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1 市政專題專題研究研究報告第 359 輯 建立市政整體資訊架構之研究 計畫主持人 : 陳欽春博士協同主持人 : 丘昌泰博士方凱弘博士 臺北市政府研究發展考核委員會委託中華民國民國九十六九十六年十二月十二月

2 目次 目次...ii 表目錄... iii 圖目錄...iv 摘要...1 第一章緒論...3 第一節研究背景與動機...4 第二節研究目的與問題...8 第三節研究範圍與限制 第四節研究流程與方法...13 第二章文獻回顧...17 第一節知識經濟與政府定位...18 第二節資訊科技與城市治理...34 第三節市政資訊架構的內涵與建構...51 第三章國內外城市資訊組織經驗...61 第一節美國 : 紐約 舊金山 與洛杉磯...61 第二節東京 首爾 與天津...78 第三節高雄市與臺北縣...86 第四章質化內容分析...91 第一節電子化治理...93 第二節電子化組織 第三節電子化管理 第五章問卷調查與分析 第一節調查設計與過程 第二節資訊政策的效能分析 第三節資訊架構的評估分析 第六章結論 第一節研究發現 第二節政策建議 第三節未來研究建議 附錄 附錄一深度訪談大綱 附錄二焦點團體訪談大綱 附錄三調查問卷 附錄四各縣市資訊中心位階資料 附錄五臺北縣資訊人力委外辦法 附錄六訪談記錄 附錄七期中 期末會議記錄暨審查意見回應說明 ii

3 表目錄 表 2-1 新舊經濟秩序之比較...19 表 2-2 政府機關知識管理的七個層次...27 表 2-3 資訊長的條件與定位...44 表 2-4 資訊長的運作原則...44 表 2-5 Zachman 之企業架構矩陣...53 表 2-6 美國預算管理局之聯邦企業架構...56 表 2-7 企業架構管理成熟架構 (EAMMF EAMMF, 第 1.0 版 )...57 表 2-8 企業架構管理成熟架構 (EAMMF EAMMF, 第 1.1 版 )...58 表 3-1 資訊科技委員會成員所屬市府單位與職銜表...72 表 3-2 各縣市政府資訊中心位階表...86 表 4-1 深度訪談一覽表...91 表 4-2 焦點團體座談一覽表...92 表 5-1 受訪者基本資料分析 表 5-2 資訊單位位階與資訊職系與否之交叉分析 表 6-1 研究問題與結果資料對照表 iii

4 圖目錄 圖 1-1 研究流程圖...13 圖 2-1 知識社會與全球環境之變遷...24 圖 2-2 資訊科技角色與功能的變遷...25 圖 2-3 電子化政府的層次與範疇...36 圖 2-4 美國政府資訊改革責任之變遷...37 圖 2-5 資訊長 知識長在組織中的地位...39 圖 2-6 群體知識創造螺旋模型...40 圖 2-7 電子化城市治理的模式與要素...49 圖 3-1 紐約資訊組織架構圖...62 圖 3-2 紐約資訊科技與電信局組織架構圖...63 圖 3-3 舊金山資訊組織架構圖...69 圖 3-4 洛杉磯資訊組織架構圖...75 圖 3-5 東京都資訊組織架構圖...78 圖 3-6 首爾市資訊組織架構圖...81 圖 3-7 首爾市資訊組織架構圖...82 圖 3-8 天津市資訊組織架構圖...83 圖 3-9 台灣各縣市資訊組織架構類型圖...87 圖 3-10 高雄市資訊組織架構圖...88 圖 3-11 臺北縣資訊組織架構圖...89 圖 5-1 過去資訊中心的作用與功能分析 圖 5-2 未來資訊處的作用與功能分析 圖 5-3 市府資訊單位功能轉型雷達圖 圖 5-4 資訊問題解決解決方式的方式的認知分析 圖 5-5 行政知識政知識網 網 效用之評效用之評價分析 圖 5-6 內外部資訊資訊服務服務之實然 / 應然面然面比較分析 圖 5-7 不同服務對象之評之評價分析 圖 5-8 內部行部行政支援支援之評之評價分析 圖 5-9 外部便民服務部便民服務之評之評價分析 圖 5-10 內部服務部服務資源配置源配置之評之評價分析 圖 5-11 外部服務部服務資源配置源配置之評之評價分析 圖 5-12 資訊單位層級定位之定位之認知分析 圖 5-13 資訊政策決策模式的評策模式的評價分析 圖 5-14 資訊政策決策執行執行的評的評價分析 iv

5 圖 5-15 資訊政策政策過程之評價分析 圖 5-16 資訊單位人力需求需求的評的評價分析 圖 5-17 資訊單位人力甄補甄補的評的評價分析 圖 5-18 資訊單位統籌統籌人力調度的評人力調度的評價分析 圖 5-19 資訊單位人事制度的評制度的評價分析 圖 5-20 資訊單位預算統籌規劃統籌規劃的評的評價分析 圖 5-21 市政資訊架構指標量指標量表之交叉分析 v

6 摘要 今日政府所在的是一個快速變遷 日益複雜與不可預測的環境, 面對 不可治理 的困境, 組織架構的轉型與資訊科技的引進, 已經成為臺北市政府必須面對的課題 因此, 在當前全球化與全球競爭的壓力下, 城市的資訊化程度已被國際視為衡量一個城市競爭力 經濟力和現代化的重要指標, 而目前世界各城市的政府部門也都順應資訊社會的腳步, 積極發展各項資訊建設與措施, 然而, 在積極追求電子化政府與大量投資資訊科技的同時, 包括部門間重複投資 系統不易整合 以及投資效益不彰等新的問題也逐漸浮現 為嘗試解決這些電子化政府的新課題, 本研究試圖從資訊治理 組織與管理等三個層面出發, 建立出市政整體資訊架構之模型, 作為臺北市政府未來整合各項資訊政策的參考依據 透過文獻分析 國內外個案的探討 深度訪談 焦點團體座談 與問卷調查等方法, 本研究除了希望瞭解當前都會治理中資訊政策的理論發展與實務趨勢 以及國內外各大都會城市之資訊組織架構之外, 也希望針對臺北市政府的資訊決策機制與資訊組織架構進行深入的分析研究, 針對其資訊架構的轉型與發展, 提供可行的組織設計方向與具體政策建議 1

7 Abstract Dealing with the problem of ungovernability in a rapid changing, complex, and unpredictable environment, Taipei city government has to transform its organizational structure and better utilize information technology in providing public services. In fact, the maturity of electronic governance has become a key indicator globally to evaluate a city s competitiveness, economic power, and modernization under globalization and global competition. City governments around the world have followed this trend to actively improve their information infrastructure. However, during the process of pursuing E-government and heavily investing in information technology, city governments also have encountered new problems such as overlapping investments among different departments, difficulties of integrating different systems, and obscure of investment return in IT. In order to obtain insights for recommending an integrated model of information architecture for Taipei city government to consider when making information policy in the future, this research studies the concept of electronic governance from three levels: governance, organization, and management. Through the methods including literature review, case study of domestic and international cases, in-depth interviews, focus group interviews, and questionnaires, this research hopes to understand theoretical development and practical trends of information policy making in the field of city governance, and to analyze the structure of information units in selected cities. In addition, by studying Taipei city government s mechanism for information policy making and structure of information unit, this research hopes to help city s transformation and development in information architecture by developing feasible recommendations on information organization design and policymaking. 2

8 第一章緒論 隨著資訊通信科技 (Information & Communication Technologies, 簡稱 ICTs) 與網際網路的蓬勃發展, 民眾已能隨時隨意地透過網路在世界的各個角落進行資訊交換 通信及商務交易 由於資訊通信科技被廣泛地運用在生產 生活以及其他各方面, 電腦科技與網路應用的大量成長, 勾勒出城市組織形態與運作模式的遽變, 也使得民眾在城市的生活方式與思考模式將會有所改變 因此, 資訊 (information) 無論在今日的全球化與在地化的生活, 已成為一新興的策略性資源, 也是邁向所謂以資訊科技 電腦網路為基礎的新知識經濟架構的主軸 ; 其不僅對民眾個人的生活產生影響及為城市成長帶來結構性的重整, 更是建構全球化城市 (Global City) 與城市競爭力的一個主要因素 在全球化與知識經濟的浪潮下, 城市競爭的空間規模已推向全世界, 國際間的競爭圖像也隨之浮現 在全球城市體系中日趨強調政府 民眾與企業其相互連接之網絡化程度, 乃是以資訊通信科技作為建立全球化城市的重要基礎建設, 亦為社會與經濟的全球化及生活型態的網路化奠立發展的基礎, 其不僅對個人的生活及為城市成長帶來結構性的重整外, 更是面對未來全球競爭必備的基礎條件與前瞻性變數 臺北市政府因應此一數位化的全球發展趨勢, 近年來著手推動網路新都計畫, 致力於資訊基礎建設 普及網路教育 電子化政府改造以及市民數位生活應用等城市數位化工程, 以擴大市政府施政效率與民眾的資訊應用能力, 並進而努力提升整體城市競爭力 為了剖析資訊化社會下城市治理的發展脈絡, 並進一步發掘資訊通信科技對市政管理轉型的關鍵變數, 本研究透過城市資訊架構的理論與實務的探索與梳理, 據以瞭解國內外各重大城市的資訊政策核心, 以及建立出市政整體資訊架構之模型, 作為臺北市政府未來整合各項資訊政策的參考依據 3

9 第一節研究背景與動機 壹 研究背景 彼得 杜拉克 (Peter F. Drucker) 曾說人類歷史上曾經發生三次重要的管理革命 : 第一次革命為 管理權與所有權分立, 造成經營管理者地位的提昇 ; 第二次為 指揮控制型組織 的出現, 造成層級節制體系的形成 ; 第三次則是 知識型組織 的出現 經濟學家梭羅 (Lester C. Thurow) 也認為知識經濟的產生是所謂的第三次工業革命, 他指出第一次是蒸氣機 第二次是電力, 第三次則是電腦和資訊 ( 齊思賢譯, 2000) 無論是管理的革命, 亦或是工業的革命, 他們共同的語言乃是宣布知識經濟時代的到來 身處以資訊革命為主的知識經濟時代, 由於電腦 網際網路等資訊科技的高度發展, 以及人員的知識技術快速提升, 使得公私部門的經營環境及管理策略均產生莫大的變革 經濟全球化 生產一體化強烈衝擊老舊的生產方式和經濟格局, 全球性的資源重組以前所未有的強度加速進行著, 在這樣的大背景下, 我們所面臨的競爭方式發生了巨大的變化, 資訊科技造成的影響, 亦使得參與競爭的主體不僅僅是企業, 更涉及政府 城市 整個地區, 甚至包括國家力量的競爭, 競爭的範圍超越了國界, 走向廣泛的世界範圍 環顧全球經濟的發展與佈局, 現代產業對城市的依賴日益加深, 一個城市的崛起, 常常帶動一個區域的經濟起飛 ; 而一個城市的衰落, 又常常影響一個區域的發展 事實上, 區域經濟的競爭力, 通常取決於城市資源的聚集與整合能力 ; 而城市發展的關鍵, 更繫乎於政府的願景擘劃與導航能力, 而資訊科技又是其中不可忽視的力量 面對資訊科技對市政治理所帶來的重要影響, 臺北市政府分析全球化城市在面對資訊化的議題, 提出了九大挑戰的分析 ( 臺北市政府資訊政策白皮書,2007) : /07/25 4

10 ( 一 ) 資訊基礎建設的挑戰 : 如何推動資訊系統安全 通訊頻寬 通用地理圖與系統平臺整合等基礎建設工作, 以提高資訊系統的可利用性 整合性與安全性 ( 二 ) 資訊應用層面的挑戰 : 如何開發以民眾為導向的線上服務內容與建立民眾取得政府資訊的單一管道, 以提升民眾的滿意度與降低資訊蒐集的障礙 ( 三 ) 促進新知識經濟時代電子商務發展的挑戰 : 如何促進民間電子商務市場的活絡與交易的公平性 安全性, 以提升城市經濟的活力 ( 四 ) 政府組織資源統合的挑戰 : 如何建立統合與領導各級政府資訊資源與執行方案的任務編組或單一組織, 以求得政策規劃與執行的一致性與資源利用的有效性 ( 五 ) 員工能力提升的挑戰 : 如何推行資訊人力的甄選與現行人力的教育訓練, 以培養電子化時代政府所需的人才 ( 六 ) 政府再造的挑戰 : 如何導入電子化方式再造傳統行政工作流程, 以提升行政機關之工作與溝通效率 ( 七 ) 法規調整的挑戰 : 如何檢討與電子化政府工作需求不符之相關法規 命令, 以滿足資訊時代的法規需求 ( 八 ) 產官學合作的挑戰 : 如何尋求政府機關與民間企業或學術團體長期的伙伴關係, 以建立產 官 學三贏的合作機制 ( 九 ) 資訊生活平等權的挑戰 : 如何消弭因數位落差所造成市民資訊不平等的現象, 以伸張市民資訊應用的平等權 同時, 為回應上述的九項挑戰, 市府資訊政策的推行在既有的網路新都計畫的基礎上, 進行下一階段的創新規劃 這項網路新都的 續階計畫, 將以 數位城市 行動臺北 為規劃主軸, 擘劃從資訊基礎建設 電子化政府 電子化企業 電子化生活 城市資訊交流以及資訊教育等六個面向, 並積極推動城市寬頻網路建設 打造網路安全空間 行動化服務應用 電子化商務環境 市民導向的政府服務改造 加速行政與法規革新 提升市民資訊素養 縮短數位落差以及促進國內和國際城市資訊交流等重大城市資訊化工作, 期使臺北市成為數位化社會的世界級首都 5

11 在臺北市市政府規劃的市政資訊藍圖中, 無論是九項挑戰的有效因應, 亦或是六個發展面向的全面佈局, 不容否認除了領導者的運籌帷幄與豐沛資源的源源挹注, 此外一個足以承載市府多項需求與運作的資訊架構更是成功的關鍵與問題的核心 易言之, 在推動新世紀市政前進運轉的基礎條件中, 除了駕駛 ( 領導者 ) 汽油 ( 預算資源 ) 二項要素, 一個具有馬力強 操縱性高的車體設計更是不容或缺, 而市政府整體資訊架構正是此項運轉車體的具體喻象 (metaphor) 貳 研究動機 從整體政治社會的發展而言, 近來公私部門運作形態的轉變, 與我們日益明瞭所居住世界之分歧性 (diversity) 動態性(dynamics) 和複雜性 (complexity) 有關 (Kooiman, 1993; 2003) 就市政治理的觀點而言, 現代社會政治環境的分歧 ( 人 ) 複雜 ( 空間 ) 與動態 ( 時間 ) 等三項特質, 它們不僅是 不可治理 (ungovernability) 的主要問題根源, 也是當代治理理論的主要內涵 (Kooiman, 2003: 19) 換言之, 不可治理 的現象乃是傳統行政體系無法面對知識經濟所傳達環境快速變遷的事實 ; 因此, 傳統行政運作模式表現出來的不是能力不足, 就是系統超過負荷 (overloading) 在這種情況下, 組織架構的轉型與資訊科技的引進, 成為臺北市政府必須面對的環境現實與思考課題 其次, 在全球化知識經濟下建立市政資訊架構, 有效且適切地的借重國際經驗與技術, 是爭取時間與掌握資源的必要法門 事實上, 資訊架構乃是源自企業面對生存與組織發展的新興議題, 藉助資訊科技與網絡應用的日新月異, 初步獲得相當的共識與成效 ; 尤其, 近年來歐美國家政府機關陸續引進此項資訊架構的思維與方式, 包括理論與實務上的發展現況和具體成果, 都可作為政府部門做成對應的規劃與決策 他山之石, 可以攻錯, 身為首都指標性角色與扮演領頭羊作用, 臺北市政府的資訊架構的建構過程, 除了瞭解國內外公私部門的發展經驗與技術, 也需著眼在地需求與組織條件進行更具建設性調整 6

