WHO Library Cataloguing-in-Publication Data People s Republic of China health system review (Health Systems in Transition, Vol. 5 No ) 1. Healt

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1 世 界 卫 生 组 织 亚 太 卫 生 体 系 和 政 策 观 察 转 型 中 的 卫 生 体 系,2015 年 第 五 卷 第 七 期 转 型 中 的 中 国 卫 生 体 系 作 者 : 孟 庆 跃, 北 京 大 学 中 国 卫 生 发 展 研 究 中 心 杨 洪 伟, 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心 陈 文, 复 旦 大 学 公 共 卫 生 学 院 孙 强, 山 东 大 学 卫 生 管 理 与 政 策 研 究 中 心 刘 晓 云, 北 京 大 学 中 国 卫 生 发 展 研 究 中 心 编 辑 : Anne Mills Viroj Tangcharoensathien i

2 WHO Library Cataloguing-in-Publication Data People s Republic of China health system review (Health Systems in Transition, Vol. 5 No ) 1. Health care reform. 2. Health expenditures. 3. Health system plans organization and administration. 4. China. I. Asia Pacific Observatory on Health Systems and Policies. II. World Health Organization Regional Office for the Western Pacific. ISBN 世 界 卫 生 组 织 2015 版 权 所 有 世 界 卫 生 组 织 出 版 物 可 从 世 卫 组 织 网 站 ( 获 得, 或 者 自 WHO Press, World Health Organization, 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27, Switzerland( 电 话 : ; 传 真 : ; 电 子 邮 件 :bookorders@who.int) 购 买 要 获 得 复 制 或 翻 译 世 界 卫 生 组 织 出 版 物 的 许 可 无 论 是 为 了 出 售 或 非 商 业 性 分 发, 应 通 过 世 卫 组 织 网 站 ( 向 世 界 卫 生 组 织 出 版 处 提 出 申 请 欲 获 得 复 制 世 卫 组 织 西 太 平 洋 区 域 出 版 物 的 许 可, 应 向 世 卫 组 织 西 太 平 洋 区 域 办 事 处 出 版 办 公 室 (Publications Office,World Health Organization,Regional Office for the Western Pacific,P.O. Box 2932,1000,Manila,Philippines; 传 真 :: ; 电 子 邮 件 :publications@wpro.who.int) 提 出 申 请 本 出 版 物 中 所 采 用 的 名 称 和 陈 述 的 材 料 并 不 代 表 世 界 卫 生 组 织 对 任 何 国 家 领 地 城 市 或 地 区 或 其 当 局 的 合 法 地 位, 或 关 于 边 界 或 分 界 线 之 划 分 的 任 何 意 见 地 图 上 的 虚 线 代 表 可 能 尚 未 完 全 达 成 一 致 的 大 致 边 界 线 凡 提 及 某 些 公 司 或 某 些 制 造 商 的 产 品 时, 并 不 代 表 世 界 卫 生 组 织 对 它 们 的 认 可 或 推 荐, 或 认 为 它 们 优 于 其 它 未 提 及 的 同 类 公 司 或 产 品 除 差 错 和 疏 忽 外, 专 有 产 品 名 称 的 第 一 个 字 母 均 为 大 写, 以 示 区 别 本 文 中 表 达 的 观 点 由 署 名 作 者 全 权 负 责 ii

3 目 录 前 言...vii 致 谢... viii 摘 要... ix 概 述...x 第 一 章 背 景 地 理 与 社 会 人 口 政 治 背 景 经 济 背 景 健 康 状 况... 5 第 二 章 组 织 和 治 理 卫 生 体 系 概 述 历 史 背 景 组 织 分 权 和 集 权 规 划 部 门 间 合 作 卫 生 信 息 管 理 规 制 患 者 权 利 第 三 章 卫 生 筹 资 卫 生 费 用 收 入 来 源 和 资 金 流 动 法 定 筹 资 体 系 的 概 述 个 人 现 金 支 付 商 业 医 疗 保 险 支 付 机 制 第 四 章 卫 生 机 构 设 施 和 人 力 资 源 医 疗 卫 生 机 构 和 设 施 卫 生 人 力 资 源 iii

4 第 五 章 卫 生 服 务 提 供 公 共 卫 生 医 疗 服 务 就 诊 路 径 基 层 医 疗 服 务 二 三 级 医 院 提 供 的 医 疗 服 务 急 救 医 疗 服 务 药 物 供 给 和 管 理 康 复 医 疗 长 期 照 护 非 正 式 照 顾 临 终 关 怀 / 姑 息 治 疗 精 神 卫 生 口 腔 保 健 中 医 和 其 他 民 族 医 学 为 特 殊 人 群 提 供 的 医 疗 服 务 计 划 生 育 服 务 临 床 血 液 供 应 与 管 理 第 六 章 主 要 卫 生 改 革 卫 生 改 革 历 史 近 期 主 要 卫 生 改 革 未 来 发 展 第 七 章 卫 生 体 系 评 估 卫 生 体 系 目 标 疾 病 经 济 风 险 保 护 和 筹 资 公 平 性 服 务 使 用 者 经 历 和 卫 生 服 务 可 及 性 人 群 健 康 水 平 和 服 务 质 量 卫 生 系 统 效 率 透 明 度 和 问 责 第 八 章 结 论 第 九 章 附 录 参 考 文 献 相 关 链 接 方 法 和 撰 写 过 程 作 者 介 绍 iv

5 插 图 列 表 图 年 平 均 期 望 寿 命 和 人 均 地 区 生 产 总 值 的 关 系... 6 图 2-1 卫 生 组 织 和 治 理 体 系 概 览 图 3-1 中 国 与 选 定 国 家 卫 生 总 费 用 占 GDP 比 例, (%) 图 3-2 中 国 与 选 定 国 家 人 均 卫 生 总 费 用, ( 购 买 力 平 价 指 数 调 整, 美 元 ) 图 3-3 中 国 与 选 定 国 家 公 共 ( 广 义 政 府 ) 卫 生 支 出 占 卫 生 总 费 用 比 例, (%) 图 年 卫 生 总 费 用 结 构 图 ( 国 内 分 类, 筹 资 来 源 法 ) 图 3-5 资 金 流 向 图 图 3-6 个 人 现 金 卫 生 支 付 占 卫 生 总 费 用 比 例 的 变 化, 图 4-1 中 国 医 院 数 量 变 化 情 况 ( ) 图 年 中 国 医 院 规 模 ( 按 床 位 数 分 组 ) 图 4-3 中 国 医 疗 卫 生 机 构 床 位 数 量 变 化 ( ) 图 4-4 不 同 国 家 每 千 人 口 医 院 床 位 数 图 4-5 中 国 医 院 床 位 使 用 率 ( ) 图 4-6 中 国 卫 生 人 员 总 量 的 变 化 ( ) 图 4-7 各 个 国 家 地 区 每 千 人 口 医 生 数 图 4-8 各 个 国 家 地 区 每 千 人 口 护 士 数 图 4-9 各 个 国 家 地 区 每 千 人 口 牙 医 数 图 4-10 各 个 国 家 地 区 每 千 人 口 药 剂 师 数 图 5-1 中 国 卫 生 服 务 提 供 框 架 图 图 5-2 患 者 就 诊 路 径 图 图 6-1 中 国 人 均 国 民 收 入 与 儿 童 死 亡 率 图 7-1 卫 生 支 出 占 家 庭 支 出 的 比 例 (%, 均 数 ) 图 7-2 灾 难 性 卫 生 支 出 家 庭 比 例 (%, 均 数 ) 图 7-3 卫 生 服 务 设 施 的 可 及 性 (%, 均 数 ) 图 7-4 每 千 人 口 执 业 ( 助 理 ) 医 师 人 数 图 7-5 门 诊 服 务 的 利 用 (%, 均 数 ) 图 7-6 不 同 收 入 组 居 民 两 周 门 诊 就 诊 率 (%, 均 数 ) 图 7-7 不 同 收 入 组 居 民 过 去 一 年 住 院 率 图 7-8 产 前 检 查 五 次 及 以 上 比 例 (%, 均 数 ) 图 7-9 住 院 分 娩 率 (%, 均 数 ) 图 年 不 同 医 疗 机 构 平 均 门 急 诊 人 次 数 变 化 趋 势 图 图 年 不 同 医 疗 机 构 平 均 入 院 人 次 数 变 化 趋 势 图 图 7-12 中 国 医 生 日 均 负 担 的 诊 疗 人 次 和 住 院 床 日 ( ) 图 7-13 中 国 综 合 医 院 平 均 住 院 床 日 ( 天 )( ) v

6 表 格 列 表 表 1-1 人 口 分 布 和 部 分 社 会 人 口 指 标, 表 1-2 部 分 年 份 中 国 宏 观 经 济 指 标... 4 表 1-3 部 分 年 份 主 要 健 康 指 标... 7 表 1-4 部 分 年 份 中 国 前 十 位 死 因 统 计... 7 表 1-5 部 分 年 份 中 国 农 村 和 城 市 前 十 位 死 因 统 计... 8 表 1-6 慢 性 非 传 染 性 疾 病 主 要 危 险 因 素... 9 表 2-1 中 国 主 要 卫 生 立 法 表 3-1 中 国 卫 生 费 用 变 化 趋 势, 年 表 3-2 卫 生 总 费 用 筹 资 来 源 的 国 际 分 类 和 国 内 分 类 比 较 表 3-3 中 国 卫 生 总 费 用 及 其 构 成 ( 机 构 流 向 法 ), ( 亿 元 人 民 币 ) 表 3-4 各 筹 资 来 源 的 资 金 占 卫 生 总 费 用 的 比 例, (%) 表 3-5 中 国 法 定 筹 资 体 系 概 况 表 年 政 府 对 医 疗 机 构 提 供 的 财 政 补 助 ( 十 万 元 ) 表 3-7 供 方 支 付 机 制 表 年 中 国 医 疗 卫 生 机 构 构 成 情 况 表 4-2 每 千 人 口 医 疗 卫 生 机 构 床 位 数 ( 张 ) 表 年 平 均 每 所 医 疗 卫 生 机 构 拥 有 万 元 以 上 设 备 台 数 表 4-4 每 百 万 人 口 的 大 型 设 备 数 量 表 4-5 中 国 卫 生 人 员 的 主 要 分 类 表 4-6 中 国 卫 生 技 术 人 员 学 历 构 成 (2005 年 和 2012 年 ) 表 年 中 国 基 层 卫 生 技 术 人 员 学 历 构 成 (%) 表 4-8 中 国 医 学 教 育 学 制 设 置 表 5-1 不 同 级 别 医 院 门 诊 人 次 数 ( 单 位 = 人 次 数 ) 表 5-2 不 同 级 别 医 院 住 院 人 次 数 ( 单 位 = 人 次 数 ) 表 6-1 中 国 主 要 卫 生 改 革 政 策, 表 7-1 疾 病 经 济 风 险 保 护 的 改 变 表 年 农 村 新 农 合 参 合 家 庭 受 益 情 况 (%) 表 7-3 卫 生 服 务 公 平 性 趋 势 vi

7 前 言 转 型 中 的 卫 生 体 系 报 告 是 以 国 家 为 基 础, 提 供 卫 生 体 系 以 及 政 策 进 展 和 发 展 等 方 面 的 详 细 信 息 卫 生 体 系 报 告 分 析 卫 生 体 系 的 组 织 筹 资 服 务 提 供 和 功 能 ; 描 述 健 康 和 卫 生 政 策 发 展 的 制 度 框 架 过 程 内 容 和 实 施 ; 总 结 需 要 深 入 分 析 的 挑 战 和 领 域 卫 生 体 系 报 告 从 以 下 几 个 方 面 力 图 为 政 策 制 定 者 和 分 析 者 提 供 发 展 卫 生 体 系 所 需 要 的 信 息 : 详 细 报 告 卫 生 体 系 的 组 织 筹 资 服 务 提 供 和 功 能 ; 描 述 卫 生 服 务 改 革 制 度 框 架 过 程 内 容 和 实 施 ; 揭 示 需 要 深 入 分 析 的 卫 生 体 系 挑 战 和 领 域 ; 为 各 国 卫 生 政 策 制 定 者 和 分 析 者 交 流 卫 生 体 系 改 革 经 验 提 供 信 息 平 台 ; 帮 助 其 他 政 策 研 究 者 进 行 卫 生 体 系 深 入 比 较 研 究 撰 写 卫 生 体 系 报 告 受 到 诸 多 方 法 学 方 面 的 挑 战 许 多 国 家 缺 乏 卫 生 体 系 相 关 信 息 和 卫 生 改 革 影 响 评 价 研 究 信 息 由 于 缺 乏 统 一 的 资 料 和 信 息 来 源, 卫 生 服 务 定 量 资 料 来 自 不 同 的 组 织, 包 括 世 界 卫 生 组 织 国 家 统 计 系 统 经 济 合 作 和 发 展 组 织 (OECD) 卫 生 信 息 国 际 货 币 基 金 组 织 世 界 银 行 和 其 他 作 者 认 可 的 信 息 来 源 资 料 收 集 方 法 和 概 念 界 定 在 各 报 告 间 可 能 有 所 不 同, 但 是 在 一 个 报 告 中 是 一 致 的 卫 生 体 系 报 告 为 政 策 制 定 者 了 解 其 他 相 关 国 家 卫 生 体 系 发 展 经 验 提 供 了 信 息 报 告 内 容 也 可 用 于 卫 生 体 系 间 的 比 较 研 究 世 界 卫 生 组 织 亚 太 卫 生 体 系 与 政 策 观 察 (APO) 建 立 了 报 告 更 新 机 制, 卫 生 体 系 报 告 定 期 更 新, 并 在 版 本 更 新 之 间 对 部 分 内 容 进 行 更 新, 保 证 内 容 连 续 性 及 时 性 和 对 区 域 内 其 它 国 家 的 相 关 性 欢 迎 对 卫 生 体 系 报 告 系 列 丛 书 提 出 意 见 和 建 议, 联 系 方 式 :apobservatory@wpro. who.int 登 录 APO 网 站 可 获 取 卫 生 体 系 报 告 全 文 或 者 概 要 : asia_pacific_observatory/en/ vii

