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1 第 五 章 国 外 借 鉴 375 韩 国 的 政 府 改 革 与 公 共 服 务 创 新 研 究 韩 国 已 经 成 为 世 界 上 第 11 大 经 济 体, 为 了 建 立 与 其 取 得 的 经 济 地 位 相 称 的 受 到 世 界 上 其 他 国 家 尊 重 的 政 府, 自 20 世 纪 末 开 始, 韩 国 政 府 开 始 了 一 系 列 改 革, 目 标 是 建 立 效 率 政 府 服 务 政 府 国 民 中 心 政 府 透 明 政 府 分 权 政 府 2003 年 4 月, 卢 武 玄 总 统 组 建 政 府 创 新 与 地 方 分 权 委 员 会 ( PCGID), 进 一 步 推 进 了 韩 国 政 府 管 理 改 革 进 程 中 央 政 府 各 部 门 都 推 出 了 自 己 的 改 革 计 划, 其 中 不 乏 首 创 之 作, 且 每 项 改 革 项 目 几 乎 都 渗 透 着 效 率 服 务 公 开 分 权 公 众 的 价 值, 取 得 了 重 大 成 就, 如 其 电 子 政 府 建 设 在 联 合 国 排 名 中 位 列 第 五, 受 到 世 界 的 瞩 目 一 效 率 政 府 为 了 推 动 行 政 改 革, 达 到 行 政 改 革 的 最 终 目 标, 韩 国 完 善 和 强 化 了 政 府 绩 效 评 估 和 管 理 机 制, 主 要 措 施 包 括 以 下 几 个 方 面 1. 成 立 政 府 业 务 评 价 委 员 会, 直 接 对 总 统 负 责 作 为 韩 国 政 府 绩 效 改 革 的 领 导 机 构, 负 责 开 发 政 府 绩 效 评 估 指 标 体 系, 对 各 部 门 绩 效 进 行 评 估, 并 根 据 评 估 反 馈 结 果 就 政 府 各 部 的 职 能 设 置 机 构 组 成 以 及 行 政 流 程 的 改 进 提 出 建 议 政 府 业 务 评 价 委 员 会 对 推 动 政 府 绩 效 评 估 和 行 政 改 革 发 挥 了 积 极 作 用 : 1 业 务 评 价 人 员 皆 为 政 府 以 外 的 专 家, 所 以 它 是 一 种 独 立 的 更 具 合 法 性 的 第 三 方 绩 效 评 估 活 动, 这 明 显 区 别 于 政 府 自 我 评 估 的 传 统 做 法 一 方 面, 有 利 于 提 高 政 府 绩 效 评 估 结 果 的 客 观 公 正 性 和 合 法 性 ; 另 一 方 面, 有 利 于 促 进 顾 客 导 向 的 服 务 型 政 府 的 价 值 理 念 的 牢 固 树 立 2 将 政 府 的 实 践 经 验 与 专 家 学 者 的 理 论 知 识 紧 密 结 合 起 来, 有 利 于 政 府 的 公 共 管 理 水 平 和 服 务 能

2 376 服 务 型 政 府 建 设 力 的 科 学 性 指 导 与 提 高 2. 实 施 政 策 评 估 对 政 策 的 制 定 政 策 的 实 施 政 策 的 结 果 进 行 评 估, 以 期 进 行 维 持 改 进 或 废 止, 增 加 公 民 满 意 度 韩 国 政 府 在 20 世 纪 60 年 代 早 期 就 已 经 开 始 实 行 政 策 项 目 评 估, 但 主 要 集 中 在 投 入 和 产 出 的 效 率 测 量 上 而 非 综 合 的 成 果 测 量 20 世 纪 90 年 代 中 期 在 政 策 和 项 目 的 效 率 和 效 益 上 做 过 努 力, 但 也 没 有 取 得 预 期 的 效 果 进 入 21 世 纪, 韩 国 政 府 进 行 了 大 刀 阔 斧 的 行 政 改 革, 重 组 政 府 机 构, 界 定 政 府 职 能, 并 由 此 改 革 了 传 统 的 绩 效 评 估 制 度, 发 展 了 一 种 新 的 评 估 体 制 政 策 评 估 韩 国 国 家 事 务 和 协 调 规 则 将 政 策 评 估 定 义 为 : 监 督 分 析 评 估 主 要 政 策 的 实 施 及 其 效 果 政 府 机 构 和 代 理 机 构 执 行 政 策 的 能 力 公 民 对 政 府 提 供 的 公 共 服 务 的 满 意 度 韩 国 政 府 希 望 通 过 引 进 政 策 评 估 来 提 高 政 府 的 绩 效 和 责 任, 不 仅 对 政 策 和 项 目 的 成 果, 同 时 对 政 府 管 理 与 支 持 政 策 和 项 目 的 能 力 进 行 评 估, 既 在 公 共 管 理 领 域 内 引 入 竞 争 机 制, 又 敦 促 政 府 绩 效 的 不 断 提 高 3. 