12 再者, 建立市政治理需求的資訊架構, 無論是發展模式或具體作為, 都要其明確的作業架構與操作流程 換言之, 在研究市政資訊架構的研究議程中, 除了瞭解市政資訊架構的必要性 (why?) 與內容性 (what?) 的研究議題, 也應掌握運作性 (how?) 的適切要項, 包括時程 資源的實質規劃, 以及法令 技術等配套措施的各項具體建議, 都是本研究主要的研究動機 7

13 第二節研究目的目的與問題 壹 研究目的 學者 Richard Rosecrance 在其所著 虛擬國家 : 新世紀的財富與權力 一書中, 指出知識經濟時代國家的競爭力表現, 關鍵在於國家 虛擬 的程度, 一般幅員狹小或是資源稀缺的國家更該朝此方向 ( 李振昌譯, 2000) Rosecrance 強調 : 新的虛擬企業構成虛擬國家 企業追求效率和生產力, 就是要精簡組織 現在國家經濟也在精簡, 不是生產價值的減少, 而是生產基地的減少 最有效率的經濟體, 是自己擁有的生產能力有限 (Ibid., pp.12-13) 依此論點, 知識經濟浪潮下的政府角色, 不在於本身實質生產力的提升, 而是在於生產價值保有 ; 換言之, 政府施政著重在 力不在於己出, 但應 若出於己者, 或民營 或外包僅是技術層次問題, 公共政策或服務如何保有公共利益以及為民服務的價值, 方是政府推動改革的另一關鍵 事實上, 臺北市政府進行的網路新都等各項資訊科技的改革, 無疑也是進行 Rosecrance 所指稱的 虛擬化 的過程 所謂政府 虛擬化 並非 虛無化, 而是在經過資訊科技或電腦網路提供各項改革後, 政府部門仍保持 甚或提升既有服務產出與品質 臺北市受限於本身環境條件與資源取得相當有限, 在知識經濟的潮流下, 必須由政府扮演推動改革運動的火車頭, 雖有各項相關計畫方案明白指出火車頭行進的方向, 但是這個火車頭不能是老舊的蒸汽動力, 而是配備強而有力的新式引擎 ; 換言之, 政府部門本身除了充分掌握知識經濟的知識與精神, 更要落實在政府本身的日常運作的資訊架構, 如此方能帶領國家以優勢的競爭力 2 Rosecrance!" # $ % & ' ( ) * +, -. / " : ; 2 < = 5 > # A < BC D E F 80% : G H " I J 20%. / K L M N 1 O - < =!P Q < = RS T < = & U V < = 2P Q < = 5W X Y G H " Z [ \ $ < B] ^ _ J ` a & D bc d e f g. / h i j k Rl m Rn o p q r s t u v wx y z{ } s ~ ƒ ˆ Š Œ Ž z s ~ š œ z s žÿ ž q š ˆ s ~ w{ ª s ~ «š ± ² ³ zx µ ¹ º» zµ Ž ¼ ½ ¾ œ zà Á ÂÃ Ä Å Æ Ç z È žé žê žë sì t u v ÍÎÏ Ð ÑÒ, 2000:5,51-52,101 Ó Í 8

14 面對知識經濟的衝擊 事實上, 城市的資訊化程度已被國際視為衡量一城市競爭力 經濟力和現代化的重要指標 目前世界各城市的政府部門也都順應資訊社會的腳步, 積極發展各項資訊建設與措施, 然卻往往沒有建立單一且整體的市政資訊架構組織 因此, 本研究希望透過收集 比較與分析國內外各城市的資訊政策, 並透過分析與研究, 建立一城市其市政整體資訊架構之模型, 以作為臺北市政府未來擘劃與整合整體資訊架構的參考依據 同時, 本研究的目的在於規劃一個具有臺北市之特殊性的資訊架構, 除了闡明資訊架構的定義與方向, 探討資訊時代城市治理的範疇, 並進一步釐清 資訊 在城市治理的角色與臺北市特殊性 貳 研究問題 如何讓政府這個火車頭煥然一新, 成為知識經濟的領航者, 現階段資訊部門的角色扮演與架構建構乃是不可或缺的重要條件 市政府資訊部門除了維持過去電腦維護與資料處理的技術性支援工作, 更應以組織 資訊長 (CIO) 的角色自居, 發揮政府資訊管理的教育者 傳播者 管理者和評估者等四項功能, 提供市政府整體競爭力的需求與供給, 在知識經濟的浪頭上帶領臺灣的總體國力發展 此外, 在當前全球化與全球競爭的壓力下, 公共事務皆具有快速變遷 日益複雜與不可預測等特質, 也因此, 任何公部門組織或是機制的設計, 除了必須能回應設立時的需要 解決問題之外, 也必須能因應環境或問題的變化而迅速作出調整, 而這也就有賴組織透過評估機制的建立, 定期針對組織的績效進行評量與回饋, 並有能力針對評量回饋的結果進行修正調整 從這樣的角度出發, 本研究主要處理的問題可以歸納為下列五點 : 1. 瞭解當前都會治理中資訊政策的理論發展與實務趨勢, 並探討美 日 中 韓與我國各大都會城市的資訊政策與基本架構 ; 2. 分析電子化政府與政府資訊部門首長 (CIO) 之間發展的關聯性, 並描繪 9

15 公部門整體資訊架構與組織轉型之相關模式與運作型態 ; 3. 檢視現行臺北市政府現行的資訊政策與架構, 並分析市府資訊架構轉型與整體組織設計的關鍵條件與要素 ; 4. 瞭解知識管理與資訊長架構導入組織之關鍵因素, 藉以建構臺北市政府部門推動都會知識管理之核心條件, 以及瞭解影響市府相關人員之意向與態度 ; 5. 針對臺北市政府資訊架構的轉型與發展, 提供可行的組織設計方向與具體政策建議 10

16 第三節研究範圍與限制 壹 研究範疇 本研究希望藉由從資訊架構變革的觀點, 探討臺北市政府資訊機制轉型與角色重塑, 重新梳理臺北市政府資訊政策的運作架構, 以及發掘市政治理中資訊科技可能發揮的作用與功能, 根據臺北市資訊政策的未來性與獨特性需求, 提出對於城市治理資訊架構的具體藍圖 同時, 研究焦點關注在探討電子化政府與政府資訊部門首長 (CIO) 文獻正裡, 進而研擬公部門之整體資訊架構與組織轉變的可能模式 資訊治理於組織架構調整, 以及臺北市政府特殊性於制度調整之考慮等議題, 以利未來持續深入研究之累積 故此, 本研究將透過國內外理論與實務文獻整理, 以及兼具質化與量化的實證操作, 期能在有限的研究期程中完成對市政治理有效的政策建議, 本研究之研究範圍界定如下 : ( 一 ) 分析單元 : 基於研究需要與問題意識的明確定位, 本研究以臺北市政府所歸屬之直轄市層級作為分析單元 一方面在進行國外文獻梳理時, 建立分析單元的對照基礎 ; 另一方面, 在國內實務中區隔中央與地方縣市層級的不同分析單元的位階 此一分析單元的界定, 用以在眾多文獻資料中聚焦於北市行政位階適用性, 同時在日後在研究成果推論的外在效度, 可以具有參照基礎輿論述依據 ( 二 ) 時間範疇 : 在研究的時間軸線上, 將界定在 1998 年臺北市相關概念的提出, 以及當前市政資訊政策的運作現況 由於 2007 年下半年臺北市政府資訊單位將由現行 資訊中心 升格為 資訊處 ; 故此, 本研究將研究的時間範疇, 區分為 1998 年至今的 資訊處 升格 資訊處 期間的過渡時間, 以及未來 資訊處 運作與三個階段, 以充分因應市政運作的動態與方向 11

17 ( 三 ) 研究對象 : 基於本研究之研究主旨, 區分為資訊架構的設計與運作兩個層面 前者針對資訊架構的概念描繪與模式建構, 採取質化訪談的方式, 研究對象包括學者專家 中央與地方的資訊政策官員和民間企業的代表等 ; 後者, 為瞭解臺北市政府資訊政策的規劃與執行, 進一步區分為資訊人員與一般業務人員, 以量化問卷調查的方式, 分析其對本研究的認知 態度與行為 ( 四 ) 研究標的 : 就目前相關文獻解析, 資訊架構是一個相當新穎與模糊的概念, 其包括抽象的模式建構, 以及具體的操作流程與技術 本研究基於研究題旨與需求, 主要研究標的關注於資訊架構的模式建構與運作條件, 至於資訊架構的電腦科技與技術規範, 則暫時不列入本研究此次的討論範疇 貳 研究限制 根據前述的研究內容與範疇的界定, 礙於計畫執行的時程與經費, 本研究所可能面臨的限制主要有三 首先, 本研究範圍涵蓋面包含美 日 中 韓與我國等各大都會城市, 限於無法實地考察與深入訪談, 故資料蒐集的完整性與周延性將產生制約性影響 ; 其次, 由於各大城市的文化背景與組織架構差異甚大, 故在進行比較分析時, 難免在研究的基準點無法進行精確的掌握與控制 再者, 本研究擷取國內外都會城市資訊政策之理論與實務以為參考, 故對於相關個案城市必須進行深入的了解, 但受限時間與經費的限制, 僅能透過文獻蒐集的方式, 廣泛蒐集國內外探討相關個案的文獻與資料, 進行二手資料的分析與研究 12

18 第四節研究流程與方法 壹 研究流程 研究動機 研究目的 研究範疇界定與探討 各大城市資訊架構發展實務 臺北市政府資訊與業務人員資訊架構需求與評估調查 深度訪談 ÎÞ Ü Ý Ó 臺北市資訊架構模式 建構與運作之論證 Î Ü Ý Ó 專家學者焦點座談 ( 立意抽樣 ) ÎÞ Ü Ý Ó 研究結論 與建議 Ô Õ Ö ØÙ Ú Û Í 圖 1-1 研究流程圖一般來說, 質與量的研究各有其關注焦點, 分別使用不同的方法, 從不同的角度對事物的不同側面進行探究 質的研究比較適合在微觀層面對個別事物進行細微 動態的描述與分析 ; 量的方法比較適合在宏觀層面對事物進行大規模的調查與預測 然而, 當一個研究項目中使用兩種不同的研究方法時, 實可藉不同面向和角度對問題進行探討 ( 陳向明,2002:13 642) 檢視相關電子化政府與城 13

19 市資訊架構相關研究, 可見其在量化調查的的基礎上, 也須針對各城市的環境文化與運作內涵的差異上, 結合質性探索瞭解組織變革各環節的互動關係 為了清楚地梳理與描繪臺北市資訊架構的建構與運作的模式與圖像, 本研究採質量並重的方式, 透過 文獻分析 問卷調查法 以及 焦點團體訪談, 希冀瞭解標的團體的實際意向, 作為相互解釋與支撐之用 本研究流程在動機與目的相互討論開展擬定未來方向, 首先在概念與文獻檢視階段分析目前電子化政府與資訊架構的理論發展, 以及與城市治理相關研究的實證資料 其次, 透過學者專家的深度訪談, 發掘國內外城市資訊架構的問題與癥結, 進而研擬相關臺北市政府資訊架構之需求與評估的檢測指標, 針對臺北市政府資訊與業務人員進行問卷設計與調查 最後, 結合國內外都會資訊政策的理論與實務文獻的梳理與論證, 並針對市府官員的調查結果, 以立意抽樣的方式遴選相關的專家學者與利害關係人進行焦點團體訪談, 就獲得的資料交叉比對以綜合的處理與分析, 論證兩者之間的相互關係 貳 研究方法 研究方法係指涉及研究主題資料蒐集與分析的程序及技術, 如文獻分析法 次級資料分析 實地實驗研究 深度訪談法 量化問卷調查法 個案研究法 成本效益分析等 但不是所有研究方法是適用於任何研究背景與問題 本研究主要研究方法係採文獻分析法 問卷調查法 個案研究法與焦點團體訪談法 ( 一 ) 文獻分析法文獻分析法, 係指藉由蒐集他人與相關主題所進行的研究資料, 分析其內容 研究方法或結論, 探討可參考或應能修正之處做為未來研究進行的基礎 本研究文獻收集的範圍與來源主要可分為四類 :(1) 相關主題與學科的專書 研究報告 期刊與碩博士論文 ;(2) 研討會或座談會所發表以社會資本為主題的文章 ;(3) 相關網路資料庫與其他網路資源 ;(4) 目前以都會資訊架構 14

20 為調查主題的各式題綱 問卷與相關指標 ( 二 ) 深度訪談法研究團隊希望透過與國內中央與直轄市相關層級研考與資訊政策主管, 以及國內資訊架構的學者專家進行深度訪談, 針對中央與地方的資訊協作 公私部門資訊技術與資源的交流合作, 以及城市資訊架構的問題與需求, 進行深入的發掘與探究, 並作為下一階段問卷研擬與調查的參考 ( 三 ) 問卷調查一般而言, 想要瞭解人們的思考及行為模式, 直接的詢問乃是最佳的方式之一 ; 因此, 調查研究法就成為社會科學中獲得充分發展且廣泛使用的研究方法 簡言之, 調查研究法是一個資料蒐集的方法, 透過抽樣過程選出特定人選做為樣本, 直接詢問他們對事物的反應及看法, 並將結果當作參考基礎, 進而運用至較大的範圍 (Manheim & Rich, 1998: 151) 問卷調查是本研究相當重要之實證部分, 研究對象主要為臺北市政府資訊人員與一般業務人員中階核心幹部 借重中階核心幹部的專業素養與實務經驗, 期能對市府現行資訊架構的優點與限制進行系統性的診斷, 並透過相關國內外城市資訊架構理的趨勢與設計, 評估臺北市政府資訊架構的設計與運作建議 ( 四 ) 焦點團體訪談 焦點群體 又稱為 焦點訪談, 是指依事先構想的主題與假設提出問題, 但是事先不詳細陳述 真實問題 的具體內容, 其受訪者都曾身處在特定的情境, 目的就是蒐集對特定事件的想法跟看法 焦點團體訪談是透過小型的互動團體蒐集資料, 團體互動中能引發參與者對訪談主題的知覺 感受 態度與想法, 協助解釋吾人所表現行為的方式與理由, 更能準確地提供比其他研究方法所能提供的有關參與者真正想法的證據 (Folch-Lyon and Trost, 1981; Strother, 1984)( 摘自王文科 王智弘,1999) 本研究將邀集國內對資訊架構理論與實務具有相當認知與專業之學者專家與 15

