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1 OECD 预 算 体 系 的 法 律 框 架 前 言 一 各 国 预 算 制 度 的 法 律 框 架 存 在 很 大 差 异 经 济 合 作 与 发 展 组 织 (OECD) 各 成 员 国 的 国 家 预 算 制 度 有 着 完 全 不 同 的 法 律 基 础 在 某 些 国 家, 支 持 年 度 预 算 程 序 的 法 律 往 往 只 是 简 单 地 介 绍 立 法 机 构 所 关 心 的 主 要 预 算 问 题, 并 规 定 了 一 些 众 所 周 知 的 预 算 原 则, 而 预 算 程 序 中 的 具 体 问 题 则 交 由 较 低 级 别 的 规 章 条 例 来 规 定 另 一 些 国 家 则 在 法 律 中 就 对 整 个 预 算 程 序 中 所 有 阶 段 进 行 明 确 而 详 细 的 规 定 许 多 国 家 的 宪 法 都 明 确 规 定 了 立 法 机 构 和 行 政 机 构 各 自 的 职 责 作 用, 包 括 预 算 程 序 的 一 些 要 点 问 题 一 些 国 家 的 宪 法 设 立 单 独 一 章 来 阐 述 公 共 财 政 方 面 的 法 律 条 文, 但 另 一 些 国 家 则 根 本 没 有 颁 布 任 何 书 面 宪 法 一 些 国 家 十 分 重 视 预 算 制 度 的 相 关 法 律 建 设 在 这 种 情 况 下, 宪 法 往 往 要 求 建 立 一 套 系 统 而 又 完 整 的 法 规 体 系, 从 而 指 导 整 个 预 算 程 序 尽 管 这 些 系 统 法 律 提 供 了 完 整 清 晰 的 预 算 框 架, 但 预 算 的 覆 盖 范 围 仍 然 由 国 家 来 决 定 一 些 重 要 的 中 央 政 能, 尤 其 是 社 会 保 障 的 职 能, 有 可 能 不 在 预 算 覆 盖 范 围 内 预 算 制 度 方 面 的 法 律 在 使 用 与 覆 盖 范 围 上 仅 限 于 少 数 中 央 政 府 的 预 算 单 位, 这 种 情 况 下, 也 会 颁 布 一 些 设 立 预 算 外 资 金 或 管 理 这 些 资 金 的 相 应 预 算 程 序 方 面 的 法 律, 作 为 预 算 制 度 法 律 的 补 充 在 联 邦 制 国 家, 地 方 政 府 通 常 有 权 独 立 颁 布 与 联 邦 一 级 不 同 的 宪 法 和 法 律 1 在 这 方 面 德 国 是 个 特 例 : 德 国 的 联 邦 法 律 要 求 全 国 各 地 实 行 一 致 的 预 算 及 会 计 制 度 各 州 (Lander) 颁 布 实 施 的 法 律 中 都 应 体 现 联 邦 法 中 规 定 的 预 算 原 则 这 种 全 国 协 调 一 致 的 预 算 法 律 安 排, 便 于 全 国 各 地 政 府 机 构 的 预 算 报 告 在 大 多 数 国 家, 预 算 制 度 往 往 只 在 几 份 主 要 的 法 律 文 件 中 有 时 仅 仅 是 一 两 部 法 律 中 涉 及, 有 时 会 颁 布 一 份 相 关 的 议 会 法 令 作 为 补 充 在 这 方 面 美 国 又 是 个 特 例, 美 国 颁 布 实 施 了 许 多 与 预 算 制 度 有 关 的 法 律, 大 部 分 都 涉 及 大 量 具 体 细 节 另 一 面 的 极 端 情 况 是 丹 麦 和 挪 威, 这 两 个 国 家 的 议 会 从 未 正 式 颁 布 实 施 过 任 何 法 律 文 件 来 指 导 年 度 预 算 程 序, 而 是 由 行 政 机 构 或 议 会 通 过 并 实 行 了 一 些 相 关 的 预 算 条 例 二 公 共 财 政 和 法 律 的 相 关 理 论 不 