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1 联 合 国 系 统 合 同 管 理 和 行 政 撰 写 人 乔 治 A 巴 西 奥 塔 斯 联 合 检 查 组 2014 年, 日 内 瓦 联 合 国

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3 Chinese Original: English 联 合 国 系 统 合 同 管 理 和 行 政 撰 写 人 乔 治 A 巴 西 奥 塔 斯 联 合 检 查 组 联 合 国 2014 年, 日 内 瓦

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5 内 容 提 要 联 合 国 系 统 合 同 管 理 和 行 政 JIU/REP/2014/9 联 合 国 系 统 各 组 织 为 履 行 自 己 的 使 命 并 完 成 其 方 案 计 划, 在 2013 年 拨 付 的 货 物 和 服 务 合 同 款 超 过 160 亿 美 元 如 此 大 量 的 资 源 说 明 各 组 织 在 与 承 包 商 交 易 过 程 中 所 面 临 的 风 险 之 大 成 员 国 和 捐 助 方 期 盼 这 些 组 织 建 立 起 治 理 结 构, 制 定 问 责 措 施, 确 保 合 同 切 实 有 效 的 管 理, 最 大 限 度 减 少 欺 诈 腐 败 和 管 理 不 善 的 风 险 为 此, 各 组 织 着 手 开 展 了 采 购 程 序 现 代 化 和 简 化 改 革 目 前 已 在 许 多 方 面 取 得 了 进 展 : 采 购 职 能 得 到 加 强, 采 购 平 台 和 网 络 已 建 立 起 来, 联 合 国 系 统 各 组 织 的 采 购 政 策 和 做 法 继 续 在 相 互 协 调 但 是, 这 些 改 革 主 要 还 集 中 在 采 购 过 程 中 的 合 同 授 标 前 的 活 动 上, 对 授 标 后 ( 即 合 同 签 订 后 ) 如 何 有 效 管 理 合 同 的 方 法 问 题 注 意 得 较 少 而 事 实 上 授 标 后 合 同 管 理 恰 恰 是 采 购 周 期 中 风 险 最 大 的 一 个 方 面 无 论 合 同 对 象 的 确 定 和 批 出 做 得 如 何 妥 贴, 授 标 后 的 活 动 才 是 合 同 目 标 如 何 有 效 实 现 以 及 在 履 约 的 绩 效 按 时 质 量 和 成 本 方 面 遵 约 程 度 的 决 定 因 素 联 合 检 查 组 ( 联 检 组 ) 开 展 本 次 审 查 的 目 的 是 分 析 联 合 国 系 统 各 组 织 货 物 与 服 务 合 同 授 标 后 如 何 管 理 的 情 况, 争 取 总 结 出 良 好 的 做 法 和 吸 取 的 教 训, 探 索 需 要 进 一 步 完 善 的 领 域, 加 强 全 系 统 的 协 调 一 致 用 于 本 审 查 时, 合 同 管 理 指 合 同 授 予 后 发 生 的 活 动, 包 括 合 同 行 政 方 面 的 有 关 活 动 联 合 国 系 统 各 组 织 签 订 的 货 物 与 服 务 合 同 有 各 种 各 样, 在 价 值 合 同 期 和 复 杂 性 方 面 会 有 显 著 的 不 同 因 而, 合 同 管 理 的 性 质 和 范 围 将 取 决 于 每 个 合 同 的 规 模 性 质 复 杂 性 和 风 险 本 审 查 报 告 不 述 及 合 同 授 予 后 管 理 做 法 的 全 部 内 容 和 问 题, 而 主 要 集 中 在 某 些 领 域 共 同 面 临 的 挑 战 上, 例 如 : 合 同 管 理 人 力 资 源 和 能 力 建 设 的 治 理 绩 效 监 测 合 同 变 更 的 管 理 自 动 化 支 持 系 统 以 及 各 组 织 之 间 的 调 谐 / 合 作 审 查 报 告 发 现 若 干 方 面 的 合 同 管 理 做 法 有 缺 陷, 这 支 持 了 联 合 国 系 统 各 组 织 内 部 和 外 部 审 计 做 出 的 类 似 调 查 结 论 整 个 联 合 国 系 统 的 合 同 管 理 缺 点 彼 此 相 似, 采 购 的 规 模 和 数 量 又 大, 说 明 所 有 的 利 益 攸 关 方 必 须 一 致 努 力 应 对 这 一 系 统 性 的 挑 战 除 非 政 策 和 程 序 进 一 步 完 善, 并 采 取 具 体 行 动 强 化 授 标 后 合 同 管 理 的 做 法, 否 则 本 报 告 确 定 的 种 种 缺 点 还 会 继 续 出 现 GE iii

6 主 要 意 见 和 调 查 结 论 合 同 管 理 政 策 和 程 序 规 定 不 清, 不 敷 需 求 联 合 国 系 统 上 下 管 理 层 和 工 作 人 员 都 确 认 缺 乏 专 门 针 对 合 同 管 理 的 详 细 政 策 和 程 序, 必 须 加 强 指 导 授 标 后 的 合 同 管 理 工 作 但 是, 即 使 在 少 数 确 实 有 指 导 的 情 况 下, 也 还 是 不 具 备 保 障 始 终 如 一 遵 循 有 关 政 策 和 程 序 的 机 制 ( 建 议 1 和 2) 合 同 管 理 的 结 构 作 用 和 责 任 须 加 以 明 确 规 定 大 多 数 组 织 的 合 同 由 采 购 干 事 签 署, 但 是 随 后 的 合 同 管 理 工 作 却 交 由 申 购 人 项 目 管 理 人 及 其 他 方 面 负 责, 而 采 购 干 事 或 其 他 合 同 管 理 专 家 的 参 与 十 分 有 限 大 多 数 情 况 下, 授 标 后 合 同 管 理 相 关 的 作 用 和 责 任 规 定 不 清 或 授 权 不 当 但 是, 向 授 标 后 管 理 合 同 的 人 员 明 确 授 予 权 力 和 责 任 对 合 同 管 理 体 系 妥 善 运 作 十 分 关 键, 尤 其 是 在 授 权 进 行 采 购 之 后 更 是 如 此 如 果 没 有 规 定 这 种 授 权, 有 证 据 显 示 出 现 了 问 责 不 力 和 缺 位 的 现 象 ( 建 议 3) 专 门 负 责 合 同 管 理 的 股 / 科 配 备 精 通 合 同 管 理 的 专 业 人 员 作 用 提 高, 公 私 两 部 门 都 认 为 是 最 佳 做 法 采 购 量 大 或 者 合 同 性 质 复 杂, 证 明 实 现 合 同 管 理 职 业 化 以 及 建 立 合 同 管 理 科 室 有 其 必 要, 这 两 方 面 需 要 联 合 国 系 统 高 级 管 理 层 和 合 同 管 理 实 际 工 作 人 员 予 以 关 注 ( 建 议 4) 培 训 和 能 力 建 设 方 面 的 挑 战 审 查 报 告 发 现, 联 合 国 系 统 多 数 组 织 合 同 授 予 后 有 可 能 缺 乏 足 够 的 具 有 管 理 合 同 合 适 才 能 的 工 作 人 员 因 此, 许 多 组 织 面 临 的 挑 战 是 今 天 或 是 未 来 是 否 有 足 够 的 力 量 和 技 巧 管 理 方 案 工 作 量 日 大 的 合 同 现 有 的 培 训 课 程 深 度 不 够, 不 足 以 涵 盖 采 购 程 序 的 全 过 程, 因 为 培 训 主 要 着 重 的 是 采 购 过 程 的 前 端 ( 先 期 征 集 筛 选 和 合 同 授 标 ) 多 数 组 织 忽 视 了 授 标 后 如 何 管 理 合 同 问 题 的 培 训 ( 建 议 5 和 6) 合 同 管 理 层 风 险 管 理 缺 位 在 多 数 经 审 查 的 组 织 中, 涉 及 采 购 的 风 险 管 理 计 划 如 果 存 在 也 只 是 针 对 授 标 前 采 购 阶 段 的 风 险, 一 般 都 关 系 到 承 包 商 筛 选 所 涉 的 问 题 没 有 发 现 任 何 授 标 后 阶 段 开 始 时 进 行 系 统 性 风 险 评 估 的 实 例, 这 种 评 估 除 了 查 明 风 险 之 外, 还 会 有 助 于 确 定 需 要 开 展 何 种 合 同 管 理 活 动, 合 同 管 理 工 作 应 如 何 配 备 人 员, 是 否 需 要 以 及 需 要 哪 种 专 门 技 能 ( 建 议 7) iv GE

7 合 同 履 行 情 况 的 监 测 工 作 需 要 改 进 授 标 后 定 期 监 测 合 同 履 行 情 况 十 分 关 键, 有 助 于 确 保 货 物 和 服 务 的 按 时 按 预 算 提 供, 达 到 质 量 的 标 准, 尤 其 是 在 组 织 风 险 最 大 最 为 复 杂 的 合 同 更 需 定 期 监 测 缺 乏 持 续 不 断 的 专 家 监 测, 就 有 承 包 商 履 约 表 现 差 提 供 的 服 务 不 如 预 期 或 者 所 付 款 项 超 过 所 提 供 的 服 务 的 价 值 的 危 险 几 个 组 织 虽 然 大 力 加 强 合 同 监 测, 发 布 经 过 改 进 的 指 导 和 监 测 程 序, 但 是 本 次 审 查 以 及 外 地 办 事 处 提 供 的 证 据 表 明 这 方 面 仍 然 存 在 不 足 之 处 承 包 商 履 约 情 况 报 告 不 系 统 进 行 承 包 商 履 约 情 况 评 估 是 采 购 过 程 中 一 个 重 要 的 环 节, 反 映 了 承 包 商 展 现 其 能 否 达 到 某 一 合 同 成 本 进 度 和 性 能 的 预 期 目 标 的 程 度 此 外 也 反 映 了 承 包 商 的 诚 信 和 业 务 操 守, 终 端 用 户 的 满 意 度 等 相 关 信 息 对 承 包 商 的 评 估 没 有 系 统 进 行, 例 外 情 况 不 多, 而 且 在 许 多 情 况 下, 为 负 责 进 行 这 种 评 估 的 人 员 提 供 指 导 的 机 制 也 不 明 确 此 外, 多 数 组 织 没 有 承 包 商 绩 效 评 估 记 录 存 档 的 中 央 系 统 ( 建 议 8) 需 建 立 一 个 协 调 的 供 应 商 制 裁 框 架 目 前, 联 合 国 系 统 各 组 织 正 在 努 力 建 立 相 互 类 似 的 供 应 商 审 查 框 架, 从 而 能 够 记 录 并 共 享 承 包 商 的 表 现 情 况 目 的 是 制 定 一 个 集 中 的 不 合 格 供 应 商 名 单, 其 中 载 有 具 体 机 构 作 出 的 供 应 商 不 合 格 或 制 裁 决 定, 名 单 收 入 内 容 是 通 过 一 个 按 规 则 处 理 的 通 用 程 序 确 定 的 这 样 一 种 制 度 有 助 于 各 组 织 筛 选 承 包 商 时 作 出 知 情 的 决 定, 尽 量 减 少 在 一 个 组 织 绩 效 不 良 或 存 欺 诈 的 承 包 商 在 另 一 个 组 织 又 拿 到 合 同 的 可 能 性 合 同 修 改 在 执 行 一 项 合 同 的 过 程 中 所 作 的 修 改 随 着 时 间 和 情 况 的 变 化 作 出 修 改 是 不 可 避 免 而 且 时 有 发 生 的 修 改 可 能 涉 及 合 同 期 具 体 规 格 提 供 的 货 物 / 服 务 或 行 政 性 修 改 为 何 发 生 修 改 以 及 如 何 加 以 管 理 的 问 题 是 有 效 执 行 合 同 的 重 要 环 节 没 有 一 个 组 织 能 够 轻 易 汇 总 介 绍 现 行 合 同 或 过 去 合 同 修 改 的 原 因 和 结 果 等 情 况 有 些 修 改 反 映 了 成 本 超 支 工 程 延 误 和 不 合 理 延 长 时 间 以 及 接 受 了 低 劣 的 产 品 和 服 务 等 问 题, 这 表 明 在 合 同 管 理 期 间 出 现 了 种 种 缺 陷 由 于 受 审 查 组 织 缺 少 文 献 记 载, 因 而 无 法 对 这 种 缺 陷 的 影 响 进 行 量 化 和 定 性 涉 及 系 统 性 缺 陷 的 修 改 情 况 缺 少 资 料, 无 法 采 取 补 救 行 动, 因 而 会 有 碍 经 济 有 效 地 落 实 方 案 ( 建 议 9) GE v

8 合 同 补 救 办 法 未 必 实 行 如 果 合 同 没 有 按 照 规 定 的 条 件 执 行 或 者 合 同 遭 到 违 反, 补 救 办 法 对 一 个 组 织 只 有 保 护 作 用 虽 然 这 是 标 准 合 同 的 构 成 条 款, 但 是, 本 次 审 查 发 现, 补 救 办 法 实 际 上 往 往 得 不 到 施 行, 尤 其 是 实 体 违 约 金 和 / 或 履 约 保 证 金 时 得 不 到 施 行 由 于 缺 乏 纪 律 规 定 或 专 门 知 识, 不 去 收 集 必 要 证 据 以 便 援 引 违 约 金 条 款 或 提 出 履 约 保 证 金 索 赔, 联 合 国 系 统 多 数 组 织 对 承 包 商 似 乎 颇 为 宽 容, 致 使 这 些 组 织 及 其 方 案 却 受 到 经 济 损 失 ( 建 议 10) 保 障 体 系 和 控 制 诸 如 审 计 调 查 和 评 估 功 能 等 内 部 监 察 机 制 以 及 外 部 监 察 机 制 对 合 同 管 理 工 作 的 效 率 和 效 益 具 有 保 证 和 检 查 作 用 但 是, 运 用 保 障 和 控 制 机 制 诸 如 内 部 定 期 审 查 和 绩 效 衡 量 办 法 等 监 测 全 组 织 采 购 活 动 的 组 织 为 数 不 多 虽 然 有 些 总 部 采 购 办 公 室 制 定 了 绩 效 衡 量 办 法, 帮 助 评 估 全 组 织 采 购 工 作 的 有 效 性, 但 是, 这 种 种 努 力 如 果 也 注 重 合 同 授 标 后 的 问 题 则 会 更 有 成 效 信 息 系 统 对 合 同 管 理 活 动 支 持 不 力 机 构 资 源 规 划 系 统 虽 然 为 采 购 相 关 流 程 提 供 一 般 功 能, 但 是 很 少 有 处 理 授 标 后 合 同 管 理 的 功 能, 诸 如 履 约 情 况 监 测 各 种 警 示 功 能 有 关 支 出 或 者 每 个 采 购 干 事 或 每 个 承 包 商 的 支 出 的 实 时 信 息 例 如, 不 大 可 能 知 道 任 何 一 刻 的 累 计 超 支 额 或 一 个 组 织 面 临 的 承 包 所 涉 的 债 务 总 额, 也 未 必 一 定 能 够 报 出 一 个 承 包 商 从 组 织 的 各 个 部 门 获 签 的 合 同 总 值 多 少 缺 乏 这 种 信 息 会 阻 碍 知 情 的 决 策, 妨 碍 合 同 的 切 实 有 效 高 效 的 管 理 ( 建 议 11) 联 合 国 系 统 采 购 工 作 的 协 调 与 合 作 行 政 首 长 协 调 委 员 会 高 级 管 理 委 员 会 采 购 网 在 联 合 国 系 统 一 系 列 协 调 活 动 问 题 上 取 得 了 长 足 的 进 展 但 是, 对 授 标 后 合 同 管 理 缺 乏 关 注 是 一 个 令 人 关 切 的 问 题, 因 为 该 采 购 网 的 一 些 成 员 将 这 个 问 题 视 为 二 等 问 题 授 标 后 合 同 管 理 是 采 购 周 期 的 全 过 程 中 的 一 个 高 风 险 领 域, 可 以 利 用 各 机 构 间 协 调 适 用 政 策 程 序 和 准 则 方 面 的 合 作 而 受 益 ( 建 议 12) vi GE

9 建 议 建 议 1 联 合 国 系 统 各 组 织 的 立 法 机 关 应 该 指 导 本 组 织 的 行 政 首 长 更 新 并 在 必 要 时 制 定 特 定 的 政 策 程 序 指 南 和 后 续 体 系, 确 保 授 标 后 合 同 活 动 切 实 有 效 高 效 的 管 理 建 议 2 联 合 国 系 统 各 组 织 的 行 政 首 长 应 该 在 其 年 度 内 部 控 制 说 明 中 列 入 掌 握 采 购 和 合 同 管 理 权 的 人 员 的 证 书, 证 明 合 同 的 执 行 完 全 符 合 本 组 织 的 政 策 程 序 和 规 则 建 议 3 联 合 国 系 统 各 组 织 的 立 法 机 关 应 该 指 示 本 组 织 的 行 政 首 长 建 立 一 种 制 度, 按 其 规 定 以 书 面 通 知 指 定 管 理 授 标 后 合 同 的 人 员 管 理 合 同 时 所 负 的 接 受 问 责 及 其 他 各 种 责 任, 并 具 备 管 理 合 同 所 需 的 资 质 建 议 4 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 重 新 评 估 授 标 后 合 同 管 理 按 现 有 和 预 计 合 同 量 价 值 复 杂 性 和 类 别 计 算 所 需 的 财 务 和 人 力 资 源, 确 定 保 证 钱 尽 其 用 和 组 织 目 标 的 实 现 所 需 的 最 佳 ( 例 如 集 中 或 分 散 的 ) 支 持 架 构 建 议 5 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 制 定 本 组 织 特 定 的 合 同 管 理 培 训 方 案, 其 中 包 括 所 有 负 责 管 理 具 有 一 定 规 模 价 值 和 复 杂 性 的 合 同 的 人 员 的 必 修 课 程 建 议 6 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 合 同 管 理 人 员 的 主 管 在 这 些 人 员 的 年 度 绩 效 评 估 中 列 入 合 同 管 理 标 准 建 议 7 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 具 有 某 种 价 值 和 复 杂 性 的 合 同 具 备 风 险 管 理 计 划, 涵 盖 授 标 后 的 合 同 活 动 这 种 计 划 应 该 包 括 风 险 缓 解 措 施, 还 包 括 为 执 行 这 种 措 施 的 那 些 人 员 明 确 规 定 责 任 建 议 8 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 本 组 织 具 备 一 种 承 包 商 达 到 合 同 要 求 方 面 的 情 况 的 记 录 和 报 告 制 度, 分 配 承 包 商 履 约 情 况 报 告 完 整 性 确 保 责 任 和 管 理 责 任 GE vii

10 建 议 9 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 在 本 组 织 开 展 研 究, 分 析 超 过 一 定 阈 值 后 修 改 合 同 的 原 因, 查 明 造 成 成 本 提 高 和 延 误 的 系 统 性 缺 陷 最 后 应 该 采 取 补 救 行 动, 弥 补 这 种 缺 陷 建 议 10 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 合 同 的 标 准 条 款 中 含 有 可 适 用 的 水 平 适 当 的 违 约 金 和 其 他 补 救 措 施 的 规 定, 并 明 智 地 加 以 执 行, 以 保 护 本 组 织 的 权 益 建 议 11 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 根 据 成 本 / 效 益 分 析, 并 参 照 对 合 同 管 理 功 能 的 需 求 程 度, 加 强 诸 如 企 业 级 资 源 规 划 系 统 等 现 有 信 息 技 术 系 统 的 能 力, 或 者 考 虑 采 用 其 他 专 门 的 合 同 管 理 系 统, 以 支 持 授 标 后 合 同 活 动 的 管 理 建 议 12 联 合 国 秘 书 长 以 行 政 首 长 协 调 委 员 会 主 席 的 身 份 应 该 确 保 授 标 后 合 同 管 理 问 题 列 为 高 级 别 管 理 委 员 会 采 购 网 的 一 个 议 程 项 目, 并 在 联 合 国 系 统 内 采 购 工 作 专 业 化 和 协 调 化 的 日 常 工 作 中 加 以 处 理 viii GE

11 目 录 内 容 提 要... 缩 略 语... 段 次 页 次 iii xi 一. 导 言 A. 目 的 和 范 围 B. 方 法 C. 背 景 二. 治 理 和 有 利 环 境 A. 合 同 管 理 政 策 和 程 序 规 定 不 清, 不 敷 需 求 B. 合 同 管 理 的 结 构 作 用 和 职 责 未 作 明 确 规 定 三. 合 同 委 员 会 在 合 同 管 理 活 动 中 的 作 用 四. 人 力 资 源 和 能 力 建 设 五. 风 险 管 理 A. 合 同 管 理 层 风 险 管 理 缺 位 六. 合 同 履 行 情 况 的 监 测 评 估 和 报 告 A. 合 同 履 行 情 况 的 监 测 工 作 需 要 改 进 B. 承 包 商 履 约 情 况 评 估 不 系 统 C. 供 应 商 制 裁 框 架 D. 向 高 级 管 理 层 报 告 七. 合 同 变 更 的 管 控 八. 合 同 的 补 救 措 施 A. 合 同 补 救 措 施 未 必 得 到 执 行 九. 保 障 体 系 和 控 制 十. 信 息 系 统 A. 信 息 技 术 系 统 对 合 同 管 理 活 动 支 持 不 力 十 一. 联 合 国 系 统 合 同 管 理 的 协 调 与 合 作 GE (C) ix

12 附 件 一. 第 一 部 分 : 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 ( 合 管 评 估 模 型 ) 第 二 部 分 : 合 管 评 估 模 型 调 查 第 三 部 分 : 合 管 评 估 模 型 调 查 答 复 选 录 二. 联 合 国 系 统 各 组 织 述 及 合 同 管 理 的 采 购 手 册 和 相 关 文 件 摘 录 三. 合 同 管 理 责 任 转 移 表 示 例 四. 联 合 国 系 统 各 组 织 的 采 购 培 训 方 案 五. 有 待 就 建 议 采 取 的 行 动 一 览 表 x GE

13 缩 略 语 BOA 审 计 委 联 合 国 审 计 委 员 会 CATS 合 管 跟 踪 系 统 合 同 管 理 和 跟 踪 系 统 ( 开 发 署 ) CCPM 合 同 遵 履 股 / 科 合 同 遵 守 和 履 约 情 况 管 理 股 / 科 ( 外 勤 部 ) CEB 协 调 会 联 合 国 系 统 行 政 首 长 协 调 委 员 会 CIPS 采 供 学 会 英 国 皇 家 采 购 与 供 应 学 会 CM-PAM 合 管 评 估 模 型 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 DFS 外 勤 部 外 勤 支 助 部 ( 联 合 国 秘 书 处 ) DPKO 维 和 部 维 持 和 平 行 动 部 ERP 企 资 规 划 企 业 级 资 源 规 划 FAO 粮 农 组 织 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 FRR 财 务 条 例 财 务 细 则 和 条 例 HCCs 总 合 委 总 部 合 同 委 员 会 HLCM PN 高 管 委 采 购 网 高 级 别 管 理 委 员 会 采 购 网 ( 行 政 首 长 理 事 会 ) IAEA 原 子 能 机 构 国 际 原 子 能 机 构 IAPWG 跨 机 构 采 购 组 跨 机 构 采 购 工 作 组 ICAO 民 航 组 织 国 际 民 用 航 空 组 织 IFAD 农 发 基 金 国 际 农 业 发 展 基 金 ILO 劳 工 组 织 国 际 劳 工 组 织 IMF 货 币 基 金 国 际 货 币 基 金 IMO 海 事 组 织 国 际 海 事 组 织 IT 信 技 信 息 技 术 ITC 国 贸 中 心 国 际 贸 易 中 心 ITU 国 际 电 联 国 际 电 信 联 盟 JIU 联 检 组 联 合 检 查 组 KPI 履 约 指 标 关 键 履 约 情 况 指 标 OHCHR 人 权 高 专 办 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 OIOS 监 督 厅 内 部 监 督 事 务 厅 ( 联 合 国 秘 书 处 ) PAHO 泛 美 卫 生 泛 美 卫 生 组 织 RCCs 区 合 委 区 域 办 事 处 合 同 委 员 会 UNAIDS 艾 滋 病 规 划 署 联 合 国 艾 滋 病 毒 / 艾 滋 病 联 合 规 划 署 UNCTAD 贸 发 会 议 联 合 国 贸 易 和 发 展 会 议 UNDP 开 发 署 联 合 国 开 发 计 划 署 UNECA 非 经 委 联 合 国 非 洲 经 济 委 员 会 UNEP 环 境 署 联 合 国 环 境 规 划 署 GE xi

14 UNESCO 教 科 文 组 织 联 合 国 教 育 科 学 及 文 化 组 织 UNFP 人 口 基 金 联 合 国 人 口 基 金 UNGM 全 球 采 购 网 联 合 国 全 球 采 购 网 UNGSC 全 球 服 务 中 心 联 合 国 全 球 服 务 中 心 UN-Habitat 人 居 署 联 合 国 人 类 住 区 规 划 署 UNHCR 难 民 署 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处 UNICEF 儿 基 会 联 合 国 儿 童 基 金 会 UNIDO 工 发 组 织 联 合 国 工 业 发 展 组 织 UNODC 毒 罪 办 联 合 国 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 事 处 UNOG 日 内 瓦 联 办 联 合 国 驻 日 内 瓦 办 事 处 UNON 内 罗 毕 联 办 联 合 国 驻 内 罗 毕 办 事 处 UNOPS 项 目 厅 联 合 国 项 目 事 务 厅 UNPD 采 购 司 联 合 国 采 购 司 ( 联 合 国 秘 书 处 ) UNRWA 近 东 救 济 工 程 处 联 合 国 近 东 巴 勒 斯 坦 难 民 救 济 和 工 程 处 UNWTO 世 旅 组 织 联 合 国 世 界 旅 游 组 织 UPU 万 国 邮 联 万 国 邮 政 联 盟 WFP 粮 食 署 世 界 粮 食 计 划 署 WHO 世 卫 组 织 世 界 卫 生 组 织 WIPO 知 识 产 权 组 织 世 界 知 识 产 权 组 织 WMO 气 象 组 织 世 界 气 象 组 织 xii GE

