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1 更好的政策 系列 中国 推进包容性增长的结构改革 2014年3月 OCDE Paris 2, rue André Pascal, Paris Cedex 16 Tel.:

2 本 报 告 由 经 合 组 织 秘 书 长 负 责 出 版 发 表 文 中 表 达 的 观 点 和 使 用 的 论 据 并 不 代 表 经 合 组 织 成 员 国 的 官 方 意 见 *** 本 文 件 及 其 中 所 包 含 的 任 何 地 图 均 不 影 响 任 何 领 土 的 状 态 或 主 权 国 际 边 界 或 界 限 的 划 定 以 及 任 何 领 土 城 市 或 地 区 的 名 称 以 色 列 的 统 计 数 据 由 以 色 列 有 关 当 局 提 供 并 负 责 经 济 合 作 与 发 展 组 织 对 这 些 数 据 的 使 用 并 不 影 响 戈 兰 高 地 东 耶 路 撒 冷 和 以 色 列 在 约 旦 河 西 岸 定 居 点 根 据 国 际 法 条 款 下 的 状 态 *** 本 报 告 由 经 合 组 织 秘 书 处 完 成 主 要 参 与 工 作 的 人 员 有 :Clara Garcia, Richard Herd, Vincent Koen ( 经 济 部 ), Michele Cecchini, Valerie Paris, Xuedan Yudan ( 就 业 劳 动 和 社 会 司 ), Žiga Žarnić ( 环 境 司 ), Andreas Schleicher ( 教 育 司 ), Ioannis Kaplanis ( 公 共 治 理 与 地 区 发 展 司 ), Hans Christiansen, Andrea Goldstein, Gert Wehinger ( 金 融 与 企 业 事 物 司 ), Kevin Tu ( 国 际 能 源 署 ), Cynthia Gannon-Picot (OECD 核 能 署 ), Przemyslaw Kowalski, Andrzej Kwiecinski ( 贸 易 农 业 司 ) 在 的 Gabriela Ramos 和 Luiz de Mello 的 指 导 下,Vincent Perrin 和 Juan Yermo 完 成 了 本 报 告 出 版 的 协 调 工 作 Isabelle Renaud 提 供 了 影 印 和 行 政 支 持 图 片 来 源 : 封 面 Shutterstock.com 经 合 组 织 出 版 物 的 勘 误 可 登 陆 查 阅 OECD 2014 年 允 许 为 个 人 使 用 目 的, 复 制 下 载 或 打 印 经 合 组 织 内 容, 也 可 在 自 己 的 文 件 演 示 文 稿 博 客 网 站 和 教 材 中 引 用 经 合 组 织 的 出 版 物 数 据 库 和 多 媒 体 产 品, 但 需 注 明 经 合 组 织 为 资 料 来 源 和 版 权 所 有 者 所 有 公 共 或 商 业 用 途 授 权 及 翻 译 权 申 请, 应 发 送 电 子 邮 件 至 rights@oecd.org 如 需 申 请 获 许 将 影 印 本 资 料 之 相 关 部 分 用 于 公 共 或 商 业 用 途, 请 直 接 通 过 info@copyright.com 联 系 版 权 审 核 中 心 (CCC) 或 通 过 contact@cfcopies.com 联 系 法 国 版 权 中 心 (CFC)

3 目 录 前 言 实 现 更 具 包 容 性 的 增 长 中 国 的 新 型 城 镇 化 : 更 智 能 更 环 保 更 包 容 进 一 步 巩 固 社 会 安 全 网 推 进 医 疗 卫 生 改 革 扩 大 优 质 教 育 资 源 农 业 现 代 化 与 粮 食 安 全 改 革 能 源 市 场 推 动 绿 色 增 长 深 化 开 放 及 其 在 贸 易 和 投 资 上 的 全 球 影 响 力 加 强 金 融 体 系 的 效 率 和 稳 定 性 强 化 地 方 政 府 的 财 政 责 任 更 多 阅 读 材 料... 23

4 前 言 过 去 五 年, 全 球 经 济 复 苏 的 进 展 缓 慢 且 不 平 衡, 但 中 国 却 保 持 着 强 劲 的 增 长, 并 继 续 努 力 解 决 贫 困 和 收 入 差 距 不 断 扩 大 等 问 题 由 于 实 施 了 一 系 列 重 大 政 策 措 施, 比 如 在 农 村 人 口 中 扩 大 公 共 卫 生 服 务 养 老 体 系 及 低 保 制 度 的 覆 盖 率 等, 增 长 具 有 了 更 强 的 包 容 性 人 民 生 活 水 平 有 了 巨 大 提 高, 但 一 些 主 要 问 题 依 然 存 在 流 动 人 口 的 处 境 虽 已 有 所 改 善, 但 其 境 况 依 然 值 得 关 注 农 村 地 区 的 医 疗 服 务 质 量 和 教 育 质 量 远 远 低 于 沿 海 城 市 有 些 地 方 的 环 境 及 污 染 问 题 严 重 威 胁 着 人 们 的 身 心 健 康 在 此 背 景 下, 十 八 届 三 中 全 会 提 出 的 综 合 改 革 路 线 图 应 有 助 于 实 现 以 国 家 发 展 人 民 富 裕 良 善 治 理 可 持 续 绿 色 增 长 为 核 心 的 中 国 梦 在 刚 落 幕 的 全 国 人 大 代 表 会 议 上 所 公 布 的 各 项 具 体 措 施 也 与 本 报 告 中 的 诸 多 建 议 不 谋 而 合 本 报 告 借 鉴 了 经 合 组 织 成 员 国 及 其 伙 伴 国 家 的 专 长 和 集 体 经 验, 就 一 些 对 中 国 经 济 社 会 长 期 发 展 至 关 重 要 的 问 题 进 行 了 分 析 并 提 出 了 政 策 建 议, 包 括 包 容 性 增 长 金 融 体 制 改 革 财 政 政 策 贸 易 与 投 资 农 业 绿 色 城 镇 化 和 能 源 未 来, 中 国 面 临 的 一 个 重 大 挑 战 是 如 何 更 广 泛 地 分 享 繁 荣 的 成 果 就 政 策 建 议 而 言, 关 于 如 何 促 进 国 家 经 济 发 展 支 持 包 容 性 增 长, 尤 其 是 如 何 通 过 提 高 教 育 水 平 和 人 们 的 技 能 水 平 达 到 上 述 目 标, 报 告 提 出 了 几 项 政 策 行 动 方 案 随 着 人 口 老 龄 化 的 加 剧, 这 一 任 务 将 变 得 更 加 艰 巨 因 此, 相 关 政 策 需 要 侧 重 于 扩 大 有 效 社 会 保 障 的 三 大 支 柱 ( 医 疗 养 老 失 业 ), 特 别 是 要 关 注 流 动 人 口 和 农 村 人 口 报 告 还 探 讨 了 继 续 推 进 贸 易 及 外 商 投 资 自 由 化 的 政 策 选 择, 并 提 出 了 加 强 农 民 土 地 权 利 的 政 策 建 议, 以 便 促 进 农 业 用 地 的 整 合 及 由 此 所 带 来 的 生 产 力 的 提 高 城 市 能 源 交 通 政 策 需 要 更 加 绿 色, 确 保 价 格 信 号 能 够 反 映 污 染 成 本, 并 提 高 环 境 标 准 及 其 实 施 状 况 经 合 组 织 对 于 能 够 与 中 国 开 展 合 作 和 政 策 对 话 深 感 自 豪, 同 时 希 望 能 够 帮 助 中 国 实 现 更 强 劲 更 清 洁 更 公 平 的 经 济 增 长 中 国 参 与 经 合 组 织 各 委 员 会 各 机 构 的 工 作, 也 丰 实 了 经 合 组 织 的 政 策 讨 论 和 政 策 成 果 中 国 在 世 界 贸 易 经 济 金 融 治 理 的 建 设 性 作 用 日 益 增 强, 因 此, 今 日 双 方 之 间 的 伙 伴 关 系 比 以 往 任 何 时 候 都 更 加 重 要 安 赫 尔 古 里 亚 经 合 组 织 秘 书 长 1

5 1. 实 现 更 具 包 容 性 的 增 长 挑 战 年, 实 际 国 民 收 入 以 年 均 8.6% 的 速 度 增 长, 家 庭 收 入 在 国 民 收 入 中 占 比 保 持 稳 定, 增 长 的 成 果 惠 及 了 更 广 泛 的 社 会 群 体 无 论 是 在 城 镇 地 区 还 是 在 农 村, 比 较 收 入 最 低 的 10% 的 家 庭 和 收 入 最 高 的 10% 的 家 庭, 前 者 的 收 入 增 速 都 高 于 后 者 如 果 按 照 中 国 规 定 的 以 购 买 力 平 价 计 算 人 均 收 入 1.5 美 元 / 天 的 标 准, 绝 对 贫 困 人 口 从 2012 年 的 9900 万 降 至 2013 年 的 8250 万 ( 占 人 口 总 数 的 6%) 贫 困 的 农 村 大 都 集 中 于 自 然 环 境 恶 劣 的 地 区 虽 然 年 收 入 差 距 扩 大 的 态 势 近 年 来 已 大 大 缓 解, 但 基 尼 系 数 仍 然 高 达 0.47( 见 图 1), 略 高 于 经 合 组 织 人 均 收 入 水 平 最 低 公 平 性 最 差 的 3 个 国 家 ( 智 利 墨 西 哥 和 土 耳 其 ) 的 加 权 平 均 值 当 然, 以 某 些 标 准 衡 量, 其 他 几 个 新 兴 市 场 大 国 的 公 平 性 问 题 更 为 严 重 图 1. 近 年 来 经 济 增 长 更 具 包 容 性 根 据 可 支 配 收 入 计 算 的 全 国 基 尼 系 数 0.50 A: 中 国 0.6 B: 其 他 国 家 ¹ DEU 德 国 FRA 法 国 KOR 韩 国 JPN 日 本 USA 美 国 土 TUR 耳 其 MEX 墨 西 哥 CHN 中 国 CHL 智 利 1. 除 日 本 为 2009 年 数 据 外, 其 他 国 家 均 为 2010 年 数 据 注 : 基 尼 系 数 是 衡 量 收 入 差 距 的 指 标, 其 幅 值 为 0( 每 个 人 收 入 相 同 或 者 说 完 全 平 等 ) 到 1( 一 个 人 占 有 全 部 收 入 ) 来 源 : 经 合 组 织 及 国 家 统 计 局 过 去 五 年 里, 收 入 分 配 的 改 善 主 要 源 于 两 个 因 素 : 就 业 人 群 随 着 城 镇 化 的 推 进 持 续 从 农 业 部 门 转 移 至 收 入 更 高 的 非 农 部 门, 以 及 政 府 实 施 的 各 项 社 会 政 策 扩 大 了 社 会 安 全 网, 包 括 为 农 村 老 年 人 口 提 供 养 老 金, 实 质 性 地 降 低 个 人 就 医 疗 卫 生 服 务 的 共 付 支 出, 并 使 得 社 会 性 转 移 支 付 在 全 国 家 庭 可 支 配 收 入 中 占 比 提 高 了 预 计 5 个 百 分 点 政 府 面 临 的 一 个 重 大 挑 战 是 : 在 当 前 人 口 快 速 老 龄 化 的 背 景 下, 如 何 促 进 并 充 分 利 用 从 农 村 到 城 市 的 人 口 流 动 为 此, 政 府 需 要 改 善 营 商 环 境, 使 企 业 能 够 持 续 提 高 生 产 力, 确 保 经 济 活 动 和 生 活 水 平 继 续 稳 定 增 长 改 革 需 要 在 各 领 域 全 面 进 行, 并 允 许 市 场 发 挥 更 为 突 出 的 作 用, 以 去 除 阻 碍 竞 争 2