能 解 释 各 国 预 算 制 度 法 律 的 这 种 巨 大 差 异 迄 今 为 止, 学 术 界 还 没 有 对 各 国 预 算 制 度 法 律 进 行 了 专 门 的 比 较 公 共 财 政 领 域 的 学 术 文 献 也 仅 仅 是 涉 及 了 少 量 相 关 见 解 公 共 选 择 理 论 学 派 认 为 有 必 要 制 定 相 应 规 则 来 约 束 各 个 组 织 ( 如 政 府 的 立 法 与 行 政 单 位 ) 的 逐 利 行 为 根 据 这 一 理 论 所 形 成 的 主 要 原 则 就 是 预 算 平 衡 原 则 某 位 诺 奖 获 得 者 就 曾 建 议 各 国 在 宪 法 中 确 立 预 算 平 衡 原 则 当 然, 对 此 观 点 也 存 在 颇 多 争 议, 因 为 预 算 平 衡 的 规 定 过 于 僵 化, 而 且 实 施 起 来 也 会 遇 到 很 多 困 难 很 多 研 究 对 财 政 规 则 和 预 算 结 果 之 间 的 关 系 尤 其 是 预 算 平 衡 和 国 债 的 情 况 进 行 了 探 讨 这 些 文 献 并 没 有 尝 试 将 作 为 绩 效 指 标 的 这 20 左 右 条 规 则 进 行 排 序 或 加 权, 也 没 有 对 哪 些 规 则 应 写 入 法 律 作 判 断 其 中 一 些 被 写 入 法 律, 尤 其 是 在 1 本 书 对 地 方 政 府 相 关 法 律 问 题 不 予 讨 论 -1-

2 一 些 有 将 规 则 写 入 法 律 的 传 统 的 国 家 但 是, 行 政 机 构 的 预 算 决 策 规 则 通 常 都 不 载 入 法 律, 而 是 在 行 政 机 构 颁 布 实 行 的 内 部 规 章 ( 指 令 政 令 或 其 他 ) 中 写 明, 甚 至 干 脆 不 以 书 面 形 式 反 映 在 那 些 人 们 普 遍 接 受 约 定 俗 成 不 拘 形 式 的 国 家 中, 这 种 做 法 比 较 普 遍 对 各 国 法 律 进 行 比 较 研 究 的 文 献 常 常 将 各 种 法 律 划 分 为 不 同 大 类 将 各 国 区 分 为 大 陆 法 系 国 家 和 英 美 法 系 国 家 的 分 类 对 规 范 私 人 部 门 的 法 律 更 有 帮 助 但 对 于 预 算 制 度 法 律, 这 种 区 分 并 没 有 太 大 意 义, 因 为 国 家 预 算 制 度 不 是 由 法 官 们 来 制 定 在 制 定 国 家 预 算 制 度 法 律 方 面, 英 美 法 系 的 国 家 并 不 是 什 么 先 例 一 种 更 合 适 的 分 类 方 法 是 根 据 各 国 是 否 拥 有 全 面 的 书 面 宪 法 来 进 行 分 类 近 年 来, 在 宪 法 并 不 完 全 以 书 面 形 式 明 确 的 议 会 制 国 家, 立 法 机 构 纷 纷 颁 布 预 算 制 度 方 面 的 新 法 律, 主 要 是 明 确 问 责 制 与 透 明 度 等 预 算 原 则 因 此 从 现 在 来 看, 议 会 制 国 家 与 通 常 拥 有 书 面 宪 法 的 欧 洲 大 陆 国 家 之 间, 在 有 关 预 算 的 法 律 数 量 方 面 的 差 别, 已 经 没 有 25 年 前 那 么 明 显 了 然 而, 这 些 国 家 在 预 算 法 律 的 覆 盖 面 方 面, 仍 然 存 在 很 大 差 异 三 政 治 变 量 和 法 律 文 化 的 不 同 有 助 于 解 释 国 家 间 预 算 制 度 法 律 的 差 异 政 治 变 量 对 于 解 释 不 同 国 家 间 的 预 算 制 度 差 异 有 着 重 要 作 用 本 书 将 着 重 强 调 过 去 和 当 前 的 政 府 形 式 对 预 算 制 度 的 影 响 行 政 