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1 国 合 会 专 题 政 策 报 告 2007(10) 环 境 与 发 展 战 略 转 型 : 全 球 经 验 与 中 国 对 策 按 : 国 合 会 环 境 与 发 展 战 略 转 型 专 题 中 外 专 家 就 中 国 在 环 境 与 发 展 战 略 转 型 过 程 中 所 可 能 吸 收 的 全 球 经 验 以 及 中 国 可 能 采 取 的 对 策 进 行 了 研 究, 并 向 国 合 会 2007 年 年 会 提 交 了 研 究 报 告 现 印 发 供 参 考 目 录 1. 前 言 战 略 转 型 : 中 国 背 景 与 国 际 经 验 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 历 史 必 然 性 全 球 化 对 战 略 转 型 的 作 用 政 策 建 议

2 1. 前 言 近 年 来, 种 种 迹 象 表 明, 中 国 正 处 在 一 个 环 境 与 发 展 的 战 略 转 型 期, 中 央 政 府 已 着 手 将 环 境 保 护 和 社 会 经 济 发 展 统 筹 考 虑 这 一 战 略 转 型 具 有 两 大 鲜 明 的 特 征, 一 是 环 境 议 题 已 处 于 国 家 议 事 日 程 的 中 心 地 位, 环 境 保 护 开 始 进 入 国 家 发 展 的 主 流 ; 其 二, 经 济 和 社 会 政 策 的 制 定, 开 始 务 实 考 虑 环 境 诉 求 战 略 转 型 期 的 到 来 有 其 历 史 必 然 性, 是 经 济 全 球 化 背 景 下 中 国 的 环 境 与 经 济 环 境 与 社 会 环 境 与 政 治 关 系 发 展 变 化 的 必 然 趋 势 和 规 律, 是 各 种 主 要 关 系 集 成 转 变 的 结 果 从 环 境 与 发 展 的 战 略 转 型 到 现 实 转 型 将 是 一 个 漫 长 和 艰 苦 的 过 程, 面 临 一 系 列 挑 战, 在 加 强 常 规 的 以 污 染 预 防 和 生 态 保 护 与 修 复 为 核 心 的 环 境 管 理 的 同 时, 应 该 采 取 包 括 政 治 经 济 社 会 技 术 和 文 化 等 途 径 在 内 的 一 体 化 环 境 保 护 战 略 刚 刚 闭 幕 的 中 共 十 七 大 关 于 环 境 与 发 展 问 题 所 提 出 的 一 系 列 创 新 性 的 战 略 思 想 和 政 策 其 实, 环 境 与 发 展 战 略 转 型 并 非 中 国 独 有 的 历 史 现 象, 只 是 各 国 表 现 的 方 式 不 尽 相 同 20 世 纪 60 年 代 和 70 年 代 初 期 在 日 本 20 世 纪 80 年 代 中 期 在 韩 国 都 有 类 似 的 战 略 转 型 出 现 德 国 的 战 略 转 型 则 从 20 世 纪 70 年 代 中 期 开 始, 到 20 世 纪 80 年 代 中 期 特 征 最 为 明 显 而 洛 杉 矶 和 美 国 的 转 型 发 生 在 20 世 纪 60 年 代 后 期 这 些 国 家 出 现 战 略 转 型 时, 正 值 技 术 和 政 策 发 展 的 早 期 阶 段 当 中 国 面 临 这 一 转 型 时, 不 仅 国 内 的 技 术 和 政 策 环 境 更 为 成 熟, 而 且 具 备 了 从 国 际 经 验 中 吸 取 教 训 的 条 件, 得 以 在 强 调 污 染 预 防 的 同 时 加 强 污 染 控 制 本 报 告 的 目 的 是 提 供 中 国 环 境 - 发 展 关 系 的 战 略 转 型 的 全 景 框 架, 共 分 为 五 部 分 第 二 部 分 在 国 内 现 实 和 国 际 比 较 的 基 础 上, 阐 释 了 中 国 出 现 战 略 转 型 的 理 由 ; 第 三 部 分 从 环 境 与 经 济 社 会 和 政 治 等 角 度, 探 讨 了 中 国 出 现 战 略 转 型 的 历 史 必 然 性 ; 第 四 部 分 从 全 球 化 的 角 度 分 析 了 转 型 的 驱 动 力, 特 别 是 经 济 全 球 化 背 景 下 中 国 与 世 界 的 相 互 影 响 和 中 国 责 任 ; 第 五 部 分 为 中 国 政 府 提 出 了 一 系 列 政 策 建 议, 以 便 加 速 战 略 转 型 迈 向 可 持 续 发 展 2. 战 略 转 型 : 中 国 背 景 与 国 际 经 验 目 前, 中 国 已 迈 开 了 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 征 程, 在 发 展 理 念 发 展 目 标 发 展 道 路 发 展 原 则 战 略 部 署 工 作 目 标 和 措 施 等 方 面 有 了 鲜 明 的 转 型 特 征 2.1 中 国 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 特 征 特 征 1: 树 立 科 学 发 展 观 和 建 设 社 会 主 义 和 谐 社 会 目 标 发 展 观 是 关 于 社 会 经 济 发 展 的 本 质 目 的 内 涵 和 要 求 的 总 体 看 法 和 根 本 观 点 有 什 么 样 的 发 展 观, 就 会 有 什 么 样 的 发 展 道 路 发 展 模 式 和 发 展 战 略, 就 会 对 发 展 的 实 践 产 生 根 本 性 全 局 性 和 方 向 性 的 重 大 影 响 十 六 届 三 中 全 会 (2003 年 ) 提 出 了 坚 持 以 人 为 本, 树 立 全 面 协 调 可 持 续 的 发 展 观, 促 进 经 济 社 会 和 人 的 全 面 发 展, 即 科 学 发 展 观 党 的 十 七 大 报 告 和 新 修 订 的 党 章 对 此 均 作 了 重 要 论 述, 科 2

3 学 发 展 观 第 一 要 义 是 发 展, 核 心 是 以 人 为 本, 基 本 要 求 是 全 面 协 调 可 持 续, 根 本 方 法 是 统 筹 兼 顾 按 照 科 学 发 展 观 要 求 来 发 展 的 中 国, 将 是 一 个 和 谐 的 社 会 2006 年 十 六 届 五 中 全 会 提 出 了 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 8 大 目 标 和 任 务, 其 中 资 源 利 用 效 率 显 著 提 高, 生 态 环 境 明 显 好 转, 加 快 建 设 资 源 节 约 型 环 境 友 好 型 社 会 是 重 要 内 容 之 一 因 此, 科 学 发 展 观 和 建 设 社 会 主 义 和 谐 社 会 目 标 是 标 志 中 国 进 入 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 最 大 特 征, 也 是 指 导 和 推 动 转 型 的 总 纲 领 特 征 2: 新 型 工 业 化 道 路 和 和 平 发 展 道 路 针 对 传 统 的 工 业 化 模 式 和 快 速 发 展 的 工 业 化 阶 段 的 现 实, 中 国 在 2002 年 召 开 的 中 国 共 产 党 第 十 六 次 代 表 大 会 上, 就 对 以 什 么 样 的 工 业 化 模 式 来 实 现 全 面 小 康 社 会 的 目 标 问 题 提 出 了 明 确 的 要 求, 即 从 现 在 起, 要 坚 持 以 信 息 化 带 动 工 业 化, 以 工 业 化 促 进 信 息 化, 走 出 一 条 符 合 5 项 标 准 的 新 型 工 业 化 道 路 : 科 技 含 量 高 经 济 效 益 好 资 源 消 耗 低 环 境 污 染 少 人 力 资 源 优 势 得 到 充 分 发 挥 针 对 日 趋 复 杂 的 国 际 政 治 经 济 新 形 势 和 全 球 化 趋 势 加 快 的 大 背 景, 中 央 又 提 出 要 走 和 平 发 展 道 路 的 新 战 略 2007 年 十 七 大 报 告 向 世 界 做 出 了 环 保 上 相 互 帮 助 协 力 推 进, 共 同 呵 护 人 类 赖 以 生 存 的 地 球 家 园 的 积 极 号 召 特 征 3: 处 理 环 境 保 护 与 经 济 发 展 关 系 的 三 个 转 变 温 家 宝 总 理 在 2006 年 召 开 的 第 六 次 全 国 环 境 保 护 大 会 上 指 出, 做 好 新 形 势 下 的 环 保 工 作, 关 键 是 要 加 快 实 现 三 个 转 变 三 个 转 变 的 精 髓 要 义 就 是 并 重 同 步 和 综 合 并 重 阐 述 的 是 环 境 保 护 与 经 济 增 长 的 辩 证 关 系, 要 从 重 经 济 增 长 轻 环 境 保 护 转 变 为 二 者 并 重 ; 同 步 阐 述 的 是 要 实 现 环 境 保 护 与 经 济 发 展 同 步, 是 对 各 级 政 府 落 实 并 重 的 工 作 部 署 和 对 环 保 工 作 提 出 的 要 求 ; 综 合 阐 述 的 是 环 保 工 作 的 方 法, 要 综 合 运 用 法 律 经 济 技 术 和 必 要 的 行 政 办 法 解 决 环 境 问 题 简 言 之, 三 个 转 变 从 战 略 到 战 术, 三 者 逐 步 深 入 具 体, 相 互 依 赖 相 辅 相 成, 共 同 构 成 新 时 期 环 保 工 作 的 总 路 线 特 征 4: 经 济 发 展 从 又 快 又 好 转 向 又 好 又 快 几 十 年 来, 中 国 对 经 济 发 展 的 要 求 一 直 提 倡 的 是 要 又 快 又 好 这 一 指 导 原 则, 在 实 际 中 往 往 被 片 面 理 解 为 重 经 济 增 长 速 度, 轻 经 济 增 长 质 量 在 切 实 落 实 科 学 发 展 观 的 背 景 下, 全 国 人 大 第 十 届 五 次 会 议 将 多 年 使 用 的 又 快 又 好 改 为 又 好 又 快 虽 为 一 字 之 差, 但 对 经 济 与 社 会 经 济 与 资 源 环 境 的 协 调 发 展 有 着 重 大 的 不 同 意 义 最 直 接 的 表 现 是, 政 府 确 定 经 济 增 长 目 标 的 原 则 变 了, 即 在 优 化 结 构 提 高 效 益 和 降 低 消 耗 保 护 环 境 的 基 础 上, 确 定 GDP 的 增 长 速 度 3

4 又 好 又 快 是 科 学 发 展 观 三 个 转 变 在 经 济 领 域 的 具 体 落 实 特 征 5: 设 置 节 能 减 排 等 人 口 资 源 环 境 约 束 性 指 标 2006 年, 中 国 第 一 次 在 五 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 ( 第 十 一 个 五 年 规 划 纲 要, 简 称 十 一 五 规 划 ) 中 明 确 系 统 地 设 立 人 口 资 源 环 境 数 量 目 标, 而 且 有 些 目 标 是 约 束 性 指 标 规 划 明 确 要 求, 与 2005 年 相 比, 十 一 五 期 末 单 位 国 内 生 产 总 值 能 源 消 耗 降 低 20% 左 右, 主 要 污 染 物 排 放 总 量 减 少 10% 2007 年 4 月, 国 家 成 立 了 以 温 家 宝 总 理 为 组 长 的 国 务 院 节 能 减 排 工 作 领 导 小 组, 发 布 了 节 能 减 排 工 作 方 案, 采 取 10 大 类 措 施 45 条 对 策, 以 确 保 节 能 和 污 染 减 排 两 项 约 束 性 指 标 的 实 现 特 征 6: 循 环 经 济 立 法 和 其 他 政 策 动 向 按 照 立 法 计 划, 全 国 人 大 将 在 今 年 内 审 议 并 颁 布 国 际 上 第 一 个 以 循 环 经 济 命 名 的 法 律 该 法 的 颁 布 实 施, 无 疑 将 对 中 国 经 济 活 动 减 少 资 源 消 耗 降 低 污 染 排 放 提 高 经 济 效 益 发 挥 重 大 的 作 用 为 了 加 快 资 源 节 约 型 环 境 友 好 型 社 会 建 设 的 步 伐, 促 进 节 能 减 排 指 标 的 实 现, 近 年 来, 中 国 在 相 关 经 济 政 策 方 面 进 行 了 大 刀 阔 斧 的 改 革 资 源 税 改 革 也 进 入 快 车 道, 预 计 不 久 发 布 另 外, 国 家 在 节 能 减 排 方 面 开 始 投 入 大 量 资 金, 用 于 相 关 的 能 力 建 设, 如 减 排 指 标 减 排 监 测 和 减 排 考 核 等 三 大 体 系 建 设 今 年 的 十 七 大 报 告, 融 合 了 对 上 述 特 征 的 系 统 思 考, 从 七 个 方 面 创 新 发 展 了 环 境 保 护 的 重 要 地 位 一 是 对 过 去 五 年 工 作 进 行 回 顾 时, 经 济 增 长 的 资 源 环 境 代 价 过 大 作 为 亟 待 解 决 的 首 要 问 题 ; 二 是 将 科 学 发 展 观 纳 入 中 国 特 色 的 社 会 主 义 理 论 体 系, 并 成 为 中 国 环 境 与 经 济 协 调 发 展 的 总 纲 领 ; 三 是 首 次 提 出 生 态 文 明 ; 四 是 把 优 化 结 构 提 高 效 益 降 低 消 耗 和 保 护 环 境 作 为 确 定 中 国 经 济 增 长 目 标 的 前 提 条 件 ; 五 是 在 和 平 发 展 道 路 中 首 次 明 确 了 环 境 保 护 国 际 合 作 的 原 则 ; 六 是 在 完 善 基 本 经 济 制 度 和 宏 观 调 控 体 系 中 考 虑 了 环 境 保 护 的 要 求 ; 七 是 把 建 设 源 节 约 型 环 境 友 好 型 社 会 放 在 工 业 化 现 代 化 发 展 战 略 的 突 出 位 置, 落 实 到 每 个 单 位 每 个 家 庭 这 一 切 都 充 分 表 明 环 境 保 护 作 为 基 本 国 策 真 正 进 入 了 国 家 经 济 社 会 生 活 的 主 干 线 主 战 场 和 大 舞 台, 中 国 环 保 事 业 迎 来 了 空 前 难 得 的 历 史 机 遇 2.2 国 际 经 验 本 节 将 探 讨 过 去 半 个 世 纪 以 来 其 他 国 家 或 地 区 发 生 环 境 战 略 转 型 的 案 例, 包 括 二 战 后 的 日 本 1987 年 民 主 化 后 的 韩 国 20 世 纪 80 年 代 的 德 国 以 及 1977 年 联 邦 清 洁 大 气 法 案 修 订 后 的 洛 杉 矶 和 美 国 日 本 二 战 后, 日 本 经 济 高 速 发 展, 但 却 忽 视 了 环 境 问 题, 致 使 日 本 在 20 世 纪 50 年 代 爆 发 了 危 及 公 共 健 康 的 严 重 环 境 问 题, 包 括 汞 中 毒 ( 水 俣 病 ) 事 件 镉 中 毒 ( 痛 4