引 入 结 果 导 向 的 公 务 员 绩 效 评 估 制 度 在 政 府 各 部 门 的 公 务 员 中 实 行 绩 效 管 理, 从 依 据 资 历 的 晋 升 转 变 为 基 于 绩 效 评 估 的 无 差 别 待 遇 晋 升, 实 施 绩 效 工 资 制, 激 励 公 务 员 的 工 作 积 极 性, 改 善 公 务 员 提 供 公 共 服 务 的 能 力 与 水 平 韩 国 公 务 员 管 理 的 结 果 导 向 的 绩 效 评 估 机 制 的 原 则 是 : 1 公 务 由 以 官 僚 导 向 为 主 向 顾 客 导 向 转 变 ; 2 从 投 入 导 向 向 绩 效 导 向 转 变 ; 3 从 单 方 面 自 上 而 下 的 僵 化 考 核 向 相 互 的 或 立 体 的 全 方 位 考 核 转 变 1999 年 起, 韩 国 在 政 府 各 部 门 的 公 务 员 中 实 施 绩 效 管 理, 引 入 绩 效 工 资 制, 以 目 标 管 理 为 基 础 的 新 的 绩 效 评 估 制 度 建 立 起 来 所 有 的 部 门 都 要 求 提 交 工 作 目 标 计 划 表, 而 且 要 为 每 个 目 标 制 定 完 成 具 体 方 案 和 时 间 表 等 绩 效 评 估 每 年 进 行 1 次, 一 般 安 排 在 次 年 元 月 份 个 人 首 先 提 交 自 己 的 绩 效 评 估 报 告, 报 告 主 要 内 容 如 下 : 由 一 线 的 管 理 人 员 评 定 等 级 ( 分 A B C D 四 级 ) 和 打 分 以 及 由 高 级 管 理 人 员 评 分 两 部 分 构 成 绩 效 分, 再 由 绩 效 分 加 上 奖 励 分 减 掉 处 罚 分 最 终 构 成 每 位 公 务 员 的 年 度 业 绩 总 分

3 第 五 章 国 外 借 鉴 377 公 务 员 绩 效 评 估 的 结 果 将 被 用 于 两 个 方 面 : 1 奖 励 的 依 据 与 公 务 员 的 年 薪 和 奖 金 挂 钩, 政 府 每 一 年 度 均 对 那 些 在 年 度 表 现 特 别 优 秀 的 公 务 员 进 行 特 别 奖 励 ; 2 晋 升 的 依 据 与 个 人 品 质 经 历 能 力 等 一 起 构 成 任 命 和 提 升 官 员 的 重 要 指 标 公 务 员 绩 效 评 估 体 制 的 建 立 使 得 公 务 员 绩 效 直 接 与 其 经 济 待 遇 职 位 晋 升 和 高 级 进 修 紧 密 相 连 一 方 面, 提 高 了 公 务 员 管 理 的 科 学 性, 显 著 提 高 公 平 公 正 性 ; 另 一 方 面, 有 利 于 公 务 员 的 管 理 与 自 身 切 身 利 益 息 息 相 关 的 绩 效 评 估 的 建 立, 使 得 评 估 可 以 对 公 务 员 的 具 体 工 作 进 行 有 效 的 激 励 与 引 导 4. 高 位 公 务 员 系 统 的 引 入 韩 国 于 2006 年 7 月 1 日 对 公 务 员 系 统 进 行 了 分 级, 其 中 中 央 人 事 委 员 会 委 派 到 各 部 以 及 各 局 的 局 级 及 以 上 官 员 1500 余 名 被 重 新 任 命 为 高 位 公 务 员, 统 一 归 中 央 人 事 委 员 会 管 理 纳 入 高 位 公 务 员 团 系 统 的 官 员 没 有 等 级 之 分, 只 有 职 位 与 责 任 的 重 要 程 度 之 分, 基 于 高 位 公 务 员 的 能 力 评 价 对 其 实 施 绩 效 管 理 高 级 文 官 制 度 的 实 施 将 带 来 多 项 变 化, 关 键 变 化 在 以 下 几 个 方 面 : 1 中 央 政 府 统 一 进 行 人 事 管 理 而 非 各 部 各 自 为 政, 以 强 化 竞 争 性 和 公 开 性 ( 包 括 面 向 社 会 公 开 竞 争 和 政 府 内 部 竞 争 性 委 任 ); 2 强 调 高 位 公 务 员 的 岗 位 专 业 化 与 责 任 感, 制 定 各 个 职 位 的 最 低 服 务 期 限 并 通 过 职 业 发 展 规 划 强 化 专 业 化 ; 3 从 基 于 等 级 和 资 历 的 工 资 制 度 转 变 为 由 职 位 类 型 和 绩 效 决 定 的 工 资 制 度 ; 4 从 基 于 资 历 的 晋 升 转 变 为 以 绩 效 评 估 为 基 础 的 竞 争 性 晋 升 ; 5 从 不 充 分 的 绩 效 管 理 转 变 为 清 晰 全 面 的 绩 效 评 价 系 统, 强 化 绩 效 管 理 引 入 高 位 公 务 员 系 统 的 目 的 在 于 提 高 高 级 文 官 的 行 政 能 力 其 选 任 将 向 行 政 机 关 的 内 部 和 外 部 人 员 开 放 通 过 增 进 选 拔 的 竞 争 性 和 开 放 性 提 高 高 级 文 官 的 整 体 素 质 和 水 平, 并 通 过 创 建 一 个 更 为 清 晰 全 面 的 业 绩 评 价 系 统 和 政 府 人 力 资 源 开 发 系 统 来 培 育 具 有 政 府 全 局 视 野 和 符 合 国 际 规 范 的 核 心 政 府 管 理 人 才, 以 期 提 高 政 府 政 策 开 发 和 执 行 水 平 为 了 确 保 这 一 目 标 的 实 现, 职 位 分 类 和 绩 效 评 估 将 成 为 系 统 需 要, 而 高 位 公 务 员 的 年 薪 工 资 制 更 是 作 为 一 种 激 励 确 保 制 度 的 顺 利 实 施

