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1 政府网络透明度指数评估与实证分析傅荣校 1 徐伟红 2 张永强 3 余恺辛 4 盛梅 5 摘要 : 本文以测评大陆 31 个省级政府网络透明度为目的, 建立起包括政府信息公开公众参与政府网络应对能力在内的指数体系, 运用模拟用户网络采集优先比对和专家判断等方法, 进行数据采集与统计分析, 得出具体结果从评估结果上看, 省级政府之间的网络透明度差距较大, 在具体指标上, 政府信息公开相对较好, 公众参与类指标得分刚刚及格, 而政府网络应对能力方面比较差关键词 : 中国大陆省级政府政府网络明度指数评估实证分析 Abstract In this paper, We evaluated 31 provincial governments for the purpose of network transparency and established government information disclosure, public participation, and the ability to government respond to networks index system. We applied the method of simulated users, network acquisition, priority contrast and expert judgment, then we conducted data collection and statistical analysis, finally, the results came out. Judging from the results of the assessments, there is a large gap between the provincial governments of their network transparency. With respect to the specific indicators, government information disclosure index gains a relatively high score, public participation index just pass the line, while the ability to government respond to networks index is relatively poor. Keywords Chinese mainland, provincial government, governments networks transparency index, indicators assessments, empirical analysis. 一政府网络透明度概念及评估目的所谓政府网络透明度, 就是公众通过互联网获取各类政府信息, 与行政主体联系与交流, 通过政府行政主体或者重要公务人员的网络行为政府应付突发事件的网络表现等, 了解政府信息开放程度政民交互的亲民程度和突发事件处理源于浙江省规划课题研究 -- 政府信息公开最优途径选择研究 ( 项目号 11JCTQ02YB) 及浙江省公共政策研究院委托评估 1 傅荣校 : 男, 浙江大学公共管理学院信息资源管理系主任教授, 浙江大学公共管理学院电子政务研究所所长 2 徐伟红 : 女, 浙江省公共政策研究院副院长, 副研究员 3 张永强 : 男, 浙江大学信息资源管理研究所毕业研究生 4 余恺辛 : 女, 浙江大学信息资源管理研究所研究生 5 盛梅 : 女, 浙江大学信息资源管理研究所研究生 1

关键词 : 中国大陆省级政府政府网络明度指数评估实证分析 Abstract In this paper, We evaluated 31 provincial governments for the purpose of network transparency and established government information

2 中表现出来的智慧与技巧运用程度简言之, 就是公众可以通过网络, 能够了解政府日常在干什么想干什么为什么这么干和干得怎么样等信息政府网络透明度的提高, 首先有赖于电子政务的建设电子政务在提高政府社会管理能力和公共服务水平保障公众知情权参与权和监督权, 加强政府自身建设和推进体制改革方面具有重大意义同时, 电子政务也给政府提供一个网络施政环境, 政府网站具有的政府信息公开在线办事和政民交互功能, 为政府塑造新的形象提供了条件在提升政府网络透明度方面, 不能不提政务微博 ( 包括重要公务员微博政务机构微博 ) 对于政府日常工作行为的作用自 2009 年以来, 政务微博在社会管理创新政府信息公开新闻舆论引导倾听民众呼声树立政府形象公民政治参与等方面起到了积极的作用因而, 在打造透明政府方面, 政务微博有着重要意义为推进与完善透明政府的建设,2012 年开始, 我们以政府网络透明度为切入点, 以作为政务公开窗口的政府网站为平台, 以政府处理公众高度关注的网络事件案例分析和政务微博调查为基础, 对大陆 31 个省 ( 自治区直辖市 ) 级政府网络透明度进行评价, 期望以评促建, 使政府透明度再上一个新台阶二政府网络透明度指数指标体系构成及与相关指标之异同 ( 一 ) 指标体系构成政府网络透明度指标内容, 主要包括三大网络活动 : 信息公开, 公众参与, 政府网络应对能力, 分别代表强制性指标 ( 政府信息公开 ) 约束性指标 ( 公众参与 ) 自觉性指标 ( 政府网络应对能力 ) 指标体系共有 3 个一级指标 10 个二级指标, 下分别设 32 个三级指标具体设计思路如下 : (1) 信息公开信息公开指标的设计思路, 按照中华人民共和国政府信息公开条例和关于深化政务公开加强政务服务的意见出发, 重点考核信息公开的规范性 ; 依法公开政务内容的丰富性时效性和准确性 ; 依法申请公开的渠道建设情况这一指标是各级政府网站有规范性的要求, 是政府网络透明度的规定行为, 具有强制性 2

