 应 管 理 体 制 和 机 制 的 构 想 关 键 词 自 然 保 护 区 社 区 管 理 1 我 国 自 然 保 护 区 面 临 的 社 区 背 景 1.1 社 区 人 口 压 力 大 人 类 活 动 对 自 然 生 态 环 境 的 干 扰 是 造 成 保 护 与 发 展 矛 盾 冲 突 的 最 根 本 原 因 ( 中 国 科 学 院 可 持 续 发 展 研 究 组,1999) 人 口 的 增 加 使 得 对 自 然 资 源 的 需 求 不 断 扩 大, 人 类 在 拓 展 自 身 生 存 空 间 的 同 时, 生 态 环 境 所 受 到 的 压 力 也 与 日 俱 增 尽 管 自 然 保 护 区 一 般 都 位 于 人 类 活 动 相 对 较 少 地 区, 但 人 口 对 于 自 然 保 护 区 的 压 力 还 是 十 分 显 著 的 所 调 查 的 85 个 自 然 保 护 区, 区 内 定 居 人 口 人, 平 均 每 个 保 护 区 1.44 万 人, 人 口 较 多 的 保 护 区 例 如 湖 北 省 东 洞 庭 湖 国 家 级 自 然 保 护 区 和 甘 肃 祁 连 山 国 家 级 自 然 保 护 区, 区 内 定 居 人 口 达 到 20 万 人 85 个 自 然 保 护 区 周 边 社 区 人 口 人, 平 均 每 个 保 护 区 5.9 万 人, 其 中 农 业 人 口 人, 占 71.5%; 周 边 社 区 人 口 较 多 的 有 江 苏 省 盐 城 国 家 级 珍 禽 自 然 保 护 区 和 广 西 南 宁 大 明 山 水 源 林 保 护 区, 受 保 护 区 影 响 的 人 口 分 别 为 200 万 和 60 万 人 自 然 保 护 区 内 平 均 人 口 密 度 5.75 人 /km 2, 已 超 过 加 拿 大 和 澳 大 利 亚 的 平 均 人 口 密 度 1.8h/km 2 和 2.4 人 /km 2 * 国 家 自 然 科 学 基 金 ( ) 资 助 项 目, 中 国 科 学 院 知 识 创 新 项 目 (RCEES-9903)

2 38 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 与 发 达 国 家 自 然 保 护 区 内 基 本 没 有 居 民 的 状 况 相 比, 我 国 保 护 区 的 社 区 具 有 人 口 数 量 多 人 口 密 度 大 的 特 点 巨 大 的 人 口 压 力 是 我 国 自 然 保 护 区 社 区 管 理 无 法 回 避 的 现 实 如 此 巨 大 的 人 口 压 力 势 必 构 成 对 自 然 生 态 环 境 的 胁 迫, 导 致 社 区 与 保 护 区 之 间 关 系 紧 张 ; 同 时, 管 理 政 策 的 滞 后 又 进 一 步 加 剧 了 社 区 与 保 护 区 之 间 的 冲 突 因 此, 对 保 护 区 的 管 理 能 力 要 求 就 更 高 了 1.2 社 区 经 济 落 后 我 国 的 自 然 保 护 区 大 多 处 在 经 济 发 展 相 对 落 后 的 地 区, 社 区 人 口 71.5% 为 农 民, 生 活 水 平 基 本 维 持 温 饱, 还 有 相 当 一 部 分 人 生 活 在 贫 困 线 以 下, 甚 至 那 些 所 谓 已 达 到 小 康 水 平 的, 也 不 过 是 年 人 均 收 入 超 过 元, 远 远 低 于 城 镇 居 民 人 均 收 入 水 平 据 经 济 学 家 预 测,21 世 纪 中 国 面 临 的 最 严 重 问 题 是 农 民 问 题, 而 自 然 保 护 区 与 社 区 之 间 发 生 的 种 种 冲 突 预 示 了 这 一 点 据 统 计, 我 国 426 个 国 家 级 贫 困 县, 有 3/4 与 自 然 保 护 区 毗 邻, 而 1126 个 自 然 保 护 区 的 一 半 左 右 位 于 贫 困 县 之 中 ( 徐 嵩 龄,2000), 这 说 明 自 然 保 护 区 与 贫 困 的 社 区 之 间 结 下 不 解 之 缘 对 部 分 重 点 保 护 区 的 案 例 调 查 结 果 显 示 ( 表 1) 社 区 居 民 人 均 收 入 基 本 在 元 左 右, 个 别 收 入 较 低 的 地 区 年 收 入 不 足 1000 元 需 要 说 明 的 是, 案 例 调 查 所 选 择 的 自 然 保 护 区 都 已 被 联 合 国 教 科 文 组 织 纳 入 MAB 计 划, 是 社 区 管 理 相 对 较 好 的 保 护 区, 并 且 包 括 像 九 寨 沟 和 鼎 湖 山 这 样 的 著 名 风 景 旅 游 区, 而 绝 大 多 数 保 护 区 的 社 区 状 况 要 远 远 低 于 统 计 水 平 2 自 然 保 护 区 与 社 区 之 间 的 矛 盾 和 冲 突 与 发 达 国 家 相 比, 我 国 自 然 保 护 区 的 建 设 面 临 着 巨 大 的 人 口 压 力 相 对 落 后 的 经 济 状 况 和 对 资 源 的 强 烈 需 求 为 了 最 大 限 度 地 保 护 生 物 资 源 和 自 然 遗 产, 增 强 国 家 可 持 续 发 展 能 力, 我 国 近 年 来 一 直 采 取 抢 救 式 保 护 的 措 施 ( 薛 达 元,1994) 一 方 面, 抢 救 式 保 护 使 大 量 珍 稀 濒 危 动 植 物 和 生 态 系 统 在 经 济 快 速 发 展 的 冲 击 下 得 到 了 有 效 保 护 ; 另 一 方 面, 由 于 忽 视 了 社 区 利 益 和 经 济 发 展 的 需 求, 也 导 致 了 保 护 区 与 社 区 之 间 的 种 种 矛 盾 和 冲 突 这 些 矛 盾 和 冲 突 主 要 表 现 在, 社 区 与 保 护 区 之 间 相 互 争 夺 土 地 资 源 的 使 用 权 力, 社 区 强 烈