15 一. 导 言 1. 近 年 来, 各 立 法 和 咨 询 机 构, 包 括 大 会 及 行 政 和 预 算 问 题 咨 询 委 员 会 都 强 调, 需 要 建 立 更 加 健 全 的 采 购 机 制, 以 确 保 在 实 施 联 合 国 系 统 出 资 的 方 案 和 活 动 时 做 到 物 有 所 值 监 督 机 构, 例 如 各 组 织 的 内 部 和 外 部 审 计 办 公 室 对 合 同 管 理 和 行 政 方 面 的 问 责 问 题 表 示 关 切, 并 对 合 同 高 效 有 效 的 执 行 缺 乏 保 障 表 示 担 忧 2. 因 此, 各 组 织 近 年 来 推 出 了 采 购 活 动 现 代 化 和 精 简 化 改 革 改 革 大 多 侧 重 为 采 购 货 物 和 服 务 制 定 合 适 的 采 购 计 划, 在 合 理 的 价 位 上 选 择 最 优 秀 的 承 包 商, 但 是 基 本 都 忽 略 了 合 同 管 理 和 行 政 问 题 3. 合 同 管 理 与 合 同 行 政 这 两 个 术 语 通 常 作 为 同 义 词 使 用 用 于 本 审 查 时, 合 同 管 理 涉 及 货 物 和 服 务 合 同 授 与 后 发 生 的 活 动, 包 括 合 同 行 政 方 面 的 活 动 因 此, 用 于 本 审 查 时, 合 同 管 理 指 确 保 具 有 法 律 约 束 力 的 协 议 ( 合 同 ) 各 方 均 尽 量 高 效 有 效 完 成 各 自 义 务 提 供 所 需 的 业 务 和 运 营 产 出 并 做 到 物 有 所 值 的 过 程 1 4. 合 同 管 理 包 含 采 购 周 期 的 授 标 后 阶 段, 而 申 购 和 采 购 活 动 构 成 授 标 前 阶 段 ( 见 图 1) 合 同 管 理 包 括 诸 如 合 同 监 测 和 报 告 变 更 管 控 争 端 解 决 财 务 管 理 和 合 同 完 成 等 活 动 图 1 采 购 周 期 授 标 前 授 标 后 申 购 规 划 和 先 期 征 集 采 购 招 标 和 合 同 授 与 合 同 授 标 后 管 理 和 行 政 5. 虽 然 授 标 前 的 合 同 活 动 不 是 本 审 查 的 重 点, 但 是 审 查 也 考 虑 到 授 标 后 阶 段 的 某 些 因 素 与 合 同 授 与 前 的 行 动 和 决 定 密 切 相 关 合 同 有 效 管 理 的 前 提 是 合 同 文 件 内 容 明 确 系 统 周 密, 对 合 同 进 行 了 适 当 宣 传, 在 授 与 合 同 前 认 真 评 估 了 承 包 商 的 标 书 / 提 案 1 联 合 国 采 购 人 员 指 南,2006 年 11 月, 第 三 章, 第 3-90 页 GE

16 A. 目 的 和 范 围 6. 本 审 查 涵 盖 联 合 国 秘 书 处 2 子 能 机 构, 包 括 总 部 和 外 地 的 活 动 基 金 和 计 划 ( 规 划 ) 署 专 门 机 构 以 及 联 合 国 原 7. 审 查 目 的 是 分 析 联 合 国 系 统 各 组 织 在 合 同 授 与 后 管 理 货 物 和 服 务 合 同 的 方 法 和 惯 例, 以 期 总 结 良 好 做 法 和 / 或 经 验 教 训, 探 索 需 要 进 一 步 完 善 的 领 域, 加 强 全 系 统 的 协 调 一 致 8. 联 合 国 系 统 各 组 织 签 订 的 各 类 合 同 在 价 值 合 同 期 和 复 杂 性 方 面 有 很 大 差 异 因 此, 合 同 管 理 的 性 质 和 范 围 将 取 决 于 每 个 合 同 的 规 模 性 质 复 杂 性 和 风 险 因 资 源 有 限, 本 报 告 未 述 及 合 同 管 理 惯 例 的 全 部 内 容 和 问 题, 而 是 集 中 在 某 些 领 域 的 共 同 挑 战 上, 例 如 : 合 同 管 理 的 治 理 问 题 人 力 资 源 和 能 力 建 设 履 约 情 况 监 测 合 同 变 更 自 动 化 支 持 系 统 以 及 各 组 织 之 间 的 协 调 / 合 作 9. 本 审 查 不 涉 及 与 特 殊 类 型 的 合 同, 例 如 开 发 信 息 技 术 系 统 的 大 型 合 同 有 关 的 具 体 问 题, 这 类 合 同 涉 及 的 是 重 大 阶 段 性 的 开 发, 而 不 是 持 续 的 服 务, 本 审 查 也 不 涉 及 建 筑 类 合 同, 这 类 合 同 与 主 要 的 服 务 合 同 有 本 质 区 别 建 筑 类 合 同 需 要 专 业 知 识 以 及 由 工 程 师 组 成 的 建 筑 管 理 团 队, 联 合 国 内 部 的 工 作 人 员 通 常 没 有 这 方 面 的 专 长 3 同 样, 管 理 长 期 协 议 赠 款 或 与 实 施 伙 伴 的 协 议 涉 及 非 常 规 合 同 签 订 法, 联 检 组 之 前 的 报 告 探 讨 了 管 理 这 类 合 同 的 一 些 方 面 4 此 外, 本 审 查 也 不 涉 及 价 值 较 低 的 采 购 / 短 期 采 购 定 单 以 及 通 过 顾 问 合 同 雇 佣 的 个 体 承 包 商 提 供 的 服 务 应 当 指 出, 联 检 组 关 于 采 购 问 题 的 其 他 报 告 指 出 了 合 同 管 理 方 面 的 不 足 ; 但 是 这 些 报 告 都 不 是 以 合 同 管 理 为 重 点, 因 此 没 有 深 入 讨 论 该 问 题 本 报 告 作 为 上 述 报 告 的 补 充, 专 门 探 讨 了 授 标 后 的 合 同 管 理 问 题 11. 并 非 所 有 组 织 都 需 要 顶 尖 的 合 同 管 理 程 序 和 方 法 才 能 妥 善 管 理 合 同 例 如, 合 同 ( 比 较 复 杂 ) 而 数 量 较 少 的 组 织 可 能 不 需 要 全 自 动 化 系 统 管 理 其 合 同 而 管 理 复 杂 价 值 高 或 数 量 大 的 合 同 的 程 序 和 能 力 显 然 有 别 于 管 理 小 合 同 的 程 序 和 能 力, 它 需 要 先 进 的 方 法 和 技 术 本 报 告 力 求 探 讨 在 不 同 层 次 上 对 所 有 类 别 都 适 合 的 合 同 管 理 活 动 因 此, 并 非 每 条 建 议 都 同 等 地 适 用 于 参 加 本 审 查 的 所 有 组 织 2 在 联 合 国 秘 书 处 内, 本 审 查 涵 盖 外 勤 支 助 部 ( 外 勤 部 ) 和 管 理 事 务 部 ( 管 理 部 ) 采 购 司 3 联 合 国 系 统 各 个 组 织 的 基 建 / 翻 修 / 新 建 项 目 (JIU/REP/2014/3) 4 联 合 国 系 统 内 长 期 采 购 协 议 审 查 (JIU/REP/2013/1); 联 合 国 系 统 各 组 织 的 实 施 伙 伴 管 理 审 查 (JIU/REP/2013/4) 5 联 合 国 系 统 内 的 采 购 做 法 (JIU/REP/2004/9); 联 合 国 系 统 各 组 织 的 公 司 咨 询 ((JIU/ NOTE/2008/4); 联 合 国 系 统 采 购 改 革 (JIU/NOTE/2011/1) 2 GE

17 B. 方 法 12. 编 写 本 报 告 采 用 了 以 下 方 法 :(1) 详 细 的 问 卷 调 查,(2) 全 系 统 的 访 谈, (3) 基 于 下 文 所 述 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 ( 合 管 评 估 模 型 ) 开 展 的 有 针 对 性 的 调 查 向 所 有 (28 个 ) 参 加 审 查 的 组 织 发 送 了 调 查 问 卷, 收 到 24 个 组 织 的 答 复 6 根 据 答 复, 与 部 分 组 织 总 部 的 官 员 进 行 面 谈, 横 向 对 比 了 解 各 基 金 计 划 ( 规 划 署 ) 和 专 门 机 构 的 情 况, 7 侧 重 联 合 国 系 统 内 采 购 量 大 的 组 织 8 还 广 泛 地 访 问 了 各 9 组 织 驻 内 罗 毕 的 外 地 办 事 处 的 工 作 人 员 数 据 收 集 阶 段 还 收 到 了 国 际 货 币 基 金 ( 货 币 基 金 ) 和 世 界 银 行 提 供 的 信 息 13. 检 查 专 员 对 所 有 参 与 编 写 本 报 告 的 人 员, 尤 其 是 参 加 访 谈 并 踊 跃 分 享 其 知 识 和 专 长 的 人 员 表 示 感 谢 特 别 感 谢 人 口 基 金 工 发 组 织 知 识 产 权 组 织 劳 工 组 织 和 联 合 国 秘 书 处 ( 监 督 厅 ) 为 联 检 组 建 立 合 管 评 估 模 型 所 作 的 宝 贵 贡 献 14. 本 审 查 还 考 虑 到 了 联 合 国 系 统 各 组 织 的 内 部 和 外 部 审 计 办 公 室 关 于 采 购 的 审 计 结 果 它 们 近 年 来 在 采 购 和 合 同 管 理 方 面 的 审 计 工 作 对 揭 示 这 些 组 织 合 同 管 理 工 作 面 临 的 大 量 挑 战 很 有 帮 助 检 查 专 员 认 为 审 计 报 告 中 的 信 息 十 分 宝 贵, 感 谢 审 计 办 公 室 在 审 查 过 程 中 给 予 的 配 合 和 帮 助 15. 随 后 开 展 了 内 部 同 行 审 评, 征 求 联 检 组 所 有 检 查 专 员 的 意 见 还 向 联 合 国 各 组 织 及 其 他 利 益 攸 关 方 分 发 了 报 告 草 稿, 以 便 其 纠 正 任 何 事 实 偏 差, 并 就 调 查 结 果 结 论 和 建 议 发 表 意 见 16. 附 件 五 载 有 一 份 表 格, 标 明 报 告 送 交 被 审 查 组 织 的 理 事 机 构 和 行 政 首 长 是 需 要 采 取 行 动 还 是 仅 供 参 考 合 同 管 理 过 程 评 估 模 型 17. 联 检 组 制 作 了 合 管 评 估 模 型, 作 为 一 种 工 具, 用 以 评 估 各 组 织 授 标 后 阶 段 管 理 合 同 所 涉 各 程 序 合 管 评 估 模 型 的 开 发 借 鉴 了 公 共 和 私 营 部 门 的 许 多 实 体 以 及 学 术 界 在 采 购 评 估 模 型 方 面 的 工 作 成 果 10 这 些 实 体 为 衡 量 整 个 采 购 过 程 的 6 7 联 合 国 开 发 署 环 境 署 人 口 基 金 难 民 署 儿 童 基 金 毒 罪 办 项 目 厅 近 东 救 济 工 程 处 妇 女 署 粮 食 署 粮 农 组 织 原 子 能 机 构 民 航 组 织 劳 工 组 织 海 事 组 织 国 际 电 联 教 科 文 组 织 工 发 组 织 世 旅 组 织 万 国 邮 联 世 卫 组 织 知 识 产 权 组 织 气 象 组 织 联 合 国 开 发 署 环 境 署 难 民 署 儿 童 基 金 毒 罪 办 项 目 厅 粮 食 署 粮 农 组 织 原 子 能 机 构 国 际 电 联 教 科 文 组 织 工 发 组 织 世 卫 组 织 / 泛 美 卫 生 知 识 产 权 组 织 年 联 合 国 采 购 年 度 统 计 报 告, 联 合 国 项 目 事 务 厅 9 10 监 督 厅 开 发 署 环 境 署 人 口 基 金 儿 童 基 金 内 罗 毕 联 办 项 目 厅 非 索 特 派 团 支 助 办 粮 食 署 包 括 国 际 合 同 与 商 业 管 理 协 会 的 能 力 成 熟 度 模 型 Garrett 和 Rendon 的 合 同 管 理 成 熟 度 模 型 (2005 年 ) 经 合 组 织 采 购 体 系 评 估 方 法 以 及 美 国 政 府 问 责 办 公 室 ( 审 计 总 局 ) 的 联 邦 机 构 采 购 职 能 评 估 框 架 GE

18 发 展 动 态 提 供 了 评 估 工 具, 但 是 对 授 标 后 各 项 活 动 的 评 估 不 够 具 体, 达 不 到 本 报 告 的 目 的 因 此 而 开 发 了 合 管 评 估 模 型, 为 的 是 侧 重 并 更 加 得 力 地 探 讨 授 标 后 活 动, 同 时 也 为 联 合 国 系 统 各 组 织 提 供 了 一 项 专 门 的 评 估 工 具 ( 见 附 件 一 第 一 部 分 和 第 二 部 分 ) 18. 合 管 评 估 模 型 基 于 一 种 自 我 评 估 法, 采 用 横 断 面 问 卷 调 查, 其 中 包 含 的 问 题 涉 及 十 大 类 合 同 管 理 调 查 以 不 记 名 方 式 进 行, 向 主 要 依 据 采 购 量 选 定 的 个 组 织 的 合 同 管 理 人 员 ( 例 如 订 约 干 事 申 购 人 项 目 经 理 ) 发 送 了 调 查 问 卷 答 复 率 为 27%(262 份 答 复 ) 计 分 方 法 和 调 查 问 题 详 见 附 件 一 19. 联 合 国 系 统 各 组 织 的 答 复 汇 总 及 相 关 总 评 分 结 果 见 图 2 总 体 而 言, 下 图 显 示, 从 累 计 结 果 来 看, 整 个 联 合 国 系 统 的 授 标 后 合 同 管 理 活 动 大 多 处 于 平 均 水 平, 风 险 管 理 信 息 系 统 和 人 力 资 源 / 能 力 建 设 这 三 类 明 显 低 于 平 均 水 平 不 过, 应 当 指 出, 虽 然 部 分 类 别 的 某 些 分 数 可 能 处 于 或 高 于 平 均 水 平, 但 是 整 体 而 言 仍 有 改 进 空 间 图 2 联 合 国 系 统 14 个 组 织 合 管 评 估 模 型 累 计 调 查 结 果 治 理 / 有 利 环 境 图 例 保 障 体 系 和 控 制 风 险 管 理 5 为 最 高 分 1 为 最 低 分 人 力 资 源 和 能 力 建 设 履 约 情 况 监 测 评 估 和 报 告 信 息 系 统 变 更 管 控 合 同 收 尾 和 经 验 教 训 财 务 争 议 的 管 控 和 解 决 所 有 组 织 平 均 分 所 有 组 织 最 高 分 所 有 组 织 最 低 分 11 联 合 国 秘 书 处 儿 童 基 金 开 发 署 粮 食 署 难 民 署 世 卫 组 织 项 目 厅 泛 美 组 织 人 口 基 金 粮 农 组 织 知 识 产 权 组 织 劳 工 组 织 教 科 文 组 织 和 工 发 组 织 4 GE

19 20. 本 报 告 发 布 时, 每 个 组 织 还 将 收 到 本 组 织 的 调 查 结 果, 将 能 够 对 比 每 个 类 别 的 最 高 分 平 均 分 和 最 低 分, 看 自 己 相 对 处 于 什 么 位 置 21. 对 本 报 告 而 言, 合 管 评 估 模 型 调 查 收 到 的 数 据 提 供 了 大 量 信 息, 更 坚 定 了 通 过 访 谈 以 及 从 各 组 织 收 到 的 其 他 问 卷 答 复 得 出 的 看 法 和 结 论 受 访 者 在 回 答 开 放 式 问 题 时 提 到 的 挑 战 特 别 有 用 ( 见 附 件 一 第 三 部 分 ) 本 报 告 酌 情 在 不 同 章 节 重 点 标 出 了 调 查 结 果 和 数 据 C. 背 景 22. 联 合 国 系 统 各 组 织 每 年 采 购 价 值 超 过 160 亿 美 元 的 货 物 和 服 务, 其 中 服 务 占 52%, 货 物 占 48%( 见 图 3) 图 年 货 物 和 服 务 采 购 总 额 ( 百 分 比 和 百 万 美 元 ) ,7 % (7 403) 51,4 % (7 469) 50,5 % (7 210) 55,7 % (8 564) 52,5 % (8 449) 服 务 ,3 % (6 394) 48,6 % (7 075) 49,5 % (7 066) 44,3 % (6 808) 47,5 % (7 634) 货 物 资 料 来 源 : 联 合 国 采 购 司 23. 表 1 显 示, 联 合 国 各 组 织 的 采 购 总 额 持 续 上 升 :2012 年 比 2011 年 增 加 11 亿 美 元 (7.7%),2013 年 比 2012 年 增 加 7.11 亿 美 元 (4.6%) 自 2008 年 以 来, 联 合 国 系 统 的 服 务 采 购 额 已 超 过 采 购 总 额 的 一 半 以 上 采 购 额 最 高 的 四 个 机 构 联 合 国 秘 书 处 采 购 司 儿 基 会 开 发 署 和 粮 食 署 占 采 购 总 额 的 67%, 采 购 额 最 高 的 十 大 机 构 占 采 购 总 额 的 91% 因 此, 本 审 查 主 要 侧 重 采 购 额 高 的 机 构 GE

20 表 1 按 组 织 分 列 的 采 购 额 ( 千 美 元 ) 组 织 名 货 物 服 务 总 计 采 购 司 儿 基 会 开 发 署 粮 食 署 难 民 署 世 卫 组 织 项 目 厅 泛 美 卫 生 人 口 基 金 粮 农 组 织 其 他 总 计 资 料 来 源 : 联 合 国 采 购 情 况 2013 年 年 度 统 计 报 告, 略 有 修 改 6 GE

21 二. 治 理 和 有 利 环 境 A. 合 同 管 理 政 策 和 程 序 规 定 不 清, 不 敷 需 求 24. 除 联 合 国 维 持 和 平 行 动 部 外, 联 合 国 其 他 实 体 都 没 有 合 同 管 理 政 策 各 组 织 的 采 购 手 册 通 常 只 是 轻 描 淡 写 地 述 及 合 同 管 理 问 题 25. 例 如, 某 组 织 只 是 提 到 采 购 规 划 做 得 好 有 利 于 合 同 管 理, 但 是 没 有 对 实 际 的 合 同 管 理 过 程 作 明 确 的 说 明 另 一 个 组 织 的 采 购 手 册 只 是 在 承 包 商 评 估 专 题 下 简 短 地 提 及 合 同 管 理 还 有 一 个 组 织 的 采 购 手 册 将 税 收 和 支 付 以 及 违 约 或 合 同 终 止 描 述 为 合 同 管 理 工 作 项 下 仅 有 的 两 个 领 域 附 件 二 列 出 了 与 合 同 管 理 和 行 政 有 关 的 政 策 和 程 序 26. 联 合 国 采 购 人 员 指 南 12 联 合 国 采 购 手 册 以 及 儿 基 会 人 口 基 金 项 目 厅 泛 美 卫 生 近 东 救 济 工 程 处 知 识 产 权 组 织 劳 工 组 织 世 旅 组 织 和 民 航 组 织 的 类 似 手 册 ( 见 附 件 二 ) 将 合 同 管 理 作 为 采 购 过 程 中 必 不 可 少 的 组 成 部 分, 描 述 了 一 些 属 其 范 围 的 相 关 工 作 指 南 作 了 比 较 全 面 的 介 绍, 采 用 了 基 于 过 程 的 解 释 法, 而 相 比 之 下 其 他 手 册 则 采 用 了 偏 于 静 态 的 解 释 法 粮 农 组 织 提 供 了 服 务 合 同 管 理 指 导 方 针 和 框 架 协 议 本 审 查 进 行 时, 工 发 组 织 和 粮 食 署 正 在 制 定 专 门 针 对 合 同 管 理 的 指 南 泛 美 卫 生 已 将 这 类 指 南 纳 入 其 采 购 手 册 27. 整 个 联 合 国 系 统 的 受 访 者 都 承 认 缺 乏 专 门 针 对 合 同 管 理 的 例 如 以 标 准 业 务 手 册 这 种 形 式 体 现 的 政 策 程 序 和 细 则, 承 认 必 须 加 强 对 授 标 后 合 同 管 理 工 作 的 指 导 此 外, 合 管 评 估 模 型 调 查 45% 的 作 答 者 称, 对 授 标 后 的 政 策 程 序 和 规 则 不 作 系 统 的 复 查 和 改 进 ;31% 的 作 答 者 指 出, 这 些 政 策 程 序 和 规 则 并 不 依 据 合 同 规 模 复 杂 性 或 价 值 作 出 区 分 28. 然 而, 即 使 在 确 有 指 导 的 情 况 下, 也 还 是 没 有 机 制 保 障 管 理 合 同 时 始 终 如 一 遵 循 现 有 政 策 和 程 序 联 合 国 系 统 上 下 的 内 部 和 外 部 审 计 师 报 告 称, 合 同 管 理 的 许 多 缺 陷 是 因 为 缺 乏 明 细 的 政 策 和 程 序, 以 及 / 或 工 作 人 员 未 能 适 当 履 行 职 责 并 为 其 行 为 受 到 问 责 年, 机 构 间 采 购 工 作 组 为 联 合 国 系 统 内 的 采 购 人 员 编 写 了 指 南 机 构 间 采 购 工 作 组 13 是 高 管 委 采 购 网 的 前 身 审 计 委 监 督 厅, 以 及 人 口 基 金 粮 食 署 粮 农 组 织 项 目 厅 开 发 署 及 其 他 组 织 的 内 部 审 计 办 公 室 GE

22 30. 落 实 建 议 1 将 提 高 合 同 管 理 活 动 的 和 实 效 和 效 率 建 议 1 联 合 国 系 统 各 组 织 的 立 法 机 关 应 该 指 导 本 组 织 的 行 政 首 长 更 新 并 在 必 要 时 制 定 特 定 的 政 策 程 序 指 南 和 后 续 体 系, 确 保 授 标 后 合 同 活 动 切 实 有 效 高 效 的 管 理 31. 落 实 建 议 2 将 加 强 合 同 管 理 的 管 控 合 规 和 问 责 建 议 2 联 合 国 系 统 各 组 织 的 行 政 首 长 应 该 在 其 年 度 内 部 控 制 报 表 中 列 入 掌 握 采 购 和 合 同 管 理 权 的 人 员 的 证 书, 证 明 合 同 的 执 行 完 全 符 合 本 组 织 的 政 策 程 序 和 规 则 B. 合 同 管 理 的 结 构 作 用 和 职 责 未 作 明 确 规 定 32. 授 权 采 购 部 门 代 表 组 织 作 出 资 金 承 诺 是 联 合 国 系 统 所 有 组 织 的 一 道 正 式 程 序 在 大 多 数 情 况 下, 采 购 干 事 依 据 其 受 权 签 署 合 同 组 织 内 的 部 门 主 管 和 高 级 官 员 还 有 额 外 的 采 购 权 限 开 发 署 具 备 一 种 采 购 能 力 评 估 框 架, 由 总 部 的 采 购 小 组 前 往 国 家 办 事 处 评 估 其 采 购 能 力, 根 据 评 估 结 果 授 与 该 办 事 处 一 定 金 额 内 的 采 购 权 限 粮 食 署 的 采 购 干 事 参 与 合 同 制 定 和 行 政, 但 是 实 际 签 署 则 由 总 部 或 外 地 办 事 处 拥 有 采 购 权 的 高 级 官 员 完 成 33. 大 多 数 组 织 由 采 购 干 事 授 与 并 签 署 合 同, 但 是 合 同 授 与 后 的 管 理 工 作 大 多 转 由 申 购 人 项 目 经 理 或 其 他 方 面 负 责, 采 购 干 事 和 / 或 其 他 干 事 的 参 与 减 少 14 参 与 授 标 后 管 理 工 作 的 人 员 的 作 用 和 职 责 通 常 都 没 有 明 确 的 规 定 虽 然 有 些 组 织 宣 称 自 己 的 政 策 和 程 序 足 够 明 确, 但 是 大 多 数 实 地 受 访 者 指 出 作 用 和 职 责 中 存 在 许 多 灰 色 地 带 34. 采 购 干 事 在 授 标 后 阶 段 的 作 用 基 本 局 限 于 从 行 政 上 处 理 合 同 的 修 订 或 延 期 合 同 收 尾 记 录 保 管 以 及 与 承 包 商 的 争 议 的 干 预 措 施 等 事 务 但 是, 通 常 没 有 一 个 现 成 的 制 度, 确 保 采 购 干 事 在 合 同 执 行 过 程 中 能 够 持 续 和 及 时 地 参 与 向 采 购 干 事 提 出 问 题 是 申 购 人 的 事, 而 这 种 做 法 往 往 也 不 是 一 而 贯 之 35. 特 别 是 对 于 有 大 量 服 务 类 合 同 且 采 购 职 能 分 散 的 组 织, 当 授 标 后 的 合 同 管 理 完 全 由 申 购 人 项 目 经 理 或 其 他 在 合 同 管 理 中 承 担 主 要 责 任 却 通 常 不 具 备 这 方 面 专 长 的 人 员 负 责 时, 就 会 出 现 问 题 许 多 国 家 办 事 处 高 度 依 赖 有 其 他 主 要 职 责 的 人 员 ( 方 案 干 事 项 目 经 理 等 ) 额 外 行 使 合 同 管 理 职 责, 他 们 不 是 专 业 的 合 同 管 14 不 过, 民 航 组 织 称 其 合 同 直 接 由 采 购 干 事 管 理 8 GE