8 致 谢 转 型 中 的 中 国 卫 生 体 系 是 由 孟 庆 跃 ( 北 京 大 学 ) 杨 洪 伟 ( 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心 ) 陈 文 ( 复 旦 大 学 ) 孙 强 ( 山 东 大 学 ) 刘 晓 云 ( 北 京 大 学 ) 撰 写, 由 伦 敦 卫 生 与 热 带 病 学 院 Anne Mills 和 泰 国 卫 生 部 国 际 卫 生 政 策 项 目 Viroj Tangcharoensathien 编 辑, 由 APO Dale Huntington 统 筹 报 告 作 者 感 谢 中 国 国 家 卫 生 计 生 委 对 报 告 撰 写 提 供 的 帮 助 特 别 感 谢 国 家 卫 生 计 生 委 国 际 合 作 司 任 明 辉 司 长, 以 及 他 的 同 事 张 扬 副 司 长 刘 岳 处 长 韩 建 丽 副 处 长 王 倩 云 女 士 的 支 持 感 谢 国 家 卫 生 计 生 委 财 政 部 国 家 发 改 委 相 关 司 局 对 报 告 内 容 提 出 的 意 见 和 建 议 报 告 作 者 感 谢 以 下 人 员 在 资 料 收 集 和 翻 译 等 方 面 贡 献 : 北 京 大 学 中 国 卫 生 发 展 研 究 中 心 徐 进 金 音 子 和 闫 镝 ; 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心 张 毓 辉 ; 复 旦 大 学 公 共 卫 生 学 院 茅 雯 辉 ; 山 东 大 学 卫 生 管 理 与 政 策 研 究 中 心 孙 维 帅 初 庆 和 李 越 感 谢 下 列 人 员 对 报 告 提 出 意 见 和 建 议 : 任 明 辉 张 春 生 张 朝 阳 陈 宁 姗 张 勇 傅 卫 张 扬 石 光 庄 宁 焦 雅 辉 刘 岳 徐 玲 和 周 辉 ( 国 家 卫 生 计 生 委 ); 饶 克 勤 ( 中 华 医 学 会 ); 曾 光 ( 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心 ); 代 涛 ( 中 国 医 学 科 学 院 ); 刘 培 龙 郭 岩 ( 北 京 大 学 ) 普 林 斯 顿 大 学 Tsung-Mei Cheng 博 士 斯 坦 福 大 学 Karen Eggleston 博 士 和 世 界 银 行 Gerald La Forgia 博 士 代 表 APO 对 报 告 进 行 了 审 评 viii

9 摘 要 中 国 人 口 数 量 2012 年 占 到 世 界 总 人 口 的 19%, 在 过 去 六 十 年 里 健 康 状 况 得 到 了 显 著 改 善 中 国 的 平 均 期 望 寿 命 从 1949 年 的 35 岁 增 加 到 2012 年 的 75 岁, 主 要 归 因 于 政 府 对 卫 生 的 支 持, 提 供 具 有 成 本 效 果 的 公 共 卫 生 服 务 项 目, 建 立 广 覆 盖 的 医 疗 保 障 制 度, 以 及 形 成 基 本 的 卫 生 服 务 网 络 中 国 在 快 速 经 济 增 长 城 镇 化 和 工 业 化 过 程 中, 老 龄 化 疾 病 转 型 和 环 境 污 染 对 健 康 持 续 改 善 带 来 了 很 大 挑 战 中 国 虽 然 经 历 了 几 轮 的 卫 生 管 理 体 制 和 简 政 放 权 改 革, 中 央 政 府 在 卫 生 法 规 和 管 理 制 定 等 方 面 仍 然 是 主 导 者 地 方 政 府 根 据 中 央 政 府 的 政 策 导 向 和 基 本 原 则, 制 定 和 实 施 地 方 卫 生 政 策 和 工 作 计 划 中 国 卫 生 战 略 规 划 包 括 卫 生 发 展 规 划 和 卫 生 专 项 业 务 规 划 社 会 医 疗 保 险 制 度, 包 括 农 村 合 作 医 疗 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险, 已 经 覆 盖 了 几 乎 所 有 人 群 这 些 制 度 由 政 府 补 助 和 个 人 缴 费 筹 资 支 持, 提 供 门 诊 和 住 院 服 务 政 府 还 支 持 基 本 公 共 卫 生 和 重 大 公 共 卫 生 服 务 的 提 供 随 着 医 疗 保 障 制 度 覆 盖 面 扩 大, 卫 生 服 务 利 用 迅 速 增 加 在 过 去 十 年 中, 个 人 直 接 付 费 在 卫 生 总 费 用 中 的 比 例 迅 速 下 降 中 国 卫 生 服 务 提 供 者 包 括 医 院 基 层 卫 生 服 务 机 构 和 专 业 公 共 卫 生 服 务 机 构 中 国 的 卫 生 人 力 资 源 已 经 有 了 较 大 发 展 2012 年, 每 千 人 口 有 4.94 名 卫 生 技 术 人 员 但 是, 中 国 长 期 以 来 护 士 短 缺, 城 乡 卫 生 人 力 资 源 分 布 不 均 2012 年, 城 乡 每 千 人 口 分 别 有 8.54 和 3.41 名 卫 生 技 术 人 员 基 层 卫 生 机 构 人 力 不 足 以 及 较 低 的 医 学 教 育 水 平 是 人 力 资 源 面 临 的 主 要 挑 战 中 国 在 上 世 纪 五 十 和 六 十 年 代, 建 立 起 城 乡 三 级 医 疗 卫 生 保 健 网 络 虽 然 健 康 需 求 过 去 几 十 年 间 变 化 很 大, 但 卫 生 服 务 体 系 的 结 构 和 功 能 基 本 未 变, 疾 病 预 防 控 制 体 系 独 立 于 医 疗 服 务 体 系 之 外 如 何 整 合 和 协 调 卫 生 服 务 体 系 以 应 对 慢 病 挑 战 和 老 龄 化, 是 卫 生 改 革 的 当 务 之 急 自 2009 年 开 始, 中 国 开 始 新 一 轮 卫 生 体 系 改 革, 目 标 是 在 2020 年 建 立 覆 盖 全 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度 改 革 在 扩 大 医 疗 保 障 覆 盖 提 供 均 等 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 改 善 医 疗 卫 生 服 务 条 件 等 方 面 取 得 了 重 要 进 展, 但 是 也 面 临 着 医 疗 服 务 成 本 攀 升 服 务 体 系 缺 乏 整 合 和 健 康 不 公 平 等 方 面 的 挑 战 统 筹 社 会 医 疗 保 险 制 度, 整 合 医 疗 卫 生 服 务 体 系, 改 革 公 立 医 院 系 统, 引 进 战 略 购 买 机 制, 以 及 改 善 卫 生 服 务 质 量 是 卫 生 改 革 的 主 要 任 务 ix

10 概 述 中 国 是 世 界 上 人 口 最 多 的 国 家 2012 年, 中 国 大 陆 共 居 住 着 13.5 亿 人 口, 约 占 世 界 总 人 口 的 19%; 中 国 已 经 进 入 老 龄 化 社 会,65 岁 以 上 人 口 占 总 人 口 的 8.7%; 中 国 经 历 了 快 速 的 城 镇 化, 城 镇 居 住 人 口 占 总 人 口 的 51.8%; 流 动 人 口 数 量 巨 大, 达 到 2.36 亿 中 国 的 根 本 政 治 制 度 是 人 民 代 表 大 会 制 度, 中 国 的 基 本 政 治 制 度 是 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 民 族 区 域 自 治 制 度 基 层 群 众 自 治 制 度 中 国 行 政 体 系 包 括 中 央 ( 国 务 院 ) 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 市 县 ( 自 治 县 县 级 市 市 辖 区 旗 自 治 旗 ) 乡 ( 镇 民 族 乡 苏 木 ) 等 各 级 人 民 政 府 中 国 经 济 体 制 分 为 年 计 划 经 济 体 制 阶 段 和 1978 年 后 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 改 革 阶 段 1978 年 中 国 开 始 经 济 改 革 和 开 放 后, 经 济 快 速 增 长,2010 年 成 为 世 界 第 二 大 经 济 体 2012 年, 人 均 国 内 生 产 总 值 达 到 6093 美 元, 但 经 济 发 展 在 地 区 间 城 乡 间 存 在 较 大 差 距 中 国 人 民 的 健 康 状 况 得 到 极 大 改 善, 人 均 期 望 寿 命 从 1949 年 的 35 岁 提 高 到 2012 年 的 75 岁, 已 经 由 高 出 生 率 高 死 亡 率 传 染 性 疾 病 和 营 养 不 良 为 主 的 模 式 向 低 出 生 率 低 死 亡 率 慢 性 病 为 主 的 模 式 转 变 年, 人 口 死 亡 原 因 最 大 变 化 是 恶 性 肿 瘤 脑 血 管 疾 病 和 心 脏 病 等 疾 病 的 死 亡 率 和 构 成 比 不 断 增 加, 传 染 病 慢 性 呼 吸 道 疾 病 和 消 化 系 统 疾 病 所 占 比 例 下 降 慢 性 病 已 经 成 为 中 国 主 要 的 疾 病 负 担 在 每 年 约 1030 万 各 种 因 素 导 致 的 死 亡 中, 慢 性 病 所 占 比 例 为 85%, 占 到 中 国 总 的 疾 病 负 担 的 70% 截 止 2014 年 底, 中 国 制 订 了 11 部 卫 生 法 律 和 38 项 国 务 院 颁 布 的 卫 生 行 政 法 规 在 国 家 层 面, 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 委 员 会 ( 国 家 卫 生 计 生 委 ) 及 由 其 管 理 的 国 家 中 医 药 管 理 局 是 最 主 要 的 卫 生 行 政 管 理 机 构 在 国 务 院 的 其 他 构 成 部 门 中, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 民 政 部 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 门 根 据 职 责 划 分, 也 在 卫 生 治 理 体 系 中 承 担 规 划 筹 资 保 险 管 理 等 相 应 职 责 1949 年 新 中 国 建 立 以 来, 中 国 医 疗 卫 生 服 务 体 系 经 历 了 不 同 发 展 阶 段, 最 终 形 成 了 目 前 的 卫 生 体 系 卫 生 体 系 的 建 立 与 发 展, 特 别 是 组 织 与 治 理 模 式 的 变 革 与 中 国 政 治 经 济 行 政 管 理 等 体 制 变 革 密 切 相 关 中 国 卫 生 行 政 组 织 体 系 分 为 四 级, 从 中 央 到 地 方 主 要 为 国 家 级 省 级 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 地 市 级 和 县 级 虽 然 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 多 轮 的 以 简 政 放 权 为 主 要 内 容 的 行 政 体 制 改 革, 但 是 无 论 立 法 和 行 政 决 策 方 面, 中 央 政 府 都 发 挥 着 重 要 的 主 导 作 用 各 级 地 方 政 府 按 照 国 家 制 定 的 原 则 和 确 定 方 向, 制 定 和 执 行 本 地 的 规 划 和 决 策 中 国 卫 生 规 划 包 括 卫 生 发 展 规 划 和 卫 生 专 项 业 务 规 划 两 大 类 中 国 在 多 部 门 合 作 促 进 健 康 方 面 有 着 较 长 的 历 史 传 统, 爱 国 卫 生 运 动 是 典 型 的 代 表, 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 是 各 级 政 府 的 部 门 间 议 事 协 调 机 构 中 国 对 卫 生 服 务 体 x

11 系 的 各 个 主 要 方 面 都 有 相 应 的 规 范 规 制, 主 要 由 政 府 负 责 承 担 本 区 域 的 规 制 职 责 在 计 划 经 济 时 期, 中 国 实 行 高 度 的 中 央 政 府 集 权 形 式, 地 方 权 力 需 要 中 央 政 府 授 权, 服 从 中 央 的 指 令, 并 接 受 中 央 的 监 督 在 资 源 配 置 的 横 向 制 度 安 排 上 实 行 政 府 及 其 公 共 部 门 集 权, 纵 向 制 度 安 排 上 实 行 中 央 政 府 集 权 1978 年 改 革 开 放 以 来, 尤 其 是 1994 年 分 税 制 实 行 后, 中 国 行 政 体 制 改 革 主 要 包 括 向 下 级 政 府 和 向 政 府 体 制 外 管 理 和 财 政 等 方 面 的 放 权 爱 国 卫 生 运 动 是 卫 生 事 业 多 部 门 合 作 的 典 范 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 是 各 级 政 府 的 议 事 协 调 机 构, 由 党 政 军 群 等 多 部 门 组 成, 其 办 事 机 构 是 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 办 公 室 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 负 责 统 一 领 导 统 筹 协 调 全 国 爱 国 卫 生 工 作, 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 各 成 员 单 位 按 照 职 责 分 工, 各 负 其 责 加 强 配 合 近 年 来, 将 健 康 融 入 所 有 政 策 的 理 念 在 中 国 开 始 得 到 各 方 重 视, 目 前 正 在 以 将 健 康 融 入 所 有 政 策 的 理 念 为 指 导 推 进 健 康 城 市 建 设 中 国 卫 生 筹 资 方 式 主 要 有 政 府 预 算 社 会 保 险 商 业 保 险 和 个 人 现 金 支 付 等 四 种 随 着 中 国 的 改 革 开 放 市 场 经 济 的 快 速 发 展 以 及 医 疗 技 术 的 进 步, 中 国 卫 生 行 业 进 入 高 速 发 展 期, 卫 生 费 用 也 随 之 增 长 上 世 纪 八 九 十 年 代, 由 于 全 民 医 疗 保 险 体 系 尚 未 建 立, 基 本 医 疗 保 险 覆 盖 率 较 低, 从 而 造 成 卫 生 总 费 用 中 个 人 现 金 支 付 费 用 的 比 例 较 高 近 几 年, 中 国 政 府 通 过 加 大 政 府 投 入 力 度, 建 立 基 本 医 疗 保 险, 力 图 降 低 患 者 个 人 现 金 支 付 水 平, 改 善 卫 生 服 务 的 可 及 性 和 公 平 性, 因 而 近 十 年 出 现 了 个 人 现 金 支 付 占 卫 生 总 费 用 比 例 显 著 下 降 趋 势 1995 年 至 2012 年 间, 中 国 的 卫 生 总 费 用 增 长 了 12.9 倍, 卫 生 总 费 用 占 GDP 比 例 从 3.5% 增 长 到 5.4% 政 府 卫 生 支 出 占 GDP 的 比 例 呈 逐 年 上 升 趋 势, 而 个 人 现 金 支 付 占 卫 生 总 费 用 的 比 例 在 2000 年 达 到 59.0% 后 开 始 逐 年 下 降,2012 年 下 降 到 34.4% 2012 年, 政 府 财 政 支 出 占 卫 生 总 费 用 的 比 例 为 30.0%, 社 会 保 险 占 35.6%, 个 人 现 金 支 付 为 34.4% 中 国 已 初 步 形 成 受 益 城 乡 全 体 居 民 的 基 本 医 疗 保 障 制 度 框 架 城 镇 就 业 人 口 强 制 参 加 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险, 由 用 人 单 位 和 职 工 共 同 缴 纳 保 费, 覆 盖 门 诊 住 院 服 务 以 及 定 点 销 售 药 店 城 镇 非 就 业 居 民 自 愿 参 加 城 镇 居 民 医 疗 保 险, 由 居 民 和 政 府 共 同 筹 资 农 村 居 民 以 家 庭 为 单 位 自 愿 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗, 由 农 民 和 政 府 共 同 筹 资 政 府 财 政 补 贴 在 城 镇 居 民 医 疗 保 险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 筹 资 中 起 主 导 作 用 三 类 基 本 医 疗 保 险 均 设 立 统 筹 基 金, 一 般 用 于 支 付 符 合 规 定 的 住 院 和 部 分 门 诊 大 病 医 疗 费 用, 设 有 一 定 的 起 付 标 准 共 付 比 例 以 及 最 高 支 付 限 额 此 外, 基 本 医 疗 自 付 费 用 的 城 乡 低 保 五 保 户 和 其 他 困 难 家 庭 人 员 由 城 乡 医 疗 救 助 体 系 提 供 资 助 城 乡 医 疗 救 助 体 系 是 中 国 多 层 次 医 疗 保 障 体 系 的 兜 底 层 次, 通 过 政 府 拨 款 和 社 会 捐 助 等 多 渠 道 筹 集 资 金, 主 要 是 确 保 贫 困 人 口 的 基 本 医 疗 服 务 年, 由 中 央 和 地 方 财 政 出 资, 基 本 建 立 健 全 了 覆 盖 城 乡 的 疾 病 预 防 控 制 体 系 和 突 发 公 共 事 件 医 疗 救 治 体 系 2009 年 起 免 费 向 全 体 居 民 提 供 基 本 公 共 xi