21 利害關係人, 透過焦點群體匯集之腦力激盪, 針對文獻分析 深度訪談與問卷 調查的結果進行深度匯談, 呈現集體的智慧與研擬建立臺北市政府資訊架構相 關運作模式與政策建議 16

22 第二章文獻回顧 近年來各個先進國家為提升政府行政效率與行政效能, 紛紛提出 行政革新 企業型政府 組織再造 等理論與實務經驗, 冀望透過諸多積極改革措施來改善民眾與行政機關之間的不友善關係及效率不彰的印象 而政府機關改革的同時, 組織變遷乃扮演著永續發展生存的重要關鍵, 必須不斷隨著環境改變來做自我調適, 因此, 針對組織變遷進行組織重整乃成為必然的結果 在本篇文獻回顧章節中, 首先先明確界定組織重整 政府再造的定義, 藉以建構出本研究的理論架構 17

23 第一節知識經濟與政府定位 新經濟的燃料是科技與知識 ; 新經濟的精神是冒險與創新 如果 把它當作在駕駛一輛車, 那麼更需要一個具有冒險精神的人去駕駛 ~ 美國前總統柯林頓 壹 新經濟時代的來臨 1996 年 經濟合作開發組織 (OECD) 發表了 知識經濟報告, 認為以知識為本位的經濟即將改變全球經濟發展型態 ; 知識已成為生產力提昇與經濟成長的主要驅動力, 隨著資訊通訊科技的快速發展與高度應用, 世界各國的產出 就業及投資將明顯地從 勞力密集型 資本密集型 轉向為 知識密集型 產業 自此而後, 知識經濟 即普遍受到各國學者與政府的高度重視 所謂 知識經濟, 乃是指直接建立在知識與資訊的創造 擴散和應用上的經濟, 創造知識和應用知識的能力與效率, 凌駕於土地 資金等傳統生產要素之上, 成為支持經濟不斷發展動力 高希均 (2000) 則以 泛指 知識 為 基礎 的 新經濟 模式 為知識經濟作最簡單的註解 知識經濟 象徵 新經濟 時代的來臨 所謂新/ 舊的經濟的差異, 除了象徵一項革命或是經濟主體的轉變外, 根據 Okot-uma(1997) 的說法, 舊經濟與新經濟秩序的轉換屬於一種 典範變遷 (Paradigm Shift) 意涵, 兩者之間存有許多的不同 ( 表 2-1): 第一 在資源型態方面 : 舊經濟以土地 勞力與資本為主, 新經濟則以資訊 知識與智慧為主 ; 第二 在財富創造方面 : 前者以資源提煉和製造加工為主, 後者則以資訊創造知識 ; 第三 在競爭市場關鍵方面, 前者著重於有形資本的投資, 以及區域性的國內和國際市場, 後者則著重於人力資本的投資, 以及虛擬化國內 18

24 和國際市場的相互依存 ; 第四 在組織型態方面, 前者以多國籍企業為主, 強調層級化 ; 後者則以跨國公司 策略伙伴和聯盟為主, 強調網絡化 去地方化 去中心化 ; 第五 在財產規模方面, 前者強調經濟規模與數量, 後者強調經濟範圍與品質 ; 第六 在競爭敏銳度方面, 前者重穩定, 後者重動態 ; 第七 在計畫形態方面, 前者重保護, 後者重開放 ; 第八 在商業焦點方面, 前者重利潤, 後者重消費者 表 2-1 新舊經濟秩序之比較 特徵 舊經濟秩序 新經濟秩序 資源 土地 勞力和資本 資訊 知識和智慧 財富創造 資源提煉和製造加工 資訊創造知識 競爭市場關鍵 有形資本的投資區域性的國內和國際市場 人力資本的投資虛擬化國內和國際市場的相互依存 組織型態 多國籍企業跨國公司 策略伙伴和聯盟層級化網絡化 去地方化 去中心化 財產尺度競爭敏銳度計畫形態 經濟規模 : 數量穩定保護 經濟範圍 : 品質動態開放 商業焦點 Ô Õ Ö Øßàáâãäå æç èééê ë éì Í 利潤消費者 要駕御知識經濟這部全新概念的車款, 那麼我們必先瞭解這部新車的性能 根據高希均 (2000: 1-23) 教授的說法, 知識經濟包含十項核心概念 : 一 知識獨領風騷 : 從傳統的勞力 土地 自然資源 資本發展到知識, 知識成為擴張企業新版圖 增加競爭力的關鍵因素 二 管理推動變革 : 透過管理手段指導組織的管理活動, 變革管理成為組織 19

25 更新與發展的重要條件 三 變革引發開放 : 經過痛苦的變革, 就會引起開放的新生機 四 科技主導創新 : 科技成為國家發展的生命線 科學園區成為當前產業界的科技新貴, 因為科技發展使得人類的創新活動成為可能 五 創新推向無限可能 : 科技與創新正以幾何級數的速度引發社會 商業 政治與人類生活的改變 六 速度決定成敗 : 比爾 蓋茲說 : 如果八 年代的主題是 品質, 九 年代是 企業再造, 公元兩年千則是 速度 速度競爭的結果造成商品品質愈來愈好, 價格卻愈來愈低, 稱為 逆向經濟學 (inverse economics) 七 企業家精神化不可能為可能 : 網際網路的大起大落, 說明敢冒險 敢創新 敢投資為當前企業家的特質 ; 失敗的創業者將 可能 折損為 不可能, 成功的創業者則化 不可能 為 可能 八 網際網路 顛覆傳統 : 報酬遞減定律 逐漸被 摩爾定律 所取代, 因為摩爾為英特爾公司創辦人, 他所發明的微處理器大約每 18 個月到 24 個月速度就提高一倍, 而價格卻仍維持不變 九 全球化同創商機與傳統 :WTO 氣候變遷 臭氧層 智慧財產權保護等全球化議題成為各國關注的焦點 十 競爭力決定長期興衰 : 國家競爭力成為決定一個國家長期興衰的主要指標, 競爭力愈強, 則創造財富能力愈佳 談到知識經濟就不能不提起 看不見的新大陸 一書的作者大前研一 (2001: 7-14), 他是世界知名的趨勢策略顧問, 十多年前他就提出 無國界的世界, 並且聲稱 自己的戶籍是世界 他從知識經濟的角度指出 : 目前已經出現一個難以捉摸及尚待開發的領域, 這個領域就是看不見的新大陸, 而不是實質上存在的土地 他從四個面向觀察知識經濟的四大面向 : 20

26 一 有形面向 (visible dimension): 過去所謂的經濟發展是從有形經濟實體加以觀察 ( 如興建中的高樓大廈 橋樑道路 二十四小時的生產活動等 ), 企業的生命亦從有形面向指標加以預測 ( 如投資報酬率 淨現值等 ), 但目前已經愈來愈多無形面向出現 ( 如服務 速度 虛擬世界 ), 且有取代有形面向的趨勢, 因此, 這是 虛擬 與 實體 並存的世界 二 無疆界面向 (borderless dimension):wto 的出現使得各國貨物交流更為頻繁, 今天已經沒有所謂 愛用國貨 的問題 ; 電子商務的發展更是跨越國界成為今天無疆界面向的特徵 三 數位科技面向 (cyber dimension): 以電腦與通訊科技為主體的數位科技徹底改變了人類產業的活動型態, 任何一種產業, 無論傳統的或現代的, 只要能充分運用電腦與通訊科技就有可能創造附加價值, 產生不一樣的生產力 四 高倍數面向 (dimension of high multiples): 目前已經進入高風險 高報酬率的高倍數時代, 許多國際經紀商的操作倍數為五, 換言之, 其借貸款項為持有資本額的五倍 許多高科技公司的股市本益比也不斷提高, 從十位數到上千 貳 知識經濟知識經濟的內涵內涵與效應 管理大師彼得 杜拉克將知識定位成後資本主義社會中競爭的新基準 ; 換言之, 所謂 後資本主義社會 即是以 知識 取代傳統以金錢 物資 勞力 土地等有形資本的競爭基礎 因此, 知識經濟是以知識為基礎 (Knowledge-based) 的經濟, 那麼我們必須掌握 知識 的意義與特性 從資訊科技觀點而言, 我們可用 點 / 線 / 面 的角度加以詮釋 首先 點 就是所謂的 資料 (Data): 大部分的資料以數據形式呈現, 而資料的本身不具任何意義 ; 其次 線 指的是 資訊 (Information): 指以一個技術作為主軸將 21

27 資料串聯, 讓資料與資料中間產生關聯性, 這就是所謂的 資訊 ; 第三 面, 就是把資訊匯集, 讓資訊與資訊的關連性產生意義, 這就形成了 知識 (knowledge) 因此, 我們可以理解的是, 資料 僅是一組符號的組合, 便於人類的記錄和控制 ; 而 資訊 則是強調技術使用, 協助提升人類管理的範圍與效率 ; 至於 知識 透過人類的創造 擴散和使用, 使得上述的 資料 與 資訊 產生意義和價值 著名經濟學家 Joseph Stiglitz(1999) 則強調, 有別於傳統經濟論述的有形生產要素, 知識 這項新的資本型態, 無論是經濟運作或是公共政策, 它都具有不同的實質內涵, 包括 : 一 向稀缺挑戰 (Scarcity-defying) 的理念 : 傳統知識就被視為一種公共財 (Public good) 的概念 正如 Thomas Jefferson 描述 : 他從我這裏接受一個想法, 他接受了引導, 並沒有減少我的, 就像他在我的蠟燭前面點燃他的蠟燭, 他接受了亮光, 並沒有使我變暗, 這種知識向傳統資源稀缺概念挑戰的擴張性和非競爭性, 讓人類使用知識上沒有邊際成本 二 智慧產權 (Intellectual Property Rights) 概念出現 : (1) 並非單純財產權 (Property rights): 知識強調使用的效率是不需費用的, 然而, 如果沒有價格, 企業便沒有生知識的動力 因要由私人提供知識, 一定要有某種程度的 保護 (2) 外部性 (Externalities): 知識強調創新, 發明半導體或雷射所得的利益並不會僅給發明家金錢的回報, 也會造福 ( 或傷害 ) 其他的人們 (3) 競爭 (Competition): 可以理解的是, 知識導致一種快速擴張增長的利潤形式, 達到一定規模時可能會破壞競爭 例如, 微軟的獨佔形成作業系統的漸趨統一, 但也引發壟斷的疑慮 三 知識 資訊的組織多元向度 (Organizational dimensions): 知識和資訊在許多其他方面也不同於其他商品, 這導致知識和資訊具 22

28 有不同的市場特質 這類市場在實際上更強調信譽 互動和信任 (1) 企業內的知識交易 (Transactions): 組織中知識分享而 付費 逐漸被視為理所當然, 但是如果管理者或領導者將成員的想法據為己有, 或者某些團體成員之間片面的分享, 那麼知識的 供給 將會減少, 而影響組織成員工作的意願, 甚至造成組織產生 此地無發明 徵候群 ( Not invented here, NIH syndrome) (2) 開放與知識傳遞 : 知識藉由科技加快傳遞速度, 如果知識產權被忽略, 知識的供給將會被減少, 久之傳統建立之信任關係便會被公然打破, 學習的機會將會消失, 更造成人與人之間的疏離 全球化與知識經濟關鍵在市場疆域的開放, 這也更加倚賴建立信任交易的價值與制度 (3) 實驗 (Experimentation): 對於知識為基礎變革的另一項重要意義, 便是進行另一項人類生活方式的全新 實驗 抗拒這項 實驗 的社會因而可能進入歷史的死胡同, 造成另一種形態的 鎖國 四 更理想的市場 : 開放 多元和競爭的市場對知識的創新 成長有重要意義, 一個更分權化的 多元化的政治或經濟型態, 讓人類社會在面對挑戰將有更多的選擇空間 此外, 知識經濟中承認人性弱點和資訊不均衡, 將使我們的思維體系更接近現實社會 當然, 開放 創新和競爭, 將會鼓勵人類更多的授權和參與, 不僅對市場經濟產生革命性的影響, 對政治環境也將具有某種程度的衝擊 誠如前述, 當代社會是一個資訊爆炸的知識經濟社會, 知識密集 工業已經取代傳統的 勞力 與 資本 密集工業而成為當代社會中的主流產業 知識密集工業的興起, 主要歸功於科技活動的盛行, 難怪學者稱今天的國家可稱為科學國家 (Scientifc state), 而非傳統的行政國家 (Administrative state)(schmandt and Katz, 1986: 40-52) 23

29 後工業社會 知識社會 全球化 ôõ ö ø ù ú û üýþ ÿõ û õ ù ú õ û õ û 知識 經濟 知識 知識 管理 ôõ! ÿõ " # $ õ õ % & õ û ø Ô Õ Ö ØÎí î ç ïðð èë ïñ Ó 圖 2-1 知識社會與全球環境之變遷 在人類社會的發展進程中, 管理創新和技術進步可以說是推動經濟增長的兩個基本動力源 隨著知識社會 (Knowledge society) 的到來, 知識將成爲核心和具有柔性特點的生産要素, 而對知識的管理更是社會經濟發展的主要驅動力和提高組織競爭力的重要手段 對組織而言, 知識和資訊正在取代資本和能源成爲最主要的資源, 知識經濟迫切要求管理創新 從圖 2-1 的描繪可知, 從知識經濟的發展進程來看, 其繫諸於後工業社會的浮現, 面對日趨全球化的競爭環境, 組織朝向知識管理的運作方式, 已成為當代企業和政府提升競爭力的必要選擇 知識管理 (Knowledge Management) 一般認為是美國麻州 Entovation 國際諮詢公司於十餘年前首先提出, 一般定義是 : 透過知識共享, 運用集體智慧提高應變和創新能力 ( 金吾倫, 2001: 22) 企管顧問 Karl-Erik Sveiby 則把知識管理簡化定義為 : 知識管理就是管理公司的無形資產 ò 事實上, 隨著後工業社會或知識社會的來臨, 科學知識所扮演的角色日趨重要 一般而言, 科學知識具有三種性質相異但息息相關的功能 : 知識的創造 擴散與應用 ; 知識管理就是透過系統性的方法將知識予以創造 擴散與應用於公共事務管理上的功能性活動 一般而言, 知識管理的四大目標在於 :( 一 ) 創造組 3 ó Î /4/18 Ó Í 24