条件在提升政府网络透明度方面, 不能不提政务微博 ( 包括重要公务员微博政务机构微博 ) 对于政府日常工作行为的作用自 2009 年以来, 政务微博在社会管理创新政府信息公开新闻舆论引导倾听民众呼声树立政府形象公民政治参

3 (2) 公众参与公众参与指标的设计思路, 关注公众参与方式的多样性, 重点考核公众参与方式的渠道功能建设互动数量和质量设计咨询投诉实时互动民意征集等分项指标, 考察政府网站政民交流的便利性政府重要决策活动与事件的公众意见征集程度这一指标反应的是政府网站建设中的基本要求, 但途径与方式选择不一, 有一定约束性, 但存在自主选择 (3) 政府网络应对能力政府网络应对能力指标的设计思路, 考察政府利用的网络的技巧关注两个方面 : 一是网络突发事件, 考验政府的应急管理与公共事件处理的能力技巧与水平, 能够有效地提高政府的行政管理与社会治理能力, 促进政府转变职能增加公共服务意识 ; 二是政务微博, 包括重要公务员个人微博和政务机构微博, 形成一种在线服务政民互动信息公开的微平台, 弥补政府网站的不足, 促进公民的事务参与和信息知悉 ( 二 ) 与相关指标之异同国内同类评估指标, 典型的主要有两种 : 一是中国社会科学院法学研究所的国务院部门与省级政府透明度总体测评指标体系 ; 另一是北京大学公众参与研究与支持中心的中国政府信息公开评测指标体系中国社会科学院法学研究所发布法治蓝皮书, 其中有政府透明度指数测评报告 ( 至 2014 年连续 5 年发布 ), 指标构成是政府信息公开目录公开指南依申请公开平台信息公开年度工作报告测评分成两类, 一是针对国务院部门, 主要是围绕政府工作年度报告规范性文件综合性文件进行, 二是针对省市级政府, 增加了行政审批和环境保护测评北京大学公众参与与支持中心于 2010 年提出了中国政府信息公开评测指标体系, 其中地方政府版本的指标体系有 5 个一级指标 15 个二级指标, 分别是 : 组织配套 ( 主管部门工作机构 ) 制度配套 ( 综合规范具体制度 ) 主动公开 ( 公开的广泛性及时性准确性便利性 ) 依申请公开 ( 申请条件答复情况 ) 监督与救济 ( 工作考核制度社会评议制度责任追究制度年度报告制度个案救济制度 ) 以上两类指标体系, 均以测评政府信息公开为主, 而且, 数据采集主要是两种, 一是外网采集, 二是模拟用户进行以申请公开并验证 3

络突发事件, 考验政府的应急管理与公共事件处理的能力技巧与水平, 能够有效地提高政府的行政管理与社会治理能力, 促进政府转变职能增加公共服务意识 ; 二是政务微博, 包括重要公务员个人微博和政务机构微博, 形成一种在线