6 的 桎 梏 价 格 管 制 和 投 资 项 目 审 批 等 行 政 管 控 会 抑 制 经 济 的 扩 张 ; 管 制 利 率 则 会 导 致 企 业 资 本 使 用 效 率 低 下 金 融 市 场 的 逐 步 自 由 化 可 以 改 善 信 贷 分 配 结 构, 但 是 这 需 要 精 心 安 排 开 展 相 关 工 作 的 前 后 次 序 并 制 定 有 力 审 慎 的 监 管 框 架 ( 第 9 章 ) 政 府 所 面 临 的 更 深 层 次 的 挑 战 是 如 何 清 除 非 公 企 业 进 入 某 些 服 务 业 及 制 造 业 部 门 时 的 准 入 障 碍 为 此, 贯 彻 执 行 十 八 大 三 中 全 会 及 第 十 二 届 全 国 人 民 代 表 大 会 上 的 决 定 将 是 回 应 所 有 以 上 挑 战 的 关 键 为 了 确 保 经 济 结 构 调 整 具 有 包 容 性, 有 必 要 减 少 流 动 人 口 遭 受 的 歧 视 流 动 人 口 应 被 允 许 保 留 其 土 地 使 用 权, 以 及 比 最 近 放 开 的 城 市 居 民 单 独 二 胎 政 策 更 加 宽 松 的 生 育 二 胎 的 权 利 在 生 产 力 发 展 水 平 高 有 吸 引 力 的 地 方, 需 要 供 应 足 量 的 新 增 土 地 用 于 城 市 扩 张, 以 避 免 收 入 过 度 集 中 于 现 有 房 产 所 有 者 手 中 政 府 需 要 向 所 有 城 市 居 民 提 供 无 差 别 的 社 会 保 障, 还 需 要 通 过 改 革 提 高 医 疗 卫 生 体 系 的 质 量 和 效 率 ( 第 4 章 ) 并 进 一 步 整 合 养 老 体 系 并 促 进 其 可 持 续 性 ( 第 3 章 ) 教 育 是 包 容 性 增 长 的 另 一 个 支 柱, 因 此 中 国 需 要 减 少 在 获 取 优 质 学 校 资 源 上 的 不 公 平, 特 别 是 要 关 注 弱 势 学 生 和 外 来 务 工 人 员 的 子 女 ( 第 5 章 ) 就 这 些 方 面, 一 些 重 要 的 改 革 已 井 然 有 序 地 开 始 实 施, 然 而 在 全 国 范 围 内 的 持 久 贯 彻 往 往 是 一 个 重 大 挑 战 主 要 政 策 建 议 扩 大 服 务 业 和 能 源 分 配 部 门 的 开 放 水 平, 增 强 竞 争 商 业 部 门 的 投 资 仍 需 要 符 合 环 境 安 全 和 区 位 规 划 的 相 关 规 定 才 能 得 到 官 方 许 可, 但 应 减 少 政 府 审 批 应 进 一 步 放 宽 对 外 商 直 接 投 资 的 限 制 取 消 现 有 的 能 源 价 格 管 控 所 有 公 民 应 平 等 享 有 公 共 服 务, 包 括 直 到 且 包 含 高 等 教 育 的 教 育 资 源 和 优 质 的 医 疗 保 健 应 缩 短 社 保 养 老 金 的 等 待 期, 使 外 来 务 工 人 员 能 够 享 有 更 丰 厚 的 养 老 金 待 遇 男 女 退 休 年 龄 应 逐 渐 提 高 到 65 岁, 然 后 再 根 据 预 期 寿 命 进 行 调 整 全 国 统 一 的 新 型 社 会 保 障 卡 应 为 日 后 的 全 国 职 工 养 老 保 险 制 度 奠 定 基 础 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 正 在 开 发 新 的 包 容 性 增 长 政 策 框 架, 以 将 强 劲 的 经 济 增 长 与 生 活 水 平 的 提 高 以 及 对 民 众 生 活 质 量 至 关 重 要 的 成 果 ( 如 健 康 状 况, 就 业 技 能 洁 净 的 环 境 社 区 支 持 ) 结 合 起 来 报 告 鸿 沟 耸 立 (Divided We Stand) 中 分 析 了 收 入 差 距 扩 大 的 问 题, 民 生 问 题 : 衡 量 社 会 幸 福 的 11 个 指 标 (How s Life) 则 重 点 关 注 人 们 的 物 质 生 活 状 况 和 生 活 质 量 更 好 生 活 指 数 这 一 在 线 工 具 使 老 百 姓 可 以 在 经 合 组 织 确 定 为 与 物 质 生 活 水 平 和 生 活 质 量 息 息 相 关 的 11 个 维 度 的 基 础 上 比 较 34 个 国 家 的 幸 福 状 况, 这 些 维 度 包 括 住 房 收 入 工 作 社 区 教 育 环 境 治 理 健 康 生 活 满 意 度 安 全 以 及 工 作 和 生 活 之 间 的 平 衡 3

7 2. 中 国 的 新 型 城 镇 化 : 更 智 能 更 环 保 更 包 容 挑 战 城 镇 化 是 经 济 增 长 和 社 会 变 革 的 强 大 助 推 力, 发 展 步 伐 也 非 常 快 2013 年 前 的 五 年 间, 城 市 人 口 增 加 超 过 1 个 亿, 目 前 已 超 过 7.3 亿 事 实 上, 去 年 城 镇 化 率 已 高 出 十 二 五 规 划 预 计 的 2015 年 数 据 两 个 百 分 点 以 上, 但 相 比 以 往, 这 一 城 镇 化 率 更 对 应 其 人 均 收 入 水 平 ( 图 2) 随 着 人 们 从 农 村 迁 移 到 城 市, 其 生 活 水 平 迅 速 提 高 尽 管 城 镇 化 进 程 带 来 了 可 观 的 收 益, 它 也 呈 现 出 巨 大 的 挑 战, 包 括 土 地 利 用 的 压 力, 环 境, 城 市 基 础 设 施, 以 及 确 保 所 有 居 住 在 城 市 的 人 都 享 有 公 平 待 遇 需 要 图 2. 中 国 城 镇 化 进 展 迅 速 人 口 超 过 1500 万 的 各 国 城 镇 化 水 平 城 市 人 口 ( 占 总 人 口 百 分 比 %) 中 国 2000 年 中 国 2013 年 中 国 1990 年 中 国 2020 年 ,000 5,000 10,000 20,000 30,000 50,000 人 均 GDP (2012 年 购 买 力 平 价 美 元, 取 对 数 刻 度 ) 除 中 国 外, 其 他 国 家 均 为 2012 年 数 据 来 源 :World Bank, World Development Indicators; National Bureau of Statistics; National Population and Family Planning Commission (2011); OECD Economic Outlook 93 long term database; and OECD calculations. 人 们 选 择 迁 移 到 劳 动 生 产 率 和 工 资 水 平 最 高 的 几 个 大 城 市 然 而, 由 于 这 些 特 大 城 市 新 增 建 设 用 地 的 供 应 受 到 限 制, 人 口 的 大 量 涌 入 导 致 房 价 迅 速 上 涨, 且 快 于 中 国 其 他 地 区 城 镇 化 带 来 的 收 益 中 相 当 大 的 部 分 被 现 有 土 地 使 用 权 所 有 者 或 地 方 政 府 获 得, 而 后 者 是 城 市 土 地 的 最 终 所 有 者, 这 降 低 了 城 镇 化 的 包 容 性 许 多 移 民 和 乡 镇 居 民 居 住 在 农 村 建 设 用 地 上 修 建 的 房 屋 内, 虽 然 这 已 地 处 城 市 内, 但 依 据 法 律 其 所 有 权 不 能 转 让 给 城 市 居 民 中 央 已 经 开 始 要 求 地 方 政 府 提 供 给 农 民 工 部 分 社 会 福 利, 而 这 一 群 体 的 总 人 数 在 2013 年 已 达 到 约 2.89 亿 地 方 政 府 需 要 给 当 地 农 民 工 随 迁 子 女 提 供 教 育, 直 至 其 长 大 到 15 岁, 尽 管 供 农 民 工 子 女 就 读 的 学 校 质 量 往 往 较 低 然 而, 初 高 等 学 校 本 地 医 疗 最 低 生 活 费 和 退 休 金 等 福 利 的 享 受 渠 道 4

8 仍 然 有 限 于 2013 年 11 月 召 开 的 党 的 第 十 八 届 三 中 全 会 上 就 进 一 步 改 革 户 籍 制 度 的 声 明 是 正 确 之 举 下 一 步 改 革 的 最 佳 途 径 就 是 进 一 步 将 户 籍 身 份 与 享 受 城 市 公 共 服 务 的 资 格 脱 钩 在 大 多 数 中 国 城 市, 空 气 污 染 严 重,SO 2 NO 和 PM2.5 等 污 染 物 浓 度 都 远 超 世 界 卫 生 组 织 标 准 这 导 致 呼 吸 系 统 疾 病 发 病 率 在 城 市 人 群 中 偏 高, 尤 其 是 婴 幼 儿 和 其 他 体 质 较 弱 人 群 此 外, 空 气 污 染 也 会 跨 越 边 境, 导 致 其 他 国 家 污 染 水 平 升 高 根 据 OECD 统 计,2005 年 至 2010 年 间, 中 国 环 境 空 气 污 染 造 成 死 亡 人 数 带 来 的 经 济 成 本 增 加 了 90%, 估 计 在 2010 年 达 到 约 1.5 万 亿 美 元 中 国 北 方 城 市 的 水 供 给 也 存 在 问 题 公 共 交 通 基 础 设 施 的 发 展 令 人 印 象 深 刻, 但 仍 低 于 许 多 发 达 国 家 的 水 平 更 好 的 城 市 规 划 可 以 确 保 发 展 与 城 市 公 交 网 络 有 效 连 接, 方 便 居 民 获 得 本 地 服 务 和 上 下 班 通 勤, 从 而 有 助 于 减 少 机 动 车 拥 堵, 尤 其 是 在 同 时 征 收 交 通 拥 堵 费 的 情 况 下 更 好 的 政 策 组 合 可 有 助 于 确 保 土 地 的 高 效 利 用, 进 一 步 提 高 整 体 生 活 质 量 这 些 政 策 组 合 过 于 复 杂 且 相 互 关 联, 单 个 层 级 的 政 府 很 难 有 效 实 施, 因 此 各 级 政 府 之 间 的 合 作 是 必 要 的 主 要 政 策 建 议 在 满 足 区 划 和 城 市 规 划 标 准 的 前 提 下, 放 宽 对 农 业 用 地 转 为 商 业 开 发 和 住 宅 用 地 的 限 制, 并 在 对 收 益 征 特 定 税 的 基 础 上, 允 许 农 民 直 接 向 开 发 商 出 售 土 地 将 本 地 户 口 与 享 受 当 地 公 共 服 务 的 权 利 分 开, 尤 其 是 在 上 高 中 和 上 大 学 方 面 采 取 措 施 减 少 机 动 车 使 用 带 来 的 污 染, 具 体 手 段 包 括 对 交 通 燃 油 征 税, 提 高 燃 油 质 量, 征 税 程 度 与 汽 车 环 境 表 现 挂 钩, 并 实 施 交 通 拥 堵 收 费 ( 而 不 是 车 牌 配 额 ) 提 高 能 源 水 和 其 他 自 然 资 源 的 价 格, 以 提 高 资 源 利 用 效 率, 减 少 污 染 基 于 市 场 的 措 施 需 要 配 合 强 有 力 的 环 境 标 准 和 完 善 的 城 市 规 划 共 同 使 用 通 过 有 效 的 水 资 源 分 配 制 度 和 管 理 措 施 提 高 用 水 效 率, 改 善 用 水 管 理 提 高 供 水 和 卫 生 设 施 连 接 到 的 人 群 比 例 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 的 水 安 全 带 来 更 美 好 生 活 出 版 物 可 以 帮 助 中 国 通 过 使 用 基 于 风 险 的 方 法, 以 更 具 成 本 效 益 的 方 式, 改 善 水 资 源 管 理, 解 决 水 安 全 问 题 对 政 策 制 定 者 的 指 导 体 现 在 水 和 气 候 变 化 适 应 : 探 索 未 开 发 水 资 源 的 政 策 这 一 出 版 物 中 中 国 被 邀 请 参 与 讨 论 如 何 准 备 经 合 组 织 关 于 各 级 政 府 有 效 公 共 投 资 的 原 则, 这 一 出 版 物 将 在 2014 年 3 月 被 提 请 批 复 为 经 合 组 织 的 政 策 工 具 5

