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1 第 38 卷第 5 期 2011 年 9 月 四川师范大学学报(社会科学版) J ou r na lo fs chuanno rma lun ve r s t So c a lsc enc e sed t on) y( Vo l. 38, No. 5 Sep t embe r, 2011 中国社会组织发展管理及改革展望 廖 鸿1,石国亮2 ( 1.国家民间组织管理局,北京 ; 2.首都师范大学 政法学院,北京 ) 摘要:改革开放给我国社会组织带 来 了 契 机,社 会 组 织 逐 步 进 入 稳 步 发 展 的 阶 段,社 会 组 织 总 体 实 力 逐 步 增 强,在经济社会发展中的作用日益明显 目前,我国社会组织管理的法规政策有专门法规 相 关 法 律 法 规 和 配 套 规 章,社会组织管理体制可以概括为 归口登记,双重管 理,分 级 负 责 近 年 来,各 地 在 社 会 组 织 管 理 体 制 机 制 方 面 积极探索,采取了包括创新培育发展政策 登记管理体制 监督管理体系和社会组织党建 工 作 等 做 法 我 国 社 会 组 织的发展总体上是健康的,但仍然存在不少问题 要推动 社 会 组 织 改 革 发 展,应 从 战 略 高 度 把 握 和 认 识 社 会 组 织 的价值;健全法律法规体系;调整登记管理制度,建立综合监管体系,落实行业指导;构建党 和 政 府 对 社 会 组 织 引 导 型管理政策体系;建立现代社会组织制度,健全社会组织治理结构;做好境外非政府组织的 管 理 和 我 国 社 会 组 织 的 对外交往工作;加强登记管理机关建设,建议成立国家层面的社会组织管理工作协调领导机构 关键词:社会组织;发展;管理;改革;展望 中图分类号: C939 C 文献标志码: A 文章编号: ( 2011) 我国社会组织主要包括社会团 体 基 金 会 和 民 办 非 企 业 重塑政府治理形象的呼声高涨,从而 掀 起 了 一 股 声 势 浩 大 的 单位三类,以前统称为民间组织 民 间 非 营 利 组 织,具 有 民 间 政府改革 浪 潮 主 张 改 革 的 内 容 包 括:政 府 职 能 应 当 市 场 性 非营利性 公 益 性 等 基 本 特 征 社 会 组 织 的 发 展 是 经 济 化,行为应当法治化,决策应当民主 化,社 会 治 理 应 当 多 中 心 社会发展到一定程度的结果,是 社 会 文 明 进 步 的 表 现 现 代 化等 这一改革 不 仅 涉 及 新 西 兰 日 本 美 国 英 国 加 拿 大 政治学认为,一个成熟的社会,是政 府 企 业 和 社 会 组 织 三 种 及其他欧洲发达国家,也迅速扩 展 到 一 些 发 展 中 国 家 在 这 力量基本均衡的社会 20 世纪七八十年代以来,社会组织在 场改革运动 中,政 府 这 一 传 统 治 理 主 体 的 霸 主 地 位 受 到 动 世界各国迅速崛 起,蓬 勃 发 展,时 任 联 合 国 秘 书 长 安 南 在 第 摇,一批不同于政府公权组织和市场 私 人 组 织 的 新 型 社 会 组 52 届联合国大会上就把 社 团 的 发 展 列 为 影 响 当 今 世 界 的 织如雨后春笋般 纷 纷 出 现 这 些 社 会 组 织 从 一 开 始 就 表 现 五大因素之一 随 着 我 国 改 革 开 放 和 社 会 主 义 市 场 经 济 深 出强大的生命力和巨大的社会治理 优 势,它 们 完 全 不 同 于 政 入发展 社会转型 加 快 以 及 国 际 交 流 日 益 增 多,我 国 社 会 组 府的权力支配和市场的利益驱动,它 们 按 照 符 合 公 民 社 会 运 织逐步兴起,影响 作 用 日 益 扩 大,如 何 加 强 社 会 组 织 的 发 展 行的逻辑参与到社会生活的方方面 面 这 些 社 会 组 织 是 社 管理已成为当前社会建设和社会管理的重要课题 一 中国社会组织的兴起 20 世纪 70 年代末 80 年代初,发达国家政府一方面财 政 开支逐年增加,另 一 方 面 治 理 能 力 却 日 显 疲 弱,人 们 早 已 不 能容忍这样的政府治理,要求改变 政 府 职 能 提 高 行 政 效 率 会领域中基于志愿者并且能够发挥 人 的 精 神 力 量 的 组 织,同 时提供了社会所需 要 的 社 会 服 务 和 政 治 体 制 所 需 要 的 领 导 力量的开发 [1]115 这 些 社 会 组 织 在 协 助 政 府 职 能 转 变 促 进公民政治参与 培 育 公 民 文 化 型 塑 社 会 资 本 以 及 强 化 对 公共权力的社会监督等方面发挥了重要的作用 收稿日期: 作者简介:廖鸿( 1961 ),男,福建将乐人,国家民间组织管理局巡视员,民政部民间组织服务中心常务副主任 副研究员,主要 从事社会组织管理和研究; 石国亮( 1972 ),男,安徽芜湖人,法学博士,哲学博士后,首都师范大学政法学院副教授,中国人民大学国际关系学 院访问学者,主要从事公共管理和青年研究 52

2 廖 鸿 石 国 亮 中 国 社 会 组 织 发 展 管 理 及 改 革 展 望 历 史 总 是 那 么 凑 巧 20 世 纪 70 年 代 末 80 年 代 初 正 是 我 国 改 革 开 放 的 发 轫 期 在 此 之 前, 我 国 的 国 家 和 社 会 结 构 具 有 高 度 的 总 体 性, 整 个 社 会 是 建 立 在 单 位 制 基 础 上 的, 呈 现 出 强 烈 的 一 元 化 色 彩 政 府 作 为 社 会 治 理 的 唯 一 合 法 主 体, 拥 有 绝 对 的 权 力, 政 府 支 配 着 经 济 舞 台 政 府 的 支 出 决 定 了 就 业 的 程 度, 政 府 的 税 收 影 响 了 无 数 的 决 策, 政 府 的 决 策 控 制 着 国 际 贸 易, 政 府 的 国 内 规 制 (regulatons) 涉 及 几 乎 每 一 个 经 济 活 动 [2]3 为 了 配 合 政 府 指 令 性 的 经 济 调 控 行 为 和 计 划 经 济 的 有 效 运 行, 国 家 织 起 了 一 张 严 密 的 公 共 权 力 网 络, 并 运 用 政 治 动 员 的 手 段 将 这 一 网 络 铺 撒 到 社 会 的 各 个 角 落 国 家 通 过 公 权 之 网 对 社 会 和 经 济 进 行 全 面 的 控 制, 市 场 与 社 会 完 全 笼 罩 在 国 家 权 力 之 下, 政 治 经 济 与 社 会 三 者 高 度 重 叠 在 此 之 下, 社 会 成 员 并 不 存 在 自 主 支 配 的 权 力 和 资 源, 社 会 成 员 的 权 利 完 全 镶 嵌 在 单 位 之 中, 所 以 主 张 社 会 成 员 自 主 权 利 的 社 会 组 织 也 就 无 从 生 长 改 革 开 放 之 后, 随 着 经 济 领 域 内 的 市 场 化 改 革, 国 家 的 经 济 控 制 角 色 逐 渐 淡 化 与 此 相 应, 社 会 逐 渐 脱 离 了 国 家 权 力 的 高 度 控 制, 有 了 一 定 的 自 主 空 间 借 助 市 场 经 济 之 力, 社 会 逐 步 获 得 了 可 观 的 且 受 到 法 律 保 障 的 自 主 空 间 自 主 资 源, 这 就 为 民 间 组 织 的 出 现 创 造 了 有 利 的 制 度 前 提 和 资 源 基 础 随 着 经 济 领 域 的 日 渐 繁 荣 和 社 会 自 主 性 的 逐 步 增 长, 原 有 的 单 位 制 公 共 产 品 供 给 模 式 已 经 不 能 适 应 新 形 势 下 的 公 共 需 求 社 会 组 织 的 成 长 为 这 一 新 需 求 的 满 足 提 供 了 组 织 基 础, 在 人 们 新 产 生 的 利 益 需 求 中, 又 有 一 部 分 涉 及 到 既 非 能 由 政 府 有 效 供 给 也 非 能 由 市 场 有 效 供 给 的 准 公 共 物 品 或 称 俱 乐 