4 与上述两类指标体系相比, 本文所指的政府网络透明度指数, 除政府信息公开一级指标外, 增加了公众参与和政府网络应对行为与能力两个一级指标, 前者关注公众对于政府事务在网络上参与方式的多样性, 重点考核公众参与方式的渠道功能建设互动数量和质量 ; 后者强调政府和重要公务人员 ( 主要是指政府主要领导人 ) 的网络行为及处理网络社会热点事件公共突发事件等的能力相比于信息公开的一级指标, 这两者更反映政府网络自我改革自主创新自觉完善的意识政府网络透明度指数评估, 采取客观调查与主观判断相结合的方式, 其中 90% 来自于客观数据,10% 源于专家判断在评估中, 采取了模拟用户网络采集优先比对和专家判断等方法, 对于各个评估对象建立子报告, 对重要二级指数进行专项分析子报告, 以保证数据的真实性准确性与客观性三 2013 年度中国 31 个省级政府网络透明度评估排名 ( 一 ) 总体排名结果通过评估,2013 年中国大陆 31 个省 ( 自治区直辖市 ) 政府网络透明度, 得分与排名见表 1 所示, 区域差别见图 1 所示表 1:2013 年大陆省级政府网络透明度评估排名排名名称信息公开公众参与政府网络应对能力 (50 分 ) (30 分 ) (20 分 ) 总分 1 北京浙江江苏福建上海广东四川辽宁贵州湖北新疆陕西天津安徽山西湖南河北

善的意识政府网络透明度指数评估, 采取客观调查与主观判断相结合的方式, 其中 90% 来自于客观数据,10% 源于专家判断在评估中, 采取了模拟用户网络采集优先比对和专家判断等方法, 对于各个评估对象建立子报告, 对重要二级指

5 18 吉林江西重庆海南甘肃山东云南河南青海内蒙古宁夏黑龙江广西西藏平均分通过上表可知, 大陆 31 地区的政府网络透明度平均值为 72.01, 高于平均水平的有 13 个地区同时, 我们也可以明显看出地区差异, 得分高于 80 分的地区, 大多数在东部沿海发达地区, 分别是北京浙江江苏福建上海广东 ; 得分在 80 分与 60 之间的地区, 多数是中西部地区的省份, 广西回族自治区和西藏自治区没有达到 60 分, 网络透明度水平最低 ( 二 ) 分项指标分析 1 信息公开类指标自从 2008 年 5 月 1 日我国政府信息公开条例实施以来, 各级政府对于主动公开政府信息的类型途径与方法公开目录指南信息公开年度工作报告制度建设, 依申请公开的条件程序救济制度建设, 都有比较好的表现, 并根据国务院的政府信息公开年度工作计划, 作相应的重点信息公开因而, 在信息公开类指标上, 各地政府基本上有相对规范的工作表现从评估结果上看, 省级政府网络的信息公开类指标的平均得分为 41.4 分 ( 满分 50 分 ), 平均得分率为 83% 参与评估的 31 个省级政府网络中, 得分最高的为上海市政府网站, 信息公开类指标得分率高达 93%; 排在最后一位的是宁夏回族自治区政府网站, 得分率为 61% 整体看,31 个省级政府网站都达到了及格水平 (60%) 以上, 有 7 个政府得分率低于 80% 得分率低于 80% 的省份主要集中在中部西部东北地区 ; 除河北省外, 这些省份的综合排名均在 20 名以外, 说明这些省份应首先提高信息公开的水平, 进而提高政府网络透明度 5

58 11.06 72.01 通过上表可知, 大陆 31 地区的政府网络透明度平均值为 72.

