The Dualism of Land Right and the Deformity of Land Market in China (in Chinese)

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1 中 国 的 二 元 土 地 权 利 制 度 与 土 地 市 场 残 缺 对 现 行 政 策 法 律 与 地 方 创 新 的 回 顾 与 评 论 国 务 院 发 展 研 究 中 心 农 村 经 济 研 究 部 刘 守 英 中 国 实 行 的 是 城 乡 分 治 政 府 垄 断 城 市 土 地 一 级 市 场 的 土 地 制 度 一 方 面, 农 村 与 城 市 土 地 分 属 不 同 法 律 约 束, 由 不 同 机 构 管 理, 形 成 不 同 的 市 场 和 权 利 体 系 另 一 方 面, 只 要 涉 及 农 地 变 为 建 设 用 地, 就 要 通 过 政 府 征 地, 任 何 单 位 建 设 用 地 都 要 使 用 国 有 土 地 政 府 作 为 农 地 转 为 市 地 的 惟 一 仲 裁 者, 是 农 地 转 用 后 的 真 正 地 主, 拥 有 获 得 农 地 并 将 其 转 给 城 市 使 用 者 的 排 他 性 权 力, 由 此 也 形 成 中 国 土 地 市 场 城 乡 分 割 政 府 主 导 的 独 特 格 局 20 世 纪 90 年 代 以 来, 中 国 这 种 独 特 的 二 元 土 地 制 度 为 高 速 工 业 化 和 快 速 城 市 化 作 出 了 重 大 贡 献, 但 也 带 来 土 地 市 场 发 育 不 完 善 农 民 土 地 财 产 权 利 被 侵 犯 和 土 地 利 益 矛 盾 加 剧 等 问 题 为 了 保 证 中 国 经 济 社 会 的 可 持 续 增 长, 促 进 社 会 和 谐, 必 须 对 土 地 制 度 进 行 根 本 改 革, 核 心 是 改 变 地 方 政 府 垄 断 土 地 一 级 市 场 的 格 局, 提 高 土 地 的 市 场 化 配 置 程 度 本 报 告 回 顾 了 中 国 土 地 制 度 框 架 的 形 成 过 程 主 要 特 征 地 方 制 度 创 新 和 亟 待 改 进 的 主 要 问 题 一 中 国 现 行 土 地 制 度 的 基 本 框 架 与 土 地 市 场 特 征 ( 一 ) 土 地 政 策 和 法 律 的 演 进 中 国 的 农 村 土 地 政 策 自 20 世 纪 80 年 代 初 实 行 以 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 以 来, 从 那 以 后 的 政 策 演 进, 中 共 中 央 2007 年 一 号 文 件 的 四 句 话 做 了 最 准 确 的 概 括, 那 就 是 : 坚 持 农 村 基 本 经 营 制 度, 稳 定 土 地 承 包 关 系, 规 范 土 地 承 包 经 营 权 流 转, 加 快 征 地 制 度 改 革 1. 强 调 和 强 化 农 户 的 主 体 地 位 中 央 1982 年 的 第 一 个 一 号 文 件, 明 确 肯 定 了 包 产 到 户 包 干 到 户, 不 同 于 合 作 化 以 前 的 小 私 有 的 个 体 经 济, 而 是 社 会 主 义 农 业 经 济 的 组 成 部 分 到 宪 法 规 定, 农 村 实 行 以 家 庭 承 包 经 营 为 基 础 的 统 分 结 合 的 双 层 经 营 体 制, 这 是 农 村 的 基 本 经 营 体 制 中 共 中 央 的 历 次 一 号 文 件 的 表 述 就 再 三 表 明 了 这 一 点 进 入 21 世 纪 以 来, 中 央 政 策 文 件 更 是 明 确 了 要 确 权 到 户 和 对 农 户 产 权 的 保 护, 如 2000 年 的 中 央 一 号 文 件 就 强 调 要 加 强 土 地 承 包 管 理, 重 点 是 建 立 健 全 承 包 合 同 的 各 项 管 理 制 度, 建 立 合 同 档 案 土 地 承 包 经 营 权 证 书 尽 快 发 放 到 户 2002 年 的 中 央 一 号 文 件 的 提 法 更 为 明 确 : 承 包 地 面 积 地 块 全 部 落 实 到 户, 为 期 30 年 的 承 包 经 营 合 同 全 部 签 订 到 户, 土 地 承 包 经 营 权 证 书 全 部 发 放 到 户 按 照 依 法 自 愿 有 偿 的 原 则, 加 强 对 农 村 土 地 流 转 的 引 导 和 管 理, 严 禁 强 行 收 回 农 户 承 包 地 搞 土 地 集 中 而 2002 年 通 过 2003 年 起 实 施 的 农 村 土 地 承 包 法 则 以 法 律 的 形 式 将 农 民 的 土 地 权 利 确 立 下 来, 该 法 总 则 开 宗 明 义 : 为 稳 定 和 完 善 以 家 庭 承 包 经 营 为 基 础 统 分 结 合 的 双 层 经 营 体 制, 赋 予 农 民 长 期 而 有 保 障 的 土 地 使 用 权

2 2. 延 长 土 地 承 包 期, 稳 定 农 户 对 土 地 的 预 期 1984 年, 中 央 第 三 个 一 号 文 件, 确 定 了 承 包 给 农 民 的 土 地 15 年 不 变, 到 1993 年 的 11 号 文 件, 又 提 出 将 承 包 期 延 长 到 30 年 不 变, 稳 定 了 农 户 对 土 地 的 预 期 到 2002 年 通 过 的 农 村 土 地 承 包 法, 则 在 法 律 上 明 确 了 耕 地 的 承 包 期 为 30 年, 草 地 的 承 包 期 为 年, 林 地 的 承 包 期 为 年 这 个 法 律 的 另 一 个 重 要 内 容 是 规 定, 承 包 期 内, 发 包 方 不 得 收 回 承 包 地, 这 就 在 法 律 上 明 确 了 承 包 期 30 年 不 变 不 仅 仅 是 指 家 庭 承 包 责 任 制 这 一 制 度 30 年 不 变, 而 且 还 包 含 承 包 期 内 农 户 所 承 包 的 地 块 也 不 变 3. 明 确 土 地 流 转 的 主 体 是 农 户 和 自 愿 依 法 有 偿 的 原 则 中 共 中 央 1984 年 的 一 号 文 件 就 明 确 了 允 许 农 户 承 包 地 可 以 自 愿 转 包, 到 中 央 2001 年 18 号 文 件 更 是 对 土 地 流 转 的 主 体 和 原 则 作 了 明 确 规 定 中 这 份 文 件 一 是 重 申 了 农 户 承 包 地 使 用 权 流 转 要 在 长 期 稳 定 家 庭 承 包 经 营 制 度 的 前 提 下 进 行 ; 提 出 了 农 户 承 包 地 使 用 权 流 转 必 须 坚 持 依 法 自 愿 有 偿 的 原 则, 强 调 土 地 流 转 要 按 照 有 关 法 律 法 规 和 中 央 的 政 策 进 行 在 承 包 期 内, 村 集 体 经 济 组 织 无 权 单 方 面 解 除 土 地 承 包 合 同, 也 不 能 用 少 数 服 从 多 数 的 办 法 强 迫 农 户 放 弃 承 包 权 或 改 变 承 包 合 同 不 准 收 回 农 户 的 承 包 地 搞 招 标 承 包, 不 准 将 农 户 的 承 包 地 收 回 抵 顶 欠 款, 不 准 借 土 地 流 转 改 变 土 地 所 有 权 和 农 业 用 途 流 转 期 限 不 得 超 过 农 户 承 包 土 地 的 剩 余 承 包 期 强 调 土 地 流 转 的 主 体 是 农 户, 土 地 使 用 权 流 转 必 须 建 立 在 农 户 自 愿 的 基 础 上 在 承 包 期 内, 农 户 对 承 包 的 土 地 有 自 主 的 使 用 权 收 益 权 和 流 转 权, 有 权 依 法 自 主 决 定 承 包 地 是 否 流 转 和 流 转 的 形 式 这 是 农 民 拥 有 长 期 而 有 保 障 的 土 地 使 用 权 的 具 体 体 现 任 何 组 织 和 个 人 不 得 强 迫 农 户 流 转 土 地, 也 不 得 阻 碍 农 户 依 法 流 转 土 地 由 乡 镇 政 府 或 村 级 组 织 出 面 租 赁 农 户 的 承 包 地 再 进 行 转 租 或 发 包 的 反 租 倒 包, 不 符 合 家 庭 承 包 经 营 制 度, 应 予 制 止 在 农 村 土 地 承 包 法 中 则 明 文 规 定 : 通 过 家 庭 承 包 取 得 的 土 地 承 包 经 营 权 可 以 依 法 采 取 转 包 出 租 互 换 转 让 或 者 其 他 方 式 流 转 土 地 承 包 经 营 权 的 流 转 应 当 遵 循 平 等 协 商 自 愿 有 偿, 任 何 组 织 和 个 人 不 得 强 迫 或 者 阻 碍 承 包 方 进 行 土 地 承 包 经 营 权 的 流 转 4. 切 实 保 护 耕 地, 严 格 控 制 耕 地 转 为 非 耕 地 1998 年 通 过 的 土 地 管 理 法, 旨 在 通 过 土 地 用 途 管 制, 制 定 土 地 利 用 总 体 规 划, 以 及 上 收 基 本 农 田 审 批 权 和 实 行 占 一 补 一 的 耕 地 动 态 总 量 平 衡 制 度, 来 落 实 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度 2004 年, 国 务 院 又 发 28 号 文, 重 申 严 格 执 行 土 地 管 理 法 律 法 规 ; 严 格 依 照 法 定 权 限 审 批 土 地 ; 严 格 执 行 占 用 耕 地 补 偿 制 度 ; 加 强 土 地 利 用 总 体 规 划 城 市 总 体 规 划 村 庄 和 集 镇 规 划 的 实 施 管 理 2006 年 国 务 院 又 在 28 号 文 基 础 上, 发 布 31 号 文, 进 一 步 明 确 土 地 管 理 和 耕 地 保 护 的 责 任, 提 出 地 方 各 级 人 民 政 府 主 要 负 责 人 应 对 本 行 政 区 域 内 耕 地 保 有 量 基 本 农 田 保 护 面 积 土 地 利 用 总 体 规 划 和 年 度 计 划 执 行 情 况 负 总 责 5. 探 索 征 地 制 度 改 革 2003 年 的 中 央 一 号 文 件 提 出 : 要 加 强 土 地 利 用 总 体 规 划 和 城 镇 建 设 规 划 的 管 制, 禁 止 随 意 修 改 规 划, 滥 占 耕 地 要 区 分 公 益 性 用 地 和 经 营 性 用 地, 合 理 确 定 补 偿 标 准, 妥 善 安 置 农 民 有 关 部 门 在 调 查 研 究 基 础 上, 进 一 步 完 善 农 村 土 地 征 用 办 法, 逐 步 建 立 符 合 社 会 主 义 市 场 经 济 要 求, 有 利 于 经 济 社 会 协 调 发 展, 有 利 于 保 护 耕 地, 保 护 农 民 利 益 的 土 地 征 用 制 度 2004 年 的 中 央 一 号 文 件 则 更 明 确 提 出 要 加 快 土 地 征 用 制 度 改 革 各 级 政 府 要 切 实 落 实 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度, 按 照 保 障 农 民 权 益 控 制 征 地 规 模 的 原 则, 严 格 遵 守 对 非 农 占 地 的 审 批 权 限 和 审 批 程 序, 严 格 执 行 土 地 利 用 总 体 规 划 要 严 格 区 分 公 益

