中国非政府公共组织的若干法律问题

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1 中 国 非 政 府 公 共 组 织 的 若 干 法 律 问 题 任 进 一 非 政 府 公 共 组 织 的 界 定 法 律 地 位 和 范 围 ( 一 ) 非 政 府 公 共 组 织 的 界 定 公 共 管 理 组 织, 是 指 为 了 适 应 经 济 社 会 的 需 要 和 满 足 公 众 的 要 求, 依 法 对 涉 及 公 共 利 益 的 各 项 公 共 事 务 实 施 管 理 的 政 府 组 织 及 其 他 公 共 组 织 传 统 观 念 认 为, 对 社 会 公 共 事 务 进 行 管 理 的 职 能 仅 属 于 国 家 所 有, 即 公 共 管 理 局 限 于 国 家 行 政, 国 家 行 政 机 关 是 惟 一 的 公 共 管 理 主 体 随 着 社 会 的 发 展 和 变 化, 现 代 公 共 事 务 日 益 增 多, 一 些 公 共 事 务 特 别 是 社 会 性 专 业 性 较 强 的 公 共 事 务, 逐 渐 由 国 家 行 政 机 关 转 移 或 下 放 给 各 种 非 政 府 公 共 组 织 (NGO) 管 理 或 参 与 管 理 因 此, 公 共 行 政 包 括 国 家 行 政 和 行 使 某 种 公 共 职 能 的 社 会 组 织 ( 如 非 营 利 性 的 行 业 专 业 协 会 组 织 ) 的 行 政 ( 注 : 罗 豪 才 : 行 政 法 与 依 法 行 政, 国 家 行 政 学 院 学 报, 第 2000 年 第 1 期, 第 53 页 ) 相 应 地, 公 共 管 理 组 织 分 为 政 府 组 织 和 非 政 府 公 共 组 织 这 在 许 多 西 方 国 家 表 现 得 比 较 明 显 在 我 国, 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 和 政 府 职 能 的 转 变, 一 些 原 先 由 政 府 行 使 的 公 共 管 理 职 能 逐 步 转 移 下 放 或 还 给 某 些 社 会 团 体 事 业 单 位 社 会 中 介 组 织 甚 至 民 办 非 企 业 单 位 行 使 这 些 公 共 组 织 依 法 进 行 登 记, 并 经 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托 进 行 公 共 事 务 管 理, 被 称 为 准 公 共 管 理 组 织 关 于 非 政 府 公 共 组 织, 根 据 美 国 约 翰 - 霍 普 金 斯 大 学 Lester M.Salamon 教 授 的 定 义, 一 般 将 具 有 以 下 7 个 属 性 的 组 织 称 为 非 政 府 公 共 组 织 这 7 个 属 性 是 : 组 织 性 民 间 性 非 营 利 性 自 治 性 志 愿 性 非 政 治 性 非 宗 教 性 ( 注 : 王 名 : 中 国 的 非 政 府 公 共 部 门 ( 上 ), 中 国 行 政 管 理,2001 年 第 5 期, 第 页 ) 在 我 国, 对 非 政 府 公 共 组 织 的 定 义 和 范 围, 有 不 同 的 看 法 有 的 学 者 认 为, 中 国 的 非 政 府 公 共 组 织, 就 是 指 政 府 以 外 的 其 它 公 共 组 织, 包 括 社 会 团 体 某 些 具 有 公 共 管 理 职 能 的 事 业 单 位 甚 至 企 业 单 位 社 会 中 介 组 织 民 办 非 企 业 单 位 等 但 企 业 单 位 是 从 事 生 产 经 营 活 动, 以 营 利 性 为 目 的 的 组 织 ; 事 业 单 位 是 国 家 为 了 社 会 公 共 利 益, 由 国 家 机 关 举 办 或 其 他 组 织 利 用 国 有 资 产 举 办 的, 从 事 教 育 科 学 文 化 卫 生 等 活 动 的 社 会 服 务 组 织 ( 注 : 事 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 第 2 条 ) 似 乎 不 太 符 合 国 际 上 非 政 府 公 共 组 织 的 一 般 属 性 如 非 营 利 性 民 间 性 等 有 学 者 认 为, 从 中 国 有 关 规 定 来 看, 中 国 非 政 府 公 共 组 织 的 定 义 与 国 际 上 的 非 政 府 公 共 组 织 定 义 在 内 涵 上 是 基 本 一 致 的, 比 如 非 政 府 性 非 营 利 性 非 政 治 性 和 非 宗 教 性 另 外 的 三 种 属 性, 即 组 织 性 自 治 性 和 志 愿 性 在 有 关 规 定 中 也 都 不 同 程 度 地 有 所 反 映 因 此, 中 国 的 非 政 府 公 共 组 织 中, 主 要 包 括 社 会 团 体 和 民 办 非 企 业 单 位 两 种 形 式 ( 注 : 王 名 : 中 国 的 非 政 府 公 共 部 门 ( 上 ), 中 国 行 政 管 理,2001 年 第 5 期, 第 页 ) ( 二 ) 中 国 非 政 府 公 共 组 织 的 法 律 地 位 转 载 自 2007 年 7 月 的 国 家 行 政 学 院 学 报 任 进, 国 家 行 政 学 院 法 学 部 教 授