4 378 服 务 型 政 府 建 设 5. 建 立 运 行 结 果 导 向 的 绩 效 财 政 体 系 以 结 果 为 中 心 ( results - centred) 的 财 政 体 系 的 建 立, 即 建 立 基 于 支 出 绩 效 评 估 反 馈 而 非 量 财 政 收 入 为 出 的 财 政 体 系, 以 实 现 高 效 的 财 政 管 理 结 果 导 向 的 绩 效 财 政 体 系 改 变 了 以 往 的 以 重 投 入 轻 产 出 重 过 程 轻 结 果 为 基 本 特 征 的 财 政 管 理 体 制 在 对 财 政 支 出 项 目 进 行 绩 效 评 估 的 基 础 上, 调 整 预 算 拨 款 与 财 政 支 出 结 构, 将 财 政 支 出 结 构 向 绩 效 高 符 合 政 策 环 境 的 大 型 项 目 倾 斜, 以 实 现 国 家 财 政 收 支 的 良 性 循 环 6. 政 府 绩 效 管 理 的 法 制 化 基 于 政 府 绩 效 评 估 的 实 践 经 验, 以 法 律 形 式 对 政 府 绩 效 评 估 的 目 的 原 则 方 法 程 序 以 及 评 估 反 馈 的 运 用 作 出 明 确 规 定, 以 实 现 政 府 绩 效 管 理 的 法 制 化 韩 国 政 府 政 策 协 调 办 公 室 于 2000 年 颁 布 实 施 了 政 府 绩 效 评 估 框 架 法 案, 对 政 府 绩 效 评 估 的 定 义 目 的 原 则 程 序 评 估 机 构 以 及 评 估 结 果 的 运 用 等 作 了 明 确 的 规 定 该 法 案 将 政 府 绩 效 定 义 为 : 中 央 行 政 机 关 及 其 下 属 机 构 以 及 地 方 政 府 履 行 的 职 责 和 从 事 的 事 务 政 府 绩 效 评 估 就 是 对 政 府 绩 效 的 内 容 和 结 果 进 行 的 审 查 分 析 和 评 价, 也 是 对 政 府 履 行 职 责 的 结 果 的 反 映 ; 该 法 案 将 政 府 绩 效 评 估 对 象 分 为 中 央 行 政 机 关 地 方 政 府 特 别 事 务 以 及 中 央 行 政 机 关 的 下 属 机 构 ; 法 案 确 立 了 政 府 绩 效 评 估 应 坚 持 独 立 自 主 客 观 专 业 以 及 非 有 特 殊 原 因 不 得 重 复 评 估 三 个 原 则 法 案 规 定, 为 了 保 证 绩 效 评 估 的 有 效 实 施, 应 当 设 立 受 总 理 领 导 的 政 策 评 估 委 员 会 (Policy Evaluation Committee) 中 央 行 政 机 关 和 地 方 政 府 也 应 设 立 自 我 绩 效 评 估 委 员 会 ( Self - evaluation Committee), 对 本 部 门 或 政 府 的 绩 效 评 估 计 划 结 果 和 主 要 项 目 进 行 审 查 总 理 办 公 室 应 当 设 立 政 府 绩 效 评 估 咨 询 会 议 (Government Performance Evaluation Consultative Meeting), 负 责 评 估 事 项 的 总 体 商 议 和 协 调 法 案 规 定, 中 央 行 政 机 关 的 负 责 人 应 当 向 总 理 报 告 其 对 地 方 政 府 及 特 别 事 务 进 行 绩 效 评 估 的 结 果, 以 作 为 奖 励 惩 处 整 改 以 及 预 算 调 整 的 依 据 政 府 应 当 定 期 召 开 政 府 绩 效 评 估 通 气 会,

5 第 五 章 国 外 借 鉴 379 通 报 政 府 绩 效 评 估 的 结 果 及 对 结 果 的 处 理 情 况 政 府 还 应 向 国 民 大 会 提 交 政 府 绩 效 评 估 结 果 的 年 度 报 告 这 一 努 力 包 括 下 列 改 革 项 目 : 国 家 警 察 厅 的 警 务 工 作 过 程 创 新 工 程 国 家 海 关 署 的 走 私 预 警 系 统 革 新 企 划 预 算 处 的 自 上 而 下 的 预 算 编 纂 系 统 公 平 贸 易 委 员 会 的 综 合 知 识 管 理 系 统 中 央 人 事 委 员 会 的 公 务 员 培 训 的 行 为 学 习 改 革 政 府 管 理 与 内 务 部 ( 行 政 自 治 部 ) 的 综 合 管 理 创 新 系 统 以 及 团 队 工 作 系 统 科 学 技 术 部 的 科 学 技 术 创 新 本 部 国 税 厅 的 绩 效 管 理 改 革 情 报 通 信 部 的 以 信 息 与 系 统 为 中 心 的 管 理 等 二 服 务 型 政 府 韩 国 政 府 改 革 的 根 本 目 标 是 建 立 一 个 服 务 性 政 府, 以 满 足 公 众 的 需 求 为 此, 韩 国 政 府 开 展 了 从 制 度 机 构 技 术 到 资 金 支 持 的 一 系 列 改 革, 以 建 立 一 个 服 务 型 政 府 1. 