3 性 用 地 和 经 营 性 用 地, 明 确 界 定 政 府 土 地 征 用 权 和 征 用 范 围 完 善 土 地 征 用 程 序 和 补 偿 机 制, 提 高 补 偿 标 准, 改 进 分 配 办 法, 妥 善 安 置 失 地 农 民, 并 为 他 们 提 供 社 会 保 障 积 极 探 索 集 体 非 农 建 设 用 地 进 入 市 场 的 途 径 和 办 法 ( 二 ) 土 地 市 场 的 演 进 由 于 二 元 土 地 制 度 和 权 利 体 系 的 存 在, 中 国 土 地 市 场 的 发 展 也 被 分 割 成 完 全 隔 离 的 两 个 市 场 在 农 地 市 场 方 面, 从 20 世 纪 80 年 代 初 推 行 联 产 承 包 制 到 1984 年, 农 村 开 始 出 现 自 发 的 农 户 之 间 的 土 地 转 包 到 1984 年, 在 中 央 发 布 的 农 村 工 作 一 号 文 件 里, 第 一 次 明 确 提 出, 允 许 农 户 土 地 承 包 权 的 自 主 有 偿 流 转, 之 后, 发 达 地 区 随 着 农 村 产 业 结 构 调 整 和 乡 镇 企 业 发 展, 土 地 流 转 比 例 加 大 到 80 年 代 末 和 90 年 代 初, 土 地 流 转 主 要 发 生 在 发 达 农 区 和 城 郊 地 区, 主 要 形 式 是 集 体 组 织 出 面, 推 进 土 地 规 模 经 营 90 年 代 中 期 以 后, 农 村 土 地 流 转 在 中 西 部 地 区 有 所 增 加, 一 方 面 是 由 于 当 时 土 地 效 益 低 下, 许 多 地 方 出 现 土 地 撂 荒, 村 集 体 组 织 不 得 不 进 行 土 地 整 合, 另 一 方 面 是 由 于 这 一 时 期 这 些 地 区 的 农 民 到 沿 海 地 区 打 工, 土 地 流 转 形 成 气 候 2000 年 以 后, 农 村 土 地 市 场 的 发 育 延 续 着 20 世 纪 90 年 代 中 后 期 的 情 况, 并 随 着 二 轮 承 包 和 税 费 改 革 这 两 项 全 国 性 的 政 策 变 化 而 产 生 着 变 化 就 全 国 来 看, 农 村 土 地 流 转 的 比 例 并 不 高, 整 体 在 10% 左 右 在 区 域 之 间 存 在 较 大 的 差 异 性, 其 中 东 部 地 区 较 高, 很 多 地 区 超 过 10%, 中 部 地 区 大 多 在 5%~10% 之 间, 而 西 部 地 区 大 多 低 于 5% 土 地 流 转 的 形 式 主 要 是 以 下 几 种 : 转 包, 转 让, 租 赁, 互 换, 代 耕, 反 租 倒 包, 入 股 ; 各 种 又 有 不 同 的 变 形 在 三 个 地 区, 其 中 最 主 要 形 式 都 是 农 户 与 农 户 之 间 的 小 规 模 短 时 间 流 转, 例 如 农 户 之 间 的 转 包, 租 赁 等, 但 各 个 地 区 的 发 展 趋 向 却 有 所 不 同 东 部 地 区 较 为 突 出 的 特 征 是 反 租 倒 包 和 入 股 等 高 级 形 式 较 发 达, 中 部 地 区 的 则 主 要 是 转 包 转 让 等 形 式 占 主 导, 而 西 部 地 区 的 土 地 流 转 面 积 所 占 的 比 例 最 小 非 农 用 地 市 场 的 发 展 则 沿 着 政 府 统 一 供 应 制 度 下 从 无 偿 向 有 偿 的 轨 迹 演 进 改 革 之 前, 中 国 实 行 的 是 土 地 供 应 无 偿 无 限 期 流 动 的 制 度,1986 年 的 土 地 管 理 法 规 定 了 行 政 划 拨 和 有 偿 出 让 两 种 形 式 并 行 的 土 地 使 用 模 式 1987 年 11 月, 国 务 院 批 准 确 定 在 深 圳 上 海 天 津 广 州 厦 门 福 州 进 行 土 地 使 用 改 革 试 点 1987 年 12 月 1 日, 深 圳 市 首 次 公 开 拍 卖 一 幅 8588 平 方 米 地 块 50 年 的 使 用 权, 土 地 使 用 权 在 中 国 第 一 次 作 为 资 产 进 入 市 场, 并 且 首 开 国 有 土 地 使 用 权 招 标 拍 卖 的 先 河 1988 年 4 月, 全 国 人 大 对 宪 法 进 行 了 修 改, 在 删 除 土 地 不 得 出 租 规 定 的 同 时, 增 加 了 土 地 使 用 权 可 以 依 照 法 律 的 规 定 转 让 的 规 定 1990 年 5 月 国 务 院 发 布 了 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行 条 例, 明 确 规 定 土 地 使 用 权 可 以 采 用 协 议 招 标 和 拍 卖 三 种 方 式 1998 年 8 月 颁 布 了 重 新 修 订 后 的 土 地 管 理 法, 从 此, 全 国 多 数 城 市 和 地 区 的 土 地 都 采 取 了 有 偿 出 让 的 方 式 自 那 以 后, 广 东 江 苏 浙 江 等 市 场 经 济 发 育 程 度 较 高 的 地 区, 对 土 地 市 场 建 设 展 开 了 积 极 探 索, 广 东 浙 江 等 省 确 定 了 经 营 性 用 地 一 律 招 标 拍 卖 的 制 度, 这 些 做 法 得 到 了 国 土 资 源 部 的 充 分 支 持,1998 年 国 土 资 源 部 转 发 了 广 东 省 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 公 开 招 标 拍 卖 管 理 办 法,1999 年 1 月, 国 土 资 源 部 下 发 了 关 于 进 一 步 推 行 招 标 拍 卖 出 让 国 有 土 地 使 用 权 的 通 知 2000 年 1 月 6 日, 国 土 资 源 部 颁 布 了 国 土 资 源 部 关 于 建 立 土 地 有 形 市 场 促 进 土 地 使 用 权 规 范 交 易 的 通 知, 建 立 健 全 了 土 地 交 易 管 理 制 度, 规 范 了 有 形 市 场 运 作 2001 年, 国 务 院 发 布 15 号 文 件 关 于 加 强 土 地 资 产 管 理 的 通 知, 有 针 对 性

4 地 从 严 格 控 制 建 设 用 地 供 应 总 量 严 格 实 行 国 有 土 地 有 偿 使 用 制 度 大 力 推 行 招 标 拍 卖 加 强 土 地 使 用 权 转 让 管 理 加 强 地 价 管 理 和 规 范 土 地 审 批 的 行 政 行 为 等 六 个 方 面, 提 出 了 具 体 的 要 求, 土 地 有 形 市 场 土 地 基 准 地 价 信 息 公 开 制 度 等, 也 开 始 在 全 国 许 多 县 ( 市 ) 建 立 起 来 2002 年 5 月 中 央 政 府 出 台 十 一 号 令, 大 力 推 行 招 拍 挂 制 度, 规 定 商 业 旅 游 娱 乐 和 商 品 住 宅 等 各 类 经 营 性 用 地, 必 须 以 招 标 拍 卖 或 者 挂 牌 方 式 出 让, 严 禁 这 类 土 地 协 议 出 让 这 项 变 革, 被 业 内 外 称 为 一 项 重 大 的 土 地 革 命 通 过 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 土 地 使 用 权 制 度 的 确 立, 一 个 公 开 公 平 公 正 的 土 地 市 场 大 环 境 形 成 并 迅 速 成 熟 土 地 交 易 从 桌 下 转 到 桌 上, 阳 光 交 易 更 加 公 平, 防 止 了 国 有 资 产 流 失, 预 防 了 土 地 交 易 中 可 能 出 现 的 腐 败, 还 为 政 府 赢 得 了 大 量 建 设 资 金 全 国 招 拍 挂 出 让 土 地 的 面 积 和 价 款 从 2001 年 的 0.66 万 公 顷 492 亿 元 提 高 到 2006 年 的 6.65 万 公 顷 5492 亿 元 2004 年 8 月 起, 从 严 查 处 协 议 出 让 经 营 性 土 地 的 行 为 2006 年 9 月, 规 定 工 业 用 地 必 须 以 招 拍 挂 方 式 进 行 出 让, 出 让 价 格 不 得 低 于 公 布 的 最 低 价 标 准 2007 年 10 月, 国 土 资 源 部 出 台 39 号 令, 对 国 有 建 设 用 地 使 用 权 出 让 的 一 些 重 要 环 节 作 了 新 的 规 定, 这 些 规 定 更 加 符 合 物 权 法 等 有 关 法 律 法 规 的 精 神, 更 加 精 确, 旨 在 引 导 建 设 用 地 市 场 的 更 规 范 更 健 康 发 展 ( 三 ) 农 地 制 度 的 基 本 框 架 和 权 利 体 系 中 国 的 农 地 产 权 制 度 改 革 被 公 认 为 世 界 上 土 地 改 革 成 功 的 典 范 它 通 过 农 户 替 代 生 产 队 作 为 生 产 经 营 决 策 的 基 本 单 位, 以 及 在 不 改 变 土 地 集 体 所 有 制 属 性 下, 赋 予 农 户 对 农 地 的 使 用 收 益 和 转 让 权, 为 农 业 生 产 农 民 收 入 增 长 和 农 村 稳 定 打 下 了 制 度 基 础 自 20 世 纪 80 年 代 以 来, 中 央 政 府 通 过 历 年 关 于 农 村 工 作 的 一 号 文 件 几 份 强 化 农 民 土 地 承 包 经 营 权 和 自 主 权 的 文 件, 直 至 2004 年 颁 布 实 施 的 土 地 承 包 法 和 新 近 通 过 的 物 权 法, 形 成 中 国 农 地 产 权 和 农 地 市 场 发 展 的 如 下 基 本 政 策 和 法 律 规 范 : 承 包 权 从 债 权 到 明 确 为 物 权 在 土 地 承 包 法 颁 布 实 施 之 前, 土 地 承 包 权 是 使 用 权, 即 佃 权, 在 土 地 管 理 法 中 就 将 其 作 为 债 权 对 待 土 地 承 包 法 和 物 权 法 对 农 民 土 地 权 利 的 认 定 取 得 了 实 质 性 进 展, 承 包 权 具 有 了 物 权 的 性 质 通 过 不 断 延 长 承 包 期 限, 稳 定 农 民 土 地 预 期 刚 开 始 实 行 家 庭 承 包 时, 很 多 地 方 规 定 为 5 年, 甚 至 没 有 年 限, 到 1984 年 明 确 提 出 为 15 年,1997 年 又 从 15 年 延 长 到 30 年 土 地 承 包 法 第 20 条 规 定, 耕 地 的 承 包 期 为 30 年 草 地 的 承 包 期 为 30 年 至 50 年 林 地 的 承 包 期 为 30 年 至 70 年 ; 特 殊 林 木 的 林 地 承 包 期, 经 国 务 院 林 业 行 政 主 管 部 门 批 准 可 以 延 长 对 承 包 发 包 方 的 权 利 和 义 务 作 出 了 明 确 规 定, 直 到 其 立 法 意 向 明 确 为 限 制 发 包 方 的 权 力, 保 证 承 包 方 的 权 利 土 地 承 包 法 之 前, 地 方 政 府 和 集 体 经 济 组 织 往 往 以 各 种 名 目 干 预 农 户 承 包 经 营 权, 如 为 推 行 农 业 产 业 化 收 回 农 民 承 包 地, 大 稳 定 小 调 整 等 等 土 地 承 包 法 则 明 确 规 定, 承 包 期 内 发 包 方 不 得 收 回 承 包 地 和 不 得 调 整 承 包 地 确 立 了 承 包 经 营 的 实 施 程 序, 启 动 了 承 包 经 营 权 的 登 记 发 证 程 序 这 是 为 建 立 土 地 产 权 基 础 设 施 所 做 的 工 作 明 确 承 包 方 享 有 农 地 农 用 范 围 内 的 土 地 承 包 经 营 权 流 转 权 利 20 世 纪 80 年 代 中 期 以 后 的 中 央 历 次 文 件 就 强 调 要 加 强 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 流 转, 到 2001 年 18 号 文, 更 是 明 确 了 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 流 转 要 在 自 愿 有 偿 基 础 上, 由 农 户 自 主 进 行

