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1 卷 首 语 进 一 步 提 高 法 律 规 则 的 制 定 水 平 文 本 刊 编 辑 部 2011 年 初 全 国 人 大 常 委 会 宣 布 中 国 特 色 社 会 主 义 法 律 体 系 已 经 形 成 后, 地 方 立 法 日 益 面 临 着 一 个 重 要 选 择 : 是 继 续 走 过 去 偏 重 体 例 完 整 的 立 法 之 路, 还 是 更 多 地 采 取 问 题 导 向 的 简 易 立 法 体 例? 目 前, 市 人 大 常 委 会 正 在 进 行 的 商 品 包 装 物 减 量 立 法, 本 着 有 几 条 立 几 条 的 原 则, 开 始 了 上 海 地 方 立 法 简 易 包 装 的 新 探 索 同 时, 这 次 简 易 立 法 还 以 实 践 的 方 式 提 出 了 一 个 带 有 普 遍 意 义 的 问 题, 即 我 国 法 律 体 系 形 成 后, 法 律 的 制 定 机 构 特 别 是 人 大, 如 何 把 提 高 法 律 规 则 的 制 定 水 平 摆 上 更 加 重 要 的 议 事 日 程 法 律 是 以 国 家 强 制 力 来 保 证 实 施 的 社 会 规 则, 随 着 人 类 社 会 的 发 展, 法 律 在 社 会 规 则 体 系 中 越 来 越 超 越 和 取 代 道 德 习 惯, 成 为 调 节 规 范 社 会 行 为 和 社 会 关 系 的 主 角 法 律 的 这 种 作 用 发 挥 得 越 广 泛 越 持 久 越 公 正, 社 会 的 法 治 化 程 度 就 越 高 对 于 何 谓 法 治 或 法 律 与 法 治 是 一 种 什 么 样 的 关 系, 古 希 腊 著 名 学 者 亚 里 士 多 德 有 一 个 十 分 经 典 的 阐 释 他 说 : 法 治 应 该 包 含 两 重 意 义 : 已 成 立 的 法 律 必 须 获 得 普 遍 的 服 从, 而 大 家 所 服 从 的 法 律 又 应 该 是 本 身 制 订 得 良 好 的 法 律 这 告 诉 人 们, 所 谓 法 治 社 会 实 际 上 就 是 一 个 以 法 治 为 社 会 基 本 治 理 方 式 的 社 会, 而 施 行 法 治 必 须 要 有 制 定 得 良 好 的 法 律, 换 言 之, 良 好 的 法 律 是 施 行 法 治 的 前 提 与 基 础 可 见, 立 法 的 质 量 或 者 说 提 高 法 律 规 则 的 制 定 水 平, 对 于 良 法 的 产 生 和 法 治 的 形 成 是 多 么 的 重 要 我 国 实 行 的 是 中 央 和 地 方 两 级 立 法 体 制, 提 高 法 律 规 则 的 制 定 水 平, 不 同 层 级 的 法 律 制 定 者 分 别 担 负 着 不 同 的 职 责 其 中, 全 国 人 大 及 其 常 委 会 作 为 最 高 国 家 权 力 机 关 和 最 重 要 的 国 家 立 法 机 构, 在 法 律 规 则 的 制 定 中 扮 演 着 最 重 要 的 角 色, 其 制 定 的 法 律 也 具 有 最 高 的 位 阶 ; 国 务 院 根 据 宪 法 和 法 律, 在 其 权 限 范 围 内, 可 以 制 定 行 政 法 规 ; 有 立 法 权 的 地 方 人 大 及 其 常 委 会 在 不 与 宪 法 法 律 和 行 政 法 规 相 抵 触 的 前 提 下, 可 以 制 定 地 方 性 法 规 国 务 院 有 关 部 门 和 地 方 政 府 制 定 的 规 章, 在 某 种 意 义 上 可 以 看 作 是 以 上 三 级 法 律 的 适 当 延 伸 我 国 立 法 体 制 的 这 种 安 排, 从 制 度 的 层 面 充 分 表 明, 立 法 和 法 律 规 则 都 是 一 个 复 杂 庞 大 的 系 统, 要 提 高 我 国 法 律 规 则 的 制 定 水 平, 一 方 面 必 须 发 挥 人 大 在 立 法 中 的 主 干 作 用, 另 一 方 面 必 须 做 到 下 位 法 在 服 从 上 位 法 的 同 时, 实 现 各 层 级 各 方 面 立 法 的 相 互 支 持 和 相 互 配 合 地 方 立 法 是 我 国 立 法 体 制 的 重 要 一 级, 地 方 性 法 规 是 我 国 法 律 体 系 的 重 要 组 成 部 分 提 高 地 方 性 法 规 的 制 定 水 平, 不 仅 是 提 高 我 国 法 律 规 则 整 体 水 平 的 重 要 方 面, 也 是 地 方 立 法 转 型 升 级 的 必 然 要 求 结 合 地 方 人 大 立 法 30 多 年 来 的 历 程 和 我 国 法 律 体 系 形 成 后 地 方 立 法 面 临 的 新 形 势, 提 高 地 方 性 法 规 的 制 定 水 平, 亟 需 在 总 结 过 去 立 法 经 验 的 基 础 上 有 新 的 理 念 新 的 思 路 和 新 的 举 措, 尤 其 是 要 进 一 步 提 高 立 法 决 策 的 及 时 性 有 效 性 科 学 性 和 前 瞻 性 立 法 决 策 是 立 法 者 能 力 素 质 和 立 法 活 动 的 综 合 反 映, 提 高 立 法 决 策 的 水 平, 必 须 创 造 性 地 发 挥 人 大 的 制 度 优 势 和 工 作 特 