23 理 人 或 订 约 干 事 在 大 多 数 情 况 下, 对 这 类 人 员 的 年 度 业 绩 考 评 只 反 映 与 任 务 有 关 的 职 责, 不 涉 及 采 购 管 理 活 动, 也 不 考 虑 他 们 有 没 有 遵 照 执 行 合 同 管 理 程 序 36. 此 外, 本 审 查 以 及 大 量 内 部 审 计 报 告 都 显 示, 并 非 所 有 合 同 管 理 人 都 充 分 了 解 他 们 的 确 切 职 责 和 应 开 展 的 工 作 他 们 也 未 必 清 楚 与 承 包 商 打 交 道 的 方 式 可 能 对 合 同 的 履 行 和 成 本 产 生 怎 样 的 影 响 例 如, 对 承 包 商 作 出 口 头 承 诺 可 能 构 成 对 合 同 的 更 改, 导 致 采 购 干 事 之 后 就 更 改 事 宜 进 行 谈 判 时 处 于 不 利 地 位 ; 任 由 合 同 到 期, 事 后 才 要 求 合 同 延 期 造 成 较 高 成 本 ; 在 货 物 / 服 务 尚 未 收 到 的 情 况 下 批 准 付 款 ; 以 及 未 保 存 应 有 的 记 录 或 在 需 要 时 无 法 执 行 履 约 担 保 条 款 这 样 的 事 例 不 胜 枚 举, 这 只 是 其 中 几 例, 说 明 工 作 人 员 合 同 管 理 技 能 有 限, 又 没 有 明 确 的 政 策 和 程 序 作 为 依 据, 着 手 从 事 授 标 后 合 同 管 理 工 作 会 出 怎 样 的 差 错 37. 在 总 部 达 成 和 管 理 的 合 同 ( 公 司 合 同 ) 以 及 管 理 起 来 不 太 复 杂 的 货 物 类 合 同 情 况 不 那 么 悲 观 公 司 合 同 主 要 在 总 部 达 成, 通 常 管 理 有 序, 包 括 : 工 厂 和 运 输 前 / 交 付 前 检 查 ; 重 大 采 购 的 抽 样 检 查 ; 对 承 包 商 进 行 良 好 生 产 规 范 审 计 ; 与 及 时 交 货 和 货 物 质 量 有 关 的 重 大 绩 效 指 标 ; 以 及 参 加 交 付 验 收 的 国 家 办 事 处 38. 例 如, 儿 基 会 供 应 司 订 约 中 心 主 任 负 责 批 准 所 有 10 万 至 100 万 美 元 的 非 长 期 协 议 订 约 主 管 批 准 并 签 署 所 有 这 类 合 同 与 采 购 货 物 有 关 的 中 心 的 主 管 是 合 同 的 联 合 签 署 人, 也 担 任 合 同 管 理 人 人 口 基 金 设 有 一 个 战 略 采 购 组, 管 理 总 部 的 所 有 合 同 39. 本 审 查 注 意 到, 在 大 多 数 非 集 中 采 购 的 组 织, 总 部 的 采 购 办 公 室 无 法 确 保 外 地 办 事 处 的 订 约 人 员 和 合 同 管 理 人 遵 守 机 构 采 购 指 南 和 政 策 虽 然 外 地 干 事 的 订 约 权 限 来 自 总 部, 但 是 他 们 向 国 家 办 事 处 的 首 长, 而 非 总 部 的 采 购 办 公 室 报 告 40. 许 多 组 织 的 受 访 者 指 出, 采 购 干 事 与 合 同 管 理 人 的 关 系 未 必 融 洽, 双 方 不 一 定 能 够 齐 心 协 力 地 拟 定 合 同 要 求 和 行 使 其 他 合 同 相 关 职 能 一 些 采 购 干 事 称, 在 项 目 拟 定 阶 段, 合 同 管 理 人 ( 申 购 人 等 ) 有 时 不 提 供 具 体 的 合 同 要 求, 让 采 购 干 事 无 所 适 从 此 外, 采 购 干 事 很 难 让 合 同 管 理 人 自 始 至 终 地 遵 守 要 求, 例 如 监 测 承 包 商 的 履 约 情 况 或 跟 踪 可 交 付 结 果 41. 另 一 方 面, 一 些 合 同 管 理 人 认 为 采 购 干 事 没 有 以 客 户 为 导 向, 或 是 不 够 积 极 主 动 探 索 满 足 项 目 需 要 的 方 法 此 外, 许 多 合 同 管 理 人 称, 他 们 不 确 定 自 己 在 采 购 过 程 中 的 作 用 和 职 责, 缺 乏 采 购 及 合 同 管 理 方 面 的 指 导 和 培 训, 需 要 得 到 采 购 干 事 更 加 积 极 的 支 持 在 合 管 评 估 模 型 调 查 中,35% 的 作 答 者 称, 组 织 内 其 他 办 公 室 ( 采 购 法 律 财 务 等 ) 没 有 向 合 同 管 理 人 和 / 或 申 购 人 提 供 充 分 的 支 持 需 要 正 式 指 定 合 同 管 理 人 员 42. 在 访 谈 联 合 国 系 统 内 的 合 同 管 理 人 员 时, 向 他 们 提 问 了 一 套 共 同 的 问 题 : 授 标 后 管 理 合 同 的 人 选 是 如 何 确 定 的 ; 如 何 确 保 合 同 管 理 人 了 解 自 己 的 作 用 和 职 责 ; 以 及 如 何 从 治 理 角 度 为 他 们 提 供 支 持 GE

24 43. 针 对 上 述 问 题, 向 受 访 者 提 出 了 一 种 代 表 私 营 部 门 及 其 他 公 共 机 构 良 好 做 法 的 设 想 情 形 : 签 订 合 同 并 让 组 织 承 担 义 务 的 人 ( 通 常 是 订 约 干 事 或 订 约 机 构 ) 是 该 合 同 的 最 终 负 责 人 因 此, 当 该 人 签 署 合 同 时, 他 / 她 就 以 书 面 指 定 其 代 表 或 一 组 代 表 执 行 / 管 理 该 合 同 指 定 时 说 明 :(a) 代 表 的 责 任 范 围,(b) 代 表 将 因 何 受 到 责 任 追 究, 以 及 (c) 开 展 规 定 工 作 可 能 需 要 哪 些 技 能 或 培 训 虽 然 大 多 数 受 访 者 都 大 力 支 持 这 种 委 托 形 式, 但 是 除 泛 美 卫 生 和 海 事 组 织 有 书 信 形 式 的 这 类 书 面 授 权 外 ( 使 用 的 授 权 书 见 附 件 三 ), 受 审 查 的 其 他 组 织 无 一 采 用 以 书 面 形 式 正 式 授 权 管 理 合 同 的 做 法 44. 例 如, 泛 美 卫 生 采 购 人 员 指 南 15 规 定 采 购 人 员 负 责 管 理 与 承 包 商 的 商 务 关 系 另 一 方 面, 项 目 官 员 ( 合 同 管 理 人 ) 负 责 管 理 与 承 包 商 的 技 术 关 系 项 目 干 事 的 职 责 包 括 : 提 出 解 决 履 约 问 题 的 办 法 ; 证 明 货 物 设 备 工 程 和 服 务 按 要 求 交 付 ; 保 管 合 同 卷 宗 ; 管 理 与 承 包 商 的 日 常 沟 通 ; 回 答 技 术 问 题 并 提 供 指 导 监 测 和 记 录 履 约 情 况 ; 确 保 要 求 采 购 人 员 修 改 合 同 前 备 有 资 金 ; 检 查 / 批 准 交 付 物 ; 审 核 / 批 准 付 款 发 票 ; 接 收 最 终 产 品 以 及 完 成 合 同 收 尾 工 作 45. 在 海 事 组 织, 合 同 管 理 人 是 申 购 人 / 预 算 负 责 人, 他 们 负 责 确 保 合 同 正 常 执 行 在 适 当 的 时 点 审 查 履 约 情 况 提 出 续 约 / 解 约 建 议, 以 及 为 审 计 目 的 保 存 文 档 46. 向 管 理 合 同 人 员 正 式 授 与 权 限 和 责 任, 特 别 是 在 采 购 活 动 分 散 的 情 况 下, 是 合 同 管 理 体 系 顺 利 运 作 的 关 键 访 谈 和 问 卷 调 查 的 结 果 显 示, 在 没 有 正 式 授 权 的 情 况 下, 效 率 低 下, 且 倾 向 于 依 赖 通 常 既 没 有 专 门 知 识 也 没 有 接 受 过 相 关 训 练 的 个 人, 他 们 无 法 作 出 审 慎 的 合 同 管 理 决 定 应 当 要 求 申 购 人 项 目 经 理 及 其 他 在 授 标 后 管 理 合 同 的 人 员 签 署 一 份 委 托 书, 确 认 他 们 接 受 委 托 书 中 规 定 的 责 任 还 应 当 以 类 似 方 式 明 确 规 定 订 约 / 采 购 干 事 在 合 同 授 与 后 阶 段 的 职 责 47. 经 合 组 织 采 购 体 系 评 估 方 法 (2010 年 2 月 ) 述 及 授 与 采 购 权 限 的 最 低 要 求 这 些 要 求 同 样 可 适 用 于 授 与 合 同 管 理 权 限 和 责 任, 内 容 如 下 :(a) 根 据 相 关 风 险 和 所 涉 金 额, 将 决 策 权 限 下 放 到 有 资 质 的 最 低 一 级,(b) 按 照 具 体 的 合 同 管 理 政 策 和 程 序 进 行 授 权, 以 及 (c) 明 确 规 定 决 定 的 问 责 情 况 48. 落 实 建 议 3 有 望 提 高 合 同 管 理 的 透 明 度 问 责 力 和 实 效 建 议 3 联 合 国 系 统 各 组 织 的 立 法 机 关 应 该 指 示 本 组 织 的 行 政 首 长 建 立 一 种 制 度, 按 其 规 定 以 书 面 通 知 指 定 管 理 授 标 后 合 同 的 人 员 管 理 合 同 时 所 负 的 接 受 问 责 及 其 他 各 种 责 任, 并 具 备 管 理 合 同 所 需 的 资 质 15 泛 美 卫 生 采 购 人 员 指 南,2014 年 3 月 10 GE

25 专 业 的 合 同 管 理 股 49. 在 联 合 国 秘 书 处, 总 部 采 购 司 ( 采 购 司 ) 提 供 采 购 指 导, 外 地 办 事 处 依 据 其 采 购 权 限 开 展 采 购 工 作 合 同 通 常 分 散 管 理, 由 申 购 部 门 决 定 在 授 标 后 管 理 合 同 的 负 责 方 / 股 外 勤 支 助 部 ( 外 勤 部 ) 作 为 秘 书 处 在 采 购 方 面 最 大 的 部 门 之 一, 有 选 择 地 在 特 派 团 中 设 立 合 同 管 理 股, 负 责 监 督 和 管 理 合 同, 尤 其 是 大 额 或 复 杂 的 合 同 专 门 监 控 授 标 后 合 同 管 理 的 科 室 被 称 为 合 同 遵 守 和 履 约 情 况 管 理 股 / 科 ( 合 同 遵 履 股 / 科 ) 它 们 大 多 管 理 燃 料 和 配 给 合 同, 而 与 航 空 有 关 的 合 同 通 常 由 特 派 团 的 航 空 科 以 及 总 部 的 申 购 部 门 管 理, 合 同 遵 履 股 / 科 不 参 与 此 外, 外 勤 部 的 联 合 国 全 球 服 务 中 心 ( 全 球 服 务 中 心 ) 在 布 林 迪 西 设 有 一 个 小 工 作 队, 为 外 地 的 合 同 遵 履 股 / 科 提 供 支 助 服 务 政 策 建 议 和 指 导 50. 在 维 和 行 动 中, 合 同 遵 履 股 / 科 起 到 了 很 大 的 辅 助 作 用, 在 一 定 程 度 上 弥 补 了 上 述 授 权 程 序 涉 及 的 申 购 人 员 技 能 和 专 长 的 不 足 合 同 遵 履 股 / 科 的 职 权 范 围 包 括 综 观 监 督 和 总 体 管 理 金 额 超 过 50 万 美 元 / 或 高 风 险 和 / 或 复 杂 的 服 务 类 合 同 16 合 同 遵 履 股 / 科 的 规 模 取 决 于 其 负 责 的 合 同 的 规 模 / 价 值 风 险 和 复 杂 程 度 不 过, 正 如 许 多 访 谈 中 提 到 的, 部 分 合 同 遵 履 股 / 科 的 人 力 资 源 严 重 不 足 ; 例 如 在 非 索 特 派 团 支 助 办 这 样 一 个 极 为 复 杂 的 作 业 环 境 中, 七 个 合 同 全 由 一 人 负 责, 其 中 三 个 合 同 金 额 超 过 2.5 亿 美 元 51. 采 购 领 域 ( 私 营 和 公 共 部 门 ) 公 认, 配 备 专 业 的 合 同 管 理 专 家 可 为 合 同 管 理 股 / 科 增 值 合 同 管 理 股 / 科 是 采 购 与 申 购 部 门 之 间 的 一 个 中 立 客 观 的 部 门, 特 别 是 在 合 同 分 散 合 同 量 大 / 价 值 高 / 复 杂 的 订 约 环 境 下, 能 够 提 供 亟 需 的 服 务 然 而, 在 联 合 国 秘 书 处, 合 同 遵 履 股 / 科 的 权 限 不 够 高, 影 响 也 不 够 大, 因 为 它 们 的 介 入 并 非 必 须 的, 在 很 大 程 度 上 取 决 于 申 购 人 的 要 求 52. 合 同 管 理 的 专 业 化 在 人 事 系 统 中 设 立 专 门 的 合 同 管 理 人 职 位, 以 及 在 采 购 量 大 或 合 同 复 杂 的 地 方 设 立 合 同 管 理 股 是 管 理 层 和 合 同 管 理 人 员 需 要 关 注 的 领 域 53. 不 论 在 总 部 还 是 在 国 家 办 事 处, 专 门 指 定 的 专 业 合 同 管 理 人 或 设 立 合 同 管 理 支 助 股 都 需 要 划 拨 与 合 同 量 及 合 同 复 杂 性 相 当 的 人 力 和 财 力 资 源 45% 的 受 访 者 表 示 他 们 没 有 足 够 的 人 力 和 财 力 开 展 这 类 授 标 后 合 同 管 理 活 动 54. 落 实 建 议 4 应 当 能 够 提 高 合 同 管 理 职 能 的 效 率 和 实 效 建 议 4 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 重 新 评 估 授 标 后 合 同 管 理 按 现 有 和 预 计 合 同 量 价 值 复 杂 性 和 类 别 计 算 所 需 的 财 务 和 人 力 资 源, 确 定 保 证 物 有 所 值 和 组 织 目 标 的 实 现 所 需 的 最 佳 ( 例 如 集 中 或 分 散 的 ) 支 持 架 构 16 标 准 作 业 程 序, 非 索 特 派 团 支 助 办 和 联 索 政 治 处 合 同 管 理,2011 年 6 月, 第 段 GE

26 三. 合 同 委 员 会 在 合 同 管 理 活 动 中 的 作 用 55. 合 同 委 员 会 的 主 要 职 责 是 确 保 拟 议 的 采 购 活 动, 通 常 是 超 过 一 定 金 额 的 采 购 活 动 符 合 本 组 织 的 规 则 和 程 序, 做 到 公 正 公 平 诚 信 和 透 明 所 有 受 审 查 的 组 织 都 设 立 了 与 选 择 和 管 理 采 购 活 动 有 关 的 合 同 委 员 会 这 些 委 员 会 设 在 总 部 区 域 办 事 处 国 家 或 外 地 办 事 处 它 们 可 审 查 的 最 高 合 同 金 额 不 同 : 例 如, 国 家 或 外 地 办 事 处 的 合 同 委 员 会 可 审 查 不 超 过 15 万 美 元 的 合 同, 区 域 办 事 处 的 合 同 委 员 会 可 审 查 15 万 美 元 至 200 万 美 元 的 合 同, 总 部 的 合 同 委 员 会 可 审 查 200 万 美 元 以 上 的 合 同 委 员 会 审 查 采 购 办 公 室 提 交 或 转 交 的 材 料, 并 就 拟 议 的 采 购 活 动 是 否 符 合 本 组 织 的 相 关 采 购 政 策 提 出 咨 询 意 见 56. 各 组 织 的 合 同 委 员 会 的 组 成 各 不 相 同, 但 是 通 常 由 五 名 有 投 票 权 的 成 员 组 成, 包 括 一 名 主 席 和 其 他 办 公 室 ( 管 理 法 律 财 务 / 预 算 等 ) 的 代 表 若 干 他 们 以 个 人 身 份 担 任 成 员, 许 多 组 织 要 求 他 们 具 备 商 务 财 务 或 法 律 相 关 经 验 或 其 他 相 关 资 质, 包 括 采 购 方 面 的 资 历 或 培 训 不 过, 各 合 同 委 员 会 在 合 同 管 理 方 面 的 专 业 和 知 识 水 平 不 尽 相 同, 合 管 评 估 模 型 调 查 的 作 答 者 中, 约 30% 认 为 其 水 平 不 够 57. 关 于 授 标 后 合 同 管 理 期 间 出 现 的 问 题, 委 员 会 的 作 用 或 职 责 有 限 委 员 会 负 责 审 查 合 同 延 期 请 求, 以 及 合 同 价 格 提 高, 通 常 是 超 出 原 价 格 20% 以 上 的 情 况 不 过, 由 于 没 有 一 个 科 室 明 确 地 为 整 个 合 同 管 理 过 程 负 责, 且 大 多 数 组 织 没 有 自 始 至 终 跟 踪 合 同 的 信 息 管 理 系 统 ( 见 第 十 章 ), 因 此 经 常 无 法 确 保 合 同 延 期 请 求 按 时 向 委 员 会 提 交, 或 确 保 超 出 金 额 限 制 的 合 同 在 向 承 包 商 作 出 承 诺 前 由 委 员 会 审 查 58. 合 同 委 员 会 在 合 同 管 理 中 可 以 发 挥 更 加 积 极 的 作 用 它 们 的 作 用 需 要 加 强, 不 局 限 于 审 查 是 否 符 合 程 序, 而 是 视 需 要 扩 大 到 对 授 标 后 的 合 同 管 理 活 动 进 行 高 水 平 的 监 督 和 监 控 这 一 点 对 于 高 价 值 高 风 险 和 复 杂 的 合 同 尤 为 重 要 合 管 评 估 模 型 调 查 的 作 答 者 中,50% 都 承 认 对 于 大 额 或 复 杂 的 合 同, 很 少 为 授 标 后 的 合 同 管 理 阶 段 设 立 合 同 管 理 委 员 会 59. 开 发 署 是 努 力 扩 大 合 同 委 员 会 职 能 的 一 个 例 子 开 发 署 的 合 同 委 员 会 对 任 何 复 杂 或 大 额 采 购 ( 超 过 100 万 美 元 ) 进 行 事 先 审 查, 不 仅 有 责 任 和 权 限 确 保 遵 守 流 程, 而 且 拥 有 以 下 责 任 和 权 限 : (a) 确 保 采 取 合 适 的 采 购 战 略, 降 低 采 购 过 程 失 败 的 风 险 ; (b) 从 具 备 相 关 能 力 和 专 长 的 角 度 确 保 合 同 执 行 ; (c) 检 查 是 否 具 备 适 当 的 合 同 管 理 机 制 ( 即 哪 个 实 体 将 作 为 与 承 包 商 的 联 络 点 ); (d) 确 保 在 授 与 合 同 前 规 定 适 当 的 履 约 评 估 标 准 不 过, 开 发 署 的 合 同 委 员 会 可 能 需 要 更 多 地 介 入 授 标 后 的 合 同 执 行 阶 段 12 GE

27 60. 因 此, 联 合 国 系 统 各 组 织 的 行 政 首 长 应 当 审 查 合 同 委 员 会 的 职 权 范 围, 以 期 酌 情 扩 大 它 们 的 作 用, 尤 其 是 在 高 价 值 高 风 险 和 复 杂 合 同 中 的 作 用, 包 括 定 期 对 授 标 后 的 合 同 管 理 活 动 进 行 高 级 别 的 监 督 和 管 理 各 组 织 也 可 以 考 虑 设 立 单 独 的 授 标 后 合 同 管 理 委 员 会, 以 满 足 复 杂 或 大 额 合 同 的 任 何 特 殊 需 要 GE

28 四. 人 力 资 源 和 能 力 建 设 61. 近 年 来 的 内 部 采 购 改 革 帮 助 联 合 国 系 统 的 许 多 组 织 改 进 了 订 约 方 法, 特 别 是 在 大 额 和 复 杂 的 采 购 活 动 中 然 而, 本 审 查 发 现, 虽 然 做 法 有 所 改 进, 但 是 各 组 织 仍 然 面 临 具 备 合 同 管 理 技 能, 尤 其 是 授 标 后 合 同 管 理 技 能 的 人 员 不 足 的 风 险 因 此, 许 多 组 织 面 临 的 挑 战 是 目 前 或 未 来 是 否 有 足 够 的 力 量 和 技 能 管 理 方 案 量 日 益 增 加 的 合 同 62. 应 对 这 一 挑 战 的 关 键 是 系 统 地 培 训 采 购 干 事 合 同 管 理 人 和 申 购 人 认 识 到 培 训 需 要 后, 许 多 组 织 都 购 买 或 自 行 设 计 了 标 准 采 购 方 面 的 培 训 课 程 然 而, 许 多 受 访 者 认 为 这 些 课 程 深 度 不 够, 没 有 涵 盖 采 购 的 所 有 阶 段, 因 为 这 些 课 程 主 要 侧 重 采 购 过 程 的 前 端 : 先 期 征 集 筛 选 和 合 同 授 与 授 标 后 如 何 管 理 合 同 的 培 训 一 向 受 到 严 重 的 忽 视 这 一 点 经 合 管 评 估 模 型 调 查 进 一 步 予 以 证 实 :62% 的 作 答 者 提 到 缺 乏 严 格 的 入 职 培 训 和 受 标 后 合 同 管 理 的 培 训 课 程 63. 附 件 四 提 供 了 各 组 织 的 采 购 培 训 课 程 一 览 表 大 多 数 课 程 没 有 针 对 受 标 后 合 同 管 理 人 员 的 培 训 和 能 力 建 设 内 容, 这 可 能 导 致 无 法 解 决 重 要 的 合 同 问 题 64. 总 部 和 外 地 合 同 管 理 的 能 力 都 需 要 评 估, 职 工 培 训 所 需 的 资 金 也 需 要 加 以 确 定 私 营 部 门 的 一 个 良 好 做 法 是 采 取 有 针 对 性 的 培 训 方 针, 将 资 源 用 于 数 量 不 多 但 精 心 挑 选 的 课 程 65. 本 审 查 还 发 现, 级 别 较 低 的 人 员 管 理 着 数 百 万 美 元 的 合 同, 合 同 管 理 职 位 在 组 织 的 等 级 结 构 中 地 位 较 低 例 如, 某 组 织 每 年 总 共 约 10 亿 美 元 的 合 同 由 一 名 P-4 级 官 员 管 理, 另 一 个 组 织 每 年 约 3 亿 美 元 的 食 品 供 应 合 同 由 总 部 的 一 名 低 级 别 官 员 远 程 管 理 66. 应 当 在 整 个 组 织 内 提 供 采 购 和 合 同 管 理 的 基 础 课 程, 并 要 求 管 理 一 定 复 杂 程 度 或 一 定 金 额 合 同 的 人 员 必 须 参 加 关 于 合 同 管 理 的 指 南 ( 手 册 政 策 程 序 等 ) 应 规 定 从 事 该 项 工 作 的 人 员 的 经 验 所 须 培 训 以 及 工 作 量 限 制 经 验 程 度 不 同, 应 该 给 每 一 种 程 度 规 定 单 个 合 同 的 金 额 以 及 一 个 人 或 团 队 任 何 一 刻 可 监 控 的 全 部 合 同 的 总 价 值 不 得 超 过 的 限 度 在 特 殊 或 迫 不 得 以 的 情 况 下 ( 例 如 紧 急 情 况 ), 采 购 部 门 可 选 择 暂 不 执 行 这 些 规 定, 采 取 替 代 措 施, 确 保 审 慎 的 合 同 管 理 以 及 服 务 或 产 品 的 交 付 67. 合 管 评 估 模 型 调 查 的 结 果 显 示, 既 没 有 分 发 也 没 有 使 用 质 量 控 制 标 准 评 估 合 同 管 理 人 员 的 工 作, 以 及 满 足 他 们 的 能 力 发 展 需 要 (58%) 对 这 类 人 员 的 业 绩 评 估 完 全 没 有 评 估 他 们 作 为 合 同 管 理 人 的 工 作 (45%), 仅 28% 的 作 答 者 表 示, 对 合 同 执 行 的 整 体 监 测 中 包 含 管 理 合 同 的 个 人 / 团 队 的 自 我 评 估 14 GE

29 68. 落 实 下 列 建 议 有 望 提 高 合 同 管 理 活 动 的 实 效 ( 建 议 5) 透 明 度 和 问 责 力 ( 建 议 6) 建 议 5 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 制 定 本 组 织 特 定 的 合 同 管 理 培 训 方 案, 其 中 包 括 所 有 负 责 管 理 具 有 一 定 规 模 价 值 和 复 杂 性 的 合 同 的 人 员 的 必 修 课 程 建 议 6 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 合 同 管 理 人 员 的 主 管 在 这 些 人 员 的 年 度 绩 效 评 估 中 列 入 合 同 管 理 标 准 GE