和 立 法 权 力 分 离 的 程 度 有 助 于 解 释 各 国 利 用 法 律 巩 固 预 算 制 度 的 程 度 不 同 的 原 因 立 法 和 行 政 权 力 完 全 分 离 的 总 统 制 国 家, 大 多 是 利 用 法 律 力 量 来 制 衡 总 统 在 预 算 事 务 方 面 的 权 力 基 本 上 是 两 党 执 政 的 议 会 君 主 制 国 家 则 是 另 一 种 极 端 情 况 : 王 位 继 承 权 使 得 行 政 机 构 的 行 政 权 力 尤 其 强 大, 因 此 其 国 家 议 会 的 正 式 预 算 权 力 就 显 得 薄 弱 国 家 行 政 机 构 控 制 着 立 法 机 构, 所 以 对 成 文 法 的 需 求 并 没 有 多 大 这 些 国 家 的 成 文 法 反 而 会 强 化 行 政 机 构 的 预 算 权 力 在 议 会 制 共 和 国 和 半 总 统 制 国 家, 正 式 预 算 权 力 的 制 衡 情 况 介 于 这 两 种 极 端 情 况 之 间 其 他 政 治 变 量 对 有 助 于 解 释 为 何 不 同 国 家 存 在 不 同 的 预 算 制 度 方 面 的 法 律 采 用 比 例 代 表 制 选 举 制 度 的 国 家 往 往 存 在 多 党 执 政 和 联 合 政 府, 如 果 习 惯 上 ( 或 法 律 要 求 ) 执 政 党 应 向 议 会 提 交 其 经 济 与 预 算 规 划, 则 立 法 机 构 通 过 法 律 形 式 制 定 永 久 性 预 算 原 则 就 显 得 没 有 太 大 必 要 了 在 这 些 国 家, 预 算 目 标 通 常 在 联 合 协 定 中 明 确 写 明, 尽 管 联 合 协 定 并 不 具 法 律 约 束 性, 但 也 能 限 制 政 府 的 操 纵 余 地 这 些 协 定 事 实 上 可 以 同 其 他 国 家 写 入 法 律 的 量 化 性 财 政 目 标 相 媲 美, 也 可 以 满 足 或 部 分 满 足 类 似 其 他 国 家 通 过 法 律 建 立 起 来 的 问 责 制 方 面 的 要 求 尽 管 如 此, 这 些 协 定 不 同 于 法 律, 只 在 议 会 周 期 内 才 有 效 力 法 律 文 化 的 不 同 也 可 以 帮 助 我 们 理 解 为 什 么 个 别 国 家 没 有 颁 布 预 算 制 度 方 面 的 法 律 尽 管 全 球 各 国 的 立 法 程 序 基 本 都 要 求 经 历 三 大 步 骤 : 提 议 ( 通 常 由 行 政 机 构 作 出 ) 决 议 ( 通 常 由 立 法 部 门 完 成 ) 和 结 束 性 活 动 ( 包 括 法 律 复 查 ), 但 是 不 同 国 家 对 每 个 过 程 的 重 视 程 度 和 具 体 操 作 程 序 要 求 各 不 相 同 在 欧 洲 大 陆 国 家 美 国 和 亚 洲 的 OECD 国 家, 发 达 的 法 律 体 系 保 证 了 预 算 法 律 与 书 面 宪 法 的 一 致, 而 在 议 会 制 国 家 和 北 欧 国 家, 法 律 程 序 性 要 求 相 对 淡 化, 使 用 法 律 文 书 而 不 是 正 式 成 文 法 的 做 法 更 为 普 遍 议 会 制 国 家 不 受 广 泛 的 书 面 宪 法 约 束 北 欧 国 家 不 设 抵 制 不 合 宪 制 行 为 的 宪 法 法 庭 在 这 两 种 类 型 的 国 家, 人 们 对 书 面 或 非 书 面 的 预 算 规 则 一 视 同 仁 同 时, 与 那 些 在 宪 法 中 明 确 规 定 对 年 度 预 算 的 要 求 或 要 求 预 算 制 度 受 法 律 制 约 的 国 家 相 比, 议 会 制 国 家 与 北 欧 国 家 分 配 给 行 政 机 构 的 -2-