点, 通 过 深 入 有 效 的 调 研 视 察 会 议 代 表 作 用 发 挥 等 不 同 形 式 和 途 径, 更 多 更 深 地 把 立 法 计 划 的 拟 订 和 法 规 立 项 的 确 定 与 党 对 改 革 发 展 稳 定 的 重 大 决 策 结 合 起 来, 与 当 前 经 济 社 会 发 展 和 改 善 民 生 中 需 要 研 究 解 决 的 重 点 难 点 问 题 结 合 起 来, 与 人 民 群 众 的 意 见 愿 望 和 要 求 结 合 起 来, 在 结 合 中 实 现 人 大 立 法 与 党 的 主 张 和 社 情 民 意 的 对 接 统 一 本 届 人 大 常 委 会 在 上 海 国 际 金 融 中 心 建 设 养 犬 管 理 控 烟 促 进 创 新 转 型 等 地 方 立 法 中, 多 次 展 现 了 立 法 决 策 的 智 慧 魄 力 和 韧 劲 这 次 开 展 的 商 品 包 装 物 减 量 立 法, 着 眼 于 立 法 体 例 的 探 索 创 新, 打 开 了 一 扇 提 高 立 法 质 量 和 水 平 的 新 的 大 门 当 然, 不 追 求 章 节 条 款 等 体 例 完 整 的 简 易 立 法, 并 不 意 味 着 人 大 拿 起 一 个 问 题 就 可 进 行 立 法, 而 是 同 样 有 一 个 集 思 广 益 和 科 学 决 策 的 过 程 1

2 卷 首 语 01 进 一 步 提 高 法 律 规 则 的 制 定 水 平 茵 本 刊 编 辑 部 封 面 题 字 : 龚 学 平 编 委 会 组 成 人 员 : 主 任 : 王 培 生 副 主 任 : 姚 明 宝 编 委 :( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ): 丁 伟 甘 忠 泽 尼 银 良 邬 立 群 朱 言 文 任 连 友 孙 运 时 杨 全 心 杨 佳 瑛 应 蓓 仪 汪 闻 生 张 凌 张 载 养 张 爱 民 施 凯 袁 以 星 徐 季 平 顾 问 : 赵 凯 俞 松 年 主 编 : 杨 佳 瑛 编 辑 部 主 任 : 汪 闻 生 编 辑 : 孙 钦 伟 陈 余 泓 朱 琦 张 壬 戌 摄 影 : 殷 淑 荣 美 编 : 沈 佳 主 办 主 管 : 上 海 市 人 大 常 委 会 出 版 发 行 : 月 刊 编 辑 部 发 行 范 围 : 公 开 国 内 统 一 刊 号 :CN /D 国 际 统 一 刊 号 :ISSN 广 告 许 可 证 : 沪 工 商 广 字 号 定 价 :5.00 元 本 刊 地 址 : 威 海 路 48 号 20 楼 邮 编 : 网 址 : hz @sina.com ykbjb@spcsc.sh.cn 电 话 : 转 电 传 : 印 刷 装 订 : 上 海 天 地 海 设 计 印 刷 有 限 公 司 2012 年 9 月 5 日 出 版 hzhzhi27@163.com 博 览 特 稿 关 注 一 月 要 闻 04 人 大 动 态 04 环 球 时 讯 05 观 点 杨 全 心 : 人 大 履 职 应 体 现 更 多 的 主 导 性 茵 伍 人 祖 [ 综 述 ] 08 上 海 立 法 促 垃 圾 源 头 减 量 茵 程 环 [ 声 音 ] 10 包 装 物 减 量 立 法 的 四 大 争 议 茵 陈 建 陈 余 泓 [ 探 索 ] 12 地 方 立 法 简 易 体 例 的 生 动 实 践 茵 向 立 力 [ 建 言 ] 13 立 法 需 兼 顾 包 装 行 业 发 展 茵 舒 仁 厚 [ 借 鉴 ] 14 国 外 限 制 过 度 包 装 的 法 律 措 施 茵 顾 肖 荣 立 法 经 纬 监 督 纵 横 16 打 造 身 边 的 文 化 家 园 茵 顾 晓 卿 17 书 面 意 见 办 理 进 入 制 度 完 善 新 通 道 茵 张 明 君 协 办 单 位 上 海 市 总 工 会 上 海 市 闵 行 区 人 大 常 委 会 上 海 市 金 山 区 人 大 常 委 会 上 海 市 浦 东 新 区 人 大 常 委 会 上 海 市 杨 浦 区 人 大 常 委 会 上 海 市 虹 口 区 人 大 常 委 会 上 海 市 静 安 区 人 大 常 委 会 上 海 市 宝 山 区 人 大 常 委 会 上 海 市 奉 贤 区 人 大 常 委 会 上 海 市 崇 明 县 人 大 常 委 会 上 海 市 普 陀 区 人 大 常 委 会 上 海 市 松 江 区 人 大 常 委 会 上 海 市 黄 浦 区 人 大 常 委 会 上 海 市 长 宁 区 人 大 常 委 会 上 海 市 徐 汇 区 人 大 常 委 会 上 海 市 闸 北 区 人 大 常 委 会 上 海 市 嘉 定 区 人 大 常 委 会 上 海 市 青 浦 区 人 大 常 委 会 代 表 天 地 19 念 好 涉 外 社 会 管 理 这 本 经 茵 陈 啸 21 上 海 服 务 业 发 展 亟 待 转 型 升 级 茵 肖 倍 [ 代 表 风 采 ] 23 当 代 表 是 为 人 民 服 务 的 机 会 茵 钱 威 24 做 人 民 群 众 满 意 的 代 表 茵 守 愚 26 潜 心 科 技 育 苗 真 诚 服 务 群 众 茵 杨 红 梅 理 事 单 位 上 海 市 房 地 产 交 易 中 心 中 国 移 动 通 信 集 团 上 海 有 限 公 司 上 海 市 绿 化 和 市 容 管 理 局 上 海 汽 车 ( 集 团 ) 股 份 有 限 公 司 上 海 市 锦 江 航 运 有 限 公 司 中 远 集 装 箱 运 输 有 限 公 司 上 海 三 菱 电 梯 有 限 公 司 上 海 望 源 房 地 产 开 发 有 限 公 司 上 海 银 行 [ 代 表 论 坛 ] 27 关 于 地 沟 油 管 理 的 建 议 茵 王 琛 28 代 表 微 博 2