多 样 服 务 的 发 展 与 供 给 韩 国 政 府 构 建 服 务 型 政 府 的 努 力 首 先 表 现 在 服 务 种 类 的 增 加 上, 还 表 现 在 服 务 标 准 的 改 进 以 及 服 务 能 力 的 提 高 等 方 面 (1) 竭 力 追 求 与 强 化 服 务 标 准 即 变 原 来 的 单 向 的 强 制 的 方 便 政 府 的 管 理 的 落 伍 的 服 务 标 准 为 双 向 的 征 询 的 方 便 顾 客 的 服 务 的 与 时 俱 进 的 服 务 标 准 (2) 改 善 对 弱 势 群 体 的 服 务 改 善 对 退 伍 老 兵 市 场 竞 争 失 败 人 员 老 年 人 残 疾 人 以 及 农 村 居 民 的 服 务, 实 现 社 会 的 整 体 进 步, 如 实 现 乡 村 的 信 息 化 工 程 (3) 一 线 机 构 服 务 能 力 的 提 高 这 通 过 改 善 服 务 设 施 增 加 服 务 人 员 培 训 创 新 服 务 手 段 提 高 服 务 标 准 实 现, 如 推 行 大 厅 办 公 制 和 窗 口 服 务 韩 国 实 行 大 厅 办 公 制 基 础 上 的 窗 口 服 务 制, 公 务 员 一 律 在 大 厅 里 办 公, 在 具 有 对 外 服 务 业 务 的 办 公 室 开 设 窗 口, 没 有 对 外 服 务 业 务 的 部 门 不 开 设 窗 口 但 也 要 实 行 大 厅 办 公 制 (4) 因 地 制 宜 地 建 立 公 共 服 务 改 革 系 统, 考 虑 到 各 地 不 同 的 地 理 位 置 硬 件 设 施 公 众 心 理 习 惯 等 因 素, 向 地 方 居 民 有 针 对 性 地 高 效 地 提 供 高 满 意 度 的 服 务 (5) 从 方 便 顾 客 出 发 重 新 设 计 行 政 流 程, 逐 步 地 减 少 直 至 彻

6 380 服 务 型 政 府 建 设 底 地 消 除 服 务 对 象 的 不 便 性, 尽 量 减 少 办 事 环 节, 改 革 和 简 化 办 事 流 程, 实 行 行 政 事 项 的 重 组 如 韩 国 地 方 政 府 的 民 愿 奉 侍 ( 仕 ) 课 制 度 韩 国 政 府 将 老 百 姓 希 望 政 府 部 门 给 予 办 理 的 事 情 称 为 民 愿, 并 将 民 愿 分 为 即 决 民 愿 和 非 即 决 民 愿, 即 决 民 愿 是 指 行 政 机 关 可 以 即 时 办 完 的 事 务, 申 请 人 可 以 在 窗 口 等 候 ; 非 即 决 民 愿 是 指 要 2 日 以 上 才 可 办 完 的 行 政 事 务, 服 务 对 象 无 须 也 无 法 在 窗 口 等 候 为 方 便 公 众, 提 高 政 府 公 共 服 务 效 率 与 水 平, 韩 国 政 府 重 新 设 计 行 政 服 务 机 构 和 行 政 流 程 : 韩 国 地 方 政 府 将 所 有 的 即 决 民 愿 事 务 从 各 部 门 中 分 离 出 来, 设 立 专 门 的 机 构 集 中 办 理, 即 所 谓 的 民 愿 奉 侍 ( 仕 ) 课 民 愿 奉 侍 课 是 一 个 综 合 性 独 立 性 的 行 政 机 构, 即 决 民 愿 事 项 从 其 他 部 门 中 转 移 过 来, 相 关 行 政 人 员 也 要 随 之 从 原 来 的 部 门 中 分 离 出 来, 非 即 决 民 愿 则 在 民 愿 奉 侍 室 集 中 受 理, 然 后 由 相 关 部 门 取 走 分 别 处 理 这 一 行 政 业 务 流 程 再 造 成 功 地 提 高 了 政 府 服 务 效 率 与 水 平 2. 通 过 志 愿 服 务 系 统 的 强 化 来 激 活 市 民 社 会 建 立 完 善 志 愿 服 务 系 统, 鼓 励 扶 持 志 愿 服 务 组 织 的 建 立 与 活 动 的 开 展, 以 促 进 市 民 社 会 的 养 成 大 批 非 营 利 组 织 纷 纷 成 立, 政 府 对 非 营 利 组 织 的 成 立 给 予 政 策 和 财 政 支 持, 且 一 些 非 营 利 组 织 已 经 发 挥 了 重 要 的 作 用 政 府 对 非 政 府 组 织 的 建 立 给 予 充 分 的 法 律 税 收 财 政 支 持, 使 得 非 政 府 组 织 承 担 起 越 来 越 多 的 公 共 管 理 与 服 务 的 职 能 其 中 重 要 的 法 律, 有 2000 年 1 月 12 日 通 过 的 非 营 利 民 间 团 体 支 援 法, 2005 年 8 月 4 日 通 过 的 自 愿 奉 仕 活 动 基 本 法 韩 国 政 府 建 立 福 利 共 同 体 的 目 标 将 会 通 过 社 会 保 障 政 策 实 行 大 幅 度 分 权, 在 由 地 方 自 治 政 府 行 使 实 施 权 力 和 承 担 实 施 责 任 的 同 时, 与 当 地 的 非 政 府 机 构 或 非 营 利 机 构 建 立 伙 伴 关 系, 联 合 提 供 福 利 服 务, 甚 至 深 度 授 权 由 非 营 利 组 织 独 立 承 担 相 关 职 能, 而 由 政 府 进 行 监 管 既 不 是 由 市 场 部 门 也 不 是 政 府 部 门, 而 是 由 第 三 部 门 提 供 当 地 社 会 所 需 的 各 种 福 利 服 务, 如 儿 童 教 育 护 理 患 者 养 老 等 3. 政 府 服 务 数 字 支 持 系 统 的 建 立 保 险 健 康 和 社 会 福 利 等 综 合 公 共 福 利 体 系 的 电 子 信 息 系 统