部 式 公 共 物 品, 由 利 益 相 关 的 公 民 联 合 起 来 自 主 供 给 这 种 公 共 物 品 却 可 以 达 到 需 求 满 足 的 最 优 效 果 [3]134 改 革 开 放 的 进 程 是 一 个 管 退 民 进 的 民 主 化 自 主 化 进 程 在 这 一 进 程 中, 社 会 成 员 的 自 主 意 识 开 始 苏 醒, 权 利 意 识 逐 渐 养 成 随 着 经 济 改 革 的 推 进, 社 会 财 富 在 量 上 有 了 可 观 的 增 长, 并 且 促 进 了 社 会 利 益 的 分 化 与 重 组 在 社 会 利 益 分 化 与 重 组 的 过 程 中, 代 表 不 同 群 体 利 益 的 社 会 组 织 应 运 而 生 这 些 组 织 既 不 同 于 政 府 之 基 于 权 力 的 强 制, 又 不 同 于 市 场 之 基 于 利 益 的 驱 动, 它 是 一 个 中 介 性 的 社 团 领 域, 这 一 领 域 由 同 国 家 相 分 离 的 组 织 所 占 据, 这 些 组 织 在 同 国 家 的 关 系 上 享 有 自 主 权, 并 由 社 会 成 员 志 愿 地 结 合 而 成, 以 保 护 或 增 进 他 们 的 利 益 或 价 值 [4]64 改 革 开 放 以 来, 我 国 社 会 组 织 逐 步 进 入 稳 步 发 展 的 阶 段 据 有 关 资 料 统 计, 到 2011 年 3 月 底, 全 国 依 法 登 记 的 社 会 组 织 万 个, 其 中 社 会 团 体 24.6 万 个 民 办 非 企 业 单 位 19.9 万 个 基 金 会 2243 个, 与 1988 年 我 国 社 会 组 织 数 量 4446 个 相 比, 大 约 增 长 了 100 倍, 每 年 增 长 速 度 大 约 为 5% -10%; 同 时, 在 各 级 民 政 部 门 备 案 的 农 村 专 业 经 济 协 会 有 4 万 多 个, 城 市 社 区 社 会 组 织 有 [5] 20 万 多 个 此 外, 还 存 在 大 量 未 登 记 但 以 社 会 组 织 名 义 活 动 的 组 织 和 在 华 活 动 的 境 外 非 政 府 组 织 中 国 社 会 组 织 总 体 实 力 逐 步 增 强 2010 年, 我 国 社 会 组 织 形 成 固 定 资 产 总 值 约 1864 亿 元, 收 入 1525 亿 元 ; 全 国 社 会 组 织 专 职 工 作 人 员 达 万 人, 兼 职 工 作 人 员 500 多 万 人, 还 有 注 册 的 各 类 志 愿 者 2500 多 万 人, 建 立 党 组 织 7.3 [6] 万 个, 党 员 人 数 达 26.7 万 多 人 社 会 组 织 涉 及 科 技 教 育 文 化 卫 生 劳 动 民 政 体 育 环 保 法 律 服 务 社 会 中 介 服 务 工 商 服 务 等 众 多 领 域, 初 步 形 成 了 与 我 国 经 济 社 会 发 展 基 本 适 应 门 类 齐 全 层 次 各 异 覆 盖 广 泛 的 社 会 组 织 体 系 二 中 国 社 会 组 织 的 功 能 及 管 理 经 过 30 多 年 的 发 展, 我 国 社 会 组 织 在 经 济 社 会 发 展 中 的 作 用 日 益 明 显 一 是 成 为 经 济 发 展 的 重 要 力 量 社 会 组 织 尤 其 是 行 业 协 会 配 合 政 府 宏 观 调 控, 在 规 范 市 场 秩 序 开 展 行 业 自 律 制 定 行 业 标 准 调 解 贸 易 纠 纷 等 方 面, 已 经 成 为 市 场 经 济 体 系 不 可 或 缺 的 力 量, 为 促 进 经 济 发 展 发 挥 了 积 极 作 用 二 是 成 为 社 会 管 理 和 公 共 服 务 的 有 益 补 充 大 量 的 民 办 教 育 医 疗 卫 生 社 会 福 利 体 育 等 机 构, 发 挥 贴 近 群 众 了 解 群 众 机 制 灵 活 的 特 点, 向 社 会 提 供 了 很 好 的 服 务, 填 补 了 公 共 服 务 的 薄 弱 环 节, 扩 大 了 公 共 服 务 供 给, 使 社 会 的 多 样 化 需 求 得 到 进 一 步 满 足 ; 通 过 引 导 受 助 群 体 努 力 改 变 自 己 的 现 状, 增 强 他 们 自 力 更 生 的 意 识, 不 仅 使 他 们 脱 离 物 质 贫 困, 也 使 他 们 脱 离 心 理 贫 困 非 政 府 组 织 的 慈 善 救 助 行 为, 不 仅 有 利 于 协 助 政 府 缓 和 社 会 矛 盾, 同 时 也 为 公 众 参 与 提 供 了 平 台, 有 利 于 营 造 一 个 管 理 完 善 秩 序 良 好 人 民 群 众 安 居 乐 业 社 会 宽 容 友 爱 的 和 谐 社 会 [7] 三 是 成 为 推 动 我 国 文 化 繁 荣 发 展 与 社 会 创 新 进 步 的 重 要 力 量 广 大 学 术 团 体 和 民 办 文 化 服 务 机 构, 聚 集 了 我 国 上 百 万 专 家 学 者 专 业 人 才, 通 过 开 展 群 众 乐 于 参 与 便 于 参 与 的 文 化 活 动, 不 断 满 足 人 民 群 众 日 益 增 长 的 精 神 文 化 需 求 通 过 开 展 各 种 形 式 的 学 术 交 流 研 讨 活 动, 积 极 推 进 我 国 理 论 创 新 科 技 创 新 制 度 创 新, 是 党 和 人 民 事 业 重 要 的 思 想 库 和 人 才 库 四 是 成 为 沟 通 政 府 与 社 会 的 桥 梁 和 纽 带, 培 育 了 民 主 政 治 发 展 所 必 须 的 公 民 文 化 正 如 阿 尔 蒙 德 所 言, 与 非 组 织 成 员 比 较, 组 织 成 员 作 为 一 名 公 民, 可 能 把 自 己 看 作 更 有 潜 力, 在 政 治 上 更 能 动 的 参 与 者, 也 可 能 更 了 解 政 治 和 更 关 心 政 治 因 此 他 更 可 能 接 近 成 为 民 主 制 公 民 的 典 范 [8]386 社 会 组 织 作 为 现 代 组 织 形 式, 一 方 面 为 群 众 有 序 参 与 国 家 政 治 社 会 生 活 提 供 了 有 效 平 台, 有 利 于 公 民 理 性 表 达 利 益 诉 求 合 理 维 护 自 身 权 益 增 强 社 会 自 治 化 解 不 和 谐 因 素 有 序 扩 大 政 治 参 与 ; 另 一 方 面 又 是 党 和 政 府 联 系 不 同 阶 层 不 同 利 益 的 人 民 群 众 的 纽 带 和 桥 梁, 既 听 取 不 同 意 见 改 进 工 作, 又 有 利 于 团 结 和 凝 聚 各 方 面 的 积 极 力 量 五 是 成 为 解 决 就 业 问 题 的 重 要 渠 道 社 会 组 织 提 供 了 超 过 1000 万 个 的 专 兼 职 工 作 岗 位, 也 为 数 千 万 志 愿 者 施 展 才 华 提 供 了 舞 台 ; 民 办 职 业 培 训 机 构 2 万 多 家, 每 年 培 训 近 1000 万 的 新 生 劳 动 力, 为 提 高 就 [9] 业 者 的 就 业 能 力 起 到 了 重 要 作 用 六 是 成 为 民 间 对 外 交 往 的 重 要 平 台 社 会 组 织 配 合 政 府 外 交 决 策, 对 外 倡 导 和 53