3 Contents 目 录 区 县 巡 览 [ 主 任 笔 谈 ] 30 围 绕 创 新 转 型 大 局 积 极 发 挥 职 能 作 用 茵 周 卫 杰 [ 亮 点 ] 32 长 宁 : 新 思 路 谱 写 新 篇 章 茵 顾 青 [ 简 讯 ] 34 嘉 定 镇 街 道 人 大 代 表 联 络 室 启 动 主 题 实 践 活 动 等 一 组 研 究 探 讨 35 从 案 例 分 析 看 专 题 询 问 制 度 完 善 茵 吴 祖 强 37 代 表 联 络 员 制 度 的 实 践 与 思 考 茵 闵 行 区 人 大 常 委 会 研 究 室 39 当 好 镇 人 大 副 主 席 的 几 点 体 会 茵 庄 银 星 P11 府 院 传 真 [ 政 府 ] 41 政 府 信 息 公 开 : 法 治 轨 道 上 阳 光 加 速 茵 万 廉 [ 两 院 ] 43 松 江 法 院 : 两 评 查 补 短 板 茵 卫 建 萍 郑 天 衣 沙 莎 45 嘉 定 检 察 院 : 两 法 衔 接 促 依 法 行 政 茵 徐 蕾 蕾 以 案 说 法 47 房 产 中 介 为 骗 佣 金 屡 出 花 招 茵 李 新 卫 P17 世 事 漫 议 49 金 牌 至 上 的 得 与 失 茵 刘 鸿 章 50 莫 让 听 取 民 意 成 为 一 场 走 秀 茵 潘 丽 媛 知 识 角 51 舌 尖 上 的 争 论 意 味 深 长 茵 丁 孙 莹 P19 P24 52 美 国 议 员 是 如 何 联 系 选 民 的 茵 陈 尧 浦 江 文 苑 54 新 书 架 55 人 大 采 访 背 后 的 喜 乐 趣 茵 丁 孙 莹 封 面 : 市 人 大 常 委 会 部 分 组 成 人 员 调 研 徐 汇 区 现 代 服 务 业 发 展 情 况 摄 影 / 刘 定 传 P41 3

4 博 览 一 月 要 闻 (2012 年 8 月 ) 8 月 2 日, 部 分 市 人 大 常 委 会 组 成 人 员 赴 上 海 市 科 学 技 术 协 会 调 研 市 人 大 常 委 会 主 任 刘 云 耕 副 主 任 郑 惠 强 秘 书 长 姚 明 宝 参 加 8 月 3 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 杨 定 华 赴 市 消 费 者 权 益 保 护 委 员 会 调 研, 听 取 相 关 情 况 汇 报 8 月 7 日, 市 人 大 常 委 会 举 行 上 海 市 职 工 代 表 大 会 条 例 执 法 检 查 工 会 干 部 座 谈 会 市 人 大 常 委 会 副 主 任 钟 燕 群 出 席 8 月 7 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 吴 汉 民 参 加 上 海 市 信 访 条 例 ( 修 订 草 案 ) 征 求 意 见 座 谈 会, 听 取 有 关 方 面 对 条 例 修 订 草 案 的 意 见 建 议 8 月 10 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 杨 定 华 率 队 赴 上 海 注 册 会 计 师 协 会 调 研 并 召 开 座 谈 会, 听 取 相 关 情 况 汇 报 8 月 15 日, 市 人 大 代 表 换 届 选 举 工 作 领 导 小 组 举 行 第 二 次 会 议 市 委 副 书 记 殷 一 璀 主 持 并 讲 话, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 王 培 生 参 加 8 月 15 日, 市 人 大 常 委 会 就 垃 圾 分 类 和 减 量 化 工 作 召 开 座 谈 会, 听 取 政 府 相 关 部 门 的 情 况 汇 报 市 人 大 常 委 会 副 主 任 胡 延 照 出 席 8 月 16 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 杨 定 华 参 加 区 县 人 大 常 委 会 财 经 工 委 例 会, 传 达 了 全 国 财 经 工 作 座 谈 会 精 神 并 讲 话 8 月 16 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 杨 定 华 赴 嘉 定 区 调 研 现 代 服 务 业 发 展 情 况, 并 召 开 座 谈 会, 听 取 有 关 情 况 汇 报 8 月 20 日, 市 人 大 常 委 会 主 任 刘 云 耕 与 8 位 新 疆 人 大 在 沪 挂 职 锻 炼 干 部 座 谈 市 人 大 常 委 会 秘 书 长 姚 明 宝 参 加 8 月 20 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 吴 汉 民 召 开 座 谈 会, 听 取 部 分 市 人 大 代 表 对 上 海 市 社 