30 織知識庫 ;( 二 ) 強化知識環境 ;( 三 ) 增進知識存取 ;( 四 ) 管理知識使其成為一項可貴的資產 可以瞭解組織中的知識管理體系的建構, 電腦科技等輔助性工具的使用有其必要性, 然而人和文化的因素更重於技術, 因為主管與部屬是推動知識管理方案的核心成員, 缺乏此一人性因素時, 知識管理將失去實質功能 ; 真正成功的知識管理, 在於能將擁有知識 經驗視為權力 影響力的同義詞, 若能在組織中形成知識分享的文化, 方能將知識化為行動的力量, 創造組織的新利基 (niche)( 孫本初, 2001) 參 政府角色與職能的轉變 智慧 (3 4 ) 5 6) 知識 (' ( ) * + ) 資訊 朝向理解與實踐的過程 (, - ),.) 資料 (/ 0 ) 1 2 ) 圖 2-2 資訊科技角色與功能的變遷 25

31 一般而言, 電腦通常被視為是一種整理資料或分析資訊的機器, 人們瞭解和 接受電腦是設計用來輸入 儲存 運作和輸出資料和資訊的事實 ; 然而, 隨著科 技的進步與時代的需求, 許多人也認為電腦可以取得或積累知識, 甚至是讓電腦 擁有決策或判斷的智慧 因此, 當我們探究資訊系統的功能和限制, 以及發展資 訊科技在人類生活的作用與影響時, 我們有必要去思考與理解有關資料 (data) 資訊 (information) 知識 (knowledge) 和智慧 (wisdom) 這四個名詞的內涵與意 義 7 : 1. 資料 : (1) 通常從經驗或調查中得到事實或圖像的形式, 被用來作為計算或描述 結論的根據 (2) 例如數字 文字 聲音和圖像等, 以一個適合在電腦裡儲存或操作的 2. 資訊 : 形式 ( 如符號或訊號等 ) 呈現 (1) 電腦資料以一種系統 當時流行的方式於以組織或呈現, 以釐清或理 解某種事物的意義 (2) 關於一個特定主題事實或資料的蒐集 (3) 其取得和作用在於定義某人或事的知識 (4) 作為事實和知識的溝通 3. 知識 : (1) 一般體認或擁有的資訊 事實 想法 理念或原則 (2) 清晰的體認或詳盡的資訊, 例如某種情況或事實 (3) 經過某段時間所學習的所有資訊 事實 想法 理念或原則 (4) 經由經驗或學習得到某種認知或理解 4. 智慧 : (1) 知識和經驗需要經過合理的決策和判斷 (2) 累積生活知識或在一特定活動範圍透過經驗而取得 (3) 值得與他人分享或表達的主張 (4) 古老的學說或格言 : ;Jacques Steyn, Data, Information, Knowledge, and Wisdom < = /12/6 >< 26

32 雖然許多人有已經對這四個名詞已有定見, 也有對這四個名詞不同的解釋 ; 但是, 我們卻可以從這些名詞幫助我們瞭解資訊科技的演化過程, 以及對人類社會產生的影響與衝擊 我們可以從上述的說明與圖 2-2 的描繪, 可以理解智慧是知識的延伸 ; 知識是資訊的延伸 ; 資訊是資料的延伸 但是, 我們也必須知道, 資訊是由資料組成, 但資料不是必然的資訊, 所以智慧之於知識 知識之於資訊 資訊之於資料等亦是如此 ; 這也彰顯從 資料 資訊 知識 智慧 的過程, 除了涉及電腦科技的進步與突破, 也意味著觸發人類社會的改變與轉型 當然, 政府部門在電腦科技的導入與應用, 也必須清楚掌握這種進步過程中, 電腦科技不僅在於資料的蒐集與儲存, 亦或是資訊的分析與分享 ; 隨著電腦科技與人類生活進一步鑲嵌, 包括知識的認知與理解, 以及有關智慧的決策與判斷等, 都牽動著公部門的工作管理 組織設計和公共治理的挑戰與轉型 層次一 層次二 層次三 層次四 層次五 層次六 層次七 順服 支援作業管理 消費者價值的附加 競爭優勢 策略性洞察 轉型 知識網絡 表 2-2 政府機關知識管理的七個層次 使用資訊科技作為政府機關自動化之基本記 錄設備 業 使用記錄的資料支援政府機關日常的管理作 使用資訊系統針對顧客需求提供政府機關的 產品和服務 使用資訊系統提升政府機關之競爭優勢, 並延 續此種優勢 使用資訊系統支援政府機關策略性的觀察和 具遠見的組織狀態 使用資訊系統針對政府機關本身 合作關係 產品和服務等, 作根本性檢視 使用資訊系統建立一個 虛擬政府, 在其中 政府各部會 ( 水平 ) 各層級 ( 垂直 ) 能夠整合 A B ; C D E FGHIJ KLGMN O E PQR LJ STTTUVWX < 在知識經濟的浪潮中, 政府機關必須扮演知識管理者的角色, 才能創造知識 經濟的利基, 為企業與民間社會謀福利 政府機關究應如何才能符合知識管理的 27

33 角色 ( 表 2-2) 一般而言, 可以從下列七個層次著手 (Mundy, Kanjo & Mtema, 1999: 278): 第一 順服 (Compliance): 過去政府資料的記錄 處理和歸檔, 多以人工繕寫和紙張文件保存, 藉由電腦設備和軟體的引進, 除了改善工作環境並且提升工作品質和效率 在此所謂 辦公室自動化 的過程, 組織成員從抗拒到接受資訊科技, 是為知識管理最基本的要求 第二 支援作業管理 (Operational management support): 組織成員接受資訊科技作為日常工作的界面, 並將數字 文字 語音 圖片等資料予以數位化作業, 無論是資料處理 (Data processing) 和資訊管理 (Information management), 都以電腦軟硬體設備作為管理的技術途徑 第三 消費者價值的附加 (Added customer value): 除了組織成員接受資訊科技並成為工作的工具外, 組織資訊系統能否回應消費者或民眾的需求也是知識管理的主要目標 透過資訊科技的協助, 組織得以快速回應並提供符合消費者或民眾滿意的產品或服務 第四 競爭優勢 (Competitive advantage): 知識管理的另一方面作用在提升組織競爭力 無論是哈佛大學主持之 世界經濟論壇 (World Economy Forum, WEF) 或是瑞士洛桑管理學院 (International Institution for Management Development, IMD) 之競爭力指標, 其中政府職能和基礎建設等重要項目, 都強調應用資訊科技與知識管理提升國家競爭力 第五 策略性之洞察 (Strategic insight): 科技的力量在於時間和距離的擴張, 充分掌握資訊科技的精髓, 可以延伸個人與組織視野的觸角 故知識管理提供兼具時間縱貫面以及空間涵蓋面之策略性思維架構, 建構一個完整 實用的策略規劃與問題解決的模式 例如, 決策支援系統 (Decision Support System, DSS) 便是將 資訊 (Information) 轉化成 知識 (Knowledge), 作為組織提升策略視野的重要應用 第六 轉型 (Transformation): 知識管理的另一項指標在於組織是否產生根本性的轉變 受到知識經濟的衝擊, 政府部門在引進知識管理的過程中, 促使組織本身 產品 服務和對外的合作夥伴關係重新作根 28

34 本性的檢視, 進而帶動組織成員之行為 價值觀念和組織文化也產生本質上轉變 第七 知識網絡 (Knowledge net): 政府機關知識管理的最終目標, 在於建立一個 虛擬政府 (Virtual government) 這個 虛擬政府 透過有形 無形的知識網絡建構, 將組織 科技 社會和環境的變數得以相互聯繫, 政府資源也可以進行重直和水平的整合, 政府政策得以在此種知識網絡中得以充分實踐 我們必須瞭解, 政府面對知識經濟的衝擊, 無論是體制內或體制外都有強大的壓力, 使得政府必須正視知識管理在政府機關的落實 從九 年代初期興起的 政府再造 運動到 提升國家競爭力, 無非都是面對這波知識經濟改革浪潮的暖身運動 從上述七個層次的指標中, 目前我們無法正確指出政府部門所進行的知識管理係屬於那一層次 ; 然而, 面對未來知識經濟發展的要求, 我政府部門勢必要親自實踐達成知識管理的適當層級 再從世界各國推動知識經濟的管理活動上來看 Y, 美國的主要管理活動為 1986 年的 聯邦科技移轉法案 (Federal Technology Transfer Act), 建立國家實驗室與企業合作進行研發的機制, 加速推動技術移轉與商品化 1993 年成立 全國績效評鑑委員會 (National Performance Review Committee, NPR), 負責推動聯邦政府再造工作, 同年再提出一份 從繁瑣程序到具體成果 : 創造節約與高效能的政府 (From Red Tape To Results:Creating A Government That Works Better And Cost Less) 聯邦政府再造計畫, 包括了 384 項改革建議, 認為惟有建立企業型政府才是改革最佳方法 ; 主張積極運用資訊科技以簡化行政流程 檢討廢止不必要的管制法規 推動政府業務委外 精簡政府組織並進行功能重新定位等 1997 年公布 全球電子商務推動架構 (A Framework for Global Electronic Commerce), 界定美國政府架構全球電子商務的主要原則與推動策略, 主張由政府完成電子商務基礎設施, 民間依市場機能決定發展方向, 政府應避免加諸新的或不需要的法規 A B ;9 :Z [ \ ] ^ _ ` a b = /4/25 >< 29

35 至於英國的實例則為 :1998 年公布 1998 年競爭力白皮書 (1998 Competitiveness White Paper), 提出電子商務願景, 致力於創建一個現代化 以知識作為驅動力量的新經濟模式 1999 年公布 推動英國成為全世界最好的發展電子商務環境計畫 Make the UK the best environment in the world for e-commerce) 規劃目標包括:2001 年前完成 90% 的例行政府採購電子化 ;2002 年連接所有的學校 圖書館 大學院校等學術機構的網路 ;2002 年完成 25% 的政府服務電子化 ;2008 年達成 100% 電子化政府 ; 回收個人電腦給 20 萬個貧窮的家庭等 日本方面則於 1999 年公布 日本新千禧年大計畫架構, 內容包括 : 建構電子化政府 全面推動資訊化教育 推動二十一世紀資訊通信技術計畫 規劃目標包括 : 在 2001 年前完成政府認證系統 政府採購電子化 建構單一政府服務網站 ;2005 年前完成建構全國學校網路教學環境 普及建置全國寬頻網路 全國圖書館完成數位化與網路化 完成建構國際教育資訊系統等 1996 年公布 Singapore One (S-One) 計畫, 預定於 2001 年完成全國寬頻網路建設, 使所有的政府機構 學校 圖書館 企業和家庭網網相連, 達成 智慧島 的目標 ; 並全力推動電子化政府計畫, 目前已能提供單一政府網路服務窗口 此外, 另積極規劃 全國中文網際網路計畫, 冀望發展新加坡成為世界華文網路中心 韓國方面,1999 年公布 二十一世紀韓國網路發展計畫 (Cyber Korea 21), 宣示將建設韓國成為二十一世紀最具創意的知識經濟大國 主要推動方向包括 : 完成知識經濟的社會基礎建設架構 推動寬頻網路建設與全民電腦教育 促進資訊化以提昇國家競爭力 建立小而能的電子化政府 強化傳統產業競爭力 創造新興產業 積極發展電子商務 支援重點軟體產業 發展資訊通訊產業 等 上述幾個國家在面對知識經濟的衝擊時, 多以整合型政府計畫加以因應, 這 些計畫的主要措施包括 : 30

36 一 創新研發能力的提升 : 此一方向之努力在於建立 國家創新系統 (National Innovation System)c, 此一體系結合產 官 學各界之研發主體, 或獨立 或聯合, 共同致力於新興科技的發展與擴散, 並且提供一個政策架構, 使政府得以制定相對有效的創新政策, 或是運用政策工具來影響整個國家的創新活動 ( 孫智麗, 2001: 211) 二 人力資源發展 : 知識經濟強調創新, 創新來自人力素質 一個國家的創新研發能力的基礎, 乃是基於長期教育水準的普及化和資訊化 故各國知識經濟應對方案無不著重教育在質與量的提升, 前教育部長曾志朗便曾強調, 知識經濟時代的教育具有創造性 整合性 多元性 國際性和前瞻性等特色 ( 李誠編, 2001: 51-53) 三 資訊基礎建設 : 如果創新研發能力的提升屬於知識管理的軟體, 那麼資訊基礎建設則屬於知識管理的硬體 美國的 全球資訊基礎建設 (Global Information Infrastructure, GII) 和我國的 國家資訊基礎建設 (National Information Infrastructure, NII) 計畫皆屬之, 目的在建構全球資訊高速公路 (Information superhighway) d 之網絡體系 四 電子商務架構建立 : 所謂電子商務, 係指公司 ( 或政府 個人 家庭 ) 與公司 ( 或政府 個人 家庭 ) 之間, 利用資訊與通訊的技術, 以更有效率的方法, 完成商品研發 製造 銷售 採購 售後服務及行政等商業交易作業 美國政府 1997 年公布 全球電子商務推動架構 的基本精神, 首先就是承認電子商務應在自由 公平 開放的市場競爭 6 e f J. S. Metcalfe g h i b j k l m n o p q r s t j k u v w g l m x n b ys z { m } ~ ƒ g x ˆ Š Œ b Ž g l š =œ ž, 2001: 211 >< Ÿ u j k ] l m n o g i b p q t ª Œ «g b } u ± ² ~ ³ b µ u ² g s Š =¹ º» ¼ ½ ¾, 2000: 38 >b À Á  g ± ² \ r ª Ã Ä Å Æ Ç Å g z b p µ A m È } ± ² ÉÊ ] p b Ë q j k l m n o Ì g t Í < 7 Î Ï Ð Ñ Ò Ó Ô Õ Ö Ø Ù Ú ÛÜ vision Ý Þß à Õ Î Ï á â ã á ä å æ ç è é ê Ö à ë Ö ì Ó í î Ü Okot-uma, 1997: 93 Ý Þ ï Õ ð ñò ó ô õ Ð ö ø ù GII ú û ü ý à Þ þ ÿ ê GII à à Þ Ð Ñ Ò Ó Õ ß Ð Ñ à Ï ì Ó Þ á á á á Ï æ à Î Ï Þ Î Ï ü Î Ï! " Ñ ä # $ 31