9 3. 进 一 步 巩 固 社 会 安 全 网 挑 战 自 2006 年 以 来, 中 国 政 府 的 社 会 性 支 出 增 长 迅 速, 到 2012 年 已 占 到 GDP 的 9%, 超 过 墨 西 哥 印 度 等 许 多 新 兴 市 场 国 家, 但 仍 低 于 经 合 组 织 国 家 平 均 水 平 (22%) 中 国 政 府 在 社 会 事 务 方 面 的 增 量 支 出 主 要 用 于 扩 大 各 种 社 会 保 障 形 式 的 覆 盖 率, 特 别 是 缴 费 型 社 会 保 障 制 度 的 覆 盖 率 公 共 卫 生 体 系 已 有 效 实 现 全 覆 盖 ( 见 第 4 章 ) 在 除 全 日 制 学 生 之 外 的 群 体 中, 公 共 养 老 保 险 体 系 的 覆 盖 率 已 接 近 85% 主 要 改 革 包 括 : 在 农 村 实 行 最 低 生 活 保 障 制 度 ; 针 对 农 村 户 籍 人 口 城 市 户 籍 职 工 的 家 属 及 学 生 实 施 新 的 医 疗 保 险 制 度 ; 实 施 新 型 农 村 养 老 保 险 制 度 和 外 来 务 工 人 员 养 老 保 险 制 度 在 十 二 五 计 划 的 驱 动 下, 政 府 社 会 性 支 出 预 计 会 进 一 步 增 加, 且 未 来 几 年 增 速 会 高 于 GDP 各 项 社 会 保 险 及 社 会 救 助 制 度 有 助 于 中 国 到 2020 年 建 立 起 覆 盖 城 乡 居 民 的 社 会 保 障 体 系 中 国 虽 然 在 社 保 方 面 已 取 得 显 著 进 展, 但 仍 然 面 临 诸 多 挑 战 农 村 各 项 社 保 制 度 的 福 利 水 平 整 体 偏 低 新 社 会 保 障 法 为 违 规 处 罚 提 供 了 有 力 的 法 律 依 据, 因 此 城 市 地 区 有 更 多 的 企 业 遵 守 各 项 新 法 此 外, 失 业 补 偿 体 系 主 要 还 是 依 靠 新 劳 动 法 中 有 关 遣 散 费 的 规 定 根 据 失 业 保 险 的 待 遇 水 平 和 强 制 遣 散 费 的 相 关 规 定, 签 订 无 固 定 期 限 劳 动 合 同 和 工 作 年 限 长 的 员 工 可 以 获 得 失 业 补 偿 较 高, 其 补 偿 水 平 高 于 很 多 国 家 ( 图 3) 图 3. 在 某 单 位 工 作 了 四 年 的 下 岗 人 员 失 业 一 年 所 能 得 到 的 失 业 救 济 金 及 遣 散 费 最 高 金 额 Brazil 巴 西 土 Turkey 耳 其 China 中 国 Sweden 瑞 典 印 Indonesia 度 尼 西 亚 South Africa 南 非 Germany 德 国 经 合 组 织 平 均 OECD 水 平 智 Chile 利 Canada 加 拿 大 Russian 俄 Federation 罗 斯 联 邦 墨 Mexico 西 哥 澳 Australia 大 利 亚 United States 美 国 Korea 韩 国 印 India 度 United Kingdom 英 国 Japan 日 本 工 作 4 年 后 在 失 业 期 间 能 得 到 的 金 额 是 之 前 就 业 时 几 个 月 的 收 入 来 源 : OECD Employment Outlook 2011 ( 经 合 组 织 就 业 前 景 展 望 2011 ) 另 一 方 面, 失 业 救 济 的 覆 盖 率 较 低, 即 使 在 登 记 失 业 人 口 中 ( 大 都 是 本 地 非 农 户 口 居 民 ) 也 仅 有 少 数 得 到 了 失 业 救 济 金 只 有 43% 的 外 来 务 工 人 员 签 订 了 劳 动 合 同, 但 他 们 大 多 因 为 合 同 期 较 短 而 没 有 资 格 得 到 补 偿 2012 年, 仅 有 8% 的 外 来 务 工 人 员 享 有 失 业 保 险 由 于 上 述 种 种 原 因, 只 有 不 到 6

10 10% 的 失 业 人 口 在 2012 年 领 取 了 失 业 救 济 金 相 比 而 言, 这 一 比 例 在 巴 西 为 30%, 在 俄 罗 斯 为 25% (2007/8 年 数 据 ) 虽 然 近 年 来 中 国 已 采 取 很 多 改 革 措 施, 但 其 养 老 体 系 仍 然 呈 现 割 裂 状 态 农 村 城 市 政 府 部 门 的 养 老 制 度 各 不 相 同, 甚 至 在 各 种 制 度 内 部, 机 制 安 排 也 不 尽 相 同 农 村 养 老 保 险 和 部 分 城 镇 居 民 养 老 保 险 制 度 正 在 并 轨, 且 并 轨 后 新 制 度 的 出 资 将 主 要 由 中 央 政 府 承 担 现 行 较 低 的 法 定 退 休 年 龄 ( 男 性 60 岁, 白 领 女 性 55 岁, 蓝 领 女 性 50 岁 ) 在 迅 速 老 龄 化 社 会 中 也 为 退 休 收 入 的 提 供 带 来 了 严 峻 的 挑 战 男 女 的 正 常 养 老 金 年 龄 应 逐 步 提 高 至 65 岁 此 外, 有 必 要 采 取 与 提 高 退 休 年 龄 相 配 套 的 措 施, 例 如, 为 年 长 的 劳 动 力 提 供 培 训 以 及 禁 止 歧 视 老 年 劳 动 力 与 养 老 金 有 关 的 另 一 个 挑 战 则 是, 农 村 人 口 的 养 老 金 虽 然 近 年 来 有 所 提 高, 但 仍 然 处 于 较 低 水 平 主 要 政 策 建 议 提 高 失 业 保 险 的 覆 盖 率, 完 善 目 标 机 制 : 将 工 作 重 点 从 就 业 保 障 ( 严 格 的 劳 动 保 护 ) 转 向 帮 助 劳 动 力 求 职 和 提 高 其 就 业 能 力 的 政 策 这 也 将 有 助 于 实 现 失 业 补 偿 的 再 分 配 提 高 退 休 年 龄 先 统 一 男 女 退 休 年 龄, 然 后 再 根 据 预 期 寿 命 调 整 退 休 年 龄 逐 步 整 合 各 项 养 老 制 度 城 镇 职 工 养 老 制 度 应 实 现 全 国 统 一, 这 样, 福 利 待 遇 就 可 以 在 不 同 城 市 间 实 现 转 移 接 续 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 在 社 会 政 策 方 面 的 工 作 目 标 是 : 在 人 口 老 龄 化 全 球 化 和 技 术 快 速 变 革 的 背 景 下 提 高 社 会 福 利 其 活 动 主 要 关 注 以 下 领 域 : 实 现 社 会 保 障 制 度 现 代 化, 以 增 加 所 有 人 的 机 会 并 应 对 人 口 结 构 带 来 的 挑 战 ; 主 要 工 作 内 容 包 括 养 老 制 度 残 疾 与 家 庭 福 利 以 及 长 期 护 理 服 务 设 计 就 业 导 向 型 的 社 会 政 策, 促 进 弱 势 群 体 参 与 劳 动 力 市 场, 同 时 努 力 消 除 贫 困 和 社 会 排 斥 ; 主 要 工 作 内 容 包 括 失 业 及 社 会 救 助 在 岗 补 助 和 住 房 福 利 此 外, 经 合 组 织 还 关 注 人 口 老 龄 化 对 劳 动 力 市 场 和 社 会 安 全 网 的 影 响 长 期 护 理 制 度 的 绩 效 社 会 保 障 制 度 筹 资 以 及 人 口 流 动 产 生 的 影 响 等 问 题 7

11 4. 推 进 医 疗 卫 生 改 革 挑 战 到 2012 年, 中 国 的 基 本 医 疗 保 险 制 度 几 乎 实 现 了 全 覆 盖, 自 付 费 用 在 卫 生 总 支 出 中 的 占 比 也 从 60% 降 至 34% 政 府 卫 生 支 出 占 卫 生 总 支 出 的 比 例 上 升 至 56%, 而 2011 年 经 合 组 织 国 家 的 平 均 水 平 则 为 72% 2012 年 中 国 的 卫 生 总 支 出 占 GDP 的 5.4%, 以 购 买 力 平 价 汇 率 计 算, 人 均 卫 生 支 出 为 487 美 元, 这 两 个 数 据 虽 然 远 低 于 经 合 组 织 国 家 2011 年 的 平 均 水 平, 即 GDP 占 比 9.2% 和 人 均 3,322 美 元, 但 和 其 他 处 于 同 等 收 入 水 平 的 国 家 相 当 ( 图 4) 虽 然 医 疗 保 险 已 经 基 本 覆 盖 了 原 来 没 有 医 保 的 人 群 ( 农 村 居 民 和 城 镇 非 经 济 活 动 人 口 ), 但 福 利 水 平 依 然 较 低 然 而,2013 年, 政 府 医 疗 卫 生 支 出 增 幅 超 过 25%, 这 可 能 会 导 致 医 疗 卫 生 支 出 占 GDP 的 比 重 上 升 至 5.8% 政 府 计 划 在 2014 年 将 医 疗 卫 生 支 出 增 加 15%, 并 且 到 2015 年 将 自 付 费 用 占 卫 生 总 支 出 的 比 例 降 至 30% 图 年 卫 生 总 支 出 占 GDP 的 比 重 Private 私 人 16 Public 公 共 USA FRA DEU JPN GBR OECD ITA BRA AUS ZAF CZE KOR MEX TUR RUS CHN IND IDN 美 国 法 国 德 国 日 本 英 国 经 合 意 大 利 巴 西 澳 大 南 非 捷 克 韩 国 墨 西 土 耳 俄 罗 斯 中 国 印 度 印 尼 组 织 利 亚 哥 其 1. 澳 大 利 亚 日 本 墨 西 哥 为 2010 年 数 据, 土 耳 其 为 2008 年 数 据, 其 余 国 家 为 2011 年 数 据 来 源 : 经 合 组 织, Health at a Glance, Asia Pacific( 卫 生 概 览 : 亚 太 地 区 ), 2012 年 ; 经 合 组 织, OECD Health Data: How does China Compare with OECD Countries?( 经 合 组 织 卫 生 数 据 : 中 国 与 经 合 组 织 国 家 比 较 ), 2013 年 与 许 多 OECD 国 家 和 新 兴 市 场 国 家 一 样, 中 国 也 必 须 要 应 对 日 益 严 重 的 慢 性 非 传 染 性 疾 病 ( 如 癌 症 心 血 管 疾 病 糖 尿 病 哮 喘 等 ) 主 要 风 险 因 素 包 括 吸 烟 ( 中 国 是 全 球 男 性 吸 烟 率 最 高 的 国 家 之 一 ) 饮 酒 体 育 活 动 少 不 健 康 的 饮 食 及 肥 胖 ( 中 国 目 前 的 肥 胖 率 是 15 年 前 的 3 倍 ) 与 其 他 新 兴 市 场 国 家 相 比, 中 国 的 慢 病 负 担 较 重, 后 果 也 更 加 严 重 医 疗 体 系 对 于 解 决 慢 性 疾 病 具 有 重 要 的 意 义 中 国 当 前 的 医 疗 体 系 倾 向 于 提 供 复 杂 的 医 院 服 务 因 而, 很 多 慢 病 病 人 拖 到 病 程 后 期 才 去 治 疗 此 外, 虽 然 医 生 数 量 迅 速 增 加, 但 很 多 在 职 医 生 不 具 备 相 应 资 质 基 层 医 疗 机 构 因 为 薪 水 低 职 业 前 景 差, 很 难 吸 引 到 好 的 医 生 除 此 之 外, 虽 然 医 保 制 度 取 得 了 显 著 进 展, 但 仍 然 面 临 着 诸 多 挑 战 医 保 制 度 呈 现 碎 片 化, 再 加 上 户 籍 制 度 的 限 制, 严 重 影 响 了 医 保 制 度 在 外 来 务 工 人 员 中 的 有 效 覆 盖 这 一 群 体 通 常 自 付 高 昂 的 费 用, 而 后 必 须 要 回 到 原 参 保 地 报 销, 并 且 报 销 比 例 低 耗 时 长 8

