课题调查对象:

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1 1 大 陆 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 比 较 研 究 武 汉 大 学 陈 世 香 [ 内 容 摘 要 ] 迄 今 为 止, 大 陆 地 方 政 府 文 化 管 理 体 制 改 革 已 经 由 试 点 改 革 进 入 到 全 面 推 行 阶 段 本 文 主 要 通 过 结 合 典 型 调 查 法 与 比 较 研 究 方 法, 对 已 经 进 行 了 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 改 革 的 典 型 地 方 政 府 改 革 方 案 进 行 分 析 研 究, 探 求 在 文 化 领 域 进 行 政 府 管 理 职 能 定 位 与 组 织 设 置 改 革 的 有 效 实 践 思 路 调 研 结 果 表 明, 这 些 地 方 政 府 在 文 化 管 理 职 能 与 机 构 设 置 领 域 的 改 革 实 施 方 案 存 在 较 大 差 异, 大 致 可 以 归 纳 为 六 种 模 式 根 据 各 自 职 能 与 机 构 整 合 方 式 的 不 同, 这 些 改 革 可 以 看 成 一 个 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 连 续 体 同 时, 大 陆 地 方 政 府 文 化 管 理 体 制 改 革 还 面 临 着 一 些 重 要 挑 战 [ 关 键 词 ] 文 化 管 理 体 制 ; 职 能 整 合 ; 机 构 设 置 ; 政 府 创 新 作 者 简 介 : 陈 世 香 (1973,12-), 男, 政 治 学 博 士, 湖 北 鄂 州 人 现 任 武 汉 大 学 政 治 与 公 共 管 理 学 院 公 共 管 理 系 主 任, 公 共 管 理 系 行 政 管 理 教 研 室 副 教 授 主 要 从 事 公 共 ( 行 政 ) 管 理 专 业 教 学 与 研 究 工 作, 专 长 于 行 政 学 理 论 研 究 近 五 年 来 先 后 在 政 治 学 研 究 武 汉 大 学 学 报 等 省 级 以 上 专 业 期 刊 或 文 献 索 引 上 发 表 专 业 研 究 论 文 10 余 篇, 出 版 专 著 1 部, 主 编 专 业 教 材 2 部, 曾 经 或 正 在 主 持 包 括 各 级 纵 向 科 研 课 题 研 究 项 目 7 项 联 系 方 式 : 湖 北 省 武 汉 大 学 政 治 与 公 共 管 理 学 院 (430072); 或 者 胡 锦 涛 在 中 共 十 七 大 报 告 中 指 出, 文 化 越 来 越 成 为 民 族 凝 聚 力 和 创 造 力 的 重 要 源 泉 越 来 越 成 为 综 合 国 力 竞 争 的 重 要 因 素, 丰 富 精 神 文 化 生 活 越 来 越 成 为 我 国 人 民 的 热 切 愿 望 为 此, 有 必 要 建 设 社 会 主 义 核 心 价 值 体 系, 增 强 社 会 主 义 意 识 形 态 的 吸 引 力 和 凝 聚 力 ; 建 设 和 谐 文 化, 培 育 文 明 风 尚 ; 弘 扬 中 华 文 化, 建 设 中 华 民 族 共 有 精 神 家 园 ; 推 进 文 化 创 新, 增 强 文 化 发 展 活 力, 从 而 推 动 推 动 社 会 主 义 文 化 大 发 展 大 繁 荣 毫 无 疑 问, 这 些 目 标 的 实 现 涉 及 承 担 文 化 监 管 与 服 务 职 能 的 各 个 政 府 部 门, 涉 及 到 如 何 构 建 协 调 有 效 的 文 化 管 理 与 服 务 体 制 事 实 上,2005 年 12 月, 中 共 中 央 国 务 院 关 于 深 化 文 化 体 制 改 革 的 若 干 意 见 就 已 经 明 确 指 出, 各 级 政 府 要 加 强 和 改 进 文 化 领 域 宏 观 管 理, 加 快 转 变 政 府 职 能, 明 确 文 化 行 政 管 理 部 门 职 责, 理 顺 文 化 行 政 管 理 部 门 与 所 属 文 化 企 事 业 单 位 的 关 系, 最 终 建 立 建 立 党 委 领 导 政 府 管 理 行 业 自 律 企 事 业 单 位 自 主 运 营 的 文 化 管 理 体 制, 建 立 职 责 明 确 反 应 灵 敏 运 转 有 序 统 一 高 效 的 宏 观 调 控 体 系 由 此, 文 化 体 制 改 革 将 构 成 当 前 和 今 后 一 段 时 间 大 陆 政 府 需 要 进 一 步 深 化 改 革 的 重 点 领 域 究 其 中, 政 府 宏 观 文 化 管 理 体 制, 尤 其 是 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 又 占 据 着 文 化 体 制 改 革 的 核 心 地 位, 其 成 败 关 乎 中 国 文 化 体 制 改 革 全 局 本 文 拟 在 既 有 研 究 的 基 础 上, 放 眼 文 化 体 制 改 革 以 来 近 10 年 的 历 史 视 野, 结 合 具 体 经 验 数 据, 从 比 较 视 角 分 析 大 陆 地 方 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 演 进 发 展 的 不 同 路 径 选 择, 透 视 改 革 的 困 难 和 走 势, 以 期 对 进 一 步 深 化 文 化 管 理 体 制 改 革 有 所 裨 益 一 概 念 内 涵 与 研 究 现 状 对 于 文 化 的 含 义, 学 术 界 有 着 不 同 层 次 的 界 定 广 义 的 文 化 范 畴, 包 括 教 育 科 学 文 学 艺 术 新 闻 出 版 广 播 影 视 卫 生 体 育 文 物 图 书 馆 博 物 馆 等 各 项 事 业 本 文 所 讨 论 的 大 文 化, 主 要 指 由 党 委 宣 传 部 系 统 国 家 文 化 部 系 统 广 播 电 视 总 局 系 统 和 新 闻 出 版 总 署 系 统 所 管 辖 的 文 学 艺 术 新 闻 出 版 广 播 影 视 文 物 图 书 馆 博 物 馆 等 事 ( 产 ) 业, 1 本 文 是 湖 北 省 2008 年 度 社 科 基 金 项 目 大 文 化 背 景 下 党 政 宣 传 文 化 部 门 的 职 能 定 位 与 机 构 设 置 研 究 (NO ) 的 前 期 研 究 成 果, 也 是 国 家 自 然 科 学 基 金 重 点 项 目 基 于 善 治 取 向 的 我 国 地 方 政 府 规 模 与 结 构 优 化 研 究 (No ) 和 国 家 社 科 基 金 项 目 行 政 价 值 理 论 建 构 及 其 在 中 国 应 用 研 究 ( No.08CZZ012) 的 阶 段 性 成 果 之 一

2 不 包 括 教 育 科 学 卫 生 体 育 等 方 面 在 内 2 事 实 上, 国 家 统 计 局 国 家 统 计 局 关 于 印 发 文 化 及 相 关 产 业 分 类 的 通 知 ( 国 统 字 [2004]24 号 ) 在 国 民 经 济 行 业 分 类 (GB/T ) 的 基 础 上, 规 定 了 我 国 文 化 及 相 关 产 业 的 范 围, 并 适 用 于 统 计 及 政 策 管 理 中 对 文 化 职 能 活 动 的 分 类 该 分 类 规 定 指 出, 从 广 义 上 讲, 文 化 是 指 人 类 创 造 的 一 切 物 质 产 品 和 精 神 产 品 的 总 和 ; 狭 义 上 是 指 语 言 文 学 艺 术 及 一 切 意 识 形 态 在 内 的 精 神 产 品 文 化 产 业 分 类 从 国 家 既 有 相 关 方 针 政 策 出 发, 结 合 实 际 情 况, 将 文 化 概 念 界 定 为 : 为 社 会 公 众 提 供 文 化 娱 乐 产 品 和 服 务 的 活 动, 以 及 与 这 些 活 动 有 关 联 的 活 动 的 集 合 根 据 这 一 界 定, 文 化 及 相 关 产 业 的 范 围 包 括 提 供 文 化 产 品 文 化 传 播 服 务 和 文 化 休 闲 娱 乐 的 活 动, 它 构 成 文 化 产 业 的 主 体 ; 同 时, 还 包 括 与 文 化 产 品 文 化 传 播 服 务 文 化 休 闲 娱 乐 活 动 有 直 接 关 联 的 用 品 设 备 的 生 产 和 销 售 以 及 相 关 文 化 产 品 的 生 产 和 销 售 活 动, 它 构 成 文 化 产 业 的 补 充 为 反 映 中 央 关 于 文 化 建 设 和 文 化 体 制 改 革 的 要 求, 文 化 产 业 分 类 还 可 组 合 出 文 化 产 业 核 心 层 文 化 产 业 外 围 层 和 相 关 文 化 产 业 层 其 中, 文 化 产 业 核 心 层 包 括 : 新 闻 服 务, 出 版 发 行 和 版 权 服 务, 广 播 电 视 电 影 服 务, 文 化 艺 术 服 务 ; 文 化 产 业 外 围 层 包 括 网 络 文 化 服 务, 文 化 休 闲 娱 乐 服 务, 其 他 文 化 服 务 ; 相 关 文 化 产 业 层 包 括 文 化 用 品 设 备 及 相 关 文 化 产 品 的 生 产 与 销 售 相 应 地, 根 据 现 行 政 府 组 织 法 以 及 其 他 相 关 法 律 法 规 的 规 定, 除 了 作 为 中 共 中 央 主 管 意 识 形 态 工 作 综 合 职 能 部 门 的 党 委 宣 传 部 外, 涉 及 目 前 大 文 化 领 域 管 理 职 能 的 大 陆 相 关 政 府 部 门 主 要 包 括 国 家 文 化 部 系 统 广 播 电 视 总 局 系 统 新 闻 出 版 总 署 ( 国 家 版 权 局 ) 系 统 等 三 大 政 府 职 能 与 机 构 系 列 这 涉 及 所 谓 文 化 体 制 政 府 文 化 管 理 体 制 以 及 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 等 相 关 概 念 内 涵 胡 惠 林 认 为, 文 化 体 制 是 一 个 国 家 关 于 文 化 与 政 治 经 济 关 系 的 制 度 性 体 现 和 反 映, 集 中 体 现 了 一 个 国 家 执 政 主 体 关 于 这 三 者 关 系 的 理 论 主 张, 以 及 在 这 种 理 论 主 张 下 建 立 起 来 的 国 家 文 化 体 制 和 政 策 系 统 3 陶 彦 霓 则 认 为, 所 谓 文 化 体 制 是 指 一 定 社 会 经 济 发 展 阶 段 中 文 化 产 品 的 生 产 管 理 和 传 播 的 具 体 形 式 和 运 行 方 式, 它 包 括 文 化 生 产 组 织 管 理 制 度 管 理 形 式 方 法 及 传 播 方 式 等 文 化 