5 痛 病 ) 事 件 和 氧 化 硫 吸 入 ( 四 日 市 哮 喘 ) 事 件 这 些 事 件 引 起 公 众 的 广 泛 关 注 和 民 众 运 动 ( 通 常 是 针 对 污 染 相 关 事 件 的 自 发 反 应 ), 在 大 众 媒 体 的 压 力 下, 政 府 官 员 不 得 不 采 取 行 动 这 一 转 型 也 成 为 日 本 社 会 经 济 和 产 业 政 策 的 分 水 岭, 从 而 环 境 问 题 成 为 核 心, 通 过 一 系 列 措 施, 公 共 健 康 和 城 市 生 活 质 量 在 短 期 内 得 到 极 大 改 善 日 本 能 够 有 效 应 对 20 世 纪 年 代 的 公 共 健 康 灾 难, 主 要 得 益 于 政 治 平 等 和 言 论 自 由 教 育 政 策, 特 别 是 技 术 教 育, 对 日 本 环 境 运 动 的 发 展 起 到 了 至 关 重 要 的 作 用 公 众 与 私 营 行 业 建 立 合 作 伙 伴 关 系, 也 是 日 本 协 调 污 染 减 排 和 经 济 增 长 目 标 的 独 特 和 有 效 的 手 段 日 本 的 另 外 一 个 显 著 特 点 是 个 人 和 企 业 都 非 常 注 意 尽 量 避 免 被 公 众 批 评 有 反 社 会 行 为, 尤 其 是 来 自 其 社 区 的 这 类 指 责 日 本 政 府 的 结 构 也 有 益 于 在 地 方 层 面 开 展 良 好 的 环 境 管 理 在 环 境 方 面 国 家 与 地 方 的 关 系 遵 从 传 统 方 式, 委 托 地 方 政 府 切 实 执 行 污 染 控 制, 建 立 当 地 的 标 准 和 区 域 污 染 控 制 方 案 20 世 纪 年 代, 这 些 因 素 共 同 作 用, 使 日 本 在 经 济 高 速 发 展 的 同 时, 环 境 也 显 著 改 善 虽 然 日 本 仍 面 临 严 重 的 环 境 问 题, 但 回 顾 历 史, 可 以 清 楚 的 看 到, 日 本 在 20 世 纪 60 年 代 的 环 境 政 策 和 实 践 中 确 实 经 历 了 一 次 战 略 转 型 韩 国 20 世 纪 年 代, 随 着 经 济 的 快 速 发 展, 韩 国 的 环 境 质 量 显 著 下 降 而 生 活 水 平 的 提 高 以 及 1987 年 民 主 系 统 的 出 现, 为 韩 国 提 供 了 重 新 审 视 环 境 和 发 展 关 系 的 机 会 当 时 韩 国 民 众 普 遍 对 环 境 状 况 存 在 不 满, 突 出 表 现 在 公 众 对 韩 国 温 山 (Onsan) 联 合 体 事 件,1990 年 Anmyon 岛 和 Gulup 岛 的 核 电 站 建 设 项 目,1991 年 Don-San 产 业 集 群 对 Nakdong 河 的 苯 酚 污 染 等 事 件 的 反 应 虽 然 韩 国 当 前 仍 存 在 严 重 的 环 境 问 题, 但 1987 年 之 后 的 二 十 年, 环 境 议 题 开 始 步 入 国 家 政 策 体 系 的 中 心, 为 之 后 的 环 境 绩 效 改 善 打 下 了 坚 实 基 础 20 世 纪 80 年 代 和 90 年 代 初 期, 韩 国 政 府 优 先 关 注 环 境, 迅 速 颁 布 了 一 系 列 新 的 环 境 立 法 和 政 策 制 度 和 法 律 框 架 保 证 了 环 境 保 护 的 核 心 地 位 1996 年, 政 府 建 立 了 21 世 纪 绿 色 展 望, 规 划 年 的 蓝 图, 提 升 韩 国 的 长 期 环 境 标 准, 以 期 达 到 发 达 国 家 水 平 在 加 强 管 控 的 同 时, 韩 国 政 府 有 效 的 将 公 众 关 注 重 新 定 位 于 由 消 费 引 起 的 环 境 问 题 1995 年, 韩 国 引 入 地 方 自 治 系 统, 这 种 分 权 方 式 改 变 了 环 境 决 策 的 动 态 但 是, 2002 年 之 后 政 府 将 大 气 水 质 和 城 市 垃 圾 管 理 等 全 部 强 制 责 任 转 移 到 地 方 部 门, 这 在 某 些 情 况 下 削 弱 了 审 批 和 执 行 体 系 与 日 本 类 似, 韩 国 有 效 的 环 境 治 理 的 主 要 因 素 可 以 归 纳 为 教 育 公 众 环 境 意 识 和 污 染 受 害 者 对 政 治 决 策 者 的 影 响 力 但 是 两 国 的 转 型 轨 迹 略 有 不 同, 韩 国 更 倚 重 将 NGO 作 为 驱 动 力, 利 用 环 境 作 为 政 治 和 社 会 变 革 的 通 用 平 台, 而 不 是 自 发 的 公 众 运 动 通 过 修 订 管 理 过 程 法 案 (Act on Administrative Procedures), 改 善 了 政 策 制 定 过 程 中 的 公 众 参 与, 保 护 了 公 民 的 权 利 和 利 益 除 了 国 内 因 素 外, 韩 国 也 受 到 外 部 压 力 的 影 响, 作 为 OECD 成 员 国, 国 际 环 境 要 求 韩 国 对 环 境 的 考 虑 必 须 同 发 5

6 达 国 家 一 致 尽 管 民 主 化 后 环 境 意 识 和 政 策 取 得 前 所 未 有 的 进 步, 韩 国 整 体 的 环 境 状 况 很 难 用 一 个 词 概 括, 这 一 转 型 的 长 期 性 和 可 持 续 性 仍 待 进 一 步 观 察 德 国 德 国 并 非 一 直 是 环 保 模 范 二 战 后, 与 欧 洲 其 他 国 家 一 样, 东 西 德 的 主 要 目 标 都 是 推 动 经 济 发 展 在 1972 年 联 合 国 召 开 首 次 人 类 环 境 大 会 之 前, 环 保 并 不 是 德 国 公 众 的 关 注 焦 点 德 国 环 境 法 律 的 初 步 变 革 起 初 是 自 上 而 下 决 策 的 从 国 际 来 看, 酸 雨 等 环 境 问 题 开 始 吸 引 周 边 国 家 和 更 多 的 注 意 从 国 内 来 看, 西 德 开 始 着 手 编 制 国 家 环 境 纲 要, 这 一 政 府 的 变 革 非 常 关 键 1969 年 社 会 民 主 党 与 自 由 民 主 党 成 立 联 合 政 府, 此 时 其 他 西 方 国 家 已 经 开 始 进 行 环 境 政 策 改 革, 这 为 德 国 的 改 革 提 供 了 一 个 窗 口 1972 年, 修 订 后 的 宪 法 赋 予 联 邦 政 府 制 定 法 律 解 决 跨 区 域 环 境 问 题 的 权 力, 如 大 气 和 噪 声 污 染 废 物 管 理 等 此 外, 联 邦 政 府 也 能 够 对 州 一 级 的 环 境 立 法 颁 布 导 则, 特 别 是 水 质 规 划 和 自 然 保 护 另 一 项 富 有 成 效 的 举 措 是 1974 年 联 邦 环 境 署 的 正 式 成 立 随 后 几 年, 污 染 控 制 措 施 逐 渐 从 健 康 部 转 到 内 务 部, 并 最 终 在 1986 年, 统 一 由 环 境 自 然 保 护 和 核 安 全 部 管 理 尽 管 20 世 纪 60 年 代 和 70 年 代 初 期, 德 国 政 府 环 境 保 护 有 了 重 要 的 变 革, 但 受 1973 年 OPEC 石 油 危 机 的 影 响, 政 府 决 定 大 规 模 建 设 核 电 厂 的 决 策 还 是 引 起 了 强 烈 反 对 反 对 的 形 式 包 括 公 众 主 动 参 与 环 境 保 护 和 抗 议 核 电 的 游 行, 并 形 成 了 绿 色 政 治 组 织 绿 党 20 世 纪 70 年 代, 绿 党 在 地 方 和 国 家 层 面 的 选 举 中 愈 加 成 功,80 年 代 在 联 邦 选 举 中 表 现 更 为 出 色 德 国 政 治 文 化 的 这 一 转 变, 引 导 西 德 开 始 向 国 际 环 境 的 领 导 地 位 迈 进 而 过 去 的 40 年 间, 德 国 主 要 的 政 党 都 已 将 绿 色 融 入 其 中 德 国 的 公 众 和 领 导 人 开 始 认 识 到 污 染 和 低 能 效 将 对 经 济 社 会 和 环 境 带 来 高 昂 成 本 这 是 向 国 外 学 习 (70 年 代 早 期 的 例 子 ) 价 值 观 改 变 绿 党 选 举 的 成 功 政 治 领 导 人 和 产 业 界 接 受 了 需 要 寻 找 经 济 发 展 新 方 式 等 共 同 作 用 的 结 果 德 国 现 任 首 相 默 克 尔, 曾 是 京 都 议 定 书 磋 商 时 德 国 环 境 部 的 部 长 德 国 的 政 治 和 经 济 领 导 人 似 乎 都 相 信, 如 果 德 国 在 环 保 节 能 和 清 洁 能 源 发 展 领 域 获 得 成 功, 其 产 业 也 将 拥 有 更 强 的 国 际 竞 争 力 值 得 一 提 的 是 德 国 环 保 政 策 的 国 际 影 响 德 国 经 济 在 世 界 上 占 有 重 要 地 位, 环 境 政 策 的 改 动 也 会 引 发 国 际 反 响 比 如,1983 年 德 国 的 大 型 焚 烧 工 厂 法 令, 成 为 欧 盟 1988 年 大 型 焚 烧 厂 指 令 的 基 础 ;1991 年 德 国 的 避 免 包 装 废 物 法 令, 促 成 欧 盟 1994 年 的 包 装 和 包 装 废 物 指 令 ; 德 国 的 温 室 气 体 减 排 政 策 占 京 都 议 定 书 中 欧 盟 减 排 承 诺 的 近 四 分 之 三 在 环 保 的 很 多 领 域, 德 国 设 定 了 国 际 环 境 基 准, 并 促 进 欧 盟 制 定 环 保 方 案 6

7 2.2.4 洛 杉 矶 二 战 后, 洛 杉 矶 在 环 境 政 策 方 面 的 战 略 转 型, 主 要 源 于 公 众 对 日 益 严 重 的 大 气 污 染 问 题 的 关 注 受 工 业 和 汽 车 尾 气 排 放 影 响, 洛 杉 矶 大 部 分 地 区 出 现 逆 温 现 象 (temperature inversions), 对 公 众 健 康 产 生 了 不 利 影 响 伴 随 着 联 邦 州 县 市 各 级 政 府 的 立 法 和 管 制 措 施, 环 境 战 略 转 型 在 过 去 50 多 年 不 断 演 化 然 而, 加 利 福 尼 亚 的 环 境 意 识 和 政 策, 却 引 导 美 国 其 他 各 地 实 行 更 加 严 格 的 环 境 标 准 长 期 以 来, 加 州 居 民 一 直 特 别 关 注 自 然 环 境, 大 气 污 染 对 公 共 健 康 产 生 影 响 的 事 件 也 是 有 据 可 查 的 由 国 内 的 NGO( 塞 拉 俱 乐 部 环 境 防 卫 基 金 等 ) 带 领, 加 州 教 育 良 好 的 居 民 在 20 世 纪 70 年 代 面 临 的 问 题 不 是 知 情 权 的 问 题, 而 是 面 对 公 共 机 构 处 理 环 境 问 题 时 的 无 能 为 力 所 带 来 的 挫 败 感 1977 年 联 邦 清 洁 空 气 法 案 的 修 订, 允 许 地 方 层 面 的 民 主 程 序 更 为 有 效, 在 洛 杉 矶 地 区, 公 众 压 力 促 成 了 1978 年 南 部 海 岸 大 气 质 量 管 理 局 (South Coast Air Quality Management District) 的 诞 生 管 理 局 1989 年 公 布 1991 年 略 有 修 改 的 地 区 大 气 质 量 规 划, 是 洛 杉 矶 有 史 以 来 最 为 强 硬 最 不 近 人 情 的 大 气 排 放 管 制 措 施 管 理 局 提 出 了 130 项 措 施, 利 用 当 时 的 科 技 和 已 有 的 管 理 机 构, 原 则 上 这 些 措 施 短 期 就 能 采 用 总 体 而 言, 结 合 联 邦 - 州 - 当 地 政 府 的 管 制 方 法, 在 美 国 污 染 物 的 减 排 中 取 得 了 成 功 此 外, 加 州 标 准 不 只 针 对 汽 车 排 放, 也 针 对 汽 车 喷 漆 小 型 机 车 等 的 排 放, 并 影 响 到 世 界 上 很 多 地 方 使 用 的 产 品 与 日 本 和 韩 国 一 样, 这 一 转 型 的 构 成 要 素 包 括 教 育 环 境 的 公 共 知 情 权 环 境 受 害 者 对 政 治 决 策 者 的 影 响 力 这 些 驱 动 力 在 加 州 更 加 灵 活 方 式 多 样, 包 括 公 众 对 特 定 项 目 或 政 策 的 自 发 抗 议 游 行, 以 及 环 境 主 导 的 NGO 对 参 选 代 表 施 压 的 作 用 等 简 言 之, 只 要 国 家 立 法 机 构 允 许, 凭 借 管 理 局 作 为 推 动 力, 这 些 都 会 成 为 影 响 地 方 政 策 的 有 效 手 段 对 中 国 的 借 鉴 意 义 上 述 案 例 表 明 : 一 国 可 以 采 用 多 种 形 式 将 环 境 整 合 到 经 济 和 社 会 决 策 的 主 流 中 去 如 果 针 对 的 是 特 定 的 环 境 问 题, 整 合 过 程 将 非 常 迅 速 ; 当 整 合 是 基 于 允 许 知 情 并 采 取 行 动 的 治 理 方 式 的 逐 步 理 解 上 时, 这 一 过 程 将 是 逐 步 演 替 的 从 这 一 点 来 看, 中 国 已 经 走 在 这 条 转 型 之 路 上, 而 生 活 水 平 和 知 情 权 逐 步 提 高 技 术 效 率 提 升 国 际 对 中 国 的 要 求 和 出 口 导 向 型 经 济, 以 及 WTO 成 员 国 的 身 份 都 加 快 了 转 型 的 发 生 而 且 这 一 进 程 在 立 法 手 段 和 特 定 案 例 上 被 放 大 了, 比 如 日 照 市 的 太 阳 能 城 市, 这 也 是 多 种 因 素 综 合 的 结 果 此 外, 战 略 转 型 在 全 国 范 围 内 变 成 现 实, 立 法 标 准 获 得 有 效 贯 彻 执 行, 对 中 国 而 言 仍 然 是 任 重 而 道 远 但 从 国 际 经 验 中 可 以 获 得 一 些 启 示 : 1. 增 长 VS. 环 境 中 国 经 历 了 几 起 严 重 的 环 境 危 机, 不 应 坐 等 公 共 健 康 灾 难 来 刺 激 公 众 的 行 动 中 国 已 经 做 出 了 积 极 的 努 力 来 改 善 国 家 的 环 境 质 量, 但 城 市 和 乡 村 仍 面 临 着 严 重 的 污 染 问 题, 这 都 要 求 中 国 采 取 更 加 令 人 注 目 的 举 措, 包 括 将 环 境 融 入 经 济 决 策 的 主 7