2 从 一 般 意 义 而 言, 中 国 非 政 府 公 共 组 织, 具 有 准 公 共 管 理 主 体 公 共 管 理 相 对 人 和 民 事 主 体 三 种 法 律 地 位 和 身 份 1 作 为 准 公 共 管 理 主 体 从 其 依 法 管 理 公 共 事 务 而 言, 社 会 团 体 和 民 办 非 企 业 单 位 可 以 作 为 准 公 共 管 理 主 体, 但 须 经 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托 2 作 为 公 共 管 理 相 对 人 从 其 接 受 登 记 管 理 机 关 和 业 务 主 管 机 关 指 导 日 常 管 理 和 监 督 检 查 而 言, 社 会 团 体 和 民 办 非 企 业 单 位 可 以 作 为 公 共 管 理 相 对 人, 具 有 法 人 或 其 他 组 织 的 地 位 3 作 为 民 事 主 体 从 其 从 事 各 种 民 事 活 动 而 言, 根 据 中 华 人 民 共 和 国 民 法 通 则 第 50 条 的 规 定, 社 会 团 体 具 有 社 会 团 体 法 人 的 地 位, 即 依 法 经 核 准 登 记, 取 得 社 会 团 体 法 人 资 格 ; 民 办 非 企 业 单 位 有 的 具 有 法 人 资 格, 有 的 是 合 伙 或 个 体 性 质, 依 法 承 担 不 同 的 民 事 责 任 ( 三 ) 中 国 非 政 府 公 共 组 织 的 范 围 根 据 非 政 府 公 共 组 织 的 一 般 定 义 和 属 性, 中 国 的 非 政 府 公 共 组 织, 主 要 有 : 1 社 会 团 体 社 会 团 体 是 指 中 国 公 民 自 愿 组 成, 为 实 现 会 员 共 同 意 愿, 按 照 其 章 程 开 展 活 动 的 非 营 利 性 社 会 组 织 ( 注 : 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 第 2 条 ) 社 会 团 体 成 为 公 共 管 理 组 织, 需 要 按 照 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 进 行 登 记 ; 而 社 会 团 体 成 为 公 共 管 理 主 体, 还 需 经 过 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 消 费 者 权 益 保 护 法 第 32 条 的 规 定, 消 费 者 协 会 履 行 向 消 费 者 提 供 消 费 信 息 和 咨 询 服 务, 参 与 有 关 行 政 部 门 对 商 品 和 服 务 的 监 督 检 查, 受 理 消 费 者 的 投 诉 并 对 投 诉 事 项 进 行 调 查 调 解 等 职 能 又 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 红 十 字 会 法 第 12 条 的 规 定, 红 十 字 会 的 职 责 之 一 是 : 依 照 国 际 红 十 字 会 和 红 新 月 运 动 的 基 本 原 则, 完 成 人 民 政 府 委 托 事 宜 2 非 营 利 性 社 会 中 介 组 织 非 营 利 性 社 会 中 介 组 织 如 行 业 协 会 商 会 等, 性 质 上 属 于 社 会 团 体 社 会 中 介 组 织, 主 要 是 非 营 利 性 社 会 中 介 组 织, 经 合 法 登 记 后 成 为 公 共 管 理 组 织 ; 而 他 们 参 与 公 共 管 理, 为 社 会 公 众 提 供 中 介 服 务, 还 要 根 据 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 注 册 会 计 师 法 第 7 条 第 9 条 第 10 条 第 35 条 和 第 37 条 的 规 定, 中 国 注 册 会 计 师 协 会 组 织 实 施 注 册 会 计 师 全 国 统 一 考 试 ; 省 自 治 区 直 辖 市 注 册 会 计 师 协 会 受 理 向 其 注 册 的 会 计 师 申 请 并 办 理 注 册 或 不 予 注 册 ; 准 予 注 册 的 注 册 会 计 师 协 会 有 依 法 撤 销 注 册 收 回 注 册 会 计 师 证 书 的 权 力 ; 中 国 注 册 会 计 师 协 会 依 法 拟 订 注 册 会 计 师 执 业 准 则 规 则 ; 注 册 会 计 师