体 制 就 是 文 化 产 品 专 业 化 生 产 的 组 织 构 架 与 制 度 安 排 4 而 王 晓 刚 则 具 体 指 出, 文 化 体 制 主 要 包 括 以 下 几 个 方 面 的 内 容 : 一 是 经 营 管 理 制 度, 规 定 政 府 企 事 业 单 位 和 劳 动 者 各 自 的 责 任, 划 分 各 自 的 权 利, 分 配 和 调 节 各 方 面 的 利 益 以 及 规 定 不 同 的 经 营 方 式 ; 二 是 管 理 形 式, 包 括 根 据 行 政 区 域 划 分 而 设 立 的 各 级 政 府 文 化 管 理 机 构 以 及 按 照 国 家 文 化 管 理 职 能 与 文 化 生 产 传 播 方 式 内 在 联 系 所 建 立 起 来 的 文 化 行 政 管 理 机 构 ; 三 是 文 化 生 产 传 播 方 式, 主 要 包 括 事 业 生 产 方 式 产 业 生 产 方 式 和 事 业 产 业 相 结 合 的 生 产 方 式, 计 划 经 济 的 生 产 方 式 和 市 场 经 济 的 生 产 方 式, 政 府 主 导 的 文 化 传 播 方 式 和 市 场 主 导 的 文 化 传 播 方 式 等 等 5 笔 者 认 为, 文 化 体 制 在 内 容 实 际 上 包 括 各 类 社 会 文 化 产 品 与 服 务 的 生 产 管 理 与 资 源 配 置 体 制 就 大 陆 地 区 而 言, 文 化 体 制 中 起 主 导 作 用 的 是 党 委 系 统 政 府 系 统 文 化 企 事 业 单 位 文 化 市 场 几 个 文 化 主 体 机 构 的 结 构 状 况 和 相 互 关 系 等 方 面 相 关 制 度 规 定 的 集 合 根 据 所 涉 及 的 内 容 和 性 质, 文 化 管 理 体 制 可 以 划 分 为 两 大 类 体 制 系 统, 即 : 宏 观 管 理 体 制 与 微 观 管 理 体 制 当 前 大 陆 政 府 正 在 进 行 的 所 谓 文 化 体 制 改 革, 其 核 心 也 正 是 囊 括 宏 观 文 化 管 理 体 制 改 革 与 微 观 文 化 管 理 体 制 改 革 在 内 的 文 化 管 理 体 制 改 革 具 体 地, 宏 观 文 化 管 理 体 制 主 要 是 指 党 委 政 府 文 化 市 场 与 文 化 企 事 业 单 位 的 结 构 状 况 与 相 互 关 系, 微 观 文 化 管 理 体 制 主 要 是 指 文 化 企 事 业 内 部 的 组 织 架 构 和 运 行 机 制 其 中, 本 文 所 谓 政 府 文 化 管 理 体 制 作 狭 义 理 解, 等 同 于 宏 观 文 化 管 理 体 制 这 一 概 念 毫 无 疑 问, 在 政 府 宏 观 文 化 管 理 体 制 领 域, 最 为 核 曹 普. 20 世 纪 70 年 代 末 以 来 的 中 国 文 化 体 制 改 革 [J]. 当 代 中 国 史 研 究,2007(5). 胡 惠 林. 论 文 化 体 制 改 革 [J]. 开 发 研 究. 2005,(4) 陶 彦 霓. 文 化 体 制 改 革 与 文 化 创 新 [J]. 云 南 社 会 科 学. 2004,(4) 王 晓 刚. 文 化 体 制 改 革 研 究 [D]. 中 共 中 央 党 校 博 士 论 文. 2007: 19

3 心 的 是 当 前 分 散 于 不 同 政 府 职 能 部 门 的 各 种 政 府 大 文 化 管 理 职 能 以 及 作 为 这 些 职 能 载 体 的 政 府 机 构 之 间 的 相 互 整 合 方 式, 也 就 是 本 文 所 谓 的 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 近 年 来, 随 着 中 共 中 央 和 国 家 对 文 化 发 展 给 予 前 所 未 有 的 高 度 重 视, 文 化 体 制 改 革 呈 现 全 面 深 化 加 速 推 进 的 趋 势, 也 成 为 理 论 界 关 注 的 热 点 领 域 但 总 的 来 看, 已 有 研 究 大 多 数 关 注 的 是 当 前 文 化 体 制 改 革 所 面 临 的 相 对 浅 层 实 践 问 题, 进 行 简 单 的 对 策 性 研 究 者 居 多 ; 从 政 府 管 理 体 制 改 革 角 度 对 文 化 体 制 改 革 的 不 同 改 革 路 径 进 行 深 入 考 察 和 比 较 分 析 的 成 果 尚 不 多 见 检 索 中 国 期 刊 全 文 数 据 库 中 国 博 士 学 位 全 文 数 据 库 以 及 中 国 硕 士 学 位 全 文 数 据 库, 从 2001 年 到 2008 年 8 月, 包 含 有 文 化 体 制 改 革 主 题 的 文 献 有 2670 余 篇 然 而, 其 中 集 中 研 究 政 府 文 化 管 理 体 制, 以 宏 观 管 理 体 制 或 宏 观 文 化 管 理 体 制 为 主 题 的 仅 有 区 区 8 篇, 涉 及 政 府 文 化 职 能 整 合 模 式 研 究 的 极 为 罕 见 值 得 注 意 的 是, 王 晓 刚 在 其 所 撰 写 的 博 士 学 位 论 文 文 化 体 制 改 革 研 究 中 较 为 系 统 地 分 析 了 大 陆 文 化 体 制 改 革 的 使 命 与 原 则, 并 从 宏 观 管 理 体 制 与 微 观 管 理 体 制 两 个 维 度 探 讨 了 大 陆 文 化 体 制 改 革 面 临 的 问 题 与 解 决 思 路 该 论 文 着 重 点 之 一 就 是 较 为 系 统 地 分 析 了 大 陆 文 化 宏 观 管 理 体 制 存 在 的 问 题 与 出 路 然 而, 综 观 全 文, 其 特 色 在 于 较 为 系 统 地 搜 集 与 汇 集 了 各 级 党 政 相 关 政 策 文 件 里 的 有 关 改 革 原 则 使 命 与 政 策 措 施 构 想, 并 较 为 浅 显 地 分 析 了 有 关 改 革 实 践 的 一 些 经 验 资 料 遗 憾 的 是, 这 一 论 文 既 缺 乏 对 文 化 宏 观 管 理 体 制 改 革 不 同 路 径 的 深 入 比 较 分 析, 更 没 有 提 出 有 关 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 调 整 方 面 的 具 体 改 革 对 策 与 构 思 另 一 方 面, 一 些 学 者 从 大 部 制 政 府 职 能 调 整 与 机 构 改 革 角 度 间 接 探 讨 了 中 国 政 府 文 化 宏 观 管 理 体 制 改 革 的 出 路 有 学 者 指 出, 当 前 由 文 化 广 播 影 视 新 闻 出 版 ( 版 权 ) 三 大 职 能 部 门 组 成 的 现 行 政 府 文 化 宏 观 管 理 体 制, 造 成 了 多 头 管 理 职 责 交 叉 政 出 多 门 的 不 良 管 理 现 象, 直 接 使 文 化 企 业 增 加 了 很 多 不 必 要 的 交 易 费 用, 而 且, 文 化 企 业 的 经 营 过 程 也 因 此 而 更 容 易 受 到 各 种 因 素 的 干 扰, 丧 失 许 多 竞 争 取 胜 的 机 会, 从 而 降 低 了 经 济 效 益 6 学 界 认 为, 根 据 一 般 管 理 经 验, 这 甚 至 可 能 会 阻 碍 中 国 社 会 主 义 文 化 建 设 与 发 展 整 体 目 标 的 顺 利 实 现 为 此, 建 立 大 文 化 政 府 管 理 体 制, 建 立 协 调 统 一 的 文 化 管 理 与 服 务 政 府 机 构, 既 可 以 避 免 以 前 因 多 头 管 理 而 造 成 无 人 管 理 的 现 象, 加 强 文 化 的 生 产 管 理, 保 证 文 化 产 业 发 展 的 正 确 方 向, 也 可 以 有 效 解 决 五 龙 治 水 的 问 题, 增 加 文 化 企 业 经 济 效 益, 促 进 文 化 产 业 发 展, 同 时 也 有 助 于 建 立 完 善 有 序 公 平 的 文 化 市 场 体 系 此 外, 在 业 已 成 为 WTO 的 成 员 国 后, 中 国 的 文 化 管 理 政 策 也 需 要 进 行 相 应 调 整 WTO 所 形 成 的 诸 多 协 定 及 协 议 广 泛 涉 及 到 文 化 产 业 各 个 领 域, 自 然 要 给 相 关 国 家 的 文 化 管 理 制 度 和 文 化 产 业 政 策 系 统 带 来 深 刻 的 制 度 性 影 响 今 后,WTO 也 将 成 为 中 国 政 府 建 构 文 化 管 理 系 统 的 新 的 规 则 力 量 应 该 说, 如 果 不 进 行 政 府 文 化 监 管 与 公 共 服 务 职 能 的 有 效 整 合, 不 仅 不 利 于 大 陆 文 化 事 业 与 文 化 产 业 的 健 康 有 序 发 展, 甚 至 连 统 一 协 调 的 对 外 文 化 交 流 都 成 难 题 实 际 上, 学 界 基 本 共 识 是, 结 合 国 务 院 本 轮 机 构 改 革 基 本 精 神 与 文 化 管 理 体 制 发 展 现 状, 实 现 党 委 与 政 府 相 关 职 能 部 门 的 恰 当 职 能 定 位 与 机 构 的 有 机 整 合, 进 而 实 现 文 化 建 设 领 域 公 共 管 理 与 服 务 职 能 的 统 一 化, 构 建 更 为 协 调 高 效 的 文 化 监 管 与 服 务 体 制, 是 实 现 十 七 大 报 告 有 关 推 动 社 会 主 义 文 化 大 发 展 大 繁 荣 的 政 策 构 想 和 温 家 宝 总 理 在 十 届 全 国 人 大 五 次 会 议 上 作 政 府 工 作 报 告 时 所 提 出 的 推 进 文 化 体 制 改 革 等 等 政 策 主 张 的 基 本 路 径 选 择 据 某 报 刊 于 十 一 届 人 代 会 会 前 的 采 访 资 料 表 明, 多 名 专 家 认 为, 大 文 化 部 门 也 应 在 本 轮 政 府 机 构 改 革 逐 步 推 进 之 列 7 毛 寿 龙 曾 直 接 指 出, 在 国 务 院 直 属 机 构 的 组 成 方 面, 应 将 国 家 广 播 电 影 电 视 总 局 的 职 能 划 入 文 化 部, 由 文 化 部 负 责 文 化 广 播 电 影 电 视 方 面 的 公 共 管 理 职 能 ; 将 国 家 知 识 产 权 局 改 为 文 化 部 管 理 的 国 家 局 8 而 在 实 践 领 域, 一 些 地 方 政 府 更 是 走 在 中 央 政 府 前 头, 徐 惠. 大 文 化 政 府 产 业 管 理 体 制 与 文 化 产 业 发 展 [J]. 四 川 行 政 学 院 学 报, 2005, (4) 南 方 周 末. 预 解 大 部 制 改 革 :2008 年 将 选 择 试 点 部 委. 王 俊 秀. 大 部 制 能 解 决 权 力 制 约 问 题 吗?