12 卫 生 服 务 公 共 卫 生 服 务 筹 资 专 业 公 共 卫 生 服 务 机 构 的 人 员 经 费 发 展 建 设 和 业 务 经 费 全 额 纳 入 政 府 预 算, 并 对 公 立 医 院 承 担 的 公 共 卫 生 任 务 给 予 专 项 补 助 中 国 长 期 以 来 实 行 按 项 目 付 费 的 支 付 方 式, 造 成 了 医 疗 资 源 浪 费 医 保 基 金 压 力 较 大 等 问 题 中 国 政 府 在 十 二 五 期 间 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 规 划 和 实 施 方 案 中 提 出, 加 大 医 保 支 付 方 式 改 革 力 度, 结 合 疾 病 临 床 路 径 实 施, 在 全 国 范 围 内 积 极 推 行 按 病 种 付 费 按 人 头 付 费 总 额 预 付 等 当 前 中 国 正 在 探 索 各 种 形 式 的 支 付 方 式 改 革 中 国 的 医 疗 卫 生 机 构 主 要 包 括 医 院 基 层 医 疗 卫 生 机 构 和 专 业 公 共 卫 生 机 构 过 去 60 年 来, 中 国 的 医 院 数 量 保 持 持 续 增 长 的 趋 势, 医 院 床 位 数 和 人 员 数 也 经 历 了 持 续 的 增 长 2012 年, 中 国 共 有 各 类 医 疗 卫 生 机 构 95 万 个, 医 院 床 位 数 572 万 张, 卫 生 技 术 人 员 万 人 ; 城 市 每 千 人 口 床 位 数 张, 农 村 3.11 张 ; 城 市 每 千 人 口 卫 生 技 术 人 员 数 8.54 人, 农 村 3.41 人 中 国 卫 生 人 员 相 对 稳 定, 有 比 较 规 范 的 职 业 生 涯 发 展 体 系, 但 在 平 衡 地 区 和 城 乡 分 布 吸 引 和 留 住 基 层 卫 生 人 员 提 升 卫 生 人 员 水 平 等 方 面 仍 有 较 大 改 善 空 间 中 国 初 步 建 立 了 包 括 院 校 教 育 毕 业 后 教 育 和 继 续 教 育 等 连 续 统 一 的 医 学 教 育 体 系 大 型 医 疗 设 备 主 要 集 中 在 二 级 及 以 上 医 院, 基 层 医 疗 卫 生 机 构 的 设 备 配 置 也 逐 年 改 善 在 卫 生 信 息 系 统 建 设 方 面, 医 院 管 理 信 息 系 统 临 床 信 息 系 统 以 及 区 域 卫 生 信 息 化 系 统 均 取 得 了 较 快 发 展 中 国 已 经 建 立 了 比 较 完 善 的 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系, 能 够 提 供 从 传 染 病 控 制 急 救 医 疗 门 诊 和 住 院 服 务 等 在 内 的 服 务 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 委 员 会 负 责 全 国 卫 生 发 展 规 划 和 行 政 管 理 工 作, 各 级 卫 生 计 生 行 政 部 门 负 责 所 辖 区 域 的 卫 生 发 展 和 行 政 管 理 等 工 作 疾 病 预 防 控 制 中 心 卫 生 监 督 机 构 妇 幼 保 健 机 构 社 区 卫 生 服 务 中 心 ( 站 ) 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 等 机 构 为 城 乡 居 民 提 供 传 染 病 防 控 慢 性 病 防 治 地 方 病 防 治 健 康 教 育 食 品 安 全 监 测 和 监 督 劳 动 场 所 卫 生 监 测 突 发 公 共 卫 生 事 件 处 理 和 妇 女 儿 童 保 健 等 公 共 卫 生 服 务 社 区 卫 生 服 务 中 心 ( 站 ) 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 作 为 负 责 为 辖 区 居 民 提 供 基 本 医 疗 服 务, 同 时 承 担 基 本 公 共 卫 生 服 务 二 三 级 综 合 医 院 主 要 提 供 门 诊 和 住 院 医 疗 服 务 精 神 疾 病 口 腔 疾 病 等 医 疗 服 务 可 以 在 专 科 医 院 获 得 每 个 市 县 单 独 建 设 一 家 中 医 医 院, 大 部 分 综 合 性 医 疗 机 构 和 基 层 医 疗 卫 生 机 构 设 有 中 医 科, 提 供 以 草 药 针 灸 等 传 统 疗 法 为 主 的 中 医 服 务 2003 年 SARS 以 来, 中 国 政 府 增 加 了 对 公 共 卫 生 机 构 的 财 政 支 持, 从 基 础 设 施 建 设 人 员 能 力 加 强 公 共 卫 生 服 务 项 目 提 供 等 方 面 极 大 地 促 进 了 公 共 卫 生 服 务 的 提 供 中 国 政 府 鼓 励 和 支 持 社 会 资 本 进 入 医 疗 服 务 市 场 为 了 解 决 卫 生 发 展 中 的 问 题, 中 国 进 行 了 一 系 列 卫 生 改 革 中 国 卫 生 改 革 分 为 两 个 阶 段, 即 上 世 纪 八 十 年 代 初 开 始 的 卫 生 改 革 初 步 探 索 阶 段 和 2003 年 以 来 卫 生 改 革 不 断 深 化 阶 段 年 中 国 在 经 济 发 展 水 平 极 为 落 后 卫 生 资 源 极 为 匮 乏 的 情 况 下, 建 立 起 了 基 本 的 卫 生 体 系, 通 过 加 强 基 层 卫 生 组 织 建 设 重 视 预 xii

13 防 和 开 展 大 规 模 的 群 众 卫 生 运 动, 以 及 建 立 起 低 水 平 广 覆 盖 的 城 乡 基 本 医 疗 保 险 制 度, 迅 速 改 善 了 人 民 健 康 水 平 1980 年 中 国 进 入 卫 生 改 革 初 步 探 索 阶 段, 主 要 是 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立, 逐 步 认 识 卫 生 事 业 发 展 的 规 律, 改 革 的 核 心 内 容 包 括 医 疗 卫 生 机 构 管 理 体 制 运 行 机 制 补 偿 机 制 医 疗 保 障 制 度 建 设 等 在 卫 生 经 济 政 策 改 革 方 面, 加 大 了 价 格 收 费 和 药 品 加 成 的 补 偿 力 度 1997 年 初, 中 共 中 央 国 务 院 发 布 关 于 卫 生 改 革 与 发 展 的 决 定, 提 出 了 医 疗 卫 生 机 构 把 社 会 效 益 放 在 首 位, 防 止 片 面 追 求 经 济 收 益 而 忽 视 社 会 效 益 的 倾 向 ; 提 出 优 先 发 展 和 保 证 基 本 卫 生 服 务 ; 提 出 建 立 农 村 医 疗 保 障 制 度, 深 化 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 制 度 改 革 在 这 个 阶 段, 卫 生 资 源 总 量 得 到 迅 速 提 升, 医 疗 卫 生 机 构 建 设 和 技 术 条 件 得 到 根 本 性 改 变, 医 疗 卫 生 技 术 人 员 的 工 作 积 极 性 得 到 提 高, 但 是 出 现 了 医 疗 费 用 增 长 过 快 看 病 难 看 病 贵 等 问 题 2009 年 3 月, 中 共 中 央 国 务 院 发 布 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见, 其 基 本 目 标 是 到 2020 年, 建 立 起 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度 ; 其 基 本 任 务 是 建 立 起 比 较 完 善 的 公 共 卫 生 服 务 体 系 和 医 疗 服 务 体 系 比 较 健 全 的 医 疗 保 障 体 系 和 比 较 规 范 的 药 品 供 应 保 障 体 系 ; 实 现 上 述 目 标 和 完 成 改 革 任 务 主 要 通 过 卫 生 人 力 资 源 建 设, 卫 生 筹 资 改 革 医 疗 卫 生 机 构 管 理 体 制 和 运 行 机 制 改 革 等 八 项 策 略 和 政 策 改 革 明 确 了 基 本 医 疗 卫 生 服 务 制 度 是 公 共 产 品, 全 民 应 当 享 有 ; 确 定 了 保 基 本 强 基 层 建 机 制 的 改 革 原 则 中 国 自 2009 年 医 改 实 施 以 来, 在 建 立 全 民 医 保 体 系 建 设 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 制 度 提 升 基 层 卫 生 机 构 能 力 建 立 基 本 药 物 制 度 和 公 立 医 院 改 革 试 点 等 方 面 取 得 了 显 著 进 展, 为 继 续 深 化 改 革 实 现 建 立 健 全 覆 盖 城 乡 居 民 基 本 医 疗 卫 生 制 度 总 体 目 标 奠 定 了 坚 实 的 基 础 中 国 基 本 医 疗 保 险 覆 盖 率 已 从 2003 年 的 29.7%, 提 高 到 2008 年 的 87.9% 和 2011 年 的 95.7%, 基 本 实 现 了 基 本 医 疗 保 险 全 民 覆 盖 2012 年, 中 国 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 制 度 覆 盖 人 数 为 2.56 亿, 人 均 筹 资 水 平 达 到 2308 元 ; 新 农 合 覆 盖 农 村 居 民 8.07 亿, 人 均 筹 资 305 元 ; 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 制 度 参 保 人 数 为 2.72 亿, 人 均 筹 资 334 元 随 着 医 疗 保 障 水 平 的 提 高, 因 经 济 原 因 造 成 的 居 民 对 卫 生 服 务 可 及 性 的 障 碍 大 幅 降 低, 比 如 因 经 济 原 因 造 成 的 提 早 出 院 比 例 由 2003 年 的 63.6% 下 降 到 2011 年 的 28.0% 国 家 对 基 本 公 共 卫 生 服 务 持 续 投 入 也 改 善 了 公 共 卫 生 服 务 可 及 性, 比 如 产 前 检 查 率 从 2003 年 的 43.2% 提 高 到 2011 年 的 62.8%, 住 院 分 娩 率 从 2003 年 的 73.3% 提 高 到 2011 年 的 95.8% 但 是, 在 卫 生 服 务 可 及 性 整 体 改 善 的 同 时, 卫 生 服 务 不 公 平 状 况 仍 不 容 乐 观, 城 乡 之 间 不 同 收 入 地 区 和 人 群 之 间 在 医 疗 服 务 利 用 率 产 前 检 查 率 灾 难 性 卫 生 支 出 发 生 率 等 方 面 仍 然 存 在 较 大 差 距 由 于 卫 生 改 革 和 卫 生 体 系 发 展 的 复 杂 性 和 系 统 性, 中 国 卫 生 改 革 面 临 着 许 多 挑 战, 需 要 长 期 坚 持 和 发 展 需 要 继 续 深 化 的 改 革 包 括 统 筹 推 进 医 疗 保 障 医 疗 服 务 公 共 卫 生 药 品 供 应 监 管 体 制 综 合 改 革, 整 合 基 本 医 疗 保 险 制 度, 深 化 基 层 医 疗 卫 生 机 构 综 合 改 革, 加 快 公 立 医 院 改 革, 建 立 分 级 诊 疗 模 式, 加 强 卫 生 人 xiii

