专 题 聚 焦 URBAN HIGHLIGHTS HOT ISSUES 老 服 务 的 实 施 主 要 依 靠 市 场 运 营, 在 社 区 和 家 庭 等 场 所 由 中 介 组 织 专 业 机 构 提 供 服 务 三 是 稳 定 可 靠 的 制 度 化 的 多 元 化 的 资 金 投 入 四 是

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1 城市养老服务研究 URBAN AGED CARE 城市居家养老公共服务产业刍议 基于浙江实践 郭竞成 摘 要 城市居家养老具有准公共服务的属性 公共服务产业是其发展的必由之 路 经济水平 社会发展和公共政策三方面因素决定了一个城市的居家养老公共服务 产业是行政化的 社会化的或市场化的 浙江实践表明 在构建城市居家养老公共服务 产业过程中 应重视初始制度设计 强调政府责任 因地制宜发展 突出家庭孝道 关键词 居家养老 公共服务产业 社会调查 浙江 中图分类号 D57 doi: /j.issn 速度 庞大规模和 未富先老 的国情 一 城市居家养老的性质 准公 共服务 使得居家养老无法完全以福利的形式由政 府向国人无偿提供 居家养老的发展程度 和发展水平 必然受制于中国整体社会保 中国养老服务在上世纪90年代以前多 障体制特别是社会保险制度的发展和完 为针对农村五保户 城镇的特困老人提供 善 居家养老服务在一定程度上具有福利 养老服务 在性质上属于面向个别人员的 性质 是一种由个人 社区 国家共同付 具有选择性的社会救助措施 90年代以后 费的准公共品[1] 随着人口老龄化问题的出现 老年福利事 从国内外居家养老模式的比较和借鉴 业开始受到重视 中国城市居家养老开始 看 不同模式的居家养老的运营包括了五 了建立和发展 居家养老在老龄服务业中 个方面的共同特征 一是政府主导 政府 的基础性地位使其具有了准公共品属性 着重在观念引导 政策制定和监督方面发 进入新世纪以来 中国人口老龄化的惊人 挥作用 二是市场化专业化运作 居家养 基金项目 浙江省老龄科学研究中心规划课题重大委托课题 课题编号 ZRCA09003G 浙江省城 区居家养老服务体系研究 研究成果 城市观察 2013年第4期 Urban Insight, No. 4,

2 专 题 聚 焦 URBAN HIGHLIGHTS HOT ISSUES 老 服 务 的 实 施 主 要 依 靠 市 场 运 营, 在 社 区 和 家 庭 等 场 所 由 中 介 组 织 专 业 机 构 提 供 服 务 三 是 稳 定 可 靠 的 制 度 化 的 多 元 化 的 资 金 投 入 四 是 面 向 全 部 老 年 人 提 供 服 务, 具 有 普 惠 性 五 是 服 务 社 会 化 社 区, 企 业 社 团 个 人 多 方 面 参 与, 不 同 群 体 和 不 同 组 织, 如 家 庭 亲 属 朋 友 邻 里 和 机 构 在 为 老 年 人 提 供 服 务 中 有 一 定 [2] 职 能 分 工 公 共 服 务 是 主 要 由 政 府 提 供, 以 满 足 社 会 共 同 需 要 或 公 共 需 要 为 目 的, 全 体 公 民 公 平 普 遍 享 有 的 服 务 城 市 的 居 家 养 老 作 为 准 公 共 服 务, 在 属 性 上 具 有 四 个 特 征 : 一 是 公 共 利 益 为 目 的 居 家 养 老 服 务 不 应 为 特 定 的 人 而 存 在, 而 是 服 务 于 不 特 定 的 老 年 人 群 体 ; 二 是 居 家 养 老 服 务 以 公 平 正 义 为 基 准 ; 三 是 居 家 养 老 服 务 需 要 公 共 权 力 的 介 入, 但 公 共 权 力 的 介 入 并 不 意 味 着 政 府 包 办 一 切, 政 府 可 以 直 接 提 供 公 共 服 务, 也 可 以 通 过 管 制 特 许 委 托 经 营 等 方 式, 鼓 励 引 导 民 间 组 织 和 企 业 提 供 公 共 服 务 ; 四 是 居 家 养 老 服 务 具 有 国 民 收 入 再 分 配 功 能 通 过 公 共 权 力 的 介 入, 实 现 社 会 财 富 的 再 分 配, 以 此 保 障 人 民 群 众 老 有 所 养 的 基 本 权 利 综 上 所 述, 将 中 国 现 阶 段 的 城 市 居 家 养 老 宜 界 定 为 准 公 共 品 性 质 的 公 共 服 务, 或 者 称 之 为 准 公 共 服 务 二 公 共 服 务 产 业 视 野 下 的 城 市 居 家 养 老 共 同 发 展 的 常 规 关 系 公 共 服 务 产 业 与 私 人 服 务 产 业 在 结 构 上 的 