30 五. 风 险 管 理 69. 采 购 活 动 中 风 险 管 理 的 目 的 是 研 究 和 控 制 风 险, 以 及 确 保 方 案 项 目 或 活 动 的 成 功 交 付 风 险 管 理 从 采 购 过 程 的 早 期 开 始 高 级 别 的 采 购 和 价 值 较 低 的 复 杂 项 目 最 好 要 求 制 定 单 独 的 风 险 管 理 计 划, 并 在 合 同 的 整 个 周 期 中 持 续 地 进 行 风 险 评 估 70. 理 想 的 情 况 是, 与 采 购 有 关 的 风 险 计 划 作 为 组 织 整 体 风 险 管 理 过 程 的 一 部 分, 在 整 个 合 同 周 期 中 不 断 调 整 风 险 计 划, 确 保 了 解 并 尽 可 能 降 低 组 织 风 险 71. 在 整 个 合 同 周 期 中, 授 标 后 合 同 管 理 阶 段 的 风 险 包 括 : 之 前 如 何 一 个 阶 段 遗 留 的 风 险 ; 对 所 有 参 与 方 的 作 用 和 职 责 规 定 不 明 导 致 的 风 险 ; 为 管 理 合 同 划 拨 的 人 力 和 财 力 资 源 不 足 ; 以 及 缺 乏 关 于 合 同 履 行 情 况 的 信 息 或 信 息 不 及 时 如 果 在 一 开 始 以 及 合 同 执 行 阶 段 没 有 作 为 尽 职 调 查 的 一 部 分 对 每 个 合 同 的 相 关 风 险 进 行 评 估, 就 不 会 有 减 少 风 险 的 计 划, 这 就 可 能 导 致 无 法 应 对 突 发 情 况 A. 合 同 管 理 层 风 险 管 理 缺 位 72. 在 联 合 国 秘 书 处, 据 称 申 购 人 和 采 购 办 公 室 在 供 方 选 择 计 划 完 成 时 进 行 总 体 风 险 评 估 合 同 授 与 后 阶 段 的 风 险 评 估 被 视 为 申 购 办 公 室 的 职 责, 该 办 公 室 也 是 合 同 管 理 人 2014 年 6 月, 联 合 国 全 球 服 务 中 心 ( 全 球 服 务 中 心 ) 外 地 合 同 股 发 布 了 关 于 项 目 和 合 同 风 险 管 理 的 合 同 管 理 工 具 包 该 工 具 包 用 于 开 展 风 险 评 估, 以 及 针 对 外 派 环 境 中 遇 到 的 潜 在 风 险 制 定 降 低 风 险 的 战 略 联 检 组 对 内 罗 毕 进 行 实 地 访 问 期 间, 该 外 地 特 派 团 的 合 同 管 理 股 称 正 在 特 别 就 授 标 后 的 合 同 管 理 进 行 风 险 评 估 73. 出 于 战 略 需 要 采 购 货 物 和 服 务 时 ( 整 个 组 织 的 采 购 ), 儿 基 会 供 应 司 要 求 采 取 全 面 的 采 购 战 略, 包 括 以 下 领 域 的 风 险 分 析 : 与 市 场 发 展 有 关 的 资 金 风 险 ; 与 市 场 有 关 的 外 部 风 险 ; 与 需 求 数 字 质 量 和 监 管 要 求 有 关 的 风 险 ; 声 誉 风 险 ; 原 材 料 价 格 波 动 风 险 ; 以 及 与 方 案 交 付 成 果 有 关 的 风 险 儿 基 会 合 同 审 查 委 员 会 要 求 评 估 承 包 商 的 财 务 风 险 生 产 能 力 产 品 / 服 务 质 量 及 时 交 付 情 况 以 及 合 同 条 款 委 员 会 还 考 虑 正 在 承 担 的 风 险 以 及 从 业 务 上 看 如 此 承 担 风 险 的 理 由, 包 括 与 另 一 个 联 合 国 组 织 合 作 采 购 的 情 况 此 外, 儿 基 会 供 应 司 还 开 展 年 度 机 构 风 险 管 理 活 动, 涵 盖 与 承 包 商 履 约 有 关 的 问 题, 例 如 按 时 交 付 和 供 应 物 品 的 质 量 74. 开 发 署 采 取 的 项 目 管 理 方 法 要 求 在 项 目 拟 定 阶 段 就 开 展 风 险 评 估, 如 果 采 购 有 风 险, 将 制 定 风 险 管 理 战 略 和 方 法, 并 由 项 目 团 队 在 项 目 批 准 前 进 行 审 查 所 有 复 杂 合 同 ( 金 额 超 过 50,000 美 元 ) 都 要 向 合 同 委 员 会 提 交 风 险 评 估 和 管 理 计 划 供 其 审 查 计 划 述 及 每 项 合 同 的 政 治 环 境 社 会 技 术 法 律 和 经 济 情 况 与 项 目 或 采 购 有 关 的 任 何 风 险 都 需 要 与 机 构 风 险 评 估 挂 钩 16 GE

31 75. 粮 食 署 依 据 组 织 整 体 的 风 险 管 理 战 略 进 行 采 购 粮 食 署 称, 鉴 于 客 户 股 承 担 合 同 管 理 的 责 任, 它 们 也 负 责 在 每 项 合 同 中 充 分 纳 入 针 对 所 有 适 用 风 险 因 素 ( 例 如 业 务 财 务 和 声 誉 风 险 ) 的 降 低 风 险 战 略 76. 项 目 厅 称 设 立 了 监 督 委 员 会, 从 风 险 角 度 对 新 项 目 进 行 审 查 本 审 查 进 行 时, 相 关 业 务 指 南 正 在 修 订 中 77. 人 口 基 金 的 采 购 程 序 包 括 风 险 管 理, 特 别 是 在 对 人 口 基 金 任 务 至 关 重 要 的 货 物 质 量 方 面 争 取 与 之 签 订 协 议 的 承 包 商 是 达 到 国 际 公 认 质 量 标 准 的 人 口 基 金 任 命 的 技 术 专 家 先 审 核 报 审 产 品 的 资 料, 之 后 还 进 行 实 地 考 察 并 对 产 品 进 行 抽 样 检 查 鉴 于 核 心 / 关 键 货 物 对 人 口 基 金 工 作 和 声 誉 至 关 重 要, 部 分 产 品 在 起 运 前 还 要 检 验 此 外, 人 口 基 金 还 基 于 供 应 风 险 和 相 关 费 用 进 行 供 应 定 位 这 项 工 作 使 人 口 基 金 掌 握 与 承 包 商 的 关 系 儿 基 会 和 世 卫 组 织 也 实 施 了 类 似 程 序 78. 虽 然 许 多 组 织 的 风 险 管 理 举 措 和 做 法 都 值 得 称 道, 但 是 它 们 主 要 涉 及 采 购 周 期 前 期 的 风 险 没 有 报 告 任 何 在 合 同 授 与 后 进 行 系 统 的 风 险 评 估 的 例 子, 而 这 项 工 作 除 了 查 明 风 险 外, 还 有 助 于 确 定 需 要 开 展 怎 样 的 合 同 管 理 活 动, 应 当 如 何 配 备 合 同 管 理 人 员 ( 例 如, 一 个 人 或 一 个 团 队 ) 以 及 需 要 怎 样 的 专 门 技 能 来 管 理 合 同 注 意 到, 在 存 在 合 同 相 关 风 险 评 估 和 风 险 登 记 册 的 情 况 下, 没 有 进 一 步 落 实 整 体 的 采 购 风 险 计 划, 在 合 同 管 理 活 动 中 降 低 风 险 79. 合 管 评 估 模 型 调 查 的 结 果 进 一 步 证 实 了 上 述 结 论,58% 的 作 答 者 称, 既 没 有 针 对 合 同 管 理 活 动 的 风 险 管 理 计 划, 也 没 有 降 低 风 险 的 计 划 ;60% 的 作 答 者 指 出, 总 体 而 言, 整 个 合 同 周 期 对 合 同 风 险 的 评 估 不 够 频 繁 此 外,56% 的 作 答 者 称, 没 有 就 任 何 必 要 的 降 低 风 险 活 动 明 确 地 划 分 职 责,68% 的 作 答 者 称, 没 有 量 化 或 从 财 务 角 度 表 述 任 何 与 合 同 管 理 有 关 的 风 险 80. 落 实 建 议 7 有 望 提 高 合 同 管 理 过 程 的 效 率 和 实 效 建 议 7 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 具 有 某 种 价 值 和 复 杂 性 的 合 同 具 备 风 险 管 理 计 划, 涵 盖 授 标 后 的 合 同 活 动 这 种 计 划 应 该 包 括 风 险 缓 解 措 施, 还 包 括 为 执 行 这 种 措 施 的 那 些 人 员 明 确 规 定 责 任 GE

32 六. 合 同 履 行 情 况 的 监 测 评 估 和 报 告 A. 合 同 履 行 情 况 的 监 测 工 作 需 要 改 进 81. 应 当 在 授 标 后 经 常 定 期 监 测 合 同 的 履 行 情 况, 确 保 承 包 商, 尤 其 是 高 风 险 和 复 杂 合 同 的 承 包 商 按 时 并 在 预 算 范 围 内 提 供 产 品 和 服 务, 并 达 到 质 量 标 准 82. 评 估 授 标 后 的 履 行 情 况 需 要 开 展 若 干 确 保 提 供 的 服 务 符 合 合 同 条 款 的 活 动 这 些 活 动 包 括 : 在 合 同 拟 定 时 制 定 履 约 标 准, 例 如 关 键 履 约 指 标, 以 及 提 供 充 分 的 监 测 资 源 和 有 能 力 的 工 作 人 员 监 督 承 包 商 活 动 83. 在 联 合 国 秘 书 处, 申 购 人 ( 有 时 为 合 同 管 理 股 ) 据 称 负 责 制 定 履 约 衡 量 标 准, 并 将 其 纳 入 招 标 文 件 以 及 之 后 的 合 同 中 申 购 人 随 后 对 照 这 些 标 准 监 督 和 评 估 承 包 商 的 履 约 情 况 全 球 服 务 中 心 外 地 合 同 股 发 布 的 合 同 管 理 工 具 包 包 含 一 份 帮 助 外 地 工 作 团 编 写 工 作 说 明 的 指 南 关 键 的 合 同 履 约 指 标 的 制 定 准 则 还 有 待 发 布 84. 儿 基 会 根 据 关 键 履 约 指 标 监 测 所 有 合 同 的 及 时 性, 并 将 合 同 纳 入 其 供 应 商 履 约 监 测 流 程, 17 从 质 量 及 时 性 和 数 量 角 度 逐 个 审 查 每 个 供 应 商 的 所 有 合 同 同 样, 人 口 基 金 也 监 测 提 供 的 货 物 / 服 务 的 质 量 和 数 量 交 付 的 及 时 性 文 件 的 准 确 性 以 及 回 应 / 沟 通 的 速 度 开 发 署 和 项 目 厅 从 风 险 角 度 对 合 同 进 行 监 测, 更 加 侧 重 价 值 高 或 复 杂 的 合 同 85. 原 子 能 机 构 采 取 类 似 的 基 于 风 险 的 方 针 本 审 查 进 行 时, 该 机 构 正 在 设 立 一 个 正 式 方 案, 对 价 值 和 风 险 最 高 的 20 份 重 要 合 同, 在 交 付 和 付 款 后 进 行 监 测 难 民 署 因 合 同 量 大 且 能 力 有 限, 只 监 测 规 模 最 大 的 合 同, 每 季 度 一 次 劳 工 组 织 适 用 质 量 数 量 和 及 时 性 这 三 项 监 测 指 标 在 粮 食 署, 食 物 和 运 输 合 同 占 采 购 支 出 的 80%, 由 申 购 人 ( 采 购 或 运 输 干 事 ) 进 行 监 测 86. 虽 然 一 些 组 织 通 过 发 布 改 进 的 指 南 和 监 测 程 序 为 加 强 合 同 监 测 做 出 了 大 量 努 力, 但 是 本 审 查 以 及 大 量 内 部 和 外 部 审 计 报 告 中 的 证 据 都 显 示 该 领 域 仍 然 存 在 不 足 据 称, 合 同 监 测 覆 盖 面 不 足 的 一 个 原 因 是 监 测 活 动 在 采 购 周 期 中 不 受 重 视 直 到 最 近, 订 约 干 事 和 高 级 管 理 人 员 的 主 要 目 标 还 是 按 时 完 成 合 同 授 予, 以 便 为 方 案 交 付 和 服 务 的 接 收 提 供 支 持 87. 在 大 多 数 组 织 发 现 的 一 个 主 要 缺 陷 是 在 合 同 拟 定 阶 段 没 有 认 真 制 订 关 键 履 约 指 标, 因 此 无 法 在 合 同 执 行 期 间 对 履 约 情 况 进 行 有 效 监 测 如 果 不 能 事 先 制 订 具 体 的 监 测 标 准, 就 无 法 有 效 地 衡 量 进 展, 也 无 法 让 工 作 人 员 和 承 包 商 对 他 们 的 行 动 负 责 在 合 管 评 估 模 型 调 查 中,40% 的 作 答 者 称, 即 使 在 存 在 关 键 履 约 指 标 的 情 况 下, 也 没 有 系 统 地 开 展 监 测 工 作 17 该 流 程 受 供 应 司 069 号 程 序 (2013 年 3 月 ) 的 规 范, 适 用 于 供 应 司 的 货 物 采 购 069 号 程 序 规 定 了 评 估 和 监 测 供 应 商 履 行 合 同 义 务 情 况 的 一 般 标 准, 作 为 筛 选 投 标 人 的 评 估 工 具 使 用 供 应 商 履 约 卡 来 监 测 供 应 商 达 到 主 要 标 准 : 数 量 质 量 和 及 时 性 的 情 况 18 GE

33 88. 正 如 第 四 章 所 述, 缺 乏 受 标 后 管 理 活 动 的 培 训 是 一 个 令 人 关 切 的 相 关 领 域 为 了 确 保 适 当 的 合 同 监 测, 受 标 后 工 作 人 员 必 须 接 受 充 分 的 关 于 如 何 进 行 监 测 的 培 训 此 外, 正 如 之 前 指 出 的, 另 一 个 关 切 是 监 测 活 动 只 是 临 时 开 展, 进 行 监 测 的 工 作 人 员 也 没 有 将 它 作 为 正 职 89. 如 果 没 有 持 续 专 业 的 监 测, 直 至 合 同 结 束, 则 存 在 承 包 商 不 好 好 履 约, 服 务 不 按 预 期 交 付, 或 是 向 承 包 商 支 付 的 款 项 超 出 所 提 供 服 务 价 值 的 风 险 还 应 指 出, 联 检 组 关 于 长 期 协 议 的 报 告 指 出, 对 长 期 协 议 的 监 测 不 足 是 一 个 不 利 因 素, 也 是 风 险 报 告 称, 虽 然 利 用 联 合 国 其 他 组 织 现 有 的 长 期 协 议 被 视 为 可 行 之 举, 但 是 考 虑 到 缺 乏 严 格 的 监 测 程 序, 这 种 照 搬 的 成 本 和 收 益 尚 未 得 到 充 分 证 实 91. 建 议 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 采 取 以 下 措 施 改 进 合 同 监 测 活 动 : (a) 确 保 指 定 专 人 管 理 合 同, 并 确 保 在 开 始 管 理 受 标 后 活 动 之 前, 为 它 们 提 供 监 测 技 术 方 面 的 培 训 ; (b) 形 成 有 助 于 确 保 执 行 合 同 监 测 任 务 的 人 员 接 受 问 责 的 惯 例 ; (c) 确 保 合 同 监 测 管 理 工 作 能 见 度 的 提 高 ; (d) 更 新 适 当 利 用 联 合 国 其 他 组 织 合 同 ( 照 搬 长 期 协 议 等 ) 的 有 关 政 策 和 指 南, 将 监 测 其 他 组 织 所 采 购 的 服 务 的 程 序 纳 入 其 中 B. 承 包 商 履 约 情 况 评 估 不 系 统 92. 承 包 商 履 约 情 况 评 估 是 采 购 过 程 中 的 重 要 一 环 本 审 查 发 现, 受 访 组 织 的 评 估 做 法 差 异 很 大 93. 在 联 合 国 秘 书 处, 由 申 购 办 公 室 负 责 评 估 承 包 商 的 履 约 情 况 秘 书 处 要 求 就 每 一 份 合 同 提 交 履 约 情 况 报 告 对 于 价 值 20 万 美 元 以 上 和 / 或 期 限 超 过 两 年 的 合 同, 必 须 每 年 提 交 履 约 情 况 报 告 此 外, 食 物 或 燃 料 等 大 宗 商 品 的 重 要 合 同 规 定, 必 须 保 留 每 月 的 履 约 情 况 会 议 记 录, 包 括 行 动 要 点, 还 规 定 有 关 投 入 应 纳 入 承 包 商 的 履 约 情 况 报 告 如 果 履 约 情 况 不 令 人 满 意, 将 向 供 应 商 登 记 和 管 理 小 组 提 交 一 份 履 约 情 况 评 估, 该 小 组 将 情 况 上 报 供 应 商 审 查 委 员 会, 供 其 就 如 何 适 当 处 置 承 包 商 提 出 建 议 ( 终 止 合 同 发 警 告 信 等 ) 秘 书 处 采 购 司 还 设 立 了 一 个 专 家 小 组, 审 查 关 于 联 合 国 供 应 商 或 其 代 表 违 反 职 业 操 守 / 相 关 规 定 的 举 报 如 有 必 要, 供 应 商 审 查 委 员 会 可 向 法 律 事 务 厅 道 德 操 守 办 公 室 和 内 部 监 督 事 务 厅 的 专 家 征 求 意 见 18 联 合 国 系 统 内 长 期 采 购 协 议 审 查 (JIU/REP/2013/1) GE

34 94. 据 称, 虽 然 要 求 合 同 管 理 人 向 采 购 司 提 交 关 于 全 球 系 统 合 同 的 评 估 报 告, 但 是 申 购 部 门 未 必 照 做 此 外, 对 于 特 派 团 草 拟 的 合 同 或 是 特 派 团 签 署 的 单 个 订 单, 采 购 司 搜 索 不 到 其 履 约 评 估 报 告 这 些 评 估 至 关 重 要, 因 为 必 须 有 不 履 约 或 履 约 不 到 位 的 详 情 才 能 将 承 包 商 从 认 可 的 承 包 商 名 册 中 暂 时 或 永 久 除 名 ( 见 下 文 C 节 ) 全 球 服 务 中 心 外 地 合 同 股 正 在 制 定 承 包 商 履 约 情 况 报 告 工 具, 旨 在 统 一 对 全 球 系 统 合 同 和 涉 及 多 个 特 派 团 的 合 同 的 履 行 情 况 进 行 评 级 95. 儿 基 会 采 购 司 的 程 序 涉 及 承 包 商 履 约 情 况 监 测, 高 度 重 视 对 高 价 值 和 复 杂 合 同 的 监 测 对 任 何 价 值 超 过 10 万 美 元 的 合 同 以 及 所 有 长 期 协 议 进 行 承 包 商 评 估 依 据 质 量 数 量 和 交 货 时 间 这 三 个 指 标 每 季 度 开 展 履 约 评 估 2013 年, 儿 基 会 开 始 针 对 供 应 司 的 货 物 采 购 使 用 供 应 商 记 分 卡 19 这 一 程 序 确 立 了 评 估 和 监 测 承 包 商 履 行 合 同 义 务 情 况 的 一 般 标 准, 也 是 一 项 筛 选 竞 标 者 的 评 估 工 具 还 使 用 供 应 商 履 约 情 况 卡 监 测 履 约 情 况, 衡 量 标 准 也 是 数 量 质 量 和 时 间 评 估 结 果 将 列 入 年 度 报 告, 以 反 映 所 有 承 包 商 的 整 体 履 约 情 况 96. 为 评 估 承 包 商 的 履 约 情 况, 人 口 基 金 使 用 汇 总 表 显 示 哪 些 国 家 完 成 了 承 包 商 评 估 对 于 所 有 供 应 核 心 生 殖 健 康 用 品 的 承 包 商 以 及 金 额 超 过 50,000 美 元 的 其 他 承 包 商, 必 须 进 行 履 约 情 况 评 估 评 估 有 两 方 面 的 目 的 : 为 今 后 的 合 同 提 供 信 息, 以 及 在 必 要 时 实 施 承 包 商 发 展 方 案 自 2013 年 起, 人 口 基 金 开 始 有 选 择 地 邀 请 主 要 承 包 商 到 总 部 办 公 室 讨 论 他 们 的 履 约 评 估 报 告 人 口 基 金 的 期 望 以 及 可 以 如 何 弥 补 发 现 的 不 足 同 样, 原 子 能 机 构 也 每 季 度 与 重 要 的 供 应 商 举 行 会 议 97. 在 世 卫 组 织, 某 些 办 公 室 开 展 部 分 承 包 商 评 估 工 作, 但 是 该 进 程 总 体 上 没 有 标 准 化 虽 然 世 卫 组 织 的 企 业 级 资 源 规 划 ( 企 资 规 划 ) 软 件 有 集 中 的 承 包 商 数 据 库, 但 是 承 包 商 评 估 的 结 果 未 纳 入 其 中 粮 食 署 让 申 购 人 ( 客 户 股 ) 对 所 有 合 同 进 行 供 应 商 履 约 情 况 评 估 评 估 报 告 保 存 在 合 同 文 件 中, 在 合 同 延 期 修 订 或 再 次 授 予 时 拿 出 来 参 考 粮 农 组 织 开 展 的 承 包 商 满 意 度 调 查 只 是 为 了 建 立 黑 名 单 98. 本 审 查 发 现, 除 上 文 提 到 的 一 些 例 外 情 况, 大 多 数 组 织 对 承 包 商 的 评 估 没 有 系 统 进 行, 很 多 情 况 下 没 有 对 评 估 机 制 作 出 明 确 规 定, 无 法 为 负 责 评 估 的 人 员 提 供 指 导 受 审 查 组 织 无 一 具 备 保 存 履 约 评 估 报 告 的 中 央 系 统 评 估 过 程 仍 然 主 要 使 用 纸 张, 即 使 有 电 子 表 格, 也 没 有 汇 总, 只 是 分 别 放 在 每 份 合 同 的 数 据 文 件 中 合 管 评 估 模 型 调 查 43% 的 作 答 者 认 为 没 有 适 当 保 存 评 估 报 告 虽 然 大 多 数 组 织 都 有 承 包 商 履 约 评 估 模 板, 但 是 本 审 查 发 现 模 板 的 使 用 流 于 表 面, 只 是 做 一 些 选 择 题, 而 不 是 提 供 实 质 性 的 评 论 99. 按 照 JIU/NOTE/2008/4 号 文 件 的 建 议, 联 合 国 系 统 各 组 织 应 当 在 组 织 内 部 维 持 中 央 数 据 库, 方 便 保 存 和 今 后 调 阅 承 包 商 履 约 情 况 记 录 19 供 应 商 计 分 卡 是 一 项 衡 量 和 跟 踪 供 应 商 履 约 情 况 的 工 具, 使 用 费 用 因 素 质 量 和 及 时 交 付 等 标 准, 比 照 具 体 目 标 评 定 供 应 商 的 履 约 情 况 20 GE

35 100. 要 想 有 效 地 编 写 和 保 存 承 包 商 履 约 情 况 报 告, 需 要 制 定 基 准, 确 保 编 写 报 告 的 工 作 人 员 遵 守 基 准, 还 需 要 培 训 工 作 人 员 适 当 地 报 告 和 利 用 履 约 信 息 基 准 应 当 涉 及 合 同 结 束 后 编 写 评 估 报 告 的 及 时 性 和 经 常 性, 所 提 供 服 务 的 质 量 水 平 以 及 是 否 遵 守 合 同 进 度 同 样 重 要 的 是, 应 当 明 确 指 定 由 谁 编 写 这 类 报 告, 并 说 明 这 一 过 程 的 所 有 参 与 方 ( 例 如 订 约 干 事 申 购 人 员 和 最 终 用 户 ) 需 要 提 供 哪 些 投 入 101. 落 实 建 议 8 应 当 能 够 提 高 合 同 管 理 的 透 明 度 和 问 责 力 建 议 8 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 本 组 织 具 备 一 种 记 载 和 报 告 承 包 商 达 到 合 同 要 求 方 面 履 约 情 况 的 制 度, 分 派 确 保 承 包 商 履 约 情 况 报 告 完 备 性 的 责 任 和 管 理 层 问 责 责 任 C. 供 应 商 制 裁 框 架 102. 近 年 来, 联 合 国 系 统 各 组 织 正 在 努 力 建 立 相 似 的 供 应 商 审 查 框 架, 记 录 和 共 享 承 包 商 履 约 信 息 不 过, 这 一 工 作 仍 在 进 行, 各 机 构 自 愿 参 与 高 级 别 管 理 委 员 会 采 购 网 ( 高 管 委 采 购 网 ) 制 定 了 一 个 示 范 政 策 框 架, 20 在 各 组 织 的 治 理 框 架 和 任 务 范 围 内 实 施 供 应 商 制 裁 程 序 示 范 政 策 框 架 和 各 机 构 特 有 的 制 度 得 到 联 合 国 全 球 采 购 网 ( 全 球 采 购 网 ) 的 支 持, 21 全 球 采 购 网 提 供 了 一 个 平 台, 共 享 其 行 为 / 做 法 ( 腐 败 欺 诈 胁 迫 串 通 不 道 德 和 妨 碍 做 法 ) 不 为 联 合 国 系 统 所 接 受 的 人 员 / 实 体 的 有 关 信 息, 并 对 其 采 取 共 同 行 动 事 实 上, 已 经 制 定 了 一 个 集 中 的 不 合 格 供 应 商 名 单, 其 中 载 有 具 体 机 构 关 于 供 应 商 不 合 格 或 制 裁 的 决 定, 不 合 格 名 单 是 通 过 一 个 基 于 规 则 的 通 用 程 序 产 生 的 103. 示 范 政 策 框 架 由 三 部 分 组 成 :( 一 ) 指 导 原 则 ( 二 ) 建 议 的 示 范 政 策 框 架 程 序 ( 三 ) 每 个 机 构 需 额 外 处 理 的 具 体 问 题 原 则 将 为 程 序 的 制 定 适 用 和 解 释 提 供 指 导 程 序 涉 及 备 选 执 行 模 式 第 三 部 分 涉 及 法 律 问 题, 例 如 特 权 和 豁 免, 因 其 性 质 对 每 个 组 织 的 适 用 有 所 不 同 104. 根 据 示 范 政 策 框 架 程 序, 受 制 裁 的 供 应 商 被 列 入 集 中 的 不 合 格 名 单, 这 是 由 每 个 机 构 录 入 不 合 格 供 应 商 的 一 份 电 子 名 单 在 联 合 采 购 的 情 况 下, 受 影 响 的 机 构 间 自 行 决 定 由 哪 一 方 牵 头 实 施 制 裁 每 个 机 构 的 首 长 指 定 制 裁 委 员 会 成 示 范 政 策 框 架 由 高 管 委 采 购 网 下 的 一 个 工 作 组 ( 由 开 发 署 主 持 ) 制 定,2011 年 3 月 得 到 委 员 会 批 准 全 球 采 购 网 是 联 合 国 系 统 各 组 织 共 同 的 采 购 门 户 它 是 一 个 单 一 窗 口, 潜 在 供 应 商 可 以 一 站 式 地 在 使 用 全 球 采 购 网 作 为 其 供 应 商 数 据 库 < 的 联 合 国 组 织 进 行 登 记 GE