3 预 算 权 力 也 要 大 总 之, 有 些 国 家 对 待 法 律 的 态 度 并 不 是 很 严 肃, 有 些 国 家 则 拥 有 遵 循 预 算 法 治 的 长 期 文 化 四 预 算 制 度 的 标 准 已 经 发 布, 许 多 国 家 应 执 行 该 预 算 制 度 法 律 虽 然 公 共 财 政 领 域 与 法 律 界 的 专 家 和 理 论 工 作 者 对 量 化 性 财 政 规 则 已 有 深 入 研 究, 但 却 往 往 不 敢 涉 猎 如 何 为 预 算 制 度 设 立 法 律 规 范 相 比 之 下, 一 些 国 际 组 织 就 预 算 透 明 度 应 具 备 的 特 征 提 出 了 综 合 性 指 导 建 议, 但 也 未 规 定 哪 些 特 征 应 载 入 国 家 宪 法 外 部 审 计 问 题 是 一 个 例 外, 国 际 最 高 审 计 机 构 组 织 (INTOSAI) 就 设 立 外 部 审 计 的 宪 法 标 准 给 出 了 建 议 一 旦 决 策 者 想 要 为 国 家 预 算 制 度 建 立 一 个 好 的 法 律 基 础, 传 统 的 或 新 建 立 起 的 预 算 原 则, 以 及 立 法 和 行 政 机 构 在 预 算 程 序 中 的 职 责 划 分, 都 可 以 为 他 们 提 供 指 导 下 列 原 则 对 于 预 算 的 编 制 通 过 执 行 报 告 和 审 计 过 程 至 关 重 要 : 权 威 性 广 泛 性 和 责 任 性 通 过 借 鉴 十 条 预 算 原 则, 本 书 将 在 以 下 几 个 方 面 提 出 建 议 预 算 制 度 的 哪 些 方 面 应 当 写 入 宪 法, 哪 些 应 写 入 主 要 法 律, 哪 些 写 入 二 级 法 律 条 文 本 书 还 将 就 如 何 调 整 协 调 预 算 职 能 与 法 律 条 文 提 出 建 议 在 此 基 础 上, 行 政 机 构 需 建 立 起 预 算 编 制 与 预 算 执 行 的 内 部 规 定, 因 为 预 算 编 制 与 执 行 是 立 法 机 构 可 以 分 给 行 政 机 构 来 管 理 的 预 算 职 能 这 一 原 则 要 求 相 关 成 文 法 律 为 行 政 机 构 向 立 法 机 构 提 交 预 算 后 者 通 过 预 算 以 及 事 后 的 汇 报 机 制 确 立 正 式 的 规 则, 必 要 时 由 立 法 机 构 的 内 部 规 定 ( 议 会 规 章 ) 作 补 充 为 确 立 外 部 审 计 机 构 的 独 立 性 具 体 职 责 和 权 力, 有 必 要 单 独 出 台 了 一 部 外 部 审 计 法 规 外 部 审 计 机 构 服 务 于 立 法 机 构 本 书 并 不 能 给 出 关 于 预 算 制 度 法 律 或 外 部 审 计 法 律 的 标 准 模 式, 这 样 做 也 是 不 当 的 预 算 制 度 方 面 的 法 律 应 与 每 个 国 家 的 宪 政 政 治 制 度 法 律 以 及 文 化 环 境 相 适 应, 世 界 上 并 不 存 在 某 种 放 之 四 海 皆 准 的 标 准 模 式 OECD 成 员 国 并 没 有 在 参 照 国 际 标 准 后 颁 布 或 修 改 相 关 预 算 法 律 一 些 欧 洲 大 陆 国 家 是 在 设 立 预 算 原 则 之 后 才 转 向 相 关 法 律 的 建 设 传 统 上 一 般 强 调 将 普 遍 性 统 一 性 特 异 性 以 及 年 度 性 等 预 算 原 则 写 入 法 律 这 些 原 则 主 要 针 对 预 算 程 序 中 的 早 期 阶 段, 如 预 算 编 制 提 交 以 及 被 立 法 机 构 通 过 而 对 于 主 要 针 对 预 算 程 序 中 较 晚 阶 段 的 预 