不 同, 突 出 表 现 在 服 务 供 给 者 的 差 异 私 人 服 务 市 场 供 需 关 系 都 是 一 对 一, 而 公 共 服 务 产 业 是 二 对 一 : 两 个 服 务 供 给 者 共 同 为 使 用 者 服 务 一 个 服 务 提 供 者 ( 或 称 规 划 者 ) 并 不 直 接 生 产 服 务, 而 负 责 对 这 个 产 业 进 行 规 划 融 资 ( 安 ) 排 ( 生 ) 产 评 估 管 理 监 督 ; 另 一 个 服 务 提 供 者 直 接 生 产 服 务 ( 或 称 生 产 者 ), 负 责 保 障 服 务 的 内 部 运 作 按 照 规 程 成 本 质 量 和 数 量 要 求 进 行, 服 务 的 间 接 生 产 者 及 提 供 者 ( 规 划 者 ) 与 服 务 的 直 接 生 产 者 服 务 的 使 用 者 一 起, 形 成 一 个 连 续 不 断 首 尾 相 接 撞 击 反 射 相 互 促 进 的 服 务 提 供 过 程 这 样 的 服 务 机 制 称 之 为 公 共 服 务 机 制, 将 这 种 机 制 下 的 三 个 主 体 间 的 关 系 称 之 为 公 共 服 [3] 务 产 业 圈 可 以 用 一 个 正 三 角 形 描 述 公 共 服 务 产 业 中 公 共 服 务 提 供 者 生 产 者 使 用 者 之 间 的 关 系 ( 图 1): 生 产 者 : 直 接 生 产 服 务 提 供 者 : 规 划 融 资 排 产 评 估 管 理 监 督 使 用 者 : 提 出 需 求 协 同 生 产 付 服 务 费 图 1 公 共 服 务 提 供 者 生 产 者 使 用 者 之 间 的 关 系 所 谓 公 共 服 务 产 业, 是 指 那 些 参 与 一 组 相 关 的 公 共 物 品 或 者 公 共 服 务 的 提 供 单 位 和 生 产 单 位, 相 互 之 间 结 成 的 类 似 于 私 人 生 产 机 构 在 市 场 中 的 那 种 相 互 促 进 城 市 居 家 养 老 服 务 是 准 公 共 服 务, 公 共 服 务 产 业 是 发 展 城 市 居 家 养 老 的 必 由 之 路 公 共 服 务 产 业 结 构 扬 弃 了 传 统 的 私 人 服 务 市 场 和 计 划 服 务 市 场, 强 化 了 公 共 服 46

3 城 市 养 老 服 务 研 究 URBAN AGED CARE 务 规 划 组 织 融 资 排 产 的 功 能 和 公 共 服 务 直 接 生 产 的 功 能 就 我 国 养 老 服 务 而 言, 近 20 年 来 建 立 起 一 批 规 划 者 和 生 产 者 合 一 的 城 乡 养 老 机 构, 私 人 为 老 服 务 业 生 产 者 目 前 属 于 分 散 状 态, 没 有 形 成 规 模 同 时, 原 隶 属 于 政 府 的 养 老 机 构, 与 政 府 之 间 并 没 有 形 成 规 划 融 资 者 与 独 立 生 产 者 之 间 的 公 共 服 务 产 业 的 常 规 关 系 我 国 城 市 的 居 家 养 老, 从 公 共 服 务 产 业 角 度 看, 公 共 服 务 提 供 者 存 在 严 重 缺 陷 : 一 是 只 见 政 府 不 见 社 区 社 团, 只 有 一 元 化, 没 有 多 元 化 ; 二 是 功 能 缺 失, 规 划 融 资 排 产 评 估 监 督 这 些 基 本 功 能 大 都 缺 失 ; 三 是 制 度 缺 位 对 全 民 的 养 老 服 务 保 障 迄 今 为 止 没 有 一 套 完 整 的 设 计 和 基 本 的 成 本 补 偿 制 度 我 国 城 市 居 民 养 老 公 共 服 务 的 生 产 者 也 存 在 三 方 面 问 题 : 一 是 公 共 服 务 提 供 者 与 生 产 者 关 系 模 糊, 甚 至 合 二 为 一, 这 种 情 况 主 要 存 在 于 公 共 服 务 以 行 政 化 的 方 式 提 供, 公 共 服 务 产 业 处 于 萌 芽 状 态 ; 二 是 方 向 不 明, 没 有 得 到 政 府 应 有 扶 持, 一 些 为 老 服 务 机 构 要 自 己 搞 饭 吃 ; 三 是 制 度 缺 位 作 为 公 共 服 务 的 生 产 者, 内 部 需 要 有 一 套 制 度 对 应 服 务 提 供 者 的 规 划 融 资 评 估 监 督, 而 目 前 这 些 非 常 不 完 善 城 市 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 形 成 的 标 志 是 : 在 市 场 条 件 下, 政 府 机 构 得 以 在 政 策 法 规 