4 已 经 在 这 一 方 面 进 行 了 初 步 探 索 其 中, 海 南 省 设 立 文 化 广 电 出 版 体 育 厅, 主 管 全 省 文 化 艺 术 和 文 物 广 播 电 影 电 视 新 闻 出 版 和 版 权 体 育 运 动 工 作 ; 在 文 化 广 播 电 视 新 闻 出 版 版 权 等 方 面, 深 圳 只 有 一 个 文 化 局 来 管 理 9 自 从 2000 年 8 月 起, 湖 北 省 新 建 制 的 随 州 市 就 把 文 化 局 文 物 局 体 育 局 新 闻 出 版 局 予 以 合 并, 统 称 为 文 体 局 10 而 作 为 全 国 文 化 体 制 改 革 试 点 城 市 之 一 的 杭 州 市 从 2004 年 9 月 起, 将 原 有 的 文 化 局 广 电 局 新 闻 出 版 局 合 并, 设 立 了 杭 州 市 文 化 广 电 新 闻 出 版 局 ; 将 原 有 的 文 化 广 电 新 闻 出 版 三 支 行 政 执 法 队 伍 合 并, 成 立 了 杭 州 市 文 化 市 场 行 政 执 法 总 队 ; 同 时 分 别 履 行 原 三 个 部 门 的 行 政 管 理 职 能 和 原 三 支 行 政 执 法 队 伍 的 行 政 执 法 职 能, 改 变 了 三 个 系 统 原 有 的 管 理 体 制 和 结 构 体 系 由 此, 对 于 在 政 府 文 化 监 管 与 公 共 服 务 领 域 实 行 重 大 职 能 整 合, 进 而 实 施 大 部 制, 在 大 陆 行 政 管 理 理 论 与 实 践 界 都 有 着 较 为 强 烈 的 要 求 与 动 机 然 而, 正 如 国 务 院 秘 书 长 华 建 敏 在 第 十 一 届 全 国 人 大 第 一 次 会 议 上 所 做 的 关 于 国 务 院 机 构 改 革 方 案 的 说 明 所 指 出 的, 改 革 要 坚 持 积 极 稳 妥 的 方 针, 循 序 渐 进, 不 毕 其 功 于 一 役 也 有 学 者 指 出, 大 部 制 改 革 不 是 简 单 的 机 构 合 并, 而 是 政 府 组 织 结 构 的 深 刻 变 革, 涉 及 到 政 府 管 理 的 方 方 面 面 ; 而 且, 大 部 制 改 革 是 在 我 国 现 有 的 政 治 与 行 政 体 制 框 架 内 进 行 的, 涉 及 到 许 多 复 杂 的 因 素, 因 而, 要 先 行 试 点, 进 行 系 统 的 实 践 探 索 在 试 点 成 熟 之 后, 才 可 全 面 推 行 11 而 汪 玉 凯 同 样 认 为, 中 国 的 大 部 制 改 革 很 难 一 步 到 位, 首 先 应 该 选 择 那 些 职 能 交 叉 突 出 涉 及 公 众 服 务 对 象 广 泛, 外 部 呼 声 比 较 大 的 部 门 开 始, 然 后 逐 步 扩 大, 而 且 一 定 要 把 结 构 调 整 和 功 能 的 定 位 进 行 有 机 的 结 合 12 尽 管 如 此, 本 轮 国 务 院 机 构 改 革 方 案 出 台 之 后, 多 数 专 家 仍 感 失 望 根 据 该 方 案, 大 部 制 只 是 在 人 力 资 源 与 社 会 保 障 工 业 与 信 息 化 等 少 数 政 府 职 能 领 域 得 以 初 步 实 现 至 于 其 他 部 门, 包 括 事 前 呼 声 较 高 的 文 化 领 域, 都 没 有 具 体 调 整 方 案 出 台 然 而, 这 是 否 意 味 着 大 文 化 领 域 政 府 管 理 职 能 的 整 合 努 力 将 不 再 纳 入 政 府 职 能 与 机 构 调 整 的 范 围? 若 非 如 此, 究 竟 是 哪 些 因 素 制 约 着 这 一 领 域 的 政 府 职 能 定 位 与 机 构 调 整? 在 今 后 的 行 政 管 理 体 制 改 革 进 程 中, 宣 传 文 化 等 相 关 党 政 部 门 的 职 能 定 位 与 具 体 机 构 设 置 将 有 哪 些 发 展 思 路 与 举 措? 这 些 问 题 依 然 是 我 国 政 府 改 革 实 践 与 理 论 研 究 亟 待 解 决 的 基 本 课 题 之 一 二 不 同 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 模 式 比 较 改 革 开 放 以 来, 大 陆 地 区 以 社 会 主 义 市 场 经 济 为 取 向 的 经 济 体 制 改 革 走 出 了 一 条 健 康 有 序 的 道 路 与 之 相 适 应, 文 化 体 制 改 革 也 逐 步 推 进 但 不 可 否 认 的 是,2002 年 以 前 的 文 化 体 制 改 革 尤 其 是 政 府 宏 观 文 化 管 理 体 制 改 革 带 有 被 动 性 零 散 性 探 索 性 的 特 点, 既 缺 乏 系 统 明 晰 的 改 革 理 论 支 撑, 改 革 的 动 力 原 因 和 目 标 也 都 并 不 十 分 明 确 事 实 上,1996 年, 中 共 中 央 关 于 加 强 社 会 主 义 精 神 文 明 建 设 若 干 重 要 问 题 的 决 议 首 次 正 式 提 出 了 新 时 期 文 化 体 制 改 革 的 目 标 任 务 和 一 系 列 基 本 方 针, 指 出 改 革 文 化 体 制 是 文 化 事 业 繁 荣 和 发 展 的 根 本 出 路, 改 革 的 目 的 在 于 增 强 文 化 事 业 的 活 力, 充 分 调 动 文 化 工 作 者 的 积 极 性, 多 出 优 秀 作 品, 多 出 优 秀 人 才 而 到 了 2002 年, 中 共 十 六 大 报 告 关 于 文 化 体 制 改 革 的 论 述 则 是 : 根 据 社 会 主 义 精 神 文 明 建 设 的 特 点 和 规 律, 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 要 求, 推 进 文 化 体 制 改 革 而 改 革 的 目 标 任 务 和 原 则 进 一 步 深 化 为 把 深 化 改 革 同 调 整 结 构 和 促 进 9 孙 荣 飞. 地 方 大 部 制 不 搞 一 刀 切 海 南 深 圳 先 试 水. 第 一 财 经 日 报 2008 年 03 月 13 日 张 志 峰. 地 方 大 部 制 改 革 : 湖 北 随 州 公 务 员 1 个 顶 4 个 使. 人 民 网 - 人 民 日 报 2008 年 03 月 11 日 马 昌 博. 专 家 : 大 部 制 改 革 引 领 行 政 管 理 体 制 改 革 汪 玉 凯. 中 国 推 行 大 部 制 改 革 改 变 政 出 多 门 多 头 管 理 局 面.