14 员 队 伍 建 设 和 医 疗 卫 生 信 息 化 建 设, 鼓 励 社 会 办 医, 优 先 支 持 举 办 非 营 利 性 医 疗 机 构 xiv

15 第 一 章 背 景 本 章 概 要 中 国 是 世 界 上 人 口 最 多 的 国 家 2012 年, 中 国 大 陆 共 居 住 着 13.5 亿 人 口, 约 占 世 界 总 人 口 的 19% 中 国 已 经 进 入 老 龄 化 社 会,65 岁 以 上 人 口 占 总 人 口 的 比 例 1980 年 为 5.1%,2012 年 为 8.7% 过 去 三 十 年, 中 国 经 历 了 快 速 的 城 镇 化 流 动 人 口 众 多,2012 年 城 镇 居 住 人 口 占 总 人 口 的 51.8%, 而 这 一 比 例 1980 年 为 19.4% 2012 年, 中 国 流 动 人 口 达 到 2.36 亿 ; 中 国 人 口 密 度 为 每 平 方 公 里 平 均 140 人, 但 分 布 很 不 均 衡 中 国 的 基 本 政 治 制 度 是 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 民 族 区 域 自 治 制 度 基 层 群 众 自 治 制 度 中 国 现 行 的 国 家 行 政 管 理 体 系 包 括 国 务 院 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 市 县 ( 自 治 县 县 级 市 市 辖 区 旗 自 治 旗 ) 和 乡 ( 镇 民 族 乡 苏 木 ) 人 民 政 府 等 层 次 地 方 卫 生 行 政 管 理 部 门 受 本 级 政 府 领 导, 并 接 受 上 级 业 务 主 管 部 门 指 导 中 国 经 济 体 制 有 两 个 明 确 的 发 展 阶 段, 即 年 计 划 经 济 体 制 阶 段 和 1978 年 后 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 改 革 阶 段 1978 年 中 国 开 始 经 济 改 革 和 开 放, 实 现 了 经 济 快 速 增 长,2010 年 成 为 世 界 第 二 大 经 济 体 过 去 六 十 年 来, 中 国 人 民 的 健 康 状 况 得 到 极 大 改 善, 人 均 期 望 寿 命 从 1949 年 的 35 岁 提 高 到 2012 年 的 75 岁, 已 经 由 高 出 生 率 高 死 亡 率 传 染 性 疾 病 和 营 养 不 良 为 主 的 模 式 向 低 出 生 率 低 死 亡 率 慢 性 病 为 主 的 模 式 转 变 中 国 快 速 的 经 济 增 长 迅 速 的 城 镇 化 高 速 的 工 业 化 人 口 大 规 模 流 动, 加 上 人 口 老 化 等 因 素, 与 生 活 方 式 和 老 龄 化 相 关 的 疾 病 和 危 险 因 素 成 为 最 重 要 的 健 康 问 题 1.1 地 理 与 社 会 人 口 中 华 人 民 共 和 国 ( 以 下 简 称 中 国 ) 于 1949 年 10 月 1 日 建 立, 陆 地 面 积 约 960 万 平 方 公 里, 是 世 界 国 土 面 积 第 三 大 的 国 家 2012 年, 中 国 共 有 34 个 省 级 行 政 区, 包 括 4 个 直 辖 市 ( 北 京 上 海 天 津 重 庆 ) 2 3 个 省 ( 包 括 台 湾 ) 5 个 自 治 区 和 2 个 特 别 行 政 区 ( 香 港 和 澳 门 );333 个 地 级 行 政 区 划 单 位,2852 个 县 级 行 政 区 划 单 位, 以 及 个 乡 级 行 政 区 划 单 位 ( 国 家 统 计 局,2014) 中 国 地 势 西 高 东 低, 复 杂 多 样 中 国 气 候 复 杂 多 样, 从 南 到 北 跨 热 带 亚 热 带 暖 温 带 中 温 带 寒 温 带 寒 带 等 气 候 带 中 国 陆 上 疆 界 两 万 多 千 米, 东 邻 朝 鲜, 北 面 邻 俄 罗 斯 和 蒙 古, 西 北 和 西 南 是 哈 萨 克 斯 坦 吉 尔 吉 斯 斯 坦 塔 吉 克 斯 坦 阿 富 汗 巴 基 斯 坦 印 度 尼 泊 尔 和 不 丹, 南 接 老 挝 缅 甸 和 越 南 年, 不 包 括 港 澳 台 等 地 区 ( 本 报 告 其 它 部 分 相 同 口 径 ), 中 国 大 陆 共 居 住 着 13.5 亿 人 口, 约 占 世 界 总 人 口 的 19%, 女 性 人 口 占 总 人 口 的 48.2%, 人 口 年 平 均 增 长 率 为 0.5% 左 右 (World Bank, 2014) 中 国 已 经 成 为 世 界 上 人 口 增 长 最 慢 的 国 1

16 家 之 一 按 照 世 界 卫 生 组 织 的 标 准, 中 国 在 1999 年 已 经 进 入 老 龄 化 社 会,2012 年 65 岁 以 上 人 口 占 到 总 人 口 的 8.7%(World Bank, 2014) 中 国 高 中 及 以 上 受 教 育 人 口 数 占 总 人 口 的 比 例 从 1990 年 的 9.4% 提 高 到 了 2010 年 的 19.7%, 文 盲 率 从 1990 年 的 15.9% 下 降 到 2010 年 的 4.1%( 卫 生 部,2013a) 自 上 世 纪 八 十 年 代 中 期 开 始, 中 国 经 历 了 快 速 的 城 镇 化 2011 年, 中 国 城 镇 居 住 人 口 数 首 次 超 过 农 村 居 住 人 口 数 2012 年, 中 国 流 动 人 口 占 全 国 总 人 口 的 17%(2.36 亿 ), 流 动 人 口 以 农 村 向 城 市 流 动 为 主 ( 国 家 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会, 2013) 中 国 人 口 密 度 分 布 很 不 均 衡, 东 部 和 中 部 地 区 人 口 密 集, 西 部 高 原 地 区 人 口 稀 少 表 1-1 人 口 分 布 和 部 分 社 会 人 口 指 标, 指 标 总 人 口 ( 百 万 ) 其 中 : 女 性 % 岁 % 岁 % 岁 及 以 上 % 人 口 年 增 长 率 (%) 人 口 密 度 ( 人 / 每 平 方 公 里 ) 总 和 生 育 率 粗 出 生 率 ( ) 城 镇 居 住 人 口 比 例 (%) 人 口 负 担 比 % 数 据 来 源 : World Bank, World Development Indicators, 2014 中 国 共 有 56 个 民 族, 汉 族 人 口 占 全 部 人 口 的 91.5%( 国 家 统 计 局,2014) 人 口 较 多 的 少 数 民 族 包 括 壮 族 满 族 回 族 苗 族 和 维 吾 尔 族 中 国 是 一 个 多 语 言 多 文 字 国 家, 共 有 80 种 以 上 语 言, 约 30 种 文 字 ; 在 55 个 少 数 民 族 中, 除 回 族 和 满 族 两 个 民 族 通 用 汉 语 外, 其 他 53 个 少 数 民 族 都 使 用 本 民 族 的 语 言, 有 文 字 的 民 族 有 21 个, 共 使 用 27 种 文 字 ( 教 育 部,2014) 中 国 宪 法 规 定 中 华 人 民 共 和 国 公 民 有 宗 教 信 仰 自 由 中 国 是 世 界 上 宗 教 发 展 比 较 蓬 勃 多 种 宗 教 并 存 的 国 家, 主 要 包 括 佛 教 伊 斯 兰 教 天 主 教 基 督 教 和 道 教 1.2 政 治 背 景 中 国 的 基 本 政 治 制 度 是 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 民 族 区 域 自 治 制 度 基 层 群 众 自 治 制 度 中 国 人 民 政 治 协 商 会 议 是 民 主 党 派 参 与 政 治 协 商 及 行 使 民 主 监 督 的 重 要 渠 道 社 区 自 治 是 基 层 组 织 ( 包 括 农 村 的 村 和 城 市 的 社 区 ) 由 社 区 居 民 委 员 会 自 我 组 织 的 制 度 安 排 中 国 共 产 党 是 政 治 体 制 的 设 计 者 和 核 心 领 导 者, 是 政 治 体 制 第 一 决 策 力 量, 对 政 治 体 制 正 常 运 转 起 到 组 织 保 2

17 证 作 用 全 国 人 民 代 表 大 会 是 中 国 的 最 高 国 家 权 力 机 关, 统 一 行 使 国 家 最 高 权 力 全 国 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 都 由 民 主 选 举 产 生 全 国 人 民 代 表 大 会 的 职 能 包 括 有 权 修 改 宪 法 和 监 督 宪 法 实 施, 制 定 国 家 基 本 法 律, 选 举 并 罢 免 国 家 机 关 领 导 人, 审 查 和 批 准 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 和 计 划 执 行 情 况 的 报 告, 审 查 和 批 准 国 家 预 算 和 预 算 执 行 情 况 的 报 告 全 国 人 民 代 表 大 会 每 届 任 期 五 年, 每 年 第 一 季 度 举 行 会 议, 会 议 由 全 国 人 大 常 委 会 召 集 国 家 行 政 制 度 是 指 根 据 国 家 宪 法 和 有 关 法 律, 通 过 行 政 机 关 对 国 家 政 治 经 济 文 化 军 事 外 交 等 各 方 面 事 务 进 行 管 理 的 组 织 体 系 及 宏 观 管 理 规 范 的 总 和, 包 括 规 划 组 织 用 人 等 方 面 中 国 现 行 的 国 家 行 政 机 关 体 系 为 : 国 务 院 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 市 县 ( 自 治 县 县 级 市 市 辖 区 旗 自 治 旗 ) 乡 ( 镇 民 族 乡 苏 木 ) 人 民 政 府 地 方 各 级 人 民 政 府 的 各 工 作 部 门 受 本 级 人 民 政 府 的 领 导, 并 受 上 级 人 民 政 府 主 管 部 门 的 领 导 和 业 务 指 导 省 自 治 区 人 民 政 府 经 国 务 院 批 准 可 以 设 立 若 干 行 政 公 署 ; 县 自 治 县 的 人 民 政 府 经 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 批 准, 可 以 设 立 若 干 区 公 所 ; 市 辖 区 不 设 区 的 市 的 人 民 政 府 经 上 一 级 人 民 政 府 批 准, 可 以 设 立 若 干 街 道 办 事 处 派 出 机 关, 即 行 政 公 署 区 公 所 和 街 道 办 事 处 等, 不 是 一 级 政 府 机 关, 只 是 上 级 国 家 行 政 机 关 的 代 表 机 关 中 国 共 产 党 在 各 级 行 政 机 关 建 立 党 组 织, 为 行 政 机 关 制 定 路 线 方 针 和 政 策 民 族 区 域 自 治 制 度 是 在 中 国 领 土 内, 在 国 家 统 一 领 导 下, 在 各 少 数 民 族 聚 居 的 地 方 实 行 区 域 自 治, 设 立 自 治 机 关, 行 使 自 治 权, 由 少 数 民 族 自 主 地 管 理 本 民 族 内 部 的 地 方 性 事 务 中 国 有 五 个 自 治 区, 即 内 蒙 古 自 治 区 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 宁 夏 回 族 自 治 区 广 西 壮 族 自 治 区 和 西 藏 自 治 区 1.3 经 济 背 景 中 国 经 济 体 制 有 两 个 明 确 的 发 展 阶 段, 即 年 计 划 经 济 体 制 阶 段 和 1978 年 后 所 进 行 的 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 改 革 阶 段 以 1978 年 12 月 中 共 十 一 届 三 中 全 会 召 开 为 标 志, 中 国 开 始 改 革 开 放 年 10 月, 中 共 十 二 届 三 中 全 会 通 过 关 于 经 济 体 制 改 革 的 决 定, 提 出 改 革 的 目 标 是 建 立 具 有 中 国 特 色 的 充 满 生 机 和 活 力 的 社 会 主 义 经 济 体 制 ;1992 年 中 共 十 四 届 三 中 全 会 通 过 的 关 于 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 若 干 问 题 的 决 定, 提 出 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制, 使 市 场 在 国 家 宏 观 调 控 下 对 资 源 配 置 起 基 础 性 作 用 ;2002 年 中 共 十 六 届 三 中 全 会 通 过 的 关 于 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 若 干 问 题 的 决 定, 对 建 成 完 善 的 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 进 行 了 规 划, 提 出 树 立 科 学 发 展 观 和 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 战 略 思 想 2013 年 11 月 召 开 的 中 国 共 产 党 第 十 八 届 中 央 委 员 会 第 三 次 全 体 会 议, 通 过 了 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 提 出 了 经 济 体 制 改 革 是 全 面 深 化 改 革 的 重 点, 核 心 是 处 理 好 政 府 和 市 场 的 关 系, 使 市 场 在 资 源 配 置 中 发 挥 决 定 性 作 用, 以 及 更 好 的 发 挥 政 府 作 用 中 国 自 1978 年 改 革 开 放 以 来, 经 济 增 长 一 直 保 持 较 高 的 速 度,GDP 年 增 长 率 平 均 10% 左 右 ( 表 1-2) 2010 年 中 国 经 济 总 量 排 在 全 球 第 二 位, 成 为 世 界 上 第 二 大 经 3

18 济 体 2012 年, 中 国 人 均 GDP 为 6093 美 元, 用 购 买 力 平 价 (PPP) 调 整 的 人 均 GDP 为 美 元, 已 经 进 入 中 等 发 展 国 家 行 列 (World Bank, 2014) 年, 在 经 济 增 长 结 构 中, 农 业 增 加 值 降 低 了 约 20%, 服 务 业 增 加 值 增 加 了 约 20%, 工 业 增 加 值 基 本 没 有 变 化 (World Bank,2014) 通 货 膨 胀 率 除 个 别 年 份 外, 基 本 保 持 在 较 低 水 平 上 官 方 统 计 和 报 告 的 失 业 率 一 直 维 持 在 5% 以 下 (World Bank, 2014) 在 经 济 快 速 发 展 的 同 时, 城 乡 间 地 区 间 和 人 群 间 收 入 水 平 差 距 拉 大 Gini 系 数 从 1990 年 的 0.32 增 加 到 2005 年 的 0.43(World Bank, 2014) 除 城 乡 差 异 外, 中 国 区 域 间 经 济 发 展 也 不 平 衡 2012 年, 经 济 欠 发 达 的 西 部 地 区 和 中 部 地 区, 其 人 均 GDP 分 别 只 有 东 部 地 区 的 54% 和 50%( 国 家 统 计 局,2014) 为 了 解 决 收 入 差 距 问 题, 中 国 政 府 积 极 开 展 扶 贫 帮 困, 并 取 得 到 了 巨 大 成 就 专 栏 1.1 是 中 国 扶 贫 事 业 发 展 的 基 本 情 况 市 场 化 改 革 人 口 众 多 劳 动 力 价 格 优 势 等 是 中 国 经 济 发 展 的 主 要 动 力 近 几 年, 由 于 人 口 老 龄 化 等 因 素 的 影 响, 中 国 人 口 红 利 正 在 逐 渐 消 失 此 外, 中 国 经 济 高 速 发 展 的 环 境 代 价 较 高, 目 前 生 态 环 境 质 量 整 体 恶 化 污 染 严 重 表 1-2 部 分 年 份 中 国 宏 观 经 济 指 标 指 标 国 内 生 产 总 值 (GDP) (10 亿 美 元 ) 用 PPP 衡 量 的 GDP( 现 价 国 际 元,10 亿 美 元 ) 人 均 GDP ( 美 元 ) 用 PPP 衡 量 的 人 均 GDP( 现 价 国 际 元 ) G D P 年 均 增 长 率 (%) 财 政 支 出 占 G D P 比 例 (%) 工 业 增 加 值 占 G D P 比 例 (%) 农 业 增 加 值 占 G D P 比 例 (%) 服 务 业 增 加 值 占 G D P 比 例 (%) 失 业 率 (%) Gini 系 数 城 镇 居 民 家 庭 恩 格 尔 系 数 * (%)* 农 村 居 民 家 庭 恩 格 尔 系 数 (%)* 通 货 膨 胀 率 (%) 官 方 汇 率 (1 美 元 兑 换 人 民 币, 元 ) * 恩 格 尔 系 数 : 食 品 支 出 占 家 庭 总 支 出 的 比 例, 数 据 来 源 于 国 家 统 计 局,2014 数 据 来 源 : World Bank, World Development Indicators,

19 专 栏 1.1: 中 国 扶 贫 中 国 扶 贫 事 业 取 得 了 举 世 瞩 目 的 成 就, 主 要 体 现 在 农 村 人 口 减 贫 年, 中 国 农 业 出 现 了 持 续 高 增 长, 农 民 人 均 纯 收 入 年 增 长 率 高 达 16.5%, 农 村 贫 困 人 口 从 1978 年 2.5 亿 人 减 少 到 1985 年 1.25 亿 人 (1985 年 贫 困 线 为 农 村 年 人 均 纯 收 入 206 元 ), 贫 困 发 生 率 从 33.1% 下 降 到 14.8% 中 国 政 府 从 1986 年 开 始 实 施 重 点 扶 贫 政 策, 对 集 中 连 片 的 贫 困 人 口 重 点 区 域 划 出 国 家 重 点 扶 持 贫 困 县, 由 国 家 投 入 资 金, 实 行 开 发 式 扶 贫, 即 在 国 家 必 要 支 持 下, 利 用 贫 困 地 区 的 自 然 资 源, 进 行 开 发 性 生 产 建 设, 逐 步 形 成 贫 困 地 区 和 贫 困 户 的 自 我 积 累 和 发 展 能 力, 主 要 依 靠 自 身 力 量 解 决 温 饱 脱 贫 致 富 到 1993 年, 中 国 农 村 贫 困 人 口 进 一 步 减 少 到 7500 万 人, 贫 困 发 生 率 相 应 下 降 到 1993 年 的 8.2% 年 七 年 中, 中 国 政 府 投 入 的 扶 贫 资 金 比 年 增 长 2.7 倍 还 多, 同 时 还 得 到 了 世 行 亚 行 等 国 际 组 织 扶 贫 资 金 的 支 持, 这 一 时 期 成 为 中 国 自 改 革 开 放 以 来 贫 困 人 口 减 少 速 度 最 快 的 时 期 近 十 年 来, 中 国 扶 贫 事 业 继 续 得 到 稳 定 发 展, 农 村 贫 困 人 口 出 现 了 大 幅 度 下 降, 城 市 贫 困 问 题 基 本 上 得 到 了 解 决 按 照 2008 年 设 定 的 农 村 扶 贫 标 准 ( 农 民 年 人 均 纯 收 入 1067 元 ),2010 年 农 村 贫 困 人 口 比 2000 年 减 少 了 6700 万, 年 贫 困 人 口 下 降 幅 度 达 到 70% 以 上 按 照 新 的 国 家 贫 困 线 ( 农 民 年 人 均 纯 收 入 2300 元 ), 目 前 中 国 农 村 贫 困 人 口 为 1.3 亿 ; 同 时, 由 于 收 入 差 距 不 断 扩 大 社 会 矛 盾 比 较 突 出, 对 扶 贫 工 作 带 来 了 很 多 困 难 和 挑 战 资 料 来 源 : 国 务 院 新 闻 办,2 011 过 去 三 十 多 年, 中 国 经 济 增 长 主 要 依 靠 出 口 和 基 础 设 施 建 设 拉 动 政 府 目 前 正 在 尝 试 将 经 济 转 向 更 加 依 靠 消 费 拉 动 的 增 长 方 式, 这 将 对 社 会 经 济 产 生 影 响 目 前 国 家 经 济 发 展 战 略 强 调 经 济 增 长 的 结 构 调 整 相 比 过 去 三 十 多 年 的 高 速 增 长, 经 济 发 展 速 度 的 降 低 将 对 建 设 一 个 更 加 有 效 的 卫 生 体 系 提 出 更 高 要 求 1.4 健 康 状 况 中 国 与 世 界 上 其 他 大 多 数 国 家 一 样, 人 口 和 疾 病 模 式 已 经 从 高 出 生 率 高 死 亡 率 传 染 性 疾 病 和 营 养 不 良 为 主 向 低 出 生 率 低 死 亡 率 慢 性 病 为 主 转 变 特 别 自 上 世 纪 八 十 年 代 初 以 来, 随 着 中 国 快 速 的 经 济 增 长 迅 速 的 城 镇 化 高 速 的 工 业 化 人 口 大 规 模 流 动, 以 及 人 口 老 化 等 因 素, 与 生 活 方 式 和 人 口 转 型 相 关 的 疾 病 和 危 险 因 素 成 为 最 重 要 的 健 康 问 题 主 要 健 康 指 标 平 均 期 望 寿 命 : 中 国 居 民 的 平 均 期 望 寿 命 有 了 很 大 增 长, 从 1949 年 的 35 岁 提 高 到 1980 年 的 67 岁 和 2012 年 的 75 岁 ( 见 表 1-3) 但 是, 在 整 体 水 平 提 高 的 同 时, 平 均 期 望 寿 命 在 城 乡 和 地 区 间 仍 然 存 在 较 大 差 异, 图 1-1 是 不 同 收 入 水 平 的 省 份 人 均 期 望 寿 命 比 较 作 为 经 济 最 发 达 地 区 之 一 的 上 海, 其 2010 年 平 均 期 望 寿 命 是 80.3 岁, 而 经 济 欠 发 达 的 云 南 平 均 期 望 寿 命 同 期 只 有 69.5 岁 5

20 图 年 平 均 期 望 寿 命 和 人 均 地 区 生 产 总 值 的 关 系 平 均 期 望 寿 命 ( 岁 ) 人 均 地 区 生 产 总 值 ( 元 ) 数 据 来 源 : 卫 生 部,2013a 儿 童 死 亡 率 : 儿 童 死 亡 率 有 两 个 主 要 指 标, 既 婴 儿 死 亡 率 和 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 如 表 1-3 所 示, 中 国 儿 童 死 亡 率 持 续 下 降 婴 儿 死 亡 率 从 1980 年 的 47.2 下 降 到 2012 年 的 11.7 ; 五 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 从 1980 年 的 61.3 下 降 到 2012 年 13.6 (World Bank, 2014) 儿 童 死 亡 率 城 乡 差 距 正 在 缩 小, 但 是 仍 然 存 在 差 距 1995 年 农 村 婴 儿 死 亡 率 比 城 市 婴 儿 死 亡 率 高 2.9 倍,2010 年 高 2.8 倍 ;1995 年 农 村 5 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 比 城 市 高 3.1 倍,2010 年 高 2.8 倍 ( 卫 生 部,2013a) 不 同 地 区 之 间 的 婴 儿 死 亡 率 存 在 较 大 差 距 2010 年, 经 济 较 发 达 的 上 海 市 和 山 东 省, 婴 儿 死 亡 率 分 别 为 5.05 和 7.69 ; 而 经 济 相 对 落 后 的 青 海 省 与 贵 州 省 分 别 为 和 27.0 ( 韩, 2014) 孕 产 妇 死 亡 率 : 孕 产 妇 死 亡 率 从 1990 年 的 10 万 分 之 120 下 降 到 了 2012 年 的 10 万 分 之 24.5(World Bank, 2014) 城 乡 之 间 孕 产 妇 死 亡 率 差 距 缩 小 较 快 农 村 孕 产 妇 死 亡 率 与 城 市 孕 产 妇 死 亡 率 之 间 的 差 距 由 1995 年 的 2.5 倍 缩 小 到 了 2005 年 的 2.2 倍 ;2012 年, 农 村 地 区 孕 产 妇 死 亡 率 ( 每 10 万 活 产 16.4 例 死 亡 ) 比 城 市 地 区 ( 每 10 万 活 产 10.9 例 死 亡 ) 高, 贫 穷 省 份 比 富 裕 省 份 高 ( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 2012 年, 孕 产 妇 死 亡 率 在 上 海 市 和 山 东 省 分 别 为 10 万 分 之 2.0 和 10.1, 而 在 青 海 省 和 贵 州 省, 分 别 为 10 万 分 之 36.2 和 2 6.1( 国 家 卫 生 计 生 委,2 014) 6

21 表 1-3 部 分 年 份 主 要 健 康 指 标 指 标 平 均 期 望 寿 命 ( 岁 ) 其 中 : 男 性 ( 岁 ) 女 性 ( 岁 ) 婴 儿 死 亡 率 ( ) 岁 以 下 儿 童 死 亡 率 ( ) 孕 产 妇 死 亡 率 (1/10 万 ) 岁 以 下 儿 童 营 养 不 良 率 (%) 数 据 来 源 : World Bank, World Development Indicators, 死 因 构 成 : 自 上 世 纪 九 十 年 代 开 始, 中 国 人 口 死 因 最 大 变 化 是 恶 性 肿 瘤 脑 血 管 疾 病 和 心 脏 病 等 疾 病 的 死 亡 率 和 构 成 比 不 断 增 加, 传 染 病 慢 性 呼 吸 道 疾 病 和 消 化 系 统 疾 病 所 占 比 例 下 降 ( 表 1-4) 1990 年 到 2010 年, 慢 性 呼 吸 道 疾 病 顺 位 由 第 一 位 降 为 第 四 位, 死 因 构 成 比 由 24.9% 降 到 13.5%; 恶 性 肿 瘤 从 第 三 位 升 为 第 一 位, 死 因 构 成 比 由 19% 增 加 到 26.5%; 脑 血 管 疾 病 顺 位 没 有 发 生 变 化, 均 为 第 二 位, 但 是 其 构 成 比 从 19% 增 加 到 23.4%; 传 染 病 1990 年 和 1995 年 处 于 死 因 第 七 位,2005 年 和 2010 年 降 到 第 九 位, 构 成 比 显 著 下 降 ; 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 在 1990 年 没 有 进 入 十 位,2005 年 和 2010 年 排 在 了 第 七 位 表 1-4 部 分 年 份 中 国 前 十 位 死 因 统 计 顺 位 死 因 % 死 因 % 死 因 % 死 因 % 死 因 % 1 慢 性 呼 吸 道 疾 病 24.9 慢 性 呼 吸 道 疾 病 25.3 恶 性 肿 瘤 22.3 恶 性 肿 瘤 26.3 恶 性 肿 瘤 脑 血 管 疾 病 19.0 恶 性 肿 瘤 20.0 脑 血 管 疾 病 21.4 脑 血 管 疾 病 21.7 脑 血 管 疾 病 恶 性 肿 瘤 19.0 脑 血 管 疾 病 19.7 慢 性 呼 吸 道 疾 病 21.4 慢 性 呼 吸 道 疾 病 19.5 心 脏 病 心 脏 病 13.4 心 脏 病 12.1 心 脏 病 15.3 心 脏 病 15.1 慢 性 呼 吸 道 疾 病 5 损 伤 和 中 毒 8.8 损 伤 和 中 毒 10.9 损 伤 和 中 毒 9.7 损 伤 和 中 毒 8.8 损 伤 和 中 毒 消 化 系 统 疾 病 5.2 消 化 系 统 疾 病 4.7 消 化 系 统 疾 病 3.9 消 化 系 统 疾 病 7 传 染 病 4.6 传 染 病 2.7 传 染 病 1.9 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 8 新 生 儿 病 2.5 新 生 儿 病 1.7 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 9 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 1.7 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 10 精 神 障 碍 1.0 内 分 泌 系 统 疾 病 1.5 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 1.6 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 3.4 消 化 系 统 疾 病 1.8 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 1.5 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 传 染 病 1.2 传 染 病 新 生 儿 病 1.0 精 神 障 碍 0.7 精 神 障 碍 0.5 数 据 来 源 : 根 据 相 应 年 份 中 国 卫 生 统 计 年 鉴 城 市 和 农 村 人 口 的 比 例 和 死 亡 率 进 行 加 权 计 算 7

22 表 1-5 显 示 了 城 乡 居 民 的 前 十 位 死 因 由 表 可 见 城 乡 之 间 在 1990 年 存 在 着 很 大 差 别, 而 在 年 时 已 经 趋 向 一 致 表 1-5 部 分 年 份 中 国 农 村 和 城 市 前 十 位 死 因 统 计 农 村 城 市 农 村 城 市 顺 位 死 因 % 顺 位 死 因 % 顺 位 死 因 % 顺 位 死 因 % 1 慢 性 呼 吸 道 疾 病 恶 性 肿 瘤 脑 血 管 疾 病 2 恶 性 肿 瘤 脑 血 管 疾 病 3 脑 血 管 疾 病 恶 性 肿 瘤 恶 性 肿 瘤 心 脏 病 心 脏 病 心 脏 病 脑 血 管 疾 病 4 心 脏 病 慢 性 呼 吸 道 疾 病 5 损 伤 和 中 毒 6 消 化 系 统 疾 病 损 伤 和 中 毒 消 化 系 统 疾 病 7 传 染 病 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 8 新 生 儿 病 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 慢 性 呼 吸 道 疾 病 损 伤 和 中 毒 消 化 系 统 疾 病 慢 性 呼 吸 道 疾 病 损 伤 和 中 毒 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 其 它 疾 病 消 化 系 统 疾 病 内 分 泌 营 养 和 代 谢 疾 病 9 结 核 病 新 生 儿 病 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 10 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 数 据 来 源 : 国 家 卫 生 计 生 委, 慢 性 非 传 染 性 疾 病 其 它 疾 病 无 明 确 诊 断 其 它 疾 病 泌 尿 生 殖 系 统 疾 病 精 神 障 碍 0.9 慢 性 非 传 染 性 疾 病 ( 慢 性 病 ) 已 经 成 为 中 国 主 要 的 疾 病 负 担 在 每 年 约 1030 万 各 种 因 素 导 致 的 死 亡 中, 慢 性 病 所 占 比 例 为 85%, 占 到 中 国 总 的 疾 病 负 担 的 70%( 卫 生 部 国 家 发 改 委 和 财 政 部,2012) 中 国 慢 性 病 主 要 包 括 心 脑 血 管 疾 病 糖 尿 病 慢 性 阻 塞 性 肺 病 和 肺 癌, 它 们 构 成 了 慢 性 病 的 主 要 负 担 据 预 测, 中 国 40 岁 以 上 人 口 慢 性 病 患 病 人 数 在 2020 年 和 2030 年 将 增 加 1-2 倍 (World Bank, 2011) 8

23 中 国 现 有 慢 性 病 患 者 超 过 2.6 亿,2012 年 因 慢 性 病 死 亡 约 712 万 ( 卫 生 部, 国 家 发 改 委 和 财 政 部,2012) 慢 性 病 患 病 死 亡 上 升 速 度 明 显,2002 年 到 2010 年 间,18 岁 以 上 人 群 的 高 血 压 患 病 率 从 18.8% 上 升 至 22.8% ( 中 国 高 血 压 防 治 指 南 修 订 委 员 会,2011), 糖 尿 病 患 病 率 从 2.6% 上 升 至 9.7%( 中 华 医 学 会 糖 尿 病 学 分 会,2011) 自 上 世 纪 九 十 年 代 中 期 以 来, 中 国 癌 症 发 病 率 呈 逐 年 上 升 趋 势, 发 病 率 年 平 均 增 长 为 4%( 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心,2012a) 肺 癌 胃 癌 肝 癌 食 管 癌 和 结 直 肠 癌 是 主 要 的 癌 症 50% 左 右 的 慢 性 病 可 以 通 过 控 制 行 为 危 险 因 素 得 到 预 防 (World Bank, 2011) 吸 烟 酗 酒 不 合 理 膳 食 缺 少 锻 炼 是 中 国 最 重 要 的 慢 性 病 影 响 因 素 如 表 1-6 所 示, 年 吸 烟 率 有 所 下 降, 但 仍 然 处 于 较 高 水 平 人 均 每 天 盐 和 油 摄 入 量 高 于 世 界 卫 生 组 织 推 荐 的 量 人 群 包 括 儿 童 的 超 重 和 肥 胖 已 经 成 为 日 益 严 重 的 健 康 问 题 室 内 外 空 气 污 染 已 经 成 为 重 要 的 慢 性 病 危 险 因 素 室 内 污 染 包 括 家 庭 装 修 材 料 污 染 ( 甲 醛 和 苯 ) 和 室 内 燃 煤 污 染 表 1-6 慢 性 非 传 染 性 疾 病 主 要 危 险 因 素 危 险 因 素 岁 男 性 居 民 现 在 吸 烟 率 (%)(WHO 标 准 ) 岁 居 民 有 害 饮 酒 率 (%) 岁 及 以 上 居 民 体 育 锻 炼 率 (%) 居 民 超 重 率 (WHO 标 准 ) 家 庭 人 均 每 日 食 盐 摄 入 量 ( 克 ) 家 庭 人 均 每 日 烹 调 油 摄 入 量 ( 克 ) 数 据 来 源 : 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心, b 传 染 病 与 突 发 公 共 卫 生 事 件 传 染 病, 包 括 霍 乱 麻 风 结 核 病 血 吸 虫 和 疟 疾 等, 曾 经 是 影 响 中 国 人 民 健 康 水 平 最 重 要 的 疾 病 中 国 通 过 建 立 疾 病 预 防 控 制 体 系 开 展 预 防 接 种 和 爱 国 卫 生 运 动 等 防 控 措 施, 降 低 了 传 染 病 发 病 率, 重 点 传 染 病 得 到 了 有 效 控 制 2012 年, 甲 类 传 染 病 包 括 鼠 疫 和 霍 乱 以 及 乙 类 传 染 病 包 括 病 毒 性 肝 炎 和 肺 结 核, 其 报 告 发 病 率 和 死 亡 率 分 别 控 制 在 十 万 人 口 之 和 1.24 以 内 ( 国 家 卫 生 计 生 委, 2014) 目 前 主 要 传 染 病 包 括 病 毒 性 肝 炎 肺 结 核 性 传 播 疾 病 和 HIV 感 染 / 艾 滋 病 2012 年, 病 毒 性 肝 炎 发 病 率 为 十 万 人 口 之 102.5, 结 核 病 为 十 万 人 口 之 70.6, 性 传 播 性 疾 病 十 万 人 口 之 30.4,HIV 感 染 / 艾 滋 病 为 十 万 人 口 之 7.4( 国 家 卫 生 计 生 委, 2014) 9

24 新 发 传 染 病 仍 然 是 严 重 的 公 共 卫 生 问 题, 包 括 严 重 急 性 呼 吸 综 合 征 (SARS, 传 染 性 非 典 型 肺 炎 ) 人 高 致 病 性 禽 流 感 手 足 口 病, 输 入 性 脊 髓 灰 质 炎 病 例, 以 及 人 感 染 H7N9 禽 流 感 疫 情 等, 均 引 起 了 全 国 性 高 度 关 注 除 上 述 新 发 急 性 传 染 病 外, 病 毒 性 肝 炎 结 核 病 艾 滋 病 等 慢 性 传 染 性 疾 病 也 是 目 前 中 国 沉 重 的 疾 病 负 担 2012 年 1-6 月, 中 国 共 报 告 包 括 急 性 传 染 病 暴 发 各 类 中 毒 等 在 内 的 突 发 公 共 卫 生 事 件 657 起, 病 例 人, 死 亡 111 人 ( 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心,2013) 环 境 因 素 事 件 职 业 性 中 毒 学 校 突 发 公 共 卫 生 事 件 等 时 有 发 生 中 国 近 年 来 食 物 中 毒 事 件 报 告 数 逐 步 降 低, 从 2003 年 的 379 起 下 降 至 2012 年 的 174 起, 但 年 每 年 仍 有 约 7000 至 8000 人 中 毒 ( 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心,2013) 妇 幼 健 康 中 国 已 经 实 现 了 降 低 儿 童 死 亡 率 的 千 年 发 展 目 标, 并 将 实 现 2015 年 降 低 孕 产 妇 死 亡 率 的 千 年 发 展 目 标 妇 幼 卫 生 项 目 覆 盖 范 围 显 著 扩 大 2012 年, 产 前 保 健 和 产 后 保 健 覆 盖 率 分 别 达 到 95.0% 和 92.6%( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 政 府 组 织 并 资 助 针 对 育 龄 妇 女 的 年 度 体 检, 筛 查 重 大 疾 病 ( 含 妇 科 相 关 癌 症 ) 和 健 康 问 题 2000 年,5270 万 妇 女 接 受 了 此 项 服 务, 占 目 标 人 群 的 38.6%;2012 年, 接 受 服 务 的 人 数 达 到 1.04 亿, 占 目 标 人 群 的 64.2%( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 在 中, 已 经 列 出 了 儿 童 死 亡 率 和 孕 产 妇 死 亡 率 等 主 要 妇 幼 健 康 指 标, 分 析 了 妇 幼 健 康 整 体 水 平 迅 速 提 高 及 其 存 在 的 地 区 差 异 妇 幼 其 他 健 康 指 标 也 呈 现 同 样 的 趋 势 比 如, 中 国 5 岁 以 下 儿 童 中 重 度 营 养 不 良 的 比 重, 从 2000 年 的 3.1% 下 降 到 2012 年 的 1.4%( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 但 是, 儿 童 营 养 状 况 存 在 明 显 的 城 乡 差 异 和 地 区 差 异, 特 别 是 贫 困 地 区 农 村 儿 童 营 养 状 况 需 要 改 善 2012 年, 发 达 地 区, 以 上 海 市 和 山 东 省 为 例, 严 重 营 养 不 良 的 比 例 分 别 为 0.06% 和 0.67%; 而 欠 发 达 地 区, 以 青 海 省 和 贵 州 省 为 例, 严 重 营 养 不 良 的 比 例 分 别 为 2.36% 和 1.27%( 国 家 卫 生 计 生 委,2014) 农 村 地 区 儿 童 低 体 重 率 和 生 长 迟 缓 率 约 为 城 市 地 区 的 3-4 倍, 而 贫 困 农 村 地 区 又 为 一 般 农 村 地 区 的 2 倍 左 右 ( 卫 生 部,2013a) 10

25 第 二 章 组 织 和 治 理 本 章 概 要 在 中 国 卫 生 法 律 体 系 约 束 下, 中 国 卫 生 体 系 主 要 由 卫 生 筹 资 体 系 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 卫 生 监 管 体 系 等 构 成, 各 子 系 统 相 对 独 立 又 相 互 联 系, 不 同 行 为 主 体 在 各 子 系 统 中 发 挥 作 用 中 国 卫 生 法 律 分 为 卫 生 机 构 法 律 制 度, 卫 生 职 业 法 律 制 度, 公 共 卫 生 法 律 制 度, 卫 生 服 务 法 律 制 度 中 国 目 前 有 11 部 全 国 人 民 代 表 大 会 颁 布 的 卫 生 法 律 和 38 项 国 务 院 颁 布 的 卫 生 行 政 法 规 国 家 卫 生 和 计 划 生 育 委 员 会 ( 简 称 国 家 卫 生 计 生 委,2013 年 之 前 称 卫 生 部 ) 及 由 其 管 理 的 国 家 中 医 药 管 理 局 是 最 主 要 的 卫 生 行 政 管 理 机 构 在 国 务 院 的 其 他 构 成 部 门 中, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 民 政 部 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 门 根 据 职 责 划 分, 也 在 卫 生 治 理 体 系 中 承 担 规 划 筹 资 保 险 管 理 等 相 应 职 责 ( 详 见 2.3.3) 1949 年 新 中 国 建 立 以 来, 中 国 医 疗 卫 生 服 务 体 系 经 历 了 不 同 发 展 阶 段, 最 终 形 成 了 目 前 的 卫 生 体 系 卫 生 体 系 的 建 立 与 发 展, 特 别 是 组 织 与 治 理 模 式 的 变 革 与 中 国 政 治 经 济 行 政 管 理 等 体 制 变 革 息 息 相 关 中 国 卫 生 行 政 组 织 体 系 分 为 四 级, 从 中 央 到 地 方 主 要 为 国 家 卫 生 计 生 委 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 卫 生 厅 ( 局 ) 地 市 卫 生 局 和 县 区 卫 生 局 虽 然 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 多 轮 的 以 简 政 放 权 为 主 要 内 容 的 行 政 体 制 改 革, 但 是 无 论 立 法 和 行 政 决 策 方 面, 中 央 政 府 都 发 挥 着 重 要 的 主 导 作 用 各 级 地 方 政 府 按 照 国 家 制 定 的 原 则 和 确 定 方 向, 制 定 和 执 行 本 地 的 规 划 和 决 策 中 国 卫 生 规 划 包 括 卫 生 发 展 规 划 和 卫 生 专 项 业 务 规 划 两 大 类 中 国 在 多 部 门 合 作 促 进 健 康 方 面 有 着 较 长 的 历 史 传 统, 爱 国 卫 生 运 动 是 典 型 的 代 表, 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 是 各 级 政 府 的 部 门 间 议 事 协 调 结 构, 主 要 职 责 是 提 高 人 民 健 康 水 平 中 国 对 卫 生 服 务 体 系 的 各 个 主 要 方 面 都 有 相 应 的 规 范 规 制, 主 要 由 政 府 负 责 承 担 本 区 域 的 规 制 职 责 组 织 和 治 理 是 卫 生 体 系 运 行 的 基 础 卫 生 组 织 体 系 是 指 在 一 定 区 域 内 以 保 护 和 增 进 人 群 健 康 为 目 标 的 各 种 不 同 组 织 形 成 的 组 织 群 ; 治 理, 从 广 义 上 讲, 是 在 社 会 系 统 中 对 事 务 过 程 的 管 理, 卫 生 治 理 则 是 一 个 社 会 为 促 进 和 保 护 其 人 群 健 康 而 对 组 织 及 其 运 转 进 行 界 定 的 规 则 及 管 理 2.1 卫 生 体 系 概 述 在 中 国 卫 生 法 律 体 系 约 束 下, 中 国 卫 生 体 系 主 要 由 卫 生 筹 资 体 系 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 卫 生 监 管 体 系 等 构 成, 各 子 系 统 相 对 独 立 又 相 互 联 系, 不 同 行 为 主 体 在 各 11

26 子 系 统 中 发 挥 作 用 自 2009 年 以 来, 中 国 着 力 建 设 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 保 障 体 系 截 止 2013 年, 尽 管 在 筹 资 水 平 和 受 益 水 平 上 存 在 差 异, 三 大 基 本 医 疗 保 险 项 目 已 经 覆 盖 全 国 95% 以 上 的 人 口 迄 今 为 止, 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 主 要 依 靠 公 立 医 院 ( 含 中 医 院 ) 和 其 他 公 立 卫 生 机 构, 同 时 私 立 部 门 作 为 公 共 筹 资 和 服 务 提 供 的 有 益 补 充, 在 中 国 卫 生 筹 资 和 服 务 提 供 中 发 挥 的 作 用 日 益 增 强 2013 年 商 业 健 康 保 险 费 用 占 卫 生 总 费 用 比 重 达 到 3.55%, 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 数 占 全 部 医 疗 卫 生 机 构 数 的 45.09% 卫 生 法 律 体 系 中 国 法 律 体 系 是 以 宪 法 为 统 帅, 以 法 律 为 主 干, 以 行 政 法 规 地 方 性 法 规 为 重 要 组 成 部 分, 由 宪 法 相 关 法 民 法 商 法 行 政 法 经 济 法 社 会 法 刑 法 诉 讼 与 非 诉 讼 程 序 法 等 多 个 法 律 部 门 组 成 的 有 机 统 一 整 体 根 据 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 和 中 华 人 民 共 和 国 立 法 法, 中 国 目 前 形 成 了 三 级 立 法 系 统, 包 括 (1) 全 国 人 大 国 务 院 及 其 所 属 部 门,(2) 省 级 人 大 和 省 级 政 府,(3) 省 级 政 府 所 在 地 的 市 和 国 务 院 批 准 的 较 大 市 的 人 大 和 政 府 省 级 人 大 和 省 级 政 府 在 不 同 宪 法 法 律 行 政 法 规 相 抵 触 的 前 提 下, 可 以 制 定 地 方 性 法 规, 报 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 备 案, 省 级 人 民 政 府 可 以 制 定 规 章 省 级 政 府 所 在 地 的 市 和 国 务 院 批 准 的 较 大 的 市 的 人 大 和 政 府, 前 者 可 以 制 定 地 方 性 法 规, 后 者 可 以 制 定 规 章 规 章 制 定 不 得 与 法 规 法 律 和 宪 法 相 抵 触, 法 规 制 定 不 得 与 法 律 和 宪 法 相 抵 触 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 对 居 民 健 康 权 益 有 明 确 规 定 : 中 华 人 民 共 和 国 公 民 在 年 老 疾 病 或 者 丧 失 劳 动 能 力 的 情 况 下, 有 从 国 家 和 社 会 获 得 物 质 帮 助 的 权 利 国 家 发 展 为 公 民 享 受 这 些 权 利 所 需 要 的 社 会 保 险 社 会 救 济 和 医 疗 卫 生 事 业 根 据 卫 生 法 律 的 调 整 对 象 为 主 要 标 准, 中 国 卫 生 法 律 分 为 卫 生 机 构 法 律 制 度, 卫 生 职 业 法 律 制 度, 公 共 卫 生 法 律 制 度, 卫 生 服 务 法 律 制 度, 这 些 法 律 制 度 主 要 就 某 一 具 体 领 域 进 行 规 范 指 导 中 国 目 前 尚 缺 乏 可 以 统 帅 卫 生 法 律 体 系 连 接 宪 法 与 具 体 卫 生 法 律 法 规 的 综 合 性 法 律, 目 前 中 国 政 府 正 在 制 定 这 样 一 部 法 律 中 国 的 卫 生 法 律 绝 大 部 分 属 于 卫 生 行 政 法 规 除 了 全 国 人 大 常 委 会 颁 布 的 法 律 外 ( 见 表 2.1), 国 务 院 制 定 了 医 疗 机 构 管 理 条 例 医 疗 事 故 处 理 条 例 中 医 药 条 例 突 发 公 共 卫 生 事 件 应 急 条 例 护 士 条 例 等 38 项 行 政 法 规, 除 此 之 外 还 有 大 量 地 方 法 规 部 委 和 地 方 政 府 规 章 和 规 范 性 文 件 等 12

27 表 2-1 中 国 主 要 卫 生 立 法 年 份 法 律 1984 中 华 人 民 共 和 国 药 品 管 理 法 ( 年 修 订 ) 1989 中 华 人 民 共 和 国 传 染 病 防 治 法 ( 年 修 订 ) 1993 中 华 人 民 共 和 国 红 十 字 会 法 1994 中 华 人 民 共 和 国 母 婴 保 健 法 1997 中 华 人 民 共 和 国 献 血 法 1998 中 华 人 民 共 和 国 执 业 医 师 法 2001 中 华 人 民 共 和 国 职 业 病 防 治 法 (2011 年 修 订 ) 2001 中 华 人 民 共 和 国 人 口 与 计 划 生 育 法 2007 中 华 人 民 共 和 国 国 境 卫 生 检 疫 法 2009 中 华 人 民 共 和 国 食 品 安 全 法 2012 中 华 人 民 共 和 国 精 神 卫 生 法 资 料 来 源 : 根 据 国 家 卫 生 计 生 委 网 站 信 息 整 理 卫 生 管 理 体 系 在 卫 生 体 系 的 管 理 体 系 ( 见 图 2-1) 中, 各 行 为 主 体 承 担 的 角 色 和 责 任 不 同, 不 同 主 体 间 存 在 广 泛 的 联 系 卫 生 管 理 主 体 全 国 人 民 代 表 大 会 是 最 高 国 家 权 力 机 关, 其 常 设 机 关 为 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 的 主 要 职 权 包 括 修 改 宪 法 ; 监 督 宪 法 的 实 施 ; 制 定 和 修 改 刑 事 民 事 和 其 他 基 本 法 律 ; 监 督 国 务 院 等 部 门 的 工 作 等 全 国 人 大 教 科 文 卫 委 员 会 1983 年 设 立, 主 要 负 责 审 议 全 国 人 民 代 表 大 会 主 席 团 或 全 国 人 民 代 表 大 会 交 付 的 有 关 教 科 文 卫 等 方 面 的 议 案 和 法 律 草 案 质 询 案 ; 向 全 国 人 民 代 表 大 会 主 席 团 或 全 国 人 大 常 委 会 提 出 属 于 人 大 职 权 范 围 内 同 教 科 文 卫 委 员 会 有 关 的 议 案 ; 参 与 教 科 文 卫 体 人 口 等 方 面 立 法 工 作 ; 在 全 国 人 大 常 委 会 领 导 下, 依 法 对 教 科 文 卫 等 方 面 的 法 律 进 行 视 察 与 监 督 等 国 家 卫 生 计 生 委 及 由 其 管 理 的 国 家 中 医 药 管 理 局 是 最 主 要 的 卫 生 行 政 管 理 机 构 在 国 务 院 的 其 他 构 成 部 门 中, 国 家 发 展 改 革 委 民 政 部 财 政 部 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 等 部 门 根 据 职 责 划 分, 也 在 卫 生 治 理 体 系 中 相 应 承 担 规 划 筹 资 保 险 管 理 等 相 应 职 责 国 务 院 直 属 机 构 中, 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 等 机 构 也 参 与 卫 生 体 系 的 治 理 工 作 13

28 图 2-1 卫 生 组 织 和 治 理 体 系 概 览 立 法 机 构 : 全 国 人 民 代 表 大 会 中 央 政 府 : 国 务 院 司 法 机 构 : 最 高 法, 最 高 检 国 家 级 国 家 卫 生 计 生 委 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局 教 育 部 财 政 部 人 社 部 国 家 发 改 委 其 他 部 门 * 国 家 中 医 药 管 理 局 部 级 中 医 院 部 级 医 院 国 家 CDC 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 省 级 政 府 省 级 省 级 中 医 药 管 理 局 省 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 教 育 厅 ( 局 ) 财 政 厅 ( 局 ) 人 社 厅 ( 局 ) 发 改 委 其 他 部 门 省 级 中 医 院 省 级 医 院 省 级 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 地 市 级 政 府 地 市 级 地 市 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 教 育 局 财 政 局 人 社 局 发 改 委 其 他 部 门 市 级 中 医 院 市 级 医 院 市 级 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 医 学 院 校 高 校 附 属 医 院 区 县 级 政 府 区 县 级 区 县 级 卫 生 计 生 委 食 品 药 品 监 督 管 理 局 财 政 局 人 社 局 发 改 委 其 他 部 门 其 他 部 门 区 县 中 医 院 区 县 CDC 妇 幼 保 健 机 构 等 乡 镇 政 府 / 街 道 行 政 隶 属 行 政 隶 属 乡 镇 级 社 区 卫 生 服 务 中 心 乡 镇 卫 生 院 业 务 管 理 业 务 指 导 与 协 作 社 区 卫 生 服 务 站 村 卫 生 室 * 其 他 部 门 包 括 民 政 部 保 险 监 督 管 理 委 员 会 等 来 源 : 作 者 绘 制 中 国 省 市 县 三 个 行 政 级 别 的 机 构 设 置 以 及 在 卫 生 治 理 中 的 作 用 大 体 与 中 央 级 相 同 地 方 政 府 各 工 作 部 门 受 同 级 人 民 政 府 统 一 领 导, 并 且 依 照 法 律 或 行 政 法 规 的 规 定 受 上 级 主 管 部 门 的 业 务 指 导 或 者 领 导 非 政 府 组 织 在 中 国, 非 政 府 组 织 也 参 与 到 卫 生 体 系 的 各 领 域, 包 括 慈 善 组 织, 基 金 会 以 及 各 类 专 业 协 会 专 业 协 会 在 卫 生 治 理 中 发 挥 一 定 作 用, 如 中 华 医 学 会 中 华 中 医 药 学 会 中 华 预 防 医 学 会 中 国 医 师 学 会 中 华 护 理 学 会 等, 主 要 职 责 包 括 组 织 在 职 培 训 或 继 续 教 育, 向 政 府 及 有 关 部 门 反 映 医 药 工 作 者 的 意 见 建 议 和 要 求, 组 织 专 家 协 助 政 府 对 相 关 法 规 政 策 进 行 论 证 等 14

29 卫 生 服 务 提 供 体 系 中 国 卫 生 服 务 提 供 体 系 主 要 包 括 公 共 卫 生 服 务 提 供 体 系 和 医 疗 服 务 提 供 体 系, 其 中 公 共 卫 生 服 务 提 供 组 织 包 括 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 卫 生 保 健 健 康 教 育 卫 生 信 息 卫 生 监 督 管 理 等 机 构 ; 医 疗 卫 生 服 务 组 织 体 系 包 括 省 市 县 三 级 医 院 和 基 层 医 疗 卫 生 服 务 机 构 上 述 医 疗 卫 生 机 构 按 照 登 记 注 册 类 型 分 为 公 立 和 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构, 按 管 理 类 别 分 为 非 营 利 性 和 营 利 性 医 疗 卫 生 机 构 ( 关 于 卫 生 服 务 提 供 体 系 的 详 细 信 息 见 第 五 章 ) 卫 生 筹 资 体 系 中 国 卫 生 筹 资 体 系 包 括 广 义 政 府 和 私 立 部 门, 其 中 广 义 政 府 投 入 包 括 各 级 财 政 对 医 疗 卫 生 服 务 的 直 接 投 入 和 社 会 医 疗 保 障 基 金 两 部 分 其 中, 财 政 医 疗 卫 生 直 接 投 入 包 括 中 央 和 地 方 政 府 对 医 疗 卫 生 机 构 的 运 行 和 发 展 投 入 以 及 对 公 共 卫 生 服 务 项 目 投 入, 如 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 补 助 社 会 医 疗 保 障 基 金 包 括 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险, 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 三 大 医 疗 保 险 以 及 正 在 施 行 的 大 病 医 疗 保 险 等 补 充 医 疗 保 险, 上 述 社 会 医 疗 保 险 与 医 疗 救 助 共 同 形 成 世 界 上 覆 盖 人 口 最 多 的 医 疗 保 障 网 私 立 部 门 筹 资 主 要 包 括 商 业 保 险 个 人 卫 生 支 出 企 业 筹 资 非 营 利 性 机 构 筹 资 2.2 历 史 背 景 1949 年 新 中 国 建 立 以 来, 中 国 医 疗 卫 生 服 务 体 系 经 历 了 不 同 发 展 阶 段, 最 终 形 成 了 目 前 的 卫 生 体 系 卫 生 体 系 的 建 立 与 发 展, 特 别 是 组 织 与 治 理 模 式 的 变 革 与 中 国 政 治 经 济 行 政 管 理 等 体 制 变 革 息 息 相 关 中 国 的 社 会 经 济 发 展 与 改 革 可 分 为 不 同 阶 段, 在 不 同 阶 段 卫 生 体 系 发 展 体 现 出 不 同 特 征 在 新 中 国 成 立 到 改 革 开 放 前, 卫 生 系 统 以 计 划 经 济 为 基 础, 主 要 依 靠 公 共 筹 资 发 展 卫 生 系 统, 这 一 时 期 存 在 卫 生 资 源 短 缺 和 服 务 提 供 能 力 不 足 的 突 出 问 题 ; 从 改 革 开 放 到 2002 年, 中 国 卫 生 系 统 逐 步 过 渡 到 以 市 场 经 济 为 主, 动 员 各 方 面 资 金 投 入 卫 生, 卫 生 资 源 和 服 务 提 供 能 力 有 了 快 速 发 展, 但 同 期 政 府 投 入 责 任 弱 化,2000 年 之 后 个 人 卫 生 支 出 比 重 接 近 60%; 第 三 个 阶 段 中 国 政 府 加 强 政 府 在 卫 生 领 域 的 责 任, 加 大 了 政 府 对 卫 生 的 投 入 力 度, 到 2012 年 卫 生 总 费 用 中 个 人 卫 生 支 出 的 比 重 下 降 到 34.34% ( 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心,2014) 第 一 阶 段 : 新 中 国 成 立 至 改 革 开 放 前 ( 年 ) 建 国 之 初, 中 国 经 济 发 展 水 平 低 下, 政 府 将 实 现 社 会 公 平 作 为 核 心 价 值 之 一, 贯 穿 到 社 会 主 义 政 治 制 度 经 济 制 度 分 配 制 度 的 设 计 过 程 中, 逐 渐 形 成 了 以 高 度 集 中 为 特 征, 以 行 政 管 理 为 主 要 手 段 的 计 划 经 济 体 制 国 家 通 过 行 政 手 段 管 理 社 会 经 济 事 务, 在 收 入 分 配 和 社 会 福 利 方 面 遵 循 平 均 主 义, 实 行 按 劳 分 配 的 分 配 制 度 卫 生 也 形 成 了 自 上 而 下 的 卫 生 行 政 管 理 组 织 体 系, 在 政 府 强 有 力 的 统 一 规 划 组 织 下, 医 疗 卫 生 服 务 体 系 得 到 快 速 建 立 和 发 展, 形 成 了 包 括 医 疗 预 防 保 健 康 复 教 学 科 研 等 在 内 的 比 较 完 整 的 卫 生 体 系, 尤 其 是 以 农 村 合 作 医 15

30 疗 和 农 村 三 级 医 疗 网 为 代 表 的 农 村 卫 生 服 务 体 系 得 到 了 世 界 卫 生 组 织 的 高 度 评 价 中 国 卫 生 服 务 提 供 体 系 的 制 度 框 架 基 本 上 形 成 于 这 个 时 期 由 于 当 时 社 会 经 济 发 展 水 平 的 限 制, 卫 生 体 系 的 特 征 是 低 水 平 广 覆 盖, 筹 资 和 报 销 水 平 较 低, 统 筹 范 围 通 常 是 市 或 县 总 体 而 言 卫 生 人 员 教 育 水 平 较 低, 医 疗 服 务 提 供 能 力 和 服 务 质 量 不 高 公 共 筹 资 的 医 疗 保 险 覆 盖 了 大 部 分 城 市 居 民, 但 补 偿 水 平 非 常 低, 农 村 合 作 医 疗 制 度 尤 其 如 此 缺 医 少 药 情 况 比 较 严 重, 一 方 面 当 时 卫 生 人 员 数 量 总 体 不 足, 另 一 方 面 尽 管 通 过 短 期 培 训 等 方 式 培 养 较 多 的 初 级 卫 生 人 员 ( 如 赤 脚 医 生 ), 但 其 服 务 能 力 相 对 较 低, 高 质 量 卫 生 人 员 数 量 较 为 缺 乏 ; 同 时, 计 划 经 济 条 件 下 医 务 人 员 收 入 与 服 务 提 供 没 有 直 接 联 系, 其 提 供 医 疗 卫 生 服 务 的 积 极 性 较 低, 服 务 提 供 效 率 不 高 改 革 开 放 之 前 的 一 段 时 期, 卫 生 体 系 内 的 各 种 矛 盾 日 益 凸 显 第 二 阶 段 : 改 革 开 放 初 步 阶 段 ( 年 ) 1978 年 召 开 的 中 国 共 产 党 十 一 届 三 中 全 会 开 启 了 中 国 从 计 划 经 济 向 社 会 主 义 市 场 经 济 的 转 轨, 国 家 的 工 作 重 心 转 到 以 经 济 建 设 为 中 心 这 一 时 期 政 治 体 制 行 政 管 理 体 制 经 济 体 制 和 财 政 体 制 发 生 了 巨 大 变 革, 对 卫 生 体 系 和 治 理 产 生 深 刻 影 响 政 治 体 制 改 革 1982 年 宪 法 的 全 面 修 改 确 立 了 新 时 期 国 家 政 治 体 制 和 经 济 发 展 的 纲 领,1987 年 的 中 共 十 三 大 提 出 建 设 高 度 的 社 会 主 义 民 主 是 政 治 体 制 改 革 的 目 标 和 根 本 任 务 之 一 1979 到 2002 年, 这 一 时 期 的 政 治 体 制 改 革 内 容 主 要 是 党 政 分 开, 权 利 下 放, 精 简 机 构 行 政 管 理 体 制 改 革 行 政 管 理 体 制 改 革 是 随 着 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 转 型 与 经 济 体 制 改 革 同 步 进 行 的 随 着 国 家 经 济 社 会 事 业 的 发 展, 行 政 体 制 开 始 简 政 放 权 在 政 府 层 面, 地 方 政 府 开 始 承 担 更 多 的 卫 生 职 责, 对 医 疗 机 构 的 放 权 体 现 为 大 部 分 医 疗 机 构 实 际 上 开 始 成 为 自 主 经 营 自 负 盈 亏 的 独 立 经 营 实 体 经 济 体 制 改 革 1979 到 2002 年, 这 一 时 期 经 济 体 制 改 革 的 核 心 是 资 源 配 置 由 行 政 分 配 逐 步 过 渡 到 市 场 发 挥 基 础 性 作 用 在 医 疗 卫 生 服 务 领 域 很 多 卫 生 要 素 越 来 越 市 场 化, 主 要 由 市 场 调 节, 但 医 疗 服 务 价 格 主 要 采 取 政 府 定 价 财 税 体 制 改 革 1994 年 启 动 了 分 税 制 的 财 政 体 制 改 革, 加 强 了 中 央 财 政 的 财 力 集 中 能 力, 地 方 政 府 收 入 下 降, 财 政 支 出 压 力 明 显 加 大 政 府 财 权 的 不 断 上 移 与 卫 生 领 域 政 府 事 权 的 层 层 下 放 之 间 出 现 了 矛 盾, 政 府 对 卫 生 的 投 入 力 度 受 到 较 大 影 响 为 解 决 计 划 经 济 时 期 人 民 卫 生 需 求 与 医 疗 卫 生 服 务 效 率 之 间 的 矛 盾, 改 革 开 放 后, 参 照 经 济 体 制 改 革 的 做 法, 卫 生 体 系 也 开 始 更 多 地 引 入 市 场 机 制, 包 括 改 变 机 构 的 收 入 分 配 办 法, 调 整 价 格 政 策 和 收 费 标 准 等, 医 疗 卫 生 服 务 提 供 主 要 围 绕 居 民 需 求 展 开, 另 一 方 面 开 始 允 许 私 人 资 本 开 设 诊 所 16

31 等 医 疗 机 构 提 供 医 疗 卫 生 服 务, 同 时 部 分 公 立 医 疗 机 构 私 有 化 年, 卫 生 事 业 快 速 发 展, 卫 生 机 构 数 卫 生 人 员 床 位 和 设 备 数 快 速 增 加, 服 务 提 供 能 力 显 著 增 强 但 是 由 于 体 制 机 制 改 革 不 到 位, 医 疗 机 构 趋 利 倾 向 日 趋 严 重, 导 致 医 药 费 用 过 快 上 涨 医 患 不 满 意 等 问 题 2001 年 居 民 个 人 卫 生 支 出 占 卫 生 总 费 用 近 60%, 达 到 历 史 最 高 水 平, 而 政 府 卫 生 支 出 占 比 只 有 16%( 国 家 卫 生 计 生 委 卫 生 发 展 研 究 中 心,2014) 同 时, 由 于 政 府 对 公 共 卫 生 投 入 不 足 农 村 卫 生 服 务 体 系 及 医 疗 保 障 制 度 建 设 滞 后 等 问 题 日 益 凸 现,2003 年 严 重 急 性 呼 吸 综 合 征 (SARS) 疫 情 在 全 国 蔓 延, 中 国 卫 生 体 系 经 历 了 严 峻 的 挑 战 这 些 问 题 的 出 现 使 得 医 药 卫 生 体 制 改 革 和 卫 生 事 业 发 展 的 问 题 列 入 了 中 央 政 府 的 议 事 日 程 第 三 阶 段 : 改 革 开 放 深 化 阶 段 (2003 年 至 今 ) 这 一 时 期 中 国 的 政 治 经 济 财 政 等 各 项 改 革 进 入 攻 坚 阶 段, 经 济 继 续 保 持 较 高 的 增 长 速 度, 但 面 临 一 些 不 协 调 之 处, 贫 富 差 距 城 乡 二 元 制 社 会 保 障 覆 盖 率 低 等 问 题 突 出 2003 年 中 国 共 产 党 十 六 届 三 中 全 会 提 出 了 科 学 发 展 观, 强 调 以 人 为 本, 统 筹 经 济 和 社 会 发 展 2007 年 中 共 十 七 大 提 出 进 一 步 解 放 思 想, 坚 持 改 革 开 放, 推 动 科 学 发 展, 促 进 社 会 和 谐 的 全 面 建 设 小 康 社 会 目 标, 其 中 卫 生 是 其 重 要 内 容 SARS 之 后, 中 国 政 府 开 始 反 思 卫 生 体 系 存 在 的 问 题, 努 力 解 决 卫 生 工 作 中 存 在 的 重 医 轻 防 重 城 轻 乡 等 弊 端, 加 强 公 共 卫 生 服 务, 大 力 推 进 农 村 卫 生 建 设 和 城 市 社 区 卫 生 建 设,2003 年 之 后 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 进 入 加 速 发 展 时 期 但 是 医 疗 卫 生 体 系 内 市 场 和 政 府 职 能 定 位 还 未 完 全 明 确, 仍 存 在 医 疗 机 构 过 分 依 靠 市 场 竞 争 维 持 自 身 发 展, 看 病 难 看 病 贵 情 况 突 出 的 问 题, 同 时 群 众 多 层 次 的 需 求 也 未 得 到 很 好 的 满 足 为 解 决 卫 生 领 域 存 在 的 矛 盾 和 问 题, 实 现 人 人 享 有 医 疗 保 健 的 目 标,2009 年 新 一 轮 医 改 正 式 启 动, 确 定 的 长 远 目 标 是 : 到 2020 年, 建 立 基 本 医 疗 卫 生 制 度 医 改 进 一 步 明 确 了 政 府 在 卫 生 领 域 的 责 任, 并 明 确 提 出 政 府 卫 生 投 入 增 长 幅 度 要 高 于 经 常 性 财 政 支 出 增 长 幅 度 等 要 求, 例 如 基 本 公 共 卫 生 服 务 人 均 筹 资 标 准 从 2009 年 的 15 元 增 加 到 2013 年 的 30 元 ; 公 立 医 院 改 革 试 点 在 部 分 城 市 开 始 实 施 基 本 医 疗 保 障 筹 资 和 补 偿 水 平 不 断 提 高,2014 年 城 乡 居 民 基 本 医 疗 保 险 人 均 政 府 补 助 达 到 320 元, 是 2009 年 的 3 倍, 等 等 到 2013 年 政 府 卫 生 投 入 占 卫 生 总 费 用 比 重 达 到 了 30% 此 外, 中 国 还 加 大 鼓 励 社 会 资 本 办 医 的 力 度, 制 定 文 件 放 宽 社 会 资 本 举 办 医 疗 机 构 的 准 入 范 围, 改 善 社 会 资 本 举 办 医 疗 机 构 执 业 环 境 等, 民 营 医 院 从 2009 年 的 6240 家 增 加 到 2012 年 的 9786 家, 非 政 府 办 医 院 从 2009 年 的 家 增 加 至 2012 年 的 家 与 第 二 阶 段 改 革 ( 年 ) 鼓 励 社 会 资 本 相 比, 差 异 主 要 是 强 调 在 保 证 政 府 举 办 的 医 疗 机 构 公 益 性 和 非 营 利 性 的 前 提 下 鼓 励 社 会 资 本 和 私 人 资 本 进 入 医 疗 领 域, 以 满 足 群 众 多 层 次 需 求, 同 时 更 加 注 重 政 策 环 境 的 改 善 17

32 2012 年 国 务 院 开 始 了 改 革 开 放 以 来 的 第 六 次 机 构 改 革, 原 卫 生 部 国 家 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 组 建 为 国 家 卫 生 计 生 委, 统 筹 负 责 卫 生 和 人 口 发 展 事 业 组 建 国 家 食 品 药 品 监 督 管 理 总 局, 加 强 对 食 品 药 品 和 医 疗 器 械 的 监 管 2.3 组 织 卫 生 体 系 行 政 管 理 组 织 中 国 卫 生 行 政 组 织 体 系 分 为 四 级, 从 中 央 到 地 方 主 要 为 国 家 卫 生 计 生 委 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 卫 生 厅 ( 局 ) 地 市 卫 生 局 和 县 区 卫 生 局 1 乡 ( 镇 ) 一 般 不 设 独 立 的 卫 生 行 政 部 门 国 家 卫 生 计 生 委 隶 属 于 国 务 院, 是 最 高 卫 生 行 政 机 关, 现 有 21 个 内 设 机 构 : 办 公 厅 人 事 司 规 划 与 信 息 司 财 务 司 法 制 司 体 制 改 革 司 卫 生 应 急 办 公 室 疾 病 预 防 控 制 局 ( 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 办 公 室 ) 医 政 医 管 局 基 层 卫 生 司 妇 幼 健 康 服 务 司 食 品 安 全 标 准 与 检 测 评 估 司 综 合 监 督 局 药 物 政 策 与 基 本 药 物 制 度 司 计 划 生 育 基 层 指 导 司 计 划 生 育 家 庭 发 展 司 流 动 人 口 计 划 生 育 服 务 管 理 司 宣 传 司 科 技 教 育 司 国 际 合 作 司 和 离 退 休 干 部 局 省 市 县 各 级 卫 生 行 政 机 关 是 同 级 人 民 政 府 的 卫 生 行 政 职 能 部 门, 在 同 级 人 民 政 府 的 直 接 领 导 下, 负 责 本 行 政 区 域 内 的 卫 生 行 政 管 理 工 作, 并 接 受 上 级 卫 生 行 政 机 关 的 业 务 领 导 其 内 部 机 构 设 置 与 国 家 卫 计 委 基 本 保 持 一 致, 一 般 设 有 医 政 基 层 卫 生 妇 幼 保 健 卫 生 监 督 疾 病 控 制 规 划 财 务 等 职 能 科 室 卫 生 服 务 提 供 组 织 中 国 卫 生 服 务 提 供 组 织 是 以 卫 生 部 门 所 属 机 构 为 主 的 多 元 化 办 医 体 系 在 城 市 和 农 村 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 中, 除 了 作 为 主 体 的 政 府 办 医 疗 机 构 外, 还 存 在 较 多 的 非 政 府 办 医 疗 卫 生 机 构 卫 生 部 门 办 医 疗 卫 生 服 务 提 供 机 构 按 照 行 政 隶 属 关 系, 可 以 分 国 家 级 省 级 地 市 级 区 县 级 4 级, 社 区 ( 乡 镇 ) 和 村 级 医 疗 卫 生 机 构 一 般 由 区 县 级 卫 生 行 政 部 门 直 接 管 理 各 级 均 有 其 医 疗 服 务 提 供 体 系 ( 包 括 中 医 服 务 ) 和 公 共 卫 生 服 务 提 供 体 系 医 疗 服 务 提 供 体 系 按 地 域 划 分, 中 国 医 疗 服 务 体 系 分 为 农 村 和 城 市 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系, 总 体 上 医 疗 卫 生 服 务 体 系 以 公 立 医 疗 卫 生 机 构 为 主, 非 公 立 医 疗 卫 生 机 构 也 发 挥 重 要 作 用 农 村 医 疗 卫 生 服 务 提 供 体 系 以 县 级 医 院 为 龙 头, 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 为 基 础 县 级 医 院 为 县 域 内 的 医 疗 中 心, 主 要 负 责 基 本 医 疗 卫 生 服 务 及 危 重 急 症 病 人 的 抢 救, 并 承 担 对 乡 镇 卫 生 院, 村 卫 生 室 的 业 务 技 术 指 导 和 培 训 ; 乡 镇 卫 生 院 负 责 提 供 常 见 病 多 发 病 的 诊 疗 综 合 服 务, 并 承 担 对 村 卫 生 室 的 业 务 管 理 和 技 1 目 前 各 地 区 卫 生 部 门 和 人 口 计 生 部 门 合 并 仍 在 进 行 当 中, 此 处 表 述 仍 使 用 合 并 之 前 的 卫 生 行 政 部 门 名 称 18

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