7 第 五 章 国 外 借 鉴 381 化 改 革 与 电 子 政 府 的 建 立 为 政 府 服 务 的 改 进 提 供 现 实 途 径 韩 国 政 府 的 唯 一 窗 口 电 子 政 府 的 建 立 为 韩 国 政 府 提 供 方 便 标 准 高 效 的 服 务 提 供 了 载 体 (1) 韩 国 政 府 的 唯 一 窗 口 电 子 政 府 服 务 平 台 能 够 提 供 的 政 府 服 务 项 目 包 括 居 民 注 册 房 地 产 交 易 交 通 工 具 注 册 管 理 个 人 税 收 及 相 关 商 务 事 宜, 囊 括 了 70% 的 韩 国 公 民 最 常 用 的 政 府 服 务 功 能 其 具 体 变 化 体 现 在 : 通 过 电 子 政 务 系 统, 公 民 通 过 网 络 足 不 出 户 即 可 方 便 快 捷 地 获 取 所 需 的 绝 大 部 分 政 府 服 务, 如 个 人 信 息 与 交 通 工 具 注 册 个 人 和 组 织 税 务 申 报 教 育 背 景 和 教 育 成 绩 查 验 由 于 工 作 转 换 及 其 他 原 因 所 引 起 的 公 民 个 人 保 险 系 统 的 相 关 数 据 变 更 等 由 于 政 府 保 存 的 公 民 记 录 将 在 政 府 各 部 门 之 间 合 理 共 享, 因 此 通 过 唯 一 窗 口 电 子 政 府 服 务 平 台, 公 民 申 请 行 政 服 务 所 需 提 交 文 档 和 造 访 政 府 部 门 次 数 大 大 减 少, 每 年 处 理 约 300 万 件, 处 理 对 象 500 余 种 (2) 唯 一 窗 口 电 子 政 府 构 造 面 向 市 场 和 企 业 的 透 明 高 效 系 统 韩 国 政 府 将 政 府 采 购 系 统 和 绝 大 部 分 的 针 对 企 业 的 服 务 功 能 集 成 到 唯 一 窗 口 电 子 政 府 服 务 平 台 一 方 面 通 过 此 举 积 极 推 动 政 府 服 务 的 公 开 化 透 明 化, 为 企 业 提 供 高 质 量 的 行 政 服 务 ; 另 一 方 面 也 全 面 推 进 政 府 公 共 行 政 部 门 的 电 子 政 务 系 统 与 企 业 电 子 商 务 应 用 环 境 的 融 合, 在 为 企 业 提 供 公 平 的 市 场 竞 争 环 境 的 同 时 构 建 国 家 数 字 技 术 优 势, 促 进 全 社 会 的 和 谐 互 动 与 共 同 进 步 (3) 为 公 民 和 企 业 提 供 更 优 质 的 政 府 服 务, 主 要 包 括 : 五 大 主 要 政 府 服 务 系 统 ( 居 民 登 记 房 地 产 服 务 交 通 车 辆 管 理 等 ) 之 间 实 现 信 息 共 享 ; 建 立 社 会 保 险 信 息 共 享 系 统, 为 医 疗 保 险 养 老 金 保 险 失 业 保 险 工 伤 事 故 赔 偿 保 险 提 供 广 泛 的 信 息 支 持 和 信 息 共 享 ; 建 立 家 庭 税 务 服 务 系 统, 实 现 在 线 税 务 填 报 电 子 票 据 电 子 支 付 税 收 咨 询 相 关 税 务 信 息 及 税 务 电 子 证 书 的 发 放 ; 建 立 电 子 政 府 采 购 系 统, 以 实 现 政 府 采 购 的 透 明 化 服 务 型 政 府 的 努 力 包 括 : 劳 动 部 的 综 合 征 询 型 服 务 国 家 报 勋 处 的 爱 国 者 与 退 伍 兵 事 务 部 的 顾 客 导 向 服 务 政 府 管 理

8 382 服 务 型 政 府 建 设 与 内 务 部 ( 行 政 自 治 部 ) 制 定 公 共 服 务 宪 章 运 动 以 及 信 息 乡 村 工 程 国 税 厅 的 网 上 税 收 服 务 特 许 厅 的 全 面 产 权 保 护 管 理 系 统 韩 国 铁 路 公 司 的 6S 运 动 教 育 与 人 力 资 源 发 展 部 的 改 革 等 三 国 民 中 心 的 政 府 韩 国 政 府 改 革 的 核 心 价 值 是 建 立 国 民 中 心 的 政 府 为 此, 政 府 各 部 局 主 动 拓 宽 公 民 参 与 决 策 的 渠 道, 提 高 公 民 参 与 决 策 的 层 次 ; 同 时 加 大 公 共 职 位 公 开 招 考 的 比 例 以 及 少 数 群 体 的 雇 佣 比 例 ; 通 过 建 设 电 子 政 府, 促 进 便 利 高 效 公 民 参 与 系 统 的 建 立 1. 拓 宽 公 民 参 与 渠 道 政 府 各 部 均 以 积 极 的 姿 态 拓 宽 公 民 参 与 行 政 管 理 过 程 的 途 径 与 层 次 在 公 共 政 策 制 定 与 实 施 过 程 中, 企 业 非 政 府 组 织 公 众 广 泛 地 参 与 进 来, 贯 穿 事 先 广 泛 的 民 意 调 研 草 案 的 专 家 意 见 与 民 意 整 合, 改 革 实 施 过 程 的 透 明 与 公 众 参 与, 事 后 的 民 意 评 价 与 持 续 调 整 的 全 过 程 2. 