8 流 中 一 并 考 虑, 而 不 仅 是 作 为 附 加 2. 战 略 转 型 的 构 成 要 素 正 如 四 个 案 例 所 示, 在 社 会 经 济 增 长 和 发 展 的 同 时, 努 力 减 少 城 市 或 区 域 层 面 的 环 境 污 染, 这 样 卓 绝 的 付 出 需 要 将 公 众 意 识 和 积 极 响 应 的 政 治 管 理 体 系 有 机 结 合 起 来 一 个 有 效 的 环 境 治 理 体 系, 它 的 出 现 需 要 强 有 力 的 驱 动 3. 一 体 化 视 野 环 境 管 理 的 核 心, 是 代 理 机 构 所 起 的 作 用, 而 不 是 获 得 指 定 环 境 授 权 的 部 门 部 门 政 策, 经 常 在 设 计 初 期 没 有 任 何 的 环 境 目 标, 实 际 也 许 对 影 响 环 境 行 为 意 义 重 大 4. 再 接 再 厉 政 府 不 应 为 短 期 标 准 的 实 现 而 沾 沾 自 喜, 只 有 再 接 再 厉 提 高 标 准, 才 可 获 得 不 断 的 进 步 成 功 实 现 环 境 战 略 转 型 的 国 家 已 经 意 识 到, 不 断 创 新 标 准 提 高 和 竞 争 力 增 强 都 可 以 获 得 源 源 不 断 的 经 济 收 益 3. 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 历 史 必 然 性 3.1 传 统 的 环 境 与 经 济 关 系 走 到 了 尽 头 经 济 增 长 和 工 业 化 进 程 及 其 环 境 问 题 特 征 在 改 革 开 放 以 来 的 29 年 中, 中 国 GDP 总 量 扩 张 了 58 倍 ( 当 年 价 ), 跃 居 世 界 第 四 位, 年 均 增 速 9.78% 在 这 一 增 长 过 程 中, 工 业 始 终 是 主 导 力 量 1978 年 后, 工 业 生 产 总 值 基 本 保 持 了 两 位 数 的 增 长 速 度 自 1991 年 以 来, 第 二 产 业 对 GDP 的 贡 献 率 基 本 上 在 60% 以 上, 两 个 峰 值 出 现 在 1994 年 和 2003 年, 分 别 达 到 70.5% 和 69.8% 8

9 图 1 中 国 经 济 增 长 及 阶 段 划 分 ( ) 数 据 来 源 : 中 国 统 计 年 鉴 各 卷,2006 年 经 济 社 会 发 展 统 计 公 报 从 工 业 化 进 程 看, 改 革 开 放 后 中 国 经 历 了 四 个 阶 段 ( 图 1) 第 一 阶 段 是 年, 是 经 济 的 恢 复 阶 段, 以 农 村 改 革 和 农 业 大 发 展 为 特 征, 第 一 产 业 在 国 内 生 产 总 值 的 比 例 超 过 第 三 产 业 ( 在 1985 年 持 平,28.5%) 第 二 阶 段 是 年, 是 非 农 产 业 较 快 发 展 时 期, 其 显 著 特 征 是 以 轻 工 纺 织 为 主 导 的 增 长 期, 以 满 足 居 民 的 吃 穿 为 主 第 三 阶 段 是 年, 是 重 化 工 时 代 的 前 导 时 期, 重 工 业 产 值 比 重 开 始 明 显 超 过 轻 工 业, 高 增 长 行 业 包 括 能 源 和 原 材 料 行 业, 如 石 油 及 天 然 气 等 开 采 业 ; 基 础 设 施 和 基 础 产 业, 如 公 路 港 口 和 电 力 等 ; 家 电 产 品, 如 彩 电 冰 箱 洗 衣 机 和 空 调 机 等 除 了 满 足 居 民 用 的 需 要 和 解 决 能 源 原 材 料 短 缺 问 题 等 因 素 之 外, 城 市 化 加 快 是 驱 动 这 些 产 业 发 展 的 重 要 力 量 1999 年 中 国 的 城 市 化 率 较 1978 年 的 17.92% 整 整 增 加 了 一 倍, 到 2005 年 提 高 到 43% 第 四 阶 段 是 2000 年 以 后, 中 国 进 入 重 化 工 时 代, 电 力 钢 铁 机 械 设 备 汽 车 造 船 化 工 电 子 建 材 等 产 业 成 为 经 济 增 长 的 主 要 动 力, 以 满 足 居 民 住 行 的 大 额 消 费 需 求 上 述 经 济 增 长 和 工 业 化 进 程 决 定 了 中 国 环 境 问 题 的 四 大 特 征 (1) 环 境 问 题 的 类 型 和 恶 化 程 度 与 经 济 增 长 和 工 业 化 进 程 密 切 相 关 20 世 纪 70 年 代 出 现 点 源 污 染,80 年 代 城 市 河 段 和 大 气 污 染 严 重, 生 态 环 境 呈 现 边 建 设 边 破 坏 建 设 赶 不 上 破 坏 的 状 态, 进 入 20 世 纪 90 年 代 以 后, 环 境 污 染 和 生 态 恶 化 呈 现 加 剧 发 展 的 趋 势, 特 别 是 1994 年 淮 河 爆 发 的 特 大 污 染 事 故 和 1998 年 长 江 松 花 江 和 嫩 江 洪 涝 灾 害 敲 响 了 生 态 环 境 全 面 恶 化 的 警 钟 20 世 纪 90 年 代 中 期 以 前 是 局 部 恶 化 整 体 发 展, 之 后 是 局 部 改 善 整 体 恶 化 或 恶 化 的 势 头 尚 未 根 本 改 变 之 前 的 局 部 恶 化 是 工 业 化 初 期 的 产 物, 之 后 的 整 体 恶 化 是 全 面 工 业 化 及 其 中 期 阶 段 的 结 果, 局 部 改 善 则 是 环 境 保 护 努 力 的 主 要 成 就 9

10 (2) 压 缩 型 工 业 化 进 程 带 来 了 复 合 型 环 境 问 题 发 达 国 家 上 百 年 工 业 化 过 程 中 分 阶 段 出 现 的 环 境 问 题, 在 中 国 近 20 多 年 来 集 中 出 现, 呈 现 结 构 型 复 合 型 压 缩 型 的 特 点 以 日 本 为 例,20 世 纪 60 年 代 以 前 主 要 是 产 业 污 染 问 题 (1967 年 日 本 人 均 GDP 约 9000 美 元 (1990 价 )), 所 以, 整 个 70 年 代 是 日 本 集 中 防 治 产 业 污 染 的 时 期 ; 到 80 年 代, 日 本 的 环 境 投 资 开 始 集 中 于 城 市 环 境 基 础 设 施 建 设, 治 理 城 市 生 活 型 污 染 ; 进 入 90 年 代 后, 气 候 变 化 酸 雨 臭 氧 层 保 护 生 物 多 样 性 等 国 际 和 区 域 环 境 问 题 进 入 日 本 环 境 保 护 的 重 要 日 程 ; 从 90 年 代 末 期 开 始, 解 决 消 费 型 社 会 引 起 的 废 弃 物 问 题 成 为 突 出 课 题, 促 成 了 日 本 循 环 型 社 会 战 略 的 形 成 [1] 相 比 较, 中 国 在 本 世 纪 初 人 均 GDP1000 美 元 时, 同 时 遭 遇 产 业 污 染 城 市 生 活 型 污 染 (1998 年 城 市 生 活 污 水 排 放 量 首 次 超 过 工 业 废 水 排 放 量 ) 酸 雨 生 态 退 化 全 球 环 境 问 题 微 量 有 机 物 持 久 性 有 机 污 染 等 问 题 这 种 复 合 型 的 环 境 问 题 又 与 中 国 的 重 工 业 结 构 和 能 源 结 构 密 切 相 关, 呈 现 出 明 显 的 结 构 型 特 征 结 构 型 复 合 型 和 压 缩 型 的 环 境 问 题 特 点 决 定 了 中 国 环 境 保 护 的 复 杂 性 艰 巨 性 和 长 期 性 (3) 快 速 扩 张 的 经 济 带 来 巨 大 的 污 染 排 放 总 量 从 1999 年 进 入 重 化 工 时 期, 中 国 工 业 废 气 和 废 水 排 放 量 以 及 固 废 产 生 量 也 进 入 迅 速 增 长 阶 段, 年 均 增 速 分 别 达 到 22% 8.5% 和 17% 进 入 90 年 代 后, 城 市 生 活 垃 圾 清 运 量 也 以 每 年 9.7% 的 速 度 增 长 快 速 扩 张 的 经 济 规 模 产 生 了 巨 大 的 污 染 物 排 放 总 量 据 测 算, 目 前 中 国 二 氧 化 硫 排 放 量 和 消 耗 臭 氧 层 物 质 (ODS) 居 世 界 第 一, 二 氧 化 碳 排 放 量 居 世 界 第 二 位 ; 化 学 需 氧 量 (COD) 和 氮 氧 化 物 排 放 量 也 居 世 界 前 列 (4) 经 济 发 展 的 二 元 结 构 造 成 了 环 境 问 题 的 二 元 化 趋 势 中 国 工 业 化 最 先 发 端 并 壮 大 于 城 市 和 东 部 沿 海 地 区, 所 以 环 境 污 染 首 先 出 现 并 恶 化 于 这 些 区 域, 西 部 地 区 和 农 村 的 环 境 污 染 状 况 在 90 年 代 以 前 较 轻 但 由 于 经 济 实 力 环 境 保 护 能 力 污 染 产 业 转 移 和 农 村 城 镇 化 等 因 素 的 作 用, 目 前 许 多 城 市 环 境 质 量 得 到 了 明 显 改 善, 但 中 西 部 地 区 城 郊 和 农 村 城 镇 的 环 境 污 染 形 势 加 剧, 形 成 新 的 环 境 二 元 化 趋 势 中 国 生 态 环 境 二 元 化 现 象 还 普 遍 表 现 在 资 源 开 发 地 区 内 外 之 间 流 域 上 下 游 之 间 重 要 生 态 功 能 保 护 区 内 外 之 间 的 环 境 利 益 及 其 相 关 经 济 利 益 的 不 公 平 分 配, 即 生 态 补 偿 问 题 经 济 增 长 方 式 及 其 生 态 效 率 总 体 上, 中 国 的 经 济 仍 然 是 粗 放 式 增 长 方 式, 以 牺 牲 资 源 环 境 为 代 价, 表 现 出 高 资 本 投 入 高 资 源 消 耗 高 污 染 排 放 和 低 效 率 产 出 四 大 特 征 如 果 继 续 以 这 样 的 方 式 发 展, 我 国 的 资 源 和 环 境 将 难 以 维 系 中 国 科 学 院 对 2020 年 中 国 经 济 社 会 发 展 的 资 源 环 境 影 响 进 行 了 三 种 情 景 分 析 : 以 2000 年 的 情 况 为 基 点, 即 假 定 2000 年 经 济 社 会 发 展 的 资 源 环 境 影 响 为 1 情 景 一, 按 现 有 资 源 能 源 效 率 和 污 染 排 放 水 平,2020 年 经 济 社 会 发 展 对 资 源 环 境 的 影 10

11 响 将 是 2000 年 的 4-5 倍 ; 情 景 二, 保 持 2000 年 的 环 境 质 量, 那 么 2020 年 资 源 生 产 率 ( 单 位 资 源 消 耗 的 GDP 产 出 ) 或 生 态 效 率 ( 单 位 污 染 排 放 或 生 态 消 耗 的 GDP 产 出 ) 就 必 须 提 高 4-5 倍 ; 情 景 三, 如 果 使 2020 年 的 环 境 质 量 有 很 大 改 善 ( 资 源 环 境 影 响 比 2000 年 减 少 一 半 ), 则 资 源 效 率 或 生 态 效 率 必 须 提 高 8-10 倍 综 上, 中 国 目 前 以 牺 牲 资 源 环 境 为 代 价 的 经 济 增 长 方 式 已 走 到 了 尽 头, 惟 有 上 述 情 景 二 和 三 可 供 选 择, 也 就 是 说 环 境 不 仅 要 主 动 去 优 化 经 济 增 长, 经 济 增 长 也 要 主 动 反 哺 环 境, 经 济 增 长 必 须 与 资 源 环 境 相 协 调, 必 须 发 生 历 史 性 的 转 型, 别 无 他 途 3.2 中 国 环 境 与 社 会 关 系 的 演 进 : 从 漠 视 和 无 知 到 参 与 和 维 权 环 境 与 社 会 关 系 的 实 质 表 现 是, 环 境 问 题 对 公 众 生 活 的 影 响 状 况, 公 众 对 环 境 质 量 的 关 注 程 度 和 对 环 境 保 护 的 态 度, 这 也 是 判 断 环 境 与 社 会 关 系 是 否 发 生 本 质 变 化 的 标 准 影 响 环 境 与 社 会 关 系 状 况 的 因 素 非 常 复 杂, 涉 及 环 境 问 题 的 危 害 程 度 公 众 的 生 活 水 平 和 环 境 意 识 环 境 保 护 的 进 程 信 息 公 开 程 度 社 会 民 主 发 育 程 度 等 诸 多 方 面 总 体 上 看, 中 国 的 环 境 与 社 会 关 系 状 况 大 致 经 历 了 三 个 阶 段 20 世 纪 90 年 代 以 前, 除 了 污 染 较 重 的 局 部 地 区 和 一 些 工 业 污 染 源 附 近 的 居 民 对 环 境 问 题 关 切 外, 公 众 总 体 上 对 环 境 和 环 境 保 护 的 知 识 很 少 意 识 低 更 少 直 接 参 与, 脱 贫 致 富 基 本 上 是 整 个 社 会 的 主 流 意 识 进 入 90 年 代, 特 别 是 90 年 代 中 期 后, 有 五 个 方 面 的 因 素 使 中 国 的 环 境 与 社 会 关 系 发 生 了 显 著 变 化 一 是 环 境 污 染 形 势 出 现 整 体 恶 化 的 趋 势, 对 公 众 特 别 是 城 市 居 民 的 生 活 造 成 较 大 影 响, 处 理 处 置 环 境 污 染 事 故 进 入 环 境 管 理 的 议 事 日 程,1994 年, 国 家 环 保 局 首 次 成 立 了 重 大 环 境 污 染 与 自 然 生 态 破 坏 事 故 应 急 处 理 工 作 领 导 小 组 二 是 从 九 五 开 始, 中 国 启 动 了 大 规 模 的 区 域 污 染 综 合 治 理 计 划 ( 工 程 ), 实 施 了 声 势 浩 大 的 污 染 源 达 标 排 放 零 点 行 动 和 污 染 总 量 控 制 计 划, 给 公 众 留 下 了 较 深 刻 的 印 象, 许 多 农 村 和 偏 远 地 区 的 居 民 也 知 晓 了 环 境 保 护 行 动 的 厉 害 三 是 随 着 国 家 对 环 境 保 护 的 高 度 重 视, 环 境 宣 传 教 育 力 度 明 显 加 大, 如 90 年 代 初 开 始 连 续 开 展 的 中 华 环 保 世 纪 行 四 是 环 境 信 息 公 开 制 度 开 始 建 立, 如 90 年 代 后 期 建 立 的 通 过 媒 体 报 告 和 预 报 城 市 空 气 质 量 制 度 目 前, 空 气 质 量 预 报 在 许 多 中 国 城 市 居 民 心 目 中 与 天 气 预 报 一 样 重 要, 成 为 日 常 生 活 出 行 的 两 个 重 要 参 考 因 素 五 是 中 国 在 80 年 代 末 实 现 了 经 济 发 展 三 步 走 战 略 的 第 一 步, 基 本 解 决 了 温 饱 问 题, 开 始 奔 向 初 步 小 康, 社 会 民 主 进 程 也 明 显 加 快, 公 众 初 步 具 备 了 关 注 环 境 的 能 力 和 兴 趣 在 本 世 纪 初, 当 人 均 GDP 达 到 1000 美 元 并 开 始 奔 向 全 面 小 康 社 会 的 时 候, 中 国 的 环 境 与 社 会 的 关 系 开 始 步 入 新 的 阶 段 总 体 上, 目 前 中 国 环 境 与 社 会 的 关 系 呈 现 出 4 大 特 点 : 一 是 公 众 的 环 境 意 识 普 遍 提 高, 环 境 问 题 不 再 乏 人 问 津 ; 二 是 公 众 对 环 境 的 诉 求 不 断 提 高 ; 三 是 环 保 部 门 与 社 会 公 众 之 间 初 步 形 成 了 公 开 透 明 良 性 互 11