3 协 会 应 对 注 册 会 计 师 的 任 职 资 格 和 执 业 情 况 进 行 年 度 检 查 又 如 民 政 部 国 家 科 委 关 于 委 托 中 国 科 学 技 术 协 会 对 全 国 性 自 然 科 学 技 术 科 学 类 社 会 团 体 管 理 的 通 知 规 定, 关 于 全 国 性 自 然 科 学 技 术 科 学 类 社 会 团 体 的 审 查 和 管 理, 均 委 托 中 国 科 学 技 术 协 会 负 责 3 民 办 非 企 业 单 位 民 办 非 企 业 单 位 是 指 企 业 事 业 单 位 社 会 团 体 和 其 他 社 会 力 量 以 及 公 民 个 人 利 用 非 国 有 资 产 举 办 的 从 事 非 营 利 性 社 会 服 务 活 动 的 社 会 组 织 ( 注 : 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 第 2 条 ) 同 社 会 团 体 一 样, 民 办 非 企 业 单 位 也 要 按 照 有 关 规 定 先 进 行 合 法 登 记, 然 后 再 根 据 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托 而 成 为 公 共 管 理 主 体 如 社 会 力 量 办 学 条 例 第 31 条 规 定, 经 批 准 实 施 学 历 教 育 的 学 校 的 学 生, 完 成 学 业 考 试 合 格 的, 由 所 在 学 校 按 照 国 家 有 关 规 定 颁 发 学 历 证 书 有 些 组 织 未 进 行 合 法 登 记 并 由 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托, 就 按 照 各 自 的 组 织 规 则 自 治 章 程 会 员 大 会 决 定 或 内 部 规 章 制 度 行 使 公 共 管 理 职 能 从 严 格 法 律 意 义 上 看, 这 些 组 织 不 是 非 政 府 公 共 组 织, 也 不 具 有 公 共 管 理 的 主 体 资 格 二 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理 行 为 非 政 府 公 共 组 织, 依 据 有 关 法 律 法 规 的 授 权 或 有 关 机 关 或 组 织 的 委 托, 行 使 某 些 公 共 管 理 职 能 这 种 授 权 或 委 托, 有 的 是 概 括 性 的, 如 根 据 对 外 经 济 贸 易 社 会 团 体 管 理 办 法 第 14 条 的 规 定, 经 对 外 贸 易 经 济 合 作 部 授 权, 具 有 业 务 协 调 和 部 分 行 业 管 理 职 能 的 社 会 团 体, 必 须 执 行 有 关 对 外 经 济 贸 易 管 理 的 行 政 法 规 和 规 章 有 的 是 专 门 授 权 或 委 托 根 据 有 关 法 律 法 规 和 规 章 的 专 门 授 权 或 委 托 规 定, 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理 行 为 主 要 有 : ( 一 ) 行 业 管 理 和 服 务 履 行 行 业 管 理 和 服 务, 是 非 政 府 公 共 组 织 的 主 要 职 能 如 国 务 院 关 于 组 建 国 家 电 力 公 司 的 通 知 规 定, 中 国 电 力 企 业 联 合 会 履 行 对 电 力 工 业 的 行 业 管 理 和 服 务 职 能 ( 二 ) 制 定 行 业 规 章 章 程 或 规 则 非 政 府 公 共 组 织 可 以 制 定 本 行 业 的 自 律 性 规 范 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 证 券 法 第 162 条 和 167 条 的 规 定, 证 券 业 协 会 是 证 券 业 的 自 律 性 组 织, 是 社 会 团 体 法 人 证 券 业 协 会 履 行 制 定 会 员 应 遵 守 的 规 则 等 职 责 这 类 规 章 章 程 或 规 则 经 批 准 备 案 或 批 转, 具 有 法 律 效 力, 违 反 者 应 承 担 相 应 法 律 责 任 ( 三 ) 管 理 或 参 与 管 理 价 格 许 多 非 政 府 公 共 组 织 特 别 是 行 业 协 会 有 一 定 程 度 管 理 各 自 价 格 的 职 能 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 价 格 法 第 17 条 的 规 定, 行 业 组 织 应 当 遵 守 价 格 法 律 法 规, 加 强 价 格 自 律, 接 受 政 府 价 格 主 管 部 门 的 工 作 指 导 又 如 1998 年 12 月 国 家 计 委 国 家 经 贸 委 关 于 制 止 低 价 倾 销 工 业 品 的 不 正 当 价 格 行 为 的 规 定 中 规 定, 对 削 价 竞 争 严 重, 并 对 行 业 发 展 造 成 危 害 的 工 业 品, 由 国 家 主 管 部 门 提 出, 报 请 国 家 计 委 同 意, 列 入 制 止 低 价 倾 销 的 范 围 授 权 行 业 主