促 进 公 众 服 务 与 公 众 参 与 (1) 公 共 服 务 职 位 公 开 招 聘 扩 展 中 央 政 府 统 一 行 使 对 政 府 各 部 的 人 事 管 理 权 除 低 级 公 务 员 的 面 向 社 会 公 开 招 考 外, 1999 年 开 始, 高 级 文 官 中 的 20% 将 面 向 社 会 实 行 完 全 公 开 竞 聘 同 时, 为 了 加 强 政 府 与 企 业 之 间 的 人 事 交 流, 政 府 部 门 还 通 过 吸 收 来 自 私 营 企 业 的 具 有 丰 富 知 识 和 经 验 的 商 业 人 才, 激 发 自 身 活 力 一 直 以 来, 新 进 入 公 务 员 体 系 的 应 聘 者 最 高 只 能 申 请 5 级 公 务 员 职 位 ( 韩 国 公 务 员 由 高 到 低 分 为 1 ~ 9 级 ) 只 有 那 些 在 职 公 务 员 方 有 可 能 被 提 升 至 1 ~ 3 级 的 高 级 职 位 改 革 后 私 营 部 门 的 优 秀 人 才 也 可 以 直 接 申 请 1 ~ 3 级 高 级 公 务 员 职 位 韩 国 政 府 的 一 些 特 殊 项 目 或 任 务 也 面 向 公 众 提 供 一 些 兼 职 或 短 期 职 位 ( 如 充 当 政 府 特 别 顾 问 等 ) 这 一 做 法 一 方 面 节 省 了 政 府 费 用, 可 以 吸 纳 社 会 优 秀 专 业 人 士 为 公 共 政 策 与 管 理 服 务, 另 一 方 面 促 进 了 公 民 参 与, 提 高 了 政 府 行 政 的 民 主 性

9 第 五 章 国 外 借 鉴 383 韩 国 政 府 正 在 公 务 员 体 制 中 设 立 实 习 制 度 这 将 给 公 共 机 构 和 应 聘 者 带 来 许 多 有 利 因 素 通 过 实 习 制, 政 府 机 构 能 够 在 正 式 聘 任 应 聘 者 之 前 评 估 其 实 际 工 作 能 力, 应 聘 者 则 可 以 不 必 经 过 录 用 考 试 就 有 机 会 进 入 公 共 机 构 工 作 该 制 度 对 于 那 些 期 望 进 入 公 共 部 门 的 高 等 院 校 学 生 而 言 颇 具 吸 引 力 (2) 对 少 数 群 体 成 员 雇 佣 的 扩 展 政 府 应 保 护 弱 势 群 体, 其 中 包 括 政 府 职 位 招 聘 针 对 少 数 群 体 ( 残 疾 人 地 方 大 学 毕 业 生 等 ) 的 相 应 倾 斜 以 及 鼓 励 社 会 的 吸 纳 3. 公 众 便 利 高 效 参 与 行 政 管 理 过 程 机 制 建 立 即 行 政 信 息 化 的 引 入 与 扩 展 电 子 投 票 以 及 网 上 参 与 系 统 首 先, 公 开 政 务 信 息 是 公 民 参 与 的 前 提 和 基 础 电 子 政 务 信 息 公 开 指 通 过 政 府 网 络 门 户 网 站, 提 供 政 府 的 业 务 工 作 流 程 与 工 作 方 式 信 息 相 关 政 策 法 规 及 其 应 用 政 府 事 务 最 新 进 展 公 告 行 业 发 展 与 经 济 发 展 信 息 人 民 生 活 相 关 信 息 等, 也 包 括 政 府 自 身 占 有 的 大 量 信 息 1998 年 1 月 1 日 实 行 公 共 机 关 的 情 报 公 开 法, 2004 年 度 末 公 开 实 绩 件 韩 国 政 务 信 息 公 开 的 电 子 化 极 大 地 促 进 了 韩 国 公 民 参 与 的 便 利 性 与 高 效 性 其 次, 韩 国 政 府 在 通 过 电 子 政 务 提 供 公 共 服 务 的 同 时, 还 努 力 为 公 众 提 供 反 馈 参 与 决 策 提 供 平 台 和 载 体 通 过 电 子 政 府 的 建 设, 韩 国 政 府 便 捷 高 效 地 实 现 民 众 与 政 府 之 间 的 互 动 和 民 众 对 决 策 的 参 与, 为 构 建 国 民 中 心 的 政 府 作 出 了 很 大 贡 献 这 一 努 力 包 括 : 调 达 厅 的 公 共 采 购 的 电 子 系 统, 贸 易 工 业 与 能 源 部 的 公 开 竞 争 改 革, 国 务 调 整 室 的 公 共 工 程 冲 突 管 理 系 统, 国 家 警 察 厅 的 高 科 技 电 脑 犯 罪 反 应 系 统 四 透 明 政 府 公 共 信 息 服 务 是 现 代 公 共 服 务 的 基 本 内 容 之 一, 是 现 代 民 主 的 内 在 要 求 因 而 韩 国 政 府 将 建 设 透 明 政 府, 实 现 行 政 信 息 公 开 政 府 运 作 公 开 人 事 管 理 公 开 作 为 重 要 的 目 标 追 求, 典 型 标 志 就 是 数 字 青 瓦 台 的 建 立

10 384 服 务 型 政 府 建 设 1. 行 政 信 息 公 开 与 政 府 运 作 的 电 子 化 (1) 设 立 政 府 书 刊 阅 览 和 发 售 系 统 韩 国 的 各 级 地 方 政 府 机 构 均 设 有 专 门 的 政 府 资 料 阅 览 室, 供 市 民 免 费 阅 览, 其 中 一 些 资 料 可 以 以 成 本 价 购 买 同 时, 还 设 有 政 府 网 络 资 料 的 查 询 系 统 除 了 政 府 资 料 阅 览 系 统 以 外, 韩 国 还 有 出 售 政 府 资 料 的 专 门 书 店, 内 有 政 府 历 年 的 统 计 资 料 年 终 总 结 报 告 白 皮 书 年 鉴 等 政 府 部 门 编 辑 的 书 刊 公 共 信 息 服 务 是 现 代 公 共 服 务 的 基 本 内 容 之 一, 公 民 对 此 具 有 旺 盛 的 需 求 (2) 总 统 府 的 