12 动 的 交 流 机 制 ; 四 是 中 国 进 入 环 境 事 故 频 发 期, 对 公 众 的 影 响 是 深 刻 的, 参 与 和 维 权 不 可 避 免 总 之, 目 前 中 国 环 境 与 社 会 的 关 系 也 明 显 进 入 转 型 阶 段, 首 先 是 环 境 问 题 对 公 众 造 成 不 利 影 响 的 冲 突 与 公 共 参 与 维 权 及 与 政 府 的 合 作 并 存, 只 要 将 冲 突 处 理 得 好, 都 可 以 转 为 环 境 保 护 的 社 会 合 作 ; 其 次 是 初 步 具 备 促 进 环 境 与 经 济 关 系 转 型 的 公 众 意 识 能 力 等 社 会 基 础 3.3 中 国 环 境 与 政 治 关 系 的 演 进 : 不 断 深 化 和 提 升 环 境 问 题 是 经 济 问 题, 是 社 会 问 题, 也 是 文 化 问 题, 必 然 也 是 政 治 问 题 国 内 外 的 经 验 表 明, 环 境 问 题 在 一 国 政 治 议 程 中 的 战 略 地 位, 往 往 决 定 着 解 决 环 境 问 题 的 成 败 中 国 环 境 与 政 治 的 关 系 主 要 表 现 为 中 国 共 产 党 和 中 国 政 府 对 环 境 保 护 问 题 的 重 视 程 度 对 环 境 保 护 与 经 济 社 会 发 展 规 律 的 认 识 程 度 以 及 对 保 护 环 境 和 处 理 环 境 与 经 济 社 会 发 展 关 系 的 战 略 部 署 情 况 1972 年 中 国 派 政 府 代 表 团 参 加 了 斯 德 哥 尔 摩 联 合 国 人 类 环 境 会 议, 这 也 是 中 国 重 返 联 合 国 舞 台 之 后 派 团 参 加 的 第 一 个 国 际 多 边 会 议 在 之 后 的 1973 年, 召 开 了 第 一 次 全 国 环 境 保 护 会 议, 启 动 了 中 国 环 境 保 护 的 进 程 中 国 的 第 一 部 环 境 保 护 法 ( 试 行 ) 在 1979 年 的 9 月 13 日 就 得 以 施 行, 并 于 1989 年 正 式 颁 布 实 施 在 改 革 开 放 初 期 的 80 年 代, 国 家 对 加 强 环 境 保 护 工 作 进 行 了 一 系 列 的 重 要 战 略 部 署 1983 年 底 召 开 的 第 二 次 全 国 环 境 保 护 会 议, 首 次 提 出, 保 护 环 境 是 一 项 基 本 国 策, 并 制 定 了 三 同 步 三 统 一 的 环 保 战 略 方 针 同 期, 建 立 了 预 防 为 主 防 治 结 合 综 合 治 理 谁 污 染 谁 治 理 强 化 管 理 的 环 境 保 护 三 大 基 本 政 策 为 了 加 强 环 境 保 护 工 作, 在 80 年 代 发 布 了 两 个 国 务 院 的 决 定 (1981 和 1984 年 ) 在 国 家 环 境 保 护 的 战 略 部 署 上,90 年 代 最 大 的 变 化 有 五 个 : 一 是 从 1997 年 开 始, 中 央 连 续 9 年 召 开 中 央 人 口 和 环 境 保 护 工 作 座 谈 会, 具 体 部 署 当 年 的 环 保 工 作, 同 时,90 年 代 还 发 布 了 两 个 加 强 环 保 工 作 的 国 务 院 决 定 (1990 和 1996) 二 是 发 布 了 中 国 第 一 个 独 立 的 并 有 明 确 数 量 目 标 ( 如 总 量 控 制 目 标 ) 的 环 境 保 护 5 年 计 划, 即 国 家 环 境 保 护 九 五 计 划 和 2010 年 远 景 目 标 (1996); 三 是 从 经 济 结 构 调 整 实 施 积 极 的 财 政 政 策 等 宏 观 经 济 的 层 面, 减 轻 污 染 负 荷 ( 如 关 停 十 五 小 企 业 ), 加 大 环 保 投 资 力 度 ; 四 是 在 削 减 中 央 机 构 的 大 背 景 下,1998 年 将 原 国 家 环 保 局 升 格 为 国 家 环 保 总 局, 提 升 地 位, 加 强 职 能 ; 五 是 十 六 大 将 环 境 保 护 和 可 持 续 发 展 能 力 纳 入 未 来 20 年 建 设 全 面 小 康 社 会 的 目 标 之 中 进 入 新 世 纪, 中 国 政 府 提 出 了 科 学 发 展 观 和 谐 社 会 和 平 发 展 道 路 的 重 要 思 想 将 环 境 保 护 和 经 济 社 会 发 展 纳 入 到 一 个 有 机 的 和 统 一 的 科 学 体 系 之 中, 把 环 保 摆 上 了 更 加 重 要 的 战 略 位 置 经 过 近 30 年, 国 家 较 好 地 把 握 了 环 境 与 经 济 社 会 的 发 展 规 律, 将 环 境 保 护 提 升 到 了 空 前 的 战 略 高 度, 目 前 已 体 现 出 了 推 动 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 坚 定 的 国 家 意 志, 并 在 理 论 认 识 科 学 战 略 和 具 体 措 施 等 方 面 做 好 了 充 分 12

13 准 备 4. 全 球 化 对 战 略 转 型 的 作 用 4.1 全 球 化 带 来 的 机 遇 与 挑 战 国 际 贸 易 对 中 国 环 境 与 发 展 的 影 响 自 从 20 世 纪 80 年 代 初 实 行 改 革 开 放 以 来, 中 国 的 对 外 开 放 程 度 不 断 提 高 以 2001 年 中 国 加 入 WTO 为 标 志, 中 国 经 济 与 世 界 经 济 进 一 步 融 合 目 前, 中 国 已 经 成 为 全 球 第 三 大 货 物 贸 易 出 口 国 和 进 口 国, 不 仅 是 全 球 制 造 业 产 品 的 一 个 主 要 供 给 者, 而 且 也 是 许 多 国 家 产 品 的 重 要 市 场 据 WTO 统 计,2005 年 中 国 货 物 贸 易 出 口 占 世 界 货 物 贸 易 出 口 比 重 的 7.5%, 进 口 占 世 界 进 口 的 比 重 为 6.3%, 均 居 世 界 第 三 位 2005 年 中 国 货 物 贸 易 出 口 和 进 口 对 世 界 货 物 贸 易 出 口 和 进 口 的 贡 献 率 分 别 为 14.3% 和 8.3% 国 际 贸 易 对 中 国 环 境 与 发 展 的 影 响 较 为 复 杂, 但 总 体 看, 包 括 环 境 改 善 效 应 和 环 境 负 效 应 两 个 大 的 方 面 环 境 改 善 效 应 是 指 通 过 发 展 对 外 贸 易, 使 中 国 可 以 在 世 界 范 围 内 配 置 资 源, 进 而 提 高 资 源 配 置 效 率 与 此 同 时, 通 过 引 进 国 外 先 进 技 术 和 设 备, 提 高 中 国 资 源 利 用 效 率 和 环 境 治 理 水 平, 促 进 中 国 经 济 的 可 持 续 发 展 环 境 负 效 应 包 括 生 产 量 的 增 加 给 资 源 与 环 境 带 来 更 大 的 压 力, 以 及 由 于 国 内 消 费 水 平 的 提 高 和 运 输 量 的 增 长 对 环 境 产 生 的 负 面 影 响 等 (1). 国 际 贸 易 的 环 境 改 善 效 应 国 际 贸 易 扩 大 了 资 源 的 配 置 范 围, 使 生 产 和 消 费 活 动 能 够 超 出 中 国 自 然 资 源 和 供 给 范 围 和 环 境 的 承 载 容 量 国 际 贸 易 使 中 国 可 以 通 过 进 口 他 国 资 源 和 生 态 服 务 来 解 决 国 内 短 缺 资 源 的 供 给 问 题, 进 而 可 以 利 用 本 国 不 具 有 比 较 优 势 的 资 源 进 行 生 产 和 出 口, 促 进 经 济 的 发 展 从 总 体 上 看, 由 于 资 源 的 优 化 配 置, 国 际 贸 易 对 于 中 国 经 济 增 长 的 促 进 作 用 非 常 明 显, 主 要 表 现 在 改 进 了 中 国 的 产 业 结 构 和 就 业 结 构, 促 进 了 规 模 化 经 营 和 专 业 化 生 产, 缓 解 了 资 源 短 缺 对 中 国 经 济 发 展 的 制 约 1. 通 过 进 口 原 材 料 和 能 源, 缓 解 了 中 国 资 源 短 缺 和 能 源 供 求 失 衡 的 矛 盾 由 于 对 资 源 和 能 源 需 求 的 日 益 扩 大, 中 国 进 口 原 材 料 和 能 源 的 数 量 迅 速 增 加, 成 为 全 球 原 材 料 和 能 源 重 要 的 进 口 国 一 方 面, 原 材 料 的 直 接 进 口 扩 大 了 资 源 供 给, 缓 解 了 市 场 需 求 矛 盾 例 如, 从 年 间, 中 国 棉 花 进 口 增 长 了 5 倍 近 年 来, 中 国 经 济 的 持 续 快 速 增 长 和 交 通 运 输 行 业 的 飞 速 发 展 导 致 了 以 石 油 需 求 为 代 表 的 能 源 进 口 快 速 增 长 中 国 从 1993 年 起 由 石 油 净 出 口 国 变 为 净 进 口 国,1996 年 成 为 原 油 净 进 口 国,2006 年 净 进 口 原 油 1.48 亿 吨 年, 中 国 石 油 进 口 量 增 长 了 122.4%, 年 平 均 增 长 17.3% 石 油 消 费 对 进 口 的 依 赖 程 度 从 2001 年 的 29.1% 上 升 到 2006 年 的 47.3% 另 一 方 面, 由 于 资 源 内 涵 于 进 口 的 产 品 之 中, 借 助 贸 易 可 以 实 现 资 源 的 间 接 进 口 年 间 通 过 粮 食 进 口 中 国 相 当 于 节 省 了 1860 亿 立 13

14 方 米 水 资 源, 为 全 球 节 省 1010 亿 立 方 米 的 水 资 源 由 于 符 合 水 资 源 利 用 的 比 较 优 势, 中 国 与 其 他 国 家 的 粮 食 贸 易 能 够 在 一 定 程 度 上 缓 解 国 内 水 资 源 紧 缺 状 况, 并 提 高 全 球 水 资 源 利 用 效 率 2. 通 过 进 口 废 弃 物 资 源, 减 少 了 直 接 进 口 的 资 源 数 量 中 国 目 前 已 经 成 为 全 球 最 大 的 废 弃 物 进 口 国 近 年 来 由 于 受 到 经 济 利 益 的 驱 动, 中 国 废 弃 物 进 口 增 长 较 快, 但 这 在 客 观 上 可 以 替 代 部 分 资 源 的 直 接 进 口, 对 于 中 国 和 全 球 的 资 源 循 环 利 用 具 有 一 定 的 积 极 意 义 一 方 面, 由 于 发 达 国 家 进 行 废 弃 物 处 置 的 成 本 非 常 高, 而 中 国 的 处 置 成 本 较 为 低 廉, 因 此 中 国 在 废 旧 资 源 的 贸 易 中 具 有 一 定 的 比 较 优 势 ; 另 一 方 面, 通 过 回 收 和 再 利 用 那 些 毒 害 较 小 资 源 含 量 较 高 的 国 外 废 旧 资 源, 如 进 口 废 钢 铁 废 纸 旧 木 材 淘 汰 下 来 的 机 电 产 品 等, 相 对 于 开 采 矿 产 品 和 其 他 自 然 资 源 来 说, 废 旧 资 源 的 重 新 利 用 可 以 提 高 冶 炼 和 加 工 效 率, 既 减 少 对 资 源 的 大 量 消 耗, 也 减 少 了 直 接 进 口 的 资 源 数 量 2006 年 中 国 进 口 废 物 3895 万 吨, 进 口 金 额 达 亿 美 元 ; 在 部 分 产 品 中, 进 口 废 弃 资 源 已 经 占 相 当 高 的 比 重 例 如,2006 年, 中 国 进 口 废 钢 铁 万 吨, 相 当 于 当 年 1851 万 吨 进 口 钢 材 的 1/5 以 上 ; 进 口 废 纸 1962 万 吨, 相 当 于 当 年 796 万 吨 进 口 纸 浆 的 两 倍 多 据 总 部 设 在 华 盛 顿 的 森 林 趋 势 组 织 2007 年 7 月 13 日 发 表 的 报 告 称, 中 国 废 纸 回 收 业 蓬 勃 发 展, 拯 救 了 世 界 大 片 森 林, 仅 2006 年 一 年, 中 国 通 过 回 收 废 纸 避 免 砍 伐 的 木 材 就 高 达 5400 万 吨 3. 通 过 对 外 贸 易 引 进 国 外 先 进 技 术 和 设 备, 提 高 了 国 内 资 源 利 用 效 率, 提 高 了 环 境 治 理 水 平 积 极 开 展 对 外 贸 易 活 动, 为 中 国 提 供 了 解 决 环 境 和 发 展 问 题 的 优 化 配 置 资 源 以 及 先 进 的 技 术 和 管 理 经 验 在 目 前 发 达 国 家 的 资 源 利 用 效 率 和 环 境 治 理 水 平 明 显 高 于 中 国 的 情 况 下, 通 过 开 展 技 术 贸 易 和 货 物 贸 易, 直 接 引 进 发 达 国 家 的 先 进 技 术 和 设 备, 既 可 以 使 中 国 国 内 资 源 的 利 用 效 率 得 到 明 显 提 高, 也 可 以 迅 速 提 升 中 国 的 环 境 治 理 水 平 这 是 因 为, 通 过 引 进 先 进 的 生 产 技 术 和 污 染 治 理 技 术, 可 以 使 中 国 获 得 更 加 环 保 的 产 品 采 用 更 有 效 率 的 生 产 方 式, 更 便 利 地 获 得 国 外 先 进 的 管 理 经 验, 减 少 污 染 物 排 放 近 些 年 来, 中 国 服 务 贸 易 发 展 迅 速, 年 间, 服 务 贸 易 进 出 口 总 额 从 43.4 亿 美 元 增 长 到 亿 美 元,20 多 年 间 增 长 了 35.5 倍 与 此 同 时, 中 国 已 经 成 为 全 球 高 技 术 产 品 的 重 要 进 口 国, 其 进 口 额 甚 至 超 过 了 能 源 等 国 内 短 缺 资 源 性 产 品 的 进 口 例 如,2005 年 中 国 进 口 计 算 机 芯 片 810 亿 美 元, 是 当 年 原 油 进 口 额 的 1.6 倍 (2). 国 际 贸 易 的 环 境 负 效 应 贸 易 是 货 物 或 服 务 的 价 值 交 换 过 程, 既 承 载 着 一 定 的 经 济 价 值, 又 承 载 着 一 定 的 资 源 消 耗 与 环 境 污 染 随 着 中 国 对 世 界 贸 易 增 长 的 贡 献 越 来 越 大, 中 国 在 向 全 球 输 出 大 量 制 造 业 产 品, 成 为 全 球 重 要 加 工 基 地 的 同 时, 全 球 资 源 消 耗 越 来 越 向 中 国 集 中, 环 境 污 染 也 呈 进 一 步 加 剧 的 趋 势 事 实 上, 中 国 在 迅 速 积 累 货 物 贸 易 顺 差 的 同 时, 也 在 迅 速 积 累 环 境 贸 易 逆 差 然 而, 由 于 目 前 中 国 对 贸 易 收 支 的 统 计 主 要 以 14