区 公 共 文 化 服 务 条 例 ( 草 案 ) 的 建 议 和 意 见 8 月 21 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 吴 汉 民 率 队 赴 上 海 易 贸 集 团, 就 上 海 市 推 进 国 际 贸 易 中 心 建 设 条 例 ( 草 案 ) 开 展 立 法 调 研 8 月 22 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 吴 汉 民 率 队 赴 松 江 开 展 上 海 市 安 置 帮 教 工 作 规 定 ( 草 案 ) 立 法 调 研 8 月 24 日, 市 人 大 常 委 会 副 主 任 胡 延 照 率 队 赴 闵 行 区 调 研 垃 圾 分 类 和 减 量 化 工 作, 并 进 行 座 谈 交 流 8 月 29 日, 部 分 市 人 大 常 委 会 组 成 人 员 视 察 本 市 检 察 机 关 法 律 监 督 工 作 市 人 大 常 委 会 主 任 刘 云 耕 副 主 任 王 培 生 秘 书 长 姚 明 宝 参 加 人 大 动 态 湖 南 四 度 审 议 审 计 整 改 情 况 报 告 近 日, 湖 南 省 十 一 届 人 大 常 委 会 第 30 次 会 议 分 组 审 议 了 关 于 2010 年 度 审 计 工 作 报 告 指 出 问 题 再 整 改 情 况 的 报 告 从 2010 年 审 计 报 告, 到 整 改 报 告 跟 踪 整 改 报 告, 再 到 再 整 改 报 告, 这 已 是 2010 年 度 的 审 计 报 告 所 指 出 问 题 整 改 情 况 第 四 次 上 人 大 常 委 会 接 受 审 议 了 一 份 年 度 审 计 情 况 报 告 所 指 出 问 题 的 整 改 情 况 先 后 多 次 接 受 人 大 常 委 会 审 议, 这 在 湖 南 乃 至 全 国 的 人 大 历 史 上 都 属 罕 见 我 们 希 望 通 过 这 种 再 督 促 再 整 改 的 形 式, 使 政 府 和 各 个 部 门 更 自 觉 地 遵 守 法 纪, 真 正 用 好 人 民 群 众 的 血 汗 钱 省 人 大 常 委 会 副 主 任 李 江 认 为, 既 然 人 大 听 了 审 计 报 告 之 后 提 出 了 整 改 要 求, 审 计 厅 就 应 该 督 促 这 些 部 门 整 改, 而 且 一 定 要 整 改 到 位 如 果 整 改 不 到 位 的 话, 人 大 就 要 继 续 督 促 整 改, 直 至 整 改 到 位 深 圳 拟 开 全 国 先 河 立 法 规 范 市 民 文 明 行 为 日 前, 广 东 省 深 圳 市 举 行 深 圳 经 济 特 区 市 民 文 明 行 为 促 进 条 例 ( 立 法 草 案 论 证 稿 ) 立 法 论 证 会, 拟 将 市 民 不 文 明 行 为 列 入 法 规 论 证 稿 提 出 的 不 文 明 行 为 涵 盖 市 容 和 环 境 卫 生 交 通 管 理 宠 物 管 理 吸 烟 管 理 等 内 容 经 过 三 轮 民 意 调 查 和 四 轮 论 证 会, 共 有 18 项 条 款 进 入 条 例 草 案 内 容 论 证 会 上, 立 法 到 底 重 处 罚 还 是 重 引 导 罚 款 额 是 否 合 适 规 范 不 文 明 行 为 该 不 该 一 步 到 位 等, 成 为 与 会 人 员 争 议 的 焦 点 深 圳 市 人 大 常 委 会 有 关 人 士 表 示, 此 次 立 法 旨 在 探 索 用 地 方 法 规 的 方 式 规 范 市 民 文 明 行 为, 从 而 提 高 城 市 文 明 程 度, 加 快 深 圳 现 代 化 国 际 化 城 市 的 建 设 进 程 南 京 出 台 关 于 创 建 中 国 人 才 与 创 业 创 新 名 城 的 决 定 近 日, 江 苏 省 南 京 市 十 四 届 人 大 常 委 会 第 31 次 会 议 表 决 通 过 了 关 于 创 建 中 国 人 才 与 创 业 创 新 名 城 的 决 定 在 国 家 区 域 发 展 战 略 创 新 型 国 家 战 略 及 中 央 千 人 计 划 等 国 家 战 略 布 局 中, 南 京 地 位 突 出, 并 在 科 技 体 制 综 合 改 革 等 领 域 承 担 着 先 行 先 试 的 重 要 使 命 南 京 市 第 十 三 次 党 代 会 明 确 提 出, 把 南 京 打 造 成 为 独 具 特 色 的 中 国 人 才 与 创 业 创 新 名 城 市 人 大 常 委 会 主 任 陈 家 宝 表 示 : 决 定 对 于 凝 聚 社 会 各 方 共 识, 动 员 社 会 各 方 力 量, 充 分 发 挥 南 京 科 教 人 才 资 源 优 势, 营 造 科 技 创 业 创 新 浓 厚 氛 围, 加 快 建 设 中 国 人 才 与 创 业 创 新 名 城 具 有 重 大 的 现 实 意 义 这 是 市 人 大 常 委 会 服 务 中 心 行 使 权 力 的 具 体 实 践 4