4 管 部 门 或 行 业 协 会 定 期 发 布 行 业 平 均 成 本, 引 导 企 业 合 理 制 定 价 格 ( 四 ) 审 批 或 许 可 审 批 或 许 可 一 般 由 行 政 机 关 作 出, 但 在 少 数 情 况 下, 某 些 非 政 府 公 共 组 织, 可 根 据 公 共 管 理 相 对 人 申 请, 通 过 颁 发 批 文 或 许 可 证 等 形 式, 依 法 赋 予 其 从 事 某 种 事 项 或 活 动 的 资 格 和 权 利 如 根 据 国 务 院 办 公 厅 关 于 对 在 我 国 境 内 举 办 对 外 经 济 技 术 展 览 会 加 强 管 理 的 通 知 的 规 定, 中 国 国 际 贸 易 促 进 委 员 会 系 统 举 行 的 对 外 经 济 技 术 展 览 会 由 中 国 国 际 贸 易 促 进 委 员 会 审 批 并 报 对 外 贸 易 经 济 合 作 部 备 案 ( 五 ) 审 查 如 国 家 工 商 行 政 管 理 局 公 安 部 关 于 个 体 工 商 户 私 营 企 业 人 员 出 国 ( 境 ) 申 办 护 照 问 题 的 通 知 中 规 定, 个 体 劳 动 者 协 会 和 私 营 企 业 协 会 会 员 因 商 务 和 其 他 私 人 事 务 出 国 ( 境 ), 归 口 由 市 县 级 个 体 劳 动 者 协 会 和 私 营 企 业 协 会 负 责 审 查 并 出 具 意 见 ( 六 ) 日 常 监 督 检 查 某 些 非 政 府 公 共 组 织 经 法 律 法 规 授 权 或 行 政 机 关 委 托, 具 有 对 公 共 管 理 相 对 人 的 行 为 进 行 监 督 检 查 的 权 力 如 根 据 基 金 会 管 理 办 法 第 8 条 的 规 定, 基 金 会 对 接 受 资 助 者 使 用 资 助 资 金 的 情 况 有 权 进 行 监 督 如 果 发 现 不 按 原 定 的 协 议 使 用 资 金, 基 金 会 有 权 减 少 停 止 或 收 回 资 助 的 资 金 ( 七 ) 注 册 登 记 某 些 非 政 府 公 共 组 织 依 法 履 行 注 册 登 记 管 理 职 能 如 律 师 事 务 所 审 批 登 记 管 理 办 法 第 4 条 规 定, 由 中 华 全 国 律 师 协 会 和 地 方 各 级 律 师 协 会 负 责 办 理 律 师 事 务 所 的 开 业 变 更 和 注 销 登 记 ( 八 ) 协 调 如 根 据 对 外 贸 易 经 济 合 作 部 职 能 配 置 机 构 设 置 和 人 员 编 制 规 定, 由 进 出 口 商 会 承 担 进 出 口 商 品 的 价 格 市 场 客 户 ( 少 数 关 系 国 计 民 生 和 特 定 商 品 除 外 ) 的 协 调 职 能 ; 由 对 外 承 包 工 程 商 会 承 担 海 外 承 包 工 程 招 标 的 协 调 职 能 ( 九 ) 奖 励 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 律 师 法 第 40 条 的 规 定, 律 师 协 会 依 照 章 程 对 律 师 给 予 奖 励 ( 十 ) 对 违 反 行 业 自 律 性 章 程 的 成 员 的 惩 戒 许 多 非 政 府 组 织 的 自 律 性 章 程 有 对 违 章 者 惩 戒 的 规 定 如 根 据 出 口 商 品 行 业 商 会 暂 行 规 定 第 三 条 的 规 定, 对 违 反 出 口 商 会 章 程 的 会 员, 出 口 商 会 理 事 会 有 权 批 评 警 告 通 报 ; 对 严 重 违 反 者, 由 会 员 代 表 大 会 或 理 事 会 讨 论 决 定, 可 建 议 外 经 贸 部 有 限 期 地 停 止 其 出 口 活

5 动 三 对 非 政 府 公 共 组 织 及 其 公 共 管 理 行 为 的 规 范 和 管 理 非 政 府 公 共 组 织 对 社 会 公 共 事 务 的 管 理 是 公 共 管 理 的 重 要 组 成 部 分, 而 且 随 着 社 会 的 发 展 和 改 革 的 深 入, 非 政 府 公 共 组 织 的 数 量 及 管 理 公 共 事 务 的 范 围 将 日 益 增 长 和 扩 大 为 了 规 范 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理, 保 障 它 们 的 合 法 权 益 并 充 分 发 挥 它 们 的 作 用, 除 了 宪 法 规 定 了 公 民 有 结 社 自 由 外, 还 由 法 律 法 规 规 定 了 非 政 府 公 共 组 织 及 其 公 共 管 理 行 为 的 各 项 制 度 这 些 制 度 大 致 涉 及 两 个 大 的 方 面 : 一 是 非 政 府 公 共 组 织 与 主 管 行 政 机 关 的 关 系 方 面 ; 另 一 个 是 非 政 府 公 共 