算 原 则 ( 如 责 任 性 透 明 度 稳 定 性 以 及 绩 效 要 求 等 ) 则 不 是 很 强 调 在 这 方 面 的 特 例 是, 议 会 制 国 家 的 预 算 法 强 调 责 任 和 预 算 执 行 方 面 的 预 算 原 则 其 法 律 基 础 可 以 追 溯 到 英 国 1866 年 颁 布 实 施 的 财 政 与 审 计 部 门 法 这 部 古 老 的 法 律 中 有 很 多 条 文 一 直 生 效, 直 到 2000 年 英 国 颁 布 一 部 新 的 新 政 府 会 计 法 这 个 案 例 说 明 了 预 算 法 的 发 展 是 多 么 的 缓 慢 五 预 算 改 革 是 预 算 法 改 变 的 一 个 主 要 原 因 预 算 改 革 促 使 OECD 成 员 国 调 整 了 现 有 预 算 法 律, 有 的 干 脆 颁 布 了 新 的 法 律, 但 各 国 法 律 修 改 的 程 度 与 内 容 并 不 相 同 一 些 国 家 因 遭 受 预 算 危 机 而 颁 布 实 施 了 新 的 预 算 法 律, 使 情 况 发 生 了 很 大 变 化 在 欧 洲 大 陆 国 家, 立 法 机 构 要 首 先 讨 论 预 算 原 则 的 调 整, 这 是 很 重 要 的 环 节 第 二 个 阶 段 才 是 修 改 预 算 制 度 法 规 或 干 脆 实 行 一 部 新 的 法 律 具 体 落 实 实 施 大 概 要 几 年 后 才 开 始 而 议 会 制 国 家 所 采 取 的 步 骤 截 然 相 反 : 首 先 开 始 预 算 改 革 ( 有 时 先 进 行 试 点 改 革 ) 如 果 新 的 预 算 安 排 或 程 序 推 行 顺 利, 才 会 对 相 关 法 律 进 行 调 整 修 改 -3-

4 近 些 年, 财 政 透 明 性 责 任 性 宏 观 稳 定 性 等 预 算 原 则 在 法 律 中 得 到 越 来 越 多 地 体 现 1994 年 新 西 兰 颁 布 实 施 财 政 责 任 法, 在 议 会 制 国 家 与 其 他 国 家 中 引 起 很 大 反 响 例 如, 法 国 在 其 2001 年 颁 布 实 施 的 新 预 算 法 中, 加 入 了 一 条 新 的 预 算 原 则 诚 信 原 则 实 行 预 算 法 有 时 是 为 了 更 好 地 控 制 财 政 状 况, 尤 其 是 为 了 减 小 财 政 赤 字 对 财 政 可 持 续 性 的 威 胁 在 这 一 点 上, 国 际 经 验 表 明 将 量 化 性 财 政 指 标 写 入 法 律 的 做 法 并 不 明 智 : 加 拿 大 日 本 美 国 等 国 的 此 类 法 律 都 已 逐 渐 失 去 效 力 日 本 的 这 项 法 律 实 施 不 到 十 二 个 月 即 宣 告 废 止 欧 盟 国 家 的 经 验 也 说 明, 这 个 超 越 国 家 的 大 联 盟 所 制 定 的 关 于 预 算 赤 字 与 债 务 的 准 法 律 也 都 推 行 不 下 去 近 些 年, 许 多 OECD 成 员 国 都 修 改 了 外 部 审 计 法 修 改 的 目 的 在 于 提 高 最 高 审 计 机 构 (SAI) 的 独 立 性, 扩 大 审 计 对 象 的 覆 盖 范 围, 并 强 化 最 高 审 计 机 构 的 调 查 权 力 并 非 所 有 的 预 算 改 革 都 是 依 照 法 律 展 开 的, 也 并 非 所 有 的 预 算 程 序 都 要 有 一 个 法 律 基 础 例 如, 尽 管 法 律 上 并 没 有 明 确 要 求, 一 些 国 家 的 政 府 也 会 向 立 法 机 构 提 交 一 项 中 期 财 政 收 支 框 架 再 比 如 权 责 发 生 制 政 府 会 计 体 系 的 引 入 : 一 些 国 