3 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 平 维 护 正 义, 积 极 开 展 环 境 保 护 灾 害 救 助 消 除 贫 困 等 方 面 的 国 际 交 流 ; 代 表 我 国 企 业 参 与 国 际 市 场 标 准 制 定 保 护 知 识 产 权, 处 理 纠 纷 争 端 等, 为 树 立 我 国 良 好 形 象 促 进 祖 国 和 平 统 一 发 挥 了 不 可 替 代 的 作 用 据 不 完 全 统 计, 我 国 全 国 性 社 团 已 经 在 122 个 国 际 组 织 中 担 任 领 导 职 务, 在 25 个 国 际 组 织 中 担 任 专 门 委 员 会 领 导 职 务, 在 92 个 国 际 组 织 中 担 [10] 任 理 事 我 国 党 和 政 府 高 度 重 视 社 会 组 织 的 发 展 和 管 理 工 作 党 的 十 六 届 六 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 对 健 全 社 会 组 织 增 强 服 务 社 会 功 能 进 行 了 系 统 全 面 的 阐 述 党 的 十 七 大 进 一 步 提 出 要 重 视 社 会 组 织 建 设 和 管 理 的 新 任 务 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 的 建 议 再 次 明 确 提 出, 要 发 挥 群 众 组 织 和 社 会 组 织 作 用, 提 高 城 乡 社 区 自 治 和 服 务 功 能, 形 成 社 会 管 理 和 服 务 合 力, 要 培 育 扶 持 和 依 法 管 理 社 会 组 织, 支 持 引 导 其 参 与 社 会 管 理 和 服 务 2011 年 3 月, 全 国 人 大 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 专 设 第 三 十 九 章, 提 出 加 强 社 会 组 织 建 设, 强 调 坚 持 培 育 发 展 和 管 理 监 督 并 重, 推 动 社 会 组 织 健 康 有 序 发 展, 发 挥 其 提 供 服 务 反 映 诉 求 规 范 行 为 的 作 用 这 些 决 策 为 我 国 社 会 组 织 的 发 展 和 管 理 确 立 了 总 的 制 度 原 则 我 国 颁 布 实 施 的 社 会 组 织 管 理 法 规 : 一 是 专 门 法 规, 主 要 有 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 基 金 会 管 理 条 例 和 外 国 商 会 管 理 暂 行 规 定 ; 二 是 相 关 法 律 法 规, 主 要 有 中 华 人 民 共 和 国 民 法 通 则 中 华 人 民 共 和 国 公 益 事 业 捐 赠 法 中 华 人 民 共 和 国 民 办 教 育 促 进 法 中 华 人 民 共 和 国 企 业 所 得 税 法 及 实 施 条 例 等 涉 及 社 会 组 织 的 条 款 ; 三 是 配 套 规 章, 主 要 是 民 政 部 会 同 有 关 部 门 制 定 的 社 会 组 织 名 称 章 程 印 章 年 检 执 法 评 估 财 务 税 收 保 险 等 管 理 规 定, 以 及 一 些 地 方 人 大 和 政 府 制 定 的 地 方 性 法 规 和 规 章 我 国 的 社 会 组 织 管 理 体 制 可 以 概 括 为 归 口 登 记, 双 重 管 理, 分 级 负 责 归 口 登 记 是 指 除 参 加 全 国 政 协 的 人 民 团 体 和 经 国 务 院 批 准 免 予 登 记 的 团 体 外, 所 有 社 会 组 织 统 一 由 县 以 上 各 级 民 政 部 门 登 记 双 重 管 理 是 现 行 社 会 组 织 管 理 体 制 的 核 心, 主 要 是 成 立 或 设 立 社 会 组 织, 必 须 先 经 业 务 主 管 单 位 审 查 同 意 后, 再 向 登 记 管 理 机 关 申 请 登 记 ; 登 记 管 理 机 关 重 点 负 责 登 记 管 理 年 度 检 查 和 处 罚 监 督 等 职 责, 业 务 主 管 单 位 主 要 负 责 业 务 指 导 和 日 常 监 督 管 理 职 责 分 级 负 责 是 社 会 组 织 按 照 行 政 层 级 管 理, 分 层 设 置, 上 下 没 有 隶 属 关 系 全 国 性 社 会 组 织 由 民 政 部 登 记, 地 方 性 社 会 组 织 由 相 应 的 县 以 上 各 级 民 政 部 门 登 记, 跨 区 域 的 社 会 组 织 由 上 一 级 民 政 部 门 登 记 三 近 年 来 中 国 社 会 组 织 建 设 与 改 革 推 进 情 况 我 国 改 革 开 放 和 现 代 化 建 设 事 业 的 持 续 推 进 以 及 工 业 化 信 息 化 城 镇 化 市 场 化 国 际 化 的 深 入 发 展, 既 为 我 国 社 会 组 织 发 展 提 供 了 新 的 机 遇, 也 提 出 了 新 的 挑 战 各 地 政 府 也 积 极 应 对, 创 新 社 会 组 织 管 理 体 制 机 制 广 东 省 出 台 了 关 于 发 展 和 规 范 我 省 社 会 组 织 的 意 见, 提 出 着 力 转 变 政 府 职 能, 调 整 和 优 化 布 局 结 构, 建 立 政 府 购 买 服 务 制 度, 加 大 资 金 扶 持 力 度 等 一 系 列 政 策 措 施 北 京 市 出 台 了 关 于 加 快 推 进 社 会 组 织 改 革 与 发 展 的 意 见, 提 出 创 新 社 会 组 织 管 理 体 制, 明 确 社 会 组 织 建 设 与 管 理 总 体 目 标, 制 定 构 建 具 有 首 都 特 色 的 社 会 组 织 管 理 工 作 发 展 规 划 上 海 市 召 开 社 会 建 设 大 会, 出 台 了 关 于 进 一 步 加 强 本 市 社 会 组 织 建 设 的 指 导 意 见, 明 确 社 会 组 织 是 社 会 建 设 的 重 要 内 容, 提 出 要 尊 重 社 会 组 织 的 主 体 地 位, 顺 应 社 会 组 织 发 展 规 律, 分 类 指 导 社 会 组 织 健 康 有 序 发 展, 着 力 构 建 社 会 组 织 发 展 管 理 党 建 三 位 一 体 建 设 新 格 局 深 圳 出 台 了 关 于 进 一 步 发 展 和 规 范 我 市 社 会 组 织 的 意 见, 明 确 要 从 体 制 机 制 上 规 范 政 府 市 场 社 会 三 者 的 关 系, 在 政 府 扶 持 登 记 管 理 社 会 监 督 政 府 部 门 监 管 等 体 制 方 面 进 行 了 创 新 民 政 部 与 上 海 重 庆 湖 北 山 东 深 圳 等 14 个 地 方 签 订 部 省 市 合 作 协 议, 在 上 海 广 东 云 南 新 疆 青 岛 深 圳 等 地 设 立 改 革 创 新 观 察 点, 支 持 鼓 励 地 方 大 胆 探 索, 先 行 先 试 各 地 在 社 会 组 织 管 理 体 制 机 制 方 面 积 极 探 索, 勇 于 实 践, 取 得 了 明 显 成 效 ( 一 ) 创 新 培 育 发 展 政 策 推 动 政 府 向 社 会 组 织 转 移 职 能 哈 拉 尔 曾 经 引 述 哈 伦 克 利 夫 兰 未 来 的 管 理 部 门 一 书 中 的 一 段 话 来 描 述 现 代 社 会 的 社 会 治 理 : 完 成 各 项 任 务 的 组 织 将 不 再 是 实 际 上 主 要 由 上 面 控 制 的 等 级 金 字 塔 各 种 组 织 将 是 交 织 在 一 起 的 网 络, 在 这 些 网 络 中, 控 制 是 宽 松 的, 权 力 是 分 散 的, 决 策 中 心 是 多 元 的 [11]167 因 此, 在 地 方 政 府 改 革 中, 一 些 地 方 政 府 将 可 由 社 会 组 织 承 担 的 具 体 社 会 事 务 微 观 经 济 调 节 职 能 以 及 专 业 服 务 职 能 转 移 或 委 托 给 具 有 相 应 能 力 的 社 会 组 织 承 担 广 东 省 将 3 大 类 17 项 职 能 通 过 授 权 委 托 及 其 他 适 当 方 式 依 法 转 移 给 社 会 组 织, 在 部 门 三 定 规 定 中 明 确 转 移 事 项 深 圳 在 改 革 中 明 确 提 出, 凡 是 社 会 组 织 能 够 有 效 提 供 的 公 共 服 务, 原 则 上 不 再 设 立 新 的 事 业 单 