37 中方有快速的成長 其在推動工作上, 強調民間企業應居於主導地位, 而政府所扮演的角色應是在確保市場公平競爭 消除電子商務發展的障礙 ( 法律面或市場面 ) 確保交易安全以及消費者隱私權的保護 五 政府改革 : 事實上, 八 年代伊始西方各國在新右派的思維下展開政府再造運動, 面對知識經濟的競爭需求, 行政革新方面則多以 電子化政府 % 為改革目標, 以電子商務的應用模式來區分, 電子化政府可區分為政府對政府 (G2G) 政府對企業(G2B) 及政府對民眾 (G2C) 等多方面的應用 & 為了因應知識經濟時代的來臨, 我國則於西元 2000 年公布 知識經濟發展方案, 其主要願景 : 十年內達到先進知識經濟國家水準 包括 :(1) 全國研發經費佔 GDP 之 3%; 其中 30% 來自政府部門,70% 來自民間部門 ;(2) 技術進步對經濟成長的貢獻達 75% 以上 ;(3) 政府及民間投入教育經費總和佔 GDP 之 7% 以上 ; (4) 知識密集型產業產值佔 GDP 之 60% 以上 ;(5) 寬頻網路配置率及使用費與美國相當 審視我國 知識經濟發展方案 的內容, 首先, 在時程上明顯落後西方各國, 甚至包括鄰近競爭的韓國 新加坡 ; 同時, 在方案的目標上, 臺灣方面的願景在於十年內達到先進知識經濟國家水準, 方向著重在 跟進 而非 創新, 似乎未盡契合知識經濟競爭速度和創新精神, 以及考量臺灣本身的競爭優勢 ; 再者, 在發展策略上, 政府朝向在從基礎建設面 法制面 人才供應面及政府行政面進行檢討, 以建構知識經濟發展環境, 其立意雖美, 但在內容僅掌握其工具技術, 卻未能切中知識經濟的實質精神, 難以落實在政府部門的知識管理 事實上, 臺積電董事長張忠謀一場總統府的專題演講中, 即以 知識經濟之 8 â ' ( ) * Õ ß +, Î Ï ì Ó - õ Þ. ) * / 0 á 1 Î Ï Þ6 7 8 ú 9 : - õ Þ ) * Î Ï 1 ; < = >? Ñ à A B ä C $D ) E F 90 G 4 HI J Ø â ' ( ) * K : A L Û Þ M þ ÿ N O ê P6 7 Q 1 R S T U V à Î Ï í î W) * / 0 X Ò < Y Z S [ \ ì W S [ ] ^ Ò â ' _ ` W Ö a b c d ) * ef ; < \ ì $ 9 g D ) Eh i j ì k l m Ü /04/25 Ý $ 32

38 迷思 no 為題針貶政府知識經濟的發展方向, 引起相當的激盪與迴響 他剴切指出 ( 張忠謀, 2001): 我們的教育還滯留在舊經濟時代; 我們的社會習俗, 還停留在農 工業社會之際 ; 我們的銀行 股市制度, 也許相當於美國六 七十年前的情形 ; 我們的環境 生態, 已在經濟奇蹟中遭受到大量的破壞 ; 我們的民主政治尚未成熟 ; 我們的社會核心價值, 幾十年來在中 西 新 舊夾攻下, 已所剩無幾 ; 我們尚未建立健全的法治 ; 我們尚未建立足夠的社會安全網 此外, 國內學界也回應張忠謀的演說, 另提出八項迷思 ( 李誠編, 2001: 7-17), 茲摘要如下 : 迷思一 : 迷信高科技 -- 知識經濟是 科技 更是 觀念 迷思二 : 風行草偃的措施 -- 知識經濟的發展無法在短期內達成 迷思三 : 數大便是美 -- 高等教育人才必須兼顧 量 與 質 迷思四 : 法規之無政府狀態 -- 知識經濟在創新, 創新在於鬆綁 迷思五 : 以新汰舊 -- 傳統產業與知識產業必須配套發展 迷思六 : 學習工具化 -- 學業成為知識經濟唯一途徑, 忽略其他學習 迷思七 : 光暈效果 -- 知識經濟能使全民受益的假想 迷思八 : 劃地自限 -- 並未慮及大陸與其他地區臺商 10 p q r s t uü ý Øð ñv w x y z { v w } Û áø ~ Þ Û { v w ƒ áø{ v w à Õ { Û áø{ v w F ~ Û áø{ v w ˆ S Š Œ Ž Ð Û áø Y Þ Û T = 7 { v w áø{ v w Þ 0 š à ) á Y œ á ž á Ÿ j í î Û áø{ v w Õ Þ ÿ à Ó Û ª «W ß ò D ) E p ± ² ³ µ à ÛW» ) * { v w Ø Ö ¹ º ü ¼ { v w ò Þ ½ ¾ À á Á è )  à 6 Ä È 6 7 á ÅÆ Ç Þ ï É Â Ã Ê Þ œ Õ { v w Œ Ë Ì à ÜÍ Î Ï Ó º Þ ÐÑÑ Ò Ý $ 33

39 第二節資訊科技與城市治理 壹 公部門資訊改革的內涵與形式 從前述的全球化與知識經濟的論述, 我們可以理解這場人類社會生活形態的革命,ICTs 扮演著重要的核心位置 ; 換言之, 資訊科技的一日千里, 觸發了這項政治 社會與經濟的重大變革 因此, 知識經濟的觀點, 新舊經濟型態的轉變, 不僅促使當代社會的變遷, 也帶動政府角色的重塑與轉型, 其中主要源自下列四項因素的交互影響 (Mälkiä and Savolainen, 2004: 3): ( 一 ) 知識的變動性角色 : 上一節我們理解知識經濟中 資訊 與 知識 的關鍵性角色, 特別是在快速變動的社會中, 資訊與知識成為一個重要的生產要素 在政治環境的氛圍中, 也受到知識經濟的影響, 產生微妙的變化 包括 :(1) 政治與政府的專業化程度逐漸升高 ;(2) 政府發展出所需的分析功能與工具 ;(3) 民眾知識程度的提高, 形成督促政府的力量 ( 二 ) 社會組織與合作的變動性型態 : 隨著經濟的活絡 知識的擴散, 以及民主化的發展, 許多國家從一個大有為政府或威權 ( 或集權 ) 的型態, 逐漸產生去中心化與多元化的發展, 各種社會團體或組織紛紛成立與運作, 這股社團民主的力量, 開始與政治與政府形成一種新的互動型態與文化, 包括 :(1) 政治與政府本質上的改變 ;(2) 公私部門組織朝向去中心化與在地化結構調整 ;(3) 逐漸發展夥伴與包容的社會互動 ( 三 ) 全球化 : 有別於過去傳統以國家為分析單元的政治科學, 這場二十一世紀人類社會的變遷中, 全球化的力量使得政治與政府的論述有了全新的風貌 不僅全球經濟與決策, 開始影響許多地方的制度與文化, 也使得在地的政府與 34

40 社會組織, 開始在全球的格局中與國際接軌, 甚至一些新興的跨國性組織陸續成立, 包括 WTO OECD 等國際性非政府組織, 形成一種不同的政治社會互動網絡 ( 四 ) 新的 ICTs 的應用 : 當然,ICTs 的快速變遷與擴散, 更是直接衝擊到政治的演化與政府的運作 易言之, 在政府與政治系絡中,ICTs 的使用產生了一些新的議題, 包括 :(1) 網際網路或電腦網路的應用 ;(2) 電子化政府與服務的發展 ;(3) 電子民主和民主治理的出現 事實上, 隨著全球化的浪潮, 知識經濟與知識管理成為國家競爭力的核心概念, 而資訊科技更是扮演著其中關鍵角色 可以理解, 近年來政府改造的改革風潮席捲世界各國, 其中新公共管理 (new public management) 的觀念更是此項改革的重要理論與實務的憑藉, 而資訊科技的研發與應用, 更是這場公共管理論壇的主要話題 換言之, 這場知識經濟的革命, 影響了政府的角色與定位, 開創了公部門資訊改革的討論空間, 也產生了 電子化政府 的各項議題 所謂 電子化政府, 其意涵為透過資訊與通訊科技, 將政府機關 民眾與資訊相連在一起, 建立互動系統, 讓政府資訊與服務更加方便, 隨時隨地可得 更具體地說, 其在建立一個與各界網網相連的資訊網路, 將政府的公務處理與服務作業, 從過去的人工作業與電腦作業轉為數位化與網路化作業, 便利各界在任何時間 地點都可以經由網絡查詢政府資訊 及時通訊, 並且直接在網路申報 ( 林嘉誠,2004: x) 因此, 電子化政府的對象包括政府 民眾與企業, 特別是三者在知識經濟與資訊科技變動中, 所產生新的連結 互動與角色定位 一般來說, 從政府的觀點而言, 電子化政府的討論範疇可區分為三個主要部分 ( 林嘉誠,2004: xi): ( 一 ) 政府對人民 (G2C): 以民眾為中心, 提供質量俱佳的網路服務 ; ( 二 ) 政府對企業 (G2B): 以企業需求為中心, 透過電子服務以協助企業發展 35

41 ( 三 ) 政府對政府 (G2G): 藉著政府跨機關的資料分享與業務合作, 增進政府的效能與效率, 並得以對民眾 企業與政府單位提供附加價值 整合性 主動性的電子服務 ÿ / $ % ø $ ö & ' ( ) ï ð * +, ð - ú, ð. / 0 1 ã ä å þ ÿ è ï ð ù ö ã ä å æ ç è e-service -é ê ë ìí î ï ð -ï ð ñòóô è e-society -õö ø ùú û üý ã ä å ÿ ö ö ö ö ö ö ù þ ÿ æ ø 89 : ü;< = > ø ; A BCD üý! " # Ó Ô Õ Ö ØÙ Ú Û ÜÝÞÞß àá â 圖 2-3 電子化政府的層次與範疇 當然, 我們也瞭解以資訊科技為主軸的電子化政府的變革, 與全球化 民主化和知識經濟的碰撞中, 其所產生的思維火花與論述內涵, 就不再只是單純的科技技術的工具性應用, 更可觸及科技所帶來的組織架構的設計與調整, 以及進一步的全面性的社會轉型或人類生活形態的討論 因此, 根據不同的理念與範疇, 電子化政府也可區分為三個層次 ( 林逢慶,2004: 82-83): ( 一 ) 電子化管理 (e-management): 著重在政府內部管理電子化 流程簡化與人力資源管理等 ( 二 ) 電子化政府 (e-government): 包括電子化管理 電子化服務與電子化社會 其中電子化服務的內涵在於提供以顧客導向的加值服務, 以及轉變流程提供創新服務 ; 而電子化社會的內涵在於應用資訊科 36

42 技提升政府與其他政府 組織與社群的關係 ( 三 ) 電子化治理 (e-gocernance): 強調民主化決策流程 開明政府與決策 透明化理念, 探究電子化民主與電子化政治等議題 貳 電子化政府電子化政府的職能轉換 證諸西方國家的發展經驗, 美國在 1996 年公布 資訊科技管理改革法 (Information Technology Management Reform Act, 簡稱 ITM), 其中主要目的便是加速與落實政府部門的資訊管理改革 (Wolfe, 1999) 根據 Wolfe 的研究指出, 美國政府推動資訊改革分為 傳統 -- 過渡 -- 轉型 三個時期 ( 見圖 2-4): 傳統過渡轉型 集中化 集中化 去中心化 現今 Ó Ô Õ Ö ØE FGHIJ KLLL M ÝßÝ â 圖 2-4 美國政府資訊改革責任之變遷 首先, 早期政府部門引進資訊科技乃由特定單位負責統籌辦理, 包括 Office of Management and Budget(OMB) General Services Administration(GSA) National Institute of Standards and Technology(NIST) 和 General Accounting Office(GAO) 等單位 1993 年柯林頓政府推動 國家績效評估 (National Performance Review, NPR) 37

43 為落實分權和授權精神, 以及實質衡量各單位工作績效, 政府資訊改革的責任則分交各單位負責 ; 然而, 各行其是的結果非但無法降低成本, 變遷的速度也難以因應時代脈動, 整個政府資訊改革出現管理失效 (mismanagement) 的現象 (Wolfe, 1999: 238) 故柯林頓政府立即改弦易轍, 決定整合政府資訊改革的工作, 推動 ITM 法案的通過, 並成立 Chief Information Officer(CIO) 主導政府資訊改革工作 所謂 他山之石, 可以攻錯, 資訊科技乃知識管理的核心技術, 美國政府在推動本身的資訊改革歷程中, 在評估執行成效與知識經濟的發展, 可以在短期中發現改革策略的偏差, 當機立斷採取行動以推動法案 成立統籌單位修正策略方向, 此等作為的確可以為我國推動政府知識管理改革引以為鑑 從企業界推動知識管理的實務發現, 近年來具有競爭力的跨國公司, 紛紛在組織架構中出現 知識長 (Chief Knowledge Officer, CKO)NN 的職務掌管知識管理的工作 研究指出, 知識管理的主要成功關鍵因素為互動發展 (co-evolutionary) 環境的建立, 互動發展為一動態的過程, 亦指人力系統的適應與技術系統的能力可以相互協調發展 近幾年企業中多了一個 CKO 新興角色, 便是在確保互動發展狀態的建立與維護, 並協調文化 企業和技術之間的問題 NO 美國 財富 雜誌 (FORTUNE) 雜誌便曾報導指出, 排名前 1000 名企業中, 至 1997 年止已有 40% 設立知識長的職務 事實上, 知識長在一個組織中應該強 11 S T U VW X Y Z [ \ ]^ S T _ ` a b c d Ó Ö Üe f g h ij k S T þ ÿ l m Ü P Q R n o p q r s t S T Üu v w ix y u h ` } ~ Ü^ Y Z } ƒ d [ 4 5 z { \ Üb Y Z ˆ n Š Œ þ ÿ d d š œ ž d S T CKO Ž CKO Ÿ Ü 6 d l m Ü 6 i ª i«i Ó Ö i x y l m ر /4/23 ² ³ 12 } µ ÜY Z [ \ ] R S T U Vd l m f (1) Y Z ¹ º S T þ ÿ» ¼ ½ (2) þ ÿ ¾ y À d ¹ º ÜÁ  à S T þ ÿ» ¼ ½ (3) S T þ ÿ À d Ä Å Æ Á Ç È «É Ê ½ (4) þ ÿ S T þ ÿ À d È «Á Ç Ë Ì Í d à Π½ (5) þ ÿ Ï È «S T þ ÿ À d Ð ÑÒ Ó u Ë Ì Í ½ (6)Ô ˆ S T þ ÿ a Á g h Õ Ö l Ð Ñd l m Ò Ó i Ø Ù 7 iá Ç Ã 5 Ú Û ] ½ (7) R ] Ü VÕ Ý Þ Y Z ß 3 à à 5 S T d á ½ (8) ß S T d â Ž ã äå ª æ ç ½ (9)è é S T þ ÿ À d êë Ü ì í î ï u Õ d 7 Æ ½ (10) ð ñ À d ¹ º ÜÁ ò Õ S T d ó ô u r s ½ (11)õ h [ \ Y Z ö d S T þ ÿ b c ø iù x ú û u ü ý ½ (12)þ c S T Ó ÿ Õ r s u º Z 5 Ø ± R h Õ KM d È «VâÜ Ø /4/20 â 38