家 的 法 律 并 没 有 明 确 ( 政 府 ) 要 提 供 哪 些 财 务 报 表, 但 他 们 还 是 要 提 供 资 产 负 债 表 营 业 报 表 和 现 金 流 情 况 这 些 信 息 都 要 提 交 给 立 法 机 构 法 律 也 许 仅 是 简 单 要 求 政 府 会 计 制 度 符 合 一 般 会 计 原 则, 而 不 会 明 确 有 哪 些 具 体 要 求 具 体 规 定 都 在 相 应 规 章 中 给 出 如 果 预 算 制 度 要 产 生 根 本 性 变 化 如 从 以 投 入 为 基 础 的 预 算 制 度 转 变 为 以 结 果 为 导 向 的 预 算 制 度 通 常 需 要 颁 布 新 法 律 来 明 确 新 的 资 金 拨 付 结 构 尽 管 OECD 成 员 国 大 多 开 始 实 行 以 绩 效 或 结 果 为 导 向 的 预 算 制 度, 但 在 一 些 国 家 仍 然 存 在 由 行 政 机 构 而 不 是 立 法 机 构 来 控 制 年 度 资 金 拨 付 的 结 构 与 形 式 的 情 况, 即 没 有 通 过 法 律 实 行 新 的 拨 付 结 构 某 些 国 家 的 行 政 机 构 掌 握 很 大 的 继 承 权 或 委 派 权 力, 往 往 依 据 习 惯 在 不 改 变 法 律 或 只 对 现 有 法 律 进 行 微 调 的 情 况 下 就 直 接 展 开 全 方 位 的 预 算 改 革 六 实 行 预 算 制 度 法 律 是 为 了 强 化 立 法 机 构 或 行 政 机 构 的 权 力 在 民 主 制 国 家, 议 会 在 处 理 预 算 事 务 上 拥 有 最 高 权 力 这 一 原 则 已 被 普 遍 认 同 但 每 个 国 家 议 会 管 理 预 算 的 程 序 和 时 间 大 相 径 庭 大 致 可 分 为 两 种 类 型 的 国 家, 一 种 是 立 法 机 关 在 预 算 制 定 方 面 拥 有 绝 对 权 威 并 掌 握 强 大 权 力 的 国 家, 另 一 种 是 行 政 机 构 在 预 算 程 序 中 拥 有 较 大 发 言 权 的 国 家 在 这 两 种 情 况 下, 较 强 势 机 构 都 可 以 运 用 法 律 来 进 一 步 强 化 本 部 门 的 权 力 第 一 种 类 型 的 国 家 中, 法 律 的 制 定 始 于 立 法 机 构 ; 第 二 种 类 型 国 家 中, 新 法 律 由 行 政 机 构 起 草 推 行 美 国 是 第 一 种 类 型 国 家 的 典 型 代 表 从 20 世 纪 70 年 代 以 来, 美 国 国 会 通 过 颁 布 实 施 新 法 律, 加 强 了 对 行 政 机 构 的 预 算 控 制 自 1974 年 新 法 律 生 效 之 日 起, 两 院 的 预 算 委 员 会 便 正 式 确 立 国 家 预 算 战 略 ( 另 一 些 国 家 的 做 法 与 此 形 成 鲜 明 对 照, 其 相 关 法 律 规 定 往 往 是 保 护 行 政 机 构 作 出 的 预 算 战 略, 使 其 难 以 被 修 改 ) 这 项 新 法 严 重 限 制 了 行 政 机 构 进 行 年 内 预 算 调 整 的 权 力 此 外, 国 会 还 依 法 耗 巨 资 成 立 了 一 个 国 会 预 算 办 公 室, 为 立 法 机 构 提 供 相 关 服 务 财 政 管 理 方 面 的 法 律 允 许 立 法 机 构 参 与 内 部 审 计 安 排 ( 如 行 政 部 门 的 财 政 主 管 须 向 国 会 递 交 报 告 等 ) 若 行 政 部 门 拥 有 过 多 权 力, 而 且 某 些 权 力 的 行 使 在 政 府 控 制 的 预 算 会 计 中 是 无 法 反 映, 则 立 法 部 门 可 以 制 定 一 部 法 律, 将 双 方 的 权 力 制 衡 向 有 利 于 自 己 的 方 向 调 整 这 也 是 为 什 么 法 国 在 2001 年 颁 布 实 施 了 新 预 算 法 的 一 个 原 因 -4-