e - 知 园 (e - jiwon) 电 子 政 务 系 统 为 了 建 设 更 加 高 效 透 明 民 主 的 政 府, 总 统 府 建 立 了 e - 知 园 电 子 政 务 系 统, 其 主 要 内 容 包 含 政 府 事 务 处 理 的 计 算 机 化, 包 含 将 政 府 信 息 管 理 档 案 管 理 任 务 管 理 记 录 管 理 合 而 为 一 形 成 统 一 的 系 统 信 息 管 理 ; 系 统 安 排 协 调 公 务 员 各 部 门 各 组 织 的 工 作 时 间 表 ; 通 过 备 案 管 理 卡 和 网 上 发 布 工 具 公 开 政 策 制 定 过 程, 促 进 行 政 事 务 处 理 过 程 的 标 准 化 透 明 化 ; 通 过 政 府 事 务 功 能, 区 分 系 统 和 目 标 导 向 任 务 管 理 系 统, 提 高 中 央 政 府 效 率 2. 人 事 管 理 的 透 明 (1) 透 明 与 公 平 选 任 系 统 的 建 立 这 一 点 不 仅 表 现 在 普 通 公 务 员 的 任 用 上, 还 体 现 在 高 级 文 官 的 选 任 上 一 方 面, 人 事 委 员 会 制 定 了 建 立 开 放 式 职 位 体 系 的 规 定, 宣 布 有 129 个 (2005 年 9 月 以 后 增 加 到 152 个 ) 高 级 公 务 员 职 位 为 开 放 式 的, 以 吸 引 来 自 政 府 外 部 更 多 的 优 秀 人 才 另 一 方 面, 政 府 有 义 务 公 开 这 些 职 位 的 信 息, 以 便 个 人 申 请 据 估 计, 中 央 政 府 部 门 中 20% 的 3 级 以 上 的 高 级 公 务 员 职 位 将 公 开 招 聘 开 放 式 职 位 体 系 内 包 含 着 更 公 平 的 选 任 方 式 合 理 的 工 资 制 度 和 绩 效 评 估 方 式, 从 而 促 进 政 府 人 力 资 源 管 理 的 良 性 发 展 (2) 无 差 别 待 遇 的 均 衡 晋 升 系 统 建 立, 杜 绝 资 历 性 别 等 歧 视, 建 立 均 衡 的 基 于 绩 效 的 无 差 别 待 遇 晋 升 系 统 韩 国 政 府 已 经 建 立 以 目 标 管 理 为 基 础 的 新 的 绩 效 评 估 制 度 在 此 体 制 下, 政 府 每 一 年 度 均 对 那 些 在 年 度 表 现 中 特 别 优 秀 的 公

11 第 五 章 国 外 借 鉴 385 务 员 给 予 特 别 奖 励 绩 效 评 估 制 度 的 另 一 项 功 能 是 建 立 无 差 别 待 遇 的 均 衡 晋 升 体 制 过 去, 公 务 员 的 晋 升 大 都 依 据 其 资 历 的 深 浅 目 前 韩 国 政 府 正 努 力 施 行 以 绩 效 原 则 为 基 础 的 公 务 员 晋 升 体 制 全 方 位 评 估 体 系 则 提 供 了 现 实 操 作 性 这 种 评 估 体 系 涉 及 多 角 度 多 指 标 的 信 息 反 馈, 是 一 种 非 常 精 细 的 评 价 体 系 评 估 者 从 受 评 者 的 上 级 主 管 其 他 高 级 管 理 者 同 事 顾 客 下 属 等 各 方 面 收 集 信 息, 然 后 综 合 出 正 确 的 评 价 等 级, 并 以 此 作 为 晋 升 依 据 这 一 努 力 包 括 : e - 知 园 电 子 政 务 系 统 法 制 处 的 政 府 立 法 状 态 检 验 系 统 文 化 观 光 部 的 政 策 制 定 的 网 上 公 开 系 统 等 五 分 权 政 府 效 率 民 主 要 求 分 权 要 实 现 高 效 民 主 的 政 府 改 革 目 标, 只 有 实 现 分 权 : 横 向 的 政 府 向 社 会 分 权 纵 向 的 中 央 政 府 向 地 方 政 府 分 权 以 及 水 平 的 政 府 内 部 分 权 1. 组 织 结 构 的 水 平 化 水 平 的 政 府 内 部 分 权 要 求 改 变 政 府 组 织 结 构, 实 施 机 构 合 并 调 整, 减 少 行 政 层 级 改 变 金 字 塔 形 的 官 僚 组 织 结 构 为 高 效 的 水 平 化 分 权 组 织 结 构 ; 通 过 组 织 结 构 的 水 平 化 赋 予 各 组 织 管 理 者 与 组 织 者 自 主 权 来 鼓 励 革 新 与 创 造 积 极 性 引 入 多 种 形 态 的 放 权 措 施, 使 决 策 权 尽 量 放 在 靠 近 服 务 供 给 的 机 构 上, 增 加 其 自 主 性 的 同 时, 赋 予 更 大 的 责 任 2. 中 央 政 府 向 地 方 政 府 转 移 权 力, 即 纵 向 结 构 分 权 韩 国 是 一 个 中 央 高 度 集 权 的 国 家 在 只 占 国 土 面 积 11. 8% 的 首 都 地 区, 集 中 了 全 国 人 口 的 47. 2% 中 央 机 关 的 100% 其 他 公 共 机 关 的 84% 前 一 百 家 大 企 业 总 部 的 91% IT 企 业 的 72. 1% 税 收 的 70. 9% 金 融 交 易 的 70. 4%, 使 韩 国 成 为 首 尔 共 和 国 及 其 殖 民 地 过 分 集 中 且 富 得 流 油 的 首 都 地 区 的 市 民, 与 即 将 崩 溃 的 地 方 离 异 的 地 方 趋 向 老 龄 化 的 地 方 趋 向 荒 废 地 方 的 市 民 形 成 鲜 明 对 比 为 此, 韩 国 政 府 提 出 了 均 衡 发 展 的 国 家 战 略, 因 此 在 这 样 的 社 会 中, 地 方 分 权 是 树 立 地 区 发 展 新 模 式 的 不 可 或 缺 的 前 提 条 件