5 发 展 结 合 起 来, 理 顺 政 府 和 文 化 企 事 业 单 位 的 关 系, 加 强 文 化 法 制 建 设, 加 强 宏 观 管 理, 深 化 文 化 企 事 业 单 位 内 部 改 革, 逐 步 建 立 有 利 于 调 动 文 化 工 作 者 积 极 性 推 动 文 化 创 新 多 出 精 品 多 出 人 才 的 文 化 管 理 体 制 和 运 行 机 制 按 照 一 手 抓 繁 荣 一 手 抓 管 理 的 方 针, 健 全 文 化 市 场 体 系, 完 善 文 化 市 场 管 理 机 制, 为 繁 荣 社 会 主 义 文 化 创 造 良 好 的 社 会 环 境 毫 无 疑 问, 对 于 文 化 体 制 改 革 原 因 的 论 述, 两 者 是 有 较 大 差 别 的, 前 者 认 为 改 革 是 出 于 文 化 事 业 繁 荣 和 发 展 的 需 要, 而 后 者 指 出 改 革 是 要 适 应 社 会 主 义 精 神 文 明 建 设 的 特 点 和 规 律, 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 要 求 ; 前 者 对 改 革 目 标 的 论 述 是 表 层 的 简 单 的, 后 者 的 论 述 则 是 深 入 的 具 体 的 由 此 可 见, 中 共 十 六 大 报 告 标 志 着 中 央 对 于 文 化 体 制 改 革 的 认 识 达 到 了 一 个 新 的 高 度 在 此 基 础 上, 中 共 十 六 届 三 中 全 会 进 一 步 确 定 了 深 化 文 化 体 制 改 革 的 总 体 思 路 和 目 标 要 求, 提 出 要 逐 步 建 立 党 委 领 导 政 府 管 理 行 业 自 律 企 事 业 单 位 依 法 运 营 的 文 化 管 理 体 制 中 共 十 六 届 四 中 全 会 把 提 高 建 设 社 会 主 义 先 进 文 化 的 能 力 作 为 加 强 党 的 执 政 能 力 建 设 的 一 项 主 要 任 务, 明 确 提 出 要 深 化 文 化 体 制 改 革, 解 放 和 发 展 文 化 生 产 力 中 共 十 六 届 五 中 全 会 则 强 调 要 构 建 公 共 文 化 服 务 体 系, 积 极 发 展 文 化 事 业 和 文 化 产 业, 创 造 更 多 更 好 适 应 人 民 群 众 需 求 的 优 秀 文 化 产 品 按 照 中 共 中 央 有 关 政 策 精 神,2003 年 6 月, 全 国 文 化 体 制 改 革 试 点 工 作 会 议 在 北 京 召 开, 决 定 在 9 个 省 市 和 35 个 宣 传 文 化 单 位 进 行 改 革 试 点 根 据 随 后 颁 发 的 中 共 中 央 宣 传 部 文 化 部 国 家 广 电 总 局 新 闻 出 版 总 署 关 于 文 化 体 制 改 革 试 点 工 作 的 意 见 ( 中 办 发 [2003]21 号 ), 试 点 改 革 主 要 在 沿 海 经 济 较 为 发 达 的 城 市 政 府 展 开 实 施 不 过, 由 于 大 势 所 趋, 更 由 于 地 方 政 府 机 构 改 革 压 力 推 动 以 及 在 中 央 政 府 的 鼓 励 与 支 持 下, 一 些 非 试 点 地 区 政 府 也 纷 纷 展 开 自 己 的 改 革 探 索 进 程 由 此, 大 陆 地 方 政 府 宏 观 文 化 管 理 体 制 改 革 进 入 试 点 实 施 阶 段 在 此 基 础 上, 为 贯 彻 落 实 中 共 十 六 大 和 十 六 届 三 中 四 中 五 中 全 会 精 神, 进 一 步 深 化 文 化 体 制 改 革,2005 年 12 月, 中 共 中 央 国 务 院 发 布 了 关 于 深 化 文 化 体 制 改 革 的 若 干 意 见 ( 中 发 [2005]14 号 ) 文 件 明 确 提 出 要 深 化 文 化 体 制 改 革, 提 出 改 革 的 目 标 任 务 之 一 就 是 要 以 发 展 为 主 题, 以 改 革 为 动 力, 以 体 制 机 制 创 新 为 重 点, 形 成 科 学 有 效 的 宏 观 文 化 管 理 体 制, 完 善 文 化 法 律 法 规 体 系, 强 化 政 府 文 化 管 理 和 服 务 职 能, 构 建 覆 盖 全 社 会 的 公 共 文 化 服 务 体 系 随 后, 中 央 编 办 发 布 了 关 于 认 真 做 好 文 化 体 制 改 革 中 文 化 事 业 单 位 改 革 机 构 编 制 调 整 工 作 的 通 知 ( 中 央 编 办 发 [2006]94 号 ) 该 文 件 明 确 指 出, 中 发 [2005]14 号 文 件 下 发 后, 我 国 文 化 体 制 改 革 从 试 点 进 入 全 面 展 开 阶 段 文 件 指 出, 要 按 照 中 央 要 求, 加 快 推 进 文 化 行 政 管 理 部 门 对 文 化 事 业 单 位 管 理 职 能 的 转 变 为 此, 该 文 件 重 申 了 中 央 宣 传 部 中 央 编 办 财 政 部 文 化 部 国 家 广 电 总 局 新 闻 出 版 总 署 国 务 院 法 制 办 关 于 在 文 化 体 制 改 革 综 合 性 试 点 地 区 建 立 文 化 市 场 综 合 执 法 机 构 的 意 见 ( 中 办 发 [2004]24 号 ) 关 于 试 点 地 区 省 辖 市 文 化 广 电 新 闻 出 版 局 合 并 设 置, 统 一 履 行 原 文 化 广 播 影 视 新 闻 出 版 等 部 门 行 政 管 理 职 能 这 一 对 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 进 行 整 合 的 非 强 制 性 改 革 要 求 这 些 政 策 文 件 从 不 同 维 度 持 续 推 动 了 大 陆 地 方 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 改 革 进 程 期 间, 尽 管 仍 然 存 在 较 多 问 题, 大 陆 地 方 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 改 革 也 可 以 视 为 初 步 进 入 普 遍 实 施 阶 段 总 体 上, 就 试 点 城 市 以 及 一 些 沿 海 开 放 城 市 改 革 探 索 情 况 来 说, 十 六 大 以 来, 不 同 地 方 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 改 革 选 取 了 差 异 性 较 为 明 显 的 不 同 改 革 路 径 根 据 改 革 方 案 推 出 时 间 与 改 革 方 案 中 的 政 府 职 能 与 机 构 整 合 程 度 不 同, 我 们 可 以 把 不 同 地 方 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 选 择 看 成 是 一 个 类 型 连 续 体 ( 一 ) 以 改 革 方 案 中 职 能 与 机 构 整 合 程 度 作 为 指 标 形 成 的 改 革 模 式 类 型 连 续 体 若 以 大 文 化 领 域 政 府 职 能 与 机 构 整 合 程 度, 也 就 是 以 本 文 所 限 定 的 包 括 国 家 文 化 部 系 统 广 播 电 视 总 局 系 统 新 闻 出 版 总 署 ( 国 家 版 权 局 ) 系 统 等 三 大 系 列 政 府 文 化 管 理 职 能 在 内 的 相 关 政 府 部 门 的 职 能 调 整 与 机 构 设 置 整 合 程 度 为 指 标, 这 个 连 续 体 的 一 端 是 以 深 圳 市 杭 州 市 为 典 型 的 深 度 整 合 型, 一 端 是 以 沈 阳 市 重 庆 市 为 典 型 的 初 步 整 合 型, 中 间 则 是 以 上

6 海 市 广 州 市 为 代 表 的 渐 进 过 渡 型 1. 深 度 整 合 型 根 据 深 圳 市 委 关 于 印 发 深 圳 市 市 级 党 政 机 构 改 革 方 案 要 点 的 通 知 ( 深 发 号 ), 深 圳 市 政 府 设 置 市 文 化 局 ( 挂 市 广 播 电 影 电 视 局 市 新 闻 出 版 局 市 文 物 局 的 牌 子 ), 而 文 化 局 是 该 市 政 府 统 管 文 化 艺 术 广 播 电 影 电 视 新 闻 出 版 文 物 事 业 等 相 关 文 化 职 能 的 工 作 部 门 相 类 似 地, 根 据 中 共 浙 江 省 委 办 公 厅 浙 江 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 印 发 杭 州 市 深 化 完 善 政 府 机 构 改 革 方 案 的 通 知 ( 浙 委 办 [2004]80 号 ) 文 件 精 神, 杭 州 市 政 府 将 原 有 的 文 化 局 广 电 局 新 闻 出 版 局 合 并, 设 立 了 杭 州 市 文 化 广 电 新 闻 出 版 局 ; 将 原 有 的 文 化 广 电 新 闻 出 版 三 支 行 政 执 法 队 伍 合 并, 成 立 了 杭 州 市 文 化 市 场 行 政 执 法 总 队 ; 同 时 分 别 履 行 原 三 个 部 门 的 行 政 管 理 职 能 和 原 三 支 行 政 执 法 队 伍 的 行 政 执 法 职 能, 直 接 改 变 了 三 个 系 统 原 有 的 管 理 体 制 和 结 构 体 系 由 此, 深 圳 市 文 化 局 和 杭 州 市 文 化 广 电 新 闻 出 版 局 不 仅 分 别 成 为 主 管 全 市 文 化 艺 术 广 播 影 视 新 闻 出 版 和 著 作 权 工 作 的 市 政 府 工 作 部 门, 而 且 还 都 统 一 行 使 文 化 市 场 行 政 执 法 权 力 可 以 纳 入 这 一 政 府 文 化 领 域 职 能 定 位 与 机 构 改 革 模 式 的 还 包 括 宁 波 温 州 珠 海 汕 头 等 浙 江 省 以 及 珠 三 角 地 区 的 沿 海 经 济 发 达 城 市 尽 管 是 西 部 城 市, 作 为 唯 一 地 级 试 点 城 市 的 丽 江 市 文 化 管 理 体 制 改 革 也 属 于 这 一 类 型 行 业 当 然, 更 为 激 进 的 海 南 省 人 民 政 府 由 于 在 机 构 设 置 上 更 早 更 深 入 地 实 行 了 大 文 化 管 理 与 体 育 管 理 职 能 的 统 一, 尽 管 有 其 特 殊 动 因, 无 疑 应 算 是 迄 今 为 止 在 大 文 化 领 域 实 现 政 府 职 能 与 机 构 整 合 力 度 最 大 的 地 方 政 府 2. 