组 织 与 其 所 管 理 的 事 务 关 系 以 及 其 代 表 的 利 益 关 系 方 面 ( 一 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 的 登 记 管 理 非 政 府 公 共 组 织 的 成 立 必 须 符 合 法 律 规 定 的 条 件, 履 行 必 要 的 程 序, 这 是 其 得 到 国 家 认 可 取 得 合 法 性 的 前 提 条 件 因 此, 法 律 法 规 规 定 了 非 政 府 公 共 组 织 成 立 的 必 备 条 件 登 记 管 理 的 机 关 及 必 经 程 序 如 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 第 7 条 规 定 : 全 国 性 的 社 会 团 体, 由 国 务 院 的 登 记 管 理 机 关 负 责 登 记 管 理 ; 地 方 性 的 社 会 团 体, 由 所 在 地 人 民 政 府 的 登 记 管 理 机 关 负 责 登 记 管 理 ; 跨 行 政 区 域 的 社 会 团 体, 由 所 跨 行 政 区 域 的 共 同 上 一 级 人 民 政 府 的 登 记 管 理 机 关 负 责 登 记 管 理 该 条 例 还 详 细 规 定 了 社 会 团 体 成 立 登 记 变 更 登 记 注 销 登 记 的 条 件 和 必 经 程 序 ( 二 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 的 业 务 指 导 如 根 据 对 外 经 济 贸 易 社 会 团 体 管 理 办 法 第 12 条 第 13 条 的 规 定, 由 对 外 贸 易 经 济 合 作 部 负 责 对 经 核 准 登 记 的 对 外 经 济 贸 易 社 会 团 体 的 业 务 指 导, 包 括 通 报 对 外 经 济 贸 易 的 形 势 和 有 关 政 策 规 章 ; 根 据 需 要 和 对 外 经 济 贸 易 社 会 团 体 的 要 求, 由 有 关 负 责 人 定 期 或 不 定 期 听 取 社 会 团 体 的 工 作 报 告 ; 对 社 会 团 体 的 活 动 提 出 意 见 和 建 议 ; 按 有 关 规 定, 转 发 或 发 送 有 关 对 外 经 济 贸 易 的 文 件 有 关 出 版 印 刷 和 广 播 电 影 电 视 等 管 理 条 例 中 也 规 定, 全 国 性 的 出 版 印 刷 广 播 电 影 电 视 行 业 社 会 团 体 按 照 其 章 程, 在 各 有 关 业 务 主 管 部 门 指 导 下, 实 行 自 律 管 理 ( 三 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 的 日 常 管 理 和 监 督 检 查 非 政 府 公 共 组 织 的 合 法 性 不 仅 体 现 在 其 成 立 变 更 注 销 的 过 程, 还 体 现 在 其 活 动 过 程 中 对 法 律 法 规 的 遵 守 和 不 对 国 家 利 益 造 成 损 害, 以 及 不 对 公 民 法 人 或 其 他 组 织 合 法 权 益 造 成 侵 犯 因 此 法 律 法 规 在 规 定 非 政 府 公 共 组 织 成 立 变 更 注 销 的 登 记 管 理 和 必 经 程 序 的 同 时, 还 授 权 国 家 行 政 机 关 对 非 政 府 公 共 组 织 日 常 活 动 进 行 监 督 管 理 如 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 第 五 章 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 第 四 章 对 外 经 济 贸 易 社 会 团 体 管 理 办 法 第 五 章 和 第 六 章, 分 别 规 定 了 登 记 管 理 机 关 和 有 关 业 务 主 管 机 关 对 社 会 团 体 和 民 办 非 企 业 单 位 的 日 常 管 理 和 监 督 检 查 职 责 此 外, 一 些 单 行 的 法 律 法 规 或 规 章 也 有 这 方 面 的 类 似 规 定 如 民 办 高 等 学 校 设 置 暂 行 规 定 中 规 定, 民 办 高 等 学 校 由 所 在 地 方 省 级 教 育 行 政 部 门 负 责 管 理 民 办 高 等 学 校 校 长 的 任 命, 须 报 省 级 教 育 行 政 部 门 核 准 ( 四 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 及 有 关 个 人 法 律 责 任 的 追 究

