9310F

Size: px

Start display at page:

Download "9310F"

济畸危
7 years ago
Views:

1 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 33 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 An Institutional Analysis of NPC s Supervision over Judicial Agencies in Mainland China 張淳翔 ( Chang Chun-Hsiang) 中國技術學院通識中心專任助理教授摘要中共人大制度改革多年, 其中立法權行使之效能已較為顯著, 但監督工作卻仍有待強化人大在落實憲法所賦予的權力時, 監督對象較少的指向行政機關, 而更多的指向了司法機關司法人員的腐敗更甚於行政官員嗎? 或是司法機關係屬於相對弱勢的一方? 在中共的憲政理論中, 人大監督司法機關是否可行? 臺灣亦曾發生對法官行使監察調查權的爭議, 司法改革過程中是否調整制度設計? 本文從理論實際運作與黨的角色進行制度層面的分析, 中國大陸制度雖有其特殊之處, 但司法獨立需要能夠獨立行使職權的法官, 司法機關整體素質的提升方能有效提升裁判品質若從制度上進行外部干預, 短期或許能遏止部分的司法腐敗現象, 長期對於法治國家及司法獨立的形成恐怕反而具有負面的效應關鍵詞 : 人民代表大會監督權司法監督司法獨立個案監督壹前言中國大陸近年來經濟發展迅速, 但司法腐敗現象亦隨之增加法官檢察官及公安索賄受賄的案件層出不窮, 甚至在經濟等因素的考量之下枉法裁判製造假案

於行政官員嗎? 或是司法機關係屬於相對弱勢的一方? 在中共的憲政理論中, 人大監督司法機關是否可行? 臺灣亦曾發生對法官行使監察調查權的爭議, 司法改革過程中是否調整制度設計?

2 展望與探索 34 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月 1 另一方面, 人民代表大會 ( 以下簡稱人大 ) 的權力逐漸增強, 若干地方人大制定了監督司法機關的地方性法規, 甚至對於部分的司法案件進行了個案監督 2 臺商在大陸所發生的法律糾紛, 也出現了人大出面干預司法判決, 而造成法院執行暫緩或暫緩判決的案例 3 議會監督法院, 甚至影響具體案件, 在政治體系運作上是頗為特殊的類型, 是否可能成為中國大陸的人民代表大會制度發展過程中的變異 4? 中共人大制度改革多年, 其中立法權行使之效能較為顯著 5, 但監督工作卻仍有待強化人大在落實其憲法所賦予的權力時, 監督對象卻未指向行政機關, 而是指向了司法機關司法機關的腐敗更甚於行政機關嗎? 或是司法機關係屬於相對弱勢的一方? 在中共的憲政理論中, 司法權的定位處於何種位置? 進一步的司法獨立是否具有可行性? 臺灣亦曾發生對法官行使監察調查權的爭議, 司法改革過程中是否調整制度設計? 民國 42 年, 當時的司法行政部林彬部長認為監察權與司法審判權應並行不悖, 倘案件已在司法機關偵查審理中, 監察機關不應加以調查事實上造成了排拒監察院行使監察權的效果時任監察院司法委員會召集人的陶百川委員即以為不妥, 後經多次協調, 方改為監察院自可儘量避免對於承辦人員在承辦期間實施調查, 但如認承辦人員有枉法失職之重大情節, 需要即加調查者, 監察院自得斟酌情形實施調查 6 對於法官的監督實有其制度上的需要, 民國 91 年 9 月 11 日司法院在開會討論法官法時, 以設立職務法庭的方式來處理法官懲戒及職務監督的救濟事項即法官若遭警告以上的懲戒處分, 都將由監察院提出彈劾, 送司法院職務法庭審理該法庭由司法院行政訴訟及懲戒庭的特任庭長法官及地院高院地區行政法院法官共五人組成 7 而法務部亦於民國 93 年 8 月 2 日成立政風特蒐組, 以專責小組方式, 執行具指標性意義重大貪瀆案件之蒐證任務 8, 初期已鎖定至少十名有 1 以黑龍江省為例, 在 1995 年至 1997 年間, 有 1,386 件被列為錯案,1,873 名的公安司法人員被追究相關的責任, 參見法制日報,1997 年 12 月 7 日, 第 1 版 2 王晨光, 淺論法院的依法獨立審判權和人大對法院監督權憲法框架內的權力衝突及其調整機制, 北大法律信息網 : 3 人大干預司法, 臺商吃虧不少, 聯合報, 民國 93 年 6 月 1 日, 第 C7 版 4 關於人大制度變遷的進一步討論, 可參見張淳翔, 司法監督與立法聽證 : 人民代表大會的制度變遷 ( 臺北 : 揚智, 即將出版 ) 5 可參見趙建民張淳翔, 中華人民共和國立法與選舉制度 ( 臺北 : 國立編譯館, 民國 90 年 ) 6 陶百川, 政治緊箍咒 ( 臺北 : 遠景, 民國 69 年 ), 頁聯合報, 民國 91 年 9 月 12 日, 第 5 版 8 參見法務部網站 :