渐 进 过 渡 型 2000 年 4 月, 原 上 海 市 文 化 局 和 原 上 海 市 广 播 电 影 电 视 局 建 制 撤 销, 成 立 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局, 实 现 文 广 合 流 由 此 而 成 立 的 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局 是 主 管 全 市 文 化 广 播 电 影 电 视 事 业 的 市 政 府 组 成 部 门, 负 责 对 全 市 文 化 广 播 影 视 事 业 实 行 行 业 管 理, 并 且 直 接 或 委 托 有 关 社 会 组 织 对 社 会 公 益 性 文 化 事 业 单 位 实 施 管 理 然 而, 上 海 市 新 闻 出 版 局 至 今 仍 然 作 为 市 政 府 直 属 机 构 独 立 行 使 新 闻 出 版 印 刷 及 版 权 等 相 关 领 域 的 管 理 职 能 相 类 似 但 又 有 所 不 同 地, 大 连 秦 皇 岛 南 通 等 不 属 于 试 点 改 革 地 区 的 沿 海 开 放 城 市 则 是 把 新 闻 出 版 局 与 文 化 局 合 并, 设 置 市 文 化 局 ( 挂 市 新 闻 出 版 局 版 权 局 的 牌 子 ) 作 为 市 政 府 主 管 文 化 艺 术 新 闻 出 版 版 权 文 物 事 业 的 工 作 部 门, 而 广 播 电 视 局 则 作 为 市 政 府 新 闻 宣 传 管 理 机 关 和 广 播 电 视 事 业 管 理 机 关 继 续 独 立 存 在 其 实, 据 调 查, 这 种 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 正 是 最 为 典 型 的 地 方 政 府 文 化 宏 观 管 理 体 制 改 革 过 渡 模 式 在 作 者 调 研 过 的 5 个 非 中 央 文 化 体 制 改 革 试 点 但 业 已 进 行 自 主 改 革 尝 试 的 湖 北 省 地 方 政 府 中, 有 4 个 实 施 了 类 似 改 革 方 案 另 外 一 个 作 为 该 省 综 合 改 革 试 点 单 位 的 仙 桃 市 政 府 选 择 了 类 似 于 杭 州 市 的 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 类 似 的 第 三 种 模 式 是 广 州 市, 该 政 府 成 立 了 市 新 闻 出 版 和 广 播 电 视 局 ( 市 版 权 局 ) 作 为 政 府 新 闻 出 版 广 播 电 视 领 域 政 府 管 理 职 能 的 主 管 部 门, 而 市 文 化 局 则 作 为 市 政 府 一 个 职 能 部 门 继 续 维 持 独 立 存 在, 行 使 传 统 文 化 管 理 职 能 3. 初 步 整 合 型 属 于 这 类 改 革 模 式 的 政 府 在 大 文 化 领 域 的 职 能 与 机 构 整 合 现 状 或 许 可 以 视 为 是 一 种 程 度 不 同 的 应 付 型 改 革 模 式 的 结 果 本 文 之 所 以 把 它 们 纳 入 初 步 整 合 改 革 模 式 类 型, 主 要 是 因 为 这 些 政 府 正 式 采 取 了 合 署 办 公 这 一 摸 棱 两 可 的 职 能 与 机 构 整 合 模 式 笔 者 认 为, 尽 管 程 度 上 有 所 差 别, 这 种 改 革 方 式 还 不 能 算 是 真 正 意 义 上 职 能 与 机 构 整 合 其 中, 根 据 中 央 宣 传 部 中 央 编 办 财 政 部 文 化 部 国 家 广 电 总 局 新 闻 出 版 总 署 国 务 院 法 制 办 关 于 在 文 化 体 制 改 革 综 合 性 试 点 地 区 建 立 文 化 市 场 综 合 执 法 机 构 的 意 见 ( 中 办 发 [2004]24 号 ) 以 及 中 央 编 办 关 于 认 真 做 好 文 化 体 制 改 革 中 文 化 事 业 单 位 改 革 机 构 编 制 调 整 工 作 的 通 知 ( 中 央 编 办 发 [2006]94 号 ) 等 相 关 文 件 关 于 试 点 地 区 省 辖 市 文 化 广 电 新 闻 出 版 局 合 并 设 置, 统 一 履 行 原 文 化 广 播 影 视 新 闻 出 版 等 部 门 行 政 管 理 职 能 的 这 一 政 策 精 神 的 要 求,2004 年 11 月, 重 庆 市 编 制 委 员 会 审 议 决 定, 重 庆 市 文 化 局 ( 重 庆 市 文 物 局 ) 市 广 播 电 视 局 实 行 一 套 班 子 合 署 办 公 ; 而 重 庆 市 新 闻 出 版 局 则 作 为 市 政 府 一 个 职 能 部 门 独 立 行 使 新 闻 出 版 版 权 管 理 等 文 化 管 理 职 能 沈 阳 市 则 相 反, 该 市 实 现 合 署 办 公 的 是 市 文 化 局 ( 市

7 文 物 局 ) 与 市 新 闻 出 版 局 ( 版 权 局 ), 其 官 方 组 织 图 表 至 今 依 然 保 持 相 互 独 立 地 位, 而 沈 阳 市 广 播 电 视 局 继 续 作 为 主 管 全 市 广 播 电 视 事 业 的 政 府 工 作 部 门 维 持 独 立 运 行 在 众 多 改 革 试 点 政 府 序 列 中, 西 安 市 属 于 一 个 极 端 事 例 根 据 现 任 中 共 西 安 市 市 委 宣 传 部 部 长 的 介 绍, 自 2003 年 7 月 西 安 市 被 确 定 为 全 国 文 化 体 制 改 革 综 合 试 点 城 市 以 来, 西 安 市 委 市 政 府 按 照 中 央 文 化 体 制 改 革 工 作 的 总 体 要 求, 结 合 该 市 发 展 理 念 中 人 文 化 的 定 位 和 治 市 方 略 中 文 化 名 市 的 目 标, 确 定 了 分 类 指 导 突 出 重 点 有 序 推 进 的 基 本 思 路, 其 在 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 方 面 的 主 要 改 革 工 作 是 建 立 起 了 集 中 统 一 的 文 化 市 场 执 法 机 构 他 认 为, 经 过 两 年 多 来 的 实 践, 我 们 基 本 完 成 了 中 央 交 给 的 改 革 试 点 任 务, 工 作 的 思 路 和 政 策 措 施 也 是 符 合 西 安 实 际 的 13 然 而, 单 就 以 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 设 置 整 合 程 度 而 言, 迄 今 为 止, 西 安 市 仍 然 维 持 文 化 局 新 闻 出 版 局 ( 版 权 局 ) 广 播 电 视 局 三 个 机 构 独 立 运 行 的 传 统 职 能 与 机 构 设 置 体 制 不 变 甚 至 在 其 他 城 市 政 府 一 般 都 列 为 文 化 局 管 理 机 构 的 文 物 局, 在 西 安 市 也 是 独 立 设 置 的 政 府 工 作 机 构 ( 二 ) 以 改 革 方 案 推 出 时 机 作 为 指 标 形 成 的 改 革 模 式 类 型 连 续 体 若 以 改 革 方 案 推 出 时 间 为 指 标, 如 上 文 所 述, 分 别 以 2003 年 7 月 中 共 中 央 宣 传 部 文 化 部 国 家 广 电 总 局 新 闻 出 版 总 署 关 于 文 化 体 制 改 革 试 点 工 作 的 意 见 ( 中 办 发 [2003]21 号 ) 2005 年 12 月 中 共 中 央 国 务 院 关 于 深 化 文 化 体 制 改 革 的 若 干 意 见 ( 中 发 [2005]14 号 ) 这 两 个 标 志 性 文 件 的 颁 布 实 施 时 间 作 为 间 隔 时 间 点, 可 以 把 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 改 革 划 分 为 三 个 阶 段 : 初 始 创 新 阶 段 试 点 推 动 阶 段 与 普 遍 推 动 阶 段 相 应 地, 我 们 也 可 以 把 地 方 政 府 大 文 化 职 能 与 机 构 整 合 模 式 划 分 为 三 种 类 型 : 初 始 创 新 型 试 点 推 动 型 与 普 遍 推 动 型 1. 初 始 创 新 型 上 海 市 深 圳 市 属 于 这 一 类 型, 其 改 革 方 案 推 出 时 间 早 于 2003 年 中 办 发 [2003]21 号 文 件 转 发 的 中 共 中 央 宣 传 部 文 化 部 国 家 广 电 总 局 新 闻 出 版 总 局 关 于 文 化 体 制 改 革 试 点 工 作 的 意 见 的 颁 布 这 一 类 型 改 革 方 案 的 提 出 主 要 是 由 地 方 政 府 基 于 自 身 种 种 考 虑 而 主 动 提 出 的 一 种 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 创 新 方 案 值 得 强 调 的 是, 所 谓 初 始 创 新, 并 不 意 味 着 改 革 进 程 是 由 改 革 政 府 完 全 自 主 自 愿 进 行 的 事 实 上, 据 了 解, 被 列 入 初 始 创 新 型 典 型 的 深 圳 市 与 上 海 市, 其 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 方 案 提 出 的 大 背 景 虽 然 不 是 中 央 政 府 直 接 的 文 化 体 制 改 革 政 策 要 求, 但 却 与 改 革 开 放 以 来 最 大 规 模 的 且 由 中 央 政 府 强 制 推 动 的 1999 年 度 地 方 政 府 机 构 改 革 进 程 有 着 密 切 关 系 事 实 上, 由 中 央 政 府 推 动 的 1993 年 地 方 政 府 机 构 改 革 就 开 始 要 求 地 方 政 府 精 简 专 业 经 济 部 门, 而 1999 年 开 始 的 这 轮 地 方 政 府 机 构 改 革 更 是 提 出 了 地 方 政 府 进 行 幅 度 高 达 50% 左 右 的 机 构 与 人 员 编 制 精 简 以 及 地 方 政 府 完 全 撤 销 专 业 经 济 管 理 部 门 等 改 革 要 求, 这 些 都 构 成 了 深 圳 市 等 地 方 政 府 主 动 进 行 文 化 管 理 职 能 整 合 与 机 构 精 简 的 重 要 制 度 与 动 力 背 景 不 过, 由 于 在 2003 年 试 点 改 革 之 前, 中 央 政 府 并 未 明 确 要 求 地 方 政 府 进 行 文 化 职 能 与 机 构 设 置 整 合 改 革, 依 然 可 以 把 在 这 一 阶 段 实 施 的 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 视 为 主 动 创 新 式 改 革 2. 试 点 推 动 型 各 试 点 单 位 在 中 办 发 [2003]21 号 文 件 颁 布 实 施 至 中 发 [2005]14 号 文 件 颁 布 实 施 期 间 推 出 的 相 关 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 方 案 都 纳 入 这 一 改 革 模 式 类 型 尽 管 在 不 同 试 点 改 革 地 方 政 府 之 间 尤 其 是 其 各 自 直 接 牵 涉 到 的 各 个 政 府 构 成 部 门 之 间 可 能 存 在 自 主 性 与 自 愿 性 程 度 上 的 差 别, 这 些 改 革 方 案 都 是 在 中 央 试 点 改 革 政 策 直 接 推 动 下 才 得 以 展 开 实 施 的 3. 普 遍 推 动 型 在 2005 年 12 月 中 发 [2005]14 号 文 件 颁 布 之 后 方 才 出 台 的 各 类 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 方 案 都 纳 入 普 遍 推 动 型 系 列 其 中 比 较 典 型 的 是 湖 北 省 仙 桃 市 作 为 湖 北 省 首 批 文 化 体 制 综 合 试 点 改 革 城 市, 仙 桃 市 在 广 泛 借 鉴 沿 海 先 行 改 革 试 点 城 市 13 王 军. 在 全 市 文 化 体 制 改 革 和 加 快 发 展 文 化 产 业 工 作 会 议 上 的 讲 话.