44 調其中角色的扮演, 而非一個頭銜, 設立知識長的目的就是要在 沒有先例可循的情況下, 能夠訓練有素地支配和管理不斷發展的知識中心, 以便有效地 運用集體的智慧, 提高應變和創新能力 ( 金吾倫, 2001:47) 從 圖 2-5 可見, 重視知識管理的企業組織中, 大多因應知識經濟競爭要求設立 知識長 和 資訊長 (Chief Information Officer, CIO) 的工作, 其中 資訊長 的工作是接受 知識長 的指示, 負責組織資訊科技的建構與運作, 但實際上真正在組織中扮演知識管理的關鍵主角仍在於知識長的權責 從以上論述可知, 環顧美國推動知識管理的歷史經驗, 無論是政府或企業組織, 知識長的角色逐漸成為組織在提升知識經濟競爭力上不可或缺的要角 反觀我國 知識經濟推動方案 中, 經建會可算稱之我國整體知識經濟發展的 知識長, 但是在政府內部知識管理的改革工作中, 卻遲遲未見扮演 知識長 角色的個人或單位負責此項重要工作 雖說, 在方案中屬於政府再造的 建立顧客導向服務型政府 項目上, 目前政府部門研考與資訊單位扮演吃重的演出, 但以其現有工作內容和形式, 充其量尚稱得上執行部分政府部門 資訊長 的部分工作, 離知識管理理想設置中的 知識長 尚不可及 CEO È «U CKO S T U!" # $ % & ' ( )*+,,,,,, Ó CIO Ó U Internet/EDI 資訊網路 -./ :; <./ => AB CD,,,,,, 圖 2-5 資訊長 知識長在組織中的地位 39

45 E F G H IJK L M N OPP QRST U 儼然資訊長或知識長已成為組織知識管理最矚目的職務, 在無特定單位負責 政府內部知識管理改革的統籌運作之前, 現階段政府資訊部門有必要由傳統的內 部資訊管理或電腦維修工作, 轉而朝向組織中 資訊長, 甚或是 知識長 的 角色轉型 誠如張忠謀所言 : 知識經濟的重點不是知識, 而是轉知識為利潤 ( 張忠謀, 2001), 企業稱之 利潤 即指政府的 績效, 這項 轉知識為利潤 的過程便是知識管理的要義, 更是 知識長 主要工作內涵 在科技龍頭和學界 以 迷思 批判政府單位知識經濟觀念偏差與不足的情況下, 政府如何正確瞭解 與落實知識管理的精神, 成為當前推動政府再造中必然且不得不然之重要紮根工 作 事實上, 資訊長與知識長主要任務在於推動政府部門知識管理的紮根工作, 透過日本學者野中郁次郎和竹內廣隆所提出的 群體知識創造理論, 以其提出 之 螺旋型創新 模型說明政府資訊 ( 或研考 ) 機關如何階段性落實此項工作 X YZ [\ _ ` a Y no rq b c a Y p q sq d e m f f g ia Y j k l f g h ] ^ Z [\ 圖 2-6 群體知識創造螺旋模型 E F G H IJK L M VOPP Q IWT U 40

46 所謂 群體知識創造 是指 組織作為一個群體創新知識的整合體, 將其在組織內傳播, 並使之體現在產品 服務和系統中的能力 ( 金吾倫, 2001: 67) 此項理論基本上是由知識的類型和知識的層次分為兩個向度 首先, 在知識的類型上區分為 明示知識 (explicit knowledge) 和 默會知識 (tacit Knowledge), 而知識創造的關鍵在於在默會知識的轉化和運用 從圖 2-6 可知, 當默會知識和明示知識相互作用, 從一個較低水平的動態上升到較高水平時, 知識的轉化便形成一個螺旋 其次, 知識轉化的螺旋隨著知識層次產生動態的相互作用, 由個人到小組 組織 以及組織間等層次推進, 從而產生群體知識的創造 這種認識論層次的知識螺旋和本體論層次的知識螺旋, 隨著時間相互演化, 進而實踐群體知識的創新 (Ibid., 2001: 68), 綜觀此項模型的精義與知識管理內涵在組織間落實的過程不謀而合 因此, 此項從默會知識與明示知識之間相互轉換產生之知識螺旋演變, 基本上可區分為四種模式, 政府資訊與研考機關在推動知識管理過程中, 可以掌握此四種模式並據以發揮政府知識管理中 資訊長 或 知識長 的不同功能 : 第一 教育者功能 : 即知識螺旋模型中從默會知識到默會知識的轉化過程, 稱之 群化 政府資訊與研考機關必須將知識經濟的基本知識和意義, 針對所屬公務人員進行在職教育與訓練, 讓所屬人員將此知識與精神內化成個人認知與價值, 日後可表現於日常公務的推動 第二 傳播者功能 : 即知識螺旋模型中從默會知識到明示知識的轉化過程, 稱之 外化 資訊與研考機關必須懂得將知識經濟的精神轉換成組織知識管理的具體行動, 如此將政府公務進行知識管理形態之操作化與標準化, 應可擴大知識管理運用的範圍與層次, 進而加速整府部門知識管理的擴散 第三 管理者功能 : 即知識螺旋模型中從明示知識到明示知識的轉化過程, 稱之 融合 此項功能著重在知識管理的各項工作流程與資訊科技的控管; 事實上, 有關知識管理工作的執行與進度掌握, 以期符合成本效能的績效要求, 實際上已成為資訊與研考機關日常工作的重要項目 41

47 第四 評估者功能 : 即知識螺旋模型中從明示知識到默會知識的轉化過程, 稱之 內化 如何將知識管理的工作型態內化成個人價值或組織文化, 此乃組織學習的核心觀念 ; 換言之, 此項過程乃是讓個人或組織透過所謂 雙圈學習 tu 的機制不斷反省原先既有規範和價值, 進而成為具有知識管理內涵的學習性組織 因此, 建立一套政府機關落實知識管理的評估指標, 將是政府資訊與研考機關的另一項要務 參 政府資訊長的定位與功能 美國國會於 1996 年通過 Clinger-Cohen 法案, 要求美國聯邦主要的部會與機構必須任命資訊長 (Chief Information Officer,CIO) 以及基於私部門 IT 管理的成功經驗, 在公部門推動 IT 管理的改革 該法案中最值得注意的是直接向機關首長報告之資訊長職位的設立, 並以資訊管理為其最主要的功能 該法案列舉出資訊長必須負責策略與戰略性資訊管理活動, 包括發展架構 管理與評估資訊投資組合的績效以及協助工作流程的改進 換句話說, 資訊長不再僅僅扮演傳統上技術支援者的角色, 而是轉變成為行政與策略層級的職位 (GAO,2000:2) 在 Clinger-Cohen 法案中, 指出資訊長最重要的工作包括 (GAO,2000:3): 與機關首長以及資深專案經理配合, 推動有效的資訊管理, 以達成組織策略性的目的 ; 協助機關首長針對選擇 控管與評估 IT 投資之成本 風險與利益, 建立嚴謹的投資程序 ; 提升組織賴以提供其服務的工作流程 ; 透過推動整合性 機關內一體適用的資訊架構, 提升機構資訊資源的價值 ; 13 v w x y z { } ~ } ƒ V ˆ Š z { Œ VŽ y ~ V y š ~ œ ž V v Ÿ ƒ V ª «V ± ²³ µ v V ƒ z ¹ º» ¼ V½ µ ¾ y š ~ J Argyris & Schön, 1978: œ À Á Â, 2001:130 Uà 42

48 強化組織有效管理資訊資源的知識 技術 與能力 為有效達成以上的工作, 聯邦機構中的資訊長除了需要傳統資訊人員所具備的專業知識之外, 也必須具有領導的能力 了解組織業務的運作方式 以及擁有良好的溝通與談判技巧, 此外, 由於各組織的業務 所面臨的環境 以及所遇到的資訊問題不同, 各組織在選擇資訊長時也必須根據組織特殊的需求群找適當的人選 (GAO,2000:3) 根據一項美國聯邦會計總局(GAO) 的研究顯示, 在資訊科技管理方面領先的組織, 其 CIO 大都依循一組資訊管理的原則以推動他們所承擔的業務 然而值得注意的是, 這些原則中有些必須依賴組織中其他高階管理人員的配合, 甚至是機關主管的支持 這除了顯示出當前的資訊管理已經跨越了傳統電腦資訊技術資源的角色, 而成為組織策略規劃與運作中不可或缺的一環之外, 也凸顯了資訊長除了在資訊科技的專業之外, 也必須具備行政溝通與協調能力的重要性 GAO 所指出的資訊管理原則包含以下六點 (2000:7-8): 認識資訊管理在創造價值上的角色 ; 讓 CIO 在成功達成其使命上居於有利地位 ; 確保資訊管理組織在專業的可信度 ; 評估成就與展現成果 ; 運用資訊管理以達成組織業務的需求 ; 發展資訊管理人力資本 為使落實以上六點資訊管理原則, 資訊長必須思考哪些組織中的管理人員必須一起參與資訊管理, 以及組織中的哪些單位必須參與共同投入執行的過程 為進一步釐清上述問題,GAO(2000:8-9) 將以上六個資訊管理的原則, 可以歸納為三個成功之必要條件, 包括 (1) 結合資訊管理之領導以創造價值 ;(2) 提升組織專業上的可信度 ;(3) 推動資訊管理的任務 接著,GAO 開始思考追求這些必要條件之達成, 組織中哪些成員必須參與配合, 下表將以上所指出之必 43

49 要條件 資訊管理原則以及需要組織參與配合的組織成員進行整理 表 2-3 資訊長的條件與定位 必要條件 結合資訊管理之領提升組織專業上的推動資訊管理的任 導以創造價值 可信度 務 原則 1. 認識資訊管理 1. 確保資訊管理 1. 運用資訊管理 在創造價值上的角色 組織在專業的可信度 以達成組織業務的需求 2. 讓資訊長在成 2. 評估成就與展 2. 發展資訊管理 功達成其使命 現成果 人力資本 上居於有利地位 組織焦點 參與者 資深決策管理人資訊長的同僚與其資訊管理組織 員, 特別是執行長他資深管理人員 合作者執行長 ; 財務長 ; 營運長 資深決策管理人員與單位部門主管 資訊管理組織與委託組織 最後, 在此 GAO(2000:10-11) 進一步闡明推動六點資訊管理原則的原則 與關鍵特徵, 並整理如下表 : 表 2-4 資訊長的運作原則原則關鍵特徵認識資訊管理設立一個有效能的 CIO 組織並 將資訊管理組織之職能與過在創造價值上不是從選擇或任用一位資訊管程融入組織整體業務的過程的角色理的領導人開始, 或者是從設立 選擇適合的機制與結構, 以資訊資源管理與活動的架構開促進對於資訊管理的認識, 以始, 而是從思考資訊管理的角及強化資訊管理組織對於組織色, 以及資訊管理在達成組織任整體策略性方向的影響務使命的關鍵性如何著手讓 CIO 在成功設立一個資訊長職位的方式並 資訊長的模式與機關組織與達成其使命上不只有一種 有許多例子存在, 業務需求一致居於有利地位告訴我們成功組織中資深管理 資訊長的角色 職能與責信人員在定義與設立他們 CIO 職機制被清楚地定義位以達成組織業務需求時, 所使 資訊長擁有所需的技術與管用之實務經驗與策略有哪些理技能以迎合組織業務的需求 資訊長為資深管理團隊中擁有完整權利與義務的成員 44

50 原則 關鍵特徵 確保資訊管理設立一個符合組之需求的資訊 資訊長在資深管理人員中, 組織在專業的長職位, 同時找到一位可以信任 擁有一正當 具有影響力的角 可信度 的領導人擔任該職位並無法保證資訊長的成功 資訊長本身必 色, 以透過資訊管理達成組織業務的目標 須使用策略去正當化他們的角 資訊長擁有第一線管理人員 色, 並且成功地與他們業務單位 的承諾與信任 中的同僚一起指出資訊管理解 資訊長達成快速 高度影響 決方案的方向與達成業務需求 性以及可見度高的資訊管理成 功案例, 並且將之與長期的策 略進行平衡 資訊長向組織中其他成功的 領導人學習, 並且與之合作 評估成就與展在許多組織中 Ä Å Æ Ç È É Ê Ë 資訊管理管理者與他們內部 Ì Í Î Ï Ð Ñ Ò Ó É ÔÕ Ö Ø 現成果 Ä 與外部的夥伴與顧客一起訂定 ÙÚ ÉÏ Û Ï Ü Ý Þ Ò Ó É ß Ä 衡量的標準 à á â ã ä å æ ç Å Æ Ç È è é Ä 所有層級的管理者都要確保 ê ë ì è é í î ï Ý ð É Å ñ ò 科技面向的衡量指標必須與業 ó ô õ æ ö É ø ùò Î ë Å Æ Ä 務方面的衡量指標達成平衡 ú û ü ý þ ÿ 管理人員持續地在績效評量 與業務過程上, 積極地取得回 饋 運用資訊管理資訊管理組織必須透過有效率 資訊組織對於其權責有很清 以達成組織業的資源分配與日常業務推動, 針 楚的認識 務的需求 對組織業務提供有效地 具有回 資訊管理分權化的程度是根 應性的支援 據業務的需求而決定 資訊組織的結構, 必須具有 因應業務需求的改變而調整的 彈性 資訊組織可靠地與有效率地 執行其職責 發展資訊管理在現有之主流市場力量與內部 資訊管理組織指出所必須的 人力資本 包袱的限制下, 資訊管理組織必 技術 須提供有效地 具有回應性的資 資訊組織發展出創新的方式 訊管理人力以協助達成組織的使命與目標 以吸引與留住人才 資訊組之提供所必需的訓 練 工具與方法 45