6 法 律 法 规 规 定 了 对 非 政 府 公 共 组 织 违 反 公 共 管 理 法 规 的 法 律 责 任 制 度 这 种 法 律 责 任 的 形 式 和 种 类 有 :(1) 行 政 责 任 : 包 括 警 告 责 令 改 正 限 期 补 办 登 记 手 续 撤 销 登 记 罚 款 没 收 非 法 财 产 ; 对 直 接 负 责 的 主 管 人 员 或 其 他 直 接 责 任 人 员 行 政 处 分 以 及 取 消 从 业 资 格 罚 款 等 ;(2) 民 事 责 任 : 如 中 华 人 民 共 和 国 产 品 质 量 法 第 58 条 规 定, 社 会 团 体 社 会 中 介 机 构 对 产 品 质 量 作 出 承 诺 保 证, 而 该 产 品 又 不 符 合 其 承 诺 保 证 的 质 量 要 求, 给 消 费 者 造 成 损 失 的, 与 产 品 的 生 产 者 销 售 者 承 担 连 带 责 任 (3) 刑 事 责 任 如 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 第 六 章 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 第 五 章, 分 别 对 社 会 团 体 和 民 办 非 企 业 单 位 违 反 有 关 管 理 条 例 应 承 担 的 法 律 责 任, 作 了 明 确 具 体 的 规 定 又 如 中 华 人 民 共 和 国 证 券 法 第 181 条 规 定, 证 券 交 易 所 证 券 公 司 证 券 登 记 结 算 机 构 证 券 交 易 服 务 机 构 的 从 业 人 员 证 券 业 协 会 或 证 券 监 督 管 理 机 构 的 工 作 人 员, 故 意 提 供 虚 假 资 料, 伪 造 变 造 或 者 销 毁 交 易 记 录, 诱 骗 投 资 者 买 卖 证 券 的, 取 消 从 业 资 格, 并 处 3 万 元 以 上 5 万 元 以 下 的 罚 款 属 于 国 家 工 作 人 员 的, 还 应 当 依 法 给 予 行 政 处 分 构 成 犯 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任 ( 五 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 公 共 管 理 职 能 和 权 限 的 确 认 委 托 或 授 予 非 政 府 公 共 组 织 作 为 公 共 管 理 主 体, 具 有 一 定 的 公 共 管 理 职 能 和 权 限 如 中 华 人 民 共 和 国 体 育 法 第 29 条 和 第 31 条 规 定, 全 国 性 的 单 项 体 育 协 会 有 权 对 本 项 目 的 运 动 员 进 行 注 册 管 理, 有 权 管 理 全 国 的 单 项 体 育 竞 赛, 有 权 对 违 反 体 育 规 则 的 行 为 进 行 处 罚 等 等 ( 六 ) 非 政 府 公 共 组 织 对 政 府 活 动 的 监 督 和 对 公 共 决 策 的 参 与 非 政 府 公 共 组 织 一 方 面 作 为 公 共 管 理 主 体, 要 实 施 对 公 共 事 务 的 管 理, 另 一 方 面 作 为 代 表 某 些 社 会 成 员 利 益 的 代 言 人, 也 要 参 与 对 政 府 活 动 的 监 督 和 公 共 管 理 的 决 策, 因 此 法 律 规 定 了 有 些 非 政 府 公 共 组 织 对 政 府 活 动 和 行 政 决 策 的 参 与 权 如 中 华 人 民 共 和 国 立 法 法 中 关 于 有 关 社 会 组 织 参 与 立 法 座 谈 会 听 证 会 论 证 会 的 规 定, 以 及 对 认 为 与 宪 法 法 律 相 抵 触 的 行 政 法 规 地 方 性 法 规 自 治 条 例 单 行 条 例 规 章, 社 会 团 体 有 权 向 全 国 人 大 常 委 会 提 出 审 查 建 议 的 规 定 又 如 中 华 人 民 共 和 国 价 格 法 第 23 条 规 定, 制 定 关 系 群 众 切 身 利 益 的 公 用 事 业 价 格 公 益 性 服 务 价 格 自 然 垄 断 经 营 的 商 品 价 格 等 政 府 指 导 价 政 府 定 价, 应 建 立 听 证 会 制 度, 征 求 消 费 者 经 营 者 和 有 关 方 面 的 意 见 再 如 中 华 人 民 共 和 国 标 准 化 法 实 施 条 例 第 19 条 规 定, 制 定 标 准 应 当 发 挥 行 业 协 会 科 学 技 术 研 究 机 构 和 学 术 团 体 的 作 用 制 定 国 家 标 准 行 业 标 准 和 地 方 标 准 的 部 门 应 当 组 织 由 用 户 生 产 单 位 行 业 协 会 科 学 技 术 研 究 单 位 学 术 团 体 及 有 关 部 门 的 专 家 组 成 标 准 化 技 术 委 员 会, 负 责 标 准 草 拟 和 参 加 标 准 草 案 的 技 术 审 查 工 作 ( 七 ) 对 非 政 府 公 共 组 织 公 共 管 理 行 为 不 服 的 救 济 当 非 政 府 公 共 组 织 处 于 公 共 管 理 主 体 地 位 时, 如 果 公 民 法 人 或 其 他 组 织 对 其 行 为 不 服 