5 ( 四 ) 农 地 非 农 化 与 建 设 用 地 管 理 体 系 农 地 的 非 农 化 政 策, 从 1982 年 发 布 的 国 家 建 设 征 用 土 地 条 例, 到 1998 年 颁 布 实 施 的 土 地 管 理 法 及 其 实 施 条 例, 再 到 近 几 年 出 台 的 相 关 政 策, 基 本 精 神 越 来 越 强 化 以 下 两 点 : 一 是 农 地 转 为 非 农 地 的 决 策 者 和 操 控 者 是 各 级 政 府 机 构, 而 不 是 农 地 权 属 的 主 体, 二 是 严 格 控 制 农 地 转 为 非 农 用 地 在 2003 年 提 出 土 地 参 与 宏 观 调 控 后, 政 府 对 土 地 市 场 的 控 制 更 是 到 了 全 面 实 施 严 格 计 划 控 制 的 地 步 农 地 转 为 非 农 地 的 政 策 主 要 有 以 下 几 个 方 面 1. 对 农 地 转 用 实 行 指 令 性 计 划 管 理 编 制 土 地 利 用 总 体 规 划, 对 土 地 转 用 实 现 总 量 控 制, 把 村 庄 和 集 镇 的 土 地 转 用 纳 入 规 划 管 理, 发 布 和 实 施 土 地 利 用 年 度 计 划 管 理 办 法, 对 农 用 地 转 用 计 划 指 标 实 行 指 令 性 管 理, 不 得 突 破 没 有 农 用 地 转 用 计 划 指 标 的, 不 得 批 准 农 用 地 转 用 2. 严 格 土 地 转 用 的 行 政 审 批 土 地 管 理 法 第 44 条 第 1 款 规 定 : 建 设 占 用 土 地, 涉 及 农 用 地 转 为 建 设 用 地 的, 应 当 办 理 农 用 地 转 用 审 批 手 续 关 于 审 批 的 权 限, 有 如 下 规 定 : 省 自 治 区 直 辖 市 政 府 批 准 的 道 路 管 线 工 程 和 大 型 基 础 设 施 建 设 项 目 国 务 院 批 准 的 建 设 项 目, 涉 及 农 用 地 转 为 建 设 用 地 的, 由 国 务 院 批 准 在 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 城 市 和 村 庄 集 镇 建 设 用 地 规 模 范 围 内, 为 实 施 该 规 划 而 将 农 用 地 转 为 建 设 用 地 的, 按 土 地 利 用 年 度 计 划 分 批 次 由 原 批 准 土 地 利 用 总 体 规 划 的 机 关 批 准 在 批 准 的 农 用 地 转 用 范 围 内, 具 体 建 设 项 目 用 地 可 以 由 市 县 政 府 批 准 对 于 征 收 基 本 农 田 超 过 35 公 顷 基 本 农 田 以 外 的 耕 地 超 过 70 公 顷, 由 国 务 院 批 准 此 外, 还 颁 布 实 施 了 建 设 项 目 用 地 预 审 管 理 办 法, 未 经 预 审 或 者 预 审 未 通 过 的, 不 得 批 准 农 用 地 转 用 土 地 征 收, 不 得 办 理 供 地 手 续 3. 农 地 转 为 非 农 业 用 地 的 国 家 惟 一 征 用 倾 向 土 地 管 理 法 第 43 条 规 定, 任 何 单 位 和 个 人 进 行 建 设, 需 要 使 用 土 地 的, 必 须 依 法 申 请 使 用 国 有 土 地, 依 法 申 请 使 用 的 国 有 土 地 包 括 国 家 所 有 的 土 地 和 国 家 征 用 的 原 属 于 农 民 集 体 所 有 的 土 地 这 就 是 说, 农 地 转 为 非 农 业 用 地 必 须 经 过 国 家 征 用, 先 进 行 土 地 变 性, 由 集 体 地 权 变 为 国 有 产 权, 方 能 用 于 非 农 业 建 设 这 一 规 定 的 实 质, 就 是 通 过 土 地 转 用 缩 小 集 体 地 权, 扩 大 和 实 现 土 地 的 国 有 化 4. 农 民 对 集 体 建 设 用 地 的 使 用 保 留 在 狭 小 的 空 间 内 土 地 管 理 法 第 43 条 设 置 了 例 外 条 款, 规 定 兴 办 乡 镇 企 业 和 村 民 建 设 住 宅 经 依 法 批 准 使 用 本 集 体 经 济 组 织 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的, 或 者 乡 ( 镇 ) 村 公 共 设 施 和 公 益 事 业 建 设 经 依 法 批 准 使 用 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的 除 外 但 与 此 同 时, 对 这 个 例 外 条 款 也 作 了 严 格 限 定 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的 使 用 权 不 得 出 让 转 让 或 者 出 租 用 于 非 农 业 建 设 ; 但 是, 符 合 土 地 利 用 总 体 规 划 并 依 法 取 得 建 设 用 地 的 企 业, 因 破 产 兼 并 等 情 形 致 使 土 地 使 用 权 依 法 发 生 转 移 的 例 外 近 几 年, 由 于 担 心 集 体 建 设 用 地 的 流 转 影 响 耕 地 保 护, 明 确 指 出 以 租 代 征 视 作 违 法, 并 严 加 禁 止 5. 建 设 用 地 的 差 异 化 供 给 政 策 农 地 转 用 后 的 供 地 方 式 有 划 拨 和 出 让 两 种 方 式, 采 取 划 拨 方 式 的 有 国 家 机 关 用 地 和 军 事 用 地, 城 市 基 础 设 施 用 地 和 公 益 事 业 用 地, 国 家 重 点 建 设 的 能 源 交 通 水 利 等 基 础 设 施 用 地 以 及 法 律 行 政 法 规 规 定 的 其 他 用 地 除 此 之 外, 其 他 建 设 用 地 均 采 取 出 让 等 有 偿 使 用 方 式 6. 土 地 增 值 收 益 归 政 府 国 家 依 法 实 施 土 地 有 偿 使 用 制 度, 建 设 单 位 需 缴 纳 土 地 使 用 权 出 让 金 等 土 地 有 偿 使 用 费 和 其 他 费 用 鉴 于 土 地 使 用 费 较 低 造 成 土 地 的 无 效 使 用,2006 年 国 家 把 土 地 有 偿 使 用 费 的 标 准 提 高 了 1 倍, 同 时 把 城 镇 土 地 使 用 税 提 高 了 2 倍, 并 将 外 资 企 业 纳 入 城 镇 土 地 使 用 税 的 征 税 范 围 新 增 建 设 用