8 改 革 方 案 基 础 上, 采 取 了 类 似 于 杭 州 市 的 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 方 案 应 该 指 出 的 是, 所 谓 普 遍 推 动, 并 不 是 指 由 中 央 政 府 在 全 国 范 围 强 制 性 推 动 某 一 种 具 体 操 作 性 改 革 方 案 的 实 施 事 实 上, 自 从 1999 年 地 方 政 府 机 构 改 革 以 来, 中 央 政 府 再 也 没 有 公 开 强 制 规 定 各 级 地 方 政 府 职 能 与 机 构 设 置 改 革 方 面 的 具 体 实 施 方 案, 目 的 在 于 确 保 中 央 政 令 统 一 的 前 提 下 给 予 地 方 政 府 以 足 够 的 改 革 自 主 权 由 此, 尽 管 中 发 [2005]14 号 文 件 指 出 了 地 方 政 府 文 化 体 制 改 革 的 指 导 思 想 原 则 要 求 与 目 标 任 务, 特 别 强 调 实 现 健 全 宏 观 管 理 体 制 和 加 快 政 府 文 化 管 理 职 能 调 整 改 革 的 必 要 性, 但 也 并 没 有 提 出 具 体 操 作 性 方 案, 而 且 还 要 求 地 方 政 府 在 改 革 过 程 中 充 分 考 虑 文 化 体 制 改 革 的 特 殊 性 复 杂 性, 采 取 区 别 对 待 分 类 指 导 试 点 先 行 逐 步 推 开 这 一 改 革 的 有 效 途 径 也 正 因 为 如 此, 这 些 所 谓 改 革 模 式 典 型 实 质 上 仍 然 带 有 或 多 或 少 的 过 渡 性 特 征 但 是, 由 于 不 同 典 型 政 府 职 能 与 机 构 整 合 程 度 着 实 存 在 较 大 差 异, 而 且 这 些 差 异 往 往 带 有 重 要 改 革 内 涵, 故 而 对 这 些 不 同 改 革 方 案 进 行 区 分 和 比 较 分 析, 或 许 能 够 揭 示 中 国 地 方 政 府 文 化 管 理 体 制 改 革 的 发 展 趋 势 与 动 力 机 制 此 外, 有 些 地 方 政 府 改 革 方 案 推 出 时 间 早 于 中 发 [2005]14 号 文 件, 但 又 不 属 于 中 办 [2003]21 号 文 件 所 规 定 试 点 改 革 主 体 范 围, 对 于 这 些 政 府 推 行 的 改 革, 仍 然 可 以 视 为 属 于 初 始 创 新 型 改 革 理 由 很 简 单, 这 些 也 属 于 地 方 政 府 自 主 创 新 型 改 革 动 机 的 表 现 这 其 中 包 括 海 南 省 人 民 政 府, 以 及 其 他 一 些 地 方 城 市 政 府, 比 如 湖 北 省 随 州 市 孝 感 市 黄 石 市 鄂 州 市 等 ( 三 ) 几 点 结 论 结 合 以 上 两 个 区 分 指 标, 我 们 可 以 对 试 点 改 革 地 方 政 府 以 及 一 些 典 型 地 方 政 府 实 施 的 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 设 置 改 革 模 式 进 行 更 为 复 杂 的 具 体 类 型 划 分 其 分 类 结 果 参 见 下 表 初 始 创 新 型 试 点 推 动 型 普 遍 实 施 型 初 步 整 合 型 西 安 沈 阳 重 庆 中 间 过 渡 型 上 海 广 州 深 度 整 合 型 海 南 深 圳 杭 州 丽 江 仙 桃 市 具 体 地, 综 合 以 上 两 类 指 标, 从 理 论 上 讲, 我 们 可 以 得 到 有 关 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 整 合 改 革 的 9 种 模 式 由 于 篇 幅 所 限, 结 合 本 次 调 研 数 据 14, 本 文 仅 就 试 点 改 革 城 市 以 及 部 分 典 型 地 方 政 府 改 革 模 式 进 行 初 步 比 较 分 析 如 表 所 示, 由 此 可 以 得 出 六 种 典 型 模 式, 也 就 是 所 谓 六 种 改 革 路 径 同 时, 结 合 一 些 调 研 数 据 以 及 这 些 改 革 模 式 典 型 政 府 自 身 经 济 发 展 水 平 地 理 位 置 等 相 关 因 素, 可 以 初 步 得 出 以 下 几 点 结 论 1. 经 济 社 会 发 展 程 度 与 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 显 著 相 关 由 上 表 不 难 发 现, 单 就 试 点 改 革 地 区 而 言, 经 济 水 平 越 发 达, 相 对 于 重 庆 沈 阳 西 安 等 内 地 次 发 达 地 区 而 言, 深 圳 杭 州 上 海 广 州 等 经 济 社 会 发 展 相 对 发 达 地 方 的 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 更 高, 进 行 改 革 的 意 愿 相 对 也 更 强 一 些 调 研 数 据 表 明, 一 方 面, 越 是 发 达 地 区, 政 府 财 政 实 力 和 改 革 成 本 承 担 能 力 越 强, 政 府 职 位 吸 引 力 相 对 递 减, 职 能 与 机 构 整 合 难 度 相 对 越 低 ; 反 之 则 越 高 另 一 方 面, 经 济 社 会 发 展 水 平 越 高, 作 为 服 务 业 重 要 组 成 成 分 的 文 化 产 业 发 展 要 求 相 对 也 就 越 高, 进 行 政 府 职 能 转 变 与 机 构 改 革, 创 造 良 好 文 化 发 展 制 度 环 境 的 压 力 与 要 求 也 就 越 强 烈 2. 地 方 政 府 所 处 地 理 位 置 与 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 显 著 相 关 这 与 上 一 点 密 切 相 关 上 述 经 济 社 会 发 达 地 区 往 往 也 是 地 理 位 置 较 为 优 越 的 沿 海 开 放 地 区, 相 对 于 内 14 本 次 调 研 是 湖 北 省 社 科 基 金 大 文 化 背 景 下 党 政 宣 传 文 化 部 门 职 能 定 位 与 机 构 设 置 研 究 (No ) 项 目 组 于 2008 年 7 月 起 展 开 的 系 列 调 研 之 一, 其 相 关 数 据 分 析 报 告 待 出 本 文 中 凡 有 调 研 数 据 引 用 地 方, 除 特 殊 说 明 外, 所 引 用 数 据 皆 源 自 本 次 调 研

9 地 与 西 部 地 区 而 言, 其 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 更 高 事 实 上, 地 处 西 北 的 西 安 市 政 府 是 唯 一 没 有 实 现 任 何 重 要 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 的 试 点 单 位 而 地 处 内 地 的 重 庆 和 沈 阳 也 被 纳 入 初 步 整 合 类 型 而 且, 这 些 城 市 改 革 模 式 都 属 于 试 点 推 动 型 序 列 调 研 数 据 也 表 明, 自 东 向 西, 拥 有 财 政 饭 碗 的 政 府 职 位 的 吸 引 力 与 社 会 地 位 越 高, 而 政 府 职 能 与 机 构 调 整 难 度 越 大 3. 政 府 行 政 层 级 与 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 显 著 相 关 试 点 改 革 城 市 中, 同 是 沿 海 发 达 地 区, 上 海 市 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 低 于 次 一 层 级 的 杭 州 市 与 深 圳 市 同 是 改 革 试 点 单 位, 行 政 层 级 最 低 的 丽 江 市 政 府 是 唯 一 一 个 采 取 了 类 似 于 杭 州 市 深 度 整 合 型 改 革 模 式 的 内 陆 城 市 调 研 数 据 也 表 明, 行 政 层 级 越 低, 政 府 职 能 相 对 越 简 单, 涉 及 政 府 部 门 人 员 编 制 越 少, 改 革 的 难 度 与 成 本 也 就 越 低, 实 现 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 充 分 整 合 的 几 率 也 就 越 高 4. 领 导 者 改 革 意 愿 强 弱 程 度 与 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 显 著 相 关 上 表 表 明, 领 导 者 改 革 意 愿 较 强 的 沿 海 开 放 城 市, 尤 其 是 作 为 中 国 改 革 标 杆 的 示 范 城 市, 政 府 领 导 人 的 改 革 意 愿 或 压 力 就 越 大, 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 改 革 的 可 能 性 与 改 革 力 度 相 对 也 越 大 毫 无 疑 问, 深 圳 市 与 上 海 市 在 改 革 时 机 与 改 革 力 度 上 的 相 对 领 先 地 位 是 可 以 从 这 一 角 度 进 行 解 释 的 调 研 数 据 还 表 明, 上 级 政 府 以 及 本 级 政 府 主 要 领 导 人 严 格 控 制 行 政 编 制 数 量 意 愿 的 强 烈 度 与 持 久 性, 正 是 促 成 类 似 于 湖 北 省 随 州 市 等 非 试 点 城 市 在 大 文 化 管 理 领 域 主 动 进 行 职 能 与 机 构 整 合 的 关 键 因 素 5. 