的, 可 以 申 请 行 政 复 议 或 提 起 行 政 诉 讼, 如 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 和 中 华 人 民 共 和 国 行 政 诉 讼 法 的 有 关 规 定 特 别 是 2000 年 3 月 8 日 最 高 人 民 法 院 公 布 的 关 于 执 行 中 华 人 民 共 和 国 行 政 诉 讼 法 若 干 问 题 的 解 释 中 规 定 : 公 民 法 人 或 其 他 组 织 对 具 有 国 家 行 政 职 权 的 机 关 和 组 织 及 其 工 作 人 员 的 行 政 行 为 不 服, 依 法 提 起 诉 讼 的, 属 于 人 民 法 院 行 政 诉 讼 的 受 案 范 围 因 此, 非 政 府 公 共 组 织 行 使 法 律 法 规 规 定 的 职 权 时, 具 有 行 政 诉 讼 被 告 的

7 主 体 资 格, 并 应 承 担 相 应 的 法 律 后 果 ( 八 ) 对 政 府 主 管 部 门 及 工 作 人 员 行 政 行 为 的 监 督 法 律 法 规 规 定 了 对 政 府 主 管 部 门 及 其 工 作 人 员 违 法 行 为 的 监 督 制 度 如 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 第 37 条 规 定, 登 记 管 理 机 关 业 务 主 管 单 位 的 工 作 人 员 滥 用 职 权 徇 私 舞 弊 玩 忽 职 守 构 成 犯 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任 ; 尚 不 构 成 犯 罪 的, 依 法 给 予 行 政 处 分 ( 九 ) 对 政 府 主 管 部 门 及 其 工 作 人 员 行 政 行 为 不 服 时 的 救 济 当 非 政 府 公 共 组 织 处 于 公 共 管 理 相 对 人 地 位 时, 如 果 对 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 的 某 些 行 政 行 为 不 服 的, 可 以 申 请 行 政 复 议 或 提 起 行 政 诉 讼, 如 深 圳 经 济 特 区 行 业 协 会 条 例 规 定, 对 符 合 法 律 条 件 的 行 业 协 会 的 设 立 申 请, 市 政 府 业 务 主 管 部 门 不 予 批 准 或 者 社 会 团 体 管 理 部 门 不 予 登 记 的, 当 事 人 可 依 法 申 请 复 议 或 者 提 起 行 政 诉 讼 四 非 政 府 公 共 组 织 的 立 法 完 善 建 国 以 来, 我 国 长 期 实 行 计 划 经 济, 政 府 职 能 极 其 广 泛, 非 政 府 公 共 组 织 只 有 很 小 的 活 动 空 间 改 革 开 放 以 后, 有 关 非 政 府 公 共 组 织 的 立 法 有 所 发 展 除 了 1982 年 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 和 其 他 法 律 法 规 中 的 有 关 规 定 外, 还 颁 布 了 一 系 列 的 专 门 法 律 法 规 规 章, 如 中 华 人 民 共 和 国 红 十 字 会 法 (1993 年 ) 民 办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 (1998 年 ) 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 (1998 年 ) 取 缔 非 法 民 间 组 织 暂 行 办 法 (2000 年 ) 等 但 总 的 来 说, 现 有 的 立 法 不 能 适 应 或 不 能 完 全 适 应 非 政 府 公 共 组 织 的 发 展 需 要, 一 是 立 法 不 健 全 一 些 应 当 制 定 的 法 律 由 于 种 种 原 因 没 有 制 定, 如 结 社 法 ; 对 有 些 市 场 经 济 发 展 需 要 解 决 的 问 题, 如 对 社 会 中 介 组 织 的 管 理 问 题, 没 有 及 时 立 法 ; 对 政 府 职 能 转 变 以 后, 从 政 府 机 构 转 移 下 放 或 还 给 非 政 府 公 共 组 织 的 许 多 职 能 如 何 行 使 和 管 理 的 问 题, 缺 乏 相 应 的 法 律 规 范 等 等 二 是 立 法 不 完 善 有 的 立 法 带 有 较 重 的 政 治 与 行 政 色 彩 ; 有 的 规 定 不 够 规 范 ; 有 的 规 定 不 一 致 甚 至 相 互 抵 触 ; 一 些 本 应 由 法 律 法 规 规 定 的 事 项, 往 往 由 规 章 或 其 他 规 范 性 文 件 等 形 式 规 定, 层 次 较 低, 缺 乏 应 有 的 效 力 ; 有 的 对 非 政 府 公 共 组 织 的 登 记 管 理 和 日 常 监 督 管 理 规 定 得 