中共人大制度改革多年, 其中立法權行使之效能較為顯著 5, 但監督工作卻仍有待強化人大在落實其憲法所賦予的權力時, 監督對象卻未指向行政機關, 而是指向了司法機關司法機關的腐敗更甚於行政機關嗎?

3 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 35 貪瀆疑慮的司法官 9 中華民國的憲政體制中權力分立的設計, 基本上排除了立法院對於司法案件的個別監督本文以下即針對中國大陸人民代表大會對於司法機關的監督, 進行制度層面的分析, 從理論環境監督的主要方式黨委及黨組織的角色, 分別分析其理論實際運作與黨的角色, 提供政治制度中議會與司法機關之間的制度安排另外一種參考型態貳理論環境 : 社會主義法制的相關概念中共認為依照議行合一制及民主集中制的原則, 建立了獨特且適合國情的人民代表大會制度這兩個主要概念的具體指涉內容, 尤其在大陸學者分析人大制度的內涵及特徵時, 究竟與一般的政治體制有何不同? 而在長期運作過程中的理論環境是否有所變化? 一議行合一制人民代表大會制度是一種議行合一制度, 既是議事機關, 又是工作機關全國人民代表大會和地方各級人民代表大會, 構成其國家權力機關體系, 而其他的國家機關 ( 包括司法機關 ) 均由人民代表大會產生, 並向人大及其常委會負責人民代表大會討論和決定其職權的重大問題, 並將所做的決定交給由人大選出的各級人民政府執行人大代表一方面在開會時, 參與決議的討論及決定 ; 一方面在會議結束之後, 回到自己的工作崗位, 向選民傳達會議所做出的決議並積極參與決議的 10 執行, 是宣傳者又是模範的執行者全國人民代表大會為最高國家權力機關, 代表全國人民統一地行使國家主權, 其地位在其他中央機關之上, 不和它們分權亦不受它們制約, 其他中央機關均由全國人民代表大會產生, 對它負責, 受它監督 11 中國大百科全書法學卷對於議行合一的解釋則是 : 與三權分立相對, 指國家機關重要工作的決議和執行統一進行的制度, 它是社會主義國家民主集中制原則在國家機關間工作關係上的體現 12 二民主集中制大陸學者對人大制度中的民主集中制的解釋並沒有一個統一的說法, 其概念所 9 中央日報, 網路版, 民國 93 年 8 月 3 日, 10 許崇德, 中國憲法學 ( 天津 : 人民出版社,1986 年 ), 頁許崇德何華輝, 三權分立與議行合一的比較研究, 法學評論 (1987 年 5 月 ), 頁 6 12 轉引自王玉明, 議行合一不是我國國家機構的組織原則, 政法論壇 (1989 年 4 月 ), 頁 31

民主集中制的原則, 建立了獨特且適合國情的人民代表大會制度這兩個主要概念的具體指涉內容, 尤其在大陸學者分析人大制度的內涵及特徵時, 究竟與一般的政治體制有何不同? 而在長期運作過程中的理論環境是否有所變化?