6 地 的 有 偿 使 用 费 由 中 央 和 地 方 分 享,30% 上 缴 中 央 财 政,70% 留 给 有 关 地 方 政 府, 都 专 项 用 于 耕 地 开 发 城 镇 土 地 使 用 税 50% 上 缴 中 央 财 政,50% 留 给 地 方 分 配 这 一 政 策 加 剧 了 中 央 和 地 方 之 间 的 收 入 争 夺, 是 土 地 行 为 扭 曲 的 重 要 原 因 ( 五 ) 小 结 从 以 上 的 梳 理 来 看, 农 地 政 策 在 朝 越 来 越 强 化 产 权 保 护 和 农 地 市 场 化 的 方 向 演 进 明 确 了 土 地 承 包 经 营 权 的 物 权 性 质, 强 化 了 承 包 农 户 的 市 场 流 转 主 体 地 位, 并 对 地 方 政 府 和 集 体 经 济 组 织 施 加 了 许 多 干 预 农 户 产 权 的 限 制 但 是, 由 于 土 地 用 于 非 农 业 经 营 的 权 利 受 到 现 行 法 律 限 制, 政 策 和 法 律 对 农 地 产 权 保 护 和 市 场 化 的 方 向 也 局 限 在 农 地 农 用 范 围 相 比 之 下, 中 国 的 农 地 非 农 化 政 策 是 一 种 国 家 高 度 垄 断 和 政 府 全 面 管 制 的 计 划 经 济 政 策 农 村 集 体 建 设 用 地 需 要 纳 入 国 家 计 划, 并 经 有 关 政 府 部 门 审 批 城 镇 建 设 使 用 农 地 由 政 府 划 拨 和 征 用, 征 用 来 的 土 地 由 政 府 出 让 给 建 设 单 位 划 拨 和 征 用 的 土 地 均 按 农 地 原 用 途 进 行 补 偿, 有 偿 出 让 土 地 的 收 入 全 部 归 政 府 所 有, 在 不 同 层 级 政 府 间 分 配 可 见, 同 是 土 地, 仅 仅 由 于 农 用 和 非 农 用 的 用 途 不 同, 其 所 蕴 含 的 权 益 完 全 不 同, 其 运 作 的 规 则 也 完 全 两 样 农 民 基 本 被 排 在 农 地 的 非 农 用 之 外, 或 者 说, 对 于 农 地 的 非 农 业 使 用, 村 集 体 和 农 民 的 决 策 权 受 到 很 大 的 限 制, 其 收 益 权 也 无 法 得 到 保 障 二 征 地 制 度 改 革 与 集 体 建 设 用 地 进 入 市 场 : 政 策 探 索 与 法 律 困 境 ( 一 ) 征 地 制 度 改 革 探 索 1998 年 实 施 新 土 地 管 理 法 以 来, 国 土 系 统 就 已 意 识 到 土 地 征 用 制 度 的 问 题, 表 现 为 征 地 范 围 乱 征 地 补 偿 乱 征 地 费 用 乱 以 及 被 征 地 农 民 安 置 难 国 土 部 从 1999 年 成 立 征 地 制 度 改 革 研 究 课 题 组, 并 于 2002 年 提 交 征 地 制 度 改 革 试 点 总 体 方 案 ( 征 求 意 见 稿 ), 形 成 征 地 改 革 初 步 思 路 2002 年 3 月 起, 由 中 农 办 和 国 土 资 源 部 有 关 同 志 组 成 的 联 合 调 研 组, 开 展 了 完 善 土 地 征 用 制 度 的 调 研 调 研 组 在 实 地 调 查 基 础 上, 提 出 了 为 了 农 民 的 长 远 生 计 和 社 会 的 长 治 久 安, 必 须 从 根 本 上 改 革 土 地 征 用 制 度, 其 基 本 思 路 是 :(1) 正 确 对 待 农 民 的 土 地 权 利, 保 障 失 地 农 民 的 长 远 生 计 ;(2) 土 地 使 用 要 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 作 用 ;(3) 缩 小 征 地 范 围 是 保 证 社 会 长 治 久 安 的 需 要 :(4) 坚 定 不 移 地 贯 彻 合 理 利 用 每 一 寸 土 地, 切 实 保 护 耕 地 的 国 策, 引 导 用 地 单 位 集 约 用 地 提 出 了 要 修 改 土 地 管 理 法 中 与 市 场 经 济 要 求 和 保 障 农 民 权 益 不 适 应 的 条 款, 包 括 对 公 共 利 益 的 需 要 作 出 明 确 的 司 法 解 释 ; 充 分 考 虑 农 民 对 土 地 的 权 利 和 土 地 是 农 民 的 基 本 生 产 资 料, 给 被 征 地 农 民 以 公 平 合 理 的 市 价 补 偿 ; 明 确 政 府 对 安 置 被 征 地 农 民 的 责 任 : 从 保 护 农 民 权 益 和 规 范 政 府 行 为 出 发, 完 善 征 地 程 序 这 份 调 研 形 成 的 成 果 为 中 央 形 成 征 地 制 度 改 革 思 路 提 供 了 重 要 准 备 在 中 央 和 国 土 部 门 为 征 地 制 度 改 革 做 理 论 和 政 策 储 备 的 同 时, 各 地 在 实 践 中 也 在 这 方 面 进 行 了 大 量 探 索 1. 上 海 : 集 体 土 地 使 用 权 入 股 合 作 经 营 上 海 市 在 基 础 设 施 建 设 中, 就 探 索 了 这 种 方 式 在 高 速 公 路 建 设 项 目 用 地 中, 参 照 征 用 该 土 地 应 支 付 的 征 地 补 偿 费 确 定 土 地 使 用 权 价 值, 采 取 集 体 土 地 使 用 权 合 作 方 式, 由 被 征 地 的 农 村 集 体 经 济 组 织, 以 土 地 使 用 权 参 与 项 目 合 作, 参 照 当 地 从 事 农 业 生 产 平 均 收 入 水 平, 由 项 目 公 司 每 年 支 付 土 地 合 作 的 回 报

7 具 体 的 案 例 是, 上 海 青 浦 区 以 境 内 50 公 里 沪 青 平 高 速 公 路 建 设 作 试 点, 由 区 政 府 牵 头, 将 沿 线 所 需 2000 多 亩 土 地 所 涉 及 的 镇 村 集 体 经 济 组 织, 以 集 体 土 地 使 用 权 作 为 资 产 纽 带 组 成 投 资 公 司, 市 政 投 资 方 与 土 地 公 司 联 合 组 成 股 份 合 作 公 司, 合 作 期 限 25 年, 其 间 项 目 公 司 按 每 年 1100 元 / 亩 的 标 准 支 付 土 地 合 作 回 报 2. 江 苏 苏 州 : 确 定 综 合 年 产 值, 农 民 留 用 地 补 偿 苏 州 市 2000 年 发 布 苏 州 市 征 用 土 地 暂 行 办 法, 包 括 :(1) 在 全 市 范 围 内 确 定 征 地 补 偿 的 综 合 年 产 值 征 用 土 地 补 偿 费 的 标 准 根 据 所 征 用 土 地 的 不 同 类 别 按 耕 地 前 三 年 平 均 年 产 值 的 相 应 倍 数 确 定, 耕 地 前 三 年 平 均 年 产 值, 按 市 和 县 市 分 别 确 定 (2) 留 用 地 作 为 征 地 后 对 集 体 经 济 组 织 的 补 偿 方 式 之 一 在 规 划 确 定 的 建 设 用 地 范 围 内, 根 据 需 要 安 置 的 农 业 人 口, 依 照 留 用 地 所 在 地 的 土 地 级 差 收 益 和 人 均 年 收 入 1000 元 标 准, 核 发 留 用 地 指 标, 留 用 地 可 以 是 国 有 土 地 也 可 以 是 集 体 土 地 (3) 对 需 安 置 的 农 业 人 口 按 比 例 分 类 安 置 将 需 安 置 的 农 业 人 口 确 定 为 三 种 安 置 对 象 : 被 抚 养 人 口 剩 余 劳 动 力 和 保 养 人 员, 三 种 对 象 所 占 比 例 和 数 量, 按 征 用 土 地 前 被 征 地 单 位 上 述 三 部 分 人 员 各 占 在 册 人 员 总 数 的 比 例 确 定 3. 江 苏 南 京 : 以 区 位 条 件 和 建 设 项 目 类 别 作 为 征 地 补 偿 依 据 2000 年, 南 京 市 政 府 发 布 南 京 市 建 设 征 用 土 地 补 偿 和 安 置 办 法 主 要 内 容 有 : (1) 将 区 位 条 件 作 为 征 地 安 置 补 偿 测 算 依 据 土 地 补 偿 费 和 安 置 保 养 费 的 测 算, 按 地 理 位 置 分 为 三 个 层 次 : 南 京 市 主 城 范 围 以 内 的 区 域 ; 主 城 范 围 以 外 市 区 范 围 以 内 区 域 ; 五 县 范 围 (2) 测 算 安 置 保 养 费 时, 考 虑 区 位 条 件 和 建 设 项 目 类 型 首 先, 对 征 地 需 安 置 的 农 业 人 口 全 部 实 行 货 币 安 置, 分 为 安 置 和 保 养 两 类 ; 其 次, 在 确 定 安 置 保 养 费 标 准 时 考 虑 区 位 条 件, 将 全 市 分 为 主 城 范 围 以 内 的 区 域 主 城 范 围 以 外 市 区 范 围 以 内 的 区 域 和 五 县 三 个 层 次 (3) 在 考 虑 区 位 因 素 的 前 提 下, 在 城 镇 规 划 区 范 围 内 按 市 政 建 设 和 非 市 政 建 设 两 类, 确 定 不 同 的 安 置 费 和 保 养 费 标 准 (4) 对 符 合 农 转 非 条 件 的 农 业 人 口, 依 据 性 别 年 龄 不 同, 分 别 予 以 安 置 或 保 养 4. 浙 江 嘉 兴 等 地 : 将 需 安 置 农 业 人 口 的 养 老 就 业 纳 入 城 镇 居 民 社 会 保 障 体 系 1998 年, 嘉 兴 市 政 府 出 台 嘉 兴 市 土 地 征 用 人 员 分 流 办 法 将 需 要 安 置 的 农 业 人 口 养 老 就 业 及 医 疗 纳 入 城 镇 居 民 社 保 体 系 这 一 办 法 目 前 被 许 多 地 方 仿 效 ( 尽 管 标 准 不 一 ) ( 二 ) 集 体 建 设 用 地 进 入 市 场 : 部 门 意 图 与 地 方 创 新 尽 管 集 体 建 设 用 地 流 转 处 于 法 律 禁 止 的 范 围, 但 是 集 体 建 设 用 地 占 建 设 用 地 相 当 大 的 规 模 已 成 事 实, 据 统 计, 中 国 集 体 建 设 用 地 总 量 1700 万 公 顷, 相 当 于 全 部 城 市 建 设 用 地 700 万 公 顷 的 2.5 倍, 农 村 集 体 建 设 用 地 流 转 早 已 自 发 存 在, 甚 至 在 数 量 规 模 及 地 区 覆 盖 面 上 有 不 断 扩 大 之 势 面 对 这 一 矛 盾, 在 政 策 层 面, 国 土 部 早 在 1999 年 开 始, 就 陆 续 在 江 苏 广 东 浙 江 河 南 等 地 进 行 试 点 本 部 分 将 结 合 中 国 几 个 集 体 建 设 用 地 进 入 市 场 的 地 方 做 法, 探 讨 集 体 建 设 用 地 进 入 市 场 的 必 然 性 形 式 以 及 面 临 的 问 题 1. 浙 江 湖 州 : 规 范 存 量 集 体 建 设 用 地 的 流 转 浙 江 湖 州 试 点 是 从 解 决 乡 镇 企 业 土 地 资 产 处 置 为 出 发 点 的 该 市 到 1997 年 底, 乡 镇 企 业 已 占 全 市 工 业 经 济 的 80% 以 上, 随 着 乡 镇 企 业 改 制, 土 地 使 用 权 的 处 置 成 为 焦 点 湖 州 市 的 做 法 是 : 乡 镇 企 业 无 论 以 何 种 方 式 转 制, 改 制 前 应 具 有 合 法 的 土 地 使 用 权, 不 具 备