多, 对 其 应 有 的 权 利 保 障 不 够 ; 有 的 对 非 政 府 公 共 组 织 对 政 府 活 动 的 监 督 和 对 公 共 事 务 的 参 与 规 定 得 不 够 ; 等 等 这 些 问 题 的 存 在, 有 认 识 上 的 原 因, 有 理 论 研 究 不 够 的 原 因, 有 体 制 改 革 不 到 位 的 原 因, 也 有 其 他 方 面 的 原 因 为 了 进 一 步 规 范 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理 行 为, 保 障 他 们 的 合 法 权 益, 构 建 非 政 府 公 共 组 织 的 法 律 机 制, 有 必 要 从 理 论 和 实 践 的 结 合 上, 对 有 关 非 政 府 公 共 组 织 的 立 法 加 以 健 全 和 完 善 首 先, 要 正 确 认 识 非 政 府 公 共 组 织 对 发 展 社 会 主 义 市 场 经 济 和 民 主 政 治 的 重 大 意 义 一 方 面, 它 既 可 以 作 为 社 会 公 共 利 益 的 代 表, 协 助 政 府 对 社 会 及 成 员 进 行 管 理, 实 现 公 共 管 理 的 目 的, 维 护 正 常 的 社 会 公 共 秩 序 ; 另 一 方 面, 又 可 以 作 为 其 联 系 的 某 些 社 会 成 员 利 益 的 代 表, 对 政 府 进 行 监 督, 并 参 与 政 府 决 策, 维 护 社 会 成 员 的 利 益 因 此 要 转 变 对 非 政 府 公 共 组 织 的 一 些 偏 见, 如 把 非 政 府 公 共 组 织 看 作 是 政 府 的 附 属 物, 或 把 它 作 为 某 些 社 会 成 员 利 益 的 代 表 而 处 于 与 政 府 对 立 地 位 的 认 识 其 次, 要 加 强 对 非 政 府 公 共 组 织 有 关 法 律 问 题 的 理 论 研 究 要 弄 清 非 政 府 公 共 组 织 的 法

8 律 意 义 范 围 法 律 地 位 及 其 与 有 关 各 方 的 关 系 ; 对 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 下 各 级 政 府 和 各 类 非 政 府 公 共 组 织 的 职 能 和 权 限 等 问 题 进 行 研 究, 分 清 哪 些 职 能 和 权 限 只 应 由 政 府 行 使, 哪 些 职 能 和 权 限 既 可 以 由 政 府 行 使 也 可 以 由 非 政 府 公 共 组 织 行 使, 哪 些 职 能 和 权 限 宜 由 非 政 府 公 共 组 织 行 使 ; 加 强 对 国 外 非 政 府 公 共 组 织 的 研 究, 学 习 和 借 鉴 其 有 益 形 式 为 我 所 用 特 别 是 要 加 强 对 我 国 加 入 社 会 经 济 文 化 权 利 国 际 公 约 和 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 等 国 际 公 约 和 WTO 等 组 织 对 我 国 公 共 管 理 影 响 的 研 究 再 次, 要 进 一 步 健 全 和 完 善 有 关 非 政 府 公 共 组 织 的 立 法 要 随 着 依 法 治 国 建 设 社 会 主 义 法 治 国 家 的 发 展 进 程, 适 时 制 定 结 社 法, 以 落 实 宪 法 的 有 关 规 定 ; 要 随 着 政 治 体 制 改 革 与 行 政 体 制 改 革 的 深 化 政 府 职 能 的 进 一 步 转 变, 制 定 各 类 社 会 团 体 民 办 非 企 业 单 位 和 社 会 中 介 组 织 的 登 记 管 理 和 日 常 监 督 管 理 办 法 ; 在 立 法 中 既 要 规 范 对 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理, 又 要 加 强 非 政 府 公 共 组 织 对 政 府 活 动 的 监 督 和 对 公 共 事 务 的 参 与 ; 要 建 立 对 非 政 府 公 共 组 织 管 理 行 为 不 服 时 的 救 济 制 度 和 对 有 关 主 管 部 门 及 其 工 作 人 员 行 政 行 为 的 监 督 制 度, 并 引 入 公 法 人 制 度 ; 针 对 长 期 以 来 我 国 非 政 府 公 共 组 织 中 存 在 的 政 治 和 行 政 痕 迹, 在 立 法 中 不 仅 要 规 范 对 非 政 府 公 共 组 织 管 理 和 监 督, 还 应 更 多 地 体 现 对 非 政 府 公 共 组 织 社 会 自 治 能 力 的 培 育, 反 映 其 代 表 的 利 益 关 系 总 之, 要 通 过 加 强 和 完 善 立 法, 建 立 健 全 有 中 国 特 色 的 非 政 府 公 共 组 织 的 管 理 模 式

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