12 医 院 的 组 织 结 构 和 筹 资 方 面 也 面 临 很 多 挑 战 当 前 按 服 务 项 目 付 费 的 方 式 扭 曲 了 服 务 供 给, 促 使 供 方 采 用 并 不 必 要 的 高 价 诊 疗 手 段, 导 致 医 院 系 统 效 率 低 下 政 府 已 尝 试 通 过 限 制 医 院 药 品 加 成 来 解 决 这 一 问 题, 但 目 前 该 措 施 只 在 基 层 医 疗 机 构 和 少 数 医 院 实 施 而 且, 这 一 措 施 也 没 有 解 决 根 本 问 题, 即 政 府 为 医 院 提 供 的 资 金 不 足 以 支 撑 医 院 的 运 行 成 本, 这 意 味 着 医 院 不 得 不 通 过 向 患 者 收 费 来 弥 补 这 一 资 金 缺 口 更 深 层 次 的 挑 战 是 合 理 用 药 问 题 医 院 依 靠 药 品 收 入 来 实 现 收 支 平 衡 虽 然 没 有 官 方 数 据, 但 如 果 算 上 医 院 以 外 销 售 的 药 品, 中 国 的 药 品 支 出 占 到 GDP 的 1.7%, 这 与 经 合 组 织 的 水 平 相 近 鉴 于 疾 病 谱 的 变 化 人 口 老 龄 化 等 因 素, 预 计 药 品 消 费 还 会 增 加 为 了 解 决 这 一 问 题, 中 国 建 立 了 国 家 基 本 药 物 制 度, 将 保 证 质 优 价 廉 的 药 品 充 分 可 及 作 为 工 作 重 点 但 是, 因 为 基 本 药 物 的 利 润 较 低, 所 以 医 院 更 喜 欢 用 效 果 相 近 但 利 润 更 高 的 药 品, 对 基 药 常 常 避 而 不 用 实 施 省 级 集 中 采 购 的 新 框 架 应 该 会 有 助 于 促 进 竞 争 和 提 高 价 格 透 明 度, 从 而 降 低 药 品 价 格 且 改 善 仿 制 药 等 药 品 的 供 给 状 况 用 健 全 的 制 度 确 保 药 品 支 出 的 使 用 效 率 是 当 前 的 一 项 重 点 工 作, 但 这 将 需 要 改 革 医 院 的 财 务 制 度 和 医 生 薪 酬 体 制 主 要 政 策 建 议 加 强 公 共 教 育, 提 高 公 众 意 识, 完 善 各 项 预 防 及 早 期 诊 断 措 施, 降 低 慢 性 病 发 病 率 在 中 国 实 施 综 合 性 预 防 战 略 的 人 均 成 本 将 仅 为 2 美 元 左 右, 低 于 其 他 中 等 收 入 大 国 的 投 资 成 本 系 统 收 集 医 疗 服 务 及 医 院 的 业 绩 指 标, 从 而 定 期 监 测 医 疗 服 务 的 质 量 和 成 本 统 一 各 医 保 制 度 的 福 利 水 平, 同 时 通 过 推 广 电 子 健 康 档 案 等 措 施 提 升 管 理 效 率 提 高 医 疗 保 险 在 流 动 人 口 中 的 覆 盖 率, 将 参 保 与 户 籍 脱 钩 同 时, 确 保 中 央 政 府 在 医 保 制 度 中 承 担 更 大 的 出 资 比 例 医 院 改 革 : 对 医 院 的 资 金 拨 付 要 与 其 生 产 成 本 相 当 此 外, 应 给 予 公 立 医 院 更 大 的 人 事 自 主 权, 使 其 更 好 地 适 应 环 境 变 化 更 加 企 业 化 的 管 理 制 度 和 会 计 制 度 将 通 过 对 相 关 绩 效 指 标 的 适 当 使 用, 以 保 证 服 务 质 量 确 保 为 医 生 和 其 他 医 务 工 作 者 提 供 适 当 的 培 训 和 薪 酬, 鼓 励 他 们 选 择 适 合 社 会 需 要 的 职 业 路 径 通 过 改 善 高 效 平 价 药 物 的 可 及 性 完 善 药 品 集 中 采 购 程 序, 进 一 步 提 高 药 品 使 用 效 率 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 通 过 对 卫 生 政 策 进 行 经 济 分 析, 帮 助 各 国 提 高 医 疗 卫 生 系 统 的 效 率 经 合 组 织 在 卫 生 领 域 的 职 责 是 : 就 如 何 满 足 对 优 质 卫 生 服 务 日 益 增 长 的 需 求 为 政 策 制 定 者 提 供 建 议 并 且 为 公 共 和 私 人 利 益 相 关 者 及 公 民 提 供 信 息 在 公 共 预 算 极 为 有 限 的 情 况 下, 这 项 工 作 尤 为 重 要 经 合 组 织 拥 有 可 靠 的 卫 生 系 统 绩 效 统 计 数 据, 可 以 有 助 于 各 国 以 其 他 国 家 运 行 较 好 的 医 疗 体 系 为 基 准 来 衡 量 本 国 政 策 我 们 还 发 现 和 总 结 成 员 国 和 伙 伴 国 在 以 下 几 个 方 面 的 最 佳 实 践, 包 括 : 加 强 初 级 保 健 和 疾 病 预 防 提 高 医 院 服 务 效 率 对 医 生 和 医 院 采 取 适 当 的 支 付 方 式 确 保 他 们 提 供 高 质 量 的 服 务 使 医 疗 卫 生 服 务 更 好 的 满 足 体 弱 老 人 的 复 杂 需 要 保 证 为 慢 病 特 别 是 癌 症 和 心 血 管 疾 病 患 者 提 供 最 佳 的 医 疗 服 务 经 合 组 织 还 与 各 国 分 享 最 佳 实 践, 鼓 励 国 家 之 间 相 互 学 习, 从 而 帮 助 各 国 设 计 更 好 的 卫 生 政 策, 提 高 人 们 的 生 命 质 量 9

13 5. 扩 大 优 质 教 育 资 源 挑 战 中 国 在 提 高 教 育 的 机 会 质 量 及 公 平 性 方 面 成 绩 斐 然 实 现 9 年 免 费 义 务 教 育 是 一 项 了 不 起 的 成 就 2009 年 以 来, 小 学 的 净 入 学 率 超 过 99%, 且 高 级 中 学 ( 包 括 普 通 高 中 和 职 业 高 中 ) 的 毛 入 学 率 达 到 了 79%, 这 其 中 有 52.5% 的 学 生 就 读 于 普 通 高 中, 也 就 是 说 接 受 高 级 中 学 教 育 的 学 生 中 有 一 半 左 右 的 学 生 专 注 于 文 化 课 学 习 上 海 学 生 在 国 际 学 生 能 力 评 估 项 目 (PISA) 中 的 表 现 如 今 处 于 世 界 领 先 地 位 拔, 而 其 中 许 多 来 自 弱 势 群 体 家 庭 的 学 生 的 成 绩 也 远 远 胜 过 每 一 个 经 合 组 织 国 家 的 同 龄 人, 这 说 明 质 量 与 公 平 是 可 以 兼 得 的 虽 然 取 得 了 很 多 骄 人 的 成 绩, 但 中 国 仍 有 必 要 提 高 小 城 市 和 农 村 地 区 学 校 教 育 的 水 平, 并 且 为 弱 势 学 生 提 供 更 多 经 济 上 和 教 育 上 的 支 持 外 来 务 工 人 员 子 女 发 现 他 们 几 乎 不 可 能 进 入 现 居 住 地 的 普 通 高 中, 而 接 收 这 类 学 生 的 外 来 务 工 人 员 子 弟 小 学 和 初 中 往 往 在 预 算 上 低 于 其 他 学 校 此 外, 学 校 需 要 拥 有 更 大 的 自 主 权, 并 掌 握 更 先 进 的 教 育 方 法, 以 便 提 升 教 师 水 平, 同 时 为 学 生 注 入 更 强 的 创 造 力 和 适 应 能 力 现 在 的 毕 业 率 这 一 指 标 掩 盖 了 巨 大 的 地 区 差 异, 而 中 国 在 为 大 量 的 农 村 人 口 提 供 高 质 量 的 教 育 和 培 训 上 面 临 着 严 峻 的 挑 战 年 轻 一 代 的 数 据 也 掩 盖 了 年 长 一 代 中 很 多 人 没 有 受 过 教 育 的 事 实 因 此,2011 年, 中 国 只 有 22% 的 成 年 人 完 成 了 高 中 教 育 根 据 现 在 的 情 况, 估 计 中 国 73% 的 年 轻 人 都 能 在 有 生 之 年 完 成 高 中 教 育, 相 比 而 言, 经 合 组 织 国 家 目 前 的 平 均 值 为 83% ( 图 5) 图 5. 高 中 教 育 毕 业 率 (2011) 斯 洛 文 尼 亚 芬 兰 日 本 韩 国 英 国 <25 25 years 岁 以 old 下 25 years 岁 及 old 以 上 Total 全 体 德 国 荷 兰 丹 麦 挪 威 葡 萄 牙 爱 尔 兰 西 班 牙 冰 岛 (1) 匈 牙 利 加 拿 大 (1) 以 色 列 斯 洛 伐 克 波 兰 智 利 经 合 组 织 平 均 水 平 意 大 利 捷 克 美 国 瑞 典 中 国 卢 森 堡 希 腊 奥 地 利 (2) 土 耳 其 注 : 图 中 所 指 均 为 一 次 毕 业 率 1. 引 用 2010 年 数 据 2. 不 包 括 横 跨 国 际 教 育 标 准 分 类 法 (ISCED) 中 3 级 和 4 级 的 项 目 按 2011 年 高 中 一 次 毕 业 率 降 序 排 列 来 源 : 经 合 组 织, Education at a Glance( 教 育 概 览 ), 2013 年 10

14 除 了 学 校 层 面 的 提 高 之 外, 自 1998 年 起, 中 国 改 变 了 长 期 以 来 只 为 小 部 分 人 提 供 高 等 教 育 的 政 策, 并 且 实 行 了 大 规 模 扩 招 年, 三 年 制 和 四 年 制 高 等 教 育 毕 业 生 的 数 量 增 长 了 6 倍 2013 年, 随 着 大 学 教 育 适 龄 人 口 数 量 的 下 降, 高 等 教 育 毕 业 率 升 至 32%, 而 入 学 率 则 甚 至 更 高 虽 然 取 得 了 这 些 进 步, 但 中 国 毕 业 生 的 技 能 水 平 与 经 济 发 展 对 劳 动 力 的 需 求 严 重 错 位, 这 导 致 毕 业 生 进 入 劳 动 力 市 场 越 来 越 困 难, 而 毕 业 生 失 业 率 也 不 断 上 升 这 说 明 中 国 有 必 要 提 高 教 育 的 相 关 性 增 强 技 能 对 于 中 国 的 长 期 增 长 就 业 和 竞 争 优 势 至 关 重 要 同 样 地, 有 效 的 劳 动 技 能 政 策 将 是 解 决 不 平 等 问 题 的 不 可 或 缺 的 一 部 分 主 要 政 策 建 议 为 弱 势 学 生 提 供 经 济 上 和 教 育 上 的 支 持, 提 高 小 城 市 及 农 村 地 区 学 校 教 育 的 质 量, 消 除 针 对 城 市 地 区 外 来 务 工 人 员 子 女 的 歧 视 由 于 高 考 仍 然 主 要 将 重 点 放 在 学 科 内 容 的 再 现 上, 因 此 有 必 要 使 高 考 与 课 程 改 革 的 目 标 相 协 调, 同 时 还 需 提 高 示 范 教 育, 从 而 确 保 课 程 改 革 的 有 效 实 施 切 实 理 解 推 动 经 济 和 社 会 强 劲 可 持 续 发 展 的 技 能, 从 而 确 保 以 有 效 公 平 且 高 效 的 方 式 向 学 生 传 授 适 当 的 技 能 组 合 出 台 有 力 有 效 的 治 理 安 排, 从 而 形 成 具 有 可 持 续 性 的 教 育 筹 资 方 式 建 立 有 关 质 量 标 准 与 指 标 的 体 系, 以 推 动 中 国 教 育 体 制 现 代 化 这 将 可 以 使 中 国 的 教 育 制 度 在 国 际 上 和 各 省 之 间 进 行 比 较, 从 而 认 识 到 自 身 的 优 缺 点 经 合 组 织 的 工 作 中 国 在 11 月 份 派 代 表 出 席 了 PISA 理 事 会 会 议, 还 将 参 加 国 家 层 面 的 2015 年 PISA 测 试 此 前, 中 国 政 府 已 经 在 九 个 省 份 成 功 组 织 了 预 测 试 经 合 组 织 为 中 国 提 供 了 相 应 的 支 持, 以 帮 助 中 国 更 好 地 利 用 PISA 来 改 革 其 考 试 和 大 学 入 学 制 度 中 国 正 在 考 虑 参 加 其 他 调 查, 例 如 教 与 学 国 际 调 查 (TALIS) 和 经 合 组 织 成 人 技 能 调 查 (PIAAC) 过 去 5 年 中, 经 合 组 织 在 高 等 教 育 评 估 (2009) 和 为 工 作 而 学 习 (2010) 两 个 系 列 报 告 中 分 别 对 中 国 的 教 育 制 度 进 行 了 调 查 评 估 11