3 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 39 要 求 在 资 源 利 用 中 平 等 的 经 营 权 力 和 公 平 的 利 益 分 配 原 则 需 要 指 出 的 是, 社 区 居 民 对 改 善 生 活 满 足 自 身 利 益 的 要 求 是 无 可 指 责 的 ( 陈 祯 德,1994), 他 们 世 代 居 住 在 这 块 土 地 上, 依 赖 各 种 资 源 生 存, 不 应 该 强 迫 他 们 放 弃 自 己 的 权 力, 为 全 人 类 做 出 牺 牲 但 保 护 区 的 建 立 也 是 必 然 的, 为 了 实 现 自 然 保 护 的 目 标, 必 定 要 对 社 区 采 取 种 种 限 制 保 护 和 发 展 的 分 歧 是 造 成 社 区 与 保 护 区 发 生 矛 盾 的 根 本 原 因, 同 时, 不 适 当 的 管 理 政 策 更 使 问 题 复 杂 化, 加 剧 了 二 者 之 间 的 对 立 和 冲 突 2.1 社 区 与 保 护 区 相 互 争 夺 土 地 权 我 国 国 土 面 积 辽 阔, 但 可 供 利 用 的 土 地 面 积 相 对 较 少, 而 人 均 土 地 面 积 就 更 少 在 自 然 保 护 区 面 临 的 社 区 问 题 中, 土 地 纠 纷 最 为 突 出 新 中 国 成 立 后, 我 国 的 社 会 主 义 体 制 决 定 了 土 地 权 公 有, 由 此 产 生 了 与 所 有 权 分 离 的 土 地 使 用 权, 土 地 使 用 权 的 拥 有 者 可 以 是 个 人, 也 可 以 是 集 体 企 业 和 事 业 单 位 以 及 代 表 国 家 的 各 部 门 在 计 划 经 济 时 代, 土 地 权 属 的 变 更 多 数 是 无 偿 的, 即 使 有 象 征 性 的 赔 偿, 往 往 也 不 是 针 对 土 地 拥 有 者 的 实 行 市 场 经 济 后, 土 地 权 明 显 带 上 了 商 品 的 特 征, 有 可 变 的 价 值, 可 以 转 让 因 此 在 土 地 权 属 变 更 时, 任 何 不 遵 守 市 场 经 济 规 律, 不 服 从 市 场 公 平 交 易 原 则 的 行 为 都 将 带 来 无 穷 的 后 患 社 区 与 保 护 区 的 土 地 纠 纷 首 先 表 现 为 土 地 权 属 不 清 我 国 40 多 年 的 自 然 保 护 区 建 设 过 程 中, 保 护 区 的 成 立 在 很 大 程 度 上 依 赖 各 级 行 政 命 令 执 行, 缺 乏 足 够 的 法 律 程 序 和 依 据 ( 金 鉴 明,1991) 在 成 立 自 然 保 护 区 时, 许 多 土 地 使 用 权 拥 有 者 全 部 或 部 分 放 弃 了 自 己 的 权 力, 将 该 权 力 移 交 给 国 家 或 地 方 政 府, 由 自 然 保 护 区 管 理 机 构 代 表 国 家 或 地 方 政 府 行 使 管 理 权 统 计 所 调 查 的 85 个 保 护 区, 没 有 士 地 使 用 权 的 为 21 个, 占 总 数 的 25% 造 成 四 分 之 一 的 自 然 保 护 区 没 有 土 地 使 用 权 的 原 因 是 自 1979 年, 农 村 开 始 实 行 土 地 承 包 责 任 制, 国 家 曾 宣 布 对 农 民 个 人 获 得 的 土 地 使 用 权 20 年 或 30 年 不 变, 相 应 也 依 法 在 土 地 权 证 上 规 定 了 使 用 年 限 但 1979 年 以 后, 正 是 保 护 区 建 设 的 快 速 发 展 阶 段, 因 此 这 时 成 立 的 自 然 保 护 区 在 土 地 权 属 问 题 上 相 当 模 糊 90 年 代 以 后, 土 地 权 属 问 题 受 到 重 视, 新 成 立 的 保 护 区 基 本 解 决 了 土 地 权 属 问 题 问 卷 调 查 结 果 显 示,1978 年 以 前 建 立 的 自 然 保 护 区 共 13 个, 只 有 1 个 没 有 土 地 使 用 权, 占 总 数 的 7.7%; 而 1979~1990 年 建 立 的 自 然 保 护 区 共 65 个, 有 20 个 没 有 土 地 使 用 权, 占 总 数 的 30.8%;1991 年 以 后 建 立 的 自 然 保 护 区 共 7 个, 全 部 都 有 土 地 使 用 权 由 于 土 地 权 属 不 清, 使 保 护 区 代 表 国 家 行 使 权 力 时, 把 保 护 区 管 理 机 构 陷 入 到 纠 纷 之 中 根 据 问 卷 调 查 结 果 的 统 计,44 个 保 护 区 内 有 集 体 所 有 土 地, 超 过 调 查 总 数 的 50%,16 个 自 然 保 护 区 的 核 心 区 内 还 有 集 体 土 地, 占 调 查 总 数 的 18.8% 例 如, 广 西 贺 州 市 滑 水 冲 自 然 保 护 区, 缓 冲 区 与 实 验 区 山 林 权 属 于 各 居 民 组 所 有, 社 区 居 民 在 区 内 进 行 种 植 开 矿 砍 伐 等 活 动, 与 保 护 区 管 理 目 标 背 道 而 驰, 但 在 目 前 情 况 下 保 护 区 又 无 力 制 止 锡 林 郭 勒 国 家 级 草 原 自 然 保 护 区 同 样 因 为 没 有 土 地 使 用 权 证, 以 至 于 无 法 建 立 足 够 面 积 的 核 心 区, 保 护 区 实 际 管 理 面 积 仅 占 保 护 区 总 面 积 的 1.7% 部 分 土 地 权 属 清 晰 的 保 护 区, 由 于 在 保 护 区 土 地 确 权 过 程 中 存 在 着 程 序 或 原 则 问 题, 也 造 成 了 社 区 与 保 护 区 之 间 的 土 地 纠 纷 要 使 保 护 区 获 得 对 土 地 的 管 理 权 力, 在 保 护 区 划 界 时, 对 于 那 些 土 地 权 在 区 内 的 集 体 或 个 人, 一 种 方 法 是 靠 简 单 的 行 政 命 令, 无 偿 划 拨 ; 另 一 种 方 法 是 靠 市 场 经 济 的 杠 杆, 通 过 购 买 或 租 赁, 使 土 地 权 转 移 采 用 前 者 必 然 导 致 冲 突 不 断 : 采 用 后 一 种 方 法 国 家 又 缺 乏 足 够 的 资 金 通 行 的 做 法 是 既 采 用 行 政 命 令, 又 对 土 地 的 主 人 给 予