36 员 和 秘 书, 该 委 员 会 处 理 制 裁 相 关 事 务, 确 保 行 政 审 查 过 程 的 公 正 性 和 正 当 程 序 105. 可 实 施 的 制 裁 包 括 批 评 ( 批 评 信 ) 宣 布 不 合 格 或 取 消 资 格 ( 暂 时 或 永 久 ), 或 暂 停 执 行 等 其 他 处 罚, 或 是 要 求 今 后 的 合 同 必 须 满 足 特 殊 条 件 106. 联 合 国 秘 书 处 开 发 署 粮 农 组 织 和 人 口 基 金 实 施 了 示 范 政 策 框 架 中 达 成 共 识 的 部 分 此 外, 人 口 基 金 开 发 署 和 项 目 厅 正 在 探 索 建 立 一 个 机 构 间 供 应 商 制 裁 委 员 会 的 可 能 性 开 发 署 和 项 目 厅 还 在 其 网 站 上 公 布 受 制 裁 的 供 应 商 名 单 儿 基 会 的 制 裁 委 员 会 是 临 时 性 的, 需 要 开 会 时 才 指 定 成 员 107. 受 访 者 指 出, 一 些 组 织 不 能 充 分 参 与 示 范 政 策 框 架 是 因 为 它 们 在 该 框 架 建 立 前 就 存 在 的 不 同 的 法 律 框 架 和 行 政 制 度 下 运 作, 因 此 很 难 适 用 示 范 政 策 框 架 108. 上 述 与 示 范 政 策 框 架 有 关 的 努 力 值 得 称 道, 这 些 努 力 证 明 联 合 国 系 统 大 多 数 组 织 都 承 认, 联 合 国 全 系 统 集 中 的 承 包 商 评 估 系 统 将 造 福 所 有 方 面 这 样 一 个 系 统 有 助 于 各 组 织 在 选 择 承 包 商 时 做 出 更 加 知 情 的 决 定, 降 低 了 一 个 不 合 格 或 不 诚 实 的 承 包 商 骗 了 一 个 组 织 后 又 在 另 一 个 组 织 拿 到 新 合 同 的 可 能 性 联 合 国 系 统 各 组 织 的 行 政 首 长 应 协 助 和 支 持 当 前 正 在 努 力 运 用 共 同 的 示 范 政 策 框 架 以 便 形 成 统 一 的 供 应 商 制 裁 法 的 工 作 D. 向 高 级 管 理 层 报 告 联 检 组 关 于 联 合 国 系 统 采 购 改 革 的 说 明 建 议 行 政 首 长 确 保 定 期 就 采 购 活 动 提 交 内 部 和 外 部 反 馈 和 报 告 受 访 的 许 多 采 购 办 公 室 称, 他 们 不 向 高 级 管 理 层 报 告 与 合 同 管 理 有 关 的 具 体 信 息, 因 为 没 有 要 求 他 们 这 样 做 少 数 几 个 办 公 室 称, 他 们 只 是 偶 尔, 在 要 求 时 提 交 这 类 报 告 儿 基 会 和 项 目 厅 设 立 了 汇 总 表, 高 级 管 理 层 使 用 汇 总 表 而 不 是 报 告 还 有 人 指 出, 任 何 与 合 同 有 关 的 必 要 信 息 将 列 入 项 目 相 关 报 告 或 年 度 采 购 报 告 ( 开 发 署 知 识 产 权 组 织 和 万 国 邮 联 ) 合 管 评 估 模 型 调 查 45% 的 作 答 者 认 为, 没 有 系 统 地 向 上 级 提 交 关 于 单 个 合 同 履 行 情 况 的 报 告,60% 的 作 答 者 认 为, 高 级 管 理 层 没 有 积 极 监 测 合 同 的 履 约 情 况 110. 联 合 国 秘 书 处 每 月 向 高 级 管 理 层 提 交 以 下 报 告 : 八 个 月 内 到 期 的 合 同 ; 达 到 或 超 过 上 限 75% 的 合 同 ; 累 计 授 予 额 超 过 100 万 美 元 的 承 包 商 名 单 ;( 上 限 ) 资 金 最 高 的 30 份 有 效 合 同 ; 上 限 超 过 25,000 美 元 以 非 美 元 计 价 的 有 效 合 同 清 单 不 过, 外 地 特 派 团 没 有 向 高 级 管 理 层 报 告 受 标 后 合 同 管 理 情 况 的 统 一 方 法 22 联 合 国 系 统 采 购 改 革 (JIU/NOTE/2011/1) 22 GE

37 111. 教 科 文 组 织 向 高 级 管 理 层 提 交 标 准 报 告, 例 如 大 额 合 同 推 迟 执 行 的 月 度 数 据 或 放 弃 竞 标 的 月 度 数 据 劳 工 组 织 称, 对 于 重 大 采 购, 该 组 织 向 有 关 管 理 委 员 会 提 交 口 头 或 书 面 报 告 112. 系 统 地 向 高 级 管 理 层 报 告 所 有 合 同 的 总 价 值 合 同 状 况 收 尾 合 同 费 用 超 支 重 大 争 端 等 信 息 是 好 做 法 建 议 行 政 首 长 要 求 采 购 人 员 定 期 报 告, 提 供 关 于 当 前 合 同 状 况 的 汇 总 信 息, 着 重 指 出 对 组 织 有 较 大 影 响 的 具 体 或 反 复 出 现 的 问 题, 并 说 明 采 取 了 哪 些 应 对 措 施 还 可 以 通 过 例 如 组 织 的 网 站, 向 该 组 织 的 立 法 部 门 提 供 这 类 信 息 GE

38 七. 合 同 变 更 的 管 控 113. 合 同 变 更 管 控 既 是 避 免 不 必 要 变 更 的 过 程, 也 是 在 合 同 中 纳 入 必 要 变 更 的 过 程 23 合 同 执 行 过 程 中 随 着 要 求 和 情 况 的 变 化 对 合 同 进 行 修 改 是 不 可 避 免 的, 且 时 有 发 生 变 更 可 涉 及 合 同 期 限 具 体 条 款 提 供 的 货 物 / 服 务 价 格 或 行 政 方 面 的 变 化 24 为 何 做 出 修 改, 以 及 如 何 加 以 管 控 与 原 合 同 同 样 重 要 114. 大 多 数 组 织 的 政 策 似 乎 都 对 合 同 变 更 问 题 作 出 了 明 确 说 明 标 准 合 同 包 含 修 正 条 款, 明 确 规 定 由 一 个 能 够 谈 判 和 签 署 变 更 内 容 的 指 定 订 约 机 构 对 变 更 进 行 管 控 此 外, 采 购 手 册 指 出, 合 同 委 员 会 之 前 审 查 过 的 合 同, 如 有 增 补 或 修 改, 在 某 些 情 况 下 必 须 再 次 接 受 委 员 会 审 查 在 联 合 国 秘 书 处, 这 类 情 况 包 括 : 者 ); (a) 超 出 之 前 批 准 的 上 限 合 同 值 的 20% 或 500,000 美 元 ( 取 二 者 中 数 值 较 低 (b) 合 同 总 价 值 增 加, 超 出 委 员 会 批 准 上 限 ; (c) 原 合 同 延 期 八 个 月 以 上 ; (d) 订 约 机 构 认 为 修 改 将 大 大 影 响 导 致 最 初 授 予 合 同 的 采 购 过 程 最 初 授 标 遵 循 的 标 准 或 原 合 同 条 款 通 常 有 三 方 参 与 变 更 的 管 控 : 申 购 人 / 最 终 用 户 采 购 干 事 和 合 同 委 员 会 申 购 人 或 最 终 用 户 最 常 与 承 包 商 直 接 接 触, 持 续 的 正 式 和 非 正 式 沟 通 有 时 会 导 致 无 意 中 做 出 承 诺 例 如, 口 头 承 诺 可 能 落 实 为 对 合 同 的 修 改, 而 没 有 确 认 资 金 保 障 联 合 国 工 作 人 员 可 能 因 为 不 了 解 口 头 承 诺 的 后 果 或 缺 乏 谈 判 技 巧 而 陷 入 这 类 具 有 约 束 力 的 状 况 116. 如 第 三 章 所 述, 合 同 委 员 会 在 变 更 管 控 过 程 中 发 挥 重 要 作 用 然 而, 本 审 查 发 现, 许 多 组 织 的 合 同 委 员 会 已 经 退 化 到 只 负 责 程 序 性 问 题 例 如, 一 些 机 构 的 合 同 委 员 会 成 员 的 职 责 和 专 门 知 识 有 限, 无 法 分 析 和 证 明 合 同 变 更 的 必 要 性 或 原 因 对 于 价 值 高 或 复 杂 的 合 同, 一 些 政 府 组 织 在 合 同 委 员 会 之 外, 又 设 立 了 变 更 控 制 委 员 会 建 筑 合 同 以 及 其 他 特 别 复 杂 的 服 务 合 同 也 采 取 这 种 做 法 第 三 章 提 到 需 要 扩 大 合 同 委 员 会 的 职 能, 使 之 不 仅 限 于 审 查 是 否 符 合 程 序, 而 且 可 以 处 理 合 同 变 更 问 题 此 外, 为 价 值 高 或 复 杂 的 合 同 设 立 单 独 的 变 更 控 制 委 员 会 是 公 共 和 私 营 部 门 的 许 多 组 织 采 用 的 良 好 做 法 23 联 合 国 采 购 人 员 指 南,2006 年 11 月, 第 3 章 : 采 购 过 程, 第 3 至 98 页 24 联 合 国 采 购 人 员 指 南,2006 年 11 月, 第 3 章 : 采 购 过 程, 第 3 至 87 页 25 联 合 国 采 购 手 册, 第 12.3 章, 第 1 段 24 GE

39 117. 本 审 查 期 间, 没 有 一 个 组 织 能 够 立 即 提 供 信 息, 说 明 当 前 或 以 往 合 同 的 变 更 原 因 和 影 响 合 同 成 本 增 加 ( 即 成 本 超 支 ) 延 误 和 延 期 范 围 变 更 接 受 了 劣 质 产 品 或 服 务 等 是 许 多 合 同 中 经 常 出 现 并 导 致 合 同 变 更 的 缺 陷 合 管 评 估 模 型 调 查 的 结 果 也 反 映 了 这 一 点 :45% 的 作 答 者 认 为 没 有 充 分 分 析 和 报 告 对 合 同 的 修 改 以 及 涉 及 的 费 用 由 于 受 审 查 组 织 没 有 文 献 记 录, 本 审 查 无 法 量 化 这 类 缺 陷 的 影 响 这 些 缺 陷 可 能 不 利 于 各 组 织 高 效 和 有 效 地 执 行 其 方 案 和 项 目 118. 落 实 建 议 9 有 望 提 高 合 同 管 理 的 效 率 建 议 9 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 在 本 组 织 开 展 研 究, 分 析 超 过 一 定 阈 值 后 修 改 合 同 的 原 因, 查 明 造 成 成 本 提 高 和 延 误 的 系 统 性 缺 陷 最 后 应 该 采 取 补 救 行 动 弥 补 这 种 缺 陷 GE

40 八. 合 同 的 补 救 措 施 119. 违 约 补 救 措 施 是 为 了 在 合 同 未 按 照 条 款 和 条 件 履 行 或 发 生 合 同 违 约 时, 为 组 织 提 供 保 护 补 救 措 施 包 括 : 要 求 赔 偿 约 定 违 约 金 暂 停 付 款 要 求 支 付 履 约 保 证 金, 以 及 执 行 保 证 / 担 保 条 款 120. 约 定 违 约 金 指 组 织 与 承 包 商 事 先 明 确 约 定 的 一 方 违 约 时 应 向 另 一 方 支 付 的 金 额 26 约 定 违 约 金 大 多 适 用 于 延 迟 履 行 的 情 况 关 于 约 定 违 约 金 的 条 款 通 常 列 于 合 同 总 则 下 承 包 商 延 迟 履 行 导 致 的 额 外 费 用 或 收 入 及 其 他 收 益 损 失, 由 承 包 商 支 付 的 约 定 违 约 金 予 以 补 偿 约 定 违 约 金 按 合 同 金 额 的 百 分 比 计 算, 不 超 过 一 定 金 额 121. 履 约 担 保, 例 如 履 约 保 证 金 或 其 他 形 式 的 违 约 补 救 措 施, 通 常 要 求 承 包 商 在 授 标 时 提 交 承 包 商 未 履 行 合 同 时, 应 向 组 织 支 付 履 约 保 证 金 A. 合 同 补 救 措 施 未 必 得 到 执 行 122. 本 审 查 发 现, 虽 然 补 救 措 施 是 标 准 合 同 条 款 的 组 成 部 分, 但 实 际 上 在 需 要 时, 尤 其 是 涉 及 约 定 违 约 金 和 履 约 保 证 金 时, 经 常 得 不 到 执 行 几 乎 所 有 受 访 者 都 从 未 适 用 过 与 补 救 措 施 有 关 的 条 款 遇 到 违 约 情 况 时, 援 引 补 救 条 款 被 视 为 障 碍, 考 虑 到 需 要 投 入 更 多 时 间, 可 能 得 不 偿 失 据 称, 因 为 认 为 不 可 强 制 执 行, 有 时 甚 至 从 合 同 总 则 中 删 除 约 定 违 约 金 条 款, 但 是 没 有 采 取 任 何 其 他 措 施 保 护 组 织 的 利 益 123. 此 外, 作 为 保 险 工 具 的 履 约 保 证 金 或 约 定 违 约 金 的 金 额 与 合 同 金 额 相 比 微 不 足 道, 因 此 认 为 没 有 作 用 一 些 受 访 者 称, 即 使 在 这 类 保 险 工 具 理 论 上 有 效 的 时 候, 联 合 国 系 统 也 不 希 望 因 为 援 用 补 救 措 施 而 导 致 承 包 商 破 产, 而 是 希 望 加 强 承 包 商 的 能 力 在 对 当 地 承 包 商 或 国 家 实 体 进 行 能 力 建 设 的 特 定 情 况 下, 可 能 确 实 存 在 上 述 考 虑 不 过, 联 合 国 系 统 各 组 织 经 常 与 跨 国 公 司 打 交 道, 这 些 公 司 有 时 未 必 按 合 同 行 事, 在 这 种 情 况 下, 就 应 当 严 格 适 用 和 执 行 补 救 条 款 124. 由 于 工 作 人 员 纪 律 或 专 门 知 识 不 足, 无 法 为 援 引 约 定 违 约 金 条 款 或 提 出 履 约 保 证 金 索 赔 收 集 所 需 的 证 据, 联 合 国 系 统 各 组 织 似 乎 对 承 包 商 颇 为 宽 容, 致 使 组 织 及 其 方 案 遭 受 潜 在 的 经 济 损 失 26 项 目 厅 采 购 手 册, 第 5 次 修 订 版 (2014 年 ) 26 GE

41 125. 落 实 下 列 建 议 有 望 在 合 同 管 理 过 程 中 加 强 控 制 和 遵 约 建 议 10 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 该 确 保 合 同 的 标 准 条 款 中 含 有 可 适 用 的 水 平 适 当 的 违 约 金 和 其 他 补 救 措 施 的 规 定, 并 明 智 地 加 以 执 行, 以 保 护 本 组 织 的 权 益 GE

42 九. 保 障 体 系 和 控 制 126. 联 合 国 系 统 各 组 织 建 立 了 通 常 包 括 审 计 调 查 和 评 估 职 能 的 内 部 监 督 机 制, 还 实 施 了 外 部 监 督, 保 障 和 检 查 合 同 管 理 工 作 的 效 率 和 实 效 127. 在 某 些 组 织, 由 设 在 总 部 的 内 部 审 计 办 公 室 专 门 对 采 购 问 题 进 行 审 计 不 过, 大 多 数 组 织 是 在 对 方 案 项 目 或 国 家 办 事 处 的 审 计 过 程 中, 根 据 内 部 审 计 办 公 室 的 年 度 审 计 风 险 计 划, 挑 选 采 购 问 题 进 行 横 向 审 查 这 些 审 计 并 不 专 门 针 对 采 购, 但 是 也 可 以 包 括 现 场 考 察 承 包 商 的 项 目, 以 及 开 展 检 查, 例 如 核 对 发 货 单 或 其 他 辅 助 文 件 128. 一 些 受 访 者 表 示, 对 国 家 办 事 处 的 定 期 审 计 以 及 偶 尔 对 采 购 问 题 的 集 中 审 计 有 助 于 发 现 问 题, 另 一 些 受 访 者 则 指 出, 这 些 审 计 未 必 侧 重 授 标 后 的 合 同 管 理 活 动, 而 且 不 够 频 繁 不 过, 合 管 评 估 模 型 调 查 显 示,59% 的 作 答 者 认 为 系 统 地 对 合 同 管 理 活 动 进 行 了 审 计,58% 的 作 答 者 认 为 审 计 承 包 商 及 相 关 合 同 活 动 的 制 度 完 善 129. 联 合 国 全 系 统 的 内 部 和 外 部 审 计 报 告 都 发 现 合 同 管 理 工 作 惯 例 在 很 多 方 面 存 在 缺 陷, 这 些 报 告 在 很 多 方 面 证 实 了 本 审 查 的 调 查 结 果 联 合 国 系 统 各 组 织 的 合 同 管 理 缺 陷 类 似, 审 计 机 构 一 再 报 告 这 类 缺 陷, 再 加 上 许 多 组 织 采 购 量 巨 大, 这 些 都 证 明 需 要 所 有 利 益 攸 关 方 共 同 努 力, 以 应 对 这 一 系 统 性 挑 战 必 须 进 一 步 制 定 政 策 和 程 序, 并 采 取 具 体 行 动 强 化 合 同 管 理 惯 例, 否 则 发 现 的 缺 陷 还 将 继 续 存 在 130. 建 议 各 组 织 首 长 支 持 采 购 办 公 室 和 订 约 人 员 起 草 一 致 行 动 计 划, 处 理 各 种 内 部 和 外 部 审 计 报 告 中 提 出 的 反 复 出 现 的 不 足 之 处, 确 保 这 种 计 划 得 到 执 行 131. 本 审 查 还 发 现, 只 有 少 数 组 织 采 用 了 可 帮 助 监 测 全 组 织 采 购 活 动 的 保 障 和 控 制 机 制, 例 如 内 部 定 期 审 查 和 绩 效 衡 量 办 法 此 外, 一 些 总 部 的 采 购 办 公 室 ( 例 如 开 发 署 和 联 合 国 秘 书 处 ) 虽 然 制 定 了 绩 效 衡 量 办 法, 帮 助 评 估 全 组 织 采 购 工 作 的 实 效, 但 是 这 些 努 力 未 能 有 效 涵 盖 授 标 后 的 问 题 合 管 评 估 模 型 调 查 有 一 半 的 作 答 者 指 出, 不 论 在 外 地, 还 是 在 总 部, 都 没 有 知 识 全 面 的 官 员 队 伍 对 合 同 管 理 活 动 进 行 系 统 的 审 查 132. 除 内 部 审 计 办 公 室 的 工 作 外, 各 组 织 最 好 建 立 由 合 同 管 理 专 家 小 组 开 展 年 度 审 查 的 机 制, 小 组 可 包 含 跨 部 门 的 采 购 成 员, 有 选 择 地 针 对 价 值 高 且 复 杂 的 合 同 进 行 审 查, 以 评 估 共 同 挑 战 和 经 验 教 训 各 组 织 可 引 入 与 开 发 署 采 购 能 力 评 估 和 巡 回 小 组 类 似 的 概 念, 或 借 鉴 粮 食 署 和 项 目 厅 为 外 地 办 事 处 提 供 援 助 的 做 法, 对 遵 守 政 策 和 程 序 的 情 况 进 行 抽 查, 并 提 供 所 需 支 助 133. 建 议 各 组 织 借 鉴 良 好 做 法, 制 定 授 标 后 合 同 管 理 工 作 质 量 保 证 方 案, 定 期 评 估 该 项 工 作 的 实 效 28 GE

43 十. 信 息 系 统 A. 信 息 技 术 系 统 对 合 同 管 理 活 动 支 持 不 力 134. 近 年 来, 联 合 国 许 多 组 织 共 同 努 力, 实 现 采 购 过 程 信 息 的 自 动 化 管 理 采 购 信 息, 特 别 是 对 于 合 同 数 量 多 项 目 数 量 大 的 组 织, 是 一 项 严 峻 挑 战 由 于 大 多 数 组 织 对 合 同 实 施 分 散 化 管 理, 许 多 不 同 部 门 ( 采 购 办 公 室 申 购 人 合 同 管 理 人 等 ) 参 与 其 中, 因 此 合 同 信 息 和 数 据 在 组 织 总 部 区 域 和 国 家 办 事 处 的 不 同 办 公 室 进 行 收 集 保 存 和 管 理 采 购 相 关 信 息 分 散 在 组 织 的 企 资 规 划 系 统 财 务 管 理 系 统 采 购 相 关 审 计 和 评 估 后 续 系 统 项 目 管 理 系 统, 以 及 总 部 和 外 地 办 事 处 的 档 案 和 说 明 中 135. 企 资 规 划 系 统 提 供 采 购 相 关 流 程 的 一 般 功 能, 但 是 很 少 有 处 理 授 标 后 合 同 管 理 的 功 能, 例 如 履 约 情 况 监 测 警 示 功 能 实 时 支 出 信 息 每 个 采 购 干 事 和 每 个 承 包 商 的 支 出 信 息, 以 及 类 似 数 据 某 些 企 资 规 划 系 统 可 能 自 带 上 述 功 能, 但 是 由 于 模 块 未 充 分 开 发 认 为 不 方 便 使 用 或 许 可 费 高 ( 开 发 署 和 人 口 基 金 使 用 的 阿 特 拉 斯 系 统 (Atlas) 儿 基 会 使 用 的 远 景 系 统 (Vision) 原 子 能 机 构 使 用 的 全 机 构 方 案 支 助 信 息 系 统 (AIPS) 等 ), 这 些 功 能 没 有 激 活 136. 大 多 数 组 织 靠 采 购 干 事 或 申 购 人 人 工 监 测 到 期 日 以 及 合 同 期 内 的 类 似 重 要 事 件 合 管 评 估 模 型 调 查 显 示,59% 的 作 答 者 认 为 收 集 和 监 测 合 同 管 理 信 息 的 自 动 化 程 度 太 低 没 有 囊 括 所 有 合 同 的 中 央 电 子 存 储 库 ; 而 且 只 有 在 提 交 采 购 订 单 时 才 能 看 到 企 资 规 划 系 统 中 的 合 同 例 如, 如 上 文 所 述, 无 法 得 知 任 一 时 刻 的 累 计 超 支 额 或 组 织 将 面 临 的 债 务 总 额, 也 不 太 可 能 查 出 组 织 授 予 某 一 个 承 包 商 的 合 同 价 值 总 额 137. 某 些 组 织 临 时 开 发 并 实 施 了 专 门 的 软 件 系 统, 提 供 合 同 管 理 所 需 的 功 能 这 种 临 时 方 针 不 是 基 于 成 本 / 效 益 分 析 合 管 评 估 模 型 调 查 显 示,74% 的 作 答 者 认 为, 授 标 后 管 理 活 动 的 自 动 化 程 度 没 有 基 于 对 实 际 需 要 的 分 析 此 外,54% 的 作 答 者 认 为, 合 同 管 理 功 能 没 有 与 其 他 系 统 或 子 系 统 ( 例 如 企 资 规 划 项 目 管 理 汇 总 表 财 务 ) 集 成 138. 联 合 国 秘 书 处 采 购 司 采 用 合 同 管 理 和 跟 踪 系 统 ( 合 管 跟 踪 系 统 ) 记 录 合 同 元 数 据 27 合 管 跟 踪 系 统 还 检 查 不 同 系 统 生 成 的 支 出, 以 跟 踪 与 上 限 的 差 额 该 系 统 生 成 两 类 监 测 报 告 : 一 类 涉 及 八 个 月 内 到 期 的 合 同, 另 一 类 涉 及 达 到 上 限 额 75% 的 合 同 报 告 每 月 生 成, 向 采 购 人 员 和 申 购 办 公 室 分 发 合 管 跟 踪 系 统 的 功 能 将 迁 入 联 合 国 正 在 落 实 的 新 企 资 规 划 系 统 ( 乌 莫 贾 系 统 (Umoja)) 27 例 如 : 供 应 商 信 息 申 购 办 公 室 买 方 团 队 合 同 委 员 会 成 员 上 限 货 币 申 购 人 联 系 方 式 合 同 增 补 标 书 编 号 等 GE