15 价 值 量 来 度 量, 忽 略 了 货 物 贸 易 背 后 隐 藏 的 资 源 消 耗 与 环 境 污 染 成 本, 这 就 需 要 计 算 货 物 贸 易 大 规 模 流 入 和 流 出 背 后 所 隐 含 的 能 源 的 变 化, 即 内 涵 能 源 问 题, 以 及 随 之 产 生 的 环 境 污 染 和 二 氧 化 碳 排 放 问 题 国 际 贸 易 对 中 国 环 境 的 负 面 环 境 影 响 主 要 表 现 在 三 个 方 面 : 一 是 通 过 货 物 贸 易 的 大 量 出 口, 特 别 是 一 些 高 耗 能 高 污 染 资 源 密 集 型 产 品 的 出 口, 进 一 步 加 剧 了 中 国 环 境 和 资 源 的 压 力, 加 速 了 一 些 地 区 不 可 再 生 资 源 的 过 度 消 耗 和 生 态 环 境 的 退 化 二 是 由 于 近 些 年 来 中 国 废 弃 物 资 源 进 口 总 量 不 断 增 长, 特 别 是 非 法 废 弃 物 出 进 口 屡 禁 不 止, 造 成 了 严 重 的 环 境 问 题 全 世 界 数 量 惊 人 的 电 子 垃 圾 中, 有 80% 出 口 亚 洲, 其 中 又 有 90% 进 入 中 国 三 是 中 国 进 口 产 品 中 有 许 多 奢 侈 品, 例 如 进 口 大 排 量 豪 华 轿 车 等 奢 侈 消 费 品, 会 带 来 三 个 方 面 的 负 面 效 应 :(1) 耗 油 量 大, 消 耗 资 源 多, 污 染 严 重 ;(2) 耗 资 大, 需 要 耗 费 大 量 资 金 购 买, 机 会 成 本 高, 使 得 投 入 环 境 改 善 的 资 金 减 少 ;(3) 进 口 奢 侈 品 的 消 费 诱 导 促 成 社 会 对 奢 侈 消 费 方 式 的 仿 效, 客 观 上 加 剧 了 国 内 环 境 压 力 1. 由 于 对 外 贸 易 迅 速 增 长 而 付 出 的 资 源 和 环 境 代 价 改 革 开 放 以 来, 中 国 对 外 贸 易 进 出 口 总 额 增 长 了 45 倍, 在 世 界 贸 易 中 的 排 名 由 1980 年 的 第 26 位, 上 升 到 2005 年 的 第 3 位 近 年 来, 中 国 对 外 贸 易 总 量 巨 大 且 连 续 多 年 出 现 顺 差,2006 年 中 国 货 物 进 出 口 总 额 亿 美 元, 顺 差 1755 亿 美 元, 经 常 账 户 余 额 已 经 占 到 GDP 的 9% 左 右 过 大 的 贸 易 顺 差 不 仅 造 成 国 际 收 支 严 重 失 衡, 引 发 贸 易 争 端, 而 且 中 国 还 为 此 付 出 了 巨 大 的 资 源 和 环 境 代 价 首 先, 由 于 中 国 国 内 资 源 税 和 资 源 补 偿 费 过 低, 以 及 环 境 污 染 没 有 真 正 计 入 企 业 成 本, 导 致 资 源 性 产 品 过 度 供 给, 相 应 地 刺 激 了 下 游 重 化 工 业 的 过 度 投 资, 并 且 导 致 高 能 耗 高 污 染 资 源 密 集 型 产 品 大 量 出 口 这 相 当 于 用 中 国 的 资 源 和 原 材 料 去 补 贴 国 外 消 费 者, 同 时 把 大 量 污 染 留 在 国 内, 造 成 中 国 居 民 福 利 的 净 损 失 例 如, 通 过 对 年 中 国 纺 织 行 业 出 口 商 品 的 环 境 影 响 评 估 发 现, 纺 织 行 业 出 口 规 模 扩 大 的 同 时, 污 染 物 总 量 和 能 源 消 耗 也 呈 相 应 的 增 加 趋 势 其 次, 对 废 弃 物 贸 易 的 研 究 发 现, 许 多 进 口 废 物 在 中 国 处 理 后, 提 炼 的 一 些 可 回 收 金 属, 通 过 中 间 商 又 运 回 到 一 些 发 达 国 家, 没 有 起 到 补 充 国 内 资 源 需 求 不 足 的 目 的, 而 仅 仅 是 以 污 染 环 境 消 耗 能 源 和 资 源 来 赚 取 微 薄 利 润 2. 从 内 涵 能 源 的 净 出 口 看 中 国 资 源 环 境 问 题 的 实 质 尽 管 中 国 不 断 推 提 升 外 贸 进 出 口 结 构, 但 在 国 际 贸 易 体 系 和 国 际 产 品 供 应 链 中 仍 处 于 相 对 低 端 与 从 发 达 国 家 进 口 的 产 品 相 比, 中 国 出 口 产 品 的 附 加 值 较 低, 单 位 出 口 贸 易 额 的 资 源 能 源 消 耗 较 高 研 究 表 明, 无 论 从 绝 对 值 还 是 从 增 长 速 度 看, 外 贸 进 出 口 背 后 的 内 涵 能 源 都 是 相 当 大 的 近 年 来, 中 国 已 经 成 为 内 涵 能 源 的 净 出 口 国 据 测 算, 从 2001 年 到 2006 年, 中 国 净 出 口 内 涵 能 源 从 2.1 亿 吨 标 煤 增 长 到 6.3 亿 吨 标 煤, 呈 稳 定 的 快 速 增 长 趋 势 其 中,2002 年 中 国 内 涵 能 源 净 出 口 总 量 大 约 是 2.4 亿 吨 标 煤, 占 当 年 一 次 能 源 消 费 的 16% 主 要 流 向 发 达 国 家, 如 美 国 和 日 本, 净 出 口 内 涵 能 源 分 别 为 7524 万 吨 标 煤 和 4894 万 吨 标 煤, 二 者 相 加 约 占 净 出 口 15

16 内 涵 能 源 总 量 的 50% 以 上 从 部 门 分 析 来 看, 一 些 传 统 的 出 口 优 势 部 门 由 于 出 口 总 量 较 大 因 而 位 居 内 涵 能 源 出 口 的 前 列 在 出 口 贸 易 总 额 中 占 前 三 位 的 服 装 及 其 他 纤 维 制 品 制 造 仪 器 仪 表 文 化 办 公 用 机 械 电 气 机 械 及 器 材 制 造 业 也 是 出 口 内 涵 能 源 最 多 的 部 门, 以 2002 年 为 例, 三 行 业 分 别 占 内 涵 能 源 出 口 量 的 13.4% 12.3% 和 12.5% 此 外, 化 学 原 料 及 制 品 制 造 业 黑 色 金 属 冶 炼 及 压 延 加 工 业, 尽 管 在 贸 易 总 额 中 所 占 比 例 不 高, 分 别 为 3.5% 和 1%, 但 其 出 口 商 品 是 典 型 的 能 源 密 集 型 产 品, 在 内 涵 能 源 出 口 中 的 比 例 分 别 为 7.1% 和 2.3%, 大 大 高 于 其 贸 易 额 的 比 例, 如 果 扣 除 进 口 中 间 产 品 的 影 响, 比 例 进 一 步 提 高, 分 别 为 8.0% 和 2.8%, 这 说 明 加 工 出 口 能 源 密 集 型 产 品 主 要 消 耗 国 内 的 原 材 料, 对 国 内 能 源 和 环 境 影 响 较 大 能 源 消 耗 的 同 时 会 造 成 大 量 的 污 染 物 和 碳 排 放 中 国 在 内 涵 能 源 净 出 口 的 同 时, 还 在 国 内 净 增 加 大 量 二 氧 化 碳 和 二 氧 化 硫 排 放 根 据 研 究, 2002 年 中 国 出 口 的 内 涵 能 源 对 应 的 是 2.38 亿 吨 碳, 进 口 的 内 涵 能 源 对 应 的 是 0.70 亿 吨 碳, 相 当 于 净 增 国 内 碳 排 放 1.68 亿 吨 碳 2004 年 中 国 出 口 的 内 涵 能 源 对 应 的 是 4.62 亿 吨 碳, 进 口 的 内 涵 能 源 对 应 的 是 1.40 亿 吨 碳, 相 当 于 净 增 国 内 碳 排 放 3.22 亿 吨 碳 1 此 外, 通 过 贸 易 和 环 境 的 平 衡 核 算 还 发 现, 中 国 十 五 期 间 ( 年 )SO 2 的 排 放 量 中, 每 年 通 过 对 外 贸 易 造 成 的 SO 2 逆 差 约 为 150 万 吨, 占 中 国 每 年 SO 2 排 放 总 量 的 近 6% 如 果 考 虑 到 生 产 结 构 与 贸 易 结 构 的 差 异 性, 由 于 贸 易 增 速 远 高 于 生 产 增 速, 由 外 贸 拉 动 的 SO 2 逆 差 将 会 更 高 可 见, 内 涵 能 源 的 研 究 较 好 印 证 了 中 国 在 国 际 贸 易 中 作 为 世 界 工 厂 的 独 特 地 位 的 环 境 影 响, 揭 示 了 近 年 来 中 国 能 源 消 耗 主 要 污 染 物 和 二 氧 化 碳 排 放 的 快 速 增 长, 不 仅 是 国 内 投 资 和 消 费 需 求 膨 胀 的 结 果, 而 且 也 是 国 外 市 场 的 消 费 需 求 拉 动 所 导 致 的 货 物 出 口 迅 速 增 加 的 结 果 由 于 发 达 国 家 从 中 国 进 口 商 品 替 代 本 国 生 产, 在 增 加 中 国 能 源 消 费 和 排 放 的 同 时, 实 际 上 减 少 了 自 身 的 能 源 需 求 和 排 放, 是 主 要 的 受 益 方 尤 其 是 美 国, 占 2002 年 中 国 净 出 口 内 涵 能 源 总 量 的 31%, 其 次 是 日 本 和 欧 盟 等 国 综 上 所 述, 只 考 虑 贸 易 顺 差 的 财 富 积 累 效 应 是 不 全 面 的 尽 管 贸 易 能 够 推 动 经 济 增 长 并 能 够 为 环 境 治 理 提 供 经 济 技 术 基 础, 但 同 时 还 应 考 虑 国 际 贸 易 迅 速 增 长 对 环 境 的 负 面 影 响 随 着 经 济 全 球 化 的 不 断 深 化 和 中 国 对 外 贸 易 的 快 速 增 长, 在 未 来 一 段 时 期, 中 国 还 难 以 避 免 因 为 废 弃 物 贸 易 内 涵 能 源 净 出 口 等 问 题 导 致 的 资 源 消 耗 污 染 物 加 剧 和 二 氧 化 碳 排 放 增 加 的 不 利 状 况 因 此, 事 实 上, 中 国 目 前 的 贸 易 增 长 方 式 在 拉 动 经 济 增 长 的 同 时 也 对 资 源 环 境 带 来 了 巨 大 的 压 力 基 于 中 国 自 身 的 资 源 环 境 约 束, 面 对 巨 大 的 出 口 贸 易 顺 差 内 涵 能 源 逆 差 及 环 境 成 本 的 非 对 称 性, 中 国 政 府 应 该 高 度 关 注 目 前 贸 易 增 长 的 资 源 环 境 代 价, 推 动 国 内 产 业 结 构 的 调 整 和 贸 易 发 展 方 式 的 优 化 1 英 国 Tyndall 中 心 的 一 个 政 策 简 报 (Tao Wang 和 Jim Watson,2007) 称,2004 年 中 国 出 口 商 品 内 涵 能 源 所 隐 含 的 排 放 是 14.9 亿 吨 CO2(4.06 亿 吨 碳 ), 进 口 商 品 的 隐 含 排 放 3.81 亿 吨 是 CO2(1.04 亿 吨 碳 ), 净 出 口 隐 含 排 放 是 亿 吨 CO2(3.02 亿 吨 碳 ), 占 中 国 当 年 总 排 放 的 23% 与 英 国 对 比, 我 们 计 算 的 出 口 和 进 口 的 绝 对 值 都 偏 高, 但 净 值 接 近 16