4 40 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 适 当 补 偿, 如 将 农 村 户 口 转 为 城 镇 户 口, 或 按 劳 动 力 情 况 安 置 工 作, 甚 至 移 民 然 而, 在 保 护 区 土 地 确 权 以 后, 绝 大 多 数 保 护 区 都 没 有 明 显 的 围 栏 或 标 志, 因 此 当 任 何 一 相 邻 土 地 使 用 权 拥 有 者 不 肯 承 认 现 有 的 边 界, 或 者 想 收 回 曾 经 放 弃 的 权 利, 就 会 与 自 然 保 护 区 发 生 冲 突 盐 城 自 然 保 护 区 就 是 一 例 盐 城 自 然 保 护 区 内 部 有 一 条 防 洪 河 道, 在 建 区 前 原 归 县 水 利 部 门 管 理 保 护 区 建 立 后, 于 1990 年 获 得 盐 城 市 颁 发 的 土 地 权 证, 将 该 河 道 包 括 在 内 1994 年 县 水 利 部 门 为 了 自 身 的 利 益, 通 过 县 土 地 管 理 局 获 得 了 该 河 道 周 围 的 土 地 权 证, 迫 使 保 护 区 走 上 了 长 达 5 年 之 久 的 诉 讼 之 路, 牵 扯 保 护 区 主 要 管 理 人 员 90% 的 精 力, 影 响 保 护 区 的 正 常 工 作 这 场 土 地 官 司 说 明 了 在 建 立 保 护 区 时, 士 地 确 权 过 程 中 的 任 何 遗 留 问 题, 都 会 给 保 护 区 管 理 机 构 埋 下 导 火 索, 后 患 无 穷 除 盐 城 外, 其 他 的 保 护 区 也 有 类 似 的 土 地 纠 纷, 如 广 西 猫 儿 山 自 然 保 护 区, 区 内 的 群 众 对 过 去 无 偿 划 拨 给 保 护 区 森 林 和 土 地 的 做 法 意 见 很 大, 认 为 减 少 了 他 们 的 经 济 收 入, 影 响 社 区 的 生 活, 因 此 不 断 与 保 护 区 发 生 摩 擦 由 于 社 会 的 进 步, 随 着 社 区 居 民 对 自 身 权 力 和 地 位 的 要 求 越 来 越 强 烈, 将 会 不 断 加 剧 社 区 与 保 护 区 争 夺 土 地 权 的 冲 突, 如 不 及 时 加 以 解 决, 将 严 重 阻 碍 自 然 保 护 区 事 业 发 展 2.2 社 区 与 保 护 区 相 互 争 夺 资 源 使 用 权 自 然 资 源 包 括 的 范 围 很 广, 有 土 地 资 源 森 林 资 源 动 植 物 资 源 水 资 源 矿 产 资 源 以 及 开 发 旅 游 所 必 需 的 景 观 资 源 等 我 国 的 资 源 所 有 权 与 士 地 所 有 权 也 是 相 对 分 离 的, 不 同 的 资 源 所 有 权 有 不 同 的 规 定 比 如 林 权, 与 土 地 所 有 权 类 似, 分 国 家 所 有 和 集 体 所 有 ; 矿 产 资 源 和 水 资 源 一 律 归 国 家 所 有 ; 保 护 区 内 的 全 部 动 植 物 资 源 归 国 家 所 有 ; 景 观 资 源 至 今 没 有 明 确 的 法 律 规 定 ( 李 文 华,1998) 我 国 自 然 保 护 区 采 取 分 区 管 理, 按 照 生 物 圈 的 概 念, 把 保 护 区 分 为 核 心 区 缓 冲 区 和 实 验 区 核 心 区 内 禁 止 任 何 单 位 和 个 人 进 入 缓 冲 区 只 准 进 入 从 事 科 学 研 究 观 测 活 动 ; 实 验 区 可 以 进 入 从 事 科 学 试 验 教 学 实 习 参 观 考 察 旅 游 以 及 驯 化 繁 殖 珍 稀 濒 危 野 生 动 植 物 等 活 动 ( 保 护 区 管 理 条 例 第 十 八 条 ) 但 在 实 际 操 作 中, 我 国 大 多 数 保 护 区 内 居 住 着 大 量 的 人 口, 不 仅 在 实 验 区 和 缓 冲 区 内, 而 且 在 核 心 区 内 都 有 用 于 农 牧 渔 业 生 产 的 集 体 所 有 土 地 在 实 验 区 居 住 的 社 区 居 民 自 我 发 展 的 需 求 和 动 力, 构 成 了 对 资 源 的 强 大 压 力 对 于 资 源 利 用,1994 年 颁 布 的 自 然 保 护 区 条 例 明 确 规 定 禁 止 在 自 然 保 护 区 内 进 行 砍 伐 放 牧 狩 猎 捕 捞 采 药 开 垦 烧 荒 开 矿 采 石 挖 沙 等 活 动 ( 第 二 十 六 条 ) 在 保 护 区 初 建 阶 段, 盗 伐 林 木 的 现 象 时 有 发 生, 由 于 政 府 加 大 执 法 力 度 严 拿 重 判, 同 时 社 区 居 民 的 经 济 实 力 和 保 护 意 识 也 逐 渐 增 强 近 几 年, 各 保 护 区 发 生 盗 伐 事 件 的 数 量 迅 速 下 降, 部 分 管 理 较 好 的 保 护 区 几 乎 没 有 盗 伐 问 题, 但 采 药 或 放 牧 的 现 象 又 比 较 突 出 根 据 统 计 结 果, 目 前 在 保 护 区 内 违 法 利 用 资 源 的 现 象 比 比 皆 是 ( 表 2) 过 去 3 年,85 个 保 护 区 内 发 生 违 法 利 用 资 源 的 事 件 起, 最 多 的 保 护 区 发 生 500 起, 其 他 分 别 为 起 造 成 大 量 违 法 利 用 资 源 事 件 发 生 的 原 因, 一 方 面 是 由 于 社 区 传 统 的 生 产 生 活 方 式 对 自 然 资 源 的 依 赖 性 很 强, 例 如, 需 要 通 过 放 牧 耕 作 狩 猎 和 捕 捞 来 维 持 生 活, 需 要 砍 伐 薪 材 得 到 能 源, 需 要 采 药 挖 沙 增 加 收 入 建 立 保 护 区 后, 传 统 的 生 产 生 活 方 式 受 到 限 制, 而 替 代 方 法 又 没 有 形 成, 致 使 社 区 居 民 知 法 犯 法, 屡 禁 不 止 保 护 区 管 理 机 构 在 处 理 这 类 事 件 时 也 陷 于 两 难 境 地, 不 处 理, 有 悖 国 法 ; 处 理 了, 又 激 起 当 地 群 众 的 怨 恨, 带 来 日 后 新 的 冲 突

5 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 41 另 一 方 面, 国 家 对 自 然 保 护 区 管 理 机 构 支 持 力 度 不 够, 在 经 费 严 重 不 足 的 情 况 下, 通 过 各 种 创 收 途 径 增 加 经 济 来 源, 同 样 增 加 了 对 资 源 的 压 力, 也 加 剧 了 与 社 区 的 矛 盾 例 如 在 调 查 中,85 个 自 然 保 护 区 的 创 收 总 收 入 为 万 元, 资 源 收 获 所 得 收 入 的 总 和 为 万 元, 占 保 护 区 创 收 总 收 入 的 20%, 仅 次 于 旅 游 业 万 元, 居 第 二 位 社 区 和 保 护 区 对 资 源 的 共 同 依 赖 构 成 了 对 资 源 使 用 权 的 争 夺 (Tsing,1999) 应 该 说, 大 多 数 保 护 区 把 自 身 的 资 源 开 发 活 动 限 制 在 法 律 所 允 许 的 范 围 内, 例 如, 清 理 风 倒 木 枯 木 病 腐 木 以 及 林 木 间 伐 等 但 社 区 对 资 源 的 利 用 往 往 将 法 律 置 于 脑 后, 甚 至 哄 抢 资 源 等 长 白 山 自 然 保 护 区 的 红 松 阔 叶 林 是 极 为 珍 贵 的 寒 温 带 原 始 天 然 林, 松 籽 可 作 为 高 档 干 果 出 售, 经 济 价 值 很 高 每 年 的 收 获 季 节, 数 千 名 社 区 群 众 进 入 保 护 区 打 松 籽, 与 管 理 部 门 开 展 游 击 战, 冲 突 不 断, 保 护 区 只 能 穷 于 应 付 由 于 天 然 林 内 松 籽 减 少, 因 此 影 响 了 种 群 的 自 然 更 新 过 程 同 样 在 广 西 南 宁 大 明 山 水 源 林 保 护 区, 也 多 次 发 生 社 区 哄 抢 保 护 区 林 木 资 源, 盗 挖 矿 产 资 源 和 乱 采 中 药 资 源, 偷 盗 保 护 区 经 济 林 等 事 件 2.3 社 区 与 保 护 区 相 互 争 夺 平 等 经 营 权 在 市 场 经 济 条 件 下, 任 何 个 人 和 团 体 享 有 平 等 经 营 自 由 竞 争 的 权 力 是 一 个 基 本 准 则 目 前 我 国 正 处 在 从 计 划 经 济 向 市 场 经 济 过 渡 时 期, 多 年 的 计 划 经 济 模 式 不 仅 在 体 制 上 束 缚 经 济 的 发 展, 而 且 在 思 想 深 处 影 响 着 人 们 的 观 念 部 分 保 护 区 管 理 机 构 在 行 使 管 理 权 的 同 时 还 享 有 一 定 程 度 的 经 营 特 权, 利 用 特 殊 的 权 力 获 得 了 特 殊 的 利 益, 相 对 地 社 区 的 利 益 受 到 侵 害 随 着 经 济 建 设 步 伐 的 加 快, 许 多 保 护 区 都 走 上 了 开 发 的 道 路 ( 韩 念 勇,1994), 特 权 经 营 的 现 象 越 来 越 严 重, 其 后 果 就 是 造 成 保 护 区 管 理 机 构 的 队 伍 臃 肿, 内 部 职 工 的 经 济 收 入 与 社 区 的 距 离 拉 大, 从 而 加 深 了 社 区 与 保 护 区 之 间 的 矛 盾 表 3 给 出 了 部 分 自 然 保 护 区 的 个 人 收 入 对 比 事 实 上, 除 个 别 保 护 区 ( 如 九 寨 沟 ) 外, 我 国 绝 大 多 数 保 护 区 都 处 在 相 对 低 收 入 水 平, 与 其 他 地 区 其 他 行 业 或 其 他 部 门 的 公 职 人 员 相 比, 在 自 然 保 护 区 工 作 的 管 理 人 员 不 仅 收 入 相 对 略 低, 而 且 远 离 城 市 工 作 条 件 艰 苦, 子 女 入 学 家 属 就 业 等 后 勤 保 障 跟 不 上, 因 此 导 致 管 理 人 才 流 失, 队 伍 不 稳 定 为 了 吸 引 人 才, 保 住 队 伍, 保 护 区 管 理 机 构 不 得 不 利 用 各 种 手 段 提 高 职 工 的 待 遇, 首 先 不 得 不 增 加