程 序 的 支 持 下, 运 用 自 己 的 资 源 去 交 换 NGO 企 业 提 供 的 社 会 服 务, 建 立 起 政 府 与 为 老 服 务 生 产 者 之 间 新 的 规 则, 形 成 公 共 服 务 产 业 圈 的 常 规 的 市 场 关 系 ; 私 人 服 务 生 产 者 和 公 共 服 务 生 产 者 的 关 系 得 以 理 顺, 公 共 服 务 的 提 供 者 即 政 府 或 社 区 与 非 营 利 组 织, 都 可 能 出 于 成 本 效 益 的 比 较 而 选 择 效 率 较 高 的 服 务 生 产 者, 而 不 必 顾 忌 这 个 生 产 者 的 产 权 和 经 营 权 是 公 还 是 私 生 产 者 不 管 是 私 人 的 ( 个 体 ) 政 府 的 ( 事 业 单 位 ) NGO 的 甚 至 企 业 的 国 内 的 国 外 的, 都 可 以 在 提 供 者 面 前 竞 争, 这 种 活 跃 的 竞 争, 是 保 障 公 共 服 务 质 量 最 重 要 的 因 素 三 城 市 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 的 要 素 分 析 公 共 服 务 产 业 的 发 展 壮 大, 在 理 论 上 呈 现 出 一 个 纵 向 的 逻 辑 脉 络 : 从 行 政 化 发 展 到 社 会 化, 再 由 社 会 化 发 展 到 市 场 化, 引 入 竞 争 以 提 高 效 率, 在 实 践 中 则 表 现 为 公 共 服 务 供 给 机 制 从 产 生 到 扩 展 直 至 完 善 的 一 个 客 观 过 程, 这 一 过 程 又 与 经 济 社 会 发 展 的 不 同 阶 段 相 互 适 应 相 互 嵌 入 换 言 之, 虽 然 公 共 服 务 市 场 化 是 发 展 方 向, 具 体 到 经 济 社 会 的 不 同 阶 段 和 不 同 外 部 环 境, 公 共 服 务 最 适 宜 的 供 给 机 制 也 是 不 同 [4] 的, 这 些 不 同 的 供 给 机 制 可 以 兼 具 多 方 面 特 性, 是 行 政 化 社 会 化 和 市 场 化 某 种 有 机 结 合, 在 这 种 结 合 中 政 府 NGO 和 企 业 各 自 发 挥 着 程 度 不 同 的 作 用, 共 同 构 成 公 共 服 务 产 业 随 着 经 济 社 会 发 展, 公 共 服 务 产 业 主 体 的 地 位 和 作 用 逐 渐 改 变, 公 共 服 务 供 给 机 制 中 行 政 化 社 会 化 市 场 化 的 组 合 不 断 调 整, 其 结 果 是 公 共 服 务 产 业 的 发 展 和 完 善 以 公 共 服 务 产 业 相 关 理 论 为 基 础, 结 合 对 浙 江 省 居 家 养 老 实 践 的 调 研, 可 综 合 主 要 影 响 因 素 建 立 一 个 分 析 框 架, 一 个 城 市 或 地 区 的 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 府 政 策 三 方 面 因 素 决 定 了 这 个 地 方 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 是 行 政 化 导 向 社 会 化 导 向 或 市 场 化 导 向 ( 见 表 1):1 行 政 化 社 会 47

4 专 题 聚 焦 URBAN HIGHLIGHTS HOT ISSUES 化 抑 或 市 场 化 是 特 定 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 府 政 策 下 的 一 个 客 观 现 实, 或 者 说 是 制 度 主 体 博 弈 均 衡 的 结 果, 不 存 在 优 劣 之 分, 行 政 化 的 居 家 养 老 公 共 服 务 也 可 以 办 得 颇 得 民 心 随 着 经 济 社 会 发 展, 市 场 化 是 最 终 方 向 2 不 同 导 向 的 居 家 养 老 公 共 服 务 具 有 各 自 总 体 特 征, 所 对 应 的 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 府 政 策 有 其 特 定 内 涵, 这 为 研 究 特 定 地 方 的 居 家 养 老 服 务 体 系 提 供 了 依 据 3 在 不 同 导 向 的 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 中, 规 划 者 生 产 者 使 用 者 的 特 征 内 涵 职 能 相 互 关 系 