44 139. 秘 书 处 外 勤 支 助 部 没 有 其 他 关 于 授 标 后 合 同 管 理 的 自 动 化 工 具 在 特 派 团 一 级 设 立 了 针 对 当 地 合 同 的 监 测 系 统 ( 例 如 一 些 特 派 团 为 此 建 立 的 内 部 访 问 数 据 库 ), 监 测 基 本 靠 人 工 140. 企 资 规 划 系 统 / 乌 莫 贾 系 统 将 提 供 哪 些 授 标 后 合 同 管 理 功 能 似 乎 还 不 确 定 管 理 层 的 大 多 数 受 访 者 反 复 指 出, 据 他 们 了 解, 乌 莫 贾 系 统 将 提 供 合 同 管 理 功 能, 只 是 本 审 查 进 行 时 尚 未 到 位 不 过, 本 审 查 发 现, 除 秘 书 处 企 资 规 划 功 能 中 现 有 的 标 准 业 务 情 报 报 告 外, 并 没 有 将 合 同 管 理 迁 入 当 前 的 企 资 规 划 / 乌 莫 贾 系 统 实 施 计 划 本 审 查 进 行 时, 不 确 定 今 后 是 否 将 增 加 合 同 管 理 功 能 141. 儿 基 会 用 自 己 企 资 规 划 系 统 ( 远 景 系 统 ) 拟 订 签 发 保 存 和 监 测 合 同 投 诉 数 据 库 是 合 同 管 理 方 面 唯 一 的 独 立 系 统 该 数 据 库 建 在 Lotus Notes 内, 但 是 能 够 从 远 景 系 统 提 取 信 息 儿 基 会 使 用 远 景 系 统 分 别 生 成 监 测 货 物 合 同 和 服 务 合 同 的 报 告 货 物 合 同 报 告 包 含 合 同 期 内 重 要 事 件 的 信 息 服 务 合 同 报 告 包 含 有 效 期 和 到 期 日, 以 及 合 同 收 尾 情 况 供 应 司 设 有 一 个 自 动 化 协 调 小 组, 评 估 申 请 和 需 求 确 定 优 先 改 进 事 项 制 定 联 合 工 作 计 划 以 落 实 改 进 事 项 正 在 开 发 该 系 统 内 的 其 他 合 同 管 理 功 能 同 样, 原 子 能 机 构 也 在 开 发 其 企 资 规 划 系 统 的 监 测 功 能, 将 提 醒 到 期 日 以 及 合 同 期 内 的 类 似 重 大 事 件 142. 开 发 署 正 在 考 虑 是 选 择 企 资 规 划 系 统 ( 阿 特 拉 斯 系 统 ) 内 的 合 同 管 理 模 块, 还 是 另 选 一 个 系 统 开 发 署 已 经 拥 有 该 模 块 的 许 可, 但 是 模 块 实 施 资 金 尚 未 到 位 该 模 块 将 实 现 系 统 内 创 建 合 同, 确 保 合 同 包 含 标 准 条 款 ; 采 购 订 单 与 合 同 挂 28 钩 ; 以 及 与 采 购 咨 询 委 员 会 网 上 系 统 集 成 ; 被 提 名 的 个 人 将 收 到 自 动 提 醒 本 审 查 进 行 时, 没 有 包 含 所 有 合 同 的 中 央 电 子 储 存 库, 采 购 活 动 分 散 不 过, 有 一 个 采 购 汇 总 表, 收 录 阿 特 拉 斯 系 统 和 采 购 咨 询 委 员 会 网 上 系 统 的 数 据 143. 人 口 基 金 总 部 办 事 处 使 用 单 独 的 合 同 管 理 专 门 系 统 英 天 德 (In-Tend) 对 合 同 进 行 管 理 不 过, 该 系 统 没 有 与 人 口 基 金 的 企 资 规 划 系 统 ( 阿 特 拉 斯 系 统 ) 集 成 每 年 一 至 两 次 人 为 地 从 阿 特 拉 斯 系 统 和 英 天 德 系 统 提 取 信 息, 录 入 网 上 查 询 系 统, 以 便 为 履 约 监 测 提 供 量 化 信 息 144. 难 民 署 报 告 了 为 充 分 利 用 企 资 规 划 系 统 ( 管 理 系 统 更 新 项 目 ) 现 有 合 同 管 理 模 块 ( 采 购 合 同 ) 的 功 能 所 做 的 努 力 例 如, 在 系 统 外 使 用 Excel 表 格 跟 踪 合 同 协 议 的 上 限 因 此, 难 民 署 计 划 在 系 统 升 级 时, 将 所 有 合 同 录 入 系 统, 跟 踪 系 统 生 成 的 所 有 例 外 情 况 报 告, 并 将 系 统 内 的 采 购 订 单 与 合 同 挂 钩 145. 项 目 厅 于 2014 年 启 动 了 一 个 新 的 企 资 规 划 项 目 不 过, 没 有 将 合 同 管 理 纳 入 该 项 目, 而 是 选 用 了 一 个 单 独 的 软 件, 将 于 2015 年 与 企 资 规 划 系 统 集 成 没 有 包 含 所 有 合 同 的 中 央 电 子 储 存 库 不 过, 有 一 个 汇 总 表, 作 为 查 询 和 监 测 所 28 开 发 署 采 购 咨 询 委 员 会 使 用 的 一 个 系 统 30 GE

45 有 长 期 协 议 的 系 统 该 汇 总 表 每 月 更 新 并 向 所 有 利 益 攸 关 方 分 发, 为 项 目 厅 以 及 照 搬 项 目 厅 长 期 协 议 的 兄 弟 单 位 提 供 关 于 当 前 有 效 的 长 期 协 议 的 概 览 146. 粮 农 组 织 没 有 合 同 管 理 模 块, 但 是 其 企 资 规 划 系 统 ( 全 球 资 源 管 理 系 统 ) 具 备 管 理 应 收 产 品 / 服 务 到 期 日 和 支 付 情 况 的 功 能 计 划 在 所 有 外 地 办 事 处 引 入 合 同 监 测 工 具 ( 报 告 ) 粮 农 组 织 和 粮 食 署 还 使 用 英 天 德 系 统 的 某 些 功 能 ( 电 子 投 标 子 模 块 ), 并 正 在 探 索 如 何 将 英 天 德 系 统 数 据 与 其 企 资 规 划 系 统 接 轨 147. 教 科 文 组 织 在 企 资 规 划 系 统 中 签 发 合 同, 该 规 划 系 统 与 一 个 涵 盖 整 个 采 购 周 期 且 具 备 提 醒 功 能 的 合 同 管 理 系 统 接 轨 工 发 组 织 使 用 企 资 规 划 系 统 中 的 电 子 采 购 模 块, 由 专 门 的 工 具 包 知 识 管 理 解 决 方 案 提 供 支 持 国 际 电 联 考 虑 到 成 本, 尚 未 激 活 企 资 规 划 系 统 中 的 采 购 模 块 148. 许 多 组 织 ( 粮 食 署 世 卫 组 织 知 识 产 权 组 织 劳 工 组 织 和 国 际 电 联 ) 正 在 考 虑 使 用 单 独 的 合 同 管 理 专 门 软 件, 例 如 英 天 德 系 统 这 些 单 独 的 自 动 化 软 件 包 比 大 规 模 的 企 资 规 划 系 统 成 本 低, 具 备 专 门 的 合 同 管 理 功 能, 因 为 基 于 英 特 网, 不 论 该 组 织 是 否 安 装 了 企 资 规 划 系 统, 在 世 界 上 任 何 地 方 都 可 以 使 用, 这 一 点 在 紧 急 情 况 下 尤 为 重 要 据 称, 这 类 软 件 包 的 缺 点 是 独 立 于 组 织 的 企 资 规 划 系 统, 而 且 未 必 提 供 外 地 办 事 处 需 要 的 语 言 版 本 149. 分 散 地 管 理 各 项 合 同 是 一 项 复 杂 的 工 作, 需 要 获 得 自 动 化 系 统 可 提 供 的 一 切 支 助 需 要 利 用 自 动 化 技 术 以 及 现 有 自 动 化 系 统 例 如 企 资 规 划 系 统 和 其 他 数 据 库 跟 踪 系 统 的 能 力, 以 确 保 这 些 系 统 也 为 授 标 后 的 合 同 活 动 提 供 支 助 不 过, 并 非 所 有 组 织 都 需 要 复 杂 的 企 资 规 划 系 统 或 专 门 的 软 件 包 来 管 理 合 同 取 决 于 合 同 数 量 和 复 杂 程 度, 简 单 现 成 的 自 动 化 工 具 可 能 就 足 以 有 效 高 效 地 管 理 合 同 了 例 如, 一 些 组 织 ( 国 际 电 联 气 象 组 织 万 国 邮 联 ) 仅 利 用 Excel 对 合 同 进 行 监 测, 还 有 一 些 组 织, 例 如 世 卫 组 织 正 在 建 立 基 于 权 限 的 合 同 数 据 库 150. 落 实 建 议 11 有 望 提 高 授 标 后 合 同 管 理 活 动 的 效 率 建 议 11 联 合 国 系 统 各 组 织 行 政 首 长 应 根 据 成 本 / 效 益 分 析, 并 参 照 对 合 同 管 理 功 能 的 需 求 程 度, 加 强 诸 如 企 业 级 资 源 规 划 系 统 等 现 有 信 息 技 术 系 统 的 能 力, 或 者 考 虑 采 用 其 他 专 门 的 合 同 管 理 系 统, 以 支 持 授 标 后 合 同 活 动 的 管 理 GE

46 十 一. 联 合 国 系 统 合 同 管 理 的 协 调 与 合 作 年 建 立 了 采 购 网 29 ( 高 管 委 采 购 网 ), 作 为 高 级 别 管 理 委 员 会 ( 高 管 委 ) 的 网 络 采 购 网 汇 集 了 联 合 国 系 统 36 个 组 织 的 采 购 部 门, 每 个 组 织 由 采 购 司 司 长 作 为 代 表 采 购 网 的 任 务 是 以 透 明 和 负 责 的 方 式 在 方 案 和 服 务 提 供 上 推 动 采 购 和 供 应 链 管 理 的 战 略 重 要 性 采 购 网 有 四 个 工 作 组, 负 责 提 高 采 购 人 员 的 业 务 水 平 对 供 应 商 实 施 战 略 管 理 统 一 联 合 国 系 统 内 的 采 购 业 务 和 做 法, 以 及 确 保 将 可 持 续 的 采 购 干 预 纳 入 联 合 国 系 统 的 采 购 活 动 采 购 网 还 管 理 联 合 国 系 统 各 组 织 共 同 的 采 购 门 户 全 球 采 购 网 152. 高 管 委 采 购 网 的 采 购 人 员 职 业 发 展 工 作 组 一 直 就 知 识 共 享 和 最 佳 做 法 开 展 合 作, 包 括 交 流 岗 位 说 明 散 发 联 合 国 系 统 内 外 培 训 机 会 的 信 息, 以 及 传 播 专 业 进 修 知 识 工 作 组 还 协 助 加 强 职 业 培 训 ( 见 附 件 四 ) 例 如, 联 合 国 系 统 内 超 过 32 个 组 织 参 加 了 开 发 署 在 英 国 皇 家 采 购 与 供 应 学 会 ( 采 供 学 会 ) 开 设 的 课 程,2014 年 有 4,000 多 人 接 受 了 培 训 153. 高 管 委 采 购 网 还 希 望 就 供 应 商 战 略 管 理, 包 括 供 应 商 资 格 履 约 评 估 和 制 裁 ( 见 第 六 章 C 节 ) 加 强 合 作, 并 希 望 给 予 发 展 中 国 家 和 转 型 期 经 济 体 的 承 包 商 更 多 机 会 这 项 工 作 主 要 围 绕 全 球 采 购 网, 该 网 络 具 备 供 应 商 履 约 情 况 共 享 功 能, 但 是 在 统 一 履 约 评 估 标 准 和 提 高 提 交 报 告 的 整 体 合 规 水 平 方 面 还 存 在 挑 战 154. 为 了 建 立 更 加 一 致 的 采 购 做 法, 高 管 委 采 购 网 授 权 与 联 合 国 发 展 集 团 合 作 开 展 一 个 全 系 统 的 协 调 项 目 希 望 逐 步 实 现 以 下 目 标 : 第 一 阶 段 : 建 立 一 个 协 调 采 购 相 关 法 规 规 定 政 策 程 序 和 业 务 做 法 的 共 同 框 架 ; 第 二 阶 段 : 与 联 合 国 发 展 集 团 共 同 事 务 工 作 组 合 作, 记 录 并 收 录 国 家 一 级 的 结 果 和 最 佳 做 法 ; 第 三 阶 段 : 结 合 国 家 一 级 的 最 佳 做 法 需 要 和 见 解, 为 国 家 一 级 的 采 购 人 员 开 发 标 准 化 工 具 包 155. 在 第 一 阶 段 ( 已 于 2012 年 10 月 完 成 ), 就 联 合 国 国 家 一 级 共 同 采 购 的 模 式 制 定 了 指 导 方 针, 并 纳 入 了 一 套 实 用 工 具 通 过 对 联 合 国 采 购 手 册 及 政 策 的 比 较 分 析, 得 出 了 通 用 目 录, 并 汇 编 了 通 用 采 购 术 语 表 此 外, 还 编 写 了 一 份 白 皮 书, 探 讨 建 立 共 同 采 购 审 查 委 员 会 的 可 能 性 最 后, 编 制 了 长 期 协 议 信 息 表 并 得 到 高 管 委 采 购 网 的 核 准, 以 方 便 照 搬 现 有 长 期 协 议 和 合 作 开 展 采 购 使 用 交 通 灯 矩 阵 监 测 各 采 购 办 公 室 的 执 行 进 展 应 当 指 出, 除 了 将 合 同 管 理 列 入 采 购 手 册 的 通 用 目 录 外, 这 一 阶 段 没 有 以 合 同 管 理 问 题 为 重 点 GE

47 156. 本 审 查 进 行 时, 第 二 阶 段 的 任 务 包 括 : 协 调 采 购 界 面 ; 推 动 总 部 一 级 的 合 作 以 及 总 部 对 外 地 一 级 合 作 的 支 助 ; 进 行 能 力 建 设 并 帮 助 国 家 办 事 处 统 一 业 务 做 法 在 这 一 阶 段 : 将 推 出 协 调 联 合 国 采 购 活 动 的 指 导 方 针 ; 将 建 立 合 作 采 购 日 志 ; 起 草 了 联 合 国 机 构 间 共 享 和 使 用 长 期 协 议 的 统 一 做 法 ; 将 修 订 采 购 人 员 指 南 ; 还 将 评 估 统 一 采 购 文 件 和 模 板 的 可 行 性 这 一 阶 段 的 工 作 也 没 有 特 别 侧 重 与 合 同 管 理 有 关 的 活 动 157. 本 审 查 进 行 时, 预 计 2015 年 中 启 动 第 三 阶 段 主 要 将 起 草 联 合 国 采 购 活 动 通 用 手 册 的 初 稿, 将 包 括 协 调 一 致 的 模 板, 以 及 协 调 采 购 的 网 上 认 证 方 案 158. 高 管 委 采 购 网 就 上 述 协 调 活 动 所 做 的 努 力 和 卓 越 工 作 值 得 称 道 联 检 组 之 30 前 的 报 告 审 查 了 这 一 合 作 的 各 个 方 面, 并 大 力 支 持 当 前 为 协 调 各 项 活 动 所 做 的 努 力 不 过, 本 审 查 发 现, 高 管 委 采 购 网 没 有 关 注 授 标 后 的 合 同 管 理 活 动 采 购 网 的 一 些 成 员 似 乎 将 合 同 管 理 视 为 次 要 问 题, 将 其 放 在 议 程 中 不 太 重 要 的 位 置 然 而, 正 如 之 前 各 章 讨 论 的, 这 是 整 个 采 购 周 期 中 的 一 个 高 风 险 领 域 交 流 授 标 后 合 同 管 理 活 动 的 信 息, 包 括 经 验 教 训, 协 调 合 同 管 理 政 策 程 序 和 准 则 ( 特 别 是 对 于 联 合 采 购 活 动 ), 将 大 有 裨 益 159. 落 实 建 议 12 将 加 强 联 合 国 系 统 各 组 织 在 授 标 后 合 同 管 理 方 面 的 凝 聚 力 和 协 调 统 一 建 议 12 联 合 国 秘 书 长 以 行 政 首 长 协 调 委 员 会 主 席 的 身 份 应 该 确 保 授 标 后 合 同 管 理 问 题 列 为 高 级 别 管 理 委 员 会 采 购 网 的 一 个 议 程 项 目, 并 在 联 合 国 系 统 内 采 购 工 作 专 业 化 和 协 调 化 的 日 常 工 作 中 加 以 处 理 30 联 合 国 系 统 采 购 改 革 (JIU/NOTE/2011/1); 联 合 国 系 统 内 长 期 采 购 协 议 审 查 (JIU/REP/ 2013/1) GE

48 附 件 一 ( 第 一 部 分 ) 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 ( 合 管 评 估 模 型 ) 联 合 检 查 组 ( 联 检 组 ) 设 计 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 ( 合 管 评 估 模 型 ) 是 为 了 帮 助 评 估 联 合 国 系 统 各 组 织 的 合 同 管 理 活 动 本 模 型 所 使 用 的 合 同 管 理 涉 及 授 予 货 物 和 服 务 合 同 之 后 的 各 项 活 动, 包 括 合 同 行 政 和 收 尾 活 动 合 同 管 理 合 管 评 估 模 型 有 两 个 主 要 目 标 : 这 种 模 型 用 于 本 报 告 的 目 的 是 为 了 对 联 合 国 系 统 各 组 织 这 一 特 定 范 围 内 授 标 后 的 活 动 提 供 有 章 法 的 评 估 为 此, 对 合 同 具 体 管 理 人 员 ( 例 如 : 外 包 干 事 申 购 人 和 项 目 经 理 ) 以 及 其 他 利 益 攸 关 方 ( 例 如 : 高 级 管 理 人 员 财 务 和 法 律 干 事 ) 开 展 了 一 项 问 卷 调 查 公 布 报 告 之 后, 接 受 调 查 的 各 组 织 将 收 到 与 该 组 织 相 关 的 合 管 评 估 模 型 调 查 结 果 各 组 织 可 使 用 上 述 结 果 进 一 步 确 定 各 自 在 这 种 程 序 方 面 的 发 展 水 平, 处 理 货 物 和 服 务 合 同 管 理 方 面 感 觉 存 在 的 强 弱 优 劣 问 题 制 作 本 模 型 时 参 考 了 多 个 实 体 开 展 的 工 作, 包 括 国 际 合 同 和 商 业 管 理 协 会 ( 合 同 商 管 协 会 ) 的 合 同 能 力 成 熟 度 模 型 加 勒 特 (Garrett) 和 兰 登 (Rendon) 的 合 同 管 理 成 熟 度 模 型 1 经 合 组 织 采 购 系 统 评 估 法 (MAPS) 以 及 美 国 政 府 问 责 办 公 室 评 估 联 邦 机 构 采 购 职 能 框 架 这 些 实 体 虽 然 为 衡 量 整 体 采 购 过 程 提 供 了 评 估 工 具, 但 只 是 有 限 地 涉 及 了 授 标 后 活 动 因 此, 制 定 合 管 评 估 模 型 是 为 突 出 重 点, 为 授 标 后 活 动 以 及 专 门 针 对 联 合 国 系 统 各 组 织 的 评 估 工 具 提 供 强 有 力 的 方 法 合 管 评 估 模 型 问 卷 调 查 以 及 调 查 结 果 评 价 的 一 个 基 本 前 提 是, 并 不 是 所 有 的 组 织 都 需 要 制 定 世 界 级 的 合 同 管 理 程 序 和 方 法 才 能 高 效 和 有 效 地 管 理 合 同 例 如, 合 同 ( 相 对 复 杂 ) 数 量 较 少 的 组 织 可 能 不 需 要 全 面 自 动 化 系 统 来 管 理 此 类 合 同 另 一 方 面, 管 理 复 杂 和 / 或 高 价 值 或 高 批 量 合 同 的 程 序 和 能 力 有 别 于 管 理 小 额 或 例 行 合 同 的 程 序 和 能 力, 它 们 需 要 先 进 的 方 法 和 技 术 合 管 评 估 模 型 不 对 合 同 作 任 何 区 分, 但 它 试 图 处 理 适 用 于 所 有 团 体 和 不 同 级 别 的 合 同 管 理 活 动 的 要 素 合 管 评 估 模 型 包 括 以 下 10 类 : 1. 治 理 / 有 利 环 境 2. 风 险 管 理 1 格 雷 戈 里 A 加 勒 特 勒 内 G 伦 登 (2005): 合 同 管 理 : 组 织 评 估 工 具, 国 家 合 同 管 理 协 会 34 GE

49 3. 履 约 情 况 监 测 评 价 和 报 告 4. 变 化 管 理 5. 财 务 6. 争 端 管 控 和 解 决 7. 合 同 收 尾 和 经 验 教 益 8. 信 息 系 统 9. 人 力 资 源 和 能 力 建 设 10. 保 障 制 度 和 控 制 合 管 评 估 模 型 的 每 一 个 类 别 都 包 含 作 为 程 序 说 明 编 写 的 若 干 要 素 / 标 准, 以 征 求 参 与 调 查 者 的 回 复 程 序 说 明 具 有 跨 领 域 性 质, 涉 及 关 键 的 合 同 管 理 程 序 和 相 关 活 动 为 体 现 调 查 答 案 和 相 关 分 数, 使 用 了 5 分 制 (1- 从 来 没 有,2- 很 少,3- 有 时,4- 大 多 数 时 候,5- 总 是 ), 与 衡 量 上 述 各 类 的 发 展 水 平 的 评 级 相 对 应 据 此, 合 管 评 估 模 型 提 供 了 一 个 组 织 与 其 他 联 合 国 组 织 总 排 名 ( 所 有 组 织 中 的 最 高 分 平 均 分 和 最 低 分 ) 相 比 的 排 名 见 下 文 图 A.1 和 A.2 图 A. 1 联 合 国 系 统 14 个 组 织 累 积 合 管 评 估 模 型 结 果 保 障 制 度 和 控 制 治 理 / 有 利 环 境 风 险 管 理 图 例 5 为 最 高 分 1 为 最 低 分 人 力 资 源 和 能 力 建 设 履 约 情 况 监 测 评 价 和 报 告 信 息 系 统 变 化 管 理 合 同 收 尾 和 经 验 教 益 争 端 管 理 和 解 决 财 务 所 有 组 织 平 均 分 所 有 组 织 中 的 最 高 分 所 有 组 织 中 的 最 低 分 合 管 评 估 模 型 为 在 联 合 国 系 统 各 组 织 中 识 别 和 利 用 最 佳 做 法 并 推 动 知 识 共 享 提 供 了 机 遇 它 并 不 提 供 解 决 办 法, 也 不 解 决 本 模 型 提 出 的 问 题 相 反, 应 当 将 其 视 为 一 个 组 织 在 需 要 进 一 步 加 强 的 领 域 制 定 合 同 管 理 能 力 开 发 计 划 的 起 点 例 如, 使 用 这 种 模 型 可 确 定 哪 些 合 同 管 理 领 域 需 要 增 加 培 训 或 资 源, 以 达 到 预 期 的 能 力 或 成 熟 度 最 终, 将 由 联 合 国 系 统 各 组 织 自 己 采 取 必 要 行 动 改 进 合 管 评 估 模 GE

50 型 确 定 的 那 些 关 键 的 程 序 为 此, 联 检 组 将 向 参 与 的 各 个 组 织 分 别 提 出 报 告, 附 上 作 为 本 次 审 查 一 部 分 开 展 的 调 查 的 结 果, 并 由 各 个 组 织 视 情 况 着 手 开 展 进 一 步 分 析 图 A.2 展 示 了 向 一 个 典 型 组 织 个 别 提 出 的 报 告 的 样 本 图 图 A.2 一 个 典 型 组 织 的 合 管 评 估 模 型 评 估 结 果 保 障 制 度 和 控 制 治 理 / 有 利 环 境 风 险 管 理 图 例 5 为 最 高 分 1 为 最 低 分 人 力 资 源 和 能 力 建 设 履 约 情 况 监 测 评 价 和 报 告 信 息 系 统 变 化 管 理 合 同 收 尾 和 经 验 教 益 财 务 争 端 管 理 和 解 决 X 组 织 所 有 组 织 中 的 最 低 分 所 有 组 织 中 的 最 高 分 所 有 组 织 平 均 分 为 表 示 不 同 组 织 的 分 数, 合 管 评 估 模 型 评 分 法 使 用 两 个 主 要 衡 量 标 准 : 每 个 组 织 的 平 均 分 ( 按 组 织 个 别 分 列 2 ) 和 类 别 加 权 平 均 分 ( 所 有 组 织 ) 为 了 产 生 对 每 个 组 织 具 有 同 等 相 对 影 响 的 平 均 分, 评 估 结 果 因 各 组 织 类 别 和 程 序 的 回 复 率 以 及 样 本 规 模 各 异 而 作 了 调 整 ( 标 准 化 ) 删 除 了 统 计 学 上 被 视 为 无 关 项 的 结 果 为 进 行 数 据 管 理 和 统 计 分 析, 使 用 了 Excel 和 SAS(9.4 版 ) 今 后 决 定 使 用 这 一 模 型 的 组 织 可 选 择 扩 展 评 分 系 统, 分 配 不 同 的 权 重 或 酌 情 进 行 优 先 排 序, 以 反 映 具 体 组 织 的 特 定 和 / 或 独 特 兴 趣 合 管 评 估 模 型 评 估 授 标 后 程 序 的 发 展 水 平, 但 是 并 不 使 用 统 计 数 据 解 释 发 展 水 平 相 反, 使 用 量 化 数 据 是 为 了 发 现 不 一 致 之 处 优 势 和 需 要 加 以 改 进 的 领 域 合 管 评 估 模 型 问 卷 调 查 发 给 了 联 合 国 系 统 中 总 体 采 购 量 最 高 的 10 个 组 织 以 及 另 外 4 个 专 门 机 构, 以 反 映 更 为 广 阔 的 视 野 这 些 组 织 和 机 构 包 括 : 联 合 国 秘 书 处 儿 基 会 开 发 署 粮 食 署 难 民 署 卫 生 组 织 项 目 厅 泛 美 卫 生 人 口 基 金 粮 农 组 织 劳 工 组 织 教 科 文 组 织 和 工 发 组 织 为 本 调 查 的 目 的, 问 卷 请 每 一 个 组 织 说 明 构 成 其 2013 年 采 购 费 用 前 20% 的 最 高 值 合 同 以 及 参 与 上 述 合 同 管 理 和 行 政 的 工 作 人 员 2 为 说 明 起 见, 各 组 织 的 最 高 分 和 最 低 分 列 在 图 A.1 中 36 GE