8 的, 须 依 法 补 办 用 地 手 续, 并 取 得 土 地 使 用 证 书 乡 镇 企 业 在 进 行 资 产 评 估 时 应 同 时 包 括 土 地 资 产 评 估 企 业 改 制 方 式 不 同, 办 理 用 地 手 续 的 原 则 不 同 : 企 业 整 体 转 让 或 部 分 不 动 产 转 让 时 土 地 使 用 权 随 之 转 让 的, 由 受 让 者 依 法 办 理 土 地 征 用 出 让 手 续, 补 交 土 地 出 让 金 和 造 地 专 项 基 金 等 国 家 税 费 ; 改 制 企 业 以 出 让 方 式 取 得 的 土 地 可 以 转 让 出 租 和 抵 押 集 体 土 地 所 有 者 作 为 出 租 人 将 土 地 使 用 权 随 同 地 上 建 筑 物 其 他 附 着 物 租 赁 给 改 制 企 业 的, 集 体 所 有 权 性 质 不 变, 土 地 管 理 部 门 向 出 租 方 颁 发 集 体 土 地 租 赁 许 可 证, 承 租 企 业 向 出 租 方 支 付 租 金 租 赁 取 得 的 土 地 使 用 权 不 得 擅 自 转 让 转 租 和 抵 押 乡 ( 镇 ) 村 以 土 地 使 用 权 作 价 入 股, 集 体 土 地 性 质 不 变, 乡 ( 镇 ) 资 产 经 营 公 司 或 村 经 济 合 作 社 收 取 每 年 红 利 作 价 入 股 的 土 地 使 用 权 可 以 抵 押 以 划 拨 方 式 取 得 国 有 土 地 使 用 权 的 乡 ( 镇 ) 村 集 体 企 业 改 制 时, 由 乡 ( 镇 ) 资 产 经 营 公 司 或 村 经 济 合 作 社 补 办 出 让 手 续 补 交 出 让 金 后, 可 以 转 让 出 租 给 改 制 企 业, 补 交 的 出 让 金 要 返 回 乡 镇 80% 接 着 湖 州 市 又 将 这 一 探 索 延 伸 到 集 体 存 量 建 设 用 地 的 流 转, 即 保 留 集 体 土 地 所 有 权 不 变, 允 许 集 体 土 地 在 符 合 如 下 原 则 时 进 行 流 转 :(1) 已 经 依 法 取 得 的 镇 村 集 体 非 农 建 设 用 地 使 用 权 的 ( 即 办 理 过 使 用 手 续 的 );(2) 符 合 土 地 利 用 总 体 规 划 村 镇 建 设 规 划 和 相 关 流 转 条 件 的 ( 一 般 村 镇 规 划 区 内 的 流 转, 原 则 上 征 为 国 有 : 规 划 区 外 的, 实 行 集 体 土 地 内 部 流 转 );(3) 流 转 形 式 包 括 转 ( 含 作 价 入 股 或 出 资 ) 出 租 抵 押 土 地 使 用 权 ;(4) 土 地 收 益 分 配, 谁 所 有 谁 收 益, 土 管 部 门 按 土 地 流 转 收 益 金 额 收 取 5% 的 手 续 费 并 规 定 了 流 转 适 用 的 范 围, 一 是 工 业 园 区, 目 的 是 为 了 降 低 工 业 用 地 的 成 本 ; 另 一 类 是 城 市 重 大 基 础 设 施, 由 于 投 资 金 额 过 大, 允 许 在 规 划 区 外 只 使 用 不 征 用 但 湖 州 方 案 对 建 成 区 和 规 划 区 范 围 的 建 设 用 地 不 搞 流 转 和 转 权 返 利, 严 禁 集 体 土 地 搞 商 贸 和 房 地 产 开 发 2. 安 徽 芜 湖 : 为 国 土 资 源 部 改 革 做 政 策 和 法 律 储 备 安 徽 省 芜 湖 市 是 第 一 个 经 过 国 土 资 源 部 批 准 并 在 其 直 接 领 导 下 进 行 的 2000 年 2 月 18 日 国 土 资 源 部 对 芜 湖 试 点 方 案 的 复 函 ( 国 土 资 函 (2000)170 号 文 ) 中, 就 芜 湖 试 点 的 重 要 性 作 出 过 如 下 表 述 : 芜 湖 市 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 试 点 是 国 土 资 源 部 批 准 的 第 一 个 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 的 试 点, 试 点 的 成 功 与 否 直 接 关 系 到 我 国 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 制 度 的 改 革 通 过 农 村 集 体 所 有 建 设 用 地 流 转 的 试 点, 探 索 在 社 会 主 义 市 场 经 济 和 贯 彻 新 土 地 管 理 法 确 立 的 各 项 制 度 的 条 件 下, 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 流 转 的 条 件 和 形 式, 管 理 方 式 和 程 序, 以 及 土 地 收 益 分 配 制 度 等, 从 而 建 立 起 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 流 转 的 运 行 机 制 和 管 理 模 式 芜 湖 方 案 主 要 内 容 可 归 纳 如 下 : 乡 ( 镇 ) 村 办 企 业 公 共 设 施 公 益 事 业 个 体 工 商 户 私 营 或 者 联 户 办 企 业 以 及 农 村 村 民 建 住 宅 等 可 使 用 集 体 建 设 用 地 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 的 取 得 可 以 不 改 变 集 体 所 有 权 性 质, 只 需 符 合 土 地 利 用 总 体 规 划 城 镇 ( 集 镇 ) 建 设 规 划 和 土 地 利 用 年 度 计 划 集 体 建 设 用 地 由 乡 镇 人 民 政 府 统 一 开 发, 采 用 招 标 拍 卖 等 市 场 方 式 提 供 土 地 使 用 权 集 镇 根 据 土 地 利 用 总 体 规 划 城 镇 体 系 规 划 及 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 编 制 建 设 规 划 并 根 据 这 一 规 划 向 县 政 府 申 报 下 一 年 度 土 地 利 用 年 度 计 划 建 议, 并

9 报 市 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 试 点 乡 镇 土 地 利 用 年 度 计 划 由 市 人 民 政 府 实 行 计 划 单 列 集 镇 建 设 使 用 农 村 集 体 经 济 组 织 所 有 土 地, 在 涉 及 占 用 农 用 地 时, 须 按 规 定 办 理 农 用 地 转 用 手 续 农 民 集 体 建 设 用 地 经 批 准 可 以 采 用 转 让 租 赁 作 价 入 股 联 营 联 建 抵 押 等 多 种 形 式 进 行 流 转 ; 在 流 转 时, 要 征 得 土 地 所 有 者 同 意, 并 由 土 地 所 有 者 与 使 用 者 签 订 书 面 协 议 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 分 首 次 流 转 和 再 次 流 转 如 发 生 首 次 流 转, 土 地 所 有 者 和 流 转 双 方 须 持 土 地 所 有 权 和 土 地 使 用 权 证 同 意 流 转 协 议 土 地 流 转 合 同 地 上 建 筑 物 证 明 等 文 件, 向 当 地 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 提 出 书 面 申 请, 经 批 准 后, 方 可 领 取 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 许 可 证, 办 理 土 地 登 记 如 发 生 再 次 流 转, 流 转 双 方 须 持 土 地 使 用 权 证 前 次 流 转 合 同 本 次 流 转 合 同 地 上 建 筑 物 证 明 等 文 件, 向 市 县 人 民 政 府 土 地 主 管 部 门 申 请 办 理 土 地 变 更 登 记 或 租 赁 抵 押 登 记 手 续 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 的 土 地 收 益, 要 在 土 地 所 有 权 人 与 市 县 镇 人 民 政 府 之 间 分 配 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 发 生 流 转 时, 土 地 使 用 者 须 向 市 县 人 民 政 府 缴 纳 一 定 比 例 的 土 地 流 转 收 益 首 次 流 转 时, 应 当 按 照 有 关 规 定 和 流 转 合 同 的 约 定, 如 期 向 市 县 人 民 政 府 缴 纳 土 地 流 转 收 益 再 次 流 转 的, 则 要 参 照 国 有 土 地 增 值 税 征 收 标 准 缴 纳 土 地 增 值 收 益 允 许 分 属 不 同 农 村 集 体 经 济 组 织 的 农 用 地 和 建 设 用 地 进 行 置 换, 促 进 建 设 用 地 向 小 城 镇 集 中 和 土 地 整 理 在 确 立 上 述 基 本 原 则 后, 芜 湖 市 又 制 定 了 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 实 施 细 则, 对 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 流 转 进 行 了 细 化 和 延 伸 : 集 镇 建 设 依 法 使 用 农 民 集 体 所 有 的 土 地, 按 农 用 地 的 土 地 使 用 权 基 准 地 价, 对 农 用 地 的 承 包 经 营 者 和 建 设 用 地 的 土 地 使 用 者 进 行 补 偿 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 流 转 的 程 序 为 :(1) 发 生 首 次 流 转 : 第 一 步, 土 地 所 有 者 与 流 转 方 签 订 同 意 流 转 协 议 ; 第 二 步, 流 转 双 方 签 订 流 转 合 同 ; 第 三 步, 土 地 所 有 者 和 流 转 双 方 向 土 地 所 在 地 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 提 出 书 面 申 请, 并 填 写 流 转 申 请 表 ; 第 四 步, 市 县 土 地 行 政 主 管 部 门 对 申 请 进 行 审 核, 填 写 流 转 呈 批 表 报 市 县 人 民 政 府 批 准, 颁 发 流 转 许 可 证 ; 第 五 步, 流 转 双 方 按 合 同 约 定 支 付 转 让 费 等 有 关 费 用, 及 办 理 土 地 登 记 (2) 发 生 再 次 流 转, 流 转 双 方 直 接 向 土 地 所 在 地 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 申 请 办 理 土 地 变 更 登 记 或 租 赁 抵 押 登 记 手 续 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 的 土 地 可 用 于 :(1) 居 住 用 地 (70 年 ); (2) 商 业 旅 游 娱 乐 用 地 (40 年 );(3) 工 业 教 育 科 技 文 化 卫 生 体 育 综 合 或 者 其 他 用 地 (50 年 ) 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 时, 土 地 使 用 者 向 市 县 人 民 政 府 缴 纳 的 土 地 流 转 收 益, 其 标 准 为 : 鸠 江 区 大 桥 镇 马 塘 区 鲁 港 镇 3 元 / 平 方 米 ; 芜 湖 县 清 水 镇 繁 昌 县 三 山 镇 2 元 / 平 方 米 ; 南 陵 县 三 里 镇 1 元 / 平 方 米 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 再 次 流 转 产 生 的 增 值 收 益, 在 减 除 前 次 流 转 所 支 付 的 金 额 开 发 土 地 的 成 本 费 用 新 建 房 及 配 套 设 施 的 成 本 费 用 后 按 一 定 比 例 进 行 分 配 土 地 流 转 收 益 和 土 地 增 值 收 益, 土 地 所 有 者 镇 县 ( 区 ) 市 按 2:5:2:1 分 配 3. 广 东 : 从 基 层 创 新 到 地 方 立 法 与 芜 湖 相 比, 广 东 的 集 体 建 设 用 地 流 转 具 有 明 显 的 自 下 而 上 性 它 首 先 在 南 海 中 山 东 莞 等 地, 由 农 民 集 体 自 发 进 行 广