15 6. 农 业 现 代 化 与 粮 食 安 全 挑 战 中 国 在 增 加 粮 食 供 应 方 面 的 成 绩 有 目 共 睹 营 养 不 足 人 口 由 年 的 2.72 亿 减 少 到 年 的 1.58 亿 -- 占 全 球 减 少 数 量 的 66%; 而 营 养 不 足 发 生 率 几 乎 减 半, 降 至 11.4% 在 2010 年 之 前 的 20 年 中, 人 均 粮 食 产 量 翻 了 一 番, 人 均 蛋 白 质 供 给 量 增 长 了 1/3 以 上, 这 些 都 代 表 了 中 国 取 得 的 长 足 进 步 目 前, 中 国 的 营 养 不 足 人 口 主 要 集 中 在 农 村 最 贫 困 人 群, 且 往 往 是 小 规 模 农 户 的 家 庭 成 员 中 国 的 农 业 以 小 规 模 耕 作 为 主, 在 投 入 品 方 面 往 往 是 密 集 使 用 化 肥 和 农 药, 从 而 实 现 了 较 高 的 土 地 生 产 率 随 着 农 村 人 口 不 断 涌 入 城 市, 农 民 数 量 逐 步 减 少, 同 时 农 村 人 口 老 龄 化 趋 势 也 在 加 快 因 而 有 必 要 推 进 小 块 农 田 整 合 和 农 业 机 械 化, 以 确 保 农 业 产 量 在 农 业 劳 动 力 减 少 的 情 况 下 仍 能 保 持 增 长 随 着 收 入 的 提 高, 人 们 的 膳 食 结 构 将 不 断 发 生 变 化, 而 对 肉 奶 产 品 等 耗 水 型 食 品 的 需 求 将 要 求 相 关 政 策 能 够 更 好 地 管 理 不 断 增 长 的 用 水 需 求, 特 别 是 在 北 方 省 份 另 外, 快 速 发 展 也 带 来 了 严 重 的 环 境 污 染 根 据 经 合 组 织 的 测 算, 中 国 当 前 的 农 业 政 策 增 加 了 消 费 者 和 纳 税 人 的 成 本 : 农 业 支 持 的 总 成 本 ( 包 括 生 产 者 支 持 消 费 者 补 贴, 以 及 农 业 领 域 各 项 公 共 服 务 的 成 本 ) 在 年 达 到 GDP 的 2.3%, 远 高 于 经 合 组 织 0.9% 的 平 均 水 平 图 6. 人 均 食 品 产 量 和 农 业 生 产 率 快 速 提 高, 但 农 产 品 贸 易 仍 处 逆 差 状 态 农 产 品 贸 易 余 额 在 农 业 部 门 总 产 出 中 占 比 ( 右 侧 ) 人 均 第 一 产 业 总 产 出 的 增 幅 第 一 产 业 的 劳 动 生 产 力 增 幅 来 源 : 商 品 贸 易 统 计 数 据 库 (Comtrade), 中 国 经 济 数 据 库 (CEIC), 中 国 统 计 年 鉴, 国 家 统 计 局 从 全 国 来 看, 由 于 食 品 消 费 增 速 快 于 食 品 生 产, 因 而 中 国 已 经 成 为 一 个 食 品 净 进 口 国 ( 图 6) 食 品 需 求 增 长 的 一 大 部 分 原 因 是 肉 类 消 费 增 多, 这 导 致 用 作 动 物 饲 料 的 谷 物 消 耗 激 增, 但 人 类 谷 物 消 费 量 却 增 长 平 稳 随 着 用 于 扩 张 城 市 的 土 地 需 求 和 食 品 消 费 需 求 不 断 增 加, 中 国 将 越 来 越 依 赖 进 口, 这 也 反 映 出 中 国 在 这 方 面, 特 别 是 在 土 地 密 集 型 的 作 物 方 面, 缺 乏 比 较 优 势 在 这 种 情 况 下, 中 国 的 食 品 进 口 渠 道 有 必 要 实 现 多 元 化, 从 而 有 效 保 障 粮 食 安 全 12

16 主 要 政 策 建 议 拓 宽 农 村 贫 困 人 口 获 得 教 育 和 卫 生 服 务 的 渠 道, 改 善 农 村 基 础 设 施 对 于 老 年 人, 政 府 应 按 照 设 想 快 速 承 担 起 农 村 养 老 的 全 部 责 任, 同 时 逐 步 提 高 养 老 金 水 平 逐 步 取 消 投 入 品 补 贴, 代 之 以 按 统 一 标 准 对 每 单 位 土 地 进 行 直 接 补 贴, 且 农 民 无 需 购 买 特 定 的 投 入 品 或 生 产 特 定 的 产 品 通 过 加 强 创 新 来 提 高 农 业 生 产 率 : 进 一 步 加 强 研 发 技 术 引 进 和 转 让 教 育 农 业 培 训 与 咨 询 服 务 ; 考 虑 使 用 新 品 种 ( 包 括 转 基 因 品 种 ) 和 施 用 质 量 更 好 的 肥 料 通 过 调 整 水 资 源 定 价 来 提 高 用 水 效 率, 以 便 补 偿 供 水 成 本, 推 动 减 少 耗 水 型 作 物 的 生 产 更 好 地 衔 接 国 内 外 农 产 品 市 场, 实 现 食 品 来 源 多 元 化 : 考 虑 到 中 国 丰 富 的 货 币 储 备 和 经 常 性 账 户 盈 余 使 其 可 在 国 际 市 场 购 买 食 品, 中 国 应 将 玉 米 从 95% 自 给 率 的 目 标 范 围 中 剔 除 ; 中 国 还 应 进 一 步 与 国 际 市 场 接 轨, 以 减 少 国 内 市 场 食 品 供 给 的 波 动 性 完 善 土 地 市 场 的 发 展 : 加 强 农 民 的 土 地 权 利, 允 许 农 民 买 卖 租 赁 和 继 承 土 地 权, 从 而 促 进 大 规 模 农 业 生 产 和 农 业 机 械 化 的 发 展 ; 在 将 农 业 用 地 转 为 非 农 用 地 时, 补 偿 金 应 为 市 场 价 格 减 掉 相 应 的 税 金 ; 允 许 农 民 直 接 将 宅 基 地 出 售 给 开 发 商 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 的 工 作 涵 盖 了 粮 食 安 全 的 供 方 和 需 方 两 个 维 度, 重 点 研 究 政 府 政 策 如 何 对 粮 食 供 应 产 生 可 持 续 影 响, 以 及 政 府 如 何 完 善 公 民 粮 食 获 得 的 途 径 经 合 组 织 还 与 粮 农 组 织 就 粮 食 安 全 问 题 进 行 合 作, 包 括 联 合 发 布 一 年 一 期 的 农 业 展 望 该 出 版 物 是 市 场 信 息 分 析 和 预 测 的 重 要 权 威 来 源 13

17 7. 改 革 能 源 市 场 推 动 绿 色 增 长 挑 战 中 国 的 五 年 规 划 越 来 越 重 视 更 加 绿 色 和 更 加 可 持 续 增 长 的 必 要 性 近 年 来 中 国 的 能 效 提 高 速 度 快 于 经 合 组 织 地 区, 但 单 位 GDP 能 耗 仍 然 相 对 居 高 ( 图 7) 经 合 组 织 的 分 析 表 明, 碳 定 价 和 化 石 燃 料 补 贴 改 革 是 向 投 资 者 和 用 户 传 达 明 确 信 号 的 根 本 中 国 近 期 启 动 的 碳 排 放 交 易 试 点 朝 着 实 现 将 全 球 平 均 温 度 的 升 幅 限 定 在 高 于 工 业 化 前 水 平 2 摄 氏 度 的 国 际 目 标 迈 进 了 一 步, 并 且 应 当 也 有 助 于 减 少 地 方 的 污 染 压 力 建 立 一 个 投 资 于 新 的 绿 色 技 术 和 基 础 设 施 的 商 务 档 案 需 要 制 定 有 针 对 性 的 政 策 经 合 组 织 创 建 了 一 个 涵 盖 5 点 内 容 的 绿 色 投 资 政 策 框 架, 旨 在 改 进 私 营 部 门 的 风 险 - 回 报 等 式, 引 导 资 本 市 场 投 资 投 向 绿 色 项 目 短 期 来 看, 转 向 绿 色 投 资 可 能 会 增 加 投 入, 但 由 于 整 个 系 统 的 效 率 得 以 提 高, 从 长 期 来 看 还 是 会 产 生 净 节 约 的 效 果 该 政 策 框 架 目 前 正 在 德 国 的 建 筑 业 墨 西 哥 的 公 共 汽 车 快 速 轨 道 交 通 系 统 南 非 的 可 再 生 能 源 领 域 以 及 法 国 的 建 筑 物 能 效 领 域 进 行 测 试 为 了 使 其 以 煤 碳 为 基 础 的 能 源 结 构 实 现 多 元 化, 中 国 自 2005 年 起 便 为 可 再 生 技 术 推 出 了 强 有 力 的 经 济 激 励 措 施, 包 括 上 网 电 价 电 业 配 额 生 物 质 能 源 开 发 项 目 以 及 太 阳 能 光 伏 扶 持 政 策 但 是, 减 少 碳 排 放 最 为 经 济 有 效 的 措 施 不 是 部 门 性 或 基 于 技 术 的 补 贴, 而 是 碳 定 价 正 如 十 八 届 三 中 全 会 提 出 的 60 项 改 革 任 务 所 言, 引 入 碳 税 是 控 制 碳 排 放 减 少 煤 炭 使 用 的 有 效 途 径 图 7. 中 国 经 济 的 能 源 效 率 逐 步 提 高 水 平 ¹ 年 增 长 率 ² 1 中 国 经 合 组 织 中 国 经 合 组 织 美 元 GDP( 购 买 力 平 价 ) 的 一 次 能 源 消 耗, 按 2005 年 不 变 价 格 计 算 2013 年 数 字 为 估 测 数 字 中 国 包 括 中 国 香 港 2. 3 年 移 动 平 均 数 来 源 : 国 际 能 源 署,World Energy Balances( 世 界 能 源 平 衡 ) 尽 管 中 国 在 风 能 和 太 阳 能 方 面 的 投 资 在 2013 年 减 少 了 4%, 下 降 至 610 亿 美 元, 但 由 于 太 阳 能 板 价 格 下 跌, 装 机 容 量 大 幅 提 高 据 政 府 测 算, 在 投 入 水 平 已 经 很 高 的 基 础 上, 每 年 还 需 增 加 400 亿 美 14