51 然而,GAO(2000:12) 也同時指出, 至少在 2000 年時, 聯邦機構的首長並非完全依循以上的程序, 針對組織的需求決定所需要的資訊長類型, 並尋找適當的人選擔任該職位, 而這樣的狀況, 也顯示出聯邦機構的首長尚未將資訊長視為資訊管理的中心, 也未將資訊長納入業務決策團隊中 換句話說, 當時聯邦資訊長仍然僅僅被定位為資訊科技支援的職能, 而並非提升組織使命績效與使得成果更具有成本優勢的關鍵策略性資產, 而這也成為許多聯邦資訊長無法完全施展所成, 透過有效的資訊管理, 協助組織更有效率達成任務使命的關鍵因素 肆 資訊社會下的城市治理 根據前述的討論, 我們瞭解知識經濟與資訊革命, 造成政府的角色與職能出現大幅的改變, 這種改變促使政府必須從外部環境與內部組織進行全面的檢視與改造, 以符合電子化政府從管理 組織到治理的轉變 近年來 治理 在許多領域成為被討論與使用最多的詞彙, 例如, 討論全球化時, 無論學界或官界, 都必然要以 全球治理 (global governance) 為主題 ; 討論環境生態問題時, 最後一定強調 環境治理 (environmental governance) 為最後的重點 ; 歐洲整合產生新型態的政治運作機制, 也冠以 多層次治理 (multi-level governance) 以區隔傳統政治學民族國家 (nation-state) 的格局 ; 甚而在私部門中因公司假帳醜聞而引發的 公司治理 (corporate governance) 課題, 也成為管理教育的顯學 同樣地, 治理一詞在公共行政領域無論在學術與實務方面, 不但在文獻 研究數量上快速成長, 甚至在詮釋的方式與內容也呈現相當多元的風貌 當然, 面對各方不同的闡述與持續發展, 治理 的定義究竟為何? 許多人都可以提出自己的論調, 但卻無法指出一種共識型或操作化的定義 此間究竟有多少對 治理 不同的論述,Jan Kooiman(2002: 4) 針對目前學界不同的用途與意義, 將 治理 46

52 整理歸納共計十二種說法 : (1) 最小化政府 (the minimal state): 此種概念是藉以重新界定公共干預的範疇與型式 (2) 公司治理 (corporate governance): 意指大型組織的管理與控制的方式, 特別是全球化趨勢中跨國公司應用知識管理的模式 (3) 新公共管理 (new Public Management): 即指 Osborne 和 Gaebler 所謂 更少政府更多治理 (less government and more governance) 的概念, 據以區隔 政府 與 治理 的不同 (4) 善治 (good governance): 此為世界銀行 (World Bank) 於 1989 年所倡導的議題, 特別是指世界銀行對於第三世界國家的貸款與經援政策, 在此治理是指以政治權力來管理國家事務 (5) 社會 - 動態系統治理 (socio-cybernetic governance):kooiman(1993: 258) 從系統動態的角度提出一種社會互動的治理觀, 其認為治理可被視為社會 - 政治系統 (socio-political system) 中由一群的行動者及團體所共同組成的結構或模式 (6) 自我組織網絡 (self-organizing networks): 一般是指 Rhodes 所詮釋的概念, 代表著公共服務的傳遞是由政府 私部門以及非營利部門所共同組合而成, 這種不同部門與不同行動者間相互依賴且連結的關係即為一種 網絡 的型態 (7) 政府作為導航 (steering) 的角色 : 特別指德國與荷蘭, 其政府朝向導引 控制與指導其他社會部門所扮演的角色 (8) 國際關係領域的一種秩序 : 置於國際架構中的討論, 強調國際關係中新的秩序的型態, 諸如 全球治理 (global governance) 的概念 (9) 經濟或經濟的部門之管理 (governing of the economy or economic sectors) 概念的使用 (10) 治理與治理意識 (governance and governmentality) 屬於特定學派的標題 : 在此是指傅柯 (Michel Foucault) 此一學派有關治理與權力關係方面的論述 (11) 歐洲治理在文獻呈現的實體 : 特別在實務上強調歐盟 (EU) 之 多 14 R.A.W Rhodes Understanding governance 1997! " # $% & ' ( ) * +, -. / 0 1 Kooiman : ;% ) <, -= >? A B C & ' D E F G = > 4 H I J K L * + M N O I P Q R S T U V W I X Y Z 7 G [ \ ZS T L ] ^ _ 0 47

53 層次治理 (multi-level governance) 的檢視 (12) 參與治理 (participatory governance): 將民主參與的理念落實於當代治理的概念中 因此, 從上述 Kooiman 對現今治理相關文獻的分析整理中, 發現根據不同理念的論述方式多達十餘種 ; 換言之, 即使目前學界對治理未見共同認可的定義, 詮釋的方式也顯得五花八門, 但是唯一的共識就是大家都將 治理 作為當前問題的共同答案與解決方式 這種當代奇特的學術景象,Kooiman(2002: 7) 認為其中有四項主要成因 : ( 一 ) 在主要社會議題的呈現上, 政府不再扮演唯一關鍵角色 ; ( 二 ) 傳統或新的政府與社會互動模式都被要求著手處理這些主要議題 ; ( 三 ) 治理的機制與安排必將面對社會不同階層的需求與不同部門的差異 ; ( 四 ) 許多治理的議題是相互依存的, 甚或是環環相扣的 事實上, 面對 不可治理 現象的擴張, 以及政府信任度持續下滑, 政府角色與功能受到前所未有的質疑和挑戰, 雖然基於不同的立場 ( 包括意識型態 價值觀, 或是研究途徑等 ) 對於上述現象會採取不同的解讀方式 ; 但是, 卻都不可避免地以治理作為唯一的論述手段或目標 尤其, 面對全球架構的國際事務, 以及日益活絡的社會互動和高度複雜的公共問題, 過去強調政府角色 國家干預的 統治 典範, 已然無法充分回應人民的需求以及有效地因應危機的產生, 因此, 一個超越傳統政治學架構 問題解決取向的 治理 典範, 就在理論與實務雙重驅力下醞釀而出 近年來這種 從統治到治理 (from government to governance) 的轉變, 儼然已成為學界橫跨實務與學術領域的主流議題 : 一來其為許多國家行政改革的重要命題, 甚或是國家領導人的政策願景, 例如前英國首相布萊爾 (Tony Blair) 便是以 少些統治, 多些治理 (Less Government, More Governance) 的競選口號, 帶領工黨從長期執政的保守黨手中取得執政權 ; 另一方面, 八 0 年代迄今, 傳統以民族國家 (nation-state) 以主權政府為核心的政體, 對外面對全球化與區域整 48

54 合的浪潮, 對內受到 不可治理 (ungovernability) 危機持續的衝擊 ; 因此, 建 構一個超越民族國家主權政府架構的治理機制, 為傳統的韋伯式官僚體制的困境 尋求出路, 成為當前政府與學者共同關注的焦點 故此, 本研究提出一個符合城市規模的電子化治理的模式, 除了包含資訊科 技的技術條件與過程, 也符合政府部門的運作與要素, 更能描繪整體城市治理的 豐富面貌 ( 參見圖 2-7) 這個治理架構包括七個主要的功能與作用(Anttiroiko, 2004: 40-43): Œ Ž»¼ ½ ¾ Ž 政府 ƒ 夥伴 y z s t u v NPOs { NGOs» À ¾» À ¾ y u } 治理過程 ~ t w x ˆ Š» À ¾ µ ³ µ ± / ²³ ¹ µ º 技術性媒介的形式 ž Ÿ ž Ÿ ( ) ( ) ( ª «) 制度性媒介的形式 公民在治理過程不同的角色 š œ ` a b c de f ghiijkljmln oppq r qp 0 圖 2-7 電子化城市城市治理的模式與要素 ( 一 ) 促進資訊過程 1. 資訊的呈現 擴散與分享 2. 資料的收集與處理 3. 促進溝通與雙向資訊過程 ( 二 ) 支持溝通與協商 49

55 4. 促進討論與互動 5. 產生瞭解與共識 6. 促進建立公民與專家的互動 ( 三 ) 公民諮商 7. 促成協商性公民投票 8. 合適的審議民主與投票 9. 其他型式的公民諮商 ( 四 ) 公民參與 10. 參與性規劃 11. 可能結果的適度建議與決策 ( 五 ) 社區基礎的審議與參與 12. 虛擬社群的建構 13. 協助社區網絡與地方性社團 14. 地方基層組織的授能 ( 六 ) 政治協商與決策 15. 制訂計畫書與方案 16. 協助有效決策 ( 七 ) 執行與服務過程 17. 建立使用者民主 (user democracy) 的評核機制 50

56 第三節市政資訊架構的資訊架構的內涵與建構 壹 資訊架構架構的內涵與的內涵與功能 從圖 2-7 我們可以清楚的還原城市治理的多樣風貌, 作為電子治理的模式的一種圖像, 資訊科技的角色與功能也在此取得其關鍵位置 ; 換言之, 在此治理模式中, 資訊科技成為此一架構的重要血肉 因此, 我們將資訊科技在此模式的血肉功能加以抽離, 進一步解析資訊科技在城市治理的內涵與功能, 此乃接下來介紹 資訊架構 主要意義 所謂 資訊架構, 原文是 information architecture, 簡稱 IA 最早是從資料庫設計的領域中誕生的, 理查. 烏曼 (Richard Saul Wurman) 創造出這個名詞, 後來在由路易士. 羅森菲爾德 (Louis Rosenfeld) 與彼得. 默菲 (Peter Morville) 兩位圖書館學者將他發揚光大 ÁÂ 基本上, 在韋伯 (Weber) 詞典中, 架構 的定義是 作為一種意識過程結果的形態或框架 ; 一種統一或有條理的形式或結構 ; 建築的藝術或科學 這個定義的關鍵部分是, 具有特定結構的體現某種美感的事物以及針對該事物的有意識的 有條理的方法 架構的建立通常會建立一個共有的遠景, 並考慮外部的限制 顧客的需求 內部限制 技術限制等, 通過有條理的邏輯推理來最終實現該結構 因此, 架構包含了在架構構建過程中連接概念到實施的工具 流程 文檔 計畫和藍圖的集合 因此, 對於資訊架構的定義眾說紛紜, 廣義的說它是一個整理資訊, 斡旋資訊系統與使用者需求的過程, 主要是要將資訊變成一個經過組織 歸類 以及具有瀏覽體系的組合結構 這樣的結構性設計將使得使用者對於資訊的內容存取更直接, 讓使用者的任務更容易完成, 它也可說是設計網站時, 在結構與分類上的藝術與科學, 可以幫助我們尋找資訊並且予以管理 簡言之, 我們可以說資訊架 15 Ã Ä» /07/26 ¾ Å 51

57 構的主體對象是資訊, 由資訊專業人士來加以設計結構 決定組織方式以及歸類, 好讓使用者會用戶容易尋找與管理的一項藝術與科學 ÁÆ 因此, 資訊架構的工作在本質上就是將一些資料轉化為讓人看了或是接觸了就可以轉化為知識的東西, 或者是將某種知識化為資料, 讓知識可以傳遞, 再利用, 或是兩者都兼具的設計過程 而其中 架構 的意涵, 包含三件工作 : ( 一 ) 架構設計 (Structruing) : 首先必須決定網站中資訊的單元 (atom) 的大小 ( 或是稱為粗細程度,granularity), 並決定這些單元之間的關係 ( 二 ) 決定組織方式 (Organization) -- 將這些元件組合成有意義的, 具有特色的類別 有時又稱為邏輯分類 ( 三 ) 歸類 (Labeling) -- 給這些產生出來的每一個類別一個合適的名稱 事實上, 資訊架構是一個過程, 這個過程不是線性的, 往往它是一個螺旋式的過程, 正如前述知識管理螺旋模式所描述的型態 雖然在此架構中有其主要步驟, 但是每一個步驟又建立在其他的步驟不斷回饋 循環的思考, 如此每經過一個步驟進到下個步驟, 前面各個步驟的考量又會在這個新起的步驟裡檢討, 一直到最後完成為止 因此, 資訊架構主要在影響資訊的可用性和可尋性 (findability), 此外, 包括設計者經驗的累積 圖形的設計 人機間的互動 知識內容的管理, 都與資訊架構相關的領域 (Rosenfeld and Morville, 2002) 基本上, 資訊架構如同建築物的架構一般, 影響身在資訊環境中的人們 : 好的資訊架構, 可以提升使用者存取資料的便利性 快速瞭解內容 ; 不好的資訊架構, 將使人如同身陷於迷宮中, 失去方向 進一步理解, 我們知道 人 是資訊架構設計的主體考量 ; 同時, 更重要的是資訊架構是要給 人 用的 因此, 這裡指的人有兩種, 一是使用者, 另外一種是組織與管理資訊的人, 或者稱為資訊使用者與資訊供應者 16 ÇÈ É 14 Å 52

58 貳 政府資訊架構的模式與運作 資訊架構的內容, 逐漸從關注 資訊 流程轉而關注 人 的使用, 也由聚 焦在程式語言的邏輯結構, 轉而朝向組織運作的整體資訊結構, 而這種資訊內涵 與功能的轉變, 也使得 資訊架構 被 企業架構 (Enterprise Architecture) 此 一新興名詞所替代 ßà á â < = >? U V k l m n 表 2-5 Zachman 之企業架構矩陣 Ê Ë»Ì Í Î¾»Ñ ÏÒ Ðξ»Ò ÓÕ Ôξ»Ø Ö Ù Î¾»Ò Ú Ûξ ½ ä å æã ç èé ê ë ì í è» è è è ¾!»@ A B 1. C D ¾! H I»! W Xë 9 C 9 Y ãz ¾ [ ¼!! \ :»o p. C D ¾ q r \ : ƒ >? D ë Ê Ë ½ å æ ãî ï ë ð ñ å æ ð ñ»! ð ñ ¾ è E! ð ñ F G H I J K \ : ] & I ^ _ ` ½ ò å æã ó ô õ è ë Õ ö ø ê ù ð»" Ó# Ô$ % & ¾ ø J K H I J K H I»a b c ¾ ½ ä å æã é ê ë ú û ü ý ' ( ë ú û Ö ) * +, è -. / Ð Å L M N H ÝI» Ê Ë Ö À O ¾ G d M N»J K Ñ Ò e f ¾ 0 1 \ : v w 0 1 I»x s t ñ u H I Ý Ç y c! \ : Ó Ô z ë { \ / ¾ î ï ñ u ˆ \ Š ë L Œ Ú ½ ä å æã é ê ë þ ÿ Ú Û å æ , P è! Q R S ñ»ð ñ & I ¾ gh i ð j»h i & I ¾ Ú/ } Û»Þ ÜÒ Ýξ ½ å ã å æ : ; å æ T å æ T \ : ñ u ~ ë Ö å å æ i T 企業架構的雛形來自企業建模的理論和思想 在 20 世紀 80 年代早期, 除了 學術界, 很少有人對企業再造或企業建模的思想感興趣, 而且使用的理論和模型 53