10 东 南 海 是 这 场 制 度 创 新 的 发 源 地 为 了 应 对 农 村 工 业 化 对 建 设 用 地 的 需 求, 南 海 县 政 府 的 做 法 是, 以 行 政 村 和 村 民 小 组 为 单 位, 对 集 体 土 地 进 行 三 区 规 划, 分 为 农 田 保 护 区 经 济 发 展 区 和 商 住 区, 由 集 体 经 济 组 织 出 面 以 土 地 招 商 引 资 南 海 这 种 在 不 改 变 土 地 所 有 权 性 质 的 前 提 下, 将 集 体 土 地 进 行 统 一 规 划, 然 后 统 一 以 土 地 或 厂 房 出 租 给 企 业 使 用, 避 免 了 国 家 征 地 垄 断 农 地 非 农 化 的 格 局, 为 农 民 利 用 自 己 的 土 地 推 进 工 业 化 留 下 了 较 大 的 空 间 到 2002 年, 南 海 全 市 工 业 用 地 共 15 万 亩, 其 中 保 持 集 体 所 有 性 质 的 有 7.3 万 亩, 几 乎 占 了 一 半 据 了 解, 除 南 海 外, 浙 江 温 州, 广 东 顺 德 东 莞 等 地, 江 苏 苏 州 昆 山 等 地, 凡 是 民 营 企 业 和 外 资 发 达 的 地 区, 集 体 出 租 土 地 现 象 都 较 为 普 遍 集 体 组 织 出 租 非 农 建 设 用 地 不 受 法 律 保 护, 既 损 害 农 民 集 体 的 财 产 性 收 入, 又 影 响 了 中 小 企 业 发 展 的 后 劲 为 了 解 决 农 村 集 体 建 设 用 地 的 管 理, 规 范 集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 市 场 秩 序, 保 障 经 济 正 常 发 展, 广 东 省 政 府 于 2003 年 出 台 关 于 集 体 建 设 用 地 流 转 的 通 知, 并 于 2005 年 6 月 以 省 长 令 的 形 式 颁 布 广 东 省 集 体 建 设 用 地 流 转 办 法 地 方 规 章, 于 该 年 10 月 1 日 在 全 省 范 围 内 实 施 这 部 地 方 规 章 开 宗 明 义, 旨 在 规 范 集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转, 明 确 集 体 建 设 用 地 可 用 于 : 兴 办 各 类 工 商 企 业, 包 括 国 有 集 体 私 营 企 业, 个 体 工 商 户, 外 资 投 资 企 业 ( 包 括 合 资 合 作 外 商 独 资 企 业 三 来 一 补 企 业 ), 联 营 企 业 等 ; 兴 办 公 共 设 施 和 公 益 事 业 ; 兴 建 农 村 村 民 住 宅 对 集 体 建 设 用 地 使 用 权 的 出 让 出 租 转 让 转 租 给 予 了 明 确 界 定, 集 体 建 设 用 地 使 用 权 出 让, 是 指 农 民 集 体 土 地 所 有 者 将 一 定 年 期 的 集 体 建 设 用 地 使 用 权 让 与 土 地 使 用 者, 由 土 地 使 用 者 向 农 民 集 体 土 地 所 有 者 一 次 性 支 付 出 让 价 款 的 行 为 以 集 体 建 设 用 地 使 用 权 作 价 入 股 ( 出 资 ) 的, 与 他 人 合 作 联 营 等 形 式 共 同 兴 办 企 业 的, 视 同 集 体 建 设 用 地 使 用 权 出 让 集 体 建 设 用 地 使 用 权 在 出 让 出 租 时, 由 农 民 集 体 土 地 所 有 者 与 土 地 使 用 者 签 订 集 体 建 设 用 地 使 用 权 出 让 出 租 合 同, 农 民 集 体 土 地 所 有 者 和 土 地 使 用 者 应 当 持 该 幅 土 地 的 相 关 权 证 集 体 建 设 用 地 使 用 权 出 让 出 租 或 作 价 入 股 ( 出 资 ) 合 同 ( 包 括 其 村 民 同 意 流 转 的 书 面 材 料 ), 向 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 申 请 办 理 土 地 登 记 和 领 取 相 关 权 证 集 体 建 设 用 地 使 用 权 可 以 转 让 转 租, 且 应 签 订 书 面 合 同 当 事 人 双 方 应 当 持 集 体 土 地 使 用 权 证 和 相 关 合 同, 到 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 申 请 办 理 土 地 登 记 和 领 取 相 关 权 证 更 有 意 义 的 是, 这 部 地 方 规 章 还 提 出 允 许 集 体 建 设 用 地 使 用 权 抵 押 要 求 集 体 建 设 用 地 使 用 权 抵 押 应 当 签 订 抵 押 合 同, 并 向 市 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 办 理 抵 押 登 记 农 民 集 体 土 地 所 有 者 抵 押 集 体 建 设 用 地 使 用 权 的, 在 申 请 办 理 抵 押 登 记 时, 应 当 提 供 其 全 体 村 民 2/3 以 上 成 员 同 意 抵 押 的 书 面 材 料 另 外, 它 还 规 定 了 集 体 土 地 所 有 者 出 让 出 租 集 体 建 设 用 地 使 用 权 所 取 得 的 土 地 收 益 的 管 理 和 使 用 方 式 要 求 将 其 纳 入 农 村 集 体 财 产 统 一 管 理, 其 中 50% 以 上 存 入 银 行 专 户, 专 款 用 于 农 民 社 会 保 障 安 排, 不 得 挪 作 他 用 4. 江 苏 昆 山 的 富 民 合 作 社 在 中 国 的 经 济 奇 迹 中, 昆 山 的 崛 起 无 疑 让 人 拍 案 称 奇 1992 年 以 前, 昆 山 基 本 上 是 个 农 业 县 从 1992 年 开 始, 随 着 一 个 个 台 商 在 这 里 开 厂 创 业, 这 块 仅 77 平 方 公 里 的 版 图 上 就 吸 引 了 448 家 外 商 和 台 资 企 业, 给 这 个 县 级 市 创 造 了 2053 亿 元 的 财 富 昆 山 靠 激 活 集 体 土 地 流 转, 让 农 民 以 地 生 财, 以 地 致 富 首 先 是 盘 活 集 体 存 量 建 设 用 地 1998 年, 由 于 建 设 用 地 审 批 仍 冻 结, 而 正 处 于 腾 飞 的 昆 山 又 急 需 土 地, 当 地 国 土 部 门 便 将 目 光 盯 在 了 存 量 建 设 用 地 上, 出 台 了 关 于 集 体 存 量 建 设 用 地 流 转 管 理 的 意 见, 全 市 先 后 盘 活 内 资 企 业 存 量 土 地 200 余 宗, 面 积 亩, 盘 活 土 地 资 产 6.4 亿 元, 农 民 的 就

11 业 也 有 了 出 路 在 昆 山 开 发 区 8 万 多 亩 工 商 用 地 当 中, 未 经 国 家 征 地 由 农 户 转 让 使 用 权 的 土 地 约 2 万 亩 2001 年 1 月 至 3 月, 全 市 共 办 理 集 体 土 地 转 让 32 宗, 亩, 出 租 4 宗,17.3 亩, 合 同 转 让 金 2715 万 元, 土 地 年 租 金 12 万 元, 用 地 量 和 合 同 转 让 金 同 比 增 长 177.7% 和 140% 在 土 地 大 幅 度 增 值 现 实 下 当 地 农 民 如 何 分 享 土 地 利 益 的 问 题 随 着 台 资 和 外 商 到 昆 山 开 发 区 买 地 建 厂, 土 地 越 来 越 值 钱 种 稻 谷 油 菜, 一 亩 地 一 年 仅 收 800 来 元, 而 政 府 从 农 民 手 中 征 地 后 再 转 租 给 外 商, 一 亩 地 的 年 租 金 就 有 6000 多 元, 如 果 是 出 让, 一 亩 地 则 达 到 20 多 万 元 可 是 土 地 收 益 的 上 涨 跟 农 民 没 有 任 何 关 系, 他 们 仅 仅 得 到 微 薄 的 一 点 补 偿, 最 多 也 就 2 万 多 元 昆 山 市 陆 家 镇 车 塘 村 是 比 邻 昆 山 经 济 技 术 开 发 区 的 一 个 村 子, 该 村 就 面 临 以 上 的 尴 尬 局 面 1996 年 底, 有 一 个 台 商 找 到 村 书 记 沈 慰 良 先 是 要 求 买 地, 后 是 提 议 由 该 村 盖 标 准 厂 房 出 租 给 他, 但 村 书 记 回 绝 了 在 接 下 来 的 两 年 间, 不 断 有 台 商 拿 着 现 金 上 门 来 谈, 要 求 买 地 或 者 租 厂 房 最 后, 他 们 也 仿 效 地 方 政 府 的 做 法, 通 过 填 平 村 头 村 尾 的 烂 泥 塘 沟 渠,1997 年 复 垦 出 40 亩 土 地 这 样, 他 们 就 按 政 策 得 到 了 40 亩 的 建 设 用 地 指 标 如 何 将 这 好 不 容 易 得 来 的 建 设 用 地 指 标 用 出 效 益 来 呢? 租 地 给 这 些 台 商, 钱 当 然 来 得 快, 但 租 金 毕 竟 比 较 少 ; 盖 厂 房, 村 里 又 一 下 子 拿 不 出 那 么 多 钱 1999 年, 村 民 陈 振 球 找 到 了 一 条 路 子, 他 提 出 向 村 里 租 一 亩 地, 联 合 村 民 投 资 建 厂 房 出 租, 得 到 了 村 委 会 的 首 肯, 于 是, 他 联 合 4 户 村 民, 出 资 15 万 元, 建 造 了 一 个 432 平 方 米 的 标 准 厂 房 厂 房 出 租 后 的 第 一 年, 他 们 就 获 得 了 12% 的 投 资 回 报 这 种 方 式 迅 速 为 其 他 村 民 所 仿 效 到 2001 年 12 月, 车 塘 村 共 成 立 了 9 个 投 资 协 会, 总 计 投 资 679 万 元, 参 加 投 资 协 会 的 农 户 总 数 为 105 户, 接 近 总 户 数 的 1/5 除 了 15 栋 标 准 厂 房, 协 会 兴 建 的 项 目 中, 包 括 两 座 宿 舍 楼 一 座 农 贸 市 场 和 66 间 店 面 昆 山 市 委 把 车 塘 村 的 做 法 称 为 农 村 专 业 股 份 合 作 制, 并 作 为 该 市 的 一 个 试 点 后 来, 昆 山 市 委 在 一 个 富 民 政 策 28 条 文 件 中 明 确 提 出 发 展 农 村 专 业 股 份 合 作 制 经 济 是 富 民 的 主 要 手 段 之 一 到 2002 年, 昆 山 市 已 经 有 1600 余 户 村 民 自 发 加 入 各 种 以 土 地 收 益 为 目 的 的 合 作 社, 投 资 总 额 已 经 超 过 了 6000 万 元 5. 山 东 德 州 开 发 区 的 综 合 财 产 性 补 偿 模 式 在 城 市 化 进 程 中, 对 农 民 宅 基 地 权 利 的 处 置 是 集 体 建 设 用 地 市 场 发 展 中 极 为 关 键 的 一 环 浙 江 江 苏 广 东 上 海 等 对 此 做 了 大 量 有 益 探 索 其 中 山 东 德 州 开 发 区 的 经 验 值 得 重 视 该 开 发 区 1992 年 设 立,1998 年 进 入 成 长 期, 大 量 企 业 开 始 入 驻, 开 发 面 积 从 启 动 时 的 1 平 方 公 里 扩 大 到 23 平 方 公 里 到 2006 年, 共 征 地 1.9 万 亩 德 州 开 发 区 采 取 了 货 币 补 偿 和 留 地 补 偿 相 结 合 的 物 业 补 偿 方 式 具 体 做 法 是, 首 先 按 照 基 本 生 活 保 障 标 准 5000 元 / 人 年 人 口 基 数 预 期 租 金 水 平 和 建 筑 容 积 率, 反 推 出 给 集 体 留 用 的 建 设 用 地 面 积 村 集 体 在 取 得 留 用 土 地 后, 先 不 进 行 土 地 变 性, 仍 保 持 农 村 集 体 建 设 用 地 性 质, 让 村 集 体 先 建 物 业, 然 后 再 办 转 地 手 续 在 实 施 货 币 补 偿 和 留 地 补 偿 的 同 时, 德 州 开 发 区 又 把 征 地 补 偿 与 旧 村 改 造 恰 当 结 合 起 来 对 旧 村 改 造 中 征 收 的 集 体 所 有 的 宅 基 地, 按 一 定 比 例 返 还 经 营 性 商 品 房 进 行 补 偿, 即 每 占 一 亩 耕 地 补 偿 村 集 体 100 平 方 米 经 营 性 用 房, 每 占 用 一 亩 村 庄 占 地 补 偿 村 集 体 25 平 方 米 经 营 性 用 房 这 些 经 营 性 用 房 由 负 责 旧 村 改 造 的 政 策 性 开 建 公 司 建 设, 并 由 政 府 协 调, 把 一 些 最 具 市 场 价 值 的 所 谓 金 角 银 边 的 经 营 性 用 房 让 给 村 集 体 目 前, 区 内 各 村 集 体 已 经 投 资 3.53 亿 元, 建 成 物 业 面 积 达 万 平 方 米 这 样, 德 州 开 发 区 就 走 出 了 一 条 把 土 地 补 偿 金 变 成 不 动 产, 依 靠 不 动 产 收 益 安 民 富 民 的 集 体 经 济 发 展 模 式 在 旧 村 改 造 中, 德 州 开 发 区 采 取 了