不 同, 对 这 些 内 容 的 把 握 有 助 于 研 究 者 深 入 到 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 内 部, 分 析 其 内 部 机 理 运 作 方 式 和 演 进 轨 迹 近 年 来, 浙 江 城 市 居 家 养 老 工 作 全 面 推 进 加 速 发 展, 运 行 机 制 和 服 务 方 式 的 创 新 层 出 不 穷, 从 公 共 服 务 产 业 角 度 看, 各 地 居 家 养 老 服 务 体 系 呈 现 出 行 政 化 导 向 社 会 化 导 向 市 场 化 导 向 三 种 形 态, 接 下 来 本 文 在 公 共 服 务 产 业 影 响 因 素 和 分 析 框 架 的 基 础 上, 做 一 评 述 和 分 析 四 行 政 化 导 向 的 城 市 居 家 养 老 公 共 服 务 杭 州 市 拱 墅 区 早 在 1991 年 就 已 进 入 老 龄 化 社 会, 每 百 位 老 人 机 构 床 位 数 为 0.3 张, 远 低 于 浙 江 省 要 求 的 每 百 位 老 人 2 张 床 位 数 的 标 准, 大 多 数 老 年 人 只 能 选 择 在 社 区 居 家 养 老 社 区 养 老, 缺 的 是 老 人 院 的 食 堂 医 务 室 和 专 业 的 照 顾 陪 护 如 果 社 区 也 建 有 食 堂 医 务 室, 并 因 人 而 异 为 老 年 人 配 备 社 区 责 任 医 生, 那 么 社 区 就 可 成 为 一 个 没 有 围 墙 的 老 人 公 寓 按 以 上 思 路, 拱 墅 区 政 府 在 社 区 建 立 助 老 助 残 表 1 不 同 类 型 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 比 较 规 划 者 生 产 者 使 用 者 公 共 服 务 产 业 的 总 体 特 征 经 济 水 平 社 会 发 展 政 府 政 策 行 政 化 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 社 会 化 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 市 场 化 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 规 划 者 与 生 产 者 机 构 与 职 规 划 者 与 生 产 者 分 离, 各 规 划 者 与 生 产 者 分 离, 各 能 重 合, 同 为 政 府 部 门 或 司 其 职, 管 理 层 次 较 多 司 其 职, 管 理 层 次 减 少 其 派 出 机 构 依 托 社 区, 供 给 垄 断, 没 有 竞 争 服 务 形 式 内 容 单 一, 存 在 效 率 问 题 严 格 限 制 区 别 对 待 福 利 性 强 选 择 余 地 小 尚 未 形 成, 萌 芽 状 态, 垄 断 依 托 社 区, 打 破 垄 断, 包 括 政 府 机 构 NGO 缺 乏 有 效 竞 争 服 务 全 覆 盖 区 别 对 待 有 福 利 性, 有 选 择 余 地 初 步 形 成, 有 待 完 善, 打 破 垄 断 依 托 社 区, 生 产 者 包 括 政 府 机 构 NGO 企 业, 存 在 竞 争 服 务 全 覆 盖 区 别 对 待 兼 具 福 利 性 和 服 务 性, 居 民 选 择 余 地 大 基 本 形 成, 完 善 中, 竞 争 求 效 率 经 济 发 展 水 平 和 政 府 财 力 经 济 发 展 水 平 和 政 府 财 力 经 济 发 展 水 平 和 政 府 财 力 较 好, 居 民 支 付 能 力 有 限 较 好, 居 民 支 付 能 力 较 强 较 好, 居 民 支 付 能 力 较 强 社 会 发 展 水 平 一 般, 社 区 社 会 发 展 水 平 较 高, 社 区 社 会 发 展 水 平 较 高, 社 区 和 社 会 组 织 发 展 程 度 一 般 和 社 会 组 织 发 展 程 度 较 高 和 社 会 组 织 发 展 程 度 较 高 强 调 政 府 责 任, 排 斥 市 场 和 私 人 部 门 政 府 责 任 和 社 会 动 员 并 重, 不 重 视 市 场 机 制 政 府 责 任 社 会 动 员 市 场 机 制 三 者 并 重 48