位 在 2009 年 的 行 政 管 理 体 制 改 革 中, 深 圳 各 政 府 部 门 共 取 消 调 整 和 转 移 284 项 职 能 和 行 政 审 批 事 项, 这 些 事 项 正 在 有 序 地 与 社 会 组 织 对 接, 让 社 会 组 织 更 广 泛 更 深 入 地 参 与 社 会 管 理 上 海 市 浦 东 新 区 把 37 个 审 批 事 项 连 同 配 套 资 金 转 移 给 了 社 会 组 织 海 南 省 海 口 市 通 过 的 关 于 进 一 步 转 变 政 府 职 能 促 进 社 会 组 织 发 展 的 决 定, 突 出 了 转 移 职 能 让 渡 空 间, 解 决 政 府 市 场 社 会 相 互 越 位 错 位 缺 位 的 问 题, 让 市 场 更 好 地 发 挥 作 用, 让 社 会 更 好 地 自 主 治 理, 发 挥 社 会 组 织 的 作 用 推 进 政 府 向 社 会 组 织 购 买 公 共 服 务 近 年 来, 一 些 地 方 通 过 向 社 会 组 织 购 买 服 务, 支 持 引 导 社 会 组 织 参 与 社 会 管 理 和 服 务 2010 年, 北 京 市 把 社 会 组 织 公 益 服 务 纳 入 统 一 规 划, 引 导 社 会 组 织 围 绕 扶 贫 救 助 服 务 三 农 促 进 就 业 等 十 54

4 廖 鸿 石 国 亮 中 国 社 会 组 织 发 展 管 理 及 改 革 展 望 大 民 生 领 域 开 展 公 益 活 动, 全 市 筹 集 社 会 资 金 亿 元, 支 持 1867 个 社 会 组 织 实 施 2735 个 公 益 项 目, 惠 及 群 众 998 [12] 万 人 次 2009 年, 上 海 市 从 福 利 彩 票 公 益 金 中 列 支 5000 万 元, 开 展 社 区 公 益 服 务 项 目 招 投 标 和 公 益 创 投 工 作, 鼓 励 扶 持 有 能 力 的 公 益 性 组 织 参 与 安 老 济 困 扶 幼 助 残 等 社 区 公 益 服 务 项 目 上 海 市 浦 东 新 区 出 台 文 件, 把 购 买 社 会 组 织 公 共 服 务 的 资 金, 列 入 部 门 年 度 预 算,2005 年 至 2007 年 三 年 [13] 间 政 府 购 买 社 会 组 织 服 务 资 金 累 计 达 1.24 亿 元 2009 年, 广 东 省 出 台 了 关 于 开 展 政 府 购 买 社 会 组 织 服 务 试 点 工 作 的 意 见, 明 确 了 政 府 购 买 社 会 组 织 服 务 的 指 导 思 想 基 本 原 则 实 施 范 围, 社 会 组 织 具 备 资 质, 购 买 服 务 项 目 及 购 买 方 式, 资 金 安 排 监 督 和 绩 效 评 价, 初 步 建 立 起 政 府 向 社 会 组 织 [14] 购 买 服 务 的 制 度 深 圳 市 年 投 入 2.12 亿 元, 资 助 500 多 个 社 会 组 织, 实 施 老 有 所 乐 老 有 所 学 和 居 家 养 老 等 项 目, 受 益 老 人 累 计 达 15 万 人 次 ; 还 投 入 1.2 亿 元 资 助 新 成 立 的 36 家 社 工 机 构, 引 进 和 培 养 了 813 名 社 工 [13] 人 才 创 建 社 会 组 织 孵 化 机 制 各 地 采 取 不 同 措 施, 建 立 社 会 组 织 发 展 的 支 持 和 孵 化 机 制 北 京 上 海 深 圳 南 京 广 州 等 地 按 照 政 府 支 持 民 间 运 转 专 业 团 队 管 理 政 府 和 公 众 监 督 社 会 组 织 受 益 的 孵 化 模 式, 面 向 社 会 组 织 提 供 活 动 场 所 能 力 建 设 和 信 息 服 务, 对 进 入 孵 化 基 地 的 社 会 组 织 进 行 多 方 面 的 帮 助, 对 初 创 时 期 的 社 会 组 织 提 供 关 键 性 的 支 持, 扶 助 这 些 公 益 组 织 逐 渐 成 长 浦 东 新 区 建 成 全 国 首 个 社 会 组 织 集 聚 办 公 共 享 服 务 资 源 的 浦 东 公 益 服 务 园 ; 深 圳 市 将 社 会 组 织 孵 化 基 地 项 目 建 设 列 为 重 大 项 目, 社 会 组 织 孵 化 实 验 基 地 已 正 式 挂 牌 运 作 ; 南 京 市 组 建 了 南 京 社 会 组 织 培 育 中 心 此 外, 辽 宁 省 从 社 会 福 利 彩 票 公 益 金 中 拿 出 200 万 元, 建 立 农 村 专 业 经 济 协 会 扶 贫 专 项 基 金 ; 广 州 市 从 社 会 福 利 彩 票 公 益 金 中 安 排 500 万 元, 作 为 社 会 组 织 发 展 专 项 基 金 启 动 资 金 ; 浙 江 省 台 州 市 动 员 社 会 力 量, 筹 集 民 间 资 金 485 万 元, 设 立 了 全 省 第 一 个 社 会 组 织 发 展 基 金 会, 着 重 资 助 [13] 社 会 组 织 公 益 项 目, 促 进 社 会 组 织 规 模 化 品 牌 化 发 展 制 定 和 完 善 配 套 政 策 近 年 来, 民 政 部 和 有 关 部 门 从 财 政 税 收 社 会 保 障 等 方 面 出 台 了 一 系 列 扶 持 社 会 组 织 发 展 的 配 套 政 策 为 贯 彻 落 实 企 业 所 得 税 法 和 个 人 所 得 税 法, 构 建 社 会 组 织 税 收 优 惠 政 策 体 系, 民 政 部 财 政 部 国 家 税 务 总 局 共 同 努 力, 出 台 了 关 于 公 益 性 捐 赠 所 得 税 税 前 扣 除 有 关 问 题 的 通 知 基 金 会 公 益 性 捐 赠 税 前 扣 除 资 格 审 核 工 作 实 施 方 案 和 社 会 团 体 公 益 性 捐 赠 税 前 扣 除 资 格 认 定 工 作 指 引 等 文 件, 协 调 出 台 社 会 组 织 自 身 收 入 免 税 和 资 格 认 定 的 政 策, 初 步 建 立 了 以 民 政 部 门 的 年 检 评 估 为 依 托 的 民 政 财 政 税 收 三 部 门 相 互 配 合 的 社 会 组 织 税 收 优 惠 和 监 管 体 制 广 东 北 京 上 海 江 苏 浙 江 陕 西 宁 夏 等 地 积 极 协 调 财 政 国 税 地 税 部 门 出 台 公 益 性 捐 赠 税 前 扣 除 资 格 认 定 工 作 实 施 办 法, 其 他 一 些 省 区 也 积 极 开 展 认 定 工 作, 全 国 共 有 近 千 家 社 会 组 织 获 得 了 公 益 性 捐 赠 税 前 扣 除 资 格, 在 社 会 上 产 生 了 强 烈 反 响 上 海 为 了 提 高 社 会 组 织 工 作 人 员 社 会 保 障 水 平, 帮 助 社 会 组 织 吸 引 人 才 和 稳 定 工 作 人 员 队 伍, 在 全 市 社 会 组 织 中 建 立 年 金 制 度, 作 为 基 本 养 老 的 补 充, 提 高 工 作 人 员 退 休 后 的 保 障 水 平 ( 二 ) 创 新 登 记 管 理 体 制 探 索 直 接 登 记 为 鼓 励 发 展 行 业 协 会 公 益 类 等 社 会 组 织, 广 东 省 出 台 了 行 业 协 会 条 例, 把 业 务 主 管 单 位 改 为 业 务 指 导 单 位, 指 导 单 位 不 再 干 预 行 业 协 会 的 人 财 物, 不 对 行 业 协 会 的 成 立 进 行 前 置 审 批, 行 业 协 会 直 接 向 登 记 管 理 机 关 申 请 成 立 同 时, 广 东 对 行 业 协 会 实 行 五 自 四 无 改 革, 实 现 协 会 自 愿 发 起 自 选 会 长 自 筹 经 费 自 聘 人 员 自 主 会 务 以 及 无 行 政 级 别 无 行 政 事 业 编 制 无 行 政 业 务 主 管 部 门 无 现 职 国 家 机 关 工 作 人 员 兼 职 2010 年, 广 东 省 