5 环 球 时 讯 (2012 年 8 月 ) 观 点 国 内 8 月 2 日, 财 政 部 下 发 通 知, 明 确 营 改 增 试 点 范 围 扩 大 至 北 京 天 津 江 苏 浙 江 安 徽 福 建 湖 北 广 东 等 8 个 省 市 8 月 12 日, 第 30 届 伦 敦 奥 运 会 闭 幕 中 国 体 育 代 表 团 共 获 得 88 枚 奖 牌, 其 中 金 牌 38 枚 银 牌 27 枚 铜 牌 23 枚 8 月 13 日, 按 照 党 中 央 的 统 一 部 署, 党 的 十 八 大 代 表 选 举 工 作 顺 利 完 成 全 国 各 选 举 单 位 共 选 举 产 生 了 2270 名 出 席 党 的 十 八 大 代 表 8 月 15 日, 十 四 名 中 国 香 港 保 钓 人 士 乘 坐 启 丰 二 号 保 钓 船 成 功 登 陆 钓 鱼 岛 宣 示 主 权, 但 登 岛 后 遭 日 方 抓 扣 中 方 提 出 严 正 交 涉 8 月 17 日, 被 非 法 抓 扣 的 香 港 保 钓 人 士 分 批 回 国 8 月 17 日, 国 家 主 席 胡 锦 涛, 国 务 院 总 理 温 家 宝 分 别 会 见 了 由 朝 鲜 劳 动 党 中 央 政 治 局 委 员 行 政 部 部 长 国 防 委 员 会 副 委 员 长 张 成 泽 率 领 的 中 朝 两 个 经 济 区 开 发 合 作 联 合 指 导 委 员 会 朝 方 代 表 团 8 月 20 日, 安 徽 省 合 肥 市 中 级 人 民 法 院 对 被 告 人 薄 谷 开 来 张 晓 军 故 意 杀 人 案 作 出 一 审 判 决, 认 定 薄 谷 开 来 犯 故 意 杀 人 罪, 判 处 死 刑, 缓 期 二 年 执 行, 剥 夺 政 治 权 利 终 身 8 月 22 日, 国 务 院 印 发 节 能 减 排 十 二 五 规 划, 要 求 在 十 二 五 期 间, 实 现 节 约 能 源 6.7 亿 吨 标 准 煤 8 月 24 日 至 25 日, 国 务 院 总 理 温 家 宝 在 广 州 佛 山 等 地 调 研 时 指 出, 当 前 要 高 度 重 视 进 出 口 贸 易 中 存 在 的 问 题 和 困 难, 有 针 对 性 地 采 取 措 施 推 动 出 口 稳 定 增 长, 为 实 现 全 年 经 济 社 会 发 展 目 标 提 供 良 好 条 件 国 际 8 月 10 日, 韩 国 总 统 李 明 博 登 上 日 韩 争 议 岛 屿 独 岛 视 察, 这 是 1948 年 建 国 以 来 韩 国 总 统 首 次 登 上 独 岛 8 月 19 日, 包 括 数 名 地 方 议 员 在 内 的 10 名 日 本 右 翼 分 子 非 法 登 上 钓 鱼 岛 中 方 表 示 强 烈 抗 议, 敦 促 日 方 停 止 损 害 中 国 领 土 主 权 的 行 动 8 月 21 日 起, 日 本 陆 上 自 卫 队 将 同 驻 日 美 军 在 一 个 多 月 时 间 里 举 行 联 合 军 演, 模 拟 开 展 夺 岛 演 习 8 月 22 日, 俄 罗 斯 在 经 历 18 年 艰 难 谈 判 后, 正 式 加 入 世 贸 组 织, 成 为 世 贸 组 织 第 156 个 成 员 国 2012 年 8 月 13 日 文 汇 报 社 会 结 构 调 整 应 纳 入 改 革 的 战 略 棋 盘 改 革 开 放 三 十 多 年 之 后, 由 社 会 结 构 滞 后 而 导 致 的 一 条 腿 长 一 条 腿 短 的 发 展 现 实, 理 应 引 起 充 分 重 视 那 么, 应 该 如 何 调 整 社 会 结 构? 一 是, 要 将 调 整 社 会 结 构 纳 入 高 层 改 革 的 战 略 棋 盘 二 是, 社 会 结 构 调 整 要 遵 循 整 体 性 原 则, 不 能 顾 此 失 彼 政 策 设 计 不 能 与 某 个 特 定 阶 层 的 利 益 直 接 相 关 起 来, 必 须 服 务 于 社 会 整 体 利 益 例 如, 对 于 先 富 起 来 的 阶 层, 在 赋 予 其 较 多 社 会 机 会 的 同 时, 还 要 强 调 其 社 会 责 任 ; 对 于 社 会 底 层, 在 适 度 提 高 其 福 利 水 平 的 同 时, 还 要 强 调 其 自 我 发 展 的 能 力 三 是, 社 会 结 构 调 整 要 限 权 与 赋 权 相 结 合 要 克 服 行 政 权 力 对 市 场 资 源 的 直 接 干 预, 坚 决 将 权 力 从 阶 层 再 生 产 的 环 节 中 撤 出 来 这 样, 政 府 方 面 限 权, 民 众 在 社 会 权 利 政 治 权 利 民 事 权 利 等 方 面 得 到 保 障, 就 会 避 免 阶 层 差 距 扩 大 部 分 阶 层 被 甩 到 社 会 结 构 之 外 的 情 况 2012 年 8 月 20 日 学 习 时 报 让 制 度 信 用 引 领 社 会 信 用 制 度 是 人 们 在 行 为 中 共 同 遵 守 的 办 事 规 程 或 行 动 准 则 制 度 得 不 到 执 行 所 造 成 的 负 面 影 响 远 远 大 于 一 次 失 信 事 件 一 个 失 信 官 员, 不 仅 影 响 政 令 畅 通 法 纪 彰 显, 还 会 严 重 损 害 制 度 的 权 威, 极 大 降 低 政 府 的 公 信 力, 影 响 人 民 群 众 对 政 府 的 信 赖 度 制 度 建 设 的 终 极 价 值 在 于 以 其 权 威 和 刚 性, 发 挥 制 度 在 治 理 源 头 上 的 基 础 性 作 用, 为 经 济 社 会 发 展 保 驾 护 航 而 