5 城 市 养 老 服 务 研 究 URBAN AGED CARE 服 务 站 作 为 居 家 养 老 的 服 务 平 台, 对 5-8 名 重 点 服 务 对 象 配 备 1 名 助 老 助 残 服 务 员, 并 根 据 社 区 老 年 人 残 疾 人 的 实 际 需 求 配 备 家 庭 责 任 医 生, 同 时 还 依 托 先 进 的 3G 技 术, 免 费 为 辖 区 80 岁 以 上 低 保 困 难 和 重 残 老 人 在 客 厅 安 装 全 球 眼 华 数 眼 等 电 子 设 备, 赠 送 具 有 GPS 全 球 定 位 功 能 和 一 键 通 呼 叫 功 能 的 手 机, 通 过 与 社 区 服 务 平 台 和 杭 州 市 便 民 服 务 平 台 互 联, 实 行 全 天 候 助 老 服 务 政 府 部 门 资 源 整 合 是 行 政 化 居 家 养 老 成 功 的 关 键 杭 州 拱 墅 区 坚 持 区 政 府 统 一 组 织 协 调, 辖 区 资 源 共 享 部 门 分 工 协 作 的 原 则, 实 施 好 居 家 养 老 工 作 居 家 养 老 工 作 牵 涉 部 门 众 多, 还 要 涉 及 10 个 镇 街 道 拱 墅 区 的 各 政 府 部 门 做 了 职 能 分 工 : 劳 动 保 障 局 负 责 对 各 镇 ( 街 道 ) 助 老 助 残 服 务 站 的 站 点 规 划 硬 件 设 施 配 备, 公 益 性 岗 位 人 员 招 聘 等 工 作 ; 民 政 局 负 责 社 区 居 家 养 老 工 作 业 务 指 导 及 社 区 食 堂 理 发 等 助 老 助 残 服 务 网 点 的 规 划 等 工 作 ; 残 联 负 责 残 疾 人 公 益 性 岗 位 招 聘 及 社 区 残 疾 人 康 复 指 导 和 设 施 建 设 等 工 作 ; 卫 生 局 负 责 社 区 卫 生 服 务 站 的 设 立 及 配 备 社 区 责 任 医 生 等 工 作 ; 文 广 新 局 负 责 老 年 人 残 疾 人 文 体 娱 乐 活 动 组 织 及 文 体 设 施 的 建 设 等 工 作 ; 司 法 局 负 责 残 疾 人 权 益 维 护 等 工 作 ; 各 镇 ( 街 道 ) 社 区 负 责 提 供 站 点 用 房, 确 定 服 务 对 象, 开 展 工 作 考 核 等 事 宜 拱 墅 区 一 岗 解 两 难 助 老 助 残 服 务 为 特 色 的 居 家 养 老 服 务, 由 政 府 直 接 管 理 运 作, 具 有 强 烈 的 行 政 化 色 彩 直 接 创 造 了 就 业 岗 位, 走 出 了 一 条 具 有 地 方 特 色 的 居 家 养 老 新 路 子, 更 有 效 地 化 解 了 社 会 矛 盾, 促 进 了 社 会 和 谐 稳 定 五 社 会 化 导 向 的 居 家 养 老 服 务 国 家 老 龄 委 指 出 应 坚 持 社 会 化 方 向, 采 取 多 种 形 式, 充 分 调 动 社 会 各 方 面 力 量 参 与 和 支 持 居 家 养 老 服 务 [5] 各 地 方 政 府 也 都 出 台 类 似 规 定, 比 如 杭 州 规 定 支 持 和 鼓 励 社 会 力 量 兴 办 各 类 老 年 服 务 实 体, 丰 富 老 年 服 务 产 品 [6] 宁 波 规 定 坚 持 家 庭 服 务 与 社 会 服 务 相 结 合, 坚 持 政 府 主 导 与 社 会 兴 办 相 结 合 [7] 在 政 策 的 引 导 和 扶 持 下, 宁 波 和 杭 州 两 地 社 会 化 导 向 的 居 家 养 老 得 到 不 同 程 度 的 发 展, 成 为 重 要 的 居 家 养 老 服 务 模 式 之 一 浙 江 省 的 城 市 居 家 养 老 服 务, 初 步 形 成 政 府 主 导 涉 老 部 门 协 同, 以 家 庭 为 基 础 社 区 为 依 托, 社 会 参 与 的 工 作 格 局 通 过 整 合 基 层 民 政 劳 动 卫 生 以 及 教 育 体 育 文 化 等 公 共 服 务 资 源, 依 托 区 域 社 会 救 助 劳 动 保 障 养 老 机 构 社 区 服 务 医 疗 卫 生 老 年 活 动 残 疾 康 复 等 服 务 设 施, 建 立 完 善 街 道 ( 乡 镇 ) 社 区 运 作 平 台 和 支 持 系 统, 形 成 了 整 体 合 力, 多 渠 道 多 形 式 多 方 位 开 展 服 务 社 会 化 居 家 养 老 的 关 键 是 社 会 资 源 整 合, 包 括 公 共 资 源 社 会 资 源 和 社 区 资 源 的 整 合 要 建 立 政 府 扶 持 非 营 利 机 构 运 作, 社 会 参 与 的 机 制, 但 政 府 扶 持 并 不 排 除 政 府 指 导 非 营 利 机 构 运 作 可 与 政 府 结 合, 承 担 政 府 部 门 事 务 性 工 作 社 会 参 与 体 现 在 以 老 养 老 等 方 面, 由 低 龄 老 人 向 高 龄 老 人 提 供 义 工 式 服 务 为 实 现 资 源 整 合, 城 市 居 家 养 老 要 处 理 好 几 个 方 面 的 关 系 一 是 居 家 养 老 与 社 区 建 设 的 关 系 居 家 养 老 必 须 依 托 社 区 ; 二 是 居 家 养 老 与 文 化 的 关 系 居 家 养 老 背 49