将 双 重 管 理 体 制 改 革 从 行 业 协 会 推 进 到 异 地 商 会 公 益 性 社 会 组 织 和 经 济 类 社 会 组 织 北 京 市 宣 布 从 2011 年 开 始, 工 商 经 济 类 公 益 慈 善 类 社 会 福 利 类 社 会 服 务 类 等 四 类 社 会 组 织 无 须 挂 靠 主 管 单 位, 可 直 接 到 民 政 部 门 登 记 安 徽 湖 北 四 川 天 津 宁 夏 深 圳 等 地 也 在 直 接 登 记 改 革 方 面 进 行 了 探 索 和 实 践 推 广 备 案 管 理 为 适 应 公 共 管 理 和 服 务 重 心 下 移, 各 地 探 索 实 行 由 县 ( 区 市 ) 民 政 部 门 统 一 备 案, 由 街 道 办 事 处 ( 镇 政 府 ) 作 为 业 务 主 管 单 位 并 履 行 指 导 监 督 职 责 的 备 案 管 理 制 度, 使 得 大 量 活 跃 于 社 区 为 基 层 群 众 服 务 但 又 暂 不 具 备 法 人 条 件 的 社 区 社 会 组 织 能 够 取 得 合 法 地 位 并 进 入 政 府 的 管 理 视 野 上 海 山 东 江 西 陕 西 宁 夏 青 岛 等 地 专 门 出 台 文 件, 大 力 推 动 登 记 和 备 案 双 轨 制, 效 果 明 显 据 不 完 全 统 计, 目 前 全 国 备 案 的 社 区 社 会 组 织 已 超 过 20 万 个, 主 要 包 括 慈 善 类 文 体 类 科 普 类 和 为 老 年 人 残 疾 人 困 难 群 众 提 供 服 务 的 组 织 推 进 行 业 协 会 异 地 商 会 改 革 按 照 国 务 院 办 公 厅 发 布 的 关 于 加 快 推 进 行 业 协 会 商 会 改 革 和 发 展 的 若 干 意 见, 各 地 大 力 推 动 行 业 协 会 从 职 能 机 构 工 作 人 员 财 务 等 方 面 与 政 府 部 门 分 开 目 前, 广 东 天 津 河 北 上 海 浙 江 重 庆 等 6 省 市 完 成 了 行 业 协 会 与 行 政 主 管 部 门 脱 钩 工 作, 另 有 10 个 省 市 的 脱 钩 工 作 正 在 进 行 中 政 会 分 开 工 作 的 推 进, 激 发 了 行 业 协 会 的 活 力 和 创 造 力 为 推 动 区 域 经 济 合 作, 新 疆 山 西 安 徽 广 东 等 地 出 台 文 件, 鼓 励 规 范 异 地 商 会 发 展, 把 异 地 商 会 登 记 权 限 下 放 到 地 ( 市 ) 和 县 ( 市 区 ) 级 ( 三 ) 创 新 监 督 管 理 体 系 推 行 社 会 评 估 民 政 部 颁 布 了 社 会 组 织 评 估 管 理 办 法, 下 发 了 关 于 推 进 全 国 社 会 组 织 评 估 工 作 的 指 导 意 见, 形 成 了 分 类 组 织 评 估 标 准 体 系, 完 善 了 评 估 工 作 方 法 和 程 序 2008 年 以 来, 行 业 协 会 基 金 会 和 民 办 非 企 业 单 位 评 估 工 作 相 继 在 全 国 展 开, 各 地 基 本 建 立 了 政 府 指 导 社 会 参 与 独 立 运 作 的 社 会 组 织 评 估 机 制, 有 效 动 员 了 社 会 监 督 力 55

5 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 量, 创 新 了 监 督 管 理 手 段 在 社 会 组 织 管 理 过 程 中, 应 当 充 分 重 视 让 社 会 力 量 参 与 到 评 估 过 程 中 来 的 机 制 建 设 江 苏 省 出 台 了 江 苏 省 社 会 组 织 评 估 管 理 办 法, 制 定 了 评 估 细 则, 组 建 了 专 家 库 评 估 委 员 会 及 复 核 委 员 会 青 海 省 把 委 托 第 三 方 评 估 与 登 记 管 理 机 关 监 督 有 机 结 合, 并 纳 入 全 省 社 会 诚 信 体 系 建 设 之 中 青 岛 市 制 定 下 发 了 青 岛 市 社 会 组 织 评 估 实 施 办 法 行 业 协 会 评 估 指 标 体 系 行 业 协 会 评 估 标 准 细 则 等 一 系 列 配 套 文 件, 积 极 推 进 评 估 工 作 完 善 执 法 机 制 2007 年 以 来, 民 政 部 查 处 了 中 国 食 品 科 学 技 术 学 会 中 国 性 学 会 中 国 地 区 开 发 促 进 会 等 69 家 社 会 组 织 的 违 法 行 为, 视 情 节 分 别 给 予 了 警 告 限 期 停 止 活 动 撤 销 登 记 或 取 缔 的 处 罚 据 不 完 全 统 计, 近 年 来, 各 地 加 大 行 政 执 法 力 度, 全 国 共 注 销 撤 销 和 取 缔 2 万 多 个 社 会 组 织, 有 [10] 力 净 化 了 社 会 组 织 的 发 展 环 境 江 苏 出 台 社 会 组 织 登 记 管 理 机 关 实 施 行 政 处 罚 程 序 规 定, 细 化 了 行 政 处 罚 的 执 法 程 序, 为 各 级 登 记 管 理 机 关 规 范 行 使 职 权 提 供 了 制 度 保 障 甘 肃 省 出 台 了 加 强 社 会 组 织 执 法 监 察 工 作 的 意 见, 建 立 执 法 协 同 机 制, 明 确 部 门 职 责, 对 执 法 监 察 的 基 本 要 求 主 要 形 式 范 围 内 容 进 行 了 规 定 天 津 浙 江 西 藏 等 地 横 向 成 立 了 多 部 门 联 合 执 法 工 作 机 制 青 岛 市 积 极 推 行 积 极 执 法 规 范 执 法 和 谐 执 法 等 措 施, 从 体 制 机 制 等 方 面 入 手, 进 一 步 加 强 和 改 善 了 行 政 执 法 工 作 探 索 涉 外 社 会 组 织 规 范 和 管 理 2007 年, 民 政 部 将 云 南 省 作 为 境 外 非 政 府 组 织 管 理 工 作 的 改 革 观 察 点 2009 年 底, 云 南 省 公 布 实 施 了 规 范 境 外 非 政 府 组 织 活 动 暂 行 规 定, 实 行 境 外 非 政 府 组 织 备 案 制 度, 通 过 组 织 身 份 备 案 项 目 合 作 备 案 和 业 务 指 导 单 位 具 体 指 导 的 方 式, 将 其 全 部 纳 入 政 府 依 法 管 理 的 轨 道, 既 解 决 了 境 外 非 政 府 组 织 在 滇 开 展 项 目 活 动 的 合 法 化 问 题, 又 保 护 和 促 进 了 省 内 社 会 组 织 与 境 外 非 政 府 组 织 之 间 的 交 流 合 作, 这 是 国 内 首 个 由 地 方 政 府 发 布 的 规 范 境 外 非 政 府 组 织 在 本 地 活 动 的 公 开 管 理 文 件 截 至 2010 年 底, 云 南 省 已 备 案 19 个 境 外 非 政 府 组 织 ( 四 ) 创 新 社 会 组 织 党 建 工 作 按 照 中 央 部 署, 在 各 级 党 委 组 织 部 门 领 导 下, 各 级 登 记 管 理 机 关 成 立 指 导 小 组, 指 导 社 会 组 织 参 加 深 入 学 习 实 践 科 学 发 展 观 活 动 和 创 先 争 优 活 动, 并 以 指 导 工 作 为 契 机, 大 力 探 索 社 会 组 织 党 建 工 作 的 新 思 路 新 方 法, 社 会 组 织 党 建 工 作 成 效 显 著 同 时, 推 动 社 会 组 织 的 党 组 织 覆 盖 面 迈 上 新 台 阶 各 地 把 加 强 社 会 组 织 党 组 织 建 设 作 为 学 习 实 践 活 动 和 创 先 争 优 活 动 的 重 要 目 标 和 重 要 保 证, 上 海 广 东 安 徽 新 疆 福 建 河 北 等 地 的 社 会 组 织 实 现 党 组 织 全 覆 盖, 四 川 重 庆 山 西 云 南 新 疆 生 产 建 设 兵 团 等 地 社 