制 度 得 不 到 很 好 的 落 实, 很 容 易 引 发 民 众 的 疑 虑 和 失 望 打 造 诚 信 政 府 建 设 诚 信 社 会 的 基 础 和 关 键 是 提 升 制 度 的 执 行 力 在 新 形 势 下, 应 从 努 力 提 高 制 度 的 制 定 质 量 以 及 刚 性 制 度 更 需 要 刚 性 执 行 两 方 面 加 强 制 度 建 设, 防 止 制 度 虚 设, 通 过 制 度 的 有 效 实 施 取 信 于 民 2012 年 8 月 21 日 北 京 日 报 探 索 市 场 经 济 条 件 下 的 社 会 公 平 当 前, 要 重 建 社 会 公 平 价 值 观, 首 先, 执 政 党 政 府 和 全 社 会 都 应 该 从 观 念 上 树 立 全 面 公 平 的 观 念, 而 不 只 是 部 分 公 平 基 本 公 平 或 底 线 公 平 其 次, 要 将 社 会 公 平 的 原 则 落 到 实 处, 落 实 到 具 体 的 法 律 法 规 市 场 交 易 规 则 企 业 内 部 规 范 政 府 公 共 政 策 的 制 定 与 实 施 公 共 资 金 的 分 配 和 使 用 等 各 方 面 的 具 体 规 则 和 行 动 中 再 有, 应 该 从 理 论 上 正 确 理 解 公 平 与 效 率 公 平 与 发 展 的 关 系, 将 探 索 公 平 与 效 率 和 发 展 的 共 赢 途 径 作 为 建 设 中 国 特 色 社 会 主 义 的 基 本 目 标 和 重 要 任 务 之 一 最 后, 应 通 过 宣 传 教 育 等 多 种 方 式 使 民 众 重 新 恢 复 对 社 会 公 平 的 信 心, 使 社 会 公 平 的 价 值 观 重 新 在 全 体 民 众 的 观 念 和 行 为 中 占 据 核 心 位 置 5

6 特 稿 杨 全 心 : 人 大 履 职 应 体 现 更 多 的 主 导 性 文 / 本 刊 特 约 记 者 伍 人 祖 人 物 简 介 : 杨 全 心,1950 年 1 月 出 生 67 届 高 中 毕 业 后 1968 年 11 月 去 湖 北 黄 冈 农 村 插 队 落 户 ; 之 后, 当 过 工 人, 参 过 军 ;1977 年 9 月 考 取 武 汉 大 学 哲 学 系,1982 年 2 月 大 学 毕 业 ; 先 后 任 湖 北 省 委 办 公 厅 信 访 处, 省 委 省 政 府 信 访 办 副 处 长 处 长 ;1989 年 11 月 调 回 上 海, 先 后 任 市 司 法 局 办 公 室 主 任 局 长 助 理, 卢 湾 区 区 长 助 理, 市 司 法 局 副 局 长 ; 2002 年 2 月 任 市 委 市 政 府 信 访 办 主 任 ;2007 年 2 月 任 第 十 二 届 人 大 内 司 委 副 主 任 委 员, 2008 年 2 月 任 第 十 三 届 人 大 内 司 委 主 任 委 员 8 月, 一 个 阳 光 灿 烂 的 上 午, 市 人 大 内 司 委 主 任 委 员 杨 全 心 在 办 公 室 就 本 届 人 大 特 别 是 内 司 委 五 年 的 工 作, 与 本 刊 编 辑 部 进 行 了 一 次 畅 谈 从 常 委 会 工 作 到 内 司 委 工 作 从 立 法 工 作 到 监 督 工 作 从 实 际 运 作 到 理 论 的 思 考, 杨 主 任 侃 侃 道 来, 了 然 于 胸 一 回 望 五 年 : 人 大 不 是 轻 松 一 站 杨 全 心 在 简 单 的 自 我 介 绍 后 开 始 了 谈 话 的 正 题 他 告 诉 我 们, 自 己 是 跨 界 进 入 人 大 的 2007 年 2 月, 他 当 选 为 市 十 二 届 人 大 内 司 委 副 主 任 委 员, 上 一 届 人 大 的 工 作 参 与 了 一 些, 本 届 人 大 经 历 了 一 个 全 过 程 谈 到 本 届 人 大, 杨 全 心 感 到 有 两 个 明 显 特 点 一 是 依 法 充 分 履 职, 认 真 做 好 立 法 监 督 等 各 项 工 作 ; 二 是 在 此 基 础 上, 立 足 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度 的 高 度, 大 胆 探 索, 为 推 进 民 主 政 治 建 设 改 进 执 政 方 式 和 创 新 社 会 管 理, 积 累 了 不 少 有 益 的 东 西 杨 全 心 认 为, 这 是 本 届 人 大 留 下 的 可 贵 经 验, 也 是 他 对 本 届 人 大 工 作 的 总 体 感 受 杨 全 心 顿 了 顿, 若 有 所 思 地 说 : 以 前 我 在 党 委 政 府 部 门 工 作, 到 人 大 后 本 以 为 这 是 职 业 生 涯 的 最 后 一 站, 不 会 那 么 忙 碌 了, 可 是 五 年 下 来, 一 点 轻 松 的 感 觉 也 没 有 杨 全 心 掰 着 手 指, 给 我 们 算 了 一 笔 帐 : 本 届 内 司 委 的 立 法 任 务 比 较 重, 常 委 会 制 定 的 法 规 属 于 内 司 委 工 作 方 面 的, 上 届 是 3 部, 本 届 至 今 已 有 7 部 ; 修 改 的 法 规, 上 届 2 部, 本 届 3 部 ; 协 助 制 定 的 法 律 性 问 题 的 决 议, 上 届 1 部, 