上 级 政 府 的 改 革 要 求 与 推 动 构 成 下 级 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 程 度 的 最 重 要 决 定 因 素 近 十 年 来 的 大 陆 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 的 历 史 演 化 进 程 以 及 调 研 资 料 明 确 显 示, 作 为 单 一 制 国 家, 上 级 政 府 最 终 是 中 央 政 府 实 施 改 革 的 意 愿 程 度 与 强 制 性 程 度 从 根 本 上 决 定 了 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 的 模 式 类 型 及 其 改 革 进 程 事 实 上, 调 研 数 据 也 表 明, 没 有 上 级 政 府 最 终 是 中 央 政 府 的 改 革 推 动, 往 往 会 出 现 下 改 上 不 改, 改 了 也 白 改 的 普 遍 不 良 改 革 负 激 励 现 象 以 及 由 此 而 必 然 带 来 的 地 方 各 级 政 府 的 改 革 观 望 情 绪 与 氛 围 6. 现 有 各 级 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 的 实 质 性 职 能 整 合 程 度 普 遍 不 高 初 步 整 合 型 改 革 模 式 下 采 取 了 合 署 办 公 的 简 单 机 构 整 合 方 式, 传 统 体 制 中 分 立 的 文 化 广 播 电 视 新 闻 出 版 三 大 职 能 固 然 是 基 本 保 持 独 立 运 作 态 势, 不 同 属 性 的 各 类 大 文 化 管 理 职 能 更 没 有 进 行 有 效 厘 清 即 使 是 深 度 整 合 型 改 革 模 式, 其 宏 观 文 化 管 理 职 能 的 调 整 也 基 本 不 过 是 将 原 先 由 三 个 政 府 工 作 部 门 独 立 行 使 的 各 类 大 文 化 管 理 职 能 改 由 同 一 政 府 工 作 部 门 各 个 内 设 机 构 来 单 独 行 使 罢 了 简 而 言 之, 从 实 质 上 来 讲, 中 央 政 府 所 着 力 推 动 构 建 的 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 政 府 大 文 化 管 理 职 能 体 系 尚 未 得 以 成 型 三 改 革 面 临 的 困 难 与 挑 战 根 据 上 述 分 析, 结 合 实 际 调 研 数 据 以 及 相 关 既 有 研 究 成 果, 笔 者 发 现, 总 体 上, 目 前 正 在 大 力 推 进 的 大 陆 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 模 式 或 者 说 宏 观 文 化 管 理 体 制 改 革 面 临 以 下 主 要 困 难 与 挑 战 ( 一 ) 厘 清 政 府 大 文 化 管 理 职 能 的 挑 战 政 府 大 文 化 管 理 职 能 涉 及 社 会 精 神 文 明 建 设 这 一 特 殊 领 域 这 实 质 上 是 一 个 同 物 质 文 明 相 对 应 的 社 会 发 展 与 建 设 领 域 相 对 于 各 级 政 府 在 物 质 文 明 领 域 相 对 鲜 明 的 政 治 经 济 与 社 会 管 理 职 能 而 言, 由 于 大 陆 地 区 社 会 精 神 文 明 发 展 水 平 相 对 不 高, 由 于 精 神 文 明 领 域 与 意 识 形 态 控 制 和 社 会 舆 论 引 导 这 一 特 殊 政 治 社 会 职 能 紧 密 相 关, 更 由 于 大 陆 独 特 的 社 会 主 义 政 治 体 制 所 决 定, 大 陆 社 会 精 神 文 明 建 设 领 域 各 种 不 同 属 性 的 政 府 管 理 职 能 尚 未 实 现 有 效 分 化

10 根 据 国 家 统 计 局 有 关 文 化 及 相 关 产 业 分 类 文 件 (( 国 统 字 [2004]24 号 ), 以 及 其 他 相 关 政 策 文 件, 参 照 国 际 通 行 文 化 产 业 分 类 标 准 与 政 府 职 能 构 成, 笔 者 认 为, 从 理 论 上 讲, 可 以 把 当 前 大 陆 各 级 政 府 正 在 实 际 运 行 的 各 种 大 文 化 管 理 职 能 划 分 为 文 化 政 治 职 能 ( 涉 及 意 识 形 态 灌 输 与 社 会 舆 论 控 制 ) 文 化 经 济 职 能 ( 涉 及 文 化 产 业 规 划 与 行 业 调 控 文 化 市 场 执 法 文 化 国 有 资 产 监 管 文 化 单 位 微 观 管 理 等 不 同 性 质 职 能 领 域 ) 文 化 社 会 职 能 ( 涉 及 文 化 事 业 发 展 规 划 公 共 文 化 产 品 和 服 务 供 给 与 监 管 文 化 事 业 单 位 微 观 管 理 等 不 同 性 质 职 能 领 域 ) 三 种 基 本 类 型 然 后, 可 以 再 按 照 这 一 分 类 标 准 对 各 个 地 方 政 府 的 大 文 化 管 理 职 能 构 成 现 状 进 行 具 体 厘 清 毫 无 疑 问, 职 能 现 状 的 有 效 厘 清 是 进 行 有 效 职 能 整 合 与 改 革 的 基 本 前 提 然 而, 调 研 结 论 表 明, 这 一 具 有 根 本 性 意 义 的 职 能 厘 清 工 作 似 乎 尚 未 真 正 进 入 大 多 数 大 陆 实 践 改 革 者 的 议 事 日 程 ( 二 ) 有 效 转 变 与 调 整 各 级 政 府 大 文 化 管 理 职 能 体 系 的 挑 战 职 能 构 成 现 状 厘 清 之 后, 确 定 政 府 在 社 会 精 神 文 明 建 设 领 域 所 应 该 承 担 的 角 色 就 成 为 政 府 职 能 转 变 与 调 整 改 革 的 应 有 之 义 具 体 地, 就 是 要 结 合 中 央 政 府 提 出 的 改 革 指 导 思 想 原 则 与 任 务 目 标, 整 体 确 定 各 级 地 方 政 府 在 大 文 化 管 理 领 域 应 该 承 担 的 总 体 职 能 构 成, 解 决 政 府 管 什 么 这 一 基 本 课 题 其 中, 既 要 解 决 政 府 越 位 问 题, 也 要 解 决 政 府 缺 位 和 错 位 问 题 可 以 说, 目 前 这 一 课 题 难 以 取 得 进 展, 正 是 中 央 政 府 没 有 制 定 更 为 具 体 更 具 有 操 作 性 的 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 改 革 方 案 的 根 源 所 在 ( 三 ) 理 顺 各 级 党 政 宣 传 文 化 管 理 部 门 之 间 职 能 关 系 的 困 境 中 央 政 府 推 动 文 化 体 制 改 革 的 一 个 基 本 任 务 就 是 建 立 党 委 领 导 政 府 管 理 行 业 自 律 企 事 业 单 位 益 发 运 营 的 文 化 管 理 体 制 然 而, 究 竟 如 何 理 顺 这 几 种 不 同 性 质 主 体 之 间 职 能 关 系, 却 是 一 个 带 有 决 定 意 义 的 挑 战 目 前, 作 为 各 级 地 方 政 府 改 革 重 点 的 是 理 顺 文 化 行 政 管 理 部 门 与 所 属 文 化 企 业 事 业 单 位 的 关 系, 推 进 政 企 分 开 政 资 分 开 政 事 分 开 政 府 与 市 场 中 介 组 织 分 开, 主 要 是 解 决 传 统 计 划 经 济 体 制 下 形 成 的 政 府 办 文 化 问 题 和 确 立 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 政 府 与 企 业 政 府 与 社 会 关 系 问 题 然 而, 当 前 最 为 棘 手 的 恰 恰 是 理 顺 党 政 宣 传 文 化 工 作 部 门 之 间 关 系 以 及 政 府 内 部 职 能 部 门 之 间 关 系 问 题 对 于 前 者, 主 要 是 要 解 决 作 为 中 共 党 委 意 识 形 态 工 作 主 管 部 门 的 党 委 宣 传 部 门 与 政 府 文 化 行 政 管 理 职 能 部 门 之 间 的 职 责 关 系 问 题 这 里 面 既 包 含 有 党 政 相 关 职 能 部 门 之 间 在 意 识 形 态 这 一 重 要 政 治 职 责 方 面 的 分 工 协 作 问 题, 更 包 含 了 文 化 领 域 党 委 工 作 部 门 与 政 府 