4 展望與探索 36 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月 13 指涉的層次亦相當紛雜, 有的說法甚至將議行合一的概念亦牽扯進來民主集中制一直是共黨執政的國家所奉行的一項原則, 先不論其實踐的程度如何, 民主集中制究竟指的是什麼樣的原則? 中共十二大所通過的黨章規定了民主集中制的基本原則 14 包括了以下六點 : 黨員個人服從黨的組織, 少數服從多數, 下級組織服從上級組織, 全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會黨的各級領導機關, 除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外, 都由選舉產生黨的最高領導機關, 是黨的全國代表大會和它產生的中央委員會黨的地方各級領導機關, 是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報告工作黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見, 及時解決他們提出的問題黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作, 又要獨立地解決自己職責範圍內的問題上下級組織之間要互通情報互相支持和互相監督黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論, 作出決定黨禁止任何形式的個人崇拜要保證黨的領導人的活動處於黨和人民的監督之下, 同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信以上是民主集中制在黨組織中的原則, 人民代表大會制度中的民主集中制則在憲法第三條加以規定 : 中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生, 對人民負責, 受人民監督中央和地方的國家機構職權的劃分, 遵循在中央的統一領導下, 充分發揮地方的主動性積極性的原則如此原則性的文字表述並無法準確地掌握其概念有的大陸學者認為人民代表大會制度的民主集中制是在民主的基礎上集中人民的意志意見 ( 例如選舉代表提出提案等 ), 並在集中的指導下實行民主 ( 貫徹執行法律決議等 ), 結合了民主與集中 15 另外, 亦有學者將其簡化成三個概念 : 少數服從多數下級服從上級地方服從中央 16 或者認為是體現在人民的一切權力都統一地集中地通過人民代表大會來行使 17 但無論對民主集中制的理解有多大的差異, 他們均 13 參見田軍編, 憲法學教程 ( 南京 : 南京大學出版社,1991 年 ), 頁景杉主編, 中國共產黨大辭典 ( 北京 : 中國國際廣播出版社,1991 年 ), 頁邵德門, 中國政治制度史 ( 吉林 : 人民出版社,1988 年 ), 頁同註 11, 頁劉政, 我國人民代表大會制度的特點及其歷史發展和主要經驗, 劉政, 人大制度講話 ( 北京 : 中國民主法制出版社,1992 年 ), 頁 34

派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外, 都由選舉產生黨的最高領導機關, 是黨的全國代表大會和它產生的中央委員會黨的地方各級領導機關, 是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會黨的各級委員會向同級的代表大會負

5 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 37 認為民主集中制一方面可以體現民主, 一方面又可以集中權力 ; 一方面可以中央統一領導, 一方面又可以發揮地方的積極性雖然中共一直堅持民主集中制, 而民主集中制的內涵及實踐每個時期亦有不同, 例如其認為離開了民主只講集中, 是文化大革命發生的重要原因之一人大制度的主要概念在中共的實踐過程中, 不僅是概念有所轉換, 運作上亦形成另一套原則人大制度的理論環境已經開始轉化, 其方法有二 : 一是直接改變或引進新的概念與名稱, 一是名稱不變但指涉的內容卻不同人大制度實際運作的理論環境和以上的概念已存有若干落差, 大致可以將其分為以下兩點原則 : 一人民代表大會至上原則議行合一的原始含意是立法權與行政權由同一個機關行使大陸學者在論及人大制度是一種議行合一制度時, 事實上已將其概念做了轉換, 他們實際上表達出的是人大制度是一種議優於行的制度, 典型的看法是 : 社會主義國家中, 沒有與最高國家權力機關平行超越或牽制最高國家權力機關工作的機關 18 若以議行合一的原始含意來觀察中共的政府權力結構, 我們甚至可以說中共建政以來從未實行過議行合一制度現行憲法所呈現出來的政府權力結構則是根據人民代表大會至上的原則而設計的, 例如 : 規定中華人民共和國的一切權力屬於人民人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生, 對人民負責, 受人民監督國家行政機關審判機關檢察機關等均由人大產生, 對它負責, 受它監督全國人大具有立法權監督權等 19 重大權力美國地方政府中的市委員制 (Commission Goverment) 反而較符合議行合一制的概念, 其立法行政不分, 統一由民選的市委員會行使立法權與行政權而委員會的人數, 自三至九位不等, 通常是五人 20 事實上, 中央政府根本無法採用議行合一制, 充其量只能說人大制度具有若干議行合一的精神二分工與制約原則在人民代表大會至上的原則下, 其國家機構仍有若干職權上的分工與權力上的制約分工指的是權力機關行政機關司法機關檢察機關等有其職權上的劃分人大制度的制約概念和西方的制衡 (checks and balances) 的概念亦不盡相同, 係指 : 人大制約其他的國家機關行使最高的監督權, 下級國家機關受上級國家機關制 18 張光博, 憲法論 ( 吉林 : 人民出版社,1984 年 ), 頁同註 13, 頁鄒文海, 各國政府及政治 ( 臺北 : 正中書局, 民國 78 年 ), 頁 421

直接改變或引進新的概念與名稱, 一是名稱不變但指涉的內容卻不同人大制度實際運作的理論環境和以上的概念已存有若干落差, 大致可以將其分為以下兩點原則 : 一人民代表大會至上原則議行合一的原始含意是立法權與行政權由