18 1 元 的 投 入, 才 能 实 现 十 二 五 规 划 中 关 于 无 碳 能 源 装 机 容 量 的 既 定 目 标 近 期 测 算 显 示, 每 年 还 需 投 入 2000 亿 美 元, 才 能 有 效 支 持 减 排 活 动, 并 且 实 现 2020 年 排 放 强 度 比 2005 年 降 低 40-45% 的 政 府 目 标 在 经 合 组 织 地 区, 由 于 光 伏 电 池 价 格 下 跌, 且 通 过 太 阳 能 减 少 碳 排 放 成 本 较 高, 很 多 国 家 认 为 认 为 有 必 要 调 减 太 阳 能 的 上 网 电 价 中 国 未 来 可 能 也 要 重 新 评 估 上 网 电 价, 特 别 是 如 果 西 部 地 区 生 产 的 太 阳 能 输 送 成 本 较 高 因 而, 协 调 实 施 各 项 政 策 对 于 解 决 能 源 部 门 转 型 过 程 中 的 偿 付 能 力 和 经 济 效 率 问 题 非 常 重 要, 另 外 还 要 对 各 地 的 节 碳 成 本 给 予 充 分 的 考 虑 主 要 政 策 建 议 通 过 确 保 碳 排 放 交 易 试 点 制 度 的 有 效 实 施 来 强 化 反 映 污 染 社 会 成 本 的 价 格 信 号 可 以 以 此 为 基 础, 确 立 协 调 统 一 的 全 国 碳 定 价 方 法 由 于 推 行 全 国 性 交 易 制 度 需 要 时 间, 因 而 针 对 燃 料 中 的 碳 含 量 收 税 可 能 会 收 到 立 竿 见 影 的 效 果 参 加 经 合 组 织 对 化 石 燃 料 预 算 支 持 测 算 及 税 收 支 出 清 单 的 评 估, 并 参 与 经 合 组 织 对 于 能 源 使 用 和 税 收 的 分 析 推 行 综 合 性 的 绿 色 投 资 政 策 来 促 进 和 扩 大 私 人 投 资, 从 而 实 现 绿 色 增 长 的 目 标 通 过 长 期 稳 定 的 市 场 信 号 推 动 绿 色 创 新, 即 确 保 污 染 性 活 动 和 技 术 的 投 资 成 本 高 于 清 洁 活 动 及 技 术 除 了 运 用 市 场 化 工 具, 还 需 要 制 定 相 关 政 策 营 造 更 加 有 利 于 创 新 的 整 体 商 业 环 境, 包 括 强 化 知 识 产 权 制 度 的 政 策, 因 为 该 制 度 对 于 鼓 励 国 际 研 发 合 作 至 关 重 要 提 高 环 境 标 准 并 改 进 标 准 的 执 行 与 实 施, 包 括 将 大 城 市 现 行 的 较 高 标 准 推 广 至 全 国, 进 而 不 断 提 高 机 动 车 及 燃 料 的 国 家 标 准, 特 别 是 含 硫 量 标 准 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 的 跨 领 域 架 构 是 应 对 经 济 环 境 和 发 展 政 策 衔 接 问 题 的 宝 贵 财 富 经 合 组 织 就 绿 色 增 长 制 定 的 工 作 流 程 可 支 持 中 国 将 绿 色 增 长 目 标 纳 入 更 大 范 围 的 经 济 政 策 制 定 之 中 例 如, 作 为 经 合 组 织 绿 色 城 市 计 划 的 一 部 分, 综 合 报 告 Green Growth in Cities( 城 市 绿 色 增 长 ) 总 结 了 6 个 城 市 绿 色 增 长 政 策 的 案 例 研 究 结 果, 包 括 4 个 城 市 层 面 的 研 究 ( 巴 黎 芝 加 哥 斯 德 哥 尔 摩 北 九 州 ) 和 2 个 国 家 层 面 的 研 究 结 果 ( 中 国 韩 国 ) 经 合 组 织 还 设 立 了 新 的 绿 色 增 长 与 可 持 续 发 展 论 坛, 让 各 国 不 同 部 委 的 专 家 汇 聚 一 堂, 讨 论 在 绿 色 增 长 方 面 共 同 的 挑 战 绿 色 增 长 指 标 数 据 库 汇 集 了 计 算 经 合 组 织 绿 色 增 长 指 标 所 需 的 各 种 数 据, 并 包 含 了 可 用 于 支 持 经 济 与 环 境 政 策 分 析 监 测 绿 色 增 长 进 展 的 部 分 指 标 国 际 能 源 署 开 展 的 工 作 国 际 能 源 署 (IEA) 自 1996 年 起 就 与 中 国 开 展 合 作, 且 合 作 关 系 不 断 加 深 2013 年 11 月, 中 国 宣 布 其 有 意 向 在 特 别 合 作 关 系 倡 议 的 框 架 下 启 动 与 国 际 能 源 署 的 多 边 合 作 中 国 还 签 署 了 第 三 份 联 合 声 明, 表 明 其 强 烈 且 日 益 增 长 的 合 作 兴 趣, 尤 其 在 加 强 能 源 安 全 推 进 能 源 领 域 的 技 术 研 发 提 高 环 境 可 持 续 性 以 及 改 进 能 源 相 关 统 计 资 料 的 质 量 等 方 面 这 份 声 明 的 签 署 将 推 动 国 际 能 源 署 与 中 国 各 个 部 门 开 展 广 泛 合 作 活 动 中 国 还 加 入 了 国 际 能 源 署 的 20 个 旨 在 加 强 全 球 在 核 聚 变 电 动 车 和 氢 存 储 系 统 等 能 源 研 究 课 题 方 面 合 作 的 实 施 协 议 1 The Climate Group, Shaping China s Climate Finance Policy, March 2013.( 气 候 组 织, 打 造 中 国 的 气 候 融 资 政 策,2013 年 3 月 ) 15

19 核 能 署 开 展 的 工 作 核 能 署 (NEA) 于 2001 年 与 中 国 建 立 联 系, 最 初 的 合 作 重 点 围 绕 核 安 全 与 核 监 管 展 开 此 后, 双 方 合 作 活 动 逐 步 加 深 核 能 署 于 2013 年 9 月 同 中 国 国 家 原 子 能 机 构 签 署 了 在 和 平 使 用 核 能 领 域 开 展 合 作 的 联 合 声 明 中 国 正 积 极 努 力 将 核 电 开 发 为 一 种 基 荷 低 碳 的 能 源, 以 满 足 其 发 展 进 程 中 的 电 力 需 求 联 合 声 明 的 签 署 为 中 国 和 经 合 组 织 / 核 能 署 成 员 国 家 间 更 深 入 定 期 的 合 作 敞 开 了 大 门 中 国 目 前 拥 有 20 个 正 在 运 行 的 核 电 反 应 堆, 在 建 的 有 28 个, 是 全 球 最 大 的 核 电 建 设 市 场 作 为 十 二 五 规 划 的 部 分 内 容, 中 国 将 继 续 稳 步 开 发 核 能, 以 提 高 非 矿 物 燃 料 在 其 发 电 总 量 中 所 占 的 比 重 正 是 在 这 样 的 背 景 下, 中 国 作 为 正 式 成 员 全 面 参 加 跨 国 设 计 评 估 计 划 和 第 四 代 核 能 系 统 国 际 论 坛, 而 核 能 署 则 作 为 该 论 坛 的 技 术 秘 书 处 16

20 挑 战 8. 深 化 开 放 及 其 在 贸 易 和 投 资 上 的 全 球 影 响 力 自 2001 年 加 入 世 界 贸 易 组 织 (WTO) 以 来, 中 国 经 济 以 两 位 数 的 速 度 增 长, 并 且 继 续 向 以 市 场 为 基 础 的 现 代 经 济 转 变, 这 主 要 得 益 于 对 外 贸 易 和 外 商 投 资 的 增 长 2010 年, 中 国 的 商 品 和 服 务 贸 易 进 出 口 总 额 位 居 世 界 第 二, 并 自 此 逐 步 缩 小 与 美 国 的 差 距, 甚 至 在 附 加 值 方 面 也 是 如 此 ( 不 包 括 进 口 商 品 加 工 为 成 品 再 出 口 的 加 工 贸 易 ) 中 国 还 是 外 商 投 资 的 主 要 接 受 国 ( 是 除 OECD 国 家 外 的 最 大 外 资 接 受 国 ), 并 且 在 2013 年 成 为 世 界 第 三 大 对 外 投 资 国 OECD 和 WTO 最 近 共 同 进 行 的 关 于 附 加 值 贸 易 的 研 究 显 示, 中 国 的 贸 易 与 投 资 使 其 经 济 成 为 全 球 价 值 链 中 的 关 键 一 环 在 中 国 出 口 总 额 中 外 国 部 件 附 加 值 占 比 很 高, 这 表 明 中 国 已 成 为 制 成 品 的 重 要 组 装 国 与 供 应 国 在 2005 年 到 2009 年 之 间, 由 于 中 国 的 出 口 产 品 中 本 国 部 件 附 加 值 提 高, 外 国 部 件 附 加 值 在 出 口 总 额 的 比 例 有 所 下 降 经 合 组 织 - 世 贸 组 织 贸 易 附 加 值 数 据 库 的 下 一 轮 更 新 数 据 将 显 示 该 趋 势 应 在 近 几 年 有 所 持 续 图 8. 降 低 边 境 通 关 障 碍 将 提 升 中 国 在 全 球 价 值 链 的 地 位 指 数 为 2 代 表 最 好 表 现 OECD 国 家 中 国 政 府 和 公 正 性 信 息 可 获 取 程 度 贸 易 界 的 介 入 边 境 署 的 合 作 : 内 部 事 先 裁 定 手 续 : 流 程 上 诉 程 序 手 续 : 自 动 化 手 续 : 文 件 费 用 及 收 费 来 源 : OECD Trade Facilitation Indicators database. 然 而 近 年 来, 中 国 的 贸 易 增 速 减 缓, 外 国 直 接 投 资 开 始 趋 于 稳 定 而 且, 从 加 工 贸 易 的 发 展 来 看, 中 国 进 口 初 级 品 在 最 终 出 口 制 成 品 中 所 占 比 例 自 2009 年 来 并 没 有 下 降 不 断 上 涨 的 生 产 成 本 和 汇 率 升 值 一 直 是 影 响 中 国 市 场 占 全 球 贸 易 份 额 扩 张 放 缓 的 因 素 如 果 减 少 仍 然 相 对 较 高 的 贸 易 与 投 资 壁 垒, 以 及 严 苛 的 国 家 控 制, 那 么 中 国 的 商 贸 会 再 次 繁 荣 ( 图 8) 2013 年 11 月 召 开 的 中 国 共 产 党 十 八 届 三 中 全 会 发 布 了 一 些 关 于 进 一 步 开 放 贸 易 和 投 资 的 建 议 在 这 种 情 况 下, 中 国 把 深 化 改 革 的 重 中 之 重 放 在 制 造 业 和 通 关 手 续 的 简 化 上 进 出 口 的 瓶 颈 影 响 到 中 国 的 贸 易 和 投 资 以 及 对 全 球 价 值 链 的 参 与 根 据 经 合 组 织 贸 易 促 进 指 数 的 研 究 表 明, 在 诸 如 中 国 这 样 的 中 高 等 收 入 国 家 通 过 进 行 务 实 且 代 价 相 对 较 小 的 贸 易 促 进 改 革 来 尽 可 能 地 减 少 贸 易 成 本 可 以 使 出 入 境 成 本 降 低 13% 17

21 虽 然 外 商 直 接 投 资 总 量 很 大, 但 是 针 对 外 资 股 权 参 与 的 壁 垒 仍 然 存 在 于 一 些 制 造 业 领 域 和 主 要 的 服 务 业 部 门 中, 例 如 电 信 交 通 快 递 媒 体 银 行 保 险 和 理 财 等 领 域 此 外, 外 国 投 资 者 需 要 能 够 见 到 经 济 净 效 益 才 会 在 中 国 设 立 商 业 存 在, 而 互 联 网 产 业 (network industries) 依 然 由 国 有 企 业 主 导 着, 并 且 鲜 见 促 进 竞 争 的 规 章 制 度 因 此, 服 务 业 贸 易 限 制 指 数 和 外 商 直 接 投 资 限 制 指 数 显 示, 中 国 位 于 全 球 贸 易 限 制 最 多 的 25% 的 国 家 之 列 三 中 全 会 传 递 出 的 政 策 走 向 表 明, 中 国 会 进 一 步 放 宽 投 资 准 入, 包 括 开 放 服 务 业 的 一 些 领 域 此 外, 中 国 政 府 最 近 公 布 了 中 国 ( 上 海 ) 自 由 贸 易 试 验 区 (FTZ) 的 详 细 条 款, 以 便 进 一 步 开 放 部 分 服 务 业 领 域 的 投 资 有 关 该 贸 易 区 的 一 个 重 要 方 面 是 外 国 投 资 者 在 投 资 所 谓 的 负 面 清 单 列 出 的 领 域 才 需 要 审 批 在 其 他 领 域, 只 要 对 投 资 申 请 进 行 登 记 即 可 在 投 资 项 目 审 批 方 面 的 这 一 改 变 意 味 着 投 资 程 序 的 显 著 简 化 当 然, 还 有 很 多 领 域 需 要 审 批, 有 些 有 些 领 域 的 投 资 仍 受 限 制 就 其 自 身 而 言, 该 自 贸 区 对 中 国 经 济 产 生 的 作 用 可 能 有 限, 如 果 中 国 政 府 缩 小 负 面 清 单 的 范 围 和 放 松 对 企 业 所 有 权 的 限 制, 上 海 自 贸 区 将 会 对 经 济 产 生 更 积 极 的 影 响, 尤 其 是 当 它 成 为 今 后 中 国 越 来 越 多 的 自 贸 试 验 区 的 范 本 时 主 要 政 策 建 议 进 一 步 清 除 关 税 壁 垒 和 放 松 经 济 特 区 以 外 地 区 的 贸 易 和 投 资 制 度 进 一 步 减 少 对 国 际 贸 易 和 外 商 投 资 的 限 制, 尤 其 是 在 服 务 业 方 面 继 续 努 力 促 进 贸 易, 尤 其 是 在 获 取 信 息 参 与 贸 易 区 简 化 和 协 调 文 件 自 动 处 理 和 简 化 手 续 等 方 面 减 少 政 府 对 设 计 国 内 投 资 的 决 策 的 参 与, 给 予 外 国 投 资 者 国 民 待 遇 允 许 中 国 公 民 进 行 海 外 组 合 投 资 和 支 持 非 公 企 业 的 外 国 投 资 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 开 展 有 关 贸 易 和 全 球 价 值 链 的 工 作 经 合 组 织 与 世 界 贸 易 组 织 关 于 附 加 值 贸 易 的 联 合 研 究 就 是 一 例 该 研 究 分 析 了 每 个 国 家 在 提 供 供 全 球 消 费 的 商 品 和 服 务 的 过 程 中 附 加 的 价 值 附 加 值 贸 易 的 测 算 指 标 旨 在 为 决 策 者 考 量 国 与 国 之 间 的 商 贸 关 系 提 供 新 的 视 角 经 合 组 织 还 提 出 了 投 资 政 策 框 架, 以 推 动 开 放 公 平 有 章 可 循 的 国 际 投 资 环 境 18