本 届 3 部 目 前 我 们 正 在 对 过 去 五 年 的 工 作 进 行 梳 理, 我 感 到, 一 些 探 索 实 践 确 实 值 得 认 真 总 结 二 感 受 立 法 : 人 大 的 主 导 性 不 断 增 加 立 法 是 市 人 大 的 一 项 重 要 职 权, 杨 全 心 对 此 感 受 颇 深 他 认 为, 在 立 法 方 面, 本 届 人 大 更 加 凸 显 了 常 委 会 在 立 法 中 的 主 导 性 杨 全 心 分 析, 受 多 种 因 素 的 影 响, 长 期 以 来, 人 大 在 立 法 中 的 主 动 性 显 得 不 够, 每 年 立 什 么 法, 主 要 依 靠 政 府 部 门 提 出 议 案, 人 大 审 议 通 过 这 有 好 处, 就 是 人 大 立 法 与 政 府 工 作 贴 得 比 较 近, 便 于 政 府 部 门 执 法, 但 也 很 容 易 产 生 部 门 立 法 的 弊 端 过 去 几 届 人 大 都 注 意 克 服 这 种 倾 向, 本 届 人 大 常 委 会 从 源 头 上 作 了 调 整, 主 要 是 由 常 委 会 提 出 的 立 法 案 比 以 前 增 多 了, 即 便 是 政 府 部 门 提 出 的 立 法 案, 常 委 会 在 审 议 通 过 中, 也 不 是 简 单 地 走 过 场, 而 是 提 出 主 导 性 意 见 举 例 而 言, 养 犬 管 理,95% 以 上 的 市 民 主 张 要 立 法, 但 由 于 相 关 政 府 部 门 的 认 识 不 尽 一 致, 几 届 人 大 想 立 法, 都 没 有 实 现 本 届 常 委 会 反 复 听 取 各 方 意 见, 将 养 犬 管 理 立 法 正 式 列 入 了 2010 年 立 法 计 划 后 来 有 关 立 法 案 虽 由 政 府 部 门 提 出, 但 在 整 个 立 法 过 程 中, 常 委 会 组 织 听 证, 反 复 论 证, 发 挥 了 很 大 的 主 导 作 用 再 比 如, 控 烟 条 例 和 现 在 正 在 做 的 限 制 商 品 过 度 包 装 立 法, 都 是 常 委 会 主 导 推 动 的 结 果 人 大 在 立 法 中 的 主 导 性, 一 定 要 以 人 民 的 意 愿 为 取 向, 这 也 体 现 了 人 民 当 家 作 主 的 本 质 特 征, 杨 全 心 非 常 看 重 这 点 他 认 为, 只 有 这 样, 才 能 最 大 限 度 地 形 成 共 识, 推 动 法 规 的 及 时 出 台 在 他 看 来, 不 断 增 强 常 委 会 在 立 法 中 的 主 导 性, 也 是 本 届 人 大 工 作 的 一 大 亮 点 三 谋 划 监 督 : 小 切 口 写 大 文 章 监 督 是 市 人 大 履 职 的 又 一 项 重 要 内 容 杨 全 心 认 为, 本 届 人 大 非 常 强 调 监 督 的 实 效 性, 而 人 大 监 督 实 效 的 标 准 又 是 什 么 呢? 同 样 必 须 是 以 人 民 的 期 盼 为 标 准 的 6

7 2007 年, 他 到 人 大 工 作 后 一 直 在 考 虑, 内 司 委 在 监 督 司 法 工 作 方 面 能 做 些 什 么? 经 过 一 段 时 间 的 思 考,2008 年, 内 司 委 在 听 取 方 方 面 面 意 见 和 大 家 商 量 后, 形 成 了 一 个 较 为 系 统 的 监 督 司 法 工 作 的 五 年 计 划 基 本 想 法 是, 五 年 目 标 的 设 定 不 要 太 大, 关 键 是 要 找 准 切 入 点, 扎 扎 实 实 地 推 进 工 作 比 如 解 决 司 法 公 正 问 题, 这 是 法 制 社 会 建 设 的 终 极 目 标, 为 了 达 到 这 个 目 标, 每 年 就 要 有 个 计 划, 确 定 一 个 监 督 的 重 点, 而 不 是 脚 踩 西 瓜 皮, 滑 到 哪 里 是 哪 里 当 然, 这 个 安 排 并 不 是 固 定 不 变 的 杨 全 心 说,2008 年, 社 会 对 动 拆 迁 引 发 的 民 告 官 行 政 诉 讼 反 响 比 较 大 内 司 委 经 过 调 研, 将 法 院 的 行 政 审 判 确 定 为 当 年 监 督 的 重 点, 重 点 抓 了 行 政 领 导 出 庭 应 诉, 效 果 不 错 一 方 面, 对 行 政 领 导 是 活 生 生 的 法 制 教 育 ; 另 一 方 面, 行 政 领 导 与 老 百 姓 平 等 地 坐 到 被 告 席 上, 对 于 树 立 法 律 面 前 人 人 平 等 的 观 念, 自 觉 尊 重 和 维 护 司 法 权 威, 具 有 更 为 深 远 的 意 义 市 人 大 常 委 会 主 任 刘 云 耕 还 亲 自 带 队, 到 黄 浦 法 院 旁 听 了 有 关 庭 审 活 动, 有 力 推 动 了 行 政 审 判 监 督 工 作 的 开 展 杨 全 心 认 为, 行 政 审 判 监 督 是 本 届 人 大 内 司 委 监 督 司 法 工 作 的 一 个 逻 辑 出 发 点, 通 过 抓 行 政 审 判 监 督, 内 司 委 发 现 要 逐 步 树 立 司 法 权 威, 至 少 要 解 决 两 个 问 题 一 是 要 依 法 调 整 好 行 政 权 威 和 司 法 权 威 之 间 的 关 系, 逐 步 扭 