17 4.1.2 FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 的 影 响 中 国 利 用 境 外 直 接 投 资 额 长 期 居 发 展 中 国 家 首 位 1990 年 代 以 来, 中 国 已 经 成 为 全 球 外 商 直 接 投 资 的 重 要 流 入 地 之 一, 特 别 是 在 2001 年 以 来, 受 世 界 经 济 衰 退 和 全 球 企 业 跨 国 并 购 数 量 减 少 的 影 响, 全 球 FDI 流 入 量 大 幅 下 降 的 情 况 下, 流 入 中 国 的 FDI 继 续 保 持 高 增 长 据 联 合 国 贸 发 会 议 统 计,2005 年 全 球 FDI 为 9160 亿 美 元, 比 上 年 增 长 29%, 其 中 流 入 发 展 中 国 家 的 FDI 为 3340 亿 美 元, 创 下 历 史 新 高 中 国 虽 然 引 进 外 资 政 策 发 生 变 化, 但 2005 年 引 进 FDI 总 额 为 724 亿 美 元, 是 全 球 第 三 大 FDI 接 受 国, 占 发 展 中 国 家 引 进 FDI 的 22%, 仍 居 发 展 中 国 家 首 位 目 前, 来 华 投 资 的 国 家 和 地 区 超 过 190 个, 全 球 最 大 的 500 家 跨 国 公 司 中 已 有 近 450 家 在 华 投 资 FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 的 影 响 也 表 现 在 积 极 影 响 和 消 极 影 响 两 个 方 面 在 积 极 影 响 方 面, 随 着 中 国 利 用 FDI 规 模 的 扩 大 和 结 构 的 不 断 改 善,FDI 促 进 了 中 国 的 技 术 进 步 和 产 业 结 构 升 级, 在 提 高 中 国 资 源 利 用 效 率 的 同 时, 也 提 高 了 治 理 环 境 污 染 的 能 力 与 此 同 时, 外 资 企 业 在 环 保 方 面 的 示 范 作 用, 以 及 在 环 保 产 业 和 环 保 技 术 发 展 方 面 的 作 用 都 对 中 国 环 境 状 况 的 改 善 有 着 积 极 的 贡 献 但 另 一 方 面,FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 也 带 来 较 大 的 负 面 影 响 这 主 要 表 现 在 FDI 使 中 国 的 贸 易 摩 擦 问 题 经 济 发 展 不 平 衡 问 题 技 术 锁 定 效 应, 以 及 内 外 资 企 业 协 调 发 展 问 题 进 一 步 突 出, 而 高 能 耗 和 高 污 染 产 业 大 规 模 向 中 国 转 移 也 加 剧 了 中 国 资 源 环 境 的 压 力 (1).FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 的 贡 献 FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 的 贡 献 首 先 表 现 在 促 进 了 中 国 的 技 术 进 步 和 产 业 结 构 升 级, 在 提 高 中 国 资 源 利 用 效 率 的 同 时, 也 提 高 了 治 理 环 境 污 染 的 能 力 FDI 促 进 了 中 国 经 济 发 展 和 技 术 进 步, 加 快 了 国 内 产 业 结 构 的 升 级, 推 动 了 对 外 贸 易 的 迅 速 发 展 ( 外 商 投 资 企 业 进 出 口 额 占 中 国 对 外 贸 易 进 出 口 总 额 的 60% 左 右 ), 同 时 也 促 进 了 劳 动 力 在 地 区 和 产 业 间 的 转 移 流 动, 改 善 了 中 国 劳 动 力 的 素 质 结 构 尤 其 是 20 世 纪 90 年 代 以 来, 在 中 国 利 用 外 资 政 策 的 引 导 下, 许 多 跨 国 企 业 在 对 中 国 增 加 投 资 的 同 时 还 伴 随 着 大 量 的 研 究 开 发 和 技 术 转 让 活 动 对 于 相 关 行 业 而 言, 这 种 技 术 转 让 带 来 的 溢 出 效 应 不 但 带 来 了 先 进 的 技 术 产 品 和 设 备, 而 且 还 提 高 了 国 内 企 业 的 管 理 水 平 从 地 区 分 布 看, 东 部 沿 海 是 外 商 投 资 的 密 集 区 外 资 在 东 部 沿 海 地 区 的 集 中 促 进 了 这 一 地 区 产 业 集 聚 水 平 的 发 展, 并 发 挥 示 范 辐 射 效 应, 刺 激 中 西 部 的 劳 动 力 的 转 移 及 其 技 能 提 升 此 外, 由 于 许 多 大 型 跨 国 公 司 注 重 环 境 保 护 等 方 面 的 社 会 责 任, 投 资 的 同 时 也 带 来 了 先 进 的 污 染 防 治 技 术 环 境 管 理 思 想 和 方 法, 积 极 开 展 清 洁 生 产, 在 中 国 环 境 保 护 领 域 起 到 了 一 定 的 示 范 作 用 许 多 国 际 企 业 看 到 了 中 国 在 发 展 环 保 产 业 和 环 保 技 术 方 面 的 巨 大 市 场 机 会, 因 此 积 极 推 进 环 保 产 业 和 技 术 设 备 落 户 中 国 (2).FDI 对 中 国 环 境 与 发 展 的 负 面 影 响 随 着 FDI 流 入 规 模 的 迅 速 增 长, 对 中 国 环 境 与 发 展 的 不 利 影 响 已 经 显 现 首 先, 外 资 企 业 的 大 规 模 出 口, 导 致 近 年 来 贸 易 顺 差 大 幅 上 升, 国 际 收 支 不 平 衡 进 一 步 加 17

18 剧, 人 民 币 升 值 压 力 增 大 其 次, 对 外 资 的 超 国 民 待 遇 导 致 外 资 对 内 资 形 成 挤 出 效 应, 抑 制 内 资 企 业 的 发 展 壮 大 国 务 院 发 展 研 究 中 心 的 一 份 研 究 报 告 指 出, 在 中 国 已 经 开 放 的 产 业 中, 每 个 产 业 排 名 前 5 位 的 企 业 几 乎 都 由 外 资 控 制 在 中 国 28 个 主 要 产 业 中, 外 资 在 21 个 产 业 中 拥 有 多 数 资 产 控 制 权 中 国 民 族 品 牌 也 屡 屡 受 到 跨 国 公 司 品 牌 的 打 压 第 三, 由 于 中 国 引 资 政 策 的 缺 陷 和 引 资 结 构 的 不 平 衡, 外 资 加 剧 了 中 国 产 业 结 构 区 域 结 构 和 企 业 结 构 的 不 平 衡 近 年 来, 中 国 实 际 利 用 外 资 金 额 中 制 造 业 一 般 占 70% 左 右, 农 业 和 服 务 业 的 比 重 不 高 在 区 域 分 布 中,85% 的 FDI 都 集 中 在 东 部 地 区, 中 西 部 地 区 只 有 15%, 使 得 中 西 部 地 区 在 分 享 FDI 带 来 的 资 金 技 术 优 势 方 面 处 于 弱 势 值 得 注 意 的 是,FDI 所 选 用 的 技 术 虽 然 高 于 国 内 一 般 水 平, 但 远 非 国 际 先 进 水 平, 资 源 效 率 和 环 境 绩 效 低 于 发 达 国 家 本 土 的 先 进 技 术 由 于 这 些 技 术 投 入 的 锁 定 效 应, 不 可 能 立 即 采 用 更 先 进 的 技 术, 从 而 推 延 中 国 产 业 的 技 术 升 级 和 创 新 此 外, 基 于 跨 国 公 司 技 术 垄 断 和 技 术 保 密 等 因 素, 近 年 来 企 业 独 资 的 趋 势 越 来 越 强, 使 得 中 国 无 法 充 分 利 用 国 际 先 进 的 技 术 和 经 验 随 着 经 济 全 球 化 的 不 断 深 化 和 中 国 引 入 FDI 规 模 的 不 断 扩 大,FDI 对 中 国 资 源 和 环 境 造 成 的 负 面 影 响 在 增 大 资 料 表 明, 外 商 投 资 企 业 正 在 向 资 源 消 耗 型 污 染 密 集 型 产 业 集 中 1995 年 投 资 于 污 染 密 集 产 业 的 外 商 占 外 商 投 资 企 业 数 的 30% 左 右, 到 2005 年, 这 一 数 字 上 升 为 84.19%, 其 中, 化 工 石 化 皮 革 印 染 电 镀 杀 虫 剂 造 纸 采 矿 和 冶 金 橡 胶 塑 料 建 筑 材 料 和 制 药 等 高 污 染 行 业 和 高 耗 能 行 业 都 成 为 外 商 投 资 的 重 要 方 向 与 此 相 比, 外 资 对 环 境 保 护 能 够 发 挥 更 为 直 接 作 用 的 环 保 产 业 的 投 资 额 却 不 到 1 亿 美 元, 所 占 比 例 不 到 0.2% 此 外, 有 研 究 指 出,FDI 也 是 造 成 中 国 东 部 等 地 区 环 境 污 染 和 资 源 耗 竭 的 重 要 推 动 因 素 由 于 东 部 地 区 环 境 标 准 逐 渐 提 高, 受 到 中 西 部 开 发 战 略 的 推 动, 外 资 很 可 能 在 西 部 发 展 采 掘 业 和 制 造 业, 并 转 移 东 部 地 区 落 后 的 被 淘 汰 的 行 业, 最 终 结 果 可 能 是 向 中 西 部 地 区 进 行 变 相 的 污 染 转 移 综 合 考 虑 FDI 对 中 国 发 展 与 环 境 的 影 响, 在 企 业 和 地 方 层 面,FDI 带 来 的 经 济 效 益 更 为 明 显, 但 是, 从 宏 观 层 面 看,FDI 对 环 境 与 发 展 的 负 面 影 响 需 要 引 起 高 度 关 注 之 所 以 在 微 观 和 宏 观 上 形 成 较 大 的 分 歧, 是 因 为 中 国 的 引 资 政 策 对 地 方 政 府 的 考 核 机 制 和 其 他 相 关 的 政 策 还 不 到 位, 从 而 导 致 地 方 政 府 产 生 以 环 境 换 资 金, 把 引 资 数 量 当 成 提 高 政 绩 的 错 误 引 资 观 念, 以 及 中 国 资 源 价 格 低 环 境 标 准 低 环 境 法 规 不 健 全 环 境 执 法 不 严 等 原 因 造 成 的 对 于 FDI 存 在 的 这 些 问 题, 需 要 通 过 政 策 调 整 予 以 引 导 和 解 决, 以 便 更 好 地 发 挥 FDI 对 于 中 国 环 境 与 发 展 的 有 利 作 用, 削 弱 或 避 免 其 负 面 因 素 4.2 中 国 发 展 模 式 转 型 对 全 球 的 影 响 中 国 经 济 发 展 对 全 球 的 影 响 中 国 经 济 的 迅 速 发 展 对 于 全 球 环 境 与 发 展 既 有 积 极 的 影 响, 也 有 不 利 的 影 响 18

19 一 方 面, 全 球 化 创 造 了 一 个 中 国 与 世 界 共 赢 的 平 台 中 国 积 极 参 与 经 济 全 球 化, 在 增 强 自 身 综 合 国 力 的 同 时, 也 对 世 界 产 生 了 积 极 的 影 响 当 然, 由 于 中 国 经 济 的 快 速 发 展 对 能 源 和 资 源 的 大 量 需 求, 不 但 对 本 国 资 源 和 环 境 带 来 了 压 力, 而 且 对 于 全 球 环 境 和 发 展 也 造 成 了 一 定 的 影 响 (1). 中 国 经 济 和 贸 易 增 长 对 全 球 的 贡 献 从 全 球 范 围 来 看, 通 过 发 展 国 际 贸 易 和 跨 国 投 资, 可 以 使 中 国 更 好 地 利 用 两 种 资 源 两 个 市 场, 促 进 中 国 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展 中 国 改 革 开 放 以 来, 特 别 是 2001 年 加 入 WTO 之 后, 中 国 经 济 的 发 展 在 得 益 于 经 济 全 球 化 的 同 时, 对 世 界 经 济 和 国 际 贸 易 也 做 出 积 极 的 贡 献 这 种 影 响 首 先 表 现 在 为 世 界 经 济 增 长 提 供 新 的 动 力 成 为 带 动 世 界 经 济 和 国 际 贸 易 增 长 的 新 的 发 动 机 根 据 IMF 提 供 的 数 据, 按 购 买 力 平 价 计 算,2005 年 中 国 GDP 占 世 界 GDP 的 15.4% 根 据 世 界 银 行 的 数 据, 入 世 以 来, 中 国 经 济 增 长 对 世 界 经 济 增 长 的 平 均 贡 献 率 为 13%,2005 年 中 国 经 济 增 长 对 世 界 经 济 增 长 的 贡 献 率 接 近 29% 其 次, 通 过 带 动 全 球 产 业 结 构 的 变 化, 使 初 级 产 品 出 口 国 地 位 上 升, 一 些 发 展 中 国 家 因 此 而 受 益 受 益 于 中 国 对 石 油 和 原 材 料 需 求 的 快 速 增 长 和 国 际 市 场 价 格 的 高 涨, 一 些 发 展 中 国 家 因 此 而 改 善 了 国 际 收 支 状 况, 更 多 的 发 展 中 国 家 实 现 了 较 快 的 经 济 增 长 第 三, 提 高 了 全 球 资 源 配 置 效 率, 为 国 际 市 场 提 供 了 大 量 物 美 价 廉 的 商 品, 促 进 了 发 达 国 家 产 业 结 构 的 调 整, 抑 制 了 通 货 膨 胀 例 如, 欧 盟 在 中 国 入 世 之 后 的 5 年 间, 不 但 大 大 受 益 于 对 中 国 的 投 资, 而 且 从 中 国 的 进 口 增 长 了 1 倍, 低 廉 的 商 品 还 有 助 于 其 抑 制 通 胀 和 利 率 上 升 第 四, 随 着 中 国 对 外 投 资 的 迅 速 增 长, 中 国 政 府 和 企 业 通 过 援 助 项 目 协 助 发 展 中 国 家 建 立 大 量 的 基 础 设 施, 进 行 人 员 培 训 和 技 术 转 移, 促 进 了 非 洲 等 发 展 中 国 家 和 地 区 的 经 济 发 展 和 就 业 此 外, 通 过 贸 易 和 投 资 活 动, 中 国 还 促 进 了 对 一 些 全 球 废 旧 资 源 的 回 收 利 用, 不 仅 缓 解 了 国 内 资 源 不 足 的 状 况, 也 使 得 全 球 资 源 得 以 有 效 配 置 和 利 用 (2). 中 国 日 益 增 长 的 发 展 需 求 对 全 球 环 境 与 发 展 的 压 力 中 国 经 济 发 展 在 对 全 球 发 展 带 来 积 极 影 响 的 同 时, 也 对 全 球 资 源 和 环 境 造 成 一 定 的 压 力 这 种 压 力 体 现 在 两 个 方 面 首 先, 由 于 中 国 经 济 迅 速 增 长, 以 及 巨 大 的 生 产 和 消 费 活 动, 对 全 球 资 源 和 环 境 形 成 较 大 的 压 力 这 其 中 除 了 对 石 油 和 原 材 料 的 巨 大 需 求 外, 受 制 于 以 煤 为 主 的 能 源 结 构, 中 国 日 益 增 长 的 能 源 消 耗 引 起 了 二 氧 化 碳 排 放 的 迅 速 增 长, 对 全 球 气 候 变 化 也 产 生 一 定 的 影 响 年, 中 国 CO 2 排 放 在 全 球 排 放 总 量 中 的 比 重 从 5.7% 上 升 为 17.9% 2004 年 中 国 GDP 约 占 世 界 的 5%, 然 而, 根 据 世 界 银 行 的 计 算, 年 中 国 能 源 消 耗 占 全 球 新 增 消 耗 量 的 30%, 其 中 煤 炭 占 59%, 石 油 占 到 28%, 钢 的 消 耗 占 全 球 新 增 消 耗 量 将 近 一 半 以 上 其 次, 中 国 在 获 取 外 部 资 源 开 拓 国 外 市 场 的 过 程 中, 由 于 在 一 定 程 度 上 受 技 术 因 素 的 制 约 和 经 验 不 足, 对 其 他 国 家 和 地 区 的 环 境 状 况 也 带 来 一 些 负 面 影 响 这 些 问 题 本 质 上 是 发 展 过 程 中 的 问 题, 既 是 由 于 中 国 巨 大 的 经 济 社 会 发 展 需 求 引 起 的, 同 时 也 是 在 经 济 全 球 化 的 条 件 下, 国 际 市 场 需 求 推 动 的 结 果, 最 终 也 会 在 发 展 中 得 到 19