51 本 调 查 为 匿 名 调 查 联 检 组 将 问 卷 发 给 了 983 名 工 作 人 员 ; 收 到 了 262 份 回 复 (27%) 3 参 与 调 查 者 有 如 下 特 征 ( 多 次 回 复 是 可 能 的 ): 采 购 / 外 包 干 事 (45%); 合 同 经 理 (25%); 申 购 人 (11%); 项 目 经 理 (10%); 合 同 委 员 会 成 员 (15%); 法 律 干 事 (4%); 财 务 和 / 或 会 计 干 事 (9%); 内 部 审 计 员 或 评 价 干 事 (2%); 最 终 用 户 (6%) 及 其 他 (20%)( 例 如 助 理 物 流 专 家 国 家 办 事 处 代 表 ) 回 复 者 中, 大 多 数 (51%) 有 10 年 以 上 采 购 和 / 或 合 同 管 理 工 作 经 验,35% 有 5-10 年 工 作 经 验,12% 有 2-4 年 工 作 经 验,3% 有 1 年 以 下 工 作 经 验 大 多 数 为 专 业 人 员 (69%), 一 般 事 务 人 员 占 20%,11% 为 主 任 或 同 等 级 别 55% 的 回 复 者 在 其 组 织 的 总 部 工 作, 他 们 的 经 验 主 要 涉 及 服 务 型 合 同 43% 拥 有 英 国 特 许 采 购 与 供 应 学 会 ( 采 供 学 会 ) 认 证 或 同 等 认 证, 其 中 62% 拥 有 采 供 学 会 三 级 或 三 级 以 下 认 证,25% 拥 有 四 至 六 级 认 证,14% 拥 有 其 他 类 型 的 认 证 3 40 名 参 与 者 的 回 复 遗 漏 了 重 要 问 题, 因 此 为 了 分 析 的 目 的 未 予 考 虑 GE

52 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 附 件 一 ( 第 二 部 分 ) (English Only) 合 管 评 估 模 型 调 查 Governance / enabling environment 1. Organization provides clear vision and strategy for the post-award management of contracts. 2. Post-award contract management activities have adequate financial and human resources. 3. Post-award related policies, procedures and rules are systematically reviewed and improved. 4. Contract management policies, procedures, and rules are mandatory but differentiated based on contract size, complexity and value. 5. Personnel managing contracts are well versed in applicable contract management policies, procedures and rules. 6. There is compliance with applicable policies, procedures and rules by all personnel involved in the post-award contract phase. 7. Contract management roles, responsibilities and accountabilities, for all involved personnel and all decision making processes are clearly defined before or at the beginning of the post-award phase. 8. Delegation of authority to manage contracts during the post-award phase is given to persons in writing. 9. Contract management delegation of authority is given only to persons who have the skills to exercise such authority (considering size, complexity, and value of the contract). 10. Depending on the value, size or complexity of contracts, the organization uses an integrated team approach to managing contracts, consisting of multifunctional teams (procurement, contract management, legal, finance, etc.). 11. Persons managing contracts are held accountable for adhering to contract management policies, procedures and rules. 12. Code of ethics guidelines related to procurement are systematically distributed to all staff managing contracts. 13. Persons managing contracts submit declaration of independence statement at the beginning of the post-award phase (e.g. conflict of interest etc.). 14. There is adequate support to contract managers and/or requisitioners by other offices in the organization (procurement, legal, finance, etc.). 15. Contract management policies, regulations and rules apply equally to subcontractors of the primary contractor. 38 GE

53 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 16. In large or complex contracts, Contract Management Committees are established for the duration of post-award contract management. 17. Organization participates actively in harmonization/collaboration activities related to contract management policies, rules and procedures among UN entities. 18. When a contract, such as an LTA, is used by a cluster of organizations formalized roles and responsibilities exist for the parties managing the various aspects of the contract (amendments, performance, etc.). 19. Upon awarding a contract, the organization conducts a post-award conference with the contractor to discuss communication levels and processes (e.g. formal and informal meetings, contract schedules and change control, performance monitoring procedures, etc.) 20. Relationships between organization and contractor are managed in a professional manner based on cooperation and mutual understanding. Risk management 1. There is a risk management plan in place for the post award activities that includes a risk mitigation plan. 2. Contract risk is assessed frequently over the life-cycle of the contract. 3. There is clear designation of responsibility for implementing/actioning any necessary risk mitigation treatment. 4. Contract risk assessments and/or plans specifically address contractor fraud risks and mitigation. 5. Contractors are involved in identifying contract risks. 6. Contract management related risks are quantified and expressed in financial terms. Performance monitoring, evaluation and reporting 1. An evaluation of the overall performance of a contract is conducted, and is fed back into the procurement system and management process. 2. Evaluation includes self-evaluation of the organizational entity (person or team) managing the contract. 3. The level of contract performance monitoring and control is decided based on the size, complexity, value of a contract and applicable risk assessments. 4. Clear, measurable and relevant performance indicators (KPIs) are developed for complex/large value contracts (as part of the contract document or as part of a post-award contract management plan). GE

54 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 5. KPIs are systematically monitored. 6. Reports on the performance of individual contracts (spot checks, progress reports, variance analysis, etc.) are systematically submitted up the management chain. 7. Corrective action is immediately taken when variance between actual and expected performance is detected. 8. Contract performance and/or exception reports that include explanation on cost overruns are included in the reporting chain. 9. Contract performance reports (periodic and final) are submitted in a timely manner. 10. A contractor s underperformance is systematically dealt with (e.g. withholding payment, involvement of senior management of both parties, termination, etc.). 11. A contractor performance evaluation is mandatory for all contracts valued above a pre-determined amount (threshold). 12. Contractor performance evaluation reports are prepared based on a standard performance rating system. 13. Contractor evaluation reports are recorded in a central database. 14. The organization measures and reports on end-user satisfaction levels. 15. Senior management actively monitors performance of contracts. 16. The organization provides relevant evaluation information to the contractor and seeks feedback. Change management 1. Change control clauses and administrative procedures are in the contract and define how changes should be managed throughout the contract life-cycle. 2. Designation of persons with authority for contract change negotiations and modifications (changes on schedule, price, performance, quality etc.) is clearly established for all contracts. 3. Persons with such authority are identified by the organization before or immediately after contract award. 4. Such authority is given to persons who have the capacity and skill to exercise it. 5. Contract changes that cause an increase in funds are not executed without a certification of availability of funds. 40 GE

55 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 6. Standard templates exist for processing change requests and contract modifications. 7. Contract time extensions are negotiated / agreed before the expiration date of the contract. 8. Justification of time or cost increases of contracts is documented. 9. The role of Contract Review Committees in contract modifications is clearly defined. 10. Contract Review Committee members have expertise and knowledge in contract management. 11. An analysis of contract modifications and associate costs is prepared on an aggregate basis and submitted periodically to senior management. 12. Change Control Boards are established for large/complex contracts to control contract delays and cost overruns. Financial 1. All necessary authorizations and approvals are obtained prior to making payments. 2. Payments are linked to performance of contracts. 3. Penalties (withholding of payments etc.) are invoked for underperformance. 4. Timely acknowledgment of receipt of goods and services is provided allowing financial units to process payments on time and/or take advantage of discounts. 5. Appropriate segregation of duties is maintained throughout the payment process. 6. Receipt of goods and services are certified and recorded at all instances by designated/authorized officials prior to payment. 7. Accounting/financial personnel query discrepancies systematically between documents of services/goods received and vendors invoice(s). 8. When contract price adjustments are allowed, pricing arrangements are regularly reviewed and updated. 9. The organization measures its own cost of managing contracts. 10. The organization maintains a record and reports to management cases of delays in payments and causes of delay. GE

56 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 Dispute management and resolution 1. Contracts include clear dispute resolution procedures that provide for an efficient and fair process to resolve disputes during the performance of a contract. 2. Efforts are made to resolve disputes through negotiation or mediation. 3. Organization is capable and prepared to resort to arbitration when other dispute resolution procedures are exhausted. 4. Organization provides adequate legal support for dispute resolution cases. 5. Outstanding claims are settled expeditiously. 6. Processes to terminate contracts due to cause or default are in place and in use. 7. Clear policies and procedures are in place to debar/ delist contractors (including guidance on causes for debarment). 8. Debarred/ delisted contractors are inserted in a central database. 9. If a database of debarred/ delisted contractors exists, it is constantly updated. Contract close-out and lessons learned 1. There is a well-documented process for contract completion and close-out, including checklists, to verify that all contractual obligations have been fulfilled. 2. Contract close-out process includes verification of final delivery, preparation of final contract performance reports, financial settlements, and record of any residual obligations. 3. Contract close-out activities are performed with input by the end users. 4. Contract close-out is performed with input by other key areas (legal, finance etc.). 5. Financial securities are liquidated (release of bid bonds, performance bonds, advance payment bonds, etc.) immediately after they become moot. 6. Warranty periods are judiciously observed. 42 GE

57 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 7. There are processes in place for storage, handling and disposal of contract files. 8. Upon completion of contracts, security passes and/or access to UN premises by contractor staff are promptly terminated. 9. The organization documents lessons learned and best practices in order to continuously improve its management of procurement and contract management processes. 10. Lessons learned and best practices are inserted in a central database for use in subsequent contracts. 11. The organization exchanges lessons learned and best practices with other United Nations system organizations. Information systems 1. The organization uses automation systems and procedures for collecting and monitoring contract management statistics. 2. Degree of automation of post award management activities is based on a cost/benefit analysis. 3. Contract management functionalities are automated for complex, high risk and/or high value contracts/projects (e.g. automated approvals, workflows, performance monitoring, etc.). 4. Contract management functionality is integrated with other systems or subsystems (ERP, project management, dashboards, finance, etc.). 5. Online 'Dashboards' or other online means are provided to senior managers and/or other stakeholders to observe the status of contract management activities. 6. The integrity of automation data is safeguarded. Human capital and capacity-building 1. Persons managing contracts have the level of knowledge, skill, and experience commensurate with their contracting responsibility (based on contract type, value, size, complexity). 2. Opportunities exist for professionalization of persons managing contracts and for obtaining recognized qualifications. GE

58 Never Seldom Sometimes Most of the t time Always N/A JIU/REP/2014/9 3. Personnel managing contracts are encouraged to obtain relevant professional certifications (e.g. CIPS, NIGP, EIPM or other). 4. A robust induction and training programme exists for addressing post-award contract management and it is provided on an ongoing basis to new and existing personnel managing contracts. 5. The organization makes concerted efforts to develop and retain contract management expertise. 6. Based on contract complexity and need for specialized expertise, access to such expertise is pre-arranged at the outset of contracts. 7. Quality control standards are disseminated and used to evaluate performance of staff managing contracts and to address capacity development needs. 8. Annual performance evaluations of staff involved in managing contracts include assessment of their performance as contract managers. 9. Contractors/vendors are trained / briefed on the organization's rules, regulations, procedures and the expectations under the terms of the contract. Assurance systems and control 1. There is a robust regime in auditing contractors and related contract activities. 2. Risk based audits and performance evaluations of contract management activities are systematically conducted by the organization's oversight bodies (internal and/or external). 3. Contract change control and management processes are an integral part of the standard audit procedures. 4. Auditors are sufficiently knowledgeable about contract management requirements and systems. 5. There is timely action and compliance on contract management findings and recommendations made by audit and evaluation bodies. 6. Reviews (by panels of internal and/or external knowledgeable persons) of contract management activities are systematically conducted in the field and at headquarters. 7. At the start of managing a contract all stakeholders are briefed of existing mechanisms for reporting fraudulent, corrupt, unethical, collusive, coercive or obstructive behaviour. 8. The contract documents require contractors to report instances of fraud or presumptive fraud observed during the execution of contracts. 9. Provisions are fully enforced when addressing contract corruption, fraud, conflict of interest, and unethical behaviour. 44 GE

59 10. Proactive fraud risk management systems are in place to address contract fraud. 11. Personnel involved in managing contracts have the skills to detect fraud. 12. A vendor sanctions mechanism is activated when required. What are the major strengths of your organization's post-award contract management process? Open-Ended Responses What are the major weaknesses of your organization's post-award contract management process? Open-Ended Responses GE

60 附 件 一 ( 第 三 部 分 ) (English Only) 合 管 评 估 模 型 调 查 答 复 选 录 The responses below originate from the open-ended questions of the CM-PAM survey ( What are the major weaknesses of your organization's post-award contract management process? ). When necessary, responses were edited for spelling and language errors and to retain anonymity. General statements - [ ] Contract management is a huge afterthought while procurement itself gets a lot of attention. Systems are lacking in so many areas - evaluation, remedies, automation, etc. The low level of sophistication on contract management is very worrisome to me - Not paying enough attention to the subject in question, contracts are not managed after being signed [ ] - Contract management portion of the procurement cycle at the contract level is sometimes underplayed. More relevance is giving to the initial states of the procurement cycle (tendering, sourcing, awarding) - Post-award contract management is not given due importance in my organization [ ] - There is no systematic approach towards contract management. Most of the time contract management phase is not taken into consideration at the time of tender package preparation - Due to the workload, normally post-award contract management is not a priority to all staff Contract-management-related policies and procedures Lack of policies and procedures - There is not yet a written policy on contract management in this organization. No guidance is available to field staff on contract management [ ] - The first major weakness will be that there are not enough well defined rules and procedures for the post award contract management [ ] - My organization does not have an official policy on contract management. At present Procurement and the management are working on it [ ] - Major weaknesses are many among them: There is no standard procedure for contracts management. Each mission performs based on their ability; in some areas they have no knowledge of what is required [ ] - Contract Management Policy is currently under review and should be re-issued within 2-3 months by the HQ of my organization. This should give clear guidelines on the roles and responsibilities 46 GE

61 of Contract Management personnel worldwide, not only during the post-award phase but also preaward, as these functions are increasingly considered as cross-cutting. Currently there are some grey areas and among the many missions; differing views and methodology are practiced [ ] - The organization does not recognize post award contract management as a must. The procurement model of this organization is solely based on rules compliance: a successful contract is therefore a contract awarded by the relevant contracts committee. Post award contract management is left at the discretion of each business unit without corporate support #119) Lack of compliance with / knowledge of rules and regulations - Some of the processes and procedures followed by the procurement division are not well known. In answering some of these questions I have put N/A when, in fact, I just do not know the answer. It may be that our procurement division has some of the processes etc. in place but that this is not widely known - Only a few months ago written contract management guidelines have been developed and published, therefore there was no consistency on way of managing contracts [ ] Contract-management structures, roles and responsibilities Ambiguous / unclear roles and responsibilities and accountability - There is no use of a personal responsibility policy as stated in the administrative manual, this should be improved - Decentralized procurement of services to the requisitioners, who are not procurement experts and have conflict of interest [ ] - The majority of the responsibility is shifted to the Project manager, even for the issues beyond his control - The program staff managing the contract is mostly unaware of the procurement rules and regulations. Hence, they are dependent on the person dealing with procurement. In our case the Administrative and Finance Officer is being the responsible and accountable person for procurement of goods and services - The deciding senior managers do not understand the importance of proper contracts management - There are virtually no pre-defined roles, responsibilities, qualifications of contract management officer [ ] - Lack of clarity in some instances on who should do the contract management [ ] - The Procurement Bureau is rarely informed in a timely manner when performance issues arise (Procurement is often notified when it is too late to resolve the problem [ ] - Staff working in this area is also responsible for multiple other areas; allowing limited time to focus on post-award contract management - Absence of clear functions and accountability of contract managers;absence of directives to senior management on the function of contract management;different structures of contract management units in different missions with different reporting lines for contract managers; Different tasking of contract managers in different missions;unclear distinction between the operational contract management function with the function of contract managers;lack of centralized direction on the different accountabilities of stakeholders in the contract management function;inadequate representation of contract management function at HQs level [ ] GE

62 - Senior Management should emphasized the role and responsibilities of the contract managers and raise awareness that Managers are accountable for poor monitoring of the contracts - We are not strong in contract management for services. I think it is not a lack of expertise, but rather a lack of a good contract management system and human resources to devote to it [ ]. The lines of responsibility are blurred in this case - There needs to be a team consisting of the contract manager/end user and the contracting section doing the contract management together. This cannot be left only to the contract manager or the end user [ ] - Some Requisitioners have very poor or non-existent knowledge for the procurement rules and regulations and little diligence is used when managing contracts. There is little level of coordination between units, requisitioner, procurement, finance with management - My organization does not have a stand-alone contracts management mechanism. In addition, due to decentralization of procurement authorities to personnel in substantive offices, procurement and contract management functions are in many instances performed by staff who do not have the required understanding, knowledge and skills Formal contract-management designation - Taking in consideration that during the assessment I have noticed few things that are not applicable in our office like written delegation to staff [ ] - There is no delegation [ ] - Lack of the appropriate level of delegation with the expected level of accountability to enable proper monitoring of contracts Professional contract-management units - There needs to be a recognition of contract management as a higher profile of procurement activity compared to transactional procurement. Job level wise, contract managers are at the same levels as buyers working on transactional procurement, which doesn't match the different level of risk and responsibilities the two profiles have to carry; further it prevent from building a strategic career path from managing transactional procurement to contracts - Our Mission did not have a Contract Management Unit or Focal Point at all and it was identified as a weak point of the Mission. This is why the Mission just started to develop Contract Management System and it is only two months ago that the Mission designated the Focal Point for the Contract Management - Underrating the importance of Contracts Management functions and the erroneous believe that the requisitioners can manage contracts irrespective of the nature and value of the contracts - This has not been given enough attention. The people managing this part of contract are not adequately skilled for contracts. they are usually well oriented professionals who manages the contracts as a small segment of executing their duties 48 GE

63 Human resources and capacity-building Career advancement / career paths / staff retention - Staff turnover: procurement staff are in demand, easily get other jobs. No recognition of the work carried out by procurement staff: procurement staff are prone to leave procurement to find more gratifying jobs in other departments. Lack of carrier path for procurement staff working for the UN - Give more opportunities to staff managing contracts with recognized qualifications - Lack of expertise, skill and capacity of personnel charged with contract management Inflexible staff rules which make it difficult to fire incompetent staff members [ ] Lack of training within the Organization. Lack of promotion by merit of personnel which has a demoralizing impact on staff managing contracts - Insufficient provider knowledge on the efficient management of contracts. Low capacity of the Office to maintain in the long term qualified personnel in efficient management of contracts Lack of experience / knowledge - Not many staff have been exposed to managing of contracts especially for construction works - CIPS training has theoretical aspects but no experience sharing or best practices are available [ ] - Persons managing contracts do not have proficiency level of knowledge, skill, and experience commensurate with their contracting responsibility (based on contract type, value, size, complexity) [ ] - The lack of knowledge and awareness of the importance of proper contract management for the successful implementation of programs and projects - Lack of professionalism by individuals, lack of knowledge by individuals in contract management and technical areas no time to manage the job [ ] - Very often personnel responsible for contract management are not qualified/suitable for the task - The weakness arises in areas procuring items outside the mainstream supply/goods, where there is limited availability of procurement and contracting expertise and this is spread thinly to support those undertaking procurement, who are technical experts in areas other than supply/procurement/contracting - In most locations, the requisitioner is left to manage the award post contract award. These people are typically not skilled contract managers while being the experts in the requirements [ ] Limited human and financial resources - There is no capacity within the organization to dedicate skilled staff, Supply Officer function covers zillion topics coverage of which is unrealistic and not achievable, poor and non-adequate staffing represent major risk to the Organization - Scarcity of personnel result in a small pool of qualified personnel - Lack of professional staff at the field office to manage and perform post-award contract management and also to enhance local staff capacity and knowledge [ ] GE

64 - Lack of resources and specialized expertise in contract management and related topics (i.e. project management skills/operational) - Allocated resources are often insufficient [ ]. Staff responsible for contract management does not always have the required experience and qualifications [ ] - Limited resources focused on post-award contract management [ ] - The major weaknesses of our organization's post-award contract management process are: human capital and capacity-building [ ] Training/capacity-building Lack of training - Right people are not on right place and also lack of training and development opportunities - Inadequate training of staff on related processes - No time to "manage" contracts due to lack of resources, lack of training on how to manage contracts - There is no systematic education of staff in post-award contract management - There should be a general training regarding the Organizations' contract and risk management. Also at the beginning of the appointment, the field officer should be informed about the focal point in HQ in order to be able to get guidance on any issue related to contractual matters - Training of contract committee members and field staff managing contracts - No training for staff handling complex contracts; No training for contractor after award to enhance their contractual understanding and obligations; No training on risk management; Lack of training in arbitration mechanisms - There is no proper plan to train staff involved in contract management process - Contract owners should be additionally trained and also up-to-date trainings should be organized so they better acquire culture of risk and contract management processes - in case of lack of control in approving the deliveries or requesting final payment even if not really satisfactory (not speaking of fraud) - Training of contracts staff Performance evaluation tools need to be made more simpler, accurate and relevant to indicators they are measuring. - Training required: An introduction of training programme for addressing post-award contract management issues and it is to be provided on an ongoing basis to new and existing personnel managing contracts. Training on quality management systems and standards can be introduced either via online or in person to address capacity development requirements within the organization. Efforts should be made for enhancing/ updating knowledge of persons managing contracts have the level of knowledge, skill, and experience commensurate with their contracting responsibility [ ] 50 GE

65 Certifications / CIPS - Lack of mandatory certification for contracts management - While procurement officers are better trained todays than in the past (CIPS online certifications etc.), contract management as activity that bridges the gap between programme staff and operations staff is not yet considered holistically as a key issue and it is still dealt at piece meal. Training is not provided [ ] Performance evaluation - The major weaknesses are (a) lack of self-assessment when conducting performance evaluation [ ] - There is a need for standardization, including the performance evaluation procedures - There are no consequences to poor performance for staff especially at senior level Risk management - There is no differentiation of the contract values in terms of the application of the rules and knowledge of the staff in managing large projects - It appeared from my limited experience that the following weaknesses have been hindering tender processes and causing repetitive bad decisions: 1. No serious risk management plans [ ] - Lack of proactive risk assessment before the award and post award management - General weakness in risk mitigation procedure that provides safeguards for successful implementation/ execution for the contract's objectives/ or usually a premature module for risk management is followed [ ] - Risk management is still not in the culture of staff - We still need to grow more on early detection and risk management (mitigation, eradication, etc.) - Timely availability of risk management plan for the post award activities is sometimes poses a challenge for the Organization [ ] Performance monitoring, evaluation and reporting - The person who is managing the contract or administering the contract have less ideas regarding the subject or don t put sufficient time to monitor the contract performance - The major weaknesses of our organization's post-award contract management process are Performance Monitoring, Evaluation and Reporting - There is no integrated and robust system to monitor organization's post-award contract management process - Post-award contract management is ad-hoc and inconsistent currently; there is no template for a structured CM approach; skills of staff unknown; Performance meetings and KPI monitoring frequency are unknown; no collaboration with any key stakeholders for high risk/high dollar contracts. There are many opportunities to improve contract management and oversight functions here GE

66 Key performance indicators (KPIs) - Rarely KPI and SLA are developed and agreed with vendors. Internal client do not have knowledge of contract management. No performance report are drafted before extending a contract nor a balance of lessons learned is done - KPIs and LSAs are still not developed systematically - KPIs are rarely used and end-users are rarely asked to submit their feedback on received services - Absence of disseminated/streamlined processes for contract management beyond vendor performance evaluation against established KPIs [ ] - General weakness in defining accurate KPIs and measuring effective performance to KPIs which results in defining exact level of effort/ output and hence proper linkage to payment Contract performance monitoring - Monitoring the competitive terms of Service Level Agreement Compliance; Timely contract close-out, extension or renewal are weaknesses - The monitoring of the contract performance is ad-hoc and will depend on the professionalism of each responsible contract officer [ ] - There is no system to ensure that it is mandatory to submit a vendor or contractor's performance appraisal prior to the final payment [ ] - Lack of monitoring of the contract expiration dates and NTE utilisation result in many ex-post facto situations [ ]. Lack of continual market surveys/assessments result in the incumbent continually being seen as the only alternative, particularly when the contract renewal process is left until the last minute - There is a need for a more coordinated and structured approach to Contract Management activities at the mission to monitor contractor performance, measure compliance, develop technical requirements and evaluate bids. These issues are critical throughout the solicitation process and have been highlighted over many years [ ] Reporting on contractors performance - There is not a comprehensive and effective vendor performance system in place - No systematic contractor evaluation, statistics available - There exist no templates or systems to capture and analyse contractor performance and as a result different field offices could be hiring same vendors even if their performance was poor in another location - a good example of this is individual Contractors who move from one place to other [ ] - No record in database in case of bad performance [ ] - I do not see a real weaknesses as all steps are clear for each responsible staff, the only thing is maybe that we do not have a clear automatic database for the "bad" vendors and frauds 52 GE