12 动 迁 上 楼 的 方 式, 即 先 建 新 社 区, 安 置 农 民 上 楼 ; 再 拆 除 村 民 原 来 的 宅 院 式 住 房, 对 原 村 落 实 行 整 体 改 造, 统 一 搬 迁 其 具 体 做 法 不 仅 符 合 国 家 政 策 规 定, 完 成 了 土 地 变 性 收 储 招 标 出 让 等 规 定 程 序, 而 且 把 土 地 增 值 收 益 通 过 新 房 价 格 优 惠 让 予 农 民 从 以 上 几 个 案 例 可 以 看 出, 中 国 农 地 制 度 改 革 的 方 向 是, 放 松 政 府 管 制, 发 展 土 地 市 场 和 土 地 交 易 即 在 坚 持 土 地 的 集 体 所 有 制 和 全 民 所 有 制 的 前 提 下, 打 破 对 农 地 转 用 的 国 家 垄 断, 改 变 政 府 对 集 体 土 地 的 用 途 管 制, 发 展 集 体 建 设 用 地 的 流 转 和 交 易 三 土 地 制 度 改 革 与 市 场 发 展 : 改 革 思 路 和 地 方 试 点 建 议 中 国 经 济 社 会 发 展 正 处 于 关 键 期, 土 地 政 策 的 改 革 对 于 中 国 经 济 的 可 持 续 发 展 和 社 会 和 谐 起 着 关 键 作 用, 必 须 根 本 改 革 现 行 土 地 制 度, 着 力 推 行 土 地 的 市 场 化 考 虑 到 土 地 制 度 与 国 民 经 济 之 间 的 紧 密 关 联, 改 革 从 地 方 试 验 上 升 到 全 局 政 策 及 立 法, 是 一 个 稳 妥 的 办 法, 为 此, 我 们 建 议, 本 项 目 可 在 拟 选 试 点 地 方 进 行 如 下 单 项 或 组 合 项 的 政 策 试 验 ( 一 ) 改 变 土 地 政 策 二 元 分 割 格 局, 实 行 集 体 土 地 和 国 有 土 地 的 同 地 同 权 同 价 宪 法 规 定, 我 国 实 行 社 会 主 义 公 有 制, 城 市 的 土 地 属 于 国 家 所 有, 农 村 和 城 市 郊 区 的 土 地 属 于 集 体 所 有 土 地 的 国 家 所 有 和 集 体 所 有 只 是 财 产 归 属 主 体 的 不 同, 而 不 是 土 地 权 利 的 差 异 也 就 是 说, 两 种 土 地 公 有 制 是 两 种 平 等 的 土 地 制 度, 具 有 平 等 的 权 利 改 变 目 前 集 体 土 地 基 本 上 只 能 用 于 农 耕, 农 地 变 为 建 设 用 地, 先 要 经 过 政 府 征 用, 从 集 体 土 地 变 为 国 有 土 地 的 运 作 机 制 赋 予 和 保 证 两 种 所 有 制 的 土 地 享 有 参 与 工 业 化 和 城 市 化 的 同 等 机 会 和 权 利, 做 到 同 地 同 权 同 价, 避 免 和 防 止 工 业 化 和 城 市 化 进 程 中 集 体 和 农 民 丧 失 土 地 所 有 权 ( 二 ) 根 本 改 革 现 行 征 地 制 度, 谨 防 建 设 用 地 的 国 有 化 趋 势 现 行 农 地 转 用 实 行 由 政 府 征 用 的 制 度, 形 成 了 政 府 垄 断 土 地 一 级 市 场 的 局 面, 造 成 了 农 地 变 为 建 设 用 地 过 程 中 的 国 有 化 倾 向 从 1987~2001 年, 全 国 非 农 建 设 占 用 耕 地 万 亩,70% 以 上 通 过 政 府 征 地 方 式 取 得 这 意 味 着 在 过 去 的 十 多 年 中, 有 近 2400 万 亩 农 民 集 体 所 有 的 土 地 被 国 有 化 了 据 国 土 资 源 部 调 查 表 明, 目 前 除 交 通 水 利 设 施 用 地 外, 全 国 实 际 建 设 用 地 约 有 25 万 平 方 公 里, 其 中 7 万 多 平 方 公 里 为 国 有 土 地, 而 农 民 集 体 建 设 用 地 约 18 万 平 方 公 里, 占 全 部 建 设 用 地 的 72% 据 不 完 全 统 计, 这 次 宏 观 调 控 前, 各 类 开 发 区 规 划 面 积 达 3.6 万 方 公 里 (5400 万 亩 ), 也 被 不 同 程 度 的 国 有 化 了 这 种 土 地 国 有 化 的 趋 势, 势 必 改 变 我 国 建 设 用 地 的 现 有 格 局, 伤 害 农 民 集 体 的 土 地 权 益, 加 剧 政 府 垄 断 土 地 一 级 市 场 的 不 规 范 行 为, 不 利 于 城 市 化 的 健 康 推 进 和 经 济 的 可 持 续 发 展 因 此, 根 本 改 革 现 行 政 府 征 地 制 度, 限 制 和 规 范 政 府 的 征 地 行 为, 才 能 打 破 政 府 对 土 地 一 级 市 场 的 垄 断 格 局, 遏 制 城 市 化 进 程 中 土 地 的 国 有 化 趋 势 在 法 律 有 待 修 改 的 情 况 下, 要 用 好 土 地 利 用 总 体 规 划 和 城 市 建 设 规 划 这 个 龙 头 规 划 就 是 法 律, 一 切 用 地 以 规 划 为 蓝 本, 不 能 突 破 规 划, 也 不 能 利 用 政 府 权 力 随 意 修 改 规 划 防 止 地 方 利 用 村 改 居 市 改 区 区 域 调 整 城 市 化 改 制 等 所 谓 创 新, 变 相 大 面 积 圈 占 农 地 ( 三 ) 总 结 地 方 经 验, 探 索 将 地 方 关 于 集 体 建 设 用 地 流 转 的 规 定 上 升 为 国 家 法

13 律, 尽 快 结 束 集 体 建 设 用 地 非 法 入 市 的 局 面 农 村 集 体 建 设 用 地 的 规 模 和 数 量 巨 大, 随 着 城 市 化 和 工 业 化 的 发 展, 农 村 集 体 建 设 用 地 的 资 产 性 质 逐 渐 显 现, 尤 其 在 经 济 发 达 地 区, 以 出 让 转 让 ( 含 以 土 地 使 用 权 作 价 出 资 入 股 联 营 兼 并 和 置 换 等 ) 出 租 和 抵 押 等 形 式 自 发 流 转 农 村 集 体 建 设 用 地 使 用 权 的 行 为 大 量 发 生, 其 数 量 和 规 模 不 断 扩 展, 集 体 建 设 用 地 隐 性 市 场 客 观 存 在, 合 法 流 转 和 非 法 流 转 同 时 发 生 与 其 隐 性 非 法 流 转, 不 如 让 集 体 建 设 用 地 直 接 进 入 市 场 我 国 现 行 的 供 地 制 度 是 现 行 农 地 转 用 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 政 府 不 仅 掌 控 着 征 地 的 全 权, 而 且 充 当 了 建 设 用 地 的 惟 一 供 应 者, 垄 断 着 集 体 土 地 从 征 地 到 供 地 的 全 过 程 它 限 制 和 阻 碍 集 体 建 设 用 地 直 接 进 入 市 场 交 易, 对 我 国 进 一 步 工 业 化 造 成 了 极 其 不 利 的 影 响 行 政 划 拨 土 地 过 多 过 泛, 造 成 土 地 严 重 浪 费, 直 接 侵 犯 集 体 和 农 民 的 利 益 政 府 采 取 招 拍 挂 的 方 式 有 偿 出 让 建 设 用 地, 旨 在 遏 制 地 方 政 府 压 低 地 价 招 商 引 资, 促 进 土 地 的 集 约 利 用, 但 结 果 则 事 与 愿 违 由 于 土 地 的 最 低 价 以 国 土 部 的 土 地 分 等 定 级 为 依 据, 远 远 高 于 国 家 定 价 的 发 达 地 区, 其 工 业 地 价 必 然 偏 低, 而 大 大 低 于 国 家 定 价 的 中 西 部 地 区, 其 工 业 地 价 则 偏 高, 这 就 造 成 更 大 的 不 公 平, 对 正 处 于 工 业 化 起 飞 阶 段 的 中 西 部 地 区 尤 为 不 利 须 知, 我 国 正 处 在 工 业 化 的 关 键 阶 段, 农 业 劳 动 力 的 转 移 和 工 业 向 中 西 部 地 区 的 转 移, 都 有 赖 于 工 业 化 继 续 保 持 一 定 的 增 长 速 度 地 方 经 验 表 明, 在 符 合 土 地 规 划 的 前 提 下, 农 民 直 接 将 集 体 建 设 用 地 以 出 租 出 让 转 让 等 形 式 供 应 给 企 业, 既 大 大 降 低 了 企 业 的 用 地 成 本, 又 保 证 了 农 民 可 以 长 期 分 享 土 地 增 值 收 益, 地 方 政 府 可 以 获 得 企 业 税 收 和 土 地 使 用 费 开 放 农 村 集 体 建 设 用 地 直 接 进 入 市 场, 有 利 于 大 量 企 业 到 中 西 部 落 户 和 促 进 制 造 业 向 中 西 部 地 区 转 移, 继 续 保 持 我 国 制 造 业 在 全 球 的 竞 争 优 势 ( 四 ) 制 定 ( 公 共 利 益 征 地 否 定 式 目 录 ), 明 确 规 定 盈 利 性 目 的 用 地 不 得 征 用 我 国 的 征 地 制 度 形 成 于 计 划 经 济 时 期, 土 地 与 其 他 生 产 要 素 均 由 政 府 行 政 指 令 支 配, 用 地 主 体 一 般 是 国 有 企 业 政 府 部 门 或 国 家 大 型 基 础 设 施 工 程 ( 如 公 路 铁 路 水 利 等 ) 土 地 管 理 法 规 定, 国 家 为 了 公 共 利 益 的 需 要, 可 以 依 法 对 集 体 所 有 的 土 地 实 行 征 用, 但 由 于 没 有 对 公 共 利 益 进 行 界 定, 征 用 的 农 地 被 各 级 政 府 大 量 用 于 非 公 共 建 设 目 的 随 着 改 革 的 推 进 和 经 济 的 发 展, 用 地 主 体 日 趋 多 元 化, 土 地 用 途 早 已 超 出 公 共 目 的 的 范 围 在 东 部 工 业 化 程 度 较 高 的 县 市, 工 业 用 地 占 到 全 部 建 设 用 地 的 近 30%, 而 用 地 主 体 以 民 营 企 业 为 主 房 地 产 和 商 业 服 务 业 等 经 营 性 用 地 占 到 总 建 设 用 地 量 的 近 20%, 这 部 分 用 地 完 全 是 为 了 盈 利 第 三 类 用 地 是 市 政 设 施 和 基 础 设 施 用 地, 约 占 建 设 用 地 的 50%, 这 部 分 用 地 具 有 公 益 性 目 的, 但 其 中 也 有 大 量 用 地 背 离 了 公 共 利 益 特 征 土 地 的 征 用 必 须 坚 持 为 了 公 共 利 益 的 需 要 的 原 则, 改 变 目 前 只 要 是 经 济 建 设 用 地 就 实 行 征 用 的 做 法 为 了 阻 断 地 方 政 府 以 公 共 利 益 在 法 律 上 难 以 准 确 界 定 为 由, 任 意 扩 大 征 地 范 围, 应 出 台 政 策 明 文 规 定, 只 要 是 明 显 为 了 盈 利 目 的 的 用 地, 即 可 判 定 为 非 公 共 利 益, 这 类 用 地 不 得 通 过 征 用 获 得, 并 列 出 不 属 于 公 共 利 益 用 地 的 名 录, 作 为 国 土 监 察 的 基 本 依 据 与 此 同 时, 鉴 于 目 前 行 政 划 拨 用 地 的 用 途 过 于 宽 泛, 占 地 过 多, 既 浪 费 土 地, 又 滋 生 腐 败 建 议 对 建 设 用 地 中 公 共 设 施 建 设 划 拨 用 地 的 比 重 作 出 严 格 限 定, 清 理 一 些 以 公 共 利 益 目 的 划 拨 实 际 上 是 以 营 利 为 目 的 的 用 地 进 行 某 些 类 公 共 目 的 用 地 的 按 市 场 价 赔 偿 试 点 ( 五 ) 限 定 政 府 储 备 土 地 为 存 量 土 地, 严 禁 征 用 集 体 土 地 增 加 土 地 储 备 土 地 储 备 是 通 过 对 存 量 建 设 用 地 的 收 购 和 收 回 来 获 取 土 地, 以 备 建 设 之 需, 其