工 作 部 门 在 文 化 领 域 的 其 他 宏 观 管 理 职 能, 比 如 文 化 经 济 管 理 职 能 和 文 化 社 会 管 理 职 能 之 间 的 分 工 协 作 问 题 毫 无 疑 问, 在 当 代 中 国, 在 意 识 形 态 政 治 管 理 职 能 领 域 坚 持 党 委 宣 传 部 门 的 核 心 领 导 地 位 是 毋 容 置 疑 的, 但 在 文 化 经 济 管 理 和 文 化 社 会 管 理 领 域 是 否 仍 然 需 要 坚 持 党 委 宣 传 部 门 的 直 接 领 导 地 位 却 值 得 考 虑 另 一 方 面, 即 使 是 在 政 府 内 部, 是 否 所 有 文 化 管 理 职 能 都 要 由 统 一 的 文 化 职 能 部 门 来 行 使 也 是 个 问 题 比 如 说, 作 为 第 三 产 业 重 要 组 成 部 分 的 文 化 产 业 的 行 业 政 策 规 划 职 能 属 于 行 业 管 理 与 宏 观 经 济 管 理 职 能 范 畴, 根 据 现 行 政 府 职 能 配 置 原 则, 它 应 该 属 于 国 家 发 改 委 等 综 合 经 济 管 理 部 门 的 职 责 范 围 而 且, 根 据 1993 年 以 来 中 央 政 府 有 关 专 业 经 济 部 门 改 革 的 原 则 思 路, 专 业 经 济 管 理 部 门 属 于 要 撤 销 的 政 府 职 能 与 工 作 部 门 系 列 比 如,1999 年 中 共 中 央 国 务 院 关 于 地 方 政 府 机 构 改 革 的 意 见 ( 中 发 号 ) 就 已 明 确 规 定, 地 方 各 级 政 府 不 再 设 置 工 业 商 业 物 资 管 理 部 门 和 各 种 行 政 性 公 司, 其 政 府 职 能 并 入 经 贸 部 门 朱 熔 基 总 理 1999 年 7 月 23 日 在 地 方 政 府 机 构 改 革 工 作 会 议 上 的 讲 话 更 是 直 接 指 出, 各 地 政 府 机 构 改 革 都 要 要 下 决 心 撤 销 专 业 经 济 管 理 部 门, 对 于 各 级 地 方 政 府 而 言, 行 业 规 划 行 业 政 策 等 经 济 管 理 职 能 完 全 应 该 直 接 改 由 综 合 经 济 管 理 部 门 来 承 担 国 务 院 秘 书 长 王 忠 禹 在 这 次 会 议 上 的 报 告 也 进 一 步 指 出, 在 1998 年 国 务 院 机 构 改 革 中, 由 于 专 业 经 济 部 门 制 定 行 业 规 划 和 引 导 行 业 产 品 结 构 调 整 的 任 务 较 重, 加 之 所 属 企 事 业 单 位 的 改 革 事 务 较 多, 撤 销 这 些 部

11 门 难 以 一 步 到 位, 采 取 了 一 定 的 过 渡 措 施 省 级 专 业 经 济 部 门 的 情 况 与 国 务 院 有 很 大 不 同, 按 照 朱 熔 基 总 理 的 讲 话 要 求, 在 这 次 改 革 中 应 该 做 到 一 步 到 位, 不 要 再 搞 过 渡 简 而 言 之, 根 据 相 关 文 件 的 指 导 思 想, 专 业 经 济 管 理 职 能 应 该 纳 入 综 合 经 济 职 能 部 门 如 此, 则 新 成 立 的 政 府 文 化 行 政 管 理 职 能 部 门 主 要 在 于 构 建 公 共 文 化 服 务 与 监 管 体 系, 从 事 文 化 社 会 发 展 与 公 共 服 务 职 能 然 而, 毫 无 疑 问, 政 府 内 部 相 关 工 作 部 门 之 间 的 这 一 重 要 职 能 调 整 问 题, 总 体 上 尚 未 正 式 列 入 现 有 各 级 地 方 政 府 大 文 化 管 理 职 能 整 合 方 案 视 阈 范 围 此 外, 纵 向 各 级 政 府 之 间 在 大 文 化 管 理 职 能 之 间 的 职 责 分 工 也 是 理 顺 各 级 党 政 宣 传 文 化 管 理 部 门 改 革 进 程 不 得 不 考 虑 又 一 个 基 本 问 题 尽 管 这 一 问 题 已 经 在 1999 年 以 来 的 各 类 政 府 改 革 文 件 中 有 所 体 现, 但 尚 未 有 较 为 具 体 的 操 作 思 路 与 解 决 方 案 明 确 出 台 ( 四 ) 职 能 调 整 过 程 中 的 部 门 利 益 控 制 问 题 改 革 进 程 中 部 门 利 益 的 阻 力 与 挑 战 是 任 何 政 府 职 能 调 整 不 得 不 面 对 的 老 话 题 在 职 能 尚 未 厘 清 的 政 府 大 文 化 管 理 领 域, 政 治 经 济 与 社 会 发 展 等 不 同 公 共 管 理 价 值 目 标 相 交 织, 其 中 又 往 往 混 杂 有 不 同 层 级 不 同 性 质 的 部 门 利 益 与 个 人 利 益 由 此, 如 何 在 厘 清 理 顺 这 一 领 域 党 政 部 门 应 该 加 以 维 护 与 实 现 的 不 同 公 共 管 理 价 值 目 标 的 同 时, 清 理 出 并 制 约 与 防 止 牵 涉 其 中 的 各 种 非 公 共 性 价 值 与 利 益 诉 求 在 改 革 过 程 中 形 成 的 不 当 阻 力, 就 成 为 各 级 地 方 政 府 在 进 行 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 过 程 中 不 得 不 面 临 的 重 要 挑 战 调 查 资 料 表 明, 部 门 利 益 的 存 在 及 其 相 互 竞 争 确 实 构 成 各 个 地 方 政 府 在 大 文 化 管 理 职 能 改 革 过 程 中 的 重 要 阻 碍 与 制 约 因 素 ( 五 ) 机 构 调 整 与 人 员 分 流 问 题 机 构 是 职 能 的 载 体, 人 员 是 职 能 的 具 体 实 施 者 地 方 各 级 政 府 在 大 文 化 管 理 职 能 领 域 调 整 改 革 方 案 最 终 都 要 通 过 机 构 与 人 员 调 整 方 案 体 现 出 来 然 而, 由 于 本 轮 政 府 职 能 与 机 构 调 整 的 方 向 是 撤 销 与 精 简 性 质 的, 如 何 进 行 有 效 的 机 构 撤 并 和 人 员 精 简, 既 确 保 职 能 调 整 与 公 务 员 队 伍 结 构 和 素 质 优 化, 又 确 保 改 革 方 案 能 够 得 以 平 稳 落 实, 是 中 央 对 各 试 点 改 革 单 位 的 基 本 要 求, 最 终 也 是 这 一 改 革 过 程 所 面 临 的 最 重 要 操 作 性 课 题 之 一 无 论 是 在 经 济 发 达 地 区, 还 是 在 较 为 落 后 的 中 西 部 地 区, 所 有 调 研 资 料 都 表 明, 人 到 哪 里 去 是 各 级 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 改 革 必 须 解 决 的 最 棘 手 问 题 之 一 ( 六 ) 一 些 配 套 措 施 问 题 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 性 改 革 具 有 很 强 的 特 殊 性 与 复 杂 性, 牵 涉 面 很 广 因 此, 各 级 政 府 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 整 合 方 案 的 有 效 实 施 还 需 要 各 级 政 府 在 财 政 支 持 市 场 与 组 织 培 育 制 度 立 法 等 方 面 出 台 一 些 得 力 的 配 套 措 施 予 以 推 进 和 支 持 调 研 表 明, 沿 海 发 达 地 区 政 府 在 大 文 化 管 理 职 能 与 机 构 调 整 方 面 之 所 以 往 往 更 为 深 入 与 成 功, 一 个 重 要 原 因 在 于 这 些 地 方 政 府 有 着 雄 厚 的 财 政 实 力, 能 够 为 改 革 提 供 必 要 的 财 政 支 持 同 时, 这 些 地 区 较 为 发 达 的 文 化 市 场 体 系 与 发 展 较 为 迅 速 的 社 会 文 化 中 介 组 织 也 提 供 了 更 为 有 利 的 改 革 经 济 社 会 环 境 此 外, 任 何 牵 涉 众 多 政 治 社 会 主 体 权 责 关 系 的 系 统 性 政 治 社 会 改 革, 都 必 须 辅 之 以 配 套 的 法 律 制 度 建 设 相 支 持 总 言 之, 相 对 于 物 质 文 明 领 域, 我 国 大 陆 地 区 精 神 文 明 领 域 的 发 展 水 平 相 对 较 低 而 政 治 化 色 彩 更 为 浓 厚, 以 政 府 文 化 管 理 职 能 与 机 构 调 整 为 核 心 的 文 化 体 制 改 革 也 就 面 临 着 比 经 济 体 制 改 革 更 为 复 杂 的 更 为 艰 巨 的 改 革 进 程 这 既 是 大 陆 地 区 文 化 管 理 体 制 改 革 相 对 滞 后, 同 时 也 相 对 更 为 困 难 的 根 本 所 在 然 而, 无 论 如 何, 改 革 进 程 业 已 展 开, 发 展 趋 势 不 可 阻 挡

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