6 专 题 聚 焦 URBAN HIGHLIGHTS HOT ISSUES 后 是 文 化, 是 服 务, 是 有 感 情 的 服 务 为 此, 宁 波 市 海 曙 区 设 立 为 老 服 务 的 最 高 奖 项 海 曙 敬 老 奖 ; 三 是 居 家 养 老 与 非 政 府 组 织 的 关 系 没 有 政 府 背 景 的 NGO 组 织 很 难 生 存, 宁 波 海 曙 区 的 NGO( 海 曙 区 敬 老 协 会 ) 是 区 委 区 政 府 主 导 下 创 办 的, 可 以 实 现 跨 部 门 协 调 全 国 其 他 地 方 的 居 家 养 老 协 会 是 民 政 办 的, 其 工 作 开 展 与 海 曙 相 比 有 差 距 而 海 曙 区 则 面 临 敬 老 协 会 与 民 政 部 门 的 关 系 如 何 理 顺 的 问 题 ; 四 是 居 家 养 老 与 精 神 养 老 的 关 系 所 谓 居 家 精 神 养 老, 指 老 年 人 居 住 在 家 中, 社 会 提 供 精 神 服 务 实 现 有 尊 严 的 养 老, 尊 重 老 人, 使 老 人 在 情 感 上 有 慰 藉, 实 现 心 理 上 的 满 足, 协 调 代 际 关 系, 树 立 老 人 是 社 会 财 富 的 观 念 社 会 化 居 家 养 老 服 务 的 使 用 者, 即 接 受 服 务 的 老 人, 享 有 更 大 的 选 择 余 地, 福 利 性 服 务 的 供 给 则 区 分 了 老 人 的 不 同 经 济 状 况 和 年 龄, 符 合 要 求 的 老 人 才 能 享 有 如 杭 州 市 上 城 区 将 居 家 养 老 服 务 对 象 分 为 四 类 : 第 一 是 生 活 不 能 自 理 或 不 能 完 全 自 理 的 持 证 困 难 老 人 ; 第 二 是 特 殊 类 老 人 ( 指 有 特 殊 贡 献 优 抚 对 象 老 居 干 老 劳 模 等 ); 第 三 是 空 巢 独 居 的 低 收 入 老 人 ; 第 四 是 空 巢 独 居 高 龄 的 一 般 社 会 老 人 这 四 类 老 人 在 接 受 居 家 养 老 服 务 时, 政 府 通 过 各 种 形 式 提 供 不 同 水 平 的 津 贴 社 会 化 居 家 养 老 特 别 注 重 家 庭 成 员 的 作 用 居 家 养 老 从 一 定 程 度 上 减 轻 了 家 庭 的 养 老 压 力, 但 并 没 有 减 轻 家 庭 的 养 老 责 任 家 庭 成 员 必 须 要 承 担 起 赡 养 老 人 这 一 明 确 法 律 义 务 从 情 感 层 面 来 讲, 很 多 老 人 最 大 的 担 心 是 亲 情 关 系 的 疏 远 和 天 伦 之 乐 的 远 离, 而 这 种 亲 情 是 构 成 社 会 和 谐 的 一 个 基 础 从 现 实 的 层 面 讲, 政 府 投 入 的 有 限 性 和 社 会 力 量 参 与 稳 定 性 存 在 欠 缺, 以 血 缘 为 基 础 的 养 老 关 系 必 将 长 期 成 为 整 个 社 会 化 居 家 养 老 体 系 的 核 心, 只 有 发 挥 了 家 庭 的 核 心 作 用, 这 个 体 系 才 可 能 具 备 [8] 可 持 续 发 展 的 基 础 六 市 场 化 导 向 的 居 家 养 老 服 务 目 前 浙 江 省 各 地 居 家 养 老 服 务 的 主 要 形 式 是 政 府 为 特 殊 对 象 购 买 或 提 供 公 益 性 服 务, 行 政 色 彩 较 浓 究 其 原 因, 从 公 共 服 务 产 业 生 产 者 角 度 看, 由 于 整 个 为 老 服 务 市 场 还 不 成 熟, 缺 乏 有 资 质 有 诚 信 有 品 牌 的 为 老 服 务 企 业 和 中 介 组 织, 无 力 大 量 承 接 居 家 养 老 服 务 工 作 ; 从 社 区 居 家 思 想 观 念 看, 老 年 人 的 消 费 观 念 和 子 女 的 养 老 观 念 有 待 转 变, 自 费 购 买 所 需 养 老 服 务 的 意 识 尚 未 确 立 ; 从 居 家 养 老 发 展 阶 段 和 公 共 服 务 产 业 所 需 的 制 度 环 境 看, 居 家 养 老 发 展 时 间 较 晚, 各 地 囿 于 经 济 