12 386 服 务 型 政 府 建 设 纵 向 结 构 分 权 在 这 里 不 仅 指 中 央 政 府 向 地 方 自 治 团 体 的 让 权, 还 包 括 资 源 从 首 尔 首 都 地 区 向 地 方 和 非 首 都 地 区 的 分 散 ( 按 地 方 分 权 特 别 法 到 2008 年 中 央 与 地 方 的 事 务 比 例 来 调 整 ) 狭 义 上 是 指 分 权, 广 义 上 则 为 包 括 让 权 与 资 源 分 散 但 是 需 要 注 意 的 是, 韩 国 政 府 意 识 到 推 进 地 区 改 革 是 地 方 承 接 中 央 放 权 的 基 础 如 果 说 中 央 向 地 方 分 权 意 味 着 对 阻 碍 地 区 发 展 的 中 央 集 权 体 制 这 一 结 构 进 行 的 改 革, 地 区 改 革 则 意 味 着 废 除 阻 碍 地 区 发 展 的 旧 体 制 旧 风 俗, 是 承 接 这 种 分 权 的 基 础 因 为 如 果 不 通 过 地 区 改 革 来 提 高 当 地 主 体 的 行 政 能 力, 就 不 可 能 真 正 获 得 和 维 持 地 方 分 权, 促 进 地 方 的 真 正 发 展 地 方 改 革 可 以 经 由 地 方 政 府 与 当 地 的 大 学 技 术 研 究 所 企 业 自 治 团 体 等 结 成 紧 密 的 互 动 和 战 略 伙 伴 关 系 而 建 立 起 来 在 均 衡 发 展 的 国 家 战 略 指 导 下, 2003 年 12 月 29 日, 韩 国 国 会 全 体 会 议 以 压 倒 多 数 赞 成 票 通 过 新 行 政 首 都 特 别 法, 使 酝 酿 已 久 的 行 政 首 都 迁 移 问 题 法 律 化 同 时 韩 国 政 府 持 续 推 荐 地 方 政 府 改 革 创 新 以 配 合 中 央 政 府 的 简 政 放 权, 确 保 权 力 的 顺 利 承 接 与 行 使 这 包 括 : 地 方 教 育 自 主 权 拓 展 济 州 自 治 道 政 府 的 特 别 授 权 大 都 市 免 税 权 的 强 化 地 方 政 府 自 主 立 法 权 的 拓 展 以 及 地 方 政 府 财 政 自 主 权 拓 展 等 3. 向 市 民 社 会 分 权 亦 即 横 向 结 构 的 分 权 分 权 应 该 与 市 民 自 治 结 合 起 来 市 民 自 治 是 促 进 公 民 参 与, 实 现 参 与 民 主 的 有 效 之 路 不 与 民 主 自 治 结 合 的 分 权, 只 能 强 化 政 府 官 僚 和 特 殊 利 益 群 体 的 权 力, 因 而 理 应 提 高 市 民 的 自 治 能 力 韩 国 市 民 社 会 在 争 取 民 主 自 由 的 斗 争 中 萌 发, 随 着 韩 国 经 济 的 腾 飞 和 中 产 阶 级 的 壮 大 而 不 断 发 展 过 去 韩 国 政 府 将 市 民 社 会 中 的 各 种 组 织 看 做 政 策 执 行 的 对 象 随 着 社 会 的 发 展, 政 府 越 来 越 重 视 市 民 社 会 组 织 在 提 供 公 共 产 品 调 解 社 会 矛 盾 保 护 社 会 弱 势 阶 层 的 利 益 方 面 所 起 的 作 用 因 此, 市 民 社 会 组 织 成 为 政 府 的 合 作 对 象 在 政 策 制 定 过 程 中, 市 民 社 会 组 织 的 参 与 会 提 高 政 策 的 可 接 受 程 度 在 政 策 执 行 过 程 中, 市 民 社 会 组 织 的 参 与 会 使 政 策 顺 利 进 行 为 了 提 高 政 策 效 率, 韩 国 政 府 积 极 努 力 将 市 民 团 体 纳 入 参 与 政 策 过 程, 并 将 市 民 社 会 组 织 对 政 策 的 参 与

13 第 五 章 国 外 借 鉴 387 制 度 化 4. 通 过 全 国 性 的 电 子 政 府 建 设, 消 除 中 央 政 府 内 部 中 央 与 地 方 之 间 信 息 的 不 对 称 性, 确 保 政 令 畅 通 目 前, 韩 国 政 府 的 电 子 政 务 建 设 水 平 在 联 合 国 的 综 合 评 价 中 位 列 第 五 在 唯 一 窗 口 电 子 政 府 服 务 平 台 上, 政 府 和 各 公 共 服 务 机 构 通 过 网 络 系 统 共 享 各 类 相 关 重 要 信 息, 大 大 减 少 了 冗 余 的 行 政 流 程, 并 减 少 了 信 息 的 不 对 称 ( 课 题 组 名 单 : 组 长 : 唐 钧 金 英 勋 韩 ; 成 员 : 张 传 力 任 刚 付 蓉 冯 彦 张 融 谢 一 帆 古 雯 柳 朴 方 杨 天 峰 )

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