20 解 决 能 源 消 耗 和 碳 排 放 是 影 响 全 球 气 候 变 化 的 主 要 因 素 从 全 球 气 候 变 化 的 视 角 看, 如 何 协 调 好 发 展 中 国 家 自 身 发 展 与 全 球 气 候 变 化 之 间 的 矛 盾, 关 系 到 包 括 中 国 在 内 的 发 展 中 国 家 未 来 的 发 展 空 间 由 于 基 本 需 求 尚 未 得 到 满 足, 中 国 碳 排 放 还 将 继 续 增 加 而 伴 随 着 中 国 经 济 的 快 速 增 长, 居 民 消 费 需 求 和 消 费 结 构 都 在 发 生 着 显 著 的 变 化 考 虑 到 中 国 巨 大 的 人 口 规 模 所 带 来 的 发 展 需 求, 以 及 中 国 经 济 发 展 给 全 球 其 他 国 家 带 来 的 经 济 利 益, 如 何 公 平 地 分 享 全 球 气 候 资 源, 又 不 威 胁 到 全 球 环 境 安 全, 是 世 界 各 国 面 临 的 一 项 共 同 课 题 中 国 对 外 投 资 及 其 全 球 影 响 中 国 快 速 的 经 济 增 长 对 自 然 资 源 带 来 了 巨 大 需 求, 同 时 也 引 发 了 国 内 企 业 对 外 投 资 的 浪 潮 在 资 源 需 求 和 市 场 力 量 的 驱 动 下, 近 些 年 来, 中 国 对 外 投 资 迅 速 增 长 年, 中 国 对 外 投 资 增 长 了 23.5 倍 年, 对 外 投 资 年 均 增 长 60%, 位 居 世 界 前 列 截 止 到 2006 年 底, 已 有 超 过 5000 家 国 内 企 业 在 172 个 国 家 建 立 了 近 10,000 家 海 外 企 业, 对 外 直 接 投 资 累 计 净 额 达 亿 美 元 2006 年 中 国 直 接 投 资 的 比 重 已 经 占 到 全 球 的 2.7%, 位 于 发 展 中 国 家 首 位, 全 球 第 13 位 伴 随 着 中 国 的 对 外 投 资, 中 国 服 务 贸 易 出 口 近 些 年 来 也 在 快 速 增 长 中 国 服 务 贸 易 出 口 在 全 球 服 务 贸 易 出 口 总 额 中 所 占 的 比 重 从 1982 年 的 0.7% 提 高 到 2005 年 的 3.3%, 中 国 服 务 贸 易 出 口 的 世 界 排 名 相 应 地 也 由 第 28 位 上 升 到 第 8 位 作 为 中 国 对 外 开 放 政 策 的 一 项 重 要 内 容, 中 国 对 外 投 资 和 服 务 贸 易 的 发 展 都 促 进 了 全 球 经 济 的 繁 荣 和 稳 定 发 展 在 地 区 分 布 上, 南 美 亚 洲 欧 洲 和 非 洲 都 是 中 国 对 外 投 资 的 主 要 流 向 地 区 此 外, 由 于 中 国 具 有 丰 富 的 劳 动 力 资 源 方 面, 中 国 通 过 服 务 贸 易 为 许 多 发 达 国 家 和 发 展 中 国 家 提 供 了 大 量 的 技 术 型 劳 动 力, 例 如 中 国 以 ODI 的 形 式 向 日 本 韩 国 新 加 坡 阿 尔 加 里 亚 苏 丹 等 国 提 供 了 大 量 的 建 筑 施 工 和 设 计 人 员 对 于 这 些 国 家 和 地 区 而 言, 中 国 对 外 投 资 和 服 务 贸 易 的 增 长 应 该 是 一 个 双 赢 的 选 择 发 达 国 家 能 够 从 中 国 获 得 廉 价 的 商 品 和 服 务, 非 洲 等 发 展 中 国 家 也 能 够 通 过 吸 引 中 国 企 业 开 发 当 地 资 源 而 获 得 更 多 的 发 展 机 会, 从 而 导 致 投 资 增 长 就 业 增 加, 以 及 基 础 设 施 条 件 的 改 善 等 从 中 国 对 外 投 资 的 发 展 历 程 上 看, 已 经 经 历 了 从 政 府 主 导 向 市 场 导 向 转 变 的 过 程 目 前, 中 国 的 对 外 投 资 政 策 也 进 入 了 深 刻 的 转 型, 这 主 要 表 现 在 三 个 方 面 : 一 是 从 政 治 目 标 导 向 到 商 业 利 益 导 向 ; 二 是 从 中 央 统 一 调 控 到 地 方 自 主 管 理 和 企 业 导 向 ; 三 是 从 资 源 获 取 的 单 一 目 标 到 寻 求 资 源 技 术 和 市 场 的 多 重 目 的 等 等 受 利 益 导 向 的 驱 动, 加 以 监 督 管 理 不 到 位, 一 些 中 国 企 业 在 国 外 投 资 开 发 过 程 中 出 现 了 对 当 地 环 境 的 污 染 和 破 坏, 造 成 了 一 定 的 负 面 影 响 目 前 应 当 先 从 企 业 环 境 责 任 着 手, 将 国 际 上 作 为 自 愿 性 措 施 的 企 业 社 会 责 任 融 入 国 家 贸 易 政 策 投 资 政 策 金 融 和 信 贷 等 政 策, 促 进 中 国 对 外 投 资 的 持 续 和 健 康 发 展 20

21 4.2.3 中 国 不 同 发 展 模 式 选 择 对 全 球 的 影 响 从 世 界 各 国 工 业 化 发 展 的 历 程 看, 先 行 工 业 化 国 家 的 能 耗 强 度 曲 线 基 本 呈 现 先 升 后 降 的 倒 U 型 走 势, 并 与 产 业 结 构 的 阶 段 性 演 进 呈 现 很 强 的 对 应 关 系 目 前 中 国 总 体 上 处 于 资 本 密 集 型 的 工 业 化 阶 段, 也 就 是 能 耗 强 度 和 污 染 物 排 放 总 量 迅 速 上 升 时 期 从 统 计 数 据 看,2006 年 中 国 能 源 消 耗 强 度 和 单 位 GDP 污 染 物 排 放 开 始 出 现 拐 点 其 中, 从 2006 年 下 半 年 到 2007 年 上 半 年, 中 国 单 位 GDP 能 源 消 耗 强 度 已 经 连 续 四 个 季 度 出 现 下 降,SO2 的 排 放 总 量 也 已 经 下 降, 氮 氧 化 物 排 放 总 量 增 幅 明 显 减 小 预 计 到 2010 年 左 右, 中 国 高 能 耗 高 污 染 的 原 材 料 产 业 的 发 展 速 度 将 会 趋 于 稳 定, 而 附 加 价 值 较 高 的 高 加 工 度 的 制 造 业 将 成 为 工 业 增 长 的 主 导 然 而, 由 于 中 国 巨 大 的 工 业 规 模, 将 导 致 能 源 消 费 和 CO2 排 放 总 量 继 续 增 加, 在 全 球 大 气 环 境 容 量 有 限 气 候 变 化 的 影 响 明 显 显 现 的 情 况 下, 中 国 需 要 进 一 步 做 好 节 能 减 排 工 作 不 同 的 工 业 化 模 式 将 对 能 源 和 环 境 产 生 不 同 的 影 响 为 与 传 统 的 工 业 化 模 式 相 区 别, 中 国 政 府 确 定 了 新 型 工 业 化 道 路 所 谓 新 型 工 业 化 就 是 建 立 在 资 源 节 约 和 环 境 友 好 基 础 之 上 的 工 业 化, 既 体 现 传 统 工 业 化 的 部 分 特 征, 同 时 跟 踪 和 利 用 世 界 科 技 革 命 的 最 新 成 果, 顺 应 先 行 工 业 化 国 家 产 业 发 展 的 基 本 趋 势, 使 现 代 服 务 业 也 获 得 较 快 的 发 展 依 据 经 济 发 展 模 式 与 能 源 消 费 污 染 物 排 放 的 关 系, 中 国 未 来 的 发 展 道 路 可 以 有 三 种 情 景 一 是 新 型 工 业 化 实 现 程 度 较 高, 能 够 实 现 各 阶 段 节 能 减 排 目 标 的 新 型 工 业 化 模 式 ; 二 是 仍 然 采 取 传 统 工 业 化 方 式, 高 资 源 消 耗 和 环 境 污 染 的 传 统 工 业 化 模 式 ; 三 是 新 型 工 业 化 实 现 程 度 不 高, 没 能 达 到 各 阶 段 节 能 减 排 目 标 的 中 间 模 式 三 种 不 同 情 景 下 能 源 和 环 境 对 经 济 社 会 发 展 的 支 撑 能 力 差 别 较 大 综 合 考 虑 中 国 经 济 和 社 会 发 展 水 平 能 源 和 环 境 可 承 载 能 力 以 及 对 世 界 的 影 响, 应 该 尽 量 争 取 实 现 新 型 工 业 化 模 式, 着 力 避 免 传 统 工 业 化 模 式 的 出 现 从 总 体 上 看, 中 国 所 走 的 是 压 缩 式 的 工 业 化 道 路, 即 在 工 业 化 的 进 程 上 与 先 行 工 业 化 国 家 相 比 明 显 缩 短, 但 是 在 短 时 间 内 的 能 源 和 资 源 消 耗 强 度 明 显 上 升 由 于 众 多 的 人 口 和 巨 大 的 经 济 规 模, 中 国 工 业 化 过 程 中 所 消 耗 的 能 源 和 资 源 总 量 将 是 巨 大 的, 对 世 界 的 影 响 也 比 较 大 对 于 中 国 工 业 化 道 路 工 业 化 与 能 源 环 境 的 关 系, 以 及 对 全 球 能 源 和 环 境 的 影 响, 我 们 有 五 个 基 本 判 断 : 第 一, 中 国 工 业 化 面 临 的 约 束 条 件 与 先 行 工 业 化 国 家 的 工 业 化 不 同, 更 直 接 地 体 现 在 人 口 资 源 和 环 境 的 约 束 上, 虽 然 资 金 和 技 术 约 束 也 在 一 定 程 度 上 存 在 第 二, 中 国 工 业 化 的 终 点 与 先 行 的 工 业 化 国 家 不 同, 特 别 是 体 现 在 资 源 消 耗 和 物 质 财 富 的 人 均 占 有 量 上 第 三, 中 国 摆 脱 工 业 化 约 束 条 件 的 路 径 与 先 行 工 业 化 国 家 不 同, 不 是 通 过 殖 民 掠 夺 的 方 式, 而 是 在 和 平 与 发 展 的 大 环 境 下, 在 现 有 的 国 际 公 约 和 组 织 框 架 下 进 行 的 第 四, 中 国 工 业 化 与 先 行 工 业 化 国 家 的 不 同 还 在 于 中 国 工 业 化 的 界 限 是 不 清 晰 的, 不 是 整 齐 划 一 的, 各 种 生 产 要 素 密 集 型 的 产 业 同 时 存 在, 但 主 体 已 经 完 成 了 工 业 化 第 五, 中 国 工 业 化 是 在 经 济 全 球 化 深 入 发 展 和 中 国 深 层 次 参 与 全 球 化 的 背 景 下 进 行 的, 中 国 的 资 源 问 题 既 要 在 全 球 范 围 内 解 决, 又 要 考 虑 有 此 可 能 对 全 球 环 境 带 来 的 不 利 影 响, 这 是 中 国 工 业 化 过 程 中 必 须 妥 善 由 此 可 能 对 全 球 环 境 带 来 的 不 利 影 响, 这 是 中 国 工 21

22 业 化 过 程 中 必 须 妥 善 解 决 的 一 个 重 要 问 题 5. 政 策 建 议 中 国 目 前 出 现 的 新 气 象, 预 示 着 中 国 政 府 在 处 理 环 境 与 发 展 的 关 系 问 题 上 进 入 了 一 个 战 略 转 型 的 新 阶 段 而 其 他 国 家 的 经 验 表 明, 公 众 健 康 和 自 然 系 统 将 从 这 种 转 型 中 获 益 良 多, 最 终 经 济 也 将 从 中 受 益 中 央 和 省 市 地 方 已 有 越 来 越 多 人 士 认 识 到, 只 有 把 握 住 这 一 历 史 机 遇, 提 高 经 济 质 量 促 进 社 会 和 谐, 才 能 迈 向 环 境 友 好 型 社 会 国 际 经 验 同 时 表 明, 这 一 战 略 转 型 至 少 需 要 15 年 的 时 间, 并 需 要 综 合 考 虑 公 共 支 持 中 央 地 方 的 政 治 领 导 企 业 行 业 参 与 等 多 种 因 素 随 着 环 境 技 术 和 管 理 水 平 的 提 高, 这 一 进 程 的 某 些 方 面 将 很 快 完 成, 但 更 为 成 功 的 战 略 转 型 应 超 越 末 端 污 染 控 制, 制 定 新 的 社 会 经 济 发 展 方 略, 关 注 那 些 提 高 国 际 竞 争 力 的 新 产 品 和 新 服 务, 以 及 在 国 际 社 会 上 更 为 负 责 的 环 境 行 动 综 合 这 些 考 虑, 中 国 需 要 在 未 来 15 到 20 年 间 构 建 出 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 重 要 机 遇 期 在 此 框 架 下, 需 要 建 立 一 条 战 略 转 型 的 实 践 之 路, 既 能 反 映 科 学 发 展 观 三 个 历 史 性 转 变 等 重 要 思 想, 又 能 结 合 其 他 重 要 的 政 策 方 针 这 条 道 路 将 领 导 政 治 经 济 社 会 环 境 等 全 方 位 的 系 统 行 动 政 治 方 面, 需 要 在 政 府 各 层 面, 以 及 机 构 企 业 公 众 之 间 建 立 环 境 良 治 经 济 方 面, 可 持 续 消 费 和 生 产 是 中 国 解 决 可 持 续 发 展 与 资 源 短 缺 环 境 污 染 之 间 矛 盾 的 正 确 选 择 社 会 层 面, 建 立 固 定 的 机 制 来 鼓 励 公 众 和 NGO 参 与 环 境 事 务, 提 升 个 人 意 识 和 生 活 方 式 的 环 境 友 好 文 化 在 环 境 管 理 领 域, 应 着 重 解 决 法 律 授 权 不 足 体 制 地 位 不 高 能 力 不 够 有 法 不 依 执 法 不 严 问 题 中 国 应 走 出 一 条 具 有 中 国 特 色 的 战 略 转 型 之 路, 应 更 为 有 效 的 加 速 这 一 转 型, 事 半 功 倍 为 此, 建 议 : (1). 加 快 改 进 中 国 现 有 的 环 境 保 护 体 系, 充 分 利 用 最 新 的 环 境 技 术 管 理 理 念 和 法 律 框 架 为 加 快 战 略 转 型, 中 国 政 府 应 大 力 解 决 现 有 环 保 体 系 中 的 三 大 紧 迫 问 题 : 一 是 环 境 法 律 和 政 策 执 行 不 力, 二 是 环 境 部 门 履 行 职 责 的 能 力 严 重 不 足, 三 是 国 家 发 展 的 决 策 制 定 过 程 中 环 境 的 声 音 微 弱, 虽 然 两 者 是 相 互 促 进 的 建 议 : 1. 强 化 环 境 保 护 法 律 标 准 和 制 度 ; 修 订 包 括 环 境 保 护 法 水 污 染 防 治 法 大 气 污 染 防 治 法 等 法 律 ; 设 定 更 为 严 格 的 环 境 标 准, 对 违 法 行 为 的 处 罚 措 施 更 加 严 厉, 以 期 彻 底 改 变 守 法 成 本 高 违 法 成 本 低 的 不 利 局 面 2. 整 合 机 构 职 能, 建 立 生 态 环 境 保 护 的 大 部 门 体 制, 解 决 部 门 间 的 环 境 保 护 协 调 问 题, 增 强 环 境 保 护 部 门 参 与 经 济 社 会 宏 观 调 控 和 综 合 决 策 能 力 以 及 监 督 执 法 能 22