5 在 上 述 的 第 二 类 国 家, 立 法 机 构 充 分 信 任 行 政 部 门 议 会 制 国 家 的 有 关 法 律 会 将 一 定 的 权 力 正 式 赋 予 行 政 部 门 中 的 预 算 管 理 机 构 在 赋 予 权 力 的 基 础 上, 预 算 程 序 中 主 要 管 理 机 构 的 作 用 和 职 责 可 以 在 有 关 指 令 中 加 以 明 确 ( 如 一 些 北 欧 国 家 的 做 法 ), 有 时 甚 至 不 载 入 任 何 正 式 文 件 ( 如 英 国 女 王 陛 下 财 政 部 就 拥 有 强 大 的 预 算 权 力, 这 些 权 力 主 要 来 自 它 长 期 以 来 继 承 的 特 权 ) 行 政 部 门 在 预 算 执 行 过 程 中 享 有 众 多 权 力, 而 不 需 被 立 法 机 构 所 监 督 内 部 审 计 安 排 被 认 为 是 实 现 成 功 管 理 的 要 素 之 一 与 美 国 等 国 家 相 比, 这 些 国 家 不 要 求 内 部 审 计 机 构 向 立 法 机 构 进 行 报 告 在 第 二 种 类 型 的 国 家 中, 鲜 有 多 少 法 律 条 文 对 年 度 预 算 应 于 何 时 提 交 到 立 法 机 构 并 / 或 何 时 获 批 通 过 等 事 项 进 行 规 定 尽 管 经 验 证 明 应 当 在 新 的 财 政 年 度 开 始 之 前 通 过 预 算, 但 是 一 些 议 会 制 国 家 还 是 在 新 财 政 年 度 开 始 以 后, 在 议 会 对 预 算 进 行 一 番 草 草 讨 论 后 才 通 过 预 算 这 样 的 国 家 对 立 法 机 构 修 改 法 律 的 权 力 给 予 严 格 的 限 制 而 这 些 都 是 行 政 机 构 主 导 立 法 机 构 的 几 种 主 要 方 式 本 书 没 有 试 图 去 衡 量 在 预 算 程 序 中 立 法 机 构 和 行 政 机 构 各 自 的 权 力 大 小 其 实 在 检 验 政 府 两 大 分 支 机 构 的 相 对 权 力 方 面, 可 以 开 展 进 一 步 的 研 究 七 国 别 研 究 表 明, 国 家 制 定 预 算 法 律 的 原 因 具 有 多 样 性 本 书 所 进 行 的 比 较 研 究, 主 要 是 考 察 不 同 国 家 之 间 在 预 算 编 制 提 交 批 准 执 行 以 及 政 府 会 计 和 财 政 报 告 等 方 面 的 法 律 条 款 的 主 要 区 别 其 中 包 括 对 OECD 九 个 成 员 国 的 深 入 研 究, 对 其 预 算 程 序 或 预 算 执 行 者 的 不 同 方 面 进 行 比 较 本 书 还 对 北 欧 的 四 个 国 家 进 行 了 一 次 小 规 模 的 比 较 研 究, 结 果 表 明, 这 些 表 面 上 看 起 来 很 相 似 的 国 家 在 预 算 法 的 使 用 和 对 待 预 算 法 律 的 态 度 上 存 在 很 大 差 异 此 外, 本 书 还 指 出 各 国 预 算 制 度 的 法 律 框 架 也 千 差 万 别 尽 管 OECD 成 员 国 的 预 算 制 度 有 着 趋 同 发 展 的 态 势, 但 是 与 预 算 制 度 相 关 的 法 律 制 度 并 没 有 明 显 趋 同 这 可 能 是 因 为 今 天 某 个 国 家 的 预 算 法 律 其 实 是 之 前 的 法 律 经 过 多 年 甚 至 几 个 世 纪 的 发 展 才 慢 慢 形 成 的 不 同 国 家 的 制 