67 - There is no system established to monitor on the performance and no Organization wide tool enabling to share information on vendors - Contract performance reports are not submitted on time or requests for extension. Procurement officers have to remind requisitioners to send the above documents [ ] Remedies - Implementing remedial actions brought about by insufficient statement of requirement - Legal teams advise not to escalate vendor disputes as much as possible considering the high cost of arbitration coupled with lack of staff both in procurement and legal teams at HQ or at region [ ] - A vendor sanctions board is not yet in place [ ] - Resolution of unsatisfactory contracts is not well managed Reporting to senior management - [no automated system] to report variances in aggregate manner to upper management - accountability needs to be clearly defined in measurable terms [ ] - Not enough supervision by Procurement and executive of post-award performance [ ] - Interest and involvement of Senior management could be sought for active contracts monitoring, especially mission critical contracts - The management system in place in my mission is not evident as there is hardly any management oversight for contract management - No management reviews are conducted on contractor performance unless there is a service / good delivery stoppage and then it is managed ad-hoc Lessons learned Lessons learned / best practices - Expertise exists but lessons learnt are not widely known or shared - Lessons learned are not shared within the organization [ ] - [The major weaknesses of our organization's post-award contract management process are ] Contract close out and lessons learned - Availability of Lessons Learned: The proper documentation of lessons learned and best practices in contract management processes be shared with persons responsible for contract management within the Organization. Lessons learned and best practices are inserted in a central database for re-use in relevant contracts [ ] GE

68 Assurance systems and controls - Auditors are without power to ensure real change and reform in the organization. Audits occur too late and are too vague [ ] - There is a lack of accountability of contract managers on under performers. Lack of audit/reporting of contracts' technical output. Lack of understanding of Terms of Reference IT systems deficient in supporting post-award contract management - [The major weaknesses of our organization's post-award contract management process are] Information Systems - We need more technology for the Contract Management and Vendor Performance Evaluations. We need an integrated system capable of having all this data, but we will have that soon hopefully (#1) - ERP needs to be linked with contract management system - ERP module for contract management not yet in place [ ] - [The major weaknesses are] lack of integrated online systems for contract management - Although our ERP system has the necessary functionalities for contract management, these have not yet been implemented - The procurement process, contract issuance and contract management are not integrated parts of a well-coordinated process through the ERP system used. Multiple subsystems are used and they are not integrated - The organization does not have the automated tools to monitor contract management procedure, only a simple excel document and smartsheet including project management to keep track on procurement process. No use automation systems and procedures for collecting and monitoring contract management statistics - There is no automated system to follow up and report contract management, work has to be done manually. No automated system to remind of stages to compare plan versus actual [ ] - Lack of automated system in the field offices to monitor the contracts [ ] - There is a lack of automated systems to support compliance monitoring and risk management (identification and prevention) [ ] - There is a lack of Automation System: Establishment and use of automation systems and procedures for collecting and monitoring contract management statistics with sufficient relevant training for staff managing contracts. Strengthen contractor's performance and evaluation mechanism by providing standardized reports, charts etc. for persons managing large value contracts [ ] - There are no proper automated systems for contract management [ ] 54 GE

69 Centralized depositories / IT systems - There is no central depository to indicate whether a consultant/contractor performed well or not well which could be shared throughout the Organization and the UN in general. No Data Base of contractors exist. Bad performance is on the contract file but once that file is archived and the persons involved are no longer around no one else really knows. Years could pass and another Project Officer, PWR can award another contract to the same person - No centralized information system keeps records of underperforming agencies - There is a lack of a centralized database for inputting performance related issues [ ] - Although electronic systems are used, they are not centralized into one database [ ] United Nations system procurement coordination and collaboration - There is no post award contract management process - monitoring of contracts is not harmonized with the organization (regions and HQ) - Experiences are not shared with other UN offices Other / various Performance issues - Perhaps the only weakness, in some cases, is inability of promptly processing the Contractors' invoices hence losing the applicable prompt payment discounts - The timing of the contract activity implementation is not well adhered to and this causes the last minute rush, thus compromising the quality for the service. Poor procurement planning for the contracts inputs In cases where we have to [do] procurement [for] any kind of goods for the implementation of contract, procurement requests are requested at the last minutes. This causes much delay on the implementation of the contract and also builds more pressure to the procurement team to manage the self-created emergency Flexibility / local needs / customization - As the countries contexts are different, there are contextual factors that influence post-award contract management process. For example, in Eastern Europe and CIS the vendors require contracts according to the local legislation; they have to show those contracts in the banks so that they can receive their money from my organization. In a way, our contracts are not flexible to accommodate some local requirements - The practices of contracts management are a one-size-fits all. There is no specific measure for complex requirement that may need particular attention Templates are standard measuring same things which at times are no applicable for certain requirements/contracts GE

70 56 GE 附 件 二 DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) 1 联 合 国 系 统 各 组 织 述 及 合 同 管 理 的 采 购 手 册 和 相 关 文 件 摘 录 (English Only) UN PROCUREMENT PRACTITIONER S HANDBOOK 2006 INTER-AGENCY PROCUREMENT WORKING GROUP (now the CEB HLCM Procurement Network) The terms contract management and contract administration are often used synonymously. However, contract management is commonly understood as a broader and more strategic concept that covers the whole procurement cycle including planning, formation, execution, administration and close out of a contract and goes beyond the day to day administrative activities in the procurement cycle. Because it is difficult to draw the line between the two terms and because the majority of the UN organizations commonly use contract management when describing the contract administration phase, contract management will be used in this Unit Contract Management (page 3-90):Introduction (3-90);Process (3-91);Enabling contract management (3-91);Contract file and documentation (3-91);Contract analysis (3-92);Pre-performance conference (3-92);Effective communication (3-93) Contract Performance Monitoring and Control (p.393):control points (3-94);Monitoring methods (3-94);Receipt, inspection and acceptance procedures (3-94);Acceptance and rejection standards (3-96);Types of reports (3-96);Variance analysis (3-97); Taking corrective action (3-98);Follow up (3-98) Change Management (3-98):Financial changes (3-99);Delays and variations (3-99);Remedies (3-100)\ Dispute Management and Resolution (3-101) : Basic rules (3-101) ; Additional rules (3-102) ; Keys to effective dispute resolution (3-102);Mediation (3-103);Escalation process (3-103);Arbitration (3-103); Financial Management / Payment (3-104):Advance payment (3-104);Partial payment (3-104);Progress payment (3-104); Final payment (3-105);Holdback (3-105) Contract Completion and Close out (3-105):UN organization supplied equipment and material (3-105);Warranty performance (3-106);Liquidation of securities (3-106);Supplier performance report (3-106);Claims (3-107);Lessons learned (3-107) 1 For several organizations, no specific policies and guidelines for post-award contract management existed. At the time of the review, WHO indicated plans to develop specific guidance; UNDP was drafting a comprehensive policy and guidance on contract management; IAEA indicated their policy was being updated and WFP indicated their reliance on the UN Procurement Practitioners's Handbook.

71 GE DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration UNITED NATIONS SECRETARIAT UNITED NATIONS PROCUREMENT MANUAL, VERSION 7.0, REVISION JULY 2013 Contract Management: The ongoing monitoring and management of the Vendor s performance regarding the goods or services to be provided as per the Contract, as well as all other terms and conditions of the Contract, such as price and discounts. It includes managing the relationship with the Vendor, providing feedback to the Vendor regarding its performance, as well as dispute resolution, if necessary. (p.13). Contract Administration - All actions undertaken by the Procurement Staff after the award of a Contract relating to the administrative aspects of the Contract, such as Contract amendment, Contract closure, record retention, maintenance of the Contract file, and handling of security instruments (e.g.,performance Security). (p.13) Chapter 15. Contract Management and Administration: 15.1 Contract Management and Administration (p.256);15.2 Vendor Performance Evaluation (p.257);15.3 Vendor Performance Rating (p.258);15.4 Remedies (p.259);15.5 Dispute resolution (p.260);15.6 Contract administration (p.262);15.7 Amendment of contract (p.263);15.8 Subcontractors (p.264);15.9 Contract closure (p.265);15.10 Maintenance of Files (p.266);15.11 Contract log (p.267) UNITED NATIONS SECRETARIAT DEPARTMENT OF PEACEKEEPING OPERATIONS / DEPARTMENT OF FIELD SUPPORT POLICY ON CONTRACT MANAGEMENT, APRIL 2012 Contract Management: The art and science of managing a contractual agreement throughout the contracting process. Contract management is the process of managing contracts, deliverables, deadlines, contract terms and conditions, while ensuring customer satisfaction. The purchasing process does not end when the contract is awarded. Effective post-award contract management is essential to the seamless acceptance of supplies and services. Contract management affects many areas within an organization and can significantly influence its budget, operations, customer service, and public image. Procurement and contract management are actually mirror images of each other. (p.19) Contract Administration: Refers to the management of issues that arise during the performance of a contract. Once a contract award has been made, and assuming that no significant issues presented themselves during the immediate post-award phase (i.e. the protest period), the tasks associated with ensuring appropriate contract performance begin, and are usually referred to using the generic term contract administration. The range and extent of contract administration activities required will vary greatly, depending primarily on the complexity, dollar value, and organizational significance of the contract. It is also important to note that effective contract administration is a shared responsibility of both contracting parties. The contract specifies the duties, obligations, and benefits that both parties are responsible for and entitled to. The contract administration function provides the oversight required to ensure that contractual promises are kept. Contract administration can be straightforward, particularly when the contracting parties are individuals or small organizations. The complexities often associated with effective contract administration tend to be more prevalent and important as the size and complexity of the contracting party's organizations increase. (p.18)

72 58 GE CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) Contract Management Framework: contract management legal framework;code of ethics;management of contracted services for the provision of goods, services and works in DPKO and DFS;reporting contract information to appropriate authorities; contractual instruments;financial regulations and rules;contractual checks and balances;standards terms and conditions of contracts. Contract Management Principles:operational goals of contracts;accountability;effectiveness versus efficiency; proactive contract management ; project team management ; trade-offs ; imperfections ; communication. Roles and responsibilities: 4 main functions and 3 phases of the contract lifecycle: Requisitioning function;procurement function;contract compliance and performance management function ; and contract administration function ; Contract development ; contract implementation;and contract closeout phase.the first three functions are involved in all phases of contract lifecycle;contract administration function is involved in the implementation and closeout phases.the roles and responsibilities section of the policy also addresses DPKO/DFS managerial responsibilities regarding resources, risk assessment, exposure of the organization, training, outsourcing of contract management / contract administration functions, and pre-implementation / post-contract-signing meeting. Key Requirements Affecting Contract Management: financial guidelines for contracts, value management, performance standards, reviewing arrangements, management of information, relationship management, maintaining records. Conducting Contract Management: planning contracts and defining the requirements, selecting the appropriate contracting instrument, technical evaluation of bids, risk management of contracts, quality assurance, performance evaluation, transition of contracts, services to contractor, dispute resolution, managing various contract types. Mission-Specific Considerations: contracting in unique environments, local customs and laws, dealing with host governments, dealing with local vendors and industry, special considerations. (p.3/4) UNICEF SUPPLY MANUAL 4.1 Contract administration involves planning, budgeting, scheduling and monitoring the progress of work and taking corrective actions to safeguard the interests of UNICEF and of the contractor. Contract administration involves all tasks performed by the personnel of UNICEF and of the contractor from the time a contract has been signed until it is successfully completed or terminated, payment is made and disputes are resolved. Ineffective administration of a contract leads to increased costs and delays in delivery and may expose UNICEF to legal complications with unpredictable results. 4.2 Administration of contract calls for multidisciplinary skills: financial management, technical knowledge ; procurement expertise;project management;legal advice;etc. It is an accepted practice to hire experts, such as engineers, architects, subject matter experts, etc.,to complement the skills available among existing staff. Chapter 6, Procurement of equipment, supplies and services, Section 9: Contract Management: Chapter 6: Procurement of equipment, supplies and services: Section 9: Contract Management: 1.0 Scope;2.0 Contracts and purchase orders background; 3.0 Overview of contract;4.0 Administration of contract;5.0 Scope of administration of contract;6.0 Monitoring contract performance;7.0 Contract remedies;8.0 Contract amendments and cancellations;9.0 Disputes, claims and their resolution; 10.0 Contract close out. Separate (Supply) Division Procedure (DP) 069: Monitoring Supplier Performance (exclusively applicable to the procurement of goods undertaken by Supply Division, excludes service providers):1.0 Purpose;2.0 Scope and applicability;3.0 Input;4.0 Configuration of performance metrics;5.0 Procurement centre specific measurements;6.0 Responsibilities;7.0 Output;8.0 Definitions

73 GE DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) UNDP PROGRAMME, OPERATION, POLICY AND PROCEDURE (POPP) - CONTRACTS AND PROCUREMENT Once a contract has been awarded and signed, contract management is the process, which ensures that all parties to the legally binding agreement fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible. The contract management process allows a Business Unit to track and manage the clauses, terms, conditions, commitments and milestones throughout the life of its contracts to maximize business benefits and minimize associated risks. Contract management includes monitoring performance (i.e., quality standards, delivery),effecting acceptance and payment, initiating amendments and orderly resolution of any disputes that may arise in the overall process. Further, contract management ensures that all residual obligations, such as warranties, guarantees and after sales services and support are clearly defined in terms of responsibility, liability, procedures and timeframes.once a contract has been awarded and signed, contract management is the process, which ensures that all parties to the legally binding agreement fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible. The contract management process allows a Business Unit to track and manage the clauses, terms, conditions, commitments and milestones throughout the life of its contracts tomaximize business benefits and minimize associated risks. Contract management includes monitoring performance (i.e.,quality standards, delivery),effectingacceptance and payment, initiating amendments and orderly resolution of any disputes that may arise in the overall process. Further, contract managementensures that all residual obligations, such as warranties, guarantees and after sales services and support are clearly defined in terms of responsibility, liability, procedures and timeframes. (p.69). Contract Management related sub-processes: a.) Payment and taxes, b.) Breach or termination of contract;1.0 Description;2.0 Relevant policies;3.0 Flowchart;4.0 Procedures;5.0 Inputs;6.0 Deliverables;7.0 Roles and responsibilities;8.0 Templates and forms;9.0 Additional info and tools;10.0 Lessons 11.0 On the drawing board UNHCR SUPPLY MANUAL, AUGUST 2013 Once the tender process has been concluded, a contract will need to be developed and then managed with the successful bidder. Each of the stages in developing and managing a contract with the successful bidder is listed in the table below: 1) Drafting and dispatching the contract documents. 2) Amending the contracts if required. 3) Managing invoices and payment. 4) Managing the contract to ensure goods and services are supplied and conducted as contracted. Part 2: Sourcing Goods and Services, Section 7: Contracting Goods and Services;Section to 15 on Developing and Managing Contracts: Introduction;Process;Roles and responsibilities;drafting and review assistance;issuing and tracking; Sign and dispatch procedure;acceptance and regret letters;payment terms;invoices;contract breach, default or fraud; UNHCR subject of legal proceedings.

74 60 GE DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration UNOPS PROCUREMENT MANUAL, REVISION 5, 2014 Contract management is the ongoing monitoring and management of the supplier's performance regarding the promised goods and services, as well as assuring compliance with all other terms and conditions of a contract, such as price and discounts. It includes managing the relationship between the supplier, the procuring unit, the requisitioner and/or the end user, feedback to the supplier regarding its performance, as well as dispute resolution, if necessary. (p. 185) Contract management and administration refers to all actions undertaken after the award of a contract relating to the administrative aspects of the contract such as contract amendment, contract closure, record retention, maintenance of the contract file, and handling of security instruments. Contract administration is the responsibility of the procurement official in charge of the procurement process and requires involvement of the requisitioner or business unit, and at times also the input of the end user. Effective contract management and administration involves monitoring and control of contract performance, change management, dispute resolution, payments and contract completion. (p. 158) 13 Contract management: 13.1 Overview; 13.2 Vendor performance evaluation; 13.3 Remedies; 13.4 Dispute resolution; 13.5 Payments;13.6 Amendments, extensions and renewal;13.7 Contract termination or closure;13.8 Property disposal; 13.9 Maintenance of files. PAHO PROCUREMENT PRACTITIONER S HANDBOOK, MARCH 2014 Contract management refers to the series of activities undertaken from date of signature of contract by both parties or acceptance of the purchase order by the other party to ensure that both parties to the contract fulfil their obligations in accordance with the terms and conditions of the contract or purchase order. The contract management phase concludes with the completion of the contract closeout activities Contracts: Vendor Performance Monitoring: Contracts Pre-Performance Meeting; Performance Monitoring; Acceptance;14.3 Variances and Corrective Action: Variances; Corrective Action;14.4 Amendments and Changes;14.5 Remedies;14.6 Dispute Resolution;14.7 Invoicing and Payments: Role or FRM; Invoicing; Goods; Services; Payments;14.8 Contract Termination or Closure: Role of Requisitioner; Role of the Project Officer; Role of PRO or the Procurement Focal Point;14.9 Property Disposal;14.10 Maintenance of Files: Purchase Order File; Contract Administration File; Archives;14.11 Applicable PAHO/WHO E- Manual Policies UNFPA POLICIES AND PROCEDURES MANUAL: PROCUREMENT PROCEDURES, OCTOBER 2012 There are nine potential components in the contract administration process: Monitoring and control of vendor performance; Remedies;Dispute resolution;financial management/payment;amendment and Change management;contract completion; Contract termination;property disposal and Maintenance of files (page 144).

75 GE CM-specific section(s) 13. Contract Management: 13.1 Overview ; 13.2 Vendor performance evaluation ; 13.3 Remedies (termination, liquidated damages);13.4 Dispute resolution;13.5 Payments (financial management and payments, payments, taxes);13.6 Amendments and change management;13.7 Contract termination or closure;13.8 Property disposal;13.9 Maintenance of files. FAO GUIDELINES ON CONTRACT MANAGEMENT FOR SERVICE CONTRACTS, FRAMEWORK AGREEMENTS UNDER MANUAL SECTION 502, PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES, JANUARY 2010 DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration Contract management ensures that the selected Vendor delivers the services being performed in accordance with the terms and conditions of the contract (page 1). All UNRWA PROCUREMENT MANUAL, AUGUST 2012 Contract Administration is the process, which ensures that both parties to the contract fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible, delivering the business and operational outputs required from the contract and mitigating risk. Chapter 12 Contract Administration: 12.1 Monitoring and Control of Contract Performance (p.111) 1);12.2. Inspections (p.113); 12.3 Acceptance of the final product (p. 113);12.4 Evaluation of supplier performance (p. 113);12.5 Contract Filling and Documentation (p.114);12.6 Recording of Data (p.114);12.7 Changes to Contract (p. 115). IAEA ADMINISTRATIVE MANUAL, FEBRUARY 2011 Post-Award Administration: Active management of contracts;monitoring and management of supplier performance to realize value for money;year on year negotiated savings through continuous improvement;payment terms;process efficiencies; Inventory and storage savings;avoidance of future cost increases;new versus old cost;saving compared to an external benchmark. PART VI Procurement and Management of Property, Section 1 (Procurement of Goods and Services):Supplier Management; Registration of Suppliers;Monitoring Supplier Performance (page 3 ff.);post-award Administration (page 13) WIPO PROCUREMENT MANUAL, ANNEX 1 ON CONTRACT MANAGEMENT, AUGUST 2014 The purpose of contract management is to ensure that all parties to the contract fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible, delivering the business and operational outputs required from the contract and providing value for money. It also protects the rights of the parties and ensures required performance when circumstances change

76 62 GE CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) 13 Contract Management: 13.1 The requester is responsible for the implementation and control of the performance of the contract to ensure delivery of goods or performance of service in accordance with contract 13.2 Contract management planning should include agreement on the procedure for follow to resolve disagreement between parties regarding responsibilities and interpretation of the contract Payments may be advance, partial, progress, final Requests for modification, renewal or extension of a contract are submitted by requester to PTD for review and approval The procurement officer ensures that the contract file is properly closed out The procurement officer is responsible for the administration of the contract and maintenance of records. ILO PROCUREMENT MANUAL, MAY 2014 Contract administration and management is defined as the ongoing monitoring and management of the contractor s performance and obligations in relation to contracted goods and services, as well as in meeting all other terms and conditions of the contract. It is undertaken to ensure that the parties to the contract fulfil their contractual obligations and that the end-user is sup- plied with goods or services of the requisite standard by the required time and within budget. (p.101). Contract administration is the primary responsibility of the Requester. However, it will also require the involvement of the individual in charge of the procurement process (Procurement Officer) and, when necessary, of PROCUREMENT. (p.101) 13 Contract Administration and Management: 13.1 Overview;13.2 Monitoring and control of contract performance (performance indicators, inspections, acceptance of final product, evaluation of contractor's performance);13.3 Change management (amendments, extensions and renewal);13.4 Remedies (liquidated damages, drawing on security instruments, terminations);13.5 Dispute resolutions;13.6 Financial management and payments (payment officers,,forms of payment, invoicing, taxes);13.7 Contract completion and close-out;13.8 Disposal of assets;13.9 Maintenance of files;13.10 Tools (contract implementation planning meeting agenda, contractor's performance report, contract close-out checklist) UNESCO ADMINISTRATIVE MANUAL Once a contract has been awarded and signed, contract management is the process which ensures that all parties to the legally binding agreement fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible. The contract management process allows a Contracting Unit to track and manage the clauses, terms, conditions, commitments and milestones throughout the period of the contract to maximize business benefits and minimize associated risks. Contract management includes monitoring performance (i.e., quality standards, delivery),effecting acceptance and payment, initiating amendments and orderly resolution of any disputes that may arise in the overall process. Furthermore, contract management ensures that all residual obligations, such as warranties, guarantees and after sales services and support are clearly defined in terms of responsibility, liability procedures and time frames. (AM 10.2A) The contract management administrative process is contained in AM 7.2, however, it does not cover post-award phase.

77 GE DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration UNIDO PROCUREMENT MANUAL, JULY 2013 Purchase orders/contracts are managed by the Procurements Official/Authorized Official in cooperation with the Project Manager/Allotment Holder, where applicable. The management of a purchase order/contract shall, as a minimum, include proactive monitoring of the contractor s performance to ensure compliance with the terms and conditions of the purchase order contract. Article 17: Management of Purchase Orders/Contracts;17.1 Monitoring and control of contract performance;17.2 Delivery, inspections, goods/services/works receipt;17.3 Invoicing and payment;17.4 Claims management;article 18: Contractor Performance UN WOMEN Contract Administration is the process, which ensures that both parties to the contract fully meet their respective obligations as efficiently and effectively as possible, delivering the business and operational outputs required from the contract and mitigating risk. There are five stages in the Contract Administration process: a. Monitoring and control of contract performance;b. Contract Amendments;c. Dispute resolution;d. Payments and Taxes;e. Contract Closure. Contract Administration needs vary greatly from contract to contract and hugely depend on many factors, inter alia, contractor performance, quality of requirements definition and the stability of the overall situation in which the contract is being performed, e.g.,shipping or operating modalities may change during the contract period due to political circumstances etc. 13. Contract Management;13.1. Contract Administration;13.2. Monitoring and Control of contract performance;13.3. Contract Amendments;13.4. Breach of Contract and Termination;13.5. Dispute Resolution;13.6. Payments and Taxes;13.7. Contract Closure;13.8. Maintenance of files none ITU ITU PROJECT MANAGEMENT GUIDELINES, JULY Executing and Monitoring; Build Deliverables; Executing; Reporting. UNWTO PROCUREMENT MANUAL, 2014 Contract management is the responsibility of the Initiator. However, contract administration may need the input, advice and support from LGCN and Budget and Finance. The following are essential elements of contract administration: a) Monitoring and control of vendor performance;b) Remedies;c) Dispute resolution;d) Financial management/payment;e) Amendment and Change management;f) Contract completion;g) Contract termination;h) Property disposal;i) Maintenance of files

78 64 GE CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) DEFINITION(S) Contract Management / Contract Administration CM-specific section(s) Chapter 9: Step 7 Contract Administration: 9.1 Receipt of goods and services;9.2 Contract Management;9.3 Vendor performance evaluation;9.4 Remedies;9.5 Termination;9.6 Liquidated damages or performance security;9.7 Dispute Resolution;9.8 Payments ;9.9 Taxes (under development) ;9.10 Amendments and change management ;9.11 Contract termination and closure; 9.12 Maintenance of files. ICAO CONTRACT ADMINISTRATION PROCEDURE P-PRO-180, REV. NUM: 2.2 The procurement process at ICAO does not end when the purchase order or contract is issued. Contract administration is a vital part of the process. Administration of purchase orders/contracts encompasses the full realm of implementation and oversight, including the proactive monitoring of the performance and progress of the purchase order/contract s key milestones such as factory acceptance tests, shipment of equipment, installation, site acceptance tests, payment of invoices, and ensuring that the supplier is in full compliance with the terms, specifications, conditions and provisions of the purchase order/contract Contract Administration: Procedure: 5 Process: 5.1 General, 5.2 Shipping of Equipment, 5.3 Payment of Invoices, 5.4 Warranty, 5.5 Contract Administration Process Map: Minor Procurement Process Map, Task Description for Minor Procurements, Task Description for Major Procurements;6 Measures;7 References;8 Records. IMO PROCUREMENT MANUAL, 2012 Contract Manager: The Contract Manager s role is to take responsibility for the management of the contract, once it has been awarded. Specifically, he/she must: a) inspect goods and verify the performance of services to ensure that goods and services are delivered in accordance with the PO and the contract;b) ensure that the IMO General Terms and Conditions and the specific terms and conditions of the contract are adhered to;c) forward any proposed changes in the contract to the Procurement Officer for approval;d) ensure that the Procurement Officer is informed of all communication with the supplier;e) review the contract at appropriate intervals, making recommendations on renewal, extension or cancellation to the Procurement Officer, according to the deadline(s) in the contract;f) maintain the contract files for audit purposes, including a full copy of the contract itself. No specific section for contract management/administration; respective issues are covered throughout the manual.

79 附 件 三 (English Only) 合 同 管 理 责 任 转 移 表 示 例 International Maritime Organization GE