会 组 织 的 党 组 织 覆 盖 率 也 大 幅 提 高, 党 建 管 理 体 制 取 得 新 突 破 广 东 山 东 宁 夏 海 南 青 海 新 疆 等 地 结 合 实 际, 依 托 民 政 部 门 成 立 了 社 会 组 织 党 工 委, 着 力 推 进 党 建 管 理 的 体 制 机 制 创 新, 形 成 了 登 记 管 理 与 党 建 管 理 的 合 力 广 东 省 级 社 会 组 织 党 工 委 成 立 以 来, 全 省 已 有 14 个 地 级 市 28 个 县 ( 市 区 ) 成 立 了 社 会 组 织 党 工 委, 建 立 了 社 会 组 织 党 工 委 行 业 协 会 党 总 支 行 业 协 会 党 支 部 三 级 管 理 体 制, 还 相 继 成 立 了 省 社 会 组 织 团 工 委 纪 工 委 妇 工 委 山 东 宁 夏 两 地 将 社 会 组 织 党 工 委 这 一 党 建 管 理 体 制 全 面 覆 盖 到 省 ( 区 ) 市 县 三 级, 并 在 所 属 社 会 组 织 较 多 的 业 务 主 管 单 位 设 立 社 会 组 织 党 委 ( 总 支 ), 形 成 各 级 党 委 领 导 组 织 部 门 管 理 社 会 组 织 党 工 委 具 体 负 责 的 社 会 组 织 党 建 管 理 体 制 海 南 等 地 社 会 组 织 党 工 委 已 基 本 覆 盖 到 市 县 一 级 四 中 国 社 会 组 织 建 设 与 发 展 中 的 问 题 我 国 社 会 组 织 总 体 上 是 健 康 的, 但 因 尚 处 于 发 展 的 初 级 阶 段, 仍 然 存 在 不 少 问 题, 需 要 统 筹 考 虑 解 决 一 是 我 国 社 会 组 织 在 数 量 经 济 贡 献 社 会 服 务 等 方 面 与 世 界 平 均 水 平 尚 有 差 距, 与 发 达 国 家 相 比 还 有 不 小 的 距 离 二 是 我 国 社 会 组 织 在 我 国 经 济 社 会 建 设 中 的 作 用 能 力 与 社 会 现 实 需 求 之 间 还 有 较 大 的 差 距 总 体 来 看, 我 国 社 会 组 织 发 育 不 成 熟, 存 在 规 模 偏 小 人 才 不 足 作 用 发 挥 不 明 显 等 弱 点, 与 社 会 现 实 需 求 还 有 很 大 的 差 距 三 是 社 会 组 织 在 我 国 扩 大 对 外 开 放 拓 展 国 际 交 流 合 作 中 的 角 色 与 我 国 的 实 际 国 际 地 位 还 不 匹 配 随 着 我 国 综 合 实 力 不 断 增 强, 国 际 地 位 日 益 提 高, 已 经 从 国 际 经 济 政 治 秩 序 被 动 适 应 者 逐 步 转 变 为 世 界 重 大 事 务 的 主 要 参 与 者, 但 在 被 联 合 国 经 社 理 事 会 授 予 咨 商 地 位 的 3000 多 个 非 政 府 组 织 中, 我 国 内 地 仅 有 24 个, 这 与 我 国 树 立 负 责 任 大 国 形 象 营 造 和 谐 国 际 环 境 在 国 际 事 务 中 承 担 更 重 要 任 务 的 目 标 很 不 匹 配 形 成 上 述 问 题 的 原 因 是 多 方 面 的 从 政 府 层 面 来 看, 一 是 对 社 会 组 织 的 认 识 不 全 面 虽 然 中 央 对 社 会 组 织 的 发 展 管 理 已 经 有 了 明 确 的 指 导 思 想, 但 一 些 地 方 和 部 门 对 社 会 组 织 在 经 济 社 会 发 展 中 的 地 位 作 用 仍 然 存 在 认 识 偏 差 : 要 么 忽 视 社 会 组 织 否 定 社 会 组 织 防 范 限 制 社 会 组 织, 从 而 带 来 培 育 发 展 措 施 不 力 社 会 组 织 作 用 得 不 到 有 效 发 挥 等 问 题 ; 要 么 美 化 社 会 组 织, 对 社 会 组 织 尤 其 是 非 法 组 织 的 负 面 影 响 缺 乏 足 够 认 识, 由 此 带 来 对 规 范 管 理 重 视 不 够 等 问 题 二 是 法 律 体 系 不 健 全 不 仅 对 社 会 组 织 管 理 的 立 法 层 次 低, 而 且 法 规 内 容 不 完 善 目 前 仅 有 三 个 行 政 法 规 和 若 干 部 门 规 章, 还 没 有 一 部 全 国 人 大 制 定 的 关 于 社 会 组 织 的 基 本 法 律, 而 且 现 有 法 规 以 程 序 性 规 范 为 主 实 体 性 规 范 不 足, 对 境 外 社 会 组 织 在 华 开 展 活 动 如 何 管 理 没 有 法 律 或 政 策 依 据 三 是 政 府 扶 持 不 到 位 尽 管 这 些 年 从 中 央 到 地 方 陆 续 出 台 了 对 社 会 组 织 的 一 些 相 关 扶 持 政 策, 但 总 体 而 言, 还 没 有 把 社 会 组 织 纳 入 一 个 相 对 独 立 的 行 业 体 系 来 对 待, 在 税 收 优 惠 财 政 资 助 人 事 管 理 社 会 保 险 承 接 政 府 转 移 职 能 以 及 参 与 提 供 公 共 服 务 等 方 面, 缺 乏 完 善 具 体 的 政 策 规 定, 社 会 组 织 的 发 展 受 到 很 大 制 约, 有 的 甚 至 面 临 着 生 存 危 机 四 是 管 理 体 制 不 完 善 现 行 双 重 管 理 体 制 的 不 适 应 逐 步 显 现, 一 方 面 是 登 记 门 槛 过 高, 另 一 方 面 是 大 量 社 会 需 要 的 组 织 找 不 到 业 务 主 56

6 廖 鸿 石 国 亮 中 国 社 会 组 织 发 展 管 理 及 改 革 展 望 管 单 位 而 无 法 登 记 同 时, 业 务 主 管 单 位 与 登 记 管 理 机 关 职 责 不 清 晰, 监 督 管 理 职 责 难 以 落 实, 大 多 数 业 务 主 管 单 位 由 于 三 定 方 案 未 明 确 职 能 无 人 员 无 机 构, 以 致 对 其 日 常 管 理 和 业 务 指 导 难 以 落 实 而 流 于 形 式, 多 数 政 府 职 能 部 门 也 没 有 将 社 会 组 织 纳 入 各 自 的 管 理 范 围 此 外, 登 记 管 理 机 关 工 作 对 象 多 责 任 大, 但 力 量 薄 弱 保 障 不 足, 省 一 级 登 记 管 理 机 关 基 本 没 有 执 法 队 伍,70% 的 市 县 没 有 专 门 机 构 和 专 职 工 作 人 员, 难 以 全 面 有 效 履 行 登 记 监 管 执 法 等 职 责 从 社 会 组 织 自 身 层 面 来 看, 一 是 社 会 组 织 力 量 较 弱 我 国 社 会 组 织 不 仅 总 体 数 量 偏 少, 而 且 结 构 不 合 理 这 主 要 表 现 为 : 互 益 性 的 行 业 协 会 商 会 偏 多, 公 益 性 慈 善 性 服 务 性 的 偏 少 ; 强 势 群 体 的 组 织 偏 多, 弱 势 群 体 困 难 群 体 的 组 织 偏 少 ; 服 务 于 工 商 企 业 的 偏 多, 而 服 务 于 农 业 农 村 卫 生 保 健 社 会 服 务 文 化 体 育 生 态 环 保 等 方 面 的 偏 少 二 是 行 政 化 色 彩 比 较 突 出 由 于 历 史 的 原 因, 社 会 组 织 与 政 府 有 关 部 门 在 人 财 物 以 及 办 公 场 所 等 各 方 面 依 然 没 有 完 全 分 开, 有 的 社 会 组 织 甚 至 成 了 政 府 部 门 的 下 属 机 构, 社 会 组 织 难 以 自 主 发 展 自 主 运 行 自 我 管 理 自 我 约 束, 缺 乏 发 展 的 动 力 和 活 力 三 是 内 部 治 理 结 构 不 健 全 一 些 社 会 组 织 缺 乏 以 章 程 为 核 心 的 法 人 治 理 结 构 和 治 理 机 制, 存 在 组 织 机 构 不 健 全 内 部 制 度 不 完 善 民 主 管 理 不 到 位 财 务 管 理 不 