6 42 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 的 就 是 个 人 收 入, 而 这 部 分 不 得 不 提 高 的 收 入, 就 要 靠 创 收 来 完 成 各 种 创 收 途 径 归 根 结 底 都 形 成 对 资 源 的 压 力, 都 要 用 经 营 的 手 段 获 得 这 也 是 绝 大 多 数 保 护 区 不 愿 把 经 营 权 与 管 理 权 分 开 的 原 因 问 卷 调 查 结 果 显 示,38% 的 自 然 保 护 区 设 置 生 产 经 营 科,19% 的 保 护 区 设 置 旅 游 科, 只 有 26% 的 保 护 区 没 有 开 发 项 目 ; 而 有 开 发 经 营 活 动 的 保 护 区, 自 己 管 理 的 占 60%, 承 包 给 保 护 区 的 某 个 部 门 或 某 些 人 员 的 占 25%, 只 有 15% 承 包 给 外 面 的 人 员 经 营 这 些 参 与 经 营 活 动 的 人 员 与 保 护 区 管 理 机 构 的 关 系 亲 疏 不 等, 为 了 在 竞 争 中 取 胜, 最 直 接 的 手 段 就 是 向 管 理 部 门 施 加 压 力, 使 其 管 理 政 策 倾 斜, 对 自 己 有 利 例 如, 保 护 区 所 属 企 业 受 到 的 经 营 项 目 地 点 限 制 比 社 区 少 ; 保 护 区 内 部 职 工 或 家 属 对 某 些 经 营 项 目 的 承 包 有 优 先 权 ; 相 同 的 经 营 项 目, 保 护 区 下 属 企 业 享 有 较 多 的 优 惠 等 等 而 社 区 往 往 在 这 样 的 竞 争 中 处 于 弱 势, 经 营 权 力 的 不 公 平, 也 是 产 生 社 区 与 保 护 区 矛 盾 的 一 个 焦 点 构 成 社 区 与 保 护 区 争 夺 经 营 权 的 根 本 原 因 是 保 护 区 的 管 理 机 构 同 时 拥 有 管 理 权 和 经 营 权 好 比 体 育 比 赛 中, 裁 判 同 时 兼 任 运 动 员, 为 了 自 己 的 成 绩 位 居 前 列, 必 定 在 制 定 规 则 和 执 行 规 则 中 有 失 公 允 保 护 区 管 理 机 构 在 创 收 的 同 时, 自 己 形 成 了 一 个 利 益 集 团, 与 社 区 站 在 同 一 起 跑 线 上 竞 争 ; 实 际 操 作 中 又 可 能 利 用 手 中 的 职 权 增 加 自 己 的 竞 争 能 力, 使 社 区 居 民 产 生 不 公 平 的 感 觉, 引 起 社 区 居 民 的 不 满 这 是 现 行 的 管 理 机 制 造 成 的 后 果 2.4 社 区 与 保 护 区 相 互 争 夺 利 益 分 配 权 利 益 分 配 机 制 往 往 决 定 了 一 个 企 业 一 个 社 会 甚 至 一 个 国 家 的 稳 定 程 度, 利 益 分 配 的 一 个 原 则 是 要 人 人 平 等, 公 平 分 享 利 益 不 公 平 的 分 配 机 制 最 容 易 引 起 利 益 集 团 之 间 的 对 立 和 冲 突 公 平 的 利 益 分 配 机 制 首 先 依 赖 于 对 产 生 利 益 的 资 源 的 合 理 配 置, 也 就 是 对 资 源 产 权 管 理 主 体 的 确 认 和 资 源 实 际 价 值 的 核 算 我 国 的 自 然 保 护 区 从 一 诞 生 起, 就 先 天 不 足, 在 保 护 区 界 限 以 内, 土 地 森 林 水 体 牧 场 等 资 源 的 管 理 主 体 纷 繁 复 杂, 各 种 利 益 集 团 都 想 插 手, 分 一 杯 羹, 尤 其 对 那 些 直 接 利 益 十 分 明 显 的 保 护 区, 如 旅 游 热 点 九 寨 沟 鼎 湖 山 等, 地 方 各 级 政 府 各 部 门 以 及 社 区 居 民, 要 在 有 限 的 利 益 之 中, 优 先 满 足 自 己 的 要 求, 这 就 势 必 引 起 利 益 集 团 之 间 的 矛 盾 和 摩 擦 公 平 的 利 益 分 配 机 制 还 应 该 包 括 利 益 各 方 同 时 享 有 制 定 利 益 分 配 原 则 的 权 力, 但 目 前,

7 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 43 没 有 任 何 一 条 与 保 护 区 有 关 的 法 律 法 规 提 及 利 益 分 配 问 题 在 实 际 操 作 中, 利 益 分 配 也 有 很 大 的 随 机 性, 那 些 与 社 区 关 系 协 调 较 好 的 保 护 区, 如 武 夷 山 和 九 寨 沟, 能 通 过 股 份 制 等 一 些 途 径 与 社 区 分 享 利 益 ; 大 多 数 保 护 区 对 社 区 的 支 持 仅 限 于 单 向 的 和 自 愿 的, 不 论 资 金 支 持 还 是 分 成 或 分 利, 都 凭 保 护 区 的 一 厢 情 愿, 社 区 的 声 音 往 往 被 忽 视 根 据 调 查 结 果 统 计 ( 表 4), 目 前 当 地 社 区 可 以 从 保 护 区 得 到 的 直 接 利 益 较 少, 主 要 是 一 些 间 接 利 益, 如 保 护 资 源 长 期 利 用 防 止 外 来 不 合 理 开 发 改 变 单 一 生 产 结 构 等, 真 正 意 义 的 分 利 微 乎 其 微 由 于 保 护 区 多 位 于 经 济 欠 发 达 地 区, 社 区 居 民 思 想 意 识 比 较 传 统, 随 着 市 场 经 济 浪 潮 的 冲 击, 公 平 利 益 分 配 原 则 逐 渐 被 社 会 接 受, 社 区 居 民 也 开 始 向 保 护 区 提 出 分 利 要 求 ; 另 一 方 面, 保 护 区 管 理 机 构 也 逐 渐 认 识 到 社 区 享 有 公 平 分 配 利 益 的 权 力, 在 问 卷 调 查 中,8% 的 保 护 区 愿 意 与 杜 区 分 成 门 票 收 入,4% 的 保 护 区 愿 意 分 成 对 外 来 项 目 管 理 费,11% 的 保 护 区 愿 意 分 成 环 境 保 护 费 九 寨 沟 自 然 保 护 区 就 走 过 一 条 从 封 闭 式 保 护 到 重 视 社 区 利 益, 与 社 区 分 享 利 益 的 曲 折 之 路 九 寨 沟 国 家 级 自 然 保 护 区 位 于 藏 民 生 活 区 附 近, 受 宗 教 和 社 会 习 俗 的 影 响, 社 区 居 民 的 自 然 保 护 意 识 较 强 80 年 代 开 始 开 展 旅 游 活 动 后, 对 自 然 景 观 构 成 一 定 威 胁, 因 此 保 护 区 根 据 国 家 法 规 对 社 区 予 以 限 制, 导 致 社 区 与 保 护 区 的 冲 突 逐 渐 增 多 为 了 缓 解 矛 盾, 保 护 区 开 始 重 视 社 区 利 益, 首 先 是 规 范 旅 游 经 营 活 动, 减 少 恶 性 竞 争 带 来 的 利 益 损 失 ; 其 次 是 成 立 股 份 公 司, 社 区 居 民 参 股 控 股, 直 接 对 经 营 所 得 公 平 分 配,1998 年 每 户 股 东 分 配 纯 利 4 万 多 元 经 过 几 年 的 发 展, 九 寨 沟 保 护 区 内 的 居 民 人 均 收 入 达 到 1 万 元 以 上 社 会 经 济 的 发 展 改 变 了 社 区 居 民 传 统 的 谋 生 手 段, 提 高 了 社 区 居 民 的 保 护 意 识, 使 得 乱 砍 滥 伐 乱 捕 滥 猎 采 集 药 材 等 活 动 基 本 杜 绝, 区 内 己 从 1998 年 开 始 陆 续 退 耕 还 林 目 前, 保 护 区 管 理 机 构 正 计 划 建 立 补 偿 机 制, 使 那 些 距 旅 游 点 较 远 或 经 营 能 力 较 差 的 居 民 也 能 通 过 某 种 途 径 分 享 资 源 带 来 的 利 益 3 造 成 自 然 保 护 区 与 社 区 冲 突 的 原 因 在 我 国, 造 成 自 然 保 护 区 与 社 区 冲 突 的 原 因 很 多, 既 有 现 行 管 理 体 制 所 无 法 克 服 的 缺 陷, 也 有 不 完 善 的 运 行 机 制 引 起 的 摩 擦, 更 有 管 理 政 策 层 面 和 立 法 滞 后 造 成 的 漏 洞, 这 里, 只 探 讨 最 基 本 的 也 是 笔 者 认 为 最 关 键 的 几 条 原 因 3.1 忽 视 社 区 利 益