6 另外, 从信息公开类指标得分率上可以看出,31 省级政府都依法公开信息公开年度报告专题专栏, 均值与权重相等, 得分率达 100%; 在信息公开目录信息公开指南机构设置领导介绍政务动态公告公示新闻动态财政预算决算环境保护信息依申请公开渠道方面整体做的较好, 得分率达到 90% 及以上 ; 而三公经费和行政经费征地拆迁价格和收费信息方面整体很差, 得分率分别为 48% 53% 和 58% 因此, 我国省级政府门户网站在以后的工作中应该加强公开三公经费和行政经费的使用情况, 及时发布征地拆迁补偿方案补偿标准和补偿结果, 做好价格和收费信息的公示, 公开经营服务性收费目录行政事业性收费和对价格和行政事业性收费违法违规行为及处理情况的信息公示 2 公众参与类指标 31 个省级政府网络公众参与类指标平均得分为 19.6 分 ( 满分 30 分 ), 平均得分率为 65% 其中, 北京市江苏省福建省的成绩相对较好, 得分率在 90% 以上 ; 得分率在及格线以下 (60% 以下 ) 的网站有 11 个, 占 35.5%; 最差的西藏自治区得分率仅为 20% 这说明我国省 ( 自治区直辖市 ) 级政府网络在公众参与方面, 只是整体差强人意, 不同地区存在严重的不均衡现象, 特别是中西部地区, 在公众参与方面做得不尽如人意从公众参与类指标得分率上看, 我国省级政府网络在咨询投诉渠道和实时互动渠道方面做得相对较好, 分别为 91% 和 82%; 而咨询投诉响应时速实时互动数量和民意征集数量方面做得较差分别是 34% 45% 28% 因此, 需要提高工作人员响应咨询投诉的速度 ; 充分发挥实时互动的渠道功能, 提高实时互动的数量 ; 开展更多有组织的民意征集活动 3 政府网络应对能力类指标 31 个省级政府部门在网络应对能力类指标中的平均得分为 11.1 分 ( 满分 20 分 ), 平均得分率为 55%; 其中, 浙江省以的得分排名第一, 有 21 个省份得分率在 60% 以下, 占 68%, 最差的江西省该指标得分率为 25% 以上情况说明, 我国省级政府网络应对能力整体上呈现两极分化的现象, 在政府网络应对能力这一方面, 还有待加强从政府网络应对能力类指标评估结果上看, 政府实名微博二级指标, 除海南省江西省广西壮族自治区 3 个省 ( 自治区 ) 没有建立政府实名微博, 得 6

政经费的使用情况, 及时发布征地拆迁补偿方案补偿标准和补偿结果, 做好价格和收费信息的公示, 公开经营服务性收费目录行政事业性收费和对价格和行政事业性收费违法违规行为及处理情况的信息公示 2 公众参与类指标 31 个省

7 零分外, 其余 ( 自治区直辖市 ) 得分率都在 60% 以上, 平均得分率在 78% 政府网络事件应对二级指标, 通过专家对于各省 ( 自治区直辖市 )2013 年网络事件处理的及时性处理过程的透明性及处理结果的网络反响判断,31 个省 ( 自治区直辖市 ) 平均得分率 59% 相比较而言, 政府主要领导人实名微博二级指标上, 只有 4 个省和自治区 ( 分别是浙江河南宁夏贵州 ) 的主要领导人上网开通了实名微博, 另有 7 个省市 ( 分别是北京广东湖南湖北陕西云南甘肃 ) 政府厅局级公务员微博, 进入各类评比的党政官员微博前 10 名, 有 20 个省 ( 自治区直辖市 ) 得零分, 平均得分率只有 28%, 说明在政府网络透明度指数评估上, 有否党政主要领导人的网络认证微博有无建立政府微博平台, 成为影响排名的重要因素四总结与建议 ( 一 ) 基本总结通过评估, 在我国大陆省级政府网络透明度方面, 可以得到这样的结论 : 一是各省级政府网络透明度差距大 31 个省 ( 自治区直辖市 ) 政府网络透明度最高和透明度最低, 两者相差分, 差距很大排名结果是两头小, 中间大, 即好的是少数, 差的也是少数, 一般是绝大多数, 说明整体上需要努力上一个台阶二是各项指标得分反映出政府对于规定动作 ( 信息公开 ) 完成得比较好, 平均得分率分别为 83%; 自选动作 ( 公众参与网络突发事件处理主要党政领导人微博开通等 ) 则完成较差, 平均得分度为 65%,59% 28%, 说明自觉自愿自我完善方面的透明公开动作方面做得不够三是政府信息公开具有一定基础, 但社会关注度高的重点信息公开情况差, 主动公开信息的质量差, 特别是在行政经费与三公经费招投标信息征地拆迁价格和收费信息等社会关注度最高的政府信息类型公开上, 各地无一例外都非常不理想四是政民互动公众参与渠道不是问题, 问题是功能实现程度差, 咨询投诉的响应时速实时互动的数量民意征集的数量都很不够测评结果显示, 公众参与的平均得分率仅为 65%, 刚刚进入及格水平咨询投诉渠道功能咨询投诉的内容质量和实时互动的渠道功能得分率都达到 80% 7