社 会 发 展 水 平, 尚 不 完 全 具 备 市 场 化 所 需 的 条 件 调 研 表 明, 市 场 化 居 家 养 老 服 务 的 发 展 需 要 具 备 以 下 条 件 : 当 地 的 经 济 发 展 水 平 和 政 府 财 力 较 好, 居 民 支 付 能 力 较 强, 社 会 发 展 水 平 较 高, 特 别 是 社 区 和 社 会 组 织 发 展 程 度 较 高 ; 决 策 层 认 识 到 了 行 政 手 段 的 局 限 和 市 场 机 制 的 重 要 性, 在 政 策 导 向 上 社 会 动 员 市 场 机 制 并 重 如 出 现 市 场 化 探 索 的 宁 波 招 宝 山 街 道 杭 州 天 水 街 道 嘉 兴 南 湖 区 金 华 兰 溪 市 等 地 都 是 经 济 社 会 和 社 区 发 展 水 平 较 高 的 地 方, 政 府 部 门 也 积 极 倡 导, 政 策 导 向 和 信 息 技 术 手 段 在 居 家 养 老 市 场 化 探 索 中 的 作 用 极 其 重 要, 多 数 都 引 入 了 以 电 话 机 为 平 台 的 信 息 网 络 系 统, 使 高 科 技 在 市 场 化 的 居 家 养 老 服 务 工 作 中 发 挥 了 独 特 作 用 50

7 城 市 养 老 服 务 研 究 URBAN AGED CARE 市 场 化 的 居 家 养 老, 采 取 了 以 政 府 购 买 服 务 为 主 的 运 行 机 制, 如 宁 波 市 目 前 有 两 种 居 家 养 老 购 买 服 务 类 型 : 一 是 由 政 府 向 协 会 购 买 服 务, 协 会 有 政 府 背 景 以 宁 波 市 海 曙 区 为 代 表 ; 二 是 宁 波 市 镇 海 区 的 作 法, 如 招 宝 山 街 道 向 信 誉 好 的 家 政 公 司 购 买 服 务 在 居 家 养 老 公 共 服 务 生 产 过 程 中, 如 何 实 现 社 会 效 益 与 经 济 效 益 的 统 一, 同 时 避 免 政 府 规 模 扩 张 和 社 区 的 行 政 化, 如 何 在 老 人 支 付 能 力 和 地 方 政 府 财 力 范 围 内 确 保 服 务 的 可 持 续 性 与 质 量, 是 一 个 需 要 深 入 研 究 的 课 题 居 家 养 老 服 务 发 展 到 一 定 阶 段, 必 然 需 要 引 进 社 会 力 量 和 市 场 机 制 特 别 是 随 着 老 龄 化 的 加 速, 居 家 养 老 服 务 面 临 扩 大 覆 盖 面 并 向 农 村 地 区 延 伸 的 压 力, 要 推 进 居 家 养 老 服 务 的 扩 面 并, 探 索 如 何 发 动 社 会 参 与 并 引 入 市 场 机 制 至 关 重 要 七 政 策 建 议 : 构 建 城 市 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 可 分 为 : 政 府 责 任 导 向 社 会 化 导 向 市 场 化 导 向 一 个 城 市 或 地 区 的 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 府 政 策 三 方 面 因 素 决 定 了 这 个 地 方 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 的 特 点 和 导 向, 在 推 进 构 建 城 市 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 的 过 程 中, 应 做 到 以 下 几 点 : 1. 突 出 政 府 责 任 社 会 化 抑 或 市 场 化 是 特 定 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 策 下 的 一 个 客 观 现 实, 或 者 说 是 制 度 主 体 博 弈 均 衡 的 结 果, 不 存 在 优 劣 之 分, 行 政 化 的 居 家 养 老 公 共 服 务 也 可 以 办 得 颇 得 民 心 随 着 经 济 社 会 发 展, 市 场 化 是 最 终 方 向 无 论 是 哪 种 导 向 的 居 家 养 老 产 业 的 发 展, 都 离 不 开 政 府 部 门 的 积 极 介 入 和 大 力 扶 持 2. 因 地 制 宜 不 同 导 向 的 居 家 养 老 公 共 服 务 具 有 各 自 总 体 特 征, 所 对 应 的 经 济 水 平 社 会 发 展 和 政 府 政 策 有 其 特 定 内 涵, 这 是 发 展 当 地 居 家 养 老 服 务 体 系 的 基 础 和 前 提, 这 也 要 求 在 发 展 居 家 养 老 产 业 过 程 中 要 从 当 地 实 际 情 况 出 发, 因 地 制 宜 地 制 订 政 策 措 施, 发 展 服 务 体 系 3. 