8 44 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 我 国 自 然 保 护 区 建 设 之 初, 就 以 抢 救 式 保 护 为 出 发 点 这 种 动 机 是 好 的, 但 忽 视 了 由 于 建 立 保 护 区 而 给 社 区 造 成 的 利 益 损 害 我 国 的 自 然 保 护 区 与 其 他 国 家 保 护 区 最 明 显 的 差 异 是, 保 护 区 内 的 自 然 资 源 所 要 负 担 的 人 口 数 量 太 多 经 济 落 后, 部 分 社 区 居 民 甚 至 还 达 不 到 温 饱 水 平 千 百 年 来, 当 地 群 众 依 赖 传 统 的 生 产 方 式, 在 极 低 的 生 活 水 平 上, 对 自 然 资 源 保 持 轻 微 程 度 的 威 胁, 构 成 生 态 系 统 的 平 衡, 同 时 保 留 下 一 片 有 价 值 的 土 地 然 而, 一 方 面, 建 立 保 护 区 后, 限 制 了 社 区 对 当 地 资 源 的 依 赖 ; 另 一 方 面, 随 保 护 区 而 来 的 外 部 信 息 也 诱 发 了 社 区 对 发 展 的 渴 望 这 种 人 类 寻 求 自 身 发 展 的 动 力 是 巨 大 的, 如 果 不 加 以 重 视 和 引 导, 将 对 所 有 阻 碍 其 发 展 的 对 象 构 成 巨 大 的 破 坏 力 忽 视 社 区 利 益 是 造 成 保 护 区 与 社 区 矛 盾 冲 突 的 根 本 原 因 忽 视 社 区 利 益 在 立 法 阶 段 就 有 明 显 表 现 : 在 自 然 保 护 区 条 例 中, 自 然 保 护 区 的 建 设 共 有 9 条 条 款, 但 对 社 区 的 地 位 和 保 护 区 建 设 过 程 中 对 社 区 利 益 的 损 害 及 赔 偿 只 字 未 提 ; 在 自 然 保 护 区 管 理 机 构 的 主 要 职 责 中, 也 没 有 提 及 与 社 区 协 调 关 系 问 题 相 反, 在 保 护 区 的 管 理 和 法 律 责 任 部 分 却 用 很 大 篇 幅 规 定 了 对 社 区 的 种 种 限 制, 如 第 二 十 六 至 二 十 八 条, 第 三 十 二 至 三 十 五 条 忽 视 社 区 利 益 还 体 现 在 实 际 管 理 操 作 中 由 于 保 护 区 管 理 者 基 本 是 国 家 干 部, 经 济 收 入 较 高, 社 会 地 位 优 越, 而 社 区 大 多 是 农 民, 经 济 落 后, 受 教 育 程 度 较 低, 致 使 保 护 区 职 工 从 精 神 上 轻 视 社 区 居 民 有 的 保 护 区 对 社 区 管 理 认 识 不 足, 不 愿 与 社 区 平 等 协 商 涉 及 到 双 方 利 益 的 问 题, 而 仅 靠 上 级 的 行 政 命 令 办 事, 没 有 征 求 社 区 的 意 见, 激 化 了 相 互 之 间 的 矛 盾 有 的 保 护 区 内 部 没 有 定 居 人 口, 自 成 体 系, 与 社 区 隔 绝, 导 致 周 边 社 区 不 理 解 保 护 区 的 一 些 行 动, 有 抵 触 或 破 坏 事 件 发 生 有 的 保 护 区 为 求 创 收 自 养, 在 旅 游 或 资 源 开 发 活 动 中, 垄 断 经 营, 或 利 用 职 权 将 经 营 项 目 承 包 给 亲 属 或 关 系 较 近 的 人, 使 社 区 由 心 理 上 的 不 平 衡 逐 渐 转 化 为 行 动 上 的 无 节 制, 甚 至 哄 抢 保 护 区 的 资 源 和 财 产 令 人 欣 喜 的 是, 此 次 问 卷 调 查 结 果 显 示, 已 经 有 相 当 多 的 保 护 区 认 识 到, 在 保 护 区 管 理 中 应 当 听 取 当 地 社 区 的 意 见 或 建 议 40% 的 保 护 区 认 为 应 当 让 社 区 参 与 保 护 区 划 界,45% 的 保 护 区 认 为 应 当 让 社 区 参 与 发 展 规 划 的 制 定,31% 的 保 护 区 认 为 应 当 让 社 区 参 与 管 理 计 划 的 执 行 总 之, 切 实 提 高 社 区 的 地 位, 重 视 社 区 利 益, 是 缓 解 社 区 与 保 护 区 矛 盾 冲 突 的 较 好 途 径 3.2 社 区 管 理 机 构 不 健 全 保 护 区 现 有 的 社 区 管 理 机 制 包 括 设 置 内 部 管 理 机 构 和 外 部 协 调 组 织 内 部 管 理 机 构 包 括 社 区 ( 居 民 ) 管 理 科 ( 办 公 室 ), 主 要 职 能 是 社 区 管 理 ; 外 部 协 调 组 织 包 括 各 种 形 式 的 联 合 共 管 委 员 会 在 所 调 查 的 85 个 保 护 区 中, 机 构 设 置 中 有 社 区 管 理 科 或 其 他 执 行 社 区 管 理 工 作 的 科 室 如 农 工 科 群 工 科 的 仅 有 5 个, 占 总 数 的 5.88%, 与 乡 村 建 立 联 合 共 管 委 员 会 有 13 个, 占 15.3% 有 23 个 保 护 区 认 为 管 理 机 构 不 健 全 是 社 区 参 与 管 理 的 主 要 障 碍 12 个 重 点 调 查 的 保 护 区 机 构 设 置 如 表 5 不 同 保 护 区 内 部 社 区 管 理 机 构 之 间 的 管 理 职 能 和 权 限 也 有 所 区 别, 有 的 保 护 区 担 负 完 全 政 府 职 能, 由 地 方 政 府 授 予 相 应 的 权 力, 负 责 保 护 区 内 居 民 的 生 产 生 活 经 营 治 保 文 教 卫 生 计 划 生 育 等 工 作, 如 卧 龙 九 寨 沟 ; 有 的 保 护 区 担 负 部 分 政 府 职 能, 主 要 负 责 处 理 保 护 区 与 区 内 居 民 之 间 的 关 系, 帮 助 居 民 探 索 合 理 利 用 自 然 资 源 的 途 径, 扶 持 他 们 脱 贫 致 富, 如 武 夷 山 神 农 架