14 增 减 变 化 严 格 限 定 于 存 量 土 地 这 类 土 地 包 括 用 地 单 位 已 经 撤 销 或 迁 移 的 用 地, 连 续 两 年 未 使 用 的 土 地, 土 地 使 用 者 擅 自 改 变 土 地 用 途 责 令 限 期 改 正 逾 期 不 改 的 用 地, 土 地 使 用 期 界 满 土 地 使 用 者 未 申 请 续 期 或 申 请 续 期 未 获 批 准 的 用 地, 长 期 荒 芜 闲 置 的 土 地, 国 有 河 滩 地, 公 路 铁 路 机 场 矿 场 等 核 准 报 废 的 土 地, 因 公 共 利 益 或 实 施 城 市 规 划 调 整 而 腾 出 的 土 地 和 旧 城 改 造 重 点 地 段 土 地, 因 企 业 关 停 并 转 或 产 业 结 构 调 整 等 调 整 出 的 土 地, 土 地 使 用 者 依 法 取 得 土 地 使 用 权 后 无 力 开 发 和 不 具 备 转 让 条 件 的 土 地, 土 地 使 用 权 人 申 请 收 回 的 土 地, 土 地 使 用 权 转 让 价 格 明 显 低 于 市 场 价 格 的 土 地, 城 市 规 划 区 范 围 内 通 道 两 侧 的 预 留 地 或 空 地 以 及 按 照 规 划 需 要 统 征 的 土 地 鉴 于 土 地 储 备 制 度 已 经 在 全 国 1000 多 个 城 市 实 行 约 六 七 年 之 久, 中 央 政 府 应 着 手 制 定 有 关 政 策 和 法 规, 对 土 地 储 备 宗 旨 和 目 的 储 备 范 围 机 构 设 置 法 人 地 位 储 备 贷 款 抵 押 方 式 等 作 出 相 应 规 定, 尽 快 结 束 政 出 多 门 各 行 其 是 的 混 乱 状 态, 防 止 土 地 储 备 中 心 的 融 资 风 险 ( 六 ) 预 留 发 展 用 地, 探 索 对 农 民 实 施 财 产 补 偿 应 当 给 被 征 地 的 村 按 一 定 比 例 预 留 一 部 分 建 设 用 地, 由 村 集 体 经 济 组 织 建 造 标 准 厂 房 铺 面 等 出 租, 租 金 收 益 以 股 份 形 式 在 村 民 中 分 配 除 本 报 告 介 绍 的 南 海 德 州 昆 山 案 例 外, 绍 兴 县 的 办 法 是, 在 城 区 范 围 内, 征 用 耕 地 超 过 该 村 耕 地 面 积 60% 以 上 的 规 划 预 留 村 级 经 济 发 展 用 地 征 地 面 积 1000 亩 以 上 的 留 用 25 亩,670~1000 亩 的 留 用 20 亩, 670 亩 以 下 的 留 用 15 亩 留 用 地 按 规 定 缴 纳 各 种 相 关 税 费 后, 办 理 国 有 建 设 用 地 使 用 权 证, 由 村 建 造 标 准 厂 房 写 字 楼 商 业 用 房 出 租, 或 以 土 地 作 价 投 资 入 股 对 于 影 响 城 市 规 划 的 留 用 地 采 取 招 拍 挂 办 法 出 让, 土 地 净 收 益 的 80% 返 给 村 集 体 柯 桥 镇 街 道 各 村 积 累 的 经 营 性 净 资 产,2004 年 最 少 的 1270 万 元, 最 多 的 万 元, 村 改 居 时 将 这 些 资 产 变 成 股 本, 人 均 股 本 最 少 的 5000 元 / 人, 最 高 的 元 / 人 这 些 合 法 的 非 农 建 设 留 用 地 既 增 加 了 集 体 的 收 入, 也 增 加 了 农 民 的 分 红, 农 民 和 集 体 都 欢 迎 实 践 证 明, 村 留 用 地 既 有 利 于 村 级 经 济 壮 大, 在 农 村 公 共 财 政 缺 位 的 情 况 下, 土 地 出 租 收 入 成 为 农 村 公 共 品 提 供 的 重 要 来 源, 而 且 土 地 分 红 也 成 为 发 达 地 区 农 民 分 享 土 地 级 差 收 益 的 重 要 途 径 建 议 中 央 出 台 专 门 的 文 件, 就 留 用 地 的 比 例 使 用 办 法 收 益 分 配 原 则 等 作 出 具 体 规 定 ( 七 ) 防 止 村 庄 建 设 中 侵 害 农 民 宅 基 地 权 利, 积 极 推 行 农 民 宅 塞 地 的 商 品 化 随 着 城 市 的 加 速 扩 张 和 中 央 土 地 严 管 房 地 产 信 贷 政 策 的 出 台, 农 村 集 体 建 设 用 地 尤 其 是 农 民 宅 基 地 成 为 地 方 政 府 和 房 地 产 商 觊 觎 的 主 要 对 象, 造 成 对 农 民 宅 基 地 权 利 的 直 接 侵 害 应 当 明 确 赋 予 农 民 宅 基 地 以 完 整 物 权, 防 止 新 一 轮 剥 夺 农 民 现 行 农 民 宅 基 地 具 有 明 显 的 福 利 性 质, 其 商 品 属 性 和 财 产 属 性 未 被 法 律 确 认, 地 方 政 府 和 房 地 产 商 利 用 这 种 产 权 缺 陷, 在 给 农 民 补 偿 时, 往 往 只 考 虑 房 屋 价 值, 未 考 虑 宅 基 地 的 财 产 价 值, 宅 基 地 征 用 以 后 的 级 差 收 益 数 倍 增 加, 但 与 原 住 集 体 组 织 成 员 无 关 必 须 赋 予 宅 基 地 完 整 的 使 用 权, 发 放 统 一 的 具 有 法 律 效 力 的 宅 基 地 证 书, 进 一 步 完 善 农 民 宅 基 地 的 统 计 和 登 记 工 作, 同 时, 积 极 试 点, 探 索 宅 基 地 的 入 市 流 转 办 法 伴 随 城 市 化 的 进 程, 出 租 房 屋 已 成 为 城 郊 结 合 部 和 发 达 地 区 农 民 最 主 要 的 收 入 来 源 在 一 些 发 达 地 区 农 村 进 行 的 以 新 房 置 换 旧 房 试 点, 事 实 上 已 承 认 了 农 民 的 房 屋 具 有 财 产 的 性 质 建 议 增 加 农 民 宅 基 地 及 其 房 屋 所 有 权 人 依 照 法 律 规 定 享 有 占 有 使 用 收 益 和 处 分 的 权 利 必 须 正 视 住 宅 商 品 化 是 城 市 化 进 程 中 实 年 个 农 民 财 产 权 利 的 不 可 分 割 的 部 分, 尽 快 结 束 现 行 法 律 限 定 农 民 宅 基 地 一 户 一 宅 转 让 限 于 本 村 的 半 商 品 化 状 况, 赋 予 农 民 宅 基 地 及 其 房 屋 所 有 人 以 完 整 的 物 权

15 ( 八 ) 修 改 土 地 管 理 法, 对 农 民 土 地 权 利 实 行 物 权 保 护 一 是 按 照 新 近 出 台 的 物 权 法 精 神, 根 据 下 位 法 服 从 上 位 法 的 原 则, 对 土 地 管 理 法 中 行 政 权 力 过 强 侵 犯 土 地 权 利 人 权 利 的 条 款 进 行 审 订 与 修 改, 土 地 管 理 法 的 修 改 应 秉 承 公 法 与 私 法 合 一 的 理 念, 厘 清 法 律 中 国 土 资 源 管 理 部 门 的 公 权 主 体 和 私 权 主 体 地 位, 分 别 修 改 和 完 善 相 关 规 则, 全 面 贯 彻 物 权 法 的 规 定 二 是 重 申 宪 法 两 种 土 地 所 有 制 并 存 的 原 则, 并 将 这 一 原 则 体 现 在 土 地 转 用 过 程 中, 改 变 目 前 土 地 农 转 非 就 得 转 为 国 有 的 状 况, 土 地 的 转 用 应 以 规 划 来 确 定 其 价 值, 而 不 是 以 所 有 制 来 核 定 三 是 在 土 地 管 理 法 的 修 改 中, 强 调 土 地 的 财 产 赔 偿 原 则, 改 变 目 前 以 原 用 途 的 倍 数 补 偿 原 则 四 是 探 讨 耕 地 保 护 和 占 用 补 偿 的 新 机 制, 确 保 耕 地 的 有 效 保 护, 维 护 国 家 粮 食 安 全 五 是 明 确 宅 基 地 的 可 出 租 转 让 买 卖 抵 押 原 则, 促 进 宅 基 地 的 商 品 化 和 资 本 化 资 料 来 源 : 国 务 院 发 展 研 究 中 心 信 息 网 07/01/2008