6 展望與探索 38 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月 21 約, 其他的國家機關之間亦有彼此制約的關係雖然有職權的劃分, 但人大基本上仍居於最高的地位但人民檢察院及人民法院有其特殊的地位, 根據憲法的規定, 前二者, 依照法律規定獨立行使職權, 不受行政機關社會團體和個人的干涉, 不過最高法院及檢察院要對全國人大及其常委會負責, 地方各級法院向產生它的國家權力機關負責, 地方各級檢察院則向產生它的國家機關和上級檢察院負責人大制度中的制約原則與三權分立並制衡以防止濫用權力的制度設計, 可說是大異其趣, 但是若觀察其實際運作, 人大的監督工作正是最薄弱的一環, 這無異是與理論之間造成了巨大的落差綜合上述, 人大制度的概念實際上是由三個基本原則所組成 : 人民代表大會至上民主集中制與分工制約一般大陸學者所強調的議行合一, 其指涉的內涵已和原始含意不同, 實際上指的就是人民代表大會至上, 凸顯人大及其常委會在其制度設計上的重要地位在人民代表大會至上的前提之下, 其政府權力結構便以分工制約為原則, 不同於西方制衡的概念民主集中制的內容雖然頗為廣泛, 中共亦將民主集中制用於政府與黨組織的組織及運作原則, 但由於解釋方向上的轉變, 強調集中在民主的基礎上, 少數服從多數, 而如此的概念並不必然妨礙制度民主化的發展問題似乎出在中共對三權分立的態度上綱至與資本主義的對抗, 以致於制度與運作均出現與憲政主義不符的情況中共在從事人大制度改革的過程中, 一再聲稱必須堅持並完善人大制度, 而不採用三權分立制度事實上, 這樣的爭論卻是一直存在的對日抗戰時期便發生過立法行政司法三者關係之爭, 有人主張三權並立二權半或兩權並立, 這些意見在當時都被否定了, 而認為民意機關應是全權的民意機關, 各級政府應由民意機關選舉罷免政府對民意機關的決定有絕對服從的義務, 民意機關應是同級政府的上司中共建政前夕, 在草擬中央人民政府組織法時, 政府組織原則應採用三權分立的看法又被提出, 但也沒有被接受 1982 年討論新憲法時, 22 亦有人主張實行三權分立, 同樣遭到了否決 1987 年, 鄧小平曾指出 : 我們講民主, 不能搬用資產階級的民主, 不能搞三權鼎立那一套 1989 年六四天安門事件之後, 鄧小平又表示 : 在政治體制改革方面, 有一點可以肯定, 就是我們要堅持實行人民代表大會的制度, 而不是美國式的三權鼎立同年, 江澤民亦說 : 我 21 同註 13, 頁全國人大常委會辦公廳研究室, 人民代表大會制度建設四十年 ( 北京 : 中國民主法制出版社,1991 年 ), 頁

權分立並制衡以防止濫用權力的制度設計, 可說是大異其趣, 但是若觀察其實際運作, 人大的監督工作正是最薄弱的一環, 這無異是與理論之間造成了巨大的落差綜合上述, 人大制度的概念實際上是由三個基本原則所組成 : 人民代表

7 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 39 們的民主法制建設必須從我國的實際出發, 沿著社會主義的方向和軌道有領導有秩序地逐步進行在這個過程中, 我們可以借鑒資本主義國家的某些做法, 但絕對不 23 能照搬中共官方對是否採用三權分立此一問題的態度, 提高到與是否堅持共產黨的領導? 是否為社會主義國家? 這類問題同樣的高度, 甚至認為鼓吹三權分立的學者就是所謂的支持資產階級自由化除了從理論上強調三權分立的弱點, 證明實際上行政權仍超越了立法權及司法權之外, 還從兩個方面來批判三權分立一方面指出三權分立不適合其國體, 與民主集中制原則是根本對立的, 不能體現人民權力的至上性和全權性一方面認為三權分立制度是與資產階級的政黨制度選 24 舉制度聯繫起來的, 將會損害中共各族人民政治上的團結如此的看法主要還是從人民民主專政的概念出發, 強調其階級性, 表面的理由雖然頗多, 但最根本的理由還是放棄了人民民主專政就直接動搖了共產黨的領導而對於西方國家政治制度的理解單純地從階級角度出發, 對中共吸收西方國家政治發展的經驗無疑有相當大的限制大陸學者對於三權分立的看法雖然受到官方說法的限制, 但大致仍可分為以下 25 三種論點 : 否定論者 : 三權分立是資本主義國家採用的政治外殼馬克思主義者對其應持否定態度, 當然更不能照搬資本主義的三權分立體制批判肯定論者 : 馬克思主義創始人在揭露資產階級分權學說的階級實質的同時, 不同程度地肯定了作為一種民主政治形式的分權制的某些優點不能一筆抹煞三權分立的歷史作用借鑒論者 : 社會主義國家雖然不能按照三權分立的原則建立自己的政權, 但就分權制衡的原理以及防止國家權力機關惡性膨脹的合理因素而言, 社會主義國家應可批判地繼承這三種論點, 除了第一種完全否定論者之外, 其他兩者都承認三權分立的若干原則或精神是具有參考價值的, 但是在其官方尺度之下, 卻無法揚棄人民代表大會制度中階級性的人民民主概念支持三權分立學者雖然在六四事件之後受到壓抑, 但在人大制度沒有進一步完善之前, 三權分立理論中的若干原則仍將成為政治體制改革中的一股聲音, 做為人大制度中分工制約概念的借鑒或補充以下的說法 23 同上 24 王桂五, 堅持人民代表大會制度, 人民日報,1989 年 10 月 30 日 25 傅思明, 新時期憲法學研究概述, 中國人民大學複印報刊資料 : 法學 (1987 年 6 月 ), 頁 46

這類問題同樣的高度, 甚至認為鼓吹三權分立的學者就是所謂的支持資產階級自由化除了從理論上強調三權分立的弱點, 證明實際上行政權仍超越了立法權及司法權之外, 還從兩個方面來批判三權分立一方面指出三權分立不適合其

8 展望與探索 40 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月 26 或可成為未來大陸學者較為中立的折衷論點 : 從政治體制上說, 我們堅持議行合一原則, 排斥三權分立原則, 反對按照三權分立原則改革我們政治體制但是從政治理論的角度說, 我們不應完全否定三權分立學說這個原則在反對封建專制主義的鬥爭中起過進步作用它推動了資本主義生產關係的發展, 促進了資產階級民主制度的建立它的歷史功績不宜輕易加以抹煞同時, 在當代的一些存在行政專橫寡頭統治公開踐踏資產階級民主行徑的資本主義國家裡, 這個原則仍不失為這些國家的進步力量用來進行鬥爭的一種暫時手段即使在從根本上排斥這個原則的社會主義國家裡, 也可借鑒其中某些具體經驗加以改造利用, 明確國家機關之間的內部分工, 加強國家機關之間的協調配合社會主義國家的政治體制在其建立與發展過程中, 有它自己獨特的根本不同於資本主義國家的理論原則我們反對全盤西化, 但並不拒絕吸收西方國家政治體制中可以為我所用的某些具體經驗人民民主專政的階級性概念雖然對政治體制改革的範圍與性質造成不小的限制, 但是如果從務實的角度出發, 西方的三權分立理論亦可借鑒或批判繼承, 這樣的看法也就提供了中共人大制度理論環境轉化的可能性參人大對司法機關監督的主要方式理論環境提供了人大對於司法機關監督的可能性, 在制度設計方面, 現有規定包括 : 人大對於法院院長檢察院檢察長的選舉權, 審判員檢察員的任免權, 對 27 兩院的質詢權調查權, 對兩院工作報告的審查權等在運作過程中, 其監督主要 28 採用下列五種方式 : 聽取法院的工作報告 : 全國人民代表大會每年舉行會議時, 最高人民法院向會議提出工作報告, 經各代表團審議後, 會議可以作出相應的決議地方人大也有類似的做法對法院的工作進行詢問或質詢對法院制定的司法解釋或其他規範性的文件進行審查 26 同註 12, 頁 7 27 郭道暉, 實行司法獨立與遏制司法腐敗, 法律科學 (1999 年第 1 期 ), 頁王晨光, 論法院依法獨立審判權和人大對法院個案監督權的衝突及其調整機制, 法學 (1999 年第 1 期 ), 頁 22

產階級民主行徑的資本主義國家裡, 這個原則仍不失為這些國家的進步力量用來進行鬥爭的一種暫時手段即使在從根本上排斥這個原則的社會主義國家裡, 也可借鑒其中某些具體經驗加以改造利用, 明確國家機關之間的內部分工, 加

9 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 41 人大代表有權對法院進行視察依據代表法的規定, 縣級以上各級人大代表根據本級人大常委會的統一安排, 對本級或下級國家機關和有關單位的工作進行視察接受人民群眾的來信來訪後, 可以對法院的工作提出建議和批評地方人大在 90 年代的監督權行使逐漸試行一些新的作法, 其中對於司法機關監督的重要性似乎更高於對行政機關的監督, 個案監督雖然產生了相當的效果, 但引起的爭議也最大中國大陸學術界對此討論頗多, 但官方似有意將其上升到全國性的法律, 在監督法完成立法之前, 先制定個別的監督相關規定全國人大常委會內務司法委員會於 1998 年 6 月開始起草全國人大常委會關於對審判檢察工作中重大違法案件實施監督的規定, 於 1999 年 8 月 24 日 10 月 25 日由九屆全國人大常委會第十一次和第十二次會議進行審議該規定經過兩次審議並修改之後, 並未由常委會通過, 而是將草案內容併入監督法的草案內容, 亦可看出個案監督的爭議性頗高前全國人大常委會委員長李鵬在 1999 年 11 月舉行的省自治區直轄市人大常委會負責人座談會中表示 : 在監督法制定出來之前, 先制定幾個關於監督工作的單項規定或決定, 待條件成熟時, 再制定綜合性的監督法, 這個辦法是可行的, 也是符合中國實際的 29 監督法醞釀了十多年後終於在 2002 年 8 月排入了九屆全國人大常委會第二十九次會議的議程該草案中關於監督審判和檢察工作的範圍原則方式和程序均有所規範主要內容可分為以下幾點 30 : 集體行使職權, 不代行審判權檢察權不直接處理案件人大專門委員會可決定將案件向有關審判檢察機關初步詢問, 如有必要, 可由專門委員會提請全國人大常委會委員長會議或縣級以上地方各級人大常委會主任會議決定, 交有關審判檢察機關處理, 並報告處理結果專門委員會若對處理結果不滿意, 可向委員長會議或主任會議報告, 並提出建議監督的方式包括 : 聽取和審議工作報告 ; 聽取辦理案件中執法情況的報告 ; 對其工作提出質詢案 ; 組織特定問題的調查委員會 ; 罷免或撤銷嚴重違法失職的審判檢察人員之職務監督法若能通過施行, 對於人大監督權的完善有相當的助益, 但目前所見到之草案不僅內容彼此矛盾, 而且並無法解決問題的核心矛盾之處主要有二 : 一是集體行使職權, 但行使的主要單位卻是專門委員會及委員長會議或主任會議, 而非常 29 大公報,1999 年 11 月 3 日 30 法制日報,2002 年 8 月 28 日

對此討論頗多, 但官方似有意將其上升到全國性的法律, 在監督法完成立法之前, 先制定個別的監督相關規定全國人大常委會內務司法委員會於 1998 年 6 月開始起草全國人大常委會關於對審判檢察工作中重大違法案件實施監督的規

10 展望與探索 42 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月委會會議此種做法不利於常委會組成人員平等行使職權, 只是將目前常委會行政化的模式以條文確定下來二是不直接處理案件, 但是草案卻規定專門委員會可以聽取進行中案件的報告, 如此運作的結果勢必造成直接處理案件有些地方人大已通過有關個案監督的地方性法規, 例如江蘇河北等全國人大常委會內務司法委員會在起草全國人大常委會關於對審判檢察工作中重大違法案件實施監督的規定時, 曾調查各界的意見, 並於 1999 年 8 月 24 日 10 月 25 日提請第九屆全國人大常委會第十一次第十二次會議審議, 在審議過程中委員討論的論點大致可分為三類 31 : 主張個案監督應當慎重 : 主要擔心個案監督若普遍化, 是否成為審判機關的上訴審級? 認為不宜實施個案監督 : 主要理由是無法律依據 ; 理論上不符合司法專業性強的特徵 ; 實施監督後對於案件所提出的具體意見將影響司法獨立贊成人大對個案實施監督 : 主要理由是在法律理論及實踐方面均有所依據討論中的共同意見為人大對於個案的監督需以不妨害司法獨立為界限, 至於個案監督的方式則可採用 : 聽取司法機關對案件辦理情況的匯報 ; 向司法機關調閱案卷, 以了解案情 ; 向司法機關提出監督意見書 ; 將案件交有關司法機關辦理並限期報告結果 ; 組織調查事實上, 中國大陸憲法第一百二十六條規定了人民法院依法獨立行使審判權, 第一百三十一條規定人民檢察院依法獨立行使檢察權, 而人大若過多地介入具體案件, 甚至發展成正式的司法救濟途徑, 不但會造成國家機關之間分工的紊亂, 也與司法獨立的發展趨勢不符 32 肆黨委及黨組織的角色黨委人大及司法機關之間互動過程中, 黨委及黨組織所扮演的角色可謂相當關鍵在一黨專政的現實之下, 如何僅進行政治思想上的領導, 而不涉及具體政策上的指導, 並不容易做到曾有大陸學者很具體的形容 : 黨可以發號, 但不能施令 33 但是兩者彼此間的關係仍不易釐清, 理想的狀況是黨委作為一個領導者的角色, 黨組織則提供協調的功能 ; 但實際上的運作則常常是黨委成為指導者, 利用黨組織的機制使司法機關妥協 31 葉青, 依法治國與司法公正 1999 全國訴訟法學年會觀點綜述, 法學 (2000 年第 2 期 ), 頁謝鵬程, 人大的個案監督權如何定位, 法學 (1999 年第 9 期 ), 頁郭道暉, 司法改革與改善黨對司法的領導, 改革 (2002 年第 1 期 ), 頁 108

見, 並於 1999 年 8 月 24 日 10 月 25 日提請第九屆全國人大常委會第十一次第十二次會議審議, 在審議過程中委員討論的論點大致可分為三類 31 : 主張個案監督應當慎重 : 主要擔心個案監督若普遍化, 是否成為審判機關的上訴審級?

11 中共人民代表大會監督司法機關之制度分析 43 問題的核心其實是監督到黨委頭上, 在黨政不分的體制運作, 黨委經常直接決定本行政區內的重大事務, 包括重大的行政及司法事務, 甚至直接敲定某些重大司法案件 34 曾有大陸學者於 1997 年 10 月至 12 月對上海安徽江蘇浙江江西山東等地的部分法官進行訪談, 其中對於人大的監督權甚少質疑, 但是對於行政干預的現象則認為具有普遍性, 甚至相當嚴重例如山東的一位法官便指出地方司法機關的經費是由政府撥款, 地方政府即以此為工具使法院不致於對抗政府上海的一位庭長則指出另外兩項因素 : 一是各級黨政部門直接控制的新聞媒體 ; 一是地方保護主義 35 一般案件進入司法程序之後, 經常會出現向司法機關打招呼的狀況特別的是, 大陸的打招呼除了非正式或私人性質之外, 也有正式的甚至由組織出面, 前者通常是為了個人目的, 而後者大多是為了地方利益部門利益, 當地的黨委在幹部任免上的權力和政府在財政上的權力, 均使得處於權力格局中弱勢地位的司法機關, 不得不做出一些妥協 36 黨組織中的政法委員會 ( 以下簡稱政法委 ) 在黨與司法機關互動的過程中扮演相當重要的角色政法委設置的目的名義上是為了協調公檢法的工作, 但是在實際運作上黨領導一切的現實, 事實上成為公檢法的共同上級在黨內地位的排序上, 政法委書記是同級黨委的副職兼常委, 而法院院長的級別雖然相當於同級黨委的副職, 但並非常委, 以致於政法委書記在黨內的地位高於法院院長各地的一般性做法, 係由地方的公安局長兼任政法委書記, 或政法委書記兼公安局長, 如此的制度設計造成相當奇特的運作結果例如在行政訴訟的案例中, 公安局長代表公安局出庭, 法院院長擔任該案之審判長, 在法庭上, 院長聽局長辯論, 在政法委會議上, 則是局長書記對院長委員發出指示 37 有些地方的黨委干預司法審判的現象已經十分嚴重, 有司法機關的人員形容 : 案子一到, 條子便到, 若執行地方保護主義者的指示, 對於本地企業的違法行為則會有不公正的判決出現有些鄉鎮黨委甚至直接調動法警去執行催糧強行計畫生育等行政任務 38 形成此種狀況的制度原因主要有兩點 : 一是人事方面, 各級地方法院檢察院 34 張煒, 人民代表大會監督職能研究 ( 北京 : 中國法制出版社,1996 年 ), 頁高其才王晨光馮澤周, 程序法官與審判公正上海等地法官訪談綜述, 法學 (2000 年第 8 期 ), 頁 9 36 喻中, 司法公正與人大監督的另一面, 人大研究 (2003 年第 11 期 ), 頁 1 37 賀日開, 司法改革 : 從權力走向權威兼談對司法本質的認識, 法學 (1999 年第 7 期 ), 頁郭道暉, 司法改革與改善黨對司法的領導, 改革 (2002 年第 1 期 ), 頁 111

款, 地方政府即以此為工具使法院不致於對抗政府上海的一位庭長則指出另外兩項因素 : 一是各級黨政部門直接控制的新聞媒體 ; 一是地方保護主義 35 一般案件進入司法程序之後, 經常會出現向司法機關打招呼的狀況特別的是, 大

12 展望與探索 44 第 2 卷第 10 期 93 年 10 月的主要組成人員和審判員實際上是由同級黨委的組織部門內定, 通過同級人大履行選舉或任免 ; 一是黨組織方面, 縣以上各級黨委都設有黨內的政法委, 實際上成為公檢法機關的聯合體, 本應領導和支持司法機關依法獨立行使審判權檢察權, 卻往往變成司法機關的聯合辦公, 互相配合多而相互制約少, 政法委的委員制組織變成了政法委書記首長負責制 39 伍結語本文從理論實際運作與黨的角色進行制度層面的分析, 中國大陸制度雖有其特殊之處, 但若要追求建立法治國家及司法獨立的目標, 對於權力分立制衡的制度設計, 似無法全然不予採納即使是借鑑或批判繼承亦表示三權分立有可供參考的空間, 配合理論環境中人民代表大會至上等原則的運作, 或能發展出一套可行的制度若只是片面的理解議行合一, 或將人大的權力無限上綱, 可能將會製造更多的憲政及實務問題目前人大在監督司法機關過程中, 實際已出現的問題主要有兩方面 : 一是主體混亂對於法院所提出的監督案件, 有些是內務司法委員會或辦公室提出的, 有些是信訪部門提出的, 甚至有個別的人大代表個人提起監督某地的一次人代會中, 人大代表對法院提出的議案共有十七件, 其中一位本業是律師的人大代表的提案即有五件, 而這五件全是由他所代理的敗訴案件二是監督的時機在實際運作上, 人大多為事前和事中監督, 導致案件審理複雜化, 且有損法院和法官的尊嚴 40 有的地方還發生過人大通過決議, 推翻法院判決的例子 ; 有的人大代表把涉及自身利益的案件作為個案監督, 均引起相當的爭議 41 黨政法一體化的體制在改革開放後雖有所改革, 但基本格局未變 42, 在未能進一步朝向黨政法分開的體制改革之前, 中國成為法治國家的困難度似乎很難有效降低司法獨立需要能夠獨立行使職權的法官, 司法機關整體素質的提升方能有效提升裁判品質若從制度上進行外部干預, 短期或許能遏止部分的司法腐敗現象, 長期對於法治國家及司法獨立的形成恐怕反而具有負面的效應 39 同上 40 郭翠星, 唐郁愷, 干擾法官獨立審判因素之淺析, 濮陽教育學院學報 ( 第 16 卷第 2 期,2003 年 5 月 ), 頁殷國偉, 論司法獨立與人大監督, 山西高等學校社會科學學報 ( 第 15 卷第 6 期,2003 年 6 月 ), 頁王貴國周旺生梁美芬, 中國法律制度 ( 香港 : 三聯書店,2000 年 ), 頁 222

大陸制度雖有其特殊之處, 但若要追求建立法治國家及司法獨立的目標, 對於權力分立制衡的制度設計, 似無法全然不予採納即使是借鑑或批判繼承亦表示三權分立有可供參考的空間, 配合理論環境中人民代表大會至上等原則的運

目录 : 前言...2 1 我的游戏评论观...2 1.1 读者是谁?...2 1.2 写议论文, 不要写说明书... 3 2 写游戏评测的十二个要点... 4 2.1 结论或主要观点要写在最前面... 4 2.2 文

目录 : 前言...2 1 我的游戏评论观...2 1.1 读者是谁?...2 1.2 写议论文, 不要写说明书... 3 2 写游戏评测的十二个要点... 4 2.1 结论或主要观点要写在最前面... 4 2.2 文如何写好游戏评测页 / 8 1 目录 : 前言...2 1 我的游戏评论观...2 1.1 读者是谁?...2 1.2 写议论文, 不要写说明书... 3 2 写游戏评测的十二个要点... 4 2.1 结论或主要观点要写在最前面... 4 2.2 文字要简洁, 观点要鲜明... 4 2.3