22 9. 加 强 金 融 体 系 的 效 率 和 稳 定 性 挑 战 中 国 金 融 体 系 的 发 展 演 变 非 常 迅 速 自 2009 年 以 来, 信 贷 总 量 快 速 增 长 ( 图 9) 自 2007 年 以 来, 利 率 更 多 地 由 市 场 力 量 而 非 行 政 命 令 来 确 定 央 行 已 采 取 许 多 措 施 来 使 信 贷 分 配 更 加 自 由 化, 这 些 措 施 包 括 创 造 新 市 场, 提 高 现 有 市 场 运 作 和 引 入 新 工 具 这 导 致 了 在 2013 年 近 43% 的 总 信 贷 流 量 是 通 过 非 银 行 渠 道 提 供 的 然 而, 来 自 非 银 行 机 构 的 信 贷 存 量 占 比 仍 低 于 大 多 数 经 合 组 织 国 家 的 水 平 ( 图 9) 图 9. 对 非 金 融 私 人 部 门 的 信 贷 总 量 % A: 信 贷 总 量 占 GDP 的 比 重 B: 非 银 行 和 外 资 信 贷 占 总 信 贷 的 比 重 % 300 中 国 美 国 中 国 美 国 250 欧 元 区 17 国 ² 日 本 欧 元 区 17 国 ² 日 本 部 分 新 兴 经 济 体 ³ 部 分 新 兴 经 济 体 ³ 该 数 据 是 指 向 包 括 企 业 与 家 庭 在 内 的 非 金 融 经 济 部 门 的 信 贷 企 业 包 括 国 有 控 股 企 业 和 民 营 企 业 通 过 使 用 社 会 融 资 总 量 增 长 作 为 代 理 变 量, 中 国 信 贷 数 据 更 新 至 2014 年 第 一 季 度 2. 欧 元 区 所 有 数 据 不 包 括 拉 脱 维 亚 3. 部 分 新 兴 市 场 经 济 体 包 括 阿 根 廷 巴 西 印 度 印 尼 马 来 西 亚 墨 西 哥 俄 罗 斯 南 非 和 泰 国 其 整 体 数 据 是 用 各 国 数 以 2005 年 市 场 汇 率 GDP 作 为 权 数 加 权 平 均 计 算 出 来 的 平 均 值 来 源 :BIS, Credit to the private non financial sector database; Datastream; Eurostat; World Bank; and OECD Analytical Database. 与 非 居 民 的 金 融 交 易 已 逐 步 放 开, 但 总 体 控 制 仍 然 严 格 离 岸 人 民 币 市 场 已 经 得 到 推 行, 现 有 少 量 但 不 断 增 长 的 资 本 回 流 入 中 国 大 陆 尽 管 汇 率 仍 然 由 中 央 银 行 决 定, 人 民 币 汇 率 浮 动 幅 度 是 逐 步 扩 大 的 央 行 仍 然 通 过 数 量 型 工 具, 如 贷 款 额 度, 来 设 定 超 短 期 的 利 率 因 此, 短 期 利 率 波 动 远 高 于 发 达 国 家 市 场, 这 减 少 了 他 们 可 用 于 为 货 币 政 策 传 递 信 号 的 信 息 内 容 近 日, 央 行 宣 布 存 款 利 率 市 场 化 将 有 望 在 近 二 三 年 内 实 现 向 更 多 地 由 市 场 决 定 利 率 的 转 变 应 该 有 助 于 更 有 效 地 分 配 资 金, 但 也 涉 及 到 一 些 挑 战 成 熟 经 济 体 金 融 自 由 化 往 往 导 致 信 贷 激 增, 其 中 部 分 最 终 被 证 明 是 不 可 持 续 的, 这 对 中 国 也 是 一 个 风 险 因 此, 19

23 需 要 密 切 监 控 非 银 行 部 门 的 信 贷 扩 张 中 国 非 银 行 金 融 机 构 经 常 借 钱 给 银 行 贷 款 受 到 严 格 控 制 且 容 易 发 生 监 管 套 利 的 部 门, 如 地 方 政 府 投 资 公 司 和 房 地 产 开 发 商 此 外, 许 多 非 银 行 部 门 的 新 产 品 存 在 严 重 的 资 产 负 债 期 限 错 配, 这 在 危 机 时 将 会 给 为 他 们 提 供 资 金 支 持 的 机 构 带 来 风 险 向 宽 松 监 管 环 境 的 转 变 还 需 要 更 好 地 保 护 存 款 人 和 中 小 投 资 者 对 于 银 行, 尤 其 是 小 银 行, 存 款 保 险 是 必 要 的 对 于 非 银 行 产 品, 需 要 进 一 步 实 行 资 产 多 元 化, 以 降 低 投 资 者 面 临 的 违 约 风 险 此 外, 在 投 资 高 收 益 产 品 时, 投 资 者 需 要 明 白 有 可 能 出 现 损 失, 正 如 2014 年 三 月 全 国 首 例 企 业 债 券 违 约 的 发 生 由 于 贷 款 额 度 已 经 存 在 多 年, 放 松 监 管 很 可 能 会 导 致 经 济 中 均 衡 利 率 的 增 加 虽 然 这 将 有 利 于 家 庭 储 蓄, 但 一 旦 对 汇 率 市 场 的 干 预 按 目 前 的 计 划 基 本 结 束, 它 也 可 能 对 汇 率 造 成 上 升 压 力 谨 慎 按 顺 序 实 现 资 本 账 户 自 由 化 能 避 免 这 种 风 险 特 别 是, 国 际 经 验 表 明, 组 合 投 资 的 流 出 自 由 化 往 往 在 此 过 程 中 会 最 先 实 现 改 善 金 融 机 构 的 披 露 和 加 强 金 融 消 费 者 保 护 的 努 力 应 当 继 续 保 持, 同 时 还 应 开 展 提 供 民 众 金 融 知 识 的 活 动 主 要 政 策 建 议 建 立 存 款 保 险 制 度 对 向 公 众 发 售 的 投 资 产 品 提 出 更 多 地 组 合 多 元 化 要 求 防 范 人 为 降 低 银 行 资 本 充 足 率 的 监 管 套 利 通 过 建 立 逐 渐 收 窄 的 银 行 间 短 期 借 贷 利 率 走 廊, 转 向 使 用 利 率 来 调 控 经 济 按 顺 序 实 现 资 本 账 户 自 由 化, 从 而 限 制 汇 率 升 值 和 国 内 与 国 外 之 间 的 借 贷 套 利 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 基 于 高 透 明 度 信 任 和 诚 实 的 理 念, 推 动 以 市 场 为 导 向 的 高 效 开 放 稳 定 和 健 全 的 金 融 体 系, 其 基 础 是 透 明 信 任 和 完 整 它 监 测 和 调 查 当 前 的 市 场 发 展 和 结 构 变 化, 并 评 估 和 开 发 相 关 的 银 行 证 券 和 机 构 投 资 者 ( 尤 其 是 保 险 公 司 和 私 人 养 老 金 计 划 ) 的 改 革 措 施 此 外, 它 促 进 政 策 对 话 和 经 验 交 流 ( 见 / daf/fin 获 取 更 多 信 息 ) 中 国 参 与 了 经 合 组 织 / 亚 洲 开 发 银 行 研 究 所 的 亚 洲 资 本 市 场 改 革 圆 桌 会 议, 经 合 组 织 公 共 债 务 管 理 全 球 论 坛, 以 及 经 合 组 织 / 世 界 银 行 / 国 际 货 币 基 金 组 织 全 球 债 券 市 场 论 坛 中 国 是 经 合 组 织 金 融 教 育 国 际 网 络 的 成 员, 并 正 在 开 发 金 融 教 育 的 国 家 战 略 中 国 也 参 加 了 第 一 届 亚 洲 金 融 消 费 者 保 护 圆 桌 会 议, 并 为 G20/OECD 金 融 消 费 者 保 护 工 作 组 的 工 作 作 出 了 贡 献 和 支 持 20

24 10. 强 化 地 方 政 府 的 财 政 责 任 挑 战 自 1994 年 财 税 改 革 以 来, 中 国 地 方 政 府 的 财 政 收 入 增 速 就 一 直 落 后 于 中 央 政 府 尽 管 如 此, 绝 大 部 分 公 共 支 出 仍 由 地 方 政 府 承 担 因 此, 中 央 政 府 将 其 85% 的 税 收 收 入 转 移 给 地 方 政 府, 尤 其 是 省 级 政 府 而 后, 各 级 政 府 再 将 资 金 逐 级 向 下 拨 付 总 体 而 言, 地 方 政 府 高 度 依 赖 中 央 税 收 收 入 的 转 移, 这 部 分 资 金 达 到 了 省 地 级 政 府 税 收 收 入 的 2/3, 是 区 县 级 政 府 税 收 收 入 的 2 倍 多 地 方 政 府 在 征 税 能 力 方 面 几 乎 没 有 自 主 权 事 实 上, 与 其 他 国 家 相 比, 中 国 的 地 方 政 府 税 收 自 主 权 最 低, 但 支 出 责 任 最 大 ( 图 10) 1 图 10. 地 方 政 府 的 税 收 自 主 权 和 支 出 状 况 加 拿 大 瑞 士 美 国 瑞 典 冰 岛 丹 麦 西 班 牙 芬 兰 韩 国 挪 威 比 利 时 意 大 利 法 国 以 色 列 匈 牙 利 德 国 葡 萄 牙 英 国 波 兰 卢 森 堡 荷 兰 墨 西 哥 斯 洛 伐 克 奥 地 利 斯 洛 文 尼 亚 爱 沙 尼 亚 捷 克 爱 尔 兰 中 国 地 方 政 府 税 收 自 主 权 ² 地 方 政 府 支 出 比 例 ³ 中 国 加 拿 大 丹 麦 瑞 士 瑞 典 美 国 墨 西 哥 韩 国 西 班 牙 芬 兰 德 国 比 利 时 挪 威 荷 兰 波 兰 奥 地 利 意 大 利 冰 岛 英 国 爱 沙 尼 亚 捷 克 法 国 斯 洛 文 尼 亚 匈 牙 利 斯 洛 伐 克 葡 萄 牙 爱 尔 兰 以 色 列 卢 森 堡 注 : 1. 中 国 的 数 据 仅 限 中 央 政 府 数 据, 且 不 包 括 社 会 保 障 制 度 2. 为 地 方 立 法 确 定 的 税 收 收 入 占 政 府 总 体 税 收 收 入 的 比 例 3. 地 方 政 府 支 出 比 例 是 以 占 政 府 总 体 支 出 比 例 的 方 式 表 达 的 来 源 : 经 合 组 织,Fiscal Decentralisation database( 财 政 分 权 数 据 库 ) 地 方 政 府 有 权 出 售 自 有 资 产, 包 括 城 市 的 全 部 土 地 由 于 政 府 不 能 将 出 售 住 宅 土 地 使 用 权 所 得 的 利 润 用 于 刺 激 消 费, 因 而 这 部 分 资 金 便 成 为 支 持 地 方 基 础 设 施 建 设 的 主 要 资 金 来 源 2009 年, 土 地 销 售 收 入 ( 减 掉 补 偿 金 和 改 造 成 本 之 后 的 净 收 入 ) 占 到 地 方 政 府 总 收 入 的 10%, 而 地 市 一 级 则 达 到 17% 房 地 产 市 场 飞 速 发 展 进 一 步 推 高 了 这 一 比 例 从 经 济 角 度 来 看, 通 过 土 地 增 值 来 为 交 通 运 输 和 其 他 市 政 设 施 提 供 资 金 合 乎 情 理, 但 在 目 前 实 施 过 程 中 会 面 临 诸 多 重 要 挑 战 ( 见 第 2 章 ) 21