级公务员微博, 进入各类评比的党政官员微博前 10 名, 有 20 个省 ( 自治区直辖市 ) 得零分, 平均得分率只有 28%, 说明在政府网络透明度指数评估上, 有否党政主要领导人的网络认证微博有无建立政府微博平台, 成为影响排名的重要

8 以上, 而咨询投诉渠道功能的得分率更是达到了 91%, 说明整体上都很重视渠道建设和民意反映 ; 而咨询投诉的响应时速实时互动的数量民意征集的数量得分率均在 50% 以下, 说明省级政府门户网站整体上都不重视数量以上可以看出, 公众参与功能的建设目前停留在渠道建设上, 渠道应用效果并不明显因此, 提高响应时间是关键, 激发公众参与的积极性, 从而实现公众参与功能的很好发挥五是政府网络应对行为与能力类指标平均得分不及格, 尤其是是党政主要领导人网络实名认证得分为 0 的省份占多数, 政府处理网络突发事件的及时性公开性与社会评价相对较差, 一则说明政府和政府主要公务人员尚不善于利用网络, 二是说明政府在网络上的行为表现与事件处理上的政治智慧尚欠缺测评结果显示, 政府网络应对能力类指标平均得分率最低为 55% 而政府领导人网络实名认证得分为 0 的省份占多数, 政府利用网络处理突发事件的社会评价也参差不齐, 只有少数单位开通了网络实名微博因此, 亟需进一步提高政府网络的能力, 以此促进网络透明度的进一步提高 ( 二 ) 改进建议 1. 得网络者得天下, 要正确认识到政府网络透明的积极意义网络和电子政务, 为塑造政府形象创造了条件, 政府网站和政府在网络中的行为为公众提供重新评价政府的标准政府要摆脱当前公信力低的状况, 摆脱塔西佗陷阱, 唯一可做就是公开透明如当前的网络反腐政府同体监督外的异体监督, 没有公开透明, 都不可能有良性善意的结果权力不是中国政府特有, 各国政府都有权力, 但清廉度高公共服务能力强的国家, 政府都是公开透明的, 尤其是在网络上体现出来因而, 从根本上说, 权力不是腐败的根源, 对权力监督, 也不是治理腐败问题的根本手段治理政府贪腐问题的根本, 就是政府公开透明, 正如美国联邦最高法院法官的路易斯布兰代斯所说的 : 阳光是最好的防腐剂 2. 全面提高信息公开的效度, 尤其是积极公开社会关注度大的政府信息, 做好依申请公开工作, 变被动为主动政务信息公开应该在严格按照 2013 年 7 月国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知, 强调要大力推进重点领域信息公开以及努力提高公开实效等举措, 重点加大三公经费财政决算等资金信息的公开力度 ; 8

领导人网络实名认证得分为 0 的省份占多数, 政府处理网络突发事件的及时性公开性与社会评价相对较差, 一则说明政府和政府主要公务人员尚不善于利用网络, 二是说明政府在网络上的行为表现与事件处理上的政治智慧尚欠缺测