度 特 点 和 政 治 制 度 的 差 异 导 致 了 政 府 预 算 制 度 的 法 律 表 现 各 不 相 同 八 结 论 从 本 书 的 研 究 可 以 得 出 一 个 结 论, 即 各 国 实 施 预 算 法 律 的 原 因 各 不 相 同 : 可 能 是 预 算 改 革 ( 预 算 危 机 的 结 果 ) 的 结 果, 可 能 是 调 整 立 法 机 构 与 行 政 机 构 之 间 权 力 制 衡 的 结 果, 也 可 能 是 为 了 加 强 宏 观 财 政 稳 定 性 加 强 预 算 制 度 的 透 明 度 和 问 责 制 而 采 取 的 措 施 目 的 不 同, 再 加 上 各 国 宪 制 政 治 体 制 和 其 他 制 度 安 排 的 多 样 性, 使 得 我 们 很 难 对 各 国 预 算 的 法 律 安 排 进 行 准 确 分 类 各 国 预 算 法 律 的 差 异 性 将 会 持 续 存 在 按 最 粗 略 的 划 分, 可 以 将 OECD 成 员 国 分 成 两 大 基 本 类 型 : 一 类 是 预 算 制 度 受 宪 法 约 束 的 国 家, 另 一 类 是 预 算 制 度 不 受 宪 法 约 束 的 国 家 笔 者 认 为 第 一 种 类 型 的 国 家 主 要 包 括 欧 洲 大 陆 各 国 美 国 和 亚 洲 的 OECD 成 员 国 这 些 国 家 的 预 算 制 度 或 直 接 受 宪 法 约 束, 或 间 接 地 受 依 据 宪 法 颁 布 的 相 关 成 文 法 令 的 约 束 宪 法 法 庭 ( 或 对 等 机 构 ) 负 责 监 控 预 算 法 律 是 否 符 合 宪 法 规 定 有 时 法 庭 会 以 法 律 原 因 拒 绝 对 预 算 制 度 法 律 的 调 整 第 二 种 类 型 的 国 家 包 括 议 会 制 国 家 和 北 欧 国 家, 其 预 算 制 度 不 受 宪 法 约 束 其 中 有 几 个 国 家 根 本 没 有 书 面 宪 法, 因 此 也 谈 不 上 以 高 层 次 的 法 律 来 限 制 预 算 制 度 即 使 有 书 面 宪 法 的 国 家, 法 律 条 款 也 可 以 不 负 法 律 责 任 颁 布 实 施 一 个 关 于 -5-

6 预 算 制 度 的 专 门 法 律 不 是 必 然 的, 只 是 政 府 的 一 种 可 选 方 案 而 已 丹 麦 和 挪 威 的 做 法 说 明, 除 了 颁 布 预 算 法 律, 政 府 还 有 其 他 选 择, 如 由 行 政 机 构 或 议 会 委 员 会 制 定 预 算 规 章 这 些 规 章 制 度 取 代 了 需 要 经 过 繁 冗 步 骤 才 达 成 的 正 式 成 文 法 规 章 具 有 自 有 优 势 : 不 仅 具 备 和 成 文 法 差 不 多 的 影 响 力, 还 却 没 有 成 文 法 的 僵 化 所 带 来 的 负 面 效 果, 如 成 文 法 的 规 定 有 时 使 得 调 整 预 算 必 须 经 过 修 改 法 律 来 完 成, 而 这 个 过 程 是 困 难 重 重 的 这 些 国 家 更 重 视 惯 例 和 约 定 俗 成, 往 往 也 不 设 立 宪 法 法 庭 来 监 督 预 算 法 律 是 否 符 合 宪 法 谨 以 下 面 一 句 话 作 为 本 前 言 的 结 束 语, 同 时 也 作 为 对 不 同 国 家 选 择 适 当 的 预 算 法 律 的 一 个 指 导 性 建 议 : 一 个 国 家 首 先 要 明 确, 对 本 国 来 说, 到 底 是 预 算 制 度 的 结 果 重 要, 还 是 造 成 这 些 结 果 的 法 律 重 要 -6-

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