23 力 ; 3. 在 人 力 资 金 和 技 术 装 备 方 面 为 环 境 保 护 部 门 配 置 更 多 的 资 源, 使 其 成 为 推 动 环 境 与 发 展 战 略 转 型 的 中 坚 力 量 (2). 充 分 利 用 以 市 场 机 制 为 基 础 的 经 济 政 策 推 动 环 境 与 发 展 战 略 转 型, 包 括 环 境 税 资 源 能 源 税 绿 色 信 贷 环 境 保 险 生 态 补 偿 排 污 交 易 等, 将 其 纳 入 国 家 基 本 经 济 制 度 和 财 税 金 融 等 宏 观 调 控 体 系 中 OECD 多 年 来 的 国 家 经 验 表 明 : 以 市 场 为 基 础 的 政 策, 如 自 然 资 源 价 格 改 革 环 境 税 费 排 放 贸 易 系 统 和 绿 色 金 融 等, 对 环 境 和 经 济 而 言 都 是 两 厢 受 益 的 举 措 而 中 国 关 于 是 否 应 用 这 类 政 策 已 经 讨 论 了 二 十 多 年 为 实 现 又 好 又 快 发 展 和 节 能 减 排 目 标, 中 国 应 该 立 即 开 始 大 规 模 引 进 环 境 经 济 手 段, 内 部 化 经 济 活 动 中 的 环 境 成 本 这 已 在 2006 年 中 国 政 府 为 协 调 环 境 和 经 济 的 关 系 而 提 出 的 三 个 转 变 中 得 到 了 集 中 体 现 接 下 来 的 行 动 需 要 中 国 经 济 财 政 和 环 境 部 门 的 共 同 努 力 (3). 推 进 公 众 意 识 和 公 众 参 与, 发 挥 全 社 会 在 战 略 转 型 中 的 作 用, 创 新 居 民 的 消 费 模 式 和 工 作 场 所 的 健 康 环 境, 监 测 当 地 发 展, 直 接 参 与 改 进 环 境 等 这 一 考 虑 基 于 三 点 理 由 : 一 是 中 国 的 战 略 转 型 仍 处 于 初 始 阶 段, 地 方 政 府 企 业 和 公 众 等 对 战 略 转 型 的 到 来 和 意 义 知 之 甚 少 ; 二 是 与 政 府 和 企 业 在 环 保 上 的 努 力 相 比, 公 众 所 起 的 作 用 还 是 比 较 微 弱 的, 而 国 际 经 验 表 明, 公 众 在 不 仅 在 发 动 而 且 在 加 速 战 略 转 型 中 作 用 关 键 ; 三 是 从 知 行 考 虑, 环 境 和 发 展 战 略 转 型 的 范 围, 要 比 中 国 目 前 的 环 境 教 育 和 交 流 宽 泛 许 多 因 此, 中 国 应 该 通 过 专 门 的 培 训 教 育 方 式, 提 高 来 自 中 央 政 府 各 部 委 各 级 地 方 政 府 和 企 业 界 的 决 策 者 和 管 理 者 对 环 境 与 经 济 社 会 协 调 发 展 重 要 性 和 紧 迫 性 的 认 识 水 平 和 技 能 ; 通 过 广 泛 的 宣 传 教 育 方 式, 提 高 公 众 的 相 关 意 识, 充 分 发 挥 环 境 非 政 府 组 织 的 作 用, 在 全 社 会 各 个 层 面 形 成 推 动 环 境 与 发 展 关 系 转 型 的 合 力 (4). 通 过 依 靠 国 内 技 术 和 方 法 的 发 展, 加 速 核 心 部 门 的 生 态 创 新, 并 对 加 速 的 采 纳 过 程 予 以 特 别 关 注 中 国 已 经 为 科 技 创 新 设 定 了 雄 心 勃 勃 的 详 尽 战 略 和 规 划 为 加 速 战 略 转 型, 科 技 创 新 需 要 更 多 的 考 虑 : 1. 创 新 应 该 是 环 境 友 好 型 的, 即 生 态 创 新 ; 2. 创 新 应 覆 盖 全 部 的 核 心 部 门, 包 括 环 境 产 业 能 源 部 门 建 筑 业 交 通 业 以 及 其 他 高 能 耗 高 污 染 的 行 业 ; 3. 充 分 利 用 国 内 科 技 和 方 法, 合 理 引 进 国 外 的 先 进 技 术 ; 4. 为 先 进 技 术 的 推 广 提 供 更 多 的 财 政 支 持 23

24 (5). 配 合 中 国 环 境 战 略 转 型 转 变 贸 易 增 长 方 式, 调 整 贸 易 和 资 源 环 境 的 关 系 中 国 对 外 贸 易 的 快 速 发 展 与 中 国 在 国 际 分 工 中 的 地 位 是 密 切 相 关 的 目 前, 中 国 已 经 成 为 全 球 能 源 原 材 料, 以 及 部 分 投 资 品 和 高 技 术 产 品 的 重 要 进 口 国, 全 球 轻 纺 产 品 和 机 电 产 品, 以 及 重 工 业 原 材 料 和 设 备 的 净 出 口 国 内 涵 能 源 研 究 揭 示 了 近 年 来 中 国 能 源 和 排 放 的 快 速 增 长, 不 仅 是 国 内 投 资 和 消 费 需 求 膨 胀 的 结 果, 外 部 需 求 所 导 致 的 外 贸 出 口 的 快 速 增 加 也 是 一 个 很 重 要 的 驱 动 力 初 步 研 究 表 明, 中 国 的 贸 易 顺 差 在 不 断 积 累 的 同 时, 资 源 环 境 的 逆 差 也 在 不 断 扩 大 为 扭 转 这 种 局 面, 既 需 要 调 整 中 国 的 对 外 贸 易 进 出 口 结 构, 也 需 要 转 变 长 期 以 来 一 直 实 行 的 粗 放 型 贸 易 增 长 方 式 为 此, 建 议 如 下 : 1. 利 用 贸 易 顺 差, 进 口 高 内 涵 能 源 的 产 品 和 技 术, 缩 小 产 品 贸 易 不 平 衡 和 由 内 涵 能 源 净 出 口 增 长 所 导 致 的 不 平 衡 问 题 由 于 巨 大 的 国 内 需 求, 中 国 大 量 进 口 国 外 油 气 资 源 已 经 不 可 避 免 在 直 接 进 口 石 油 天 然 气 等 能 源 产 品 的 同 时, 还 应 该 适 当 扩 大 高 耗 能 产 品 的 进 口 坚 决 抑 制 高 耗 能 产 品 的 出 口, 以 促 进 更 多 的 内 涵 能 源 进 口, 积 极 缩 小 由 内 涵 能 源 净 出 口 所 导 致 的 不 平 衡 问 题 2. 加 快 对 外 贸 易 增 长 方 式 的 转 变, 使 贸 易 增 长 由 主 要 依 靠 价 格 竞 争 数 量 扩 张 及 片 面 追 求 速 度 转 向 提 高 质 量 效 益 和 优 化 结 构 的 方 向 上 来, 在 减 少 中 国 贸 易 价 值 量 顺 差 的 同 时, 也 减 少 资 源 环 境 逆 差 可 通 过 调 整 税 收 政 策, 对 高 耗 能 高 污 染 企 业 加 征 环 境 污 染 税, 扭 转 目 前 资 源 性 产 品 价 格 较 低 和 企 业 承 担 的 环 境 破 坏 成 本 较 低 的 状 况 3. 积 极 调 整 加 工 贸 易 结 构, 大 力 发 展 服 务 贸 易, 不 断 优 化 国 内 产 业 结 构 优 化 加 工 贸 易 的 区 域 结 构 布 局, 在 促 进 东 部 地 区 加 工 贸 易 升 级 的 同 时, 积 极 利 用 中 西 部 地 区 丰 富 的 人 力 资 源, 引 入 环 境 友 好 型 的 加 工 贸 易 扩 大 服 务 贸 易 的 出 口, 增 强 中 国 服 务 贸 易 产 品 的 国 际 竞 争 力 与 此 同 时, 大 力 引 进 国 外 先 进 技 术 和 装 备, 促 进 中 国 的 节 能 减 排 工 作, 改 善 国 内 环 境 质 量 4. 加 强 废 弃 物 贸 易 的 环 境 监 管, 做 好 全 国 废 物 贸 易 环 境 管 理 的 区 域 规 划, 维 护 中 国 可 持 续 的 发 展 环 境 对 于 可 用 作 原 材 料 的 进 口 废 弃 物 进 行 生 命 周 期 分 析, 实 行 严 格 的 环 境 准 入 标 准, 对 进 口 原 材 料 如 棉 花 木 材 矿 石 等 的 原 产 地 进 行 环 境 影 响 的 综 合 评 估, 防 止 对 原 产 地 环 境 的 不 利 影 响 5. 适 应 经 济 全 球 化 和 中 国 加 入 世 贸 组 织 的 新 形 势, 逐 步 建 立 和 完 善 以 绿 色 产 品 技 术 服 务 为 主 导 的 投 资 贸 易 政 策 体 系 加 强 国 际 履 约 和 国 内 的 政 策 法 律 监 管, 遏 制 有 毒 废 弃 物 等 非 法 交 易 限 制 进 口 废 物 的 加 工 企 业 再 出 口 相 应 的 原 材 料, 以 切 实 保 证 是 满 足 国 内 需 要, 而 不 是 只 赚 取 外 汇, 留 下 污 染 (6). 加 强 对 跨 国 企 业 及 中 国 海 外 投 资 企 业 的 管 理, 提 高 企 业 的 环 境 责 任 意 识 本 质 上 看,ODI 和 FDI 都 是 一 国 从 他 国 和 地 区 获 取 资 金 技 术 和 资 源, 拓 宽 市 场 的 有 效 途 径 从 全 球 化 的 发 展 过 程 和 规 律 来 看, 产 业 的 梯 度 转 移 具 有 一 些 共 同 特 24

25 征, 发 达 国 家 对 于 发 展 中 国 家 的 投 资 活 动 能 够 为 中 国 对 外 投 资 提 供 有 意 义 的 借 鉴 在 经 济 全 球 化 的 条 件 下, 作 为 后 发 展 中 国 家, 中 国 在 工 业 化 过 程 中 可 以 利 用 FDI, 引 进 先 行 工 业 化 国 家 先 进 的 生 产 技 术 经 营 理 念 环 保 意 识 和 社 会 责 任 感, 与 独 立 自 主 的 创 新 相 结 合, 突 破 资 源 和 技 术 约 束 与 此 同 时, 为 了 突 破 自 身 的 资 源 约 束 和 环 境 容 量 限 制 对 中 国 工 业 化 的 制 约, 借 助 ODI 利 用 全 球 资 源 不 失 为 一 个 有 效 的 途 径 为 了 最 大 限 度 的 发 挥 ODI 和 FDI 的 优 势, 避 免 因 此 出 现 的 国 内 和 国 外 的 环 境 污 染 和 可 持 续 发 展 问 题, 应 该 从 以 下 几 个 方 面 加 强 政 策 监 督 和 管 理 : 1. 通 过 制 度 化 约 束 加 强 国 内 企 业 和 外 资 企 业 的 社 会 责 任, 提 高 投 资 的 环 境 和 技 术 标 准, 树 立 绿 色 投 资 理 念 一 方 面, 对 引 进 外 资 项 目 进 行 环 境 影 响 评 价, 鼓 励 环 境 友 好 企 业 和 产 业 进 入 中 国 ; 另 一 方 面, 推 动 政 府 部 门 与 对 外 投 资 企 业 的 积 极 合 作, 通 过 制 定 绿 色 投 资 指 南, 在 对 外 投 资 项 目 中 设 立 环 境 条 款 等 方 式 督 促 企 业 履 行 社 会 责 任, 尤 其 是 在 自 然 资 源 开 发 投 资 领 域 实 现 绿 色 投 资 和 清 洁 生 产, 减 小 对 东 道 国 的 环 境 和 社 会 影 响 2. 制 定 外 商 投 资 产 业 的 政 策 目 录, 实 行 FDI 分 类 指 导 政 策, 依 据 投 资 企 业 的 技 术 水 准 污 染 性 大 小 及 投 资 地 区 ( 东 中 西 ) 的 环 境 容 量, 分 别 实 行 禁 止 性 限 定 性 或 允 许 性 的 市 场 准 入 政 策 通 过 政 策 整 合 加 强 经 济 发 展 与 环 境 之 间 的 内 在 联 系, 在 国 家 可 持 续 战 略 的 整 体 框 架 下 推 动 FDI 和 ODI 的 有 序 发 展 3. 鼓 励 国 内 企 业 通 过 对 外 投 资 合 资 等 国 际 合 作 方 式 获 取 国 际 先 进 的 管 理 经 验 和 环 境 友 好 技 术, 增 强 中 国 企 业 在 国 际 市 场 上 的 长 期 竞 争 力 鼓 励 国 际 机 构 非 政 府 组 织 和 私 人 企 业 在 中 国 从 事 环 境 保 护 领 域 的 投 资 活 动 加 强 对 FDI 的 管 理 和 监 督, 避 免 由 此 导 致 的 生 态 资 源 流 失 和 环 境 恶 化 (7). 加 强 中 国 在 双 边 和 多 边 环 境 合 作 中 的 参 与, 促 进 中 国 环 境 战 略 成 功 转 型 中 国 的 资 源 开 发 利 用 对 世 界 环 境 不 可 避 免 地 将 产 生 一 定 的 影 响 作 为 世 界 上 最 大 的 发 展 中 国 家, 解 决 好 中 国 的 环 境 和 发 展 问 题, 既 是 中 国 经 济 社 会 发 展 的 需 要, 也 是 对 全 球 环 境 的 重 大 贡 献 对 于 中 国 政 府 而 言, 需 要 从 以 下 几 个 方 面 加 强 国 际 对 话 与 合 作, 树 立 负 责 任 的 大 国 形 象, 同 时 在 构 建 全 球 环 境 制 度 的 过 程 中 积 极 维 护 自 身 的 利 益 1. 深 入 推 进 各 国 际 环 境 公 约 的 履 行, 积 极 参 与 各 项 履 约 活 动, 学 习 国 际 上 先 进 的 履 约 经 验, 建 立 完 善 相 关 的 履 约 机 制 管 理 体 系 和 政 策 法 规 框 架, 利 用 公 约 机 制 保 护 中 国 的 资 源 和 环 境 利 益 2. 积 极 参 与 全 球 环 境 制 度 构 建, 坚 持 共 同 但 有 区 别 责 任 的 原 则, 维 护 包 括 中 国 在 内 的 广 大 发 展 中 国 家 的 发 展 权 益, 树 立 积 极 负 责 任 的 国 际 形 象, 承 担 力 所 能 及 的 国 际 义 务 ; 探 索 技 术 合 作 等 新 的 南 北 合 作 方 式, 切 实 有 效 的 开 展 南 南 合 作 3. 增 强 决 策 者 和 社 会 公 众 的 环 境 意 识, 提 高 国 内 相 关 政 法 规 策 的 环 境 标 准, 规 范 中 国 对 外 投 资 企 业 的 市 场 行 为, 从 生 产 与 消 费 两 个 侧 面 全 方 位 强 化 环 境 治 理 25