9 扩大土地征用房屋拆迁招投标收费信息社区管理等与公众生活密切相关的信息公开面, 提高信息公开的效度加大依申请公开的力度, 降低政府信息利用的门槛 3. 进一步利用互动平台, 形成互动交流机制, 提高互动交流水平互动交流是打造阳光政务透明政府形象的一个重要手段, 政府透明度水平的提高, 离不开互动平台的建设目前, 政府网站的互动平台不少, 网络中的微博微信等亲民平台也都在建设, 因此, 渠道不是问题问题是内容质量与互动频度, 政府建设这些平台, 就切实利用好这些平台利用这些平台需要运营团队, 力量可以借助体于制外的专业运营团队科研机构 4. 注重网络透明度的自选创新指标的达标, 进一步提高网络行为意识, 增强网络应对能力网络政务实名微博和网络事件处理是政府网络应对能力的两个参照指标, 政府处理突发事件的网络社会评价能够呈现政府在公众心中的形象 ; 政务机构和主要领导人的实名微博, 为社会评价提供便捷的渠道测评结果说明, 政务机构微博平台建设都比较积极, 目前只有江西广西海南 3 省没有建设平台, 也没有省政府新闻办的微博, 说明这 3 省政府这方面重视不够但省级政府主要领导的实名微博, 只有浙江河南贵州宁夏等 4 个省 ( 自治区 ), 说明当前省级主要领导, 尚没有充分意识到这一工具对于赢得政府和公务员美誉度与影响力的积极作用浙江省这方面是榜样, 如原常务副省长蔡奇的个人微博, 收看和关注的人数众多, 在这种气氛影响下, 浙江省内的许多地方领导都开启实名微博, 如丽水市委书记王永康台州市市长张兵衢州市常务副市长赵建林湖州市委组织部长于武东纪委书记陈浩金华市委组织部长温暖等因而, 建议政府主要领导多开启个人实名微博, 利用亲民工具, 增强组织的网络透明 5. 更好地引进他评工具, 坚持以评促建的制度化考核机制政府透明意味着建立更加负责和有效的政府, 通过透明治理, 政府会增强自身的责任性和公共服务能力, 公众可获得更多的治理合法性和参与感, 能够有效地提升制度的民主本质提高公众对政府的信心提高行政效能, 并克服腐败的威胁目前政府绩效评估的方式多样, 有自评有他评, 有两者结合的, 但从效果上看, 政府需要更多地引进以他评为主的社会考核与评价的制度化倒逼机制, 9

在建设, 因此, 渠道不是问题问题是内容质量与互动频度, 政府建设这些平台, 就切实利用好这些平台利用这些平台需要运营团队, 力量可以借助体于制外的专业运营团队科研机构 4.

10 坚持以评促建, 才能真正让各级政府网络透明度取得更大的成效参考文献 : 1. 中华人民共和国政府信息公开条例, 中华人民共和国国务院令第 492 号, 2008 年 5 月 1 日实施 26 号 73 号号 2. 国务院关于印发 2012 年政府信息公开重点工作安排的通知, 国办发国务院关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知, 国办发国务院关于印发 2014 年政府信息公开工作要点的通知, 国办发 [2014]12 5. 中国政府透明度排行报告 (2013), 由中国社会科学院法学研究所社会科学文献出版社联合发布, 收录于 2013 年法治蓝皮书月 6. 中国政府信息公开评测指标体系, 北京大学公众参与与支持中心 2010 年年中国政务微博评估报告, 国家行政学院电子政务研究中心 2014 年 4 月傅荣校电子信箱 :fzh999.fu@vip.sina.com, 联系电话 : , 通信地址 : 浙江杭州浙江大学公共管理学院 ( 紫金港校区蒙民伟楼 ) 邮编

国务院关于印发 2014 年政府信息公开工作要点的通知, 国办发 [2014]12 5. 中国政府透明度排行报告 (2013), 由中国社会科学院法学研究所社会科学文献出版社联合发布, 收录于 2013 年法治蓝皮书月 6.

说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度, 对 2015 年春季期教运行基

说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度, 对 2015 年春季期教运行基内部资料东北师范大教运行基本状态据报告 2015 年春季期教务处 2015 年 10 月 27 日说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度,

中 表 现 出 来 的 智 慧 与 技 巧 运 用 程 度 简 言 之, 就 是 公 众 可 以 通 过 网 络, 能 够 了 解 政 府 日 常 在 干 什 么 想 干 什 么 为 什 么 这 么 干 和 干 得 怎 么 样 等 信 息 政 府 网 络 透 明 度 的 提 高, 首 先 有 赖 于

中表现出来的智慧与技巧运用程度简言之, 就是公众可以通过网络, 能够了解政府日常在干什么想干什么为什么这么干和干得怎么样等信息政府网络透明度的提高, 首先有赖于