9 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 45 联 合 共 管 委 员 会 为 当 地 政 府 和 群 众 共 同 参 与 保 护 区 及 周 边 地 区 生 物 多 样 性 保 护 和 生 产 经 营 活 动 的 工 作 协 调 机 构 它 的 宗 旨 是 广 泛 联 系 和 团 结 保 护 区 及 周 边 地 区 的 社 区 和 群 众, 共 同 遵 守 国 家 有 关 自 然 环 境 和 自 然 资 源 保 护 的 方 针 政 策 和 法 令, 促 进 当 地 物 质 文 明 建 设 和 精 神 文 明 建 设 的 发 展 它 的 工 作 职 责 是 共 同 商 议 确 定 保 护 区 和 周 边 地 区 联 合 保 护 区 域 ; 协 调 保 护 区 与 周 边 地 区 自 然 保 护 工 作 和 经 济 工 作 的 有 关 事 项, 协 调 保 护 区 和 周 边 地 区 的 民 事 和 经 济 纠 纷 ( 陈 艇 舫, 李 荣 禄,1998) 目 前 已 建 立 的 联 合 共 管 委 员 会 还 不 够 完 善, 首 先 是 职 责 不 明 确, 大 多 数 联 合 共 管 委 员 会 的 职 责 都 是 护 林 防 火, 而 不 是 把 协 调 社 区 与 保 护 区 的 关 系 放 在 首 位 ; 其 次 是 民 主 程 度 不 够, 委 员 会 成 员 把 各 自 的 行 政 级 别 带 入, 地 位 不 平 等, 例 如, 委 员 会 一 方 代 表 是 管 理 局 局 长, 县 处 级, 另 一 方 是 村 长, 结 果 是 局 长 给 村 长 下 命 令, 若 另 一 方 换 成 同 级 的 县 长, 又 不 了 解 社 区 的 具 体 情 况, 因 此 无 法 协 商 ; 再 有 就 是 制 度 不 健 全, 多 数 委 员 会 每 年 定 期 磋 商 1~2 次, 只 有 2 个 委 员 会 为 每 年 4 次, 而 不 定 期 磋 商 却 高 达 10 次 以 上, 最 多 30 次 调 查 发 现, 那 些 内 部 设 置 社 区 管 理 科 室 或 建 立 联 合 共 管 委 员 会 的 保 护 区, 与 社 区 有 较 好 的 交 流 与 沟 通, 能 缓 解 相 互 之 间 的 矛 盾 而 发 生 冲 突 较 多, 相 互 关 系 比 较 紧 张 的 保 护 区, 往 往 既 缺 乏 内 部 管 理 机 构, 又 缺 乏 外 部 协 调 组 织 3.3 保 护 区 需 要 自 养, 经 营 与 管 理 没 有 分 开 保 护 区 管 理 机 构 经 费 不 足, 需 要 依 赖 开 发 区 内 资 源 创 收, 也 是 造 成 保 护 区 与 社 区 矛 盾 紧 张 的 原 因 之 一 为 了 解 决 养 队 伍 的 问 题, 保 护 区 利 用 对 资 源 的 管 理 权, 扩 大 多 种 经 营 途 径, 排 斥 社 区 利 益, 把 自 己 放 在 社 区 利 益 集 团 的 对 立 面, 因 而 就 失 去 了 裁 判 的 公 正 性, 也 无 法 保 持 中 立 平 等 有 效 的 管 理

10 46 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 许 多 保 护 区 的 机 制 是 事 业 单 位, 企 业 化 运 行 顾 名 思 义, 企 业 的 目 的 就 是 最 大 限 度 地 获 得 利 润, 经 营 变 成 了 保 护 区 管 理 机 构 的 主 要 目 标 和 宗 旨 因 此, 社 区 居 民 对 保 护 区 资 源 的 利 用 受 到 限 制 或 禁 止, 而 保 护 区 自 身 却 在 利 用 本 应 受 到 保 护 的 资 源 营 利 和 创 收 ; 部 分 保 护 区 也 允 许 社 区 居 民 开 展 类 似 的 经 营 如 旅 游 等, 但 对 自 己 的 卜 属 企 业 给 予 种 种 优 惠 政 策, 使 得 社 区 在 竞 争 中 处 于 劣 势, 引 起 社 区 的 不 满 保 护 区 既 作 为 经 营 者 又 作 为 管 理 者 的 双 重 身 份, 使 得 保 护 与 发 展 的 关 系 无 法 协 调, 至 少 在 那 些 意 义 重 大, 需 要 严 格 保 护 的 地 区, 弊 大 于 利, 应 该 通 过 立 法 或 体 制 改 革 将 两 者 分 开 3.4 法 律 规 定 不 明 确, 无 章 可 循 法 制 建 设 是 自 然 保 护 区 科 学 管 理 的 重 要 方 面 我 国 自 然 保 护 区 立 法 始 于 1956 年 全 国 人 大 一 届 三 次 会 议, 根 据 人 大 代 表 的 提 案, 国 务 院 在 广 东 鼎 湖 山 云 南 西 双 版 纳 福 建 万 木 林 建 立 我 国 第 一 批 自 然 保 护 区 1962 年 国 务 院 发 布 的 关 于 积 极 保 护 和 合 理 利 用 野 生 动 物 的 指 示 是 我 国 第 一 个 与 保 护 区 有 关 的 行 政 法 规,1994 年 正 式 颁 布 了 自 然 保 护 区 条 例 目 前, 由 包 括 森 林 法 水 土 保 持 法 野 生 动 物 保 护 法 海 洋 环 境 保 护 法 和 自 然 保 护 区 条 例 陆 生 野 生 动 物 保 护 实 施 条 例 植 物 检 疫 条 例, 再 加 上 国 务 院 办 公 厅 国 家 环 境 保 护 总 局 国 家 林 业 局 国 家 海 洋 局 国 土 资 源 部 农 业 部 等 部 委 发 出 的 有 关 自 然 保 护 的 若 干 通 知, 以 及 各 省 市 自 治 区 各 级 地 方 政 府 做 出 的 具 体 行 政 规 章, 构 成 了 自 然 保 护 区 管 理 和 建 设 的 法 律 保 障 在 多 年 的 实 践 中 发 现, 我 国 自 然 保 护 法 规 体 系 存 在 不 足, 主 要 表 现 在 : (1) 自 然 保 护 条 例 缺 乏 应 有 的 法 律 地 位, 缺 乏 可 操 作 性 例 如, 保 护 区 与 社 区 的 关 系, 仅 提 出 应 当 妥 善 处 理 与 当 地 经 济 建 设 和 居 民 生 产 生 活 的 关 系 ( 第 五 条 ), 过 于 笼 统, 在 实 际 工 作 中 往 往 无 法 运 用 (2) 现 行 的 法 律 法 规 在 立 法 时 缺 乏 统 一 的 协 调 和 考 虑, 政 出 多 门, 互 相 交 叉, 法 律 法 规 之 间 有 抵 触 例 如, 自 然 保 护 区 条 例 规 定 : 在 自 然 保 护 区 的 核 心 区 和 缓 冲 区 内 不 得 建 设 任 何 生 产 设 施 在 实 验 区 内, 不 得 建 设 污 染 环 境 破 坏 资 源 或 者 景 观 的 生 产 设 施 ; 建 设 其 他 项 目, 其 污 染 物 排 放 不 得 超 过 国 家 和 地 方 规 定 的 污 染 物 排 放 标 准 意 味 着 只 有 在 实 验 区 内 可 以 建 设 生 产 设 施, 而 且 要 通 过 环 保 部 门 的 批 准 ; 而 森 林 和 野 生 动 物 类 型 自 然 保 护 区 管 理 办 法 规 定 : 未 经 林 业 部 或 省 自 治 区 直 辖 市 林 业 主 管 部 门 批 准, 任 何 单 位 和 个 人 不 得 进 入 自 然 保 护 区 建 立 机 构 和 修 筑 设 施 将 建 立 机 构 和 修 筑 设 施 的 批 准 权 限 划 归 林 业 部 门, 而 且 没 有 分 区 对 待 (3) 相 当 多 的 保 护 区 缺 乏 有 针 对 性 的 规 定 和 制 度, 即 使 有 规 定 和 制 度 也 没 有 通 过 立 法 程 序, 使 其 合 法 化, 仅 依 靠 简 单 的 行 政 命 令, 发 生 纠 纷 时, 无 法 可 依, 无 章 可 循 例 如, 保 护 区 与 社 区 之 间 的 关 系 责 任 和 义 务, 发 生 冲 突 时 的 解 决 程 序, 都 没 有 明 确 的 法 律 条 文 可 供 执 行 (4) 最 重 要 的 土 地 确 权 问 题, 国 家 土 地 局 国 家 环 保 局 1995 年 联 合 发 布 的 自 然 保 护 区 土 地 管 理 办 法 中 明 文 规 定, 依 法 确 定 的 土 地 所 有 权 和 使 用 权, 不 因 自 然 保 护 区 的 划 定 而 改 变 国 土 资 源 部 又 在 1998 年 发 出 了 一 个 文 件 国 土 资 源 部 关 于 认 真 做 好 国 家 级 自 然 保 护 区 划 界 立 标 和 士 地 确 权 等 工 作 的 通 知, 仅 仅 强 调 应 重 视 保 护 区 土 地 权 属 问 题, 尽 快 登 记 发 证, 对 发 生 土 地 纠 纷 的 保 护 区 要 优 先 调 处, 及 时 解 决, 仍 然 延 续 原 有 规 定, 没 有 明 确 土 地 权 归 属 问 题, 使 保 护 区 内 土 地 产 权 众 多, 用 途 复 杂, 埋 下 冲 突 的 隐 患 所 调 查 的 85 个 保 护 区 中, 认 为 社 区 参 与 保 护 区 管 理 的 主 要 障 碍 是 无 法 律 保 障 的 占 14.5

11 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 47 %, 无 政 策 依 据 的 占 22.9%, 土 地 权 属 不 清 的 占 15.7% 4 解 决 冲 突 的 对 策 与 建 议 4.1 重 视 社 区 管 理 问 题 认 识 社 区 管 理 问 题 的 重 要 性, 在 立 法 环 节 把 社 区 管 理 工 作 内 容 纳 入 保 护 区 管 理 机 构 的 管 理 目 标 和 职 责, 是 解 决 社 区 与 保 护 区 冲 突 的 前 提 生 物 圈 保 护 区 所 倡 导 的 概 念 就 是 把 生 物 多 样 性 保 护 与 社 区 经 济 发 展 相 结 合, 把 人 作 为 生 物 圈 保 护 区 中 的 组 成 成 分 来 考 虑, 重 视 发 挥 缓 冲 区 和 实 验 区 的 功 能, 建 立 广 泛 的 伙 伴 式 的 合 作 关 系, 实 行 开 放 性 参 与 性 和 适 应 性 的 管 理 模 式, 使 自 然 保 护 区 走 可 持 续 发 展 之 路 4.2 尊 重 社 区 权 利, 与 社 区 分 享 利 益 对 保 护 区 内 的 集 体 所 有 土 地 和 山 林 水 体 牧 场 等, 应 尊 重 其 所 有 者 受 益 的 原 则, 与 社 区 分 享 利 益, 帮 助 社 区 经 济 发 展 可 以 通 过 购 买 租 赁 土 地 使 用 权 和 资 源 管 理 权 的 方 式, 也 可 以 按 不 同 所 有 者 的 份 额, 共 享 资 源 获 得 的 收 益, 如 门 票 资 源 补 偿 费 土 地 设 施 出 租 费 等, 还 可 以 通 过 其 他 补 偿 方 式, 如 以 粮 食 换 林 权 总 之, 要 把 利 益 共 享 的 思 路 从 国 家 宏 观 管 理 层 面 一 直 贯 彻 到 每 个 自 然 保 护 区 的 每 个 员 工, 尊 重 社 区 的 权 利, 认 真 听 取 社 区 的 意 见 和 建 议, 才 能 更 好 地 实 现 保 护 区 的 管 理 目 标 4.3 建 立 社 区 管 理 专 设 机 构, 建 立 和 完 善 联 合 共 管 委 员 会 在 所 有 保 护 区, 或 至 少 在 国 家 级 保 护 区 管 理 机 构 中 建 立 专 职 社 区 管 理 分 支 机 构, 如 社 区 管 理 科, 是 解 决 社 区 与 保 护 区 冲 突 的 必 要 手 段 社 区 管 理 科 的 工 作 职 能 就 是 帮 助 社 区 经 济 发 展, 解 决 社 区 居 民 提 出 的 具 体 要 求, 协 调 保 护 与 发 展 的 关 系 在 保 护 区 与 社 区 之 间 建 立 多 种 形 式 的 联 合 共 管 委 员 会, 联 合 共 管 委 员 会 的 形 式 可 以 多 种 多 样, 成 员 可 多 可 少, 关 键 是 每 个 委 员 会 的 目 标 明 确, 工 作 职 责 清 楚, 运 行 机 制 有 效 有 的 委 员 会 任 务 是 共 同 商 议 确 定 保 护 区 划 界 分 区 和 发 展 规 划 等, 成 员 可 以 由 地 方 政 府 和 保 护 区 管 理 层 组 成, 适 当 吸 收 社 区 中 的 研 究 机 构 和 知 识 水 平 较 高 者 参 加 ; 有 的 委 员 会 任 务 是 协 调 保 护 区 和 社 区 的 民 事 或 经 济 纠 纷, 成 员 可 以 由 社 区 管 理 科 和 村 长 或 村 民 委 员 会 组 成, 另 外 吸 收 族 长 宗 教 领 袖 德 高 望 重 者 参 加 ; 有 的 委 员 会 任 务 是 加 强 生 态 环 境 教 育, 提 高 公 众 的 保 护 意 识, 成 员 可 以 由 科 研 科 宣 教 科 和 村 民 委 员 会 群 众 组 织, 以 及 社 区 学 校 中 的 教 师 和 部 分 学 生 组 成 ; 有 的 委 员 会 任 务 是 护 林 防 火 联 合 保 护, 成 员 可 以 由 防 火 办 消 防 队 和 村 民 小 组 长 及 部 分 村 民 组 成 总 之, 可 以 广 开 思 路, 运 用 多 种 途 径, 把 社 区 与 保 护 区 紧 密 地 结 合 在 一 起, 共 同 实 现 自 然 保 护 的 目 的 4.4 建 立 科 学 的 社 区 管 理 运 行 机 制, 提 高 管 理 水 平 所 谓 科 学 的 社 区 管 理 机 制 还 有 待 进 一 步 研 究, 但 至 少 应 包 括 以 下 政 策 由 政 府 赋 予 保 护 区 部 分 行 政 管 理 权 力 那 些 不 具 备 地 方 政 府 职 能 的 保 护 区 管 理 机 构, 应 由 政 府 授 与 土 地 资 源 管 理 权, 至 少 有 权 力 对 保 护 区 内 社 区 居 民 的 生 产 活 动 土 地 利 用 方 式 建 筑 及 设 施 的 尺 寸 样 式 交 通 工 具 的 数 量 等 制 定 管 理 规 章, 并 加 以 监 督, 对 违 法 者 有 处 置 和 执 法 权 国 家 和 地 方 政 府 给 予 保 护 区 社 区 优 惠 政 策 社 区 为 了 实 现 自 然 保 护 的 目 标, 经 济 发 展 和 生 产 生 活 都 受 到 限 制, 政 府 除 给 予 相 应 补 偿 外, 还 应 给 予 一 定 的 优 惠 政 策, 如 税 收 减 免 等

12 48 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 建 立 国 家 补 偿 机 制 通 过 扶 贫 款 或 保 护 基 金 等 形 式, 建 立 国 家 补 偿 机 制 对 野 生 动 物 践 踏 农 田 猛 兽 猎 食 牲 畜 候 鸟 袭 击 鱼 塘 等 损 害 社 区 利 益 的 现 象 有 固 定 的 补 偿 途 径, 有 专 门 机 构 评 估 损 失, 有 正 常 的 申 述 渠 道 让 社 区 有 参 与 决 策 的 权 力 社 区 应 对 保 护 区 的 划 界 分 区 规 划 计 划 管 理 规 章 的 制 定 有 知 情 权, 有 机 会 参 与 讨 论, 发 表 意 见, 有 一 定 程 度 的 决 策 权 力 即 使 有 反 对 意 见, 也 保 证 有 人 听 取 和 作 出 解 释 建 立 社 区 监 督 机 制 通 过 人 大 地 方 政 府 纪 检 监 察 部 门 对 自 然 保 护 区 的 管 理 机 构 实 行 监 督, 在 保 护 区 管 理 人 员 的 工 作 考 核 中 也 加 入 社 区 的 考 核 意 见, 绩 效 挂 钩, 敦 促 管 理 人 员 提 高 对 社 区 的 认 识, 改 进 工 作 作 风 4.5 经 营 与 管 理 分 离, 限 制 保 护 区 的 经 营 权 力 由 于 我 国 是 一 个 发 展 中 国 家, 受 国 家 经 济 实 力 所 限, 保 护 区 需 要 自 养 创 收 的 政 策, 在 相 当 一 段 时 间 内 还 会 继 续 存 在, 但 是, 应 该 对 保 护 区 的 经 营 项 目 和 经 营 权 力 有 某 些 限 制 某 些 收 费 项 目 可 以 继 续 执 行, 例 如 旅 游 门 票, 资 源 补 偿 费, 环 境 保 护 费 等 ; 某 些 经 营 项 目 要 区 别 对 待, 例 如, 游 客 中 心 有 向 公 众 宣 传 教 育 义 务 的, 可 以 保 留, 而 纯 属 赢 利 的 企 业 如 旅 行 社 餐 饮 服 务 旅 馆 交 通 工 具 甚 至 工 厂 养 殖 场 等 应 剥 离, 原 属 保 护 区 所 有 的 要 转 让, 可 以 优 先 优 惠 转 让 给 保 护 区 机 构 调 整 后 分 流 的 职 工 保 护 区 管 理 机 构 包 括 职 工 都 不 应 拥 有 被 保 护 区 管 理 企 业 的 股 份, 更 不 能 身 兼 数 职 当 然, 保 护 区 经 营 权 和 管 理 权 如 何 分 开, 还 需 要 详 细 的 科 学 研 究 和 论 证, 而 且 分 开 的 前 提 是 保 护 区 经 费 充 足, 国 家 必 须 保 证 支 持 保 护 区 管 理 人 员 的 开 支, 实 行 公 务 员 制 若 保 护 区 职 工 还 在 为 吃 饭 发 愁, 就 不 可 能 把 经 营 和 管 理 分 开 4.6 扶 持 引 导 社 区 经 济 发 展 归 根 结 底, 社 区 的 经 济 水 平 是 对 保 护 的 根 本 压 力, 要 想 提 高 社 区 居 民 的 保 护 意 识, 必 须 首 先 提 高 他 们 的 生 活 水 平 可 以 采 取 多 种 形 式, 通 过 多 种 渠 道 扶 持 和 引 导 社 区 的 经 济 发 展 调 整 产 业 结 构, 改 变 对 资 源 依 赖 型 的 传 统 生 产 方 式 ; 减 少 种 植 养 殖 放 牧 捕 捞 等 对 自 然 资 源 破 坏 较 大 的 产 业, 代 替 以 生 态 旅 游 影 视 制 作 科 研 教 育 等 对 自 然 资 源 压 力 较 小 附 加 值 较 高 的 产 业 ; 提 倡 对 农 林 产 品 的 深 加 工, 在 同 样 资 源 采 收 的 基 础 上 扩 大 产 品 的 收 益 ; 强 化 管 理, 提 高 劳 动 效 率, 使 社 区 能 最 大 限 度 地 提 高 利 润 率 ; 引 进 技 术 人 才 资 金, 协 助 社 区 提 高 生 产 力 水 平 参 考 文 献 王 献 溥 保 护 区 广 交 伙 伴 开 展 合 作 管 理 的 意 义 与 途 径. 中 国 生 物 圈 保 护 区,5(1):13~17 中 国 自 然 保 护 纲 要 编 写 委 员 会 中 国 自 然 保 护 纲 要. 北 京 : 中 国 环 境 科 学 出 版 社 中 国 科 学 院 可 持 续 发 展 研 究 组 中 国 可 持 续 发 展 战 略 报 告. 北 京 : 科 学 出 版 社 李 文 华 当 代 生 物 资 源 保 护 的 特 点 及 面 临 的 挑 战. 自 然 资 源 学 报,12:2~8 金 鉴 明 自 然 保 护 概 论. 北 京 : 中 国 环 境 科 学 出 版 社 陈 祯 德 把 自 然 保 护 区 与 当 地 居 民 利 益 统 一 起 来 是 自 然 保 护 区 持 续 发 展 的 理 论 基 础. 中 国 生 物 圈 保

13 自 然 保 护 区 的 社 区 管 理 : 问 题 与 决 策 49 护 区,1(2):32~34 陈 艇 舫, 李 荣 禄 武 夷 山 自 然 保 护 中 的 伙 伴 关 系. 中 国 生 物 圈 保 护 区,5(1):10~12 徐 嵩 龄 等 中 国 自 然 保 护 区 的 社 会 调 查 ( 内 部 资 料 ).3 韩 念 勇, 郭 志 芬 全 国 自 然 保 护 区 现 状 调 查. 中 国 生 物 圈 保 护 区.1(3):12~14 薛 达 元, 蒋 明 康 中 国 自 然 保 护 建 设 与 管 理. 北 京 : 中 国 环 境 科 学 出 版 社 Jeffrey A.McNeely 亚 洲 的 自 然 保 护 与 发 展 : 保 护 区 怎 样 造 福 于 当 地 社 会. 绿 满 亚 洲 - 第 一 届 东 亚 地 区 国 家 公 园 与 保 护 区 会 议 暨 CNPPA IUCN 第 41 届 会 议 文 集 A. Lowenhaupt Tsing, J. P. Brosius, C. Zerner Assessing Community-based Natural Resources Management. AMBIO. 28 (2): 197~198 Banuri T Collaborative management: A Partnership, an agreement, a process World Conservation. 2: 3~6 Brosius, J. P., Tsing, A. L., Zerner, C Representing Communities: Histories and Politics of Community-based Natural Resource Management. Soc. Nat. Res. 11: 157~168 Claudio L. Daniele, Ines Gomez, Marta Zas Comparative Analysis of the Biosphere Reserve of Argentina. Nature & Resources. 29 (1~4) IUCN Beyond Fences, Seeking Social Sustainability in Conservation MeNeely J. A Expanding partnership in conservation. IUCN, Gland, Switzerland Munasinghe M Linking conservation and sustainable development. World Bank and IUCN Management of Communities in Natural Reserves: Challenge and Solution Miao Hong OuyangZhiyun WangXiaoke SongMin (Research Center for Eco-Environmenta Sciences, CAS, Beijing, ) Abstract According with managing the communities of natural reserves, both of the managers and locals have been disturbed by the conflict between protect and development. The aim that a natural reserves was established is to protect biological diversity and natural heritage, to meet the need of utilizing biological resources sustainedly by human being of the time and the future, furthermore, to promote the economic development and social progress. It is the most important that the locals should be living and developing and the communities should be rich and culture among all objects. There is a wrong opinion for long time. It is that natural resources and environment would be destroyed consequentially when economic level was raised, in other words, to reserve resources and environment, the nature should be kept desolate scene and any exploitation should be forbidden absolutely. In fact, sustained and steady economic development cannot depart from abundant resources and clean environment, moreover, will support reserving nature by the way of offering modern technology and more and more cost. By the base of that, it is a challenge for every manager in natural

14 50 生 物 多 样 性 保 护 与 区 域 可 持 续 发 展 reserves to balance the point on protecting biological diversity and ensuring local interests, to correspond the relationship between administrations and communities. This paper is a part of studying management policies in natural reserves in China. It analyzed the questionnaire that originated from 85 natural reserves and case survey from 12 national natural reserves. It argued about the main problems being faced by central and local administrations to manage the communities. After that, it discussed the reasons that the conflict was come into being between natural reserves administrations and communities, gave some advises to abate conflict and solutions to establish cooperation relationship, then supposed some idea for available management systems and mechanics. Key words Management of communities Natural reserves

~ ~ ~

~ ~ ~ 36 4 2015 385 ~ 397 The Chinese Journal for the History of Science and Technology Vol. 36 No. 4 2015 1951 ~ 1956 100049 100190 1951 ~ 1966 1951 ~ 1956 N092 P62-092 A 1673-1441 2015 04-0385-13 1951 ~ 1966

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