重 视 初 始 制 度 设 计 虽 然 我 国 居 家 养 老 尚 处 发 展 初 期, 但 其 准 公 共 服 务 属 性 是 内 在 不 变 的, 随 着 发 展 成 熟 必 然 走 上 公 共 服 务 产 业 的 道 路 居 家 养 老 公 共 服 务 产 业 规 划 者 生 产 者 使 用 者 的 特 征 内 涵 职 能 相 互 关 系 不 同, 应 在 居 家 养 老 发 展 初 期 就 把 握 好 这 些 内 容, 厘 清 其 内 部 机 理 运 作 方 式 和 演 进 轨 迹, 将 这 些 内 容 纳 入 居 家 养 老 初 始 制 度 设 计 4. 在 设 计 城 市 居 家 养 老 体 系 时, 应 充 分 考 虑 和 发 挥 中 国 传 统 文 化 所 形 成 的 孝 道 观 念 和 生 活 习 俗, 发 挥 家 庭 成 员 的 核 心 作 用, 家 庭 成 员 必 须 要 承 担 起 赡 养 老 人 这 一 明 确 法 律 义 务, 力 求 以 较 低 成 本 依 托 家 庭 建 立 起 具 有 中 国 特 色 的 居 家 养 老 制 度 51

8 专题 聚焦 URBAN HIGHLIGHTS HOT ISSUES 参考文献 [1]郭竞成.中国居家养老模式的选择[J].宁波大学学报(社会科学版).2010(1): [2]郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴.社会保障研究,2010(1): [3]杨团.构建公共服务产业:中国医改的第三条道路[J].医院领导决策参考2005,21. [4]郭竞成.浙江农村社会保障市场机制利用的调查报告[J].保险研究.2012(3): [5]全国老龄委办公室 国家发展和改革委员会 教育部 民政部 劳动和社会保障部 财政部 建 设部 卫生部 人口和计划生育委员会 国家税务总局 关于全面推进居家养老服务工作的意见 全国老龄办发 号. [6] 杭州市人民政府关于推进居家养老服务工作的若干意见 杭政函 号. [7] 宁波市人民政府办公厅关于推进居家养老服务工作的若干意见 甬政办发 号. [8]郭竞成.农村居家养老服务的需求强度与需求弹性 基于浙江农村老年人问卷调查的研究.社会保 障研究,2012(1): 作者简介 郭竞成 浙江工商大学经济学院劳动和社会保障系主任 主要研究方向 社会保障 社 会管理 养老服务 责任编辑 卢小文 On the Public Service Industry of Urban In-home Care Services for the Elderly: A Case Study of Zhejiang Province Guo Jingcheng Abstract: Urban In-home Care Service (UHCS) for the elderly is quasi-public goods by nature which belongs to the public service industry. Factors such as the level of local economy, social development and public policy decide administration, society, or market oriented nature of UHCS. Practice in Zhejiang Province reveals that, to promote UHCS industry, policy-makers should stress on system design at the very beginning, attach importance to the responsibility of the government, pay attention to local situation and value family and filial piety. Keywords: In-home Care Service; public service industry; social investigation; Zhejiang 52 城市观察 2013年第4期 Urban Insight, No. 4, 2013

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