59 通常被限於某個資訊系統的設計和開發 到 20 世紀 80 年代中期,IBM 研究人員 John Zachman 首先引入 資訊系統架構框架 的概念 Zachman 被公認為是企業架構領域的開拓者, 他認為使用一個邏輯的企業構造藍圖 ( 即一個架構 ) 來定義和控制企業系統和其元件的集成是非常有用的 為此,Zachman 開發了資訊 流程 網路 人員 時間 基本原理等六個視角來分析企業, 也提供了與這些視角每個相對應的 6 個模型, 包括語義 概念 邏輯 物理 元件和功能等模型 當時,Zachman 並沒有使用 企業架構 的概念 1996 年美國的 Clinger-Cohen 法案 ( 以前被稱作 資訊科技管理改革法案 ) 導致了術語 IT 架構 的產生 這部法案的主旨是, 美國政府指導下屬聯邦政府機構通過建立綜合方法來管理資訊技術的引入 使用和處置等 Clinger-Cohen 法案要求政府機構的 CIO 要負責開發 維護和幫助一個合理的和集成的 IT 架構 (ITA) 的實施, 當時的術語 ITA, 現在被解釋為 IT 企業架構 (EA) 因此, 企業架構的最早應用是在一些美國的政府機構, 美國政府對企業架構應用的推動也發揮了十分重要的作用 自從企業架構 (enterprise architecture) 的概念在 1980 年代中期由 Zachman 提出之後 (GAO,2004:5), 在 1990 年代初期便被引進聯邦政府中, 希望藉由企業架構的建立, 讓聯邦機構更能有效地藉由資訊科技的使用, 達成他們所被賦予的使命目標 1996 年 Clinger-Cohen 法案完成立法, 要求各主要聯邦部會的資訊長, 透過研發 維護與促進資訊架構的實施, 整合資訊科技與各機構的目標和業務過程 美國預算管理局 (Office of Management and Budget,OMB) 並隨後在其 A-130 號公告 (Circular A-130) 中, 要求聯邦機構製作初步的企業架構文件, 並繳交到預算管理局, 同時該文件也要在其架構發生重大改變的時候進行修正 2002 年通過的電子化政府法 (E-Government Act) 更明確地被賦予主管政府企業架構的權責, 並在預算管理局中成立電子化政府辦公室, 更明確地說, 該法案賦予預算管理局相關的權責, 以促進企業架構在各聯邦機構內與各機構間建立, 並協助政府透過資訊科技的應用提昇政府運作的方式 (GAO,2004:7-8), 而推行 企業架構 也成為聯邦各單位的法定工作之一 54

60 美國政府會計總局 (Government Accountability Office,GAO) 的報告指出 (2004: 4), 企業架構可以被視為有系統地取得或獲得訊息, 以結構式地描繪出某個企業組織運作的方式 透過模型 圖表與描述性說明, 勾勒出某個單一組織或者是某個超越組織界限的功能或使命 此外, 企業架構也可以被視為一個連結, 使得企業的策略性計畫得以和為達成此策略性計畫而提出之方案或建構之支援系統緊密結合 也因此, 企業架構從包括邏輯性與技術性的面向 (term) 描繪出企業的運作方式 其中, 邏輯性的面向包括相互連結的業務過程與業務規則 資訊的需求與流動 以及工作場域與使用者等 ; 技術性的面向則包括硬體 軟體 資訊 傳輸 (communication) 安全屬性以及性能標準(performance standard) 最後, 企業架構不但試圖從以上邏輯性與技術性兩面向了解當前組織的資訊環境, 也重視研擬從當前的環境轉換到未來目標環境的變革計畫 (transition plan) 預算管理局於 2002 年開始發展並提出聯邦企業架構 (Federal Enterprise Architecture,FEA), 為聯邦各機構的企業架構與資訊科技投資建立了聯邦機構間可以一體適用 共通性的架構 (GAO,2004:3-4), 也同時正式確立了於聯邦政府中全面性推動 企業架構 的政策方針 預算管理局的 FEA 是由 5 個參考模型 (reference model) 所構成, 分別描述聯邦政府之 (1) 業務 ( 或使命 ) 過程與功能 ;(2) 績效目標與成果評量 ;(3) 服務提供的方式 ;(4) 資訊與資料定義 ; (5) 科技的標準 這些參考模型希望能提供必要的資訊, 協助各聯邦機構發展個別的企業架構, 並且使各機構能確保他們所規劃的投資不會與其他機構重複, 同時也在適當的情況下透過合作計畫的推動進行資訊投資 (GAO,2004:7) 下表將上述 5 種參考模型的內涵進一步說明 (GAO,2004:7) 55

61 表 2-6 美國預算管理局之聯邦企業架構參考模型內涵績效參考模型針對各機構提供一組共通的一般性績效產出與衡量方式, 以協助各機構追求其業務目標與目的 業務參考模型跳脫各服務提供機構的界限, 描述聯邦業務運作的層級架構 (hierarchy), 同時也需定義提供給州與地方的服務 服務構成要素參考模型指出支持聯邦業務運作之資訊科技相關服務的構成要素並加以分類, 同時也鼓勵在各機構間重複使用這些構成要素 資料與資訊參考模型在整體的層次 (aggregate level), 描述支援第一線計畫與業務之資料與資訊的種類, 以及描述這些種類間的層級關係 技術性參考模型描述支持服務提供構成要素的科技, 包括實施技術 (implementing technology) 的相關標準 資料來源 :GAO(GAO,2004:7) 為評估各聯邦機構推動企業架構的進度與成熟度, 會計總局與預算管理局先後發展出評量的架構 會計總局於 2002 年發表企業架構管理成熟框架 (Enterprise Architecture Management Maturity Framework,EAMMF), 提供各聯邦機構一個共通性的標竿比較工具, 以協助其進行推動企業架構的規劃與評量 會計總局於 2003 年 4 月對於 EAMMF 進行修正並發表修正後的 1.1 版 EAMMF 將各聯邦機構企業架構的成熟度分為五個階段, 並將各階段內的管理職能依其屬性分為四類 針對各個階段內不同屬性的管理職能,EAMMF 分別指出有助於完成企業架構核心要素 成熟度的五個階段包括 建立企業架構的認知 建構企業架構的管理職能 發展架構產品 完成架構產品 與 透過企業架構促成管理上的改變 ; 管理職能的屬性包括 展現決心 建立達成其決心的能力 展現對於其決心的滿意度 與 確認對其決心的滿意度 (GAO, 2004: 10-12) 以下分別將 EAMMA 的 1.0 版與 1.1 版整理如下 值得注意的是, 一個階段的完成除了必須滿足該階段下所列出的要素之外, 也必須滿足前面階段下所列之要素 56

62 ± ² ³ ä å ² ³ Ÿ æ ± ø å ² ³ ù ú û å ² ³ ù ú û 表 2-7 企業架構管理成熟架構 (EAMMF EAMMF, 第 1.0 版 ) Ž š š µ ¹ Ž œ ž Ÿ º» ¼ ½ ¾ À Á Â Ã Ä Å œ Æ Ç È ÆÉ Ê Ä Å ç è é ê ë ì Ò Ó í Ò Ó ª î» Î ïð ñ ò ó è é ü ý þ ÿ ÆÙ Æ Ã Á Ü û ô ü ý Æ Õ è é Ù ) * +,* + Ô-../ 00 1 Ž º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê Ð Ñ Ò Ó ÔÕ «Ö ª ô õ œ œ ö Á À ÿ ÔÕ ÿ Ù Æ Ã Î Ü Á À Æ ÆÕ è é á Ž º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê Ð Ñ Ò Ó ÔÕ Ø Ù Ú Û Ü Ý Ù Þ ß à á ÿ ÔÕ ÿ Ù Æ Ã Î Ü Æ ÆÕ è é Ù Ú í É Ê Ï ª Ž ª «œ º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê Ð Ñ Ò Ó ÔÕ à á â ã «Ö ¾ À Æ Ý Ù É Ê À Á! í É Ê Ï ª º Ë " # $ Õ % & ' ( 57

63 ± ² ³ ä å ² ³ Ÿ æ ± ø å ² ³ ù ú û å ² ³ ù ú û 表 2-8 企業架構管理成熟架構 (EAMMF EAMMF, 第 1.1 版 ) Ž š,2 ü Ž œ ž Ÿ Ù ) º» ¼ ½ ¾ À Á Â Ã Ä Å œ ÆÇ È ÆÉ Ê Ù ) * +,* + Ô-../ 0Ø 1 Ž º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê 9 : Ð Ñ Ò Ó ÔÕ «Ö Ž º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê ô Ð Ñ Ò Ó ÔÕ à á â ã,2 ; Ž ÔÎ ü 3 ; Ž ü 3 < 1 CD E F = G H I Ž ª «œ º Ë Ì Í Î Ï ª É Ê 9 : Ð Ñ Ò Ó ÔÕ Ø Ù Ú Û Ü Ý Ù Þ ß à á Ä Å = ª ô õ œ œ >? ç è é ê ë ö ì Ò Ó S J T U V G H J K I L M N O CD N W X P = Q R CD Y Z [\ ] ^ í Ò Ó = G H I J _ ` a b c N d e ª î» A B Î ïð ñ ò ó è é Á CD E F Ä Å Æ µ ü ý f g Î À Æ Æ ÆÕ [\ ] ^ Ç È CD ÔÕ h i j ÆÕ è é N É Ê I k l m n è é è é I _! í É ª ; Ž ª «N œ Ê Ï ª µ è é g i j e ü ý þ o pq r p^ s t Á è é = m n ± e ^ u pv w x y t Î z o { } ~ ç š œ ˆ b Î š œ ˆ b ž Ÿ ˆ Ž ž Ÿ ˆ Ž N N ô ²³+ g o pq É Ê Ï ª µ r p^ s t^ u p N CD v w x y t z o { } ~ ˆ ¹ f g N º» Š { Œ Ž Ÿ b ¼ y ½b ¾ ˆ ] ^ À Ÿ Á  K À à I µ N CD CD ƒ Ë Ì Ñ Ò = Õ CD Ñ Ò = Õ CD Ñ Ò = Õ CD d Í Î Ï ± Ð ½ ƒ N Ì E F N FÓ F Ó ] ^ N Õ Ö { Ñ Ò CD N Ì pf Ó pô v Ñ Ò = Õ CD p{ ] ^ Õ N Ô v Ö 58

64 預算管理局於 2006 年公佈企業架構評估架構 ( Enterprise Architecture Assessment Framework)2.1 版, 作為該局評估聯邦機構企業架構成熟度的基礎 此架構協助預算管理局與各聯邦機構評估其 EA 計畫引導策略性 IT 投資與提供相關訊息的能力, 此外, 該架構讓我們更加清楚某個機構中的 EA 的狀況, 以及協助該機構將 EA 融入其決策的過程 透過此評估架構, 各機構可以了解其 EA 的優勢與缺失, 並且根據評估的結果進行改進 (OBM,2006:1) 預算管理局 (OBM,2006:2) 的評估架構中包含了完成 (completion) 使用 (use) 與結果 (results) 三個能力領域 (Capability Areas), 這三個能力領域分別希望測量 : 1. 完成 能力領域希望測量 i. 從聯邦過渡架構 (Federal Transition Framework) 中跨機關的計畫, 結合相關的架構內容 ; ii. iii. 發展部門架構 (segment architectures); 水平結合機構的績效 業務 資料 服務 與技術 EA, 使得可以清楚 看出計畫績效與 IT 投資間關係的存在 ; iv. 從基線 (baseline) 發展到目標架構的過渡策略 ; v. 將機關企業架構與聯邦企業架構中的參考模型進行連結 2. 使用 能力領域希望測量 i. 一個機構發展 維護 控管 EA 所必須的政策與流程 ; ii. 將 EA 與機構中的資訊資源管理 (Information Resource Management,IRM) 以及 IT 管理流程進行整合, 其中包括策略與資本計畫 以及計畫與專案管理 3. 結果 能力領域希望測量 i. 機構中哪些成本降低 成本避免 (cost avoidance) 以及使命績效的成長可以歸功於 EA; ii. 網際網路通訊協定版本 6(Internet Protocol Version 6,IPv6) 的執行績效 59

65 預算管理局企業架構評估架構 2.1 版進一步針對三個服務領域分別界定評估標準, 總計界定出 13 個評估標準, 並透過 1-5 分 5 分為最高分的尺度針對每一個評估標準計分 (OBM,2006:2) 其中, 完成 能力領域的評估標準包括了績效架構 業務架構 資料架構 ( 資訊管理 ) 服務元件(service component) 架構 以及技術架構與過渡 (transition) 架構等 ; 使用 能力領域的評估標準包括了 EA 治理與 EA 計畫管理 EA 變革管理與 EA 佈署 (deployment) 部門架構/ 合作與重複使用 以及整合資本規劃與投資控制 (Capital Planning and Investment Control,CPIC); 最後, 結果 能力領域的評估標準包括成本降低與成本避免 過渡策略的績效 以及網際網路通訊協定版本 6(OBM,2006:5-24) 評估架構分別針對以上 13 個評估標準, 訂定明確具體應該達成的工作 (artifact) 與其對應的分數, 並藉此評量各機構企業架構的成熟度 然而, 美國聯邦政府各機構在推動企業架構時, 也面臨到了幾項執行上的問題, 包括獲得高層管理人員的支持 打破本位主義 (parochialism) 以及得到必要的資源 ( 包括財務與人力資本 ) 等問題 此外, 各機構內包括資訊長在內的資訊人員在推動企業架構時, 也有賴預算管理局從外部提供支持, 除了相關知識與技術的支援之外, 也需以企業架構主管單位的身分, 要求聯邦機構各單位的主管了解企業架構的概念並投入必要的資源, 協助其單位內的資訊人員推動相關措施 然而, 聯邦各單位對於預算管理局對於其推動企業架構協助的滿意程度也不盡相同 (GAO,2004:31-32) 60

66 第三章國內外城市資訊資訊組織組織經驗 本章透過了解國外資訊組織的設計與其重要功能, 設法了解在現代城市治理的思維下, 如何資訊組織的角色與功能定位, 而又該組織在城市治理中的位階如何 希望透過這些國外案例的呈現, 協助臺北市目前與未來在思考資訊組織的角色與功能時, 能有所參考 第一節美國 : 紐約 舊金山 與洛杉磯 本節介紹美國三大重要都市 --- 紐約 舊金山與洛杉磯的資訊組織架構, 將分別說明其資訊科技系統, 並針對美國在各重要都市成立的 顧客服務中心, 進行解說及分析, 而美國的 顧客服務中心, 可做為臺北市未來在思考資訊組織時, 做為一個參考範例 壹 紐約市 ÙÚ 紐約市政府在資訊科技領域的業務目標, 主要在追求透明度 (transparency) 責信 (accountability) 與可近性 (accessibility)(city of New York,2007:1) 該市資訊組織可以大致區分為資訊治理組織與資訊行政組織 資訊治理組織包括科技指導委員會 (Technology Steering Committee) 資訊長執行會議(CIO Executive Council) 資訊科技投資組合管理諮詢會議(IT Portfolio Management Advisory Council,PMAC) 架構與標準審查委員會(Architecture and Standards Review Board) 以及數個專案小組 (task forces) 組成, 負責城市資訊政策的研擬與建議 資訊行政的工作主要由資訊科技與電信局 (Department of Information Technology and Telecommunications,DoITT) 所負責, 而該局的局長 (Commissioner) 也同時身兼 17 Û Ü Ý Þ ß à á â ã ä å æ ç èé êë ì í î ï ð ñ ò ó ô õö 2007/12/10 ø 61