透 明 等 问 题, 能 力 建 设 有 待 提 高, 少 数 社 会 组 织 活 动 不 规 范, 有 的 甚 至 违 规 违 纪, 应 有 作 用 未 能 发 挥 五 推 动 中 国 社 会 组 织 改 革 发 展 的 建 议 从 战 略 高 度 把 握 和 认 识 社 会 组 织 的 价 值 社 会 组 织 是 市 场 经 济 和 民 主 政 治 发 展 的 必 然 产 物, 其 产 生 发 展 和 壮 大 有 强 大 的 推 动 力 和 社 会 基 础, 已 经 成 为 一 种 社 会 趋 势 和 潮 流, 必 须 改 变 忽 视 限 制 控 制 乃 至 敌 视 的 观 念 当 前, 我 国 社 会 组 织 已 进 入 快 速 成 长 期, 是 加 强 党 和 政 府 对 社 会 组 织 领 导 与 管 理, 培 育 发 展 和 规 范 社 会 组 织 的 关 键 时 期, 需 要 从 四 位 一 体 建 设 的 高 度, 从 巩 固 和 加 强 党 的 执 政 基 础 的 高 度, 在 解 放 思 想 中 更 新 思 想 观 念 创 新 管 理 方 式, 在 思 想 上 接 受 社 会 组 织, 在 政 治 上 认 可 社 会 组 织, 在 政 策 上 支 持 社 会 组 织, 在 体 制 上 吸 纳 社 会 组 织, 引 导 社 会 组 织 在 党 和 政 府 希 望 人 民 群 众 需 要 的 领 域 充 分 发 挥 积 极 作 用, 控 制 和 限 制 社 会 组 织 的 消 极 因 素, 建 设 有 中 国 特 色 的 社 会 组 织 发 展 体 系, 切 实 把 社 会 组 织 发 展 成 为 党 和 政 府 可 以 放 心 可 以 依 靠 和 可 以 使 用 的 力 量 健 全 法 律 法 规 体 系 法 规 政 策 滞 后 是 制 约 社 会 组 织 健 康 发 展 发 挥 作 用 的 重 要 因 素 目 前 民 法 通 则 规 定 的 法 人, 只 有 企 业 机 关 事 业 单 位 和 社 会 团 体 法 人 四 种, 没 有 按 照 大 陆 法 系 设 立 社 团 法 人 和 财 团 法 人, 己 经 不 能 适 应 新 的 社 会 组 织 形 态 的 发 展, 因 而 基 本 法 系 中 的 法 人 体 系 需 要 予 以 完 善 和 修 改, 以 符 合 新 的 社 会 秩 序 [8]272 因 此, 应 加 快 修 订 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 基 金 会 管 理 条 例 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 条 例 待 条 件 与 时 机 成 熟 时, 再 适 时 制 定 出 台 社 会 组 织 法, 在 法 律 中 确 立 指 导 思 想 管 理 原 则 活 动 领 域 和 范 围 活 动 准 则 权 利 与 义 务 等 在 社 会 组 织 法 出 台 前, 可 先 制 定 行 业 协 会 法 慈 善 法 等 单 项 法 律 法 规, 实 现 政 府 对 社 会 组 织 由 行 政 管 理 向 依 法 管 理 的 转 变 调 整 登 记 管 理 制 度 一 是 调 整 登 记 制 度 目 前 社 会 组 织 由 登 记 管 理 机 关 业 务 主 管 单 位 双 重 审 查 登 记 的 制 度 应 调 整 为 由 登 记 管 理 机 关 统 一 直 接 登 记 所 有 社 会 组 织 的 成 立 设 立, 依 照 法 规 规 定 的 条 件, 直 接 向 登 记 管 理 机 关 提 出 申 请, 登 记 管 理 机 关 按 照 行 政 许 可 的 要 求, 依 法 审 批 登 记 同 时, 对 于 依 据 法 律 法 规 和 有 关 规 定 需 前 置 审 批 的, 在 取 得 前 置 审 批 资 格 后, 由 登 记 管 理 机 关 直 接 登 记 ; 对 不 具 备 法 人 条 件 的 基 层 社 会 组 织, 由 登 记 管 理 机 关 实 行 备 案 制 度 相 应 地, 要 建 立 操 作 性 强 的 社 会 组 织 退 出 机 制 和 对 非 法 社 会 组 织 取 缔 查 处 机 制 二 是 建 立 综 合 监 管 体 系 相 关 部 门 依 法 重 点 对 社 会 组 织 进 行 行 业 指 导 和 监 督 管 理, 在 法 律 法 规 赋 予 的 职 能 范 围 内, 对 社 会 组 织 的 业 务 活 动 进 行 指 导 规 范 和 监 管 财 政 税 务 外 事 金 融 审 计 公 安 劳 动 保 障 等 部 门 依 法 对 社 会 组 织 财 务 活 动 纳 税 行 为 涉 外 交 往 活 动 资 金 外 汇 社 会 保 障 以 及 非 法 活 动 等 进 行 监 管 三 是 落 实 行 业 指 导 教 育 科 技 文 化 卫 生 体 育 环 保 商 务 工 业 和 信 息 化 等 行 业 主 管 部 门 应 将 社 会 组 织 纳 入 行 业 管 理, 通 过 制 定 导 向 性 政 策 发 布 信 息 等 方 式 对 社 会 组 织 进 行 指 导, 通 过 转 移 职 能 购 买 服 务 资 金 扶 持 等 方 式 引 导 社 会 组 织 发 展 构 建 培 育 扶 持 政 策 体 系 从 国 际 经 验 看, 在 社 会 组 织 发 育 程 度 较 高 作 用 比 较 明 显 的 国 家, 政 府 对 社 会 组 织 采 取 主 动 积 极 的 合 作 态 度, 重 点 通 过 购 买 服 务 委 托 职 能 特 殊 拨 款 税 收 优 惠 等 财 政 措 施 对 社 会 组 织 进 行 扶 持 引 导 和 利 用, 实 现 政 府 与 社 会 组 织 的 良 性 互 动 我 国 在 加 强 管 理 的 同 时, 也 要 根 据 经 济 社 会 发 展 需 要, 构 建 党 和 政 府 对 社 会 组 织 引 导 型 管 理 政 策 体 系, 对 社 会 组 织 进 行 规 划 引 导, 对 不 同 类 型 的 社 会 组 织 采 取 不 同 的 扶 持 政 策, 明 确 发 展 重 点 和 方 向, 调 整 发 展 布 局, 把 握 发 展 和 管 理 的 主 动 权 一 是 建 立 政 府 向 社 会 组 织 购 买 社 会 组 织 的 服 务 和 财 政 资 金 支 持 社 会 组 织 的 制 度, 通 过 合 同 立 项 委 托 管 理 购 买 服 务 等 方 式, 建 立 对 社 会 组 织 的 资 助 机 制, 设 立 政 府 向 社 会 组 织 购 买 服 务 专 项 资 金, 分 类 制 定 社 会 组 织 财 政 补 贴 政 策 二 是 结 合 行 政 体 制 改 革, 各 级 政 府 要 逐 步 将 微 观 层 面 的 事 务 性 服 务 职 能 部 分 行 业 管 理 职 能 城 市 社 区 的 公 共 服 务 职 能 农 村 生 产 技 术 服 务 职 能 社 会 慈 善 和 社 会 公 益 等 职 能 转 移 给 社 会 组 织 同 时, 制 定 监 督 管 理 承 担 了 政 府 职 能 的 社 会 组 织 的 具 体 规 则, 确 保 社 会 组 织 胜 任 职 能 并 能 够 承 担 公 众 的 问 责 三 是 健 全 社 会 组 织 配 套 政 策, 解 决 各 方 面 政 策 缺 失 问 题 健 全 社 会 组 织 的 财 务 制 度 人 事 管 理 职 称 评 定 岗 位 培 训 社 会 保 险 等 政 策, 解 决 社 会 组 织 及 从 业 人 员 实 际 困 难 四 是 根 据 经 济 社 会 发 展 需 要, 重 点 培 育 优 先 发 展 公 益 慈 善 类 社 会 组 织 行 业 协 会 民 办 非 企 业 单 位 学 术 性 社 团 和 城 乡 社 区 社 会 组 织 57

7 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 建 立 现 代 社 会 组 织 制 度, 健 全 社 会 组 织 治 理 结 构 健 全 权 责 明 确 协 调 运 转 有 效 制 衡 的 法 人 治 理 结 构, 明 确 会 员 大 会 理 事 会 监 事 会 和 管 理 层 的 职 责, 推 行 理 事 长 兼 法 定 代 表 人 制 度, 适 度 控 制 理 事 会 规 模, 强 化 章 程 的 核 心 地 位, 健 全 议 事 选 举 机 构 财 务 人 事 等 各 项 制 度 提 高 项 目 运 作 水 平, 社 会 组 织 开 展 活 动 主 要 通 过 各 种 项 目 进 行, 要 注 重 项 目 开 发 的 针 对 性 和 可 实 行 性 ; 对 项 目 实 行 规 范 管 理, 提 高 资 金 运 用 效 益, 降 低 项 目 成 本 ; 打 造 有 竞 争 力 的 品 牌 项 目, 扩 大 项 目 影 响 力 减 少 社 会 组 织 行 政 化 倾 向, 社 会 组 织 应 以 社 会 自 发 组 建 为 主, 党 政 机 关 领 导 干 部 原 则 上 不 得 兼 任 社 会 组 织 负 责 人 职 务, 社 会 组 织 与 党 政 机 关 应 在 办 公 人 财 物 方 面 实 现 脱 钩, 保 障 社 会 组 织 的 民 间 性 及 独 立 性 政 府 部 门 不 直 接 干 预 社 会 组 织 业 务 活 动, 保 证 社 会 组 织 开 展 活 动 的 自 主 性 加 强 社 会 组 织 人 才 队 伍 建 设, 建 立 健 全 社 会 组 织 内 部 激 励 和 约 束 机 制, 发 挥 从 业 人 员 的 工 作 积 极 性 和 主 动 性 在 社 会 组 织 逐 步 推 开 社 会 工 作 者 资 格 认 定 及 职 业 水 平 评 价, 推 动 人 才 专 业 化 职 业 化 年 轻 化 采 取 多 种 措 施, 有 效 动 员 和 利 用 志 愿 人 才 加 强 和 改 进 社 会 组 织 党 建 工 作, 研 究 在 社 会 组 织 中 建 立 党 组 织 的 有 效 形 式, 把 思 想 政 治 素 质 好 业 务 水 平 高 群 众 信 赖 的 优 秀 分 子 吸 收 到 党 的 队 伍 中 来 改 进 党 组 织 在 社 会 团 体 中 的 工 作 方 式, 建 立 党 组 织 与 社 会 团 体 行 政 机 构 相 互 配 合 相 互 支 持 的 工 作 机 制, 充 分 发 挥 党 组 织 在 社 会 团 体 中 的 应 有 作 用 做 好 境 外 非 政 府 组 织 管 理 和 社 会 组 织 对 外 交 往 工 作 进 一 步 做 好 境 外 非 政 府 组 织 管 理 工 作, 既 要 保 持 正 常 的 对 外 交 往 与 合 作, 同 时 又 要 防 止 其 渗 透 与 破 坏 本 着 以 我 为 主 为 我 所 用 的 原 则, 进 一 步 研 究 境 外 非 政 府 组 织 管 理 机 制 体 制, 整 合 管 理 力 量, 落 实 管 理 职 责, 实 现 管 理 目 标 考 虑 到 境 外 社 会 组 织 代 表 机 构 的 特 殊 性, 以 及 与 法 人 型 社 会 组 织 的 明 显 区 别, 建 议 单 独 制 定 境 外 社 会 组 织 代 表 机 构 管 理 条 例, 明 确 规 定 境 外 社 会 组 织 成 立 代 表 机 构 的 条 件 程 序 活 动 准 则 和 管 理 要 求, 把 境 外 非 政 府 组 织 在 国 内 活 动 纳 入 依 法 管 理 的 范 围 同 时, 要 鼓 励 支 持 我 国 社 会 组 织 在 对 外 交 往 贸 易 争 端 国 家 安 全 国 际 事 务 中 发 挥 更 大 的 作 用 统 筹 领 导 力 量, 加 强 登 记 管 理 机 关 建 设 目 前 我 国 社 会 组 织 管 理 存 在 散 乱 弱 问 题, 部 门 职 责 不 清, 协 调 难 度 大, 加 强 和 改 善 对 社 会 组 织 的 领 导, 无 论 从 我 国 社 会 组 织 发 展 方 向 看, 还 是 从 解 决 现 行 管 理 体 制 问 题 看, 都 需 要 有 一 个 相 对 权 威 的 机 构 来 统 筹 协 调 社 会 组 织 的 领 导 建 议 成 立 国 家 层 面 的 社 会 组 织 建 设 工 作 协 调 领 导 机 构, 负 责 统 筹 指 导 规 划 社 会 组 织 工 作, 协 调 解 决 重 大 问 题 同 时, 登 记 管 理 体 制 调 整 后, 登 记 管 理 机 关 的 任 务 和 责 任 明 显 加 重, 无 论 是 机 构 层 级 还 是 人 员 编 制, 现 行 的 都 难 以 适 应 新 的 任 务 要 求 应 加 强 社 会 组 织 登 记 管 理 机 关 机 构 建 设, 强 化 登 记 管 理 机 关 权 威 性, 增 强 社 会 组 织 执 法 和 涉 外 社 会 组 织 监 管 力 量, 建 立 国 家 级 的 相 对 独 立 统 一 协 调 力 量 匹 配 的 社 会 组 织 登 记 管 理 机 关 参 考 文 献 : [1]( 美 ) 彼 得 F 德 鲁 克. 社 会 的 管 理 [M]. 徐 大 建 译. 上 海 : 上 海 财 经 大 学 出 版 社,2003. [2]( 美 ) 唐 斯. 民 主 的 经 济 理 论 [M]. 姚 洋 等 译. 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2005. [3]( 美 ) 缪 勒. 公 共 选 择 [M]. 上 海 : 三 联 书 店,1993. [4]( 美 ) 怀 特. 公 民 社 会 民 主 化 和 发 展 [C]// 何 增 科. 公 民 社 会 与 第 三 部 门. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2000. [5] 中 华 人 民 共 和 国 民 政 部. 民 政 事 业 统 计 季 报 (2011 年 1 季 度 )[R/OL].[ ].htp://fles2.mcaġov.cn/cws/201104/ htm. [6] 中 华 人 民 共 和 国 民 政 部.2011 社 会 服 务 发 展 统 计 提 要 [G] [7] 赵 黎 明, 贺 福 安. 非 政 府 组 织 在 我 国 社 会 保 障 建 设 中 的 作 用 [J]. 求 索,2010,(3). [8]( 美 ) 阿 尔 蒙 德. 公 民 文 化 [M]. 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社,1989. [9] 李 立 国. 在 全 国 社 会 组 织 创 先 争 优 活 动 汇 报 交 流 会 上 的 讲 话 ( )[R/OL].htp:// Bultetn.do? d=47478&dctond=2351. [10] 廖 明. 我 国 社 会 团 体 发 展 与 管 理 二 十 年 [EB/OL].htp:// d= 35778&dctond=5301. [11]( 美 )W E 哈 拉 尔. 新 资 本 主 义 [M]. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社,1999. [12]2010 年 社 会 组 织 十 件 大 事 揭 晓 [N]. 公 益 时 报, [13] 刘 振 国. 中 国 社 会 组 织 的 治 理 创 新 基 于 地 方 政 府 实 践 的 分 析 [J]. 经 济 社 会 体 制 比 较,2010,(3). [14] 广 东 省 财 政 厅. 关 于 开 展 政 府 购 买 社 会 组 织 服 务 试 点 工 作 的 意 见 [S]. 粤 财 行 号 [15] 贾 西 津. 第 三 次 改 革 [M]. 北 京 : 清 华 大 学 出 版 社,2003. [ 责 任 编 辑 : 凌 兴 珍 ] 58