25 总 体 而 言, 对 地 方 政 府 要 遵 循 的 财 务 规 定 较 为 保 守, 但 相 关 限 制 容 易 被 规 避 地 方 政 府 通 过 中 央 政 府 能 够 获 得 的 借 款 非 常 有 限, 尽 管 它 们 可 以 利 用 现 金 结 余 进 行 举 债 不 过, 名 义 上 独 立 于 地 方 政 府 的 事 业 单 位 还 是 可 以 自 行 借 贷 的 同 样, 地 方 政 府 全 资 所 有 的 投 资 公 司 也 借 助 贷 款 为 建 设 项 目 提 供 资 金 由 于 金 融 市 场 发 展 滞 后, 多 数 此 类 借 贷 的 还 款 期 都 低 于 五 年, 因 而 在 投 资 项 目 周 期 内 需 要 频 繁 的 再 融 资 中 央 政 府 面 临 的 第 一 个 挑 战 是 确 保 地 方 政 府 举 债 的 可 持 续 性, 因 为 2013 年 上 半 年 地 方 政 府 的 借 贷 需 求 已 高 达 GDP 的 4.5%, 而 且 负 债 比 率 较 高 根 据 债 券 招 募 说 明 书 显 示 的 数 据,4 省 市 ( 天 津 重 庆 青 海 和 上 海 ) 的 负 债 比 率 介 于 本 地 GDP 的 60% 到 75% 之 间 ; 而 在 市 场 化 程 度 较 高 的 省 份, 总 体 负 债 比 率 在 10% 到 25% 之 间 ( 山 东 广 东 福 建 和 浙 江 ) 这 些 数 字 表 明, 第 一 组 省 市 债 务 / 税 收 收 入 比 接 近 5, 而 第 二 组 省 市 则 不 到 2 在 经 合 组 织 地 区, 各 国 的 未 加 权 平 均 水 平 为 2.3 中 国 各 个 省 市 的 差 异 表 明, 过 度 借 贷 更 多 的 是 个 政 治 选 择 的 问 题, 而 非 当 前 政 府 构 架 的 固 有 特 点 但 是, 有 必 要 在 地 方 债 务 不 可 持 续 的 地 区 建 立 一 个 解 决 机 制 及 时 发 布 各 级 地 方 政 府 的 债 务 数 据 有 利 于 提 高 透 明 度 另 外, 如 果 地 方 政 府 ( 包 括 目 前 所 有 的 预 算 外 机 构 ) 采 用 统 一 的 权 责 发 生 制 会 计 系 统, 地 方 负 债 状 况 将 会 更 加 明 朗 在 一 个 财 年 开 始 前 三 个 月 而 非 现 在 实 行 的 在 财 年 开 始 后 三 个 月 制 定 预 算 也 符 合 国 际 最 佳 实 践 另 一 个 挑 战 是 让 中 央 和 地 方 政 府 的 税 收 收 入 实 现 更 好 的 平 衡 现 行 的 做 法 造 成 资 金 频 繁 流 动 各 省 税 收 收 入 上 缴 中 央 政 府, 再 由 中 央 政 府 以 转 移 的 形 式 返 还 地 方 这 就 需 要 变 更 税 收 分 摊 系 数, 或 增 加 非 专 项 转 移 的 金 额, 因 为 地 方 政 府 可 能 比 中 央 政 府 更 清 楚 本 地 的 问 题 部 分 政 策 建 议 建 立 地 方 政 府 总 债 务 解 决 机 制 确 保 地 方 总 体 借 贷 的 可 持 续 性 推 动 地 方 政 府 引 入 权 责 发 生 制 会 计 系 统 并 整 合 预 算 外 机 构, 每 季 度 向 上 级 报 告 并 公 开 发 布 数 据 允 许 地 方 政 府 保 留 更 大 比 例 的 税 收 收 入, 提 高 中 央 政 府 对 地 方 政 府 非 专 项 转 移 的 比 例 针 对 基 础 设 施 建 设 开 发 贷 款 期 较 长 的 贷 款 项 目 经 合 组 织 的 工 作 经 合 组 织 通 过 其 高 级 预 算 官 员 委 员 会 和 经 合 组 织 财 政 网 络 开 展 财 政 责 任 方 面 的 工 作, 前 者 的 使 命 是 推 进 政 府 会 计 核 算 结 构 的 现 代 化, 而 后 者 则 着 重 分 析 各 级 政 府 之 间 的 关 系 与 两 者 的 紧 密 合 作 将 有 助 于 中 国 实 现 强 化 地 方 政 府 财 政 责 任 的 改 革 22

26 更 多 阅 读 材 料 Herd, R., V. Koen and A. Reutersward (2010), China's Labour Market in Transition: Job Creation, Migration and Regulation, OECD Economics Department Working Papers No (Herd, R., V. Koen 和 A. Reutersward (2010), 处 于 过 渡 期 的 中 国 劳 动 力 市 场 : 就 业 创 造 流 动 及 监 管, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 749 号 ) Herd, R., Y W Hu and V. Koen (2010), Providing Greater Old Age Security in China, OECD Economics Department Working Papers No (Herd, R., Y W Hu 和 V. Koen (2010), 为 中 国 民 众 提 供 更 好 的 养 老 保 障, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 750 号 ) Herd, R., T. Chalaux, V. Koen and X. Wang (2013), Policies for Inclusive Urbanisation in China, OECD Economics Department Working Paper No (Herd, R., T. Chalaux, V. Koen 和 X. Wang (2013), 中 国 的 包 容 性 城 镇 化 政 策, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 1090 号 ) Hill, S. (2013), Reforms for a Cleaner, Healthier Environment in China, OECD Economics Department Working Paper No (Hill, S. (2013), 中 国 为 实 现 更 加 干 净 健 康 的 环 境 而 进 行 的 改 革, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 1045 号 ) IEA (2013), Energy Investments and Technology Transfer across Emerging Economies the Case of Brazil and China. ( 国 际 能 源 署 (2013), 新 兴 经 济 体 的 能 源 投 资 和 技 术 转 让 巴 西 和 中 国 的 案 例 ) Koen, V., R. Herd, S. Hill (2013), China s March to Prosperity: Reforms to Avoid the Middle Income Trap, OECD Economics Department Working Paper No (Koen, V., R. Herd, S. Hill (2013), 中 国 迈 向 繁 荣 之 路 : 避 免 中 等 收 入 陷 进 的 改 革, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 1093 号 ) OECD (2010), Economic Survey of China. ( 经 合 组 织 (2010), 中 国 经 济 调 查 ) OECD (2012), China in Focus: Lessons and Challenges, OECD Publishing, Paris. ( 经 合 组 织 (2012), 聚 焦 中 国 : 经 验 与 挑 战, 经 合 组 织 出 版 社, 巴 黎 ) OECD (2013), Economic Survey of China. ( 经 合 组 织 (2013), 中 国 经 济 调 查 ) OECD (2013), Urbanisation and Green Growth in China, OECD Regional Development Working Paper 2013/07. ( 经 合 组 织 (2013), 中 国 的 城 镇 化 及 绿 色 增 长, 经 合 组 织 地 区 发 展 工 作 文 件 2013/07) OECD/FAO (2013), Feeding China: Prospects and Challenges in the Next Decade, Agricultural Outlook ( 经 合 组 织 / 粮 农 组 织 (2013), 养 活 中 国 : 未 来 十 年 的 前 景 与 挑 战, 农 业 展 望 ) Wang, X. and R. Herd (2013), The System of Revenue Sharing and Fiscal Transfers in China, OECD Economics Department Working Paper No (Wang, X. 和 R. Herd (2013), 中 国 财 政 收 入 分 配 及 财 政 转 移 制 度, 经 合 组 织 经 济 处 工 作 文 件 第 1030 号 ) 23

27 经 济 发 展 与 合 作 组 织 ( 经 合 组 织 ) 经 合 组 织 是 一 个 独 有 的 论 坛, 在 此, 各 国 政 府 携 手 应 对 全 球 化 过 程 中 的 各 种 经 济 社 会 和 环 境 挑 战 经 合 组 织 也 走 在 时 代 最 前 沿, 努 力 了 解 并 帮 助 各 国 政 府 应 对 新 的 事 态 发 展 和 关 切 ( 例 如, 公 司 治 理 信 息 经 济 和 人 口 老 龄 化 的 挑 战 ) 该 组 织 提 供 了 一 个 论 坛, 在 这 里, 各 国 政 府 比 较 政 策 经 验, 寻 求 解 决 共 同 问 题 的 方 法, 确 定 良 好 做 法 并 努 力 协 调 各 种 国 内 和 国 际 政 策 经 合 组 织 成 员 国 包 括 : 澳 大 利 亚 奥 地 利 比 利 时 加 拿 大 智 利 捷 克 共 和 国 丹 麦 爱 沙 尼 亚 芬 兰 法 国 德 国 希 腊 匈 牙 利 冰 岛 爱 尔 兰 以 色 列 意 大 利 日 本 韩 国 卢 森 堡 墨 西 哥 荷 兰 新 西 兰 挪 威 波 兰 葡 萄 牙 斯 洛 伐 克 共 和 国 斯 洛 文 尼 亚 西 班 牙 瑞 典 瑞 士 土 耳 其 联 合 王 国 和 美 国 欧 洲 联 盟 也 参 与 了 经 合 组 织 的 部 分 工 作 经 合 组 织 出 版 社 广 泛 传 播 该 组 织 在 经 济 社 会 和 环 境 问 题 方 面 所 作 统 计 收 集 和 研 究 工 作 的 成 果, 以 及 其 成 员 国 所 商 定 的 各 项 公 约 准 则 和 标 准 经 合 组 织 更 好 的 政 策 系 列 经 济 合 作 与 发 展 组 织 ( 经 合 组 织,OECD) 的 使 命 是 推 动 更 好 的 政 策, 更 美 好 的 生 活 经 合 组 织 提 供 了 一 个 平 台, 政 府 可 以 借 此 平 台 展 开 合 作, 分 享 经 验 并 寻 求 共 同 问 题 的 解 决 方 案 我 们 与 34 个 成 员 国, 主 要 伙 伴 国 以 及 其 他 100 多 个 国 家 合 作, 以 更 好 地 了 解 经 济 社 会 和 环 境 变 化 的 推 动 力 量, 从 而 提 高 全 世 界 人 民 的 福 祉 经 合 组 织 更 好 的 政 策 系 列 概 述 了 单 个 国 家 所 面 临 的 主 要 挑 战, 并 提 出 了 解 决 这 些 问 题 的 主 要 政 策 建 议 经 合 组 织 的 专 长 领 域 是 比 较 各 国 经 验 并 确 定 最 佳 实 践, 基 于 此, 更 好 的 政 策 系 列 将 根 据 成 员 国 和 伙 伴 国 政 策 目 标 的 具 体 情 况 时 效 性 和 优 先 级, 提 出 有 针 对 性 的 政 策 建 议, 重 点 放 在 政 府 如 何 才 能 推 进 改 革

28 更好的政策 系列 中国 推进包容性增长的结构改革 2014年3月 OCDE Paris 2, rue André Pascal, Paris Cedex 16 Tel.: