The Reform and Improvement of Governmental Policy-Making ... (in Chinese)

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1 改 革 和 完 善 政 府 决 策 机 制 研 究 许 耀 桐 政 府, 作 为 国 家 进 行 行 政 管 理 的 机 构, 承 担 着 行 政 决 策 的 职 责 任 何 一 个 国 家 的 政 治 体 系, 都 要 通 过 其 政 府 政 策 的 决 策 和 实 施, 来 确 定 以 至 实 现 所 代 表 的 国 家 意 志 和 国 家 利 益 政 府 决 策 的 重 要 性 在 于, 它 的 对 错 质 量 和 效 率 如 何, 决 定 着 一 个 国 家 的 兴 衰 成 败 和 人 民 大 众 的 安 危 祸 福 政 府 决 策 是 伴 随 着 人 类 社 会 的 政 治 发 展 而 发 展 的, 因 此, 随 着 政 治 实 践 的 变 迁 发 展, 必 须 不 断 地 改 革 和 完 善 政 府 的 决 策 机 制, 实 现 政 府 决 策 的 科 学 化 民 主 化 和 法 制 化 一 当 前 我 国 政 府 决 策 机 制 存 在 的 问 题 与 原 因 在 我 国, 由 于 长 期 不 重 视 政 府 决 策 问 题, 没 有 很 好 地 实 现 从 传 统 决 策 到 现 代 决 策 的 转 型, 造 成 了 决 策 的 严 重 失 误 据 披 露, 新 中 国 建 立 以 来, 在 大 约 2 万 多 亿 元 的 总 投 资 中, 因 决 策 失 误 造 成 的 浪 费 至 少 有 1 万 亿 元 20 世 纪 80 年 代 中 期 以 来, 我 们 党 和 政 府 明 确 提 出 了 决 策 科 学 化 民 主 化 的 要 求, 并 作 出 了 坚 忍 不 拔 持 之 以 恒 的 努 力 遗 憾 的 是, 收 效 不 大, 决 策 失 误 还 是 时 常 发 生 七 五 到 八 五 期 间, 我 国 投 资 决 策 重 大 失 误 率 在 30% 以 上, 资 金 浪 费 及 经 济 损 失 大 约 在 4000 亿 元 亿 元 2006 年 国 家 审 计 署 查 明, 仅 10 个 中 央 企 业 决 策 失 误 的 损 失 就 高 达 145 亿 元 这 些 事 实 和 数 字 表 明, 我 国 的 政 府 决 策 机 制 存 在 着 比 较 严 重 的 问 题 1. 决 策 权 过 分 集 中 的 体 制 性 弊 端 改 革 开 放 以 来, 我 国 对 计 划 经 济 体 制 形 成 的 高 度 集 权 的 管 理 体 制 进 行 了 变 革, 取 得 了 一 定 的 进 展 和 成 效 从 已 有 的 规 定 来 看, 现 在 政 府 决 策 都 强 调 必 须 遵 循 一 定 的 程 序, 即 要 求 按 照 : 发 现 问 题 调 查 研 究 资 料 与 信 息 收 集 拟 定 各 种 可 行 的 备 选 方 案 对 各 种 备 选 方 案 进 行 可 行 性 评 价 提 交 相 关 会 议 研 究 决 定 组 织 力 量 实 施 决 策 反 馈 信 息 等 由 此 可 见, 我 国 各 级 党 委 和 政 府 的 决 策 权 并 不 为 个 别 人 所 掌 握 但 是, 在 事 实 上 存 在 着 非 程 序 化 甚 至 是 违 法 的 决 策, 谁 权 大 谁 说 了 算, 有 关 决 策 的 规 则 程 序 不 过 是 形 式 的 东 西 官 大 的 定 了 的 事 下 面 就 必 须 做, 即 使 决 策 错 了, 下 属 也 不 敢 纠 正, 有 谁 敢 对 一 把 手 说 不 呢? 正 所 谓 现 在 流 行 的 顶 得 住 的 站 不 住, 站 得 住 的 顶 不 住, 即 敢 于 发 表 与 领 导 不 同 意 见 的 对 领 导 做 的 不 对 提 出 纠 正 的, 岗 位 就 保 不 住 ; 而 要 想 保 住 岗 位 的, 就 不 敢 这 样 去 做 了, 必 须 顺 着 领 导 者 的 意 图 权 力 过 分 集 中 的 问 题, 症 结 在 于 行 政 管 理 体 制, 在 于 权 力 没 有 得 到 合 理 的 划 分, 使 之 过 分 集 中 于 一 把 手, 又 得 不 到 有 效 的 制 约 目 前, 不 少 行 政 主 管 仍 然 是 集 政 策 制 定 权 资 源 分 配 权 行 政 管 理 权 行 业 监 管 权 于 一 身 按 理 说, 决 策 者 的 主 要 职 责 是 断, 而 不 是 谋, 必 须 坚 决 杜 绝 独 断 专 行 长 官 意 志 但 是, 由 于 权 力 没 有 分 解, 谋 断 不 分, 决 策 者 既 能 决 策, 又 能 执 行, 还 管 监 督, 必 然 导 致 权 力 滥 用 对 此, 正 如 温 家 宝 指 出 的 那 样 : 要 从 根 本 上 解 决 滥 用 行 政 权 力 问 题, 必 须 加 快 建 立 结 构 合 理 配 置 科 学 程 序 严 密 制 约 有 效 的 行 政 权 力 运 行 机 制

2 2. 决 策 受 部 门 利 益 影 响 较 为 严 重 近 年 来, 部 门 利 益 和 地 方 利 益 有 强 化 发 展 的 趋 势 一 些 政 府 部 门 的 决 策 表 现 出 不 同 程 度 的 部 门 利 益 倾 向, 同 公 共 管 理 和 社 会 利 益 的 要 求 不 符 这 些 政 府 部 门 的 决 策 论 证 常 带 有 某 种 指 向 性, 看 似 公 正 公 允, 实 际 上 隐 含 着 部 门 利 益 优 先 的 原 则, 倾 向 于 强 化 各 自 的 利 益, 在 推 动 立 法 和 政 策 出 台 的 过 程 中, 很 容 易 导 致 不 良 政 策 法 规 的 产 生, 甚 至 造 成 国 家 的 立 法 和 中 央 政 府 有 些 政 策 法 规 难 产 或 难 以 落 实 在 中 央 与 地 方 关 系, 整 体 与 部 门 关 系 博 弈 过 程 中, 追 求 地 方 和 部 门 最 优, 使 部 门 和 地 方 的 一 些 政 策 决 策 存 在 着 与 中 央 政 策 偏 离 的 倾 向, 导 致 了 政 府 权 力 部 门 化, 部 门 权 力 利 益 化, 部 门 利 益 法 定 化 的 怪 现 象 部 门 权 力 利 益 化 这 种 情 况, 使 政 府 部 门 之 间, 以 及 地 方 政 府 之 间 的 政 策 经 常 打 架, 部 门 之 间 协 调 困 难, 严 重 影 响 政 府 政 策 的 社 会 公 信 力 结 果 是, 你 管 你 的, 我 管 我 的, 有 收 费 的 项 目, 大 家 争 着 做, 安 全 问 题 出 事 了, 谁 都 推 卸 责 任 有 的 政 府 部 门 在 冠 冕 堂 皇 地 把 自 己 的 权 力 和 利 益 最 大 化 时, 还 与 一 些 强 势 行 业 单 位 结 成 利 益 共 同 体 或 既 得 利 益 集 团 强 势 利 益 集 团 左 右 政 策, 日 益 成 为 政 府 决 策 的 最 大 的 危 害 利 益 多 元 化 下 需 要 多 元 的 利 益 表 达 渠 道, 而 利 益 相 关 者 特 别 是 弱 势 群 体 缺 少 利 益 表 达 的 渠 道 相 反, 一 些 大 的 垄 断 性 利 益 集 团, 则 往 往 可 以 明 目 张 胆 地 对 政 府 相 关 决 策 部 门 施 加 影 响, 甚 至 对 专 家 咨 询 机 构 新 闻 媒 介 施 加 强 大 影 响, 进 一 步 导 致 了 行 政 权 力 部 门 化, 部 门 权 力 个 人 化, 个 人 权 力 商 品 化 3. 决 策 尚 欠 缺 专 家 客 观 公 正 的 咨 询 论 证 专 家 咨 询 论 证 已 经 成 为 科 学 民 主 决 策 的 一 个 基 本 环 节 但 是, 现 在 的 专 家 咨 询 论 证, 越 来 越 成 为 形 式 主 义 首 先, 一 些 地 方 或 部 门 决 策 过 程 中 的 专 家 咨 询 论 证, 只 是 为 了 符 合 制 度 规 定 和 程 序 要 求, 而 在 具 体 操 作 过 程 中 往 往 存 在 着 领 导 先 下 结 论 然 后 专 家 论 证 的 情 况 其 次, 专 家 组 成 的 全 面 性 与 合 理 性 存 在 问 题 有 些 决 策 涉 及 到 多 个 方 面 多 个 领 域, 需 要 多 个 领 域 的 专 家 咨 询 论 证 但 是, 在 实 际 操 作 过 程 中 把 问 题 简 单 化, 咨 询 论 证 邀 请 的 专 家 不 够 全 面 有 些 决 策 事 项 专 业 化 程 度 高, 邀 请 的 专 家 不 一 定 对 这 项 决 策 具 有 比 较 专 业 的 了 解, 容 易 造 成 专 家 与 专 业 不 对 口 的 情 况 发 生 第 三, 缺 乏 事 前 沟 通 有 些 决 策 过 程 中 的 专 家 咨 询 论 证 过 于 草 率 匆 忙, 只 是 在 会 前 或 者 提 前 一 两 天 把 相 关 材 料 送 达 专 家, 专 家 根 本 没 有 时 间 充 分 了 解 相 关 决 策 材 料 信 息 第 四, 寻 找 熟 人 关 系 有 些 决 策 过 程 中 的 专 家 咨 询 论 证 变 相 成 为 了 决 策 者 和 专 家 之 间 拉 关 系 的 工 具, 决 策 者 邀 请 专 家 的 标 准 不 是 看 专 业 背 景, 而 主 要 是 看 和 自 己 关 系 熟 悉 不 熟 悉 第 五, 专 家 不 敬 业 专 家 对 自 己 要 求 不 严, 道 德 规 范 不 够, 对 咨 询 论 证 草 草 过 场, 敷 衍 了 事 为 什 么 决 策 会 如 此 地 欠 缺 专 家 客 观 公 正 的 咨 询 论 证, 根 本 的 问 题 还 在 于 咨 询 论 证 缺 乏 独 立 性 的 问 题 一 是 咨 询 研 究 机 构 作 为 思 想 库 智 囊 团 的 独 立 性 不 够 我 国 现 有 的 决 策 咨 询 机 构, 无 论 是 党 委 的 政 策 研 究 室, 还 是 与 政 府 人 大 有 关 的 研 究 室 发 展 研 究 中 心 社 科 院 等, 都 是 属 于 体 制 内 的 这 些 吃 皇 粮 的 政 策 咨 询 机 构, 由 于 依 附 于 一 定 的 政 治 权 力, 在 参 与 决 策 时, 必 然 不 可 能 具 有 独 立 性, 很 难 起 到 客 观 公 正 的 政 策 咨 询 实 际 作 用 二 是 缺 乏 独 立 性 的 民 间 咨 询 机 构 三 是 从 各 方 面 邀 请 来 参 加 决 策 咨 询 的 专 家, 由 于 受 到 种 种 制 约, 也 缺 乏 独 立 性 4. 决 策 的 民 主 化 公 开 性 还 存 在 不 少 漏 洞 决 策 涉 及 人 民 群 众 利 益 的 重 大 事 项, 必 须 实 行 公 示 和 听 证 制 度, 是 当 前 民 众 参 与 科 学 民 主 决 策 过 程 的 重 要 制 度 很 多 地 方 的 重 大 决 策 虽 然 已 经 采 用 了 公 示 听 证 的 方 法, 但 多 流 于 形 式 以 听 证 制 度 为 例, 这 一 制 度 的 实 行 还 存 在 不 少 的 问 题 一 是 听 证 制 度 的 内 容 与 程 序 还 不 够 规 范 比 较 规 范 的 听 证 制 度 要 把 听 证 的 内 容 提 前 一 段 时 间 向 社 会 公 布, 如 听 证

3 的 时 间 地 点 内 容 等 等, 允 许 公 民 报 名 参 加, 允 许 公 民 旁 听 和 新 闻 媒 体 采 访 报 道 从 目 前 决 策 的 实 际 情 况 看, 这 方 面 的 工 作 还 不 够 规 范, 一 般 民 众 对 这 方 面 的 信 息 知 之 甚 少, 影 响 了 听 证 制 度 的 效 能 二 是 听 证 代 表 择 选 机 制 不 健 全 有 些 决 策 过 程 引 入 听 证 制 度 只 是 为 了 应 付 决 策 需 要, 在 听 证 代 表 的 选 择 上 不 认 真 准 备, 随 意 找 一 些 代 表 参 加 听 证 有 的 为 了 能 够 顺 利 通 过 决 策, 多 请 同 意 的 人 参 加, 回 避 持 不 同 意 见 的 人, 甚 至 人 为 限 制 选 择 一 些 代 表 参 加 听 证, 对 新 闻 媒 体 施 加 各 种 影 响 三 是 听 证 信 息 不 对 称 在 有 些 听 证 制 度 具 体 实 施 过 程 中, 听 证 参 加 者 只 是 在 会 前 很 短 时 间 内 才 拿 到 相 关 材 料, 难 以 有 充 裕 的 时 间 来 熟 悉 情 况, 开 展 调 研 更 为 不 可 能, 准 备 工 作 无 法 做 到 位, 因 而 也 提 不 出 多 少 实 质 性 的 意 见 由 于 以 上 问 题 的 存 在, 致 使 公 民 参 与 决 策 的 程 度 不 高, 形 式 参 与 多 而 实 质 参 与 少, 参 与 的 面 不 够 宽, 代 表 性 不 够 强 在 政 府 调 查 研 究 和 征 求 意 见 过 程 中, 公 民 参 与 者 大 多 是 为 政 府 熟 悉 的 人 士, 导 致 政 府 很 难 听 到 不 同 的 声 音 究 其 原 因, 在 于 政 府 往 往 从 方 便 自 身 工 作 出 发, 而 不 是 从 方 便 民 众 表 达 出 发 寻 求 参 与 者 5. 决 策 的 信 息 情 报 收 集 还 很 不 系 统 成 熟 现 代 政 府 决 策 必 须 十 分 重 视 信 息 处 理 系 统 的 健 全 完 善 决 策 需 要 依 靠 专 家, 专 家 则 需 要 信 息 情 报, 信 息 处 理 系 统 的 重 要 性 在 于 提 供 全 面 及 时 准 确 适 用 的 信 息, 构 成 现 代 政 府 决 策 的 重 要 依 据 但 是, 目 前 存 在 着 决 策 信 息 供 给 渠 道 不 够 畅 通, 信 息 来 源 较 单 一, 采 集 加 工 处 理 信 息 的 手 段 较 落 后, 信 息 综 合 运 用 的 程 度 不 高, 与 决 策 相 关 的 政 府 统 计 工 作 不 够 完 善, 科 研 院 所 和 专 家 学 者 收 集 掌 握 的 信 息 资 料 很 少 被 综 合 利 用 等 等 诸 多 问 题 作 为 现 代 政 府 决 策 重 要 信 息 来 源 的 现 行 政 府 统 计 体 系, 缺 乏 独 立 性 政 府 统 计 受 到 地 方 利 益 和 部 门 利 益 的 干 扰, 统 计 数 据 失 真, 存 在 水 分 从 纵 向 说, 统 计 工 作 质 量 受 地 方 利 益 的 影 响 较 大 从 横 向 说, 统 计 工 作 质 量 受 部 门 利 益 的 影 响 较 大 在 管 理 体 制 上, 政 府 统 计 部 门 接 受 同 级 政 府 和 上 级 统 计 部 门 的 双 重 领 导, 从 而 使 政 府 统 计 活 动 的 展 开 对 政 府 的 支 持 产 生 了 很 强 的 倾 向 性, 也 受 到 很 强 的 制 约 政 府 统 计 部 门 未 能 树 立 公 开 是 常 规, 保 密 是 特 例 的 统 计 资 料 公 开 理 念, 与 决 策 相 关 的 统 计 数 字 的 透 明 度 很 差 统 计 数 据 的 公 开 性 不 够, 难 以 满 足 各 级 政 府 决 策 的 需 求 在 这 种 情 况 下, 要 想 作 出 科 学 正 确 的 决 策, 犹 如 巧 妇 难 为 无 米 之 炊 在 信 息 共 享 方 面, 我 国 目 前 的 信 息 资 源 为 地 方 部 门 所 有, 这 些 部 门 出 自 部 门 利 益 的 考 虑 往 往 会 在 信 息 共 享 上 设 置 障 碍, 缺 乏 共 享 的 平 台 和 机 制 有 些 重 要 的 数 据 库 没 有 建 立, 无 法 实 施 数 字 化 管 理 6. 决 策 的 监 督 和 责 任 追 究 制 尚 未 完 全 到 位 决 策 必 须 接 受 监 督 与 实 行 责 任 追 究, 是 决 策 法 制 化 的 要 求 目 前, 我 国 的 决 策 监 督 机 制 还 很 不 健 全, 特 别 是 缺 乏 有 效 的 决 策 失 误 责 任 追 究 机 制 一 方 面 表 现 为 决 策 执 行 与 监 督 既 相 协 调 又 相 互 制 约 的 运 行 机 制 没 有 真 正 建 立 ; 另 一 方 面 表 现 在 决 策 反 馈 纠 偏 机 制 和 决 策 责 任 追 究 制 度 还 是 一 个 空 白 决 策 者 的 权 责 不 对 等, 导 致 其 责 任 心 不 强 对 于 决 策 失 误 的 责 任 人, 更 多 的 把 决 策 失 误 当 作 工 作 上 的 缺 点, 往 往 以 交 学 费 为 由 了 结, 难 于 依 法 追 究 决 策 者 的 法 律 责 任 决 策 监 督 和 问 责 制 度 的 缺 位, 还 与 缺 乏 严 密 的 决 策 后 评 价 机 制 难 对 决 策 做 出 客 观 评 价 有 关 存 在 的 问 题 有 : 一 是 评 价 标 准 模 糊, 重 视 定 性 标 准, 忽 视 定 量 标 准 二 是 评 价 绩 效 存 在 偏 差, 过 多 强 调 工 作 数 量 和 速 度, 忽 视 工 作 质 量 和 效 益, 过 多 注 重 工 作 总 结 汇 报 等 静 态 书 面 材 料, 忽 视 动 态 的 执 行 过 程 和 真 实 结 果 三 是 评 价 主 体 单 一, 评 价 者 往 往 是 领 导 者 本 人 或 者 与 领 导 者 本 人 有 直 接 利 害 关 系 的 监 督 机 构 内 部 监 督 追 究 媒 体 监 督 问 责, 以 及 事 前 制 衡 事 中 监 督 与 事 后 追 究

4 的 制 度 性 的 严 重 缺 漏 二 政 府 决 策 机 制 的 合 理 结 构 及 其 特 征 上 述 我 国 政 府 决 策 存 在 的 问 题, 是 与 政 府 决 策 机 制 不 科 学 分 不 开 的 现 代 意 义 的 政 府 决 策, 肇 始 于 资 本 主 义 社 会 按 照 权 力 划 分 与 制 衡 的 原 则, 即 根 据 三 权 分 立 的 要 求, 西 方 国 家 将 国 家 权 力 划 分 为 立 法 权 行 政 权 司 法 权 每 一 种 权 力 本 身 又 划 分 为 决 策 权 执 行 权 和 监 督 权 因 此, 就 决 策 权 而 言, 从 横 向 上 划 分 为 立 法 决 策 权 行 政 决 策 权 司 法 决 策 权 ; 从 纵 向 上, 划 分 为 中 央 决 策 权 和 地 方 决 策 权 三 权 中 的 行 政 权, 属 于 政 府 所 有 政 府 要 行 使 好 行 政 权, 关 键 要 行 使 好 行 政 决 策 权 政 府 决 策, 绝 非 是 一 个 短 暂 的 瞬 间, 而 是 表 现 为 由 一 个 系 统 操 作 的 过 程, 因 而 构 成 一 个 决 策 机 制 政 府 决 策 机 制 的 结 构 也 是 这 样, 主 要 由 决 策 主 体 决 策 机 构 决 策 制 度 决 策 程 序 四 个 要 件 组 成 1 政 府 决 策 主 体 现 代 社 会 的 法 定 政 府 决 策 主 体, 集 中 于 通 过 选 举 产 生 的 或 经 过 法 律 授 权 的 拥 有 政 府 行 政 决 策 权 的 个 人 机 构 和 团 体 政 府 决 策 主 体 集 中 于 通 过 选 举 产 生 的 或 经 过 法 律 授 权 的 拥 有 政 府 行 政 决 策 权 的 个 人 机 构 和 团 体, 但 这 并 不 意 味 着 政 府 决 策 主 体 就 局 限 于 他 们 在 当 代 社 会, 构 成 政 府 决 策 的 主 体 必 然 是 多 元 的, 政 府 决 策 主 体 多 元 化 是 其 显 著 特 征 所 谓 政 府 决 策 主 体 多 元 化, 就 是 指 决 策 主 体 不 再 是 某 一 机 构 和 少 数 政 府 决 策 者 的 权 利 和 职 责 实 质 上, 在 现 代 社 会, 政 府 决 策 主 体 不 仅 包 括 那 些 拥 有 最 后 抉 择 权 的 个 人 团 体 机 构, 如 行 政 首 脑 政 府 各 部 委 政 策 研 究 专 门 机 构 等, 而 且 包 括 那 些 对 政 府 决 策 的 性 质 方 向 内 容 范 围 和 进 程 实 际 发 生 影 响 的 个 人 团 体 和 机 构, 如 政 党 社 会 团 体 公 民 新 闻 媒 体 等 政 府 决 策 主 体 多 元 化 既 是 民 主 政 治 发 展 的 本 质 要 求, 也 是 现 代 社 会 专 业 分 工 的 必 然 要 求 固 然, 在 政 府 决 策 机 制 和 决 策 过 程 中, 行 政 首 脑 政 府 各 部 委 政 策 研 究 专 门 机 构 居 于 主 导 性 主 体 地 位, 但 就 民 主 政 治 的 本 质 而 言, 民 主 是 多 数 人 的 统 治, 这 要 求 政 府 决 策 对 于 涉 及 到 的 利 益 相 关 者, 必 须 由 他 们 直 接 或 间 接 地 决 定 自 己 的 前 途 命 运, 而 不 是 由 其 他 的 组 织 或 个 人 包 办 代 替, 他 们 处 在 政 府 决 策 机 制 和 决 策 过 程 中 的 参 与 性 主 体 地 位 事 实 上 二 战 以 来, 由 于 民 主 观 念 更 加 深 入 人 心, 民 主 意 识 更 加 浓 烈, 民 主 体 制 更 加 健 全, 民 主 程 序 更 加 规 范, 决 策 主 体 不 断 扩 大, 并 且 为 政 党 社 会 团 体 公 民 新 闻 媒 体 等 更 多 的 决 策 主 体 参 与 政 府 决 策 提 供 了 主 客 观 的 条 件 2 政 府 决 策 机 构 当 代 政 府 决 策 是 由 一 系 列 既 相 互 独 立 相 互 分 工, 行 使 各 自 的 功 能, 又 相 互 联 系 相 互 配 合 的 各 种 政 府 决 策 机 构 共 同 完 成 的 在 当 代 社 会 中, 大 多 数 政 治 系 统 都 存 在 着 许 多 专 门 化 的 政 府 决 策 机 构 和 组 织 从 政 府 决 策 的 功 能 过 程 来 看, 当 代 政 府 决 策 过 程 中 的 利 益 表 达 利 益 整 合 政 策 制 定 与 监 督 等 活 动, 分 别 都 由 特 定 的 或 专 门 化 的 政 府 决 策 机 构 来 承 担 ; 从 政 府 决 策 的 技 术 过 程 来 看, 当 代 政 府 决 策 结 构 产 生 了 信 息 搜 集 谋 与 断 评 估 与 反 馈 等 方 面 的 专 门 化 政 府 决 策 机 构 专 门 化, 是 由 现 代 决 策 的 复 杂 性 所 致, 也 是 现 代 决 策 的 又 一 个 基 本 特 征 一 个 结 构 合 理 功 能 完 备 的 政 府 决 策 机 构 是 当 代 政 府 决 策 科 学 化 民 主 化 的 基 本 条 件, 它 至 少 包 括 以 下 专 门 化 的 系 统 : 一 是 决 策 中 枢 系 统 中 枢 系 统 是 政 府 决 策 组 织 机 构 的 核 心 和 灵 魂 它 的 主 要 任 务 是 提 出 政 府 决 策 的 问 题, 规 定 政 府 决 策 的 性 质 方 向 原 则 和 目 标, 确 认 政 府 决 策 的 标 准, 确 定 政 府 决 策 的 基 本 规 范 和 程 序 ; 对 各 种 方 案 进 行 讨 论 和 分 析, 并 最 后 选 定 决 策 方 案 二 是 参 谋 咨

5 询 系 统 参 谋 咨 询 系 统 是 政 府 决 策 中 枢 系 统 的 思 想 库 智 囊 团, 其 职 能 是 对 决 策 中 枢 系 统 提 出 的 决 策 问 题 进 行 调 查 研 究 分 析 论 证, 提 出 决 策 根 据, 制 定 决 策 方 案, 以 备 决 策 中 枢 系 统 选 择 由 于 现 代 政 府 决 策 对 象 的 复 杂 化 智 能 化, 加 之, 政 府 决 策 者 知 识 和 经 验 的 有 限, 因 此 科 学 的 政 府 决 策 离 不 开 参 谋 咨 询 系 统 功 能 的 发 挥 三 是 信 息 情 报 系 统 信 息 情 报 是 政 府 决 策 的 依 据 对 于 决 策 的 科 学 化 具 有 决 定 性 的 意 义 信 息 情 报 系 统 的 职 能 是 经 常 地 搜 集 整 理 筛 选 加 工 和 贮 存 社 会 经 济 与 政 治 生 活 各 个 方 面 的 历 史 和 现 状 的 信 息 资 料, 以 保 证 政 府 决 策 有 大 量 充 足 准 确 全 面 的 信 息 情 报 和 资 料 可 资 运 用 ; 分 析 决 策 执 行 过 程 中 存 在 的 问 题, 发 现 决 策 的 偏 差, 并 及 时 反 馈 到 决 策 中 枢 系 统 四 是 监 督 反 馈 系 统 它 的 主 要 功 能 是 监 督 政 府 决 策 本 身 是 否 正 确, 并 及 时 反 馈 到 决 策 中 枢, 以 避 免 政 府 决 策 的 重 大 失 误 ; 监 督 已 经 通 过 的 法 律 和 既 定 的 政 策 的 贯 彻 和 执 行, 发 现 问 题 和 偏 差, 及 时 纠 正 3 政 府 决 策 制 度 政 府 决 策 机 制 不 仅 要 明 确 其 决 策 主 体 和 机 构, 而 且 还 要 建 立 决 策 的 规 章 制 度, 即 决 策 制 度 决 策 制 度 是 构 成 决 策 机 制 不 可 缺 少 的 重 要 部 分 当 代 政 府 决 策 制 度 主 要 包 括 三 大 项 : 一 是 关 于 决 策 社 情 民 意 反 映 制 度 这 一 制 度 要 求 开 拓 多 种 渠 道, 倾 听 民 众 呼 声, 从 民 众 中 吸 取 智 慧, 使 政 府 决 策 具 有 广 泛 的 民 主 性, 建 立 在 深 厚 扎 实 的 群 众 基 础 之 上, 真 正 做 到 顺 民 心, 合 民 意 要 建 立 社 情 民 意 调 查 网 络, 通 过 观 察 社 会 舆 论 定 期 进 行 民 意 测 验 社 情 形 势 综 合 分 析 等, 主 动 采 集 和 深 入 了 解 和 准 确 掌 握 社 情 民 意 要 重 点 解 决 强 势 群 体 弱 势 群 体 和 中 势 群 体 在 利 益 表 达 上 的 不 平 等 地 位 和 对 政 治 系 统 影 响 上 的 差 异, 以 此 作 为 有 利 于 政 府 全 面 认 识 决 策 的 第 一 信 号 二 是 关 于 决 策 公 开 制 度 这 一 制 度 要 求 除 依 法 应 当 保 密 之 外, 政 府 决 策 的 事 项 方 式 过 程 和 结 果 都 应 当 在 适 当 的 范 围 予 以 公 开 决 策 公 开 制 度 主 要 指 公 示 制 度 和 听 证 制 度 政 府 在 就 经 济 社 会 发 展 的 重 大 问 题 进 行 决 策 时, 由 于 涉 及 到 或 直 接 影 响 到 一 个 地 方 的 资 源 生 态 生 存 条 件 民 众 福 利 人 文 社 会 等 方 面, 将 对 国 计 民 生 子 孙 后 代 产 生 重 大 后 果, 因 此, 必 须 向 社 会 公 示, 并 举 行 听 证 如 果 民 众 对 政 府 决 策 的 过 程 和 结 果 一 无 所 知 或 一 知 半 解, 必 将 导 致 政 府 决 策 缺 乏 民 众 的 支 持 认 同 和 有 效 监 督, 影 响 决 策 的 质 量, 进 而 影 响 决 策 的 执 行 和 实 施 三 是 关 于 决 策 失 误 责 任 追 究 制 度 这 一 制 度 有 效 地 防 止 了 决 策 的 随 意 性, 大 大 增 强 了 决 策 者 的 责 任 意 识 风 险 意 识, 促 进 珍 惜 民 力, 科 学 决 策, 民 主 决 策 这 一 制 度 坚 决 实 行 谁 决 策 谁 负 责 的 原 则, 建 立 决 策 的 责 任 考 核 评 议 警 示 奖 罚 制 度, 同 时 还 要 建 立 与 决 策 责 任 制 相 关 的 包 括 决 策 失 误 赔 偿 制 决 策 失 误 辞 职 制 等 一 系 列 的 相 关 制 度, 加 强 对 决 策 权 力 的 制 约 和 控 制, 明 确 决 策 系 统 的 权 力 和 责 任 建 立 政 府 决 策 制 度, 必 须 纳 入 法 制 的 轨 道 建 立 政 府 决 策 制 度, 目 的 就 是 要 为 决 策 制 度 立 法, 以 便 依 法 约 束 政 府 决 策 主 体 的 行 为, 实 现 政 府 决 策 机 制 和 决 策 过 程 的 法 制 化 因 此, 建 立 政 府 决 策 制 度, 实 行 决 策 制 度 化, 体 现 了 法 制 化 的 特 征 它 使 政 府 机 关 及 其 决 策 者 的 权 力 受 到 法 律 和 人 民 的 有 效 监 督 4 政 府 决 策 程 序 政 府 决 策 的 主 体 机 构 和 制 度, 只 有 与 一 定 的 决 策 程 序 相 结 合, 才 能 形 成 一 个 相 互 联 系 的 运 行 着 的 有 机 整 体 从 一 定 意 义 说, 政 府 决 策 就 是 按 程 序 决 策 政 府 决 策 需 要 程 序, 而 且 要 求 规 范 化 政 府 决 策 成 功 的 关 键, 就 在 于 决 策 必 须 按 照 民 主 科 学 法 制 的 规 范 化 程 序 进 行 这 是 因 为, 从 政 府 决 策 类 型 来 看, 政 府 决 策 尤 其 是 重 大 决 策, 多 属 风 险 型 决 策, 总 是 伴 随 着 一 定 的 风 险 为 使 决 策 符 合 客 观 规 律, 符 合 实 际, 必 须 制 订 政 府 重 大 决 策 的 基 本 程 序, 规

6 范 决 策 行 为 政 府 决 策 程 序 的 规 范 化, 主 要 应 该 包 括 发 现 问 题, 确 定 目 标 ; 预 测 分 析, 充 分 论 证 ; 综 合 评 价, 方 案 选 优 ; 实 施 反 馈, 修 正 完 善 这 四 个 决 策 环 节 程 序 的 规 范 化 中 国 是 社 会 主 义 国 家, 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 3 条 明 确 规 定 国 家 机 构 实 行 民 主 集 中 制 的 原 则 政 府 的 决 策 活 动 和 决 策 过 程 必 须 贯 彻 实 行 民 主 集 中 制 的 原 则 民 主 集 中 制 决 策 原 则 要 求 按 照 集 体 领 导 民 主 集 中 个 别 酝 酿 会 议 决 定 的 基 本 方 针, 完 善 议 事 和 决 策 机 制 集 体 领 导, 即 重 大 问 题 必 须 集 体 讨 论 决 定, 决 议 必 须 坚 决 贯 彻 执 行 ; 民 主 集 中, 即 会 前 充 分 征 求 大 家 的 意 见 和 建 议, 会 上 启 发 大 家 畅 所 欲 言, 会 议 讨 论 结 束 时 正 确 集 中 大 家 的 意 见, 坚 决 克 服 自 行 其 事 擅 自 行 动 和 议 而 不 决 决 而 不 行 等 现 象 ; 个 别 酝 酿, 即 要 预 留 充 足 的 酝 酿 时 间, 遵 循 酝 酿 的 基 本 程 序, 把 握 酝 酿 的 基 本 要 求, 遵 守 酝 酿 的 组 织 纪 律, 不 搞 庸 俗 交 易, 不 搞 自 由 主 义, 或 把 思 想 沟 通 变 成 硬 性 说 服 的 现 象 ; 会 议 决 定, 即 抓 好 决 策 前 的 调 查 研 究, 开 会 前 出 安 民 告 示, 会 议 中 充 分 讨 论, 根 据 少 数 服 从 多 数 的 原 则 作 出 决 定 具 体 地 说, 民 主 集 中 制 的 决 策 运 行 程 序, 要 求 有 六 个 必 不 可 少 的 环 节 : 一 是 抓 住 大 事 定 议 题 ; 二 是 调 查 研 究 拿 预 案 ; 三 是 个 别 酝 酿 求 共 识 ; 四 是 民 主 集 中 作 决 断 ; 五 是 分 工 负 责 抓 落 实 ; 六 是 监 督 执 行 重 检 查 这 和 四 个 环 节 的 决 策 程 序 是 相 当 契 合 的 三 改 革 和 完 善 我 国 政 府 决 策 机 制 的 建 议 针 对 我 国 政 府 决 策 存 在 的 问 题, 坚 决 克 服 和 遏 止 决 策 失 误, 必 须 改 革 和 完 善 我 国 的 政 府 决 策 机 制, 卓 有 成 效 地 推 动 公 众 参 与 专 家 论 证 和 政 府 依 法 决 策 相 结 合 的 三 位 一 体 决 策 模 式 的 形 成, 加 快 推 进 政 府 决 策 朝 着 科 学 化 民 主 化 和 法 制 化 轨 道 的 发 展 1. 确 立 我 国 政 府 决 策 机 制 的 指 导 思 想 是 科 学 化 民 主 化 和 法 制 化 改 革 和 完 善 我 国 的 政 府 决 策 机 制, 首 先 必 须 确 立 我 国 政 府 决 策 的 指 导 思 想 我 国 政 府 决 策 的 根 本 指 导 思 想 是, 实 现 决 策 的 科 学 化 民 主 化 和 法 制 化 什 么 是 决 策 科 学 化? 决 策 科 学 化 是 相 对 于 传 统 的 经 验 决 策 而 言 的, 它 是 指 以 科 学 先 进 的 理 论 为 指 导 科 学 的 技 术 方 法 为 手 段 科 学 的 决 策 程 序 为 依 托 科 学 的 决 策 评 估 为 保 障 而 进 行 的 决 策 活 动 决 策 科 学 化 是 新 形 势 对 决 策 的 客 观 要 求 从 国 际 看, 社 会 经 济 和 科 学 技 术 高 速 发 展, 竞 争 剧 烈 复 杂, 决 策 环 境 瞬 息 万 变, 决 策 的 难 度 越 来 越 大, 决 策 失 误 的 后 果 越 来 越 严 重 从 国 内 看, 我 国 改 革 开 放 和 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 新 形 势, 给 政 府 提 出 了 前 所 未 有 的 决 策 难 题 试 图 运 用 经 验 解 决 极 具 复 杂 性 的 政 策 问 题 必 然 会 带 来 政 策 灾 难 非 但 不 能 解 决 政 策 问 题, 反 而 会 制 造 新 的 政 策 问 题 因 此, 国 内 外 的 形 势 迫 切 要 求 提 高 决 策 的 科 学 化 水 平 决 策 科 学 化 强 调 建 立 科 学 的 决 策 机 制, 强 调 决 策 过 程 中 要 借 助 外 脑, 强 调 将 决 策 建 立 在 科 学 分 析 的 基 础 上 决 策 科 学 化 要 达 到 以 下 基 本 要 求 : 任 何 政 府 决 策 都 要 从 实 际 出 发, 实 事 求 是, 遵 循 客 观 规 律, 立 足 于 现 实 基 础 ; 科 学 的 决 策 必 须 建 立 在 大 量 的 系 统 的 准 确 的 信 息 资 源 基 础 之 上, 必 须 全 面 地 收 集 掌 握 和 处 理 重 要 的 政 策 信 息, 对 问 题 的 发 生 现 状 和 发 展 趋 势 要 有 充 分 的 了 解, 尽 可 能 降 低 决 策 的 不 确 定 性 ; 决 策 要 坚 持 公 共 利 益 取 向, 能 够 从 维 护 和 实 现 社 会 绝 大 多 数 人 的 根 本 利 益 出 发, 并 搞 好 利 益 的 综 合 平 衡, 促 进 社 会 公 正 什 么 是 决 策 民 主 化? 决 策 民 主 化 就 是 作 决 策 时, 既 充 分 重 视 决 策 集 体 中 所 有 成 员 的 意 见 和 判 断, 反 对 独 断 专 行 和 个 人 说 了 算, 又 重 视 智 囊 机 构 的 意 见 和 判 断,

7 并 且 尽 量 使 所 有 利 益 关 系 人 都 有 机 会 参 与 决 策 过 程 在 此 前 提 下, 根 据 最 能 反 映 民 意 的 规 则 作 出 决 断, 使 决 策 充 分 反 映 民 意, 广 泛 集 中 民 智 民 主 是 一 个 政 治 体 系 在 政 治 上 的 首 选 价 值 标 准, 因 此, 决 策 民 主 化 是 民 主 政 治 的 本 质 要 求 民 主 政 治 需 要 的 不 仅 是 民 主 形 式 的 代 表 机 关, 而 且 要 建 立 由 群 众 自 己 从 下 面 来 管 理 整 个 国 家 的 制 度, 让 群 众 实 际 地 参 加 各 方 面 的 生 活 也 就 是 说, 民 主 政 治 要 求 公 民 不 能 仅 仅 通 过 他 们 的 代 表 行 使 决 策 权, 而 是 要 更 多 地 参 与 实 际 决 策 和 公 共 事 务 的 管 理 ; 实 行 政 务 公 开, 以 便 公 民 能 够 对 政 府 决 策 实 行 有 效 地 监 督, 直 接 行 使 作 为 国 家 主 人 的 民 主 权 利 除 了 决 策 科 学 化 民 主 化 外, 还 要 强 调 决 策 法 制 化 2004 年 3 月 22 日 国 务 院 颁 发 了 全 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 要, 指 出 要 形 成 科 学 化 民 主 化 规 范 化 的 行 政 决 策 机 制, 实 行 依 法 决 策 科 学 决 策 民 主 决 策 同 年 颁 发 的 国 务 院 工 作 规 则 在 第 四 章 实 行 科 学 民 主 决 策 再 次 指 出, 实 行 依 法 决 策 科 学 决 策 和 民 主 决 策 这 两 个 文 件 都 包 含 了 决 策 要 法 制 化 的 意 思 但 是, 迄 今 为 止, 在 党 的 文 件 正 式 的 行 文 上 还 没 有 明 确 提 出 三 化 问 题 因 此, 我 们 建 议, 我 国 政 府 决 策 的 指 导 思 想 应 该 明 确 地 表 述 为 科 学 化 民 主 化 法 制 化 决 策 法 制 化 就 是 用 法 制 手 段 规 范 约 束 决 策 行 为, 将 政 府 决 策 纳 入 法 制 化 轨 道 决 策 法 制 化 能 够 使 政 府 决 策 更 加 合 理 公 正 或 避 免 重 大 决 策 失 误 决 策 法 制 化 是 依 法 治 国 原 则 在 公 共 决 策 领 域 的 具 体 体 现 从 促 进 决 策 者 的 观 念 转 变 实 现 决 策 层 的 重 新 定 位, 到 规 范 决 策 过 程 完 善 决 策 的 方 式 方 法, 再 到 提 高 决 策 的 透 明 度 健 全 对 决 策 的 监 督, 法 制 化 都 是 重 要 的 动 力 和 保 障 社 会 主 义 民 主 政 治 是 法 治 政 治, 党 组 织 只 有 在 宪 法 和 法 律 范 围 内 活 动 和 决 策, 才 能 实 现 其 领 导 作 用 现 代 市 场 经 济 也 是 法 治 经 济, 政 府 只 有 依 法 决 策 和 行 政, 才 能 担 当 起 在 市 场 经 济 中 的 应 有 角 色 决 策 法 制 化 的 核 心 是 规 范 决 策 的 制 度 和 程 序, 决 策 从 提 出 问 题 调 查 研 究 到 咨 询 论 证 信 息 公 开 和 听 证 最 终 决 定, 都 以 法 律 为 依 据, 按 法 律 要 求 运 行 因 此, 强 调 决 策 法 制 化 具 有 重 大 意 义 这 有 助 于 对 政 府 决 策 进 行 合 法 性 审 查, 包 括 决 策 的 立 项 决 策 预 案 的 条 文 决 策 的 程 序 方 法, 都 应 作 适 法 性 审 查, 以 杜 绝 政 府 政 策 与 国 家 法 律 相 违 背 地 方 和 部 门 政 策 与 国 家 宏 观 政 策 相 违 背 各 部 门 政 策 相 互 冲 突 的 现 象 发 生 并 把 它 作 为 政 府 进 行 决 策 的 前 置 条 件 2 建 立 决 策 权 执 行 权 监 督 权 相 互 分 离 的 权 力 运 行 机 制 行 政 权 客 观 上 划 分 为 行 政 决 策 权 行 政 执 行 权 行 政 监 督 权, 这 是 行 政 权 力 的 三 分 法, 三 权 应 该 分 别 授 权 使 用 但 是, 我 国 长 期 以 来 实 行 的 则 是 行 政 的 决 策 权 执 行 权 和 监 督 权 三 合 一 的 体 制, 正 是 这 样 的 体 制 造 成 了 我 国 政 府 机 构 权 力 的 过 分 集 中 为 了 克 服 权 力 过 分 集 中 的 体 制 性 弊 端, 我 们 认 为, 必 须 改 变 传 统 的 三 权 合 一 体 制 为 三 权 分 开 的 新 的 权 力 结 构 和 运 行 机 制 这 是 改 革 和 完 善 我 国 的 政 府 决 策 机 制 的 根 本 性 环 节 和 关 键 性 的 突 破 我 国 现 有 政 府 的 部 委 不 但 拥 有 决 策 权 执 行 权, 而 且 拥 有 监 管 权 首 先, 决 策 权 和 执 行 权 合 一 它 表 现 为 决 策 过 程 和 执 行 过 程 都 是 在 一 个 政 府 部 门 内 进 行, 而 且 对 其 进 行 监 督 的 还 是 这 个 政 府 部 门 内 的 这 些 人 这 种 三 合 一 的 政 府 行 政 体 制, 是 在 计 划 经 济 体 制 条 件 下 形 成 的 当 然, 应 该 肯 定 三 合 一 的 政 府 行 政 体 制 在 历 史 上 曾 经 起 过 积 极 的 作 用 但 是, 随 着 我 国 转 向 市 场 经 济 体 制, 这 种 管 理 过 细, 一 身 三 任, 既 当 组 织 员, 又 当 运 动 员 和 裁 判 员 的 政 府 行 政 体 制, 显 然 已 经 不 适 合 我 国 的 经 济 与 社 会 管 理 了 在 当 代 政 府 行 政 管 理 体 制 不 断 科 学 化 效 能 化 的 大 趋 势 下, 我 国 三 合 一 的 政 府 行 政 体 制 非 改 不 可 有 鉴 于 此, 从 十 六 大 报 告 开 始, 我 们 党 即 探 讨 了 政 府

8 机 构 改 革 的 基 本 取 向 问 题, 提 出 按 照 精 简 统 一 效 能 的 原 则 和 决 策 执 行 监 督 相 协 调 的 要 求, 继 续 推 进 政 府 机 构 改 革, 科 学 规 范 部 门 职 能, 合 理 设 置 机 构 这 是 我 国 第 一 次 把 行 政 管 理 分 为 三 个 环 节, 提 出 必 须 按 照 三 个 环 节 规 范 部 门 职 能 在 十 六 大 报 告 的 基 础 上, 十 七 大 报 告 进 一 步 提 出, 要 加 大 机 构 整 合 力 度, 探 索 实 行 职 能 有 机 统 一 的 大 部 门 体 制 而 且 强 调 了, 要 建 立 健 全 决 策 权 执 行 权 监 督 权 既 相 互 制 约 又 相 互 协 调 的 权 力 结 构 和 运 行 机 制 这 是 第 一 次 明 确 地 把 十 六 大 报 告 中 关 于 行 政 管 理 的 三 环 提 升 为 三 权, 并 且 首 先 强 调 三 权 之 间 的 相 互 制 约, 其 次 才 是 它 们 之 间 的 相 互 协 调 我 们 认 为, 应 该 把 十 七 大 报 告 关 于 决 策 权 执 行 权 监 督 权 三 权 相 互 区 分 既 制 约 又 协 调 的 这 段 重 要 论 述, 看 成 是 构 建 中 国 特 色 的 政 府 决 策 机 制 的 指 南, 对 我 国 政 府 的 行 政 权 力 进 行 科 学 分 离, 转 变 政 府 职 能 ; 对 政 府 的 行 政 部 门 和 机 构 进 行 权 能 划 分, 使 它 们 分 别 掌 握 行 政 的 决 策 权 执 行 权 和 监 督 权 3 实 行 决 策 过 程 中 的 谋 断 分 离 改 革 和 完 善 我 国 的 政 府 决 策 机 制, 不 仅 要 建 立 决 策 权 与 执 行 权 监 督 权 相 互 分 离 的 权 力 运 行 机 制, 还 要 借 鉴 决 策 的 科 学 理 论 和 西 方 国 家 的 决 策 经 验, 在 决 策 过 程 中 实 行 谋 与 断 的 分 离, 按 照 谋 者 不 断, 断 者 不 谋 的 原 则, 建 立 谋 断 分 离 的 决 策 运 行 机 制 谋, 主 要 由 对 决 策 起 参 谋 咨 询 的 辅 助 机 构 ( 或 称 决 策 的 智 力 支 持 系 统 ) 承 担, 提 出 决 策 议 案 ; 断, 主 要 由 决 策 的 中 枢 机 构 和 行 政 首 脑 承 担, 负 责 对 决 策 议 案 拍 板 决 断 把 谋 从 断 中 分 出 来, 要 做 好 以 下 三 件 事 : 首 先, 要 完 善 体 制 内 的 政 策 研 究 组 织 机 构, 确 保 其 研 究 工 作 的 科 学 性 客 观 性 自 主 性, 尤 其 需 要 保 持 政 策 研 究 组 织 机 构 的 相 对 独 立 性, 使 其 不 受 党 派 集 团 群 体 的 价 值 取 向 与 利 益 偏 好 的 影 响 这 些 政 策 研 究 组 织 机 构, 在 人 事 管 理 上, 在 人 员 的 工 资 待 遇 和 奖 惩 等 方 面 独 立 于 行 政 机 关, 其 活 动 由 法 律 予 以 保 证, 使 它 们 能 够 独 立 自 主 地 进 行 决 策 研 究 与 咨 询 要 充 分 发 挥 现 有 党 委 部 门 的 政 策 研 究 室, 与 政 府 部 门 有 关 的 研 究 室 发 展 研 究 中 心 社 会 科 学 院 等 机 构 的 参 谋 咨 询 作 用, 而 不 能 让 它 们 蜕 变 为 起 草 文 件 和 报 告 的 秘 书 班 子, 或 单 纯 论 证 政 策 正 确 性 的 官 方 写 手 其 次, 要 大 力 发 展 体 制 外 的 政 策 研 究 咨 询 组 织, 让 它 们 充 分 参 与 政 策 决 策 的 谋 划 目 前, 体 制 外 的 政 策 研 究 咨 询 组 织 主 要 有 大 学 和 民 间 非 营 利 性 研 究 机 构, 还 有 是 商 业 性 研 究 机 构 比 如 投 资 银 行 和 跨 国 公 司 的 研 究 部, 这 些 机 构 主 要 为 其 公 司 和 机 构 的 利 益 服 务 总 体 说, 我 国 体 制 外 民 间 的 政 策 研 究 咨 询 组 织 发 育 缓 慢, 不 仅 数 量 少, 而 且 力 量 弱 小 要 打 破 由 官 方 机 构 完 全 承 担 决 策 任 务 的 格 局, 鼓 励 体 制 外 民 间 政 策 研 究 咨 询 组 织 的 发 展, 使 其 在 资 质 得 到 确 认 的 情 况 下 同 等 条 件 地 承 担 政 府 决 策 方 案 的 招 投 标 任 务 体 制 外 民 间 的 政 策 研 究 咨 询 组 织 的 发 展, 有 利 于 积 极 发 挥 其 人 才 集 中 研 究 领 域 广 泛 能 直 接 体 察 民 情 民 意 与 人 民 群 众 联 系 密 切 的 特 点, 为 更 好 地 实 现 政 府 的 决 策 目 标 服 务 政 府 要 有 向 体 制 外 组 织 和 机 构 购 买 服 务 的 意 识, 凡 事 不 一 定 都 要 自 己 亲 自 办, 可 以 采 取 委 托 的 方 式 第 三, 要 建 立 和 完 善 专 家 咨 询 制 度 专 家 咨 询 制 度 是 决 策 科 学 化 的 必 然 要 求, 专 家 通 过 对 决 策 方 案 的 可 行 性 或 不 可 行 性 研 究, 发 现 决 策 存 在 的 问 题, 可 以 尽 量 避 免 决 策 不 失 误 或 者 少 失 误 因 为 决 策 者 有 许 多 重 大 问 题 需 要 决 策, 有 的 问 题 专 业 性 技 术 性 很 强, 涉 及 各 行 各 业, 方 方 面 面, 决 策 者 不 可 能 成 为 各 个 领 域 的 行 家 里 手 因 此, 建 立 专 家 咨 询 制 度 可 以 把 各 学 科 各 行 业 的 专 家 组 织 起 来, 对 重 大 决 策 发 挥 有 效 的 顾 问 参 谋 作 用 建 立 专 家 咨 询 制 度 需 解 决 好 以 下 两 个 问 题 : 一 是 专 家 咨 询 的 独 立 性 问 题 如 果 专 家 咨 询 缺 乏 独 立 性, 那 么 专 家 咨 询 就 失 去 了

9 价 值 不 管 什 么 样 的 决 策 课 题, 决 策 者 应 该 让 专 家 根 据 客 观 事 实 得 出 自 己 的 科 学 结 论 只 有 这 样, 才 能 对 领 导 的 决 策 具 有 科 学 价 值 决 不 可 领 导 自 己 先 下 结 论, 然 后 让 专 家 千 方 百 计 地 来 论 证 自 己 结 论 的 正 确 性 在 咨 询 过 程 中, 决 策 者 应 与 专 家 回 避, 不 采 取 领 导 与 专 家 直 接 面 对 面 的 座 谈 会 形 式, 以 避 免 专 家 在 压 力 下 说 违 心 的 话 二 是 建 立 专 家 咨 询 的 道 德 规 范 和 责 任 制 度 我 们 现 在 很 多 失 误 的 决 策 不 全 是 领 导 拍 脑 袋 做 出 的, 而 是 都 有 专 家 的 论 证 因 此, 必 须 建 立 咨 询 专 家 的 道 德 规 范, 对 于 重 大 失 误 的 决 策, 参 与 论 证 的 专 家 应 独 立 地 负 担 相 应 的 法 律 责 任 4 合 理 界 定 各 级 政 府 及 其 职 能 部 门 重 大 决 策 的 范 围 和 程 序 改 革 和 完 善 我 国 的 政 府 决 策 机 制, 必 须 区 分 政 府 决 策 的 类 型 层 级, 界 定 各 级 政 府 及 其 职 能 部 门 的 决 策 范 围 政 府 决 策 在 分 类 上, 一 般 可 分 为 常 规 决 策 重 大 决 策 在 层 级 上 一 般 可 分 为 中 央 地 方 基 层 常 规 决 策 是 指, 所 解 决 的 是 那 些 经 常 重 复 出 现 性 质 非 常 相 近 的 例 行 性 问 题, 可 按 程 序 化 步 骤 和 常 规 性 的 方 法 处 理 重 大 决 策, 是 那 些 具 有 宏 观 性 全 局 性 方 向 性 和 原 则 性 等 特 征 的 战 略 决 策, 是 偶 发 的 无 先 例 可 循 的 非 常 规 性 的 问 题, 在 这 种 情 况 下, 决 策 者 难 以 照 章 行 事, 需 要 有 创 造 性 思 维 鉴 于 常 规 决 策 比 较 单 纯 浅 显, 因 此, 那 些 属 于 中 央 地 方 基 层 层 级 的 常 规 决 策, 就 不 在 我 们 的 研 究 之 列 这 里, 我 们 着 重 研 究 的 是 属 于 中 央 地 方 基 层 层 级 的 重 大 决 策 首 先, 必 须 确 定 哪 些 项 目 属 于 重 大 决 策 的 范 围 什 么 是 重 大 决 策 呢? 党 的 十 三 大 报 告 曾 经 做 了 这 样 的 分 析 : 中 央 地 方 基 层 的 情 况 不 同, 对 全 国 性 的 地 方 性 的 基 层 单 位 内 部 的 重 大 问 题 决 策, 应 分 别 在 国 家 地 方 和 基 层 三 个 不 同 的 层 次 上 展 开 党 中 央 应 就 内 政 外 交 经 济 国 防 等 各 个 方 面 的 重 大 问 题 提 出 决 策 ; 省 市 县 地 方 党 委 应 在 执 行 中 央 路 线 和 保 证 全 国 政 令 统 一 的 前 提 下, 对 地 方 性 的 重 大 问 题 提 出 决 策 ; 凡 是 适 宜 于 下 面 办 的 事 情, 都 应 由 下 面 决 定 和 执 行, 这 是 一 个 总 的 原 则 这 一 段 论 述, 从 大 的 方 面 把 中 央 地 方 基 层 三 个 层 面 的 重 大 决 策 说 清 楚 了, 但 也 还 需 要 细 化 这 说 明, 从 中 央 到 地 方 和 基 层, 其 中 地 方 又 分 为 各 个 的 省 市 县, 情 况 千 差 万 别, 但 不 管 怎 样, 都 必 须 根 据 实 际 情 况, 把 各 级 政 府 及 其 职 能 部 门 重 大 决 策 的 范 围 搞 清 楚, 确 定 下 来, 列 出 一 个 决 策 项 目 清 单 其 次, 在 明 确 了 纳 入 各 级 政 府 重 大 决 策 的 范 围 后, 凡 是 涉 及 重 大 决 策 范 围 的 决 策 事 项, 还 要 严 格 其 决 策 程 序 必 须 遵 循 决 策 的 一 般 程 序, 如 包 括 :(1) 调 查 研 究 (2) 提 出 决 策 议 题 ;(3) 决 策 草 案 设 计 ;(4) 决 策 协 调 ;(5) 合 法 性 审 查 ; (6) 决 策 草 案 讨 论 ;(7) 决 策 形 成 ;(8) 决 策 评 价 或 追 踪 稽 查 ;(9) 政 策 调 整 除 一 般 程 序 外, 重 大 决 策 还 要 走 一 些 特 殊 的 程 序 例 如, 凡 是 涉 及 国 民 经 济 和 社 会 发 展 的 重 大 问 题 涉 及 民 生 重 大 问 题 的 决 策, 必 须 实 行 群 众 参 与 专 家 咨 询 和 政 府 决 策 的 相 结 合, 要 严 格 以 下 程 序 :(1) 组 织 跨 学 科 跨 部 门 跨 行 业 的 专 家 论 证 ( 可 行 性 论 证 和 不 可 行 性 论 证 );(2) 公 民 听 证 ;(3) 社 会 公 示 制 度 ;(4) 立 法 机 关 审 议 批 准 第 三, 建 立 决 策 审 议 会 制 度, 重 大 决 策 要 经 过 决 策 审 议 会 评 议 各 级 政 府 应 成 立 决 策 审 议 委 员 会, 其 成 员 应 有 一 半 以 上 是 社 会 上 的 专 家 和 民 意 代 表 决 策 审 议 委 员 会 的 任 务 是 : 进 行 民 意 调 查, 起 反 映 民 心 集 中 民 智 作 用 ; 完 成 决 策 议 题 的 初 审 决 策 方 案 设 计 承 担 组 织 ( 人 ) 的 初 定 ; 对 决 策 设 计 组 织 ( 人 ) 的 调 查 行 动 进 行 指 导 ; 对 决 策 方 案 设 计 组 织 报 来 的 决 策 草 案 进 行 评 议 和 审 查 ; 对 有 疑 点 的 决 策 草 案 组 织 二 次 抗 风 险 分 析 决 策 审 议 委 员 会 开 会 时 取 民 主 集 中 制 方 式, 少 数 服 从 多 数 进 行 决 定

10 5 建 立 深 入 了 解 民 意 的 决 策 信 息 支 持 系 统 一 个 灵 敏 高 效 的 决 策 信 息 支 持 系 统 应 达 到 以 下 基 本 要 求 : 一 是 信 息 传 送 渠 道 必 须 是 多 元 的 按 照 信 息 论 的 理 论, 单 一 的 信 息 传 送 渠 道, 必 然 造 成 信 息 的 不 当 约 简 信 息 超 载 本 底 噪 音 现 象 主 观 滤 波 现 象 小 道 消 息 泛 滥 等 问 题, 并 最 终 导 致 信 息 偏 离 的 倾 向 性 积 累 和 信 息 失 真 二 是 信 息 传 递 的 中 间 环 节 要 尽 量 少 传 播 渠 道 的 长 短 影 响 着 传 播 的 效 率, 也 影 响 着 信 息 内 容 的 真 实 性 信 息 的 渠 道 长 度 与 信 息 在 传 送 过 程 中 的 磨 损 成 正 比 所 以 信 息 传 递 途 径 越 长, 到 达 决 策 者 那 里 的 信 息 就 可 能 已 变 味, 甚 至 与 客 观 实 际 完 全 相 反 三 是 信 息 机 构 具 有 较 强 的 信 息 处 理 能 力, 能 有 效 避 免 信 息 被 遗 漏 或 截 留, 提 高 信 息 交 流 的 效 率 和 质 量 目 前, 建 立 深 入 了 解 民 意 的 决 策 信 息 支 持 系 统 必 须 做 到 : 第 一, 强 化 现 有 体 制 内 机 构 的 信 息 能 力 由 于 国 家 行 政 组 织 的 重 要 地 位, 体 制 内 信 息 是 最 为 重 要 的 信 息 来 源 2007 年 颁 发 的 政 府 信 息 公 开 条 例, 要 求 行 政 机 关 对 涉 及 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 切 身 利 益 的 需 要 社 会 公 众 广 泛 知 晓 或 者 参 与 的 反 映 本 行 政 机 关 机 构 设 置 职 能 办 事 程 序 等 情 况 的 政 府 信 息 和 其 他 依 照 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 应 当 主 动 公 开 的 政 府 信 息, 应 当 主 动 公 开, 涉 及 11 个 大 项, 充 分 体 现 了 公 开 是 常 规, 保 密 是 特 例 的 开 放 原 则 国 家 行 政 组 织 能 够 收 集 到 比 较 准 确 真 实 而 全 面 的 信 息 因 此, 必 须 强 化 体 制 内 机 构 的 信 息 能 力, 以 保 证 相 关 决 策 者 能 实 时 掌 握 社 会 经 济 运 行 情 况 第 二, 重 视 体 制 外 信 息 源 体 制 外 信 息 源 主 要 是 指 利 益 团 体 所 反 映 的 决 策 信 息 利 益 团 体 一 般 都 是 由 利 益 相 近 背 景 相 似 的 人 员 组 成, 利 益 团 体 所 表 达 的 利 益 需 求 一 般 都 具 有 条 理 化 的 特 点, 稍 加 处 理 就 能 为 决 策 所 用 并 且 重 视 体 制 信 息 源, 还 可 保 证 决 策 能 较 好 地 兼 顾 各 方 面 的 利 益 需 求, 防 止 社 会 冲 突 因 为 政 策 就 是 各 团 体 之 间 为 争 取 自 身 利 益 而 相 互 竞 争 并 达 成 妥 协 的 产 物 第 三, 建 立 信 息 搜 集 和 传 达 制 度 对 于 如 何 搜 集 信 息 谁 负 责 搜 集 哪 些 信 息, 哪 些 信 息 应 传 达 应 通 过 什 么 渠 道 传 达 传 达 到 什 么 机 关 信 息 传 达 的 时 限 等 作 出 明 确 的 规 定 同 时, 建 立 决 策 信 息 传 递 失 真 责 任 追 究 制 度, 防 止 信 息 失 真 的 现 象 发 生 6 完 善 真 正 发 扬 民 主 的 决 策 参 与 和 监 督 机 制 涉 及 经 济 社 会 和 民 生 的 重 大 问 题 决 策, 从 决 策 酝 酿 到 决 策 确 定 和 执 行, 整 个 过 程 都 要 有 公 民 的 参 与, 并 受 到 有 效 的 广 泛 监 督 这 是 民 主 政 治 的 基 本 要 求 公 民 参 与 和 监 督 包 括 公 众 建 议 公 民 评 议 舆 论 监 督, 检 举 控 告 申 诉 弹 劾 等 完 善 真 正 发 扬 民 主 的 决 策 参 与 和 监 督 机 制 必 须 做 到 : 第 一, 依 法 建 立 和 完 善 决 策 的 公 开 听 证 制 度 和 社 会 公 示 制 度 公 开 听 证 制 度 要 广 泛 吸 纳 各 界 群 众 代 表 参 与 政 府 决 策, 特 别 是 接 纳 主 要 利 益 相 关 者 的 代 表, 使 政 府 决 策 更 加 及 时 准 确 地 代 表 人 民 群 众 的 利 益, 反 映 各 界 群 众 的 价 值 偏 好 要 通 过 舆 论 监 督, 保 证 听 证 和 公 示 过 程 的 公 开 和 透 明 在 完 善 公 开 听 证 制 度 和 社 会 公 示 制 度 中, 应 把 民 意 调 查 纳 入 其 中, 作 为 一 个 重 要 权 重 第 二, 发 挥 各 级 人 大 政 协 在 政 府 决 策 方 面 重 要 作 用 对 于 财 政 出 资 的 重 大 决 策 项 目 和 政 府 所 有 重 要 事 项, 均 应 提 交 同 级 人 大 审 核 通 过 后 才 能 实 施 各 级 政 协 要 参 与 重 大 项 目 的 决 策 中 央 和 地 方 的 重 大 项 目 应 在 可 行 性 研 究 阶 段, 就 要 听 取 政 协 的 意 见 第 三, 建 立 和 完 善 决 策 的 审 计 和 评 价 制 度 对 决 策 前 决 策 中 和 决 策 执 行 等 环 节, 加 强 对 政 策 的 成 本 效 果 和 产 生 的 各 种 影 响 等 进 行 系 统 的 审 计 和 评 估 研 究 对 决 策 实 行 经 济 效 益 审 计, 审 计 结 果 应 向 人 大 提 交 报 告, 并 予 以 公 示 要 用 科 学 的 指 标 体 系 对 决 策 进 行 评 估, 保 证 政 策 不 仅 注 重 政 治 效 益 和 社 会 效 益, 而 且 同 时 注 重 经 济 效 益 第 四, 建 立 和 完 善 决 策 问 责 制 度 根 据 对 决 策 所 进 行 审 计 和 评 估 的 结 果, 只 要 是 决 策 失 误 造 成 损 失 的, 都

11 要 追 究 责 任, 轻 则 应 受 到 相 应 的 经 济 处 罚 和 降 职, 重 则 不 仅 要 辞 职, 而 且 应 追 究 刑 事 责 任, 直 接 领 导 与 主 管 领 导 要 负 主 要 责 任 属 于 集 体 决 策 失 误 的 应 追 究 决 策 时 一 把 手 的 责 任 同 时, 决 策 者 应 承 担 历 史 责 任, 即 使 决 策 过 了 若 干 年 才 发 现 存 在 重 大 失 误 并 造 成 重 大 损 失, 也 无 论 决 策 者 升 到 什 么 级 别, 调 到 何 处 去 了, 都 应 追 究 其 责 任 资 料 来 源 : 中 国 改 革 论 坛 网 06/06/2008