转 重 行 政 轻 司 法 的 传 统 观 念 ; 二 是 要 解 决 司 法 本 身 的 公 正 性, 以 促 公 正 来 树 立 和 维 护 司 法 权 威 所 以 2008 年 之 后, 内 司 委 围 绕 这 条 工 作 主 线 的 两 个 方 面 开 展 司 法 监 督 工 作 2009 年, 重 点 抓 了 检 察 院 的 法 律 监 督 问 题, 在 借 鉴 北 京 经 验 基 础 上, 形 成 了 加 强 检 察 院 法 律 监 督 工 作 的 决 议 为 使 决 议 通 过 后 切 实 得 到 实 施, 内 司 委 把 有 些 工 作 做 在 前 头, 协 助 检 察 院 法 院 公 安 司 法 局 签 订 了 加 强 法 律 监 督 的 若 干 规 定 和 会 议 纪 要, 然 后 人 大 再 作 出 法 律 监 督 的 决 议 三 年 后 的 今 天, 内 司 委 对 决 议 的 落 实 情 况 进 行 回 头 看, 大 家 都 很 感 慨 检 察 院 自 己 也 感 到, 如 果 人 大 当 初 不 推 一 把, 检 察 院 的 法 律 监 督 工 作 不 可 能 取 得 现 在 的 成 绩 2010 年, 内 司 委 着 重 抓 了 政 府 部 门 办 理 司 法 建 议 和 检 察 建 议 这 项 工 作 杨 全 心 告 诉 我 们,2008 年 内 司 委 在 调 研 时 就 发 现, 政 府 部 门 对 司 法 建 议 和 检 察 建 议 重 视 不 够 2010 年 在 开 展 这 项 工 作 时, 把 2008 年 以 来 法 院 发 的 司 法 建 议 检 察 院 发 的 检 察 建 议 一 件 件 来 了 个 兜 底 翻, 掌 握 了 第 一 手 资 料, 然 后 开 座 谈 会, 听 汇 报 经 过 反 复 沟 通, 市 政 府 后 来 明 确 这 件 事 归 口 到 法 制 部 门, 并 且 把 认 真 办 理 司 法 建 议 和 检 察 建 议 作 为 一 条 具 体 工 作 要 求, 写 入 了 市 政 府 依 法 行 政 十 二 五 规 划 市 政 府 办 公 厅 也 专 门 下 发 文 件, 就 政 府 部 门 如 何 办 理 司 法 建 议 和 检 察 建 议 作 了 具 体 规 定 同 时, 监 督 也 促 进 了 司 法 建 议 和 检 察 建 议 质 量 的 提 高 杨 全 心 表 示, 这 件 事 使 他 进 一 步 感 到, 人 大 监 督 不 只 是 一 个 简 单 的 工 作 过 程, 而 是 通 过 监 督 促 进 观 念 转 变 推 动 工 作 改 进 的 过 程 谈 到 2011 年 2012 年 工 作, 杨 全 心 同 样 深 有 感 触 他 说, 2011 年, 内 司 委 借 助 最 高 院 和 最 高 检 将 上 海 列 为 民 事 执 行 工 作 改 革 试 点 省 市 之 一 的 契 机, 重 点 抓 了 民 事 执 行 工 作 监 督 通 过 调 研, 内 司 委 发 现, 法 院 和 当 事 人 对 民 事 执 行 的 感 受 之 间 的 通 道 没 有 打 开, 当 事 人 诉 说 法 院 执 行 不 卖 力 有 猫 腻, 法 院 则 责 怪 当 事 人 不 理 解, 感 觉 是 吃 力 不 讨 好, 大 家 互 相 埋 怨 徐 汇 法 院 通 过 设 立 执 行 事 务 服 务 中 心, 把 这 扇 门 打 开 了, 将 执 行 工 作 全 程 公 开 化, 当 事 人 可 以 从 电 脑 点 及 进 去, 随 时 跟 踪 执 行 进 展 情 况 内 司 委 还 积 极 推 动 法 院 与 公 安 金 融 办 银 行 等 协 商 建 立 起 民 事 执 行 协 助 网 络, 加 大 对 拒 执 罪 的 查 处 力 度 在 人 大 监 督 的 推 动 下, 现 在 全 市 法 院 都 建 立 了 民 事 执 行 中 心, 民 事 执 行 工 作 大 大 地 推 进 了 一 步 今 年, 内 司 委 根 据 实 际 情 况, 对 原 来 的 监 督 安 排 作 了 调 整, 即 常 委 会 将 听 取 检 察 院 2009 年 以 来 法 律 监 督 决 议 执 行 情 况 的 报 告, 为 决 议 的 实 施 再 加 一 把 力 杨 全 心 坦 言, 五 年 工 作 有 计 划, 一 年 一 个 重 点, 五 年 来, 内 司 委 就 是 这 么 一 路 走 来, 而 工 作 的 一 条 主 线 始 终 是 促 进 司 法 公 正 维 护 司 法 权 威 他 再 一 次 强 调, 在 这 个 过 程 中, 无 论 是 目 标 设 定 监 督 选 项 重 点 问 题 的 破 题, 内 司 委 都 是 按 照 常 委 会 的 要 求, 努 力 体 现 人 大 的 主 导 作 用 在 他 看 来, 人 大 不 仅 在 立 法 方 面 要 体 现 主 导 性, 在 监 督 工 作 中 也 要 体 现 主 导 作 用 实 际 上, 这 也 是 杨 全 心 谋 划 内 司 委 工 作 思 考 人 大 工 作 的 一 根 红 线 四 未 尽 的 思 考 : 人 大 的 宪 法 定 位 最 重 要 无 论 在 日 常 工 作 还 是 为 机 关 干 部 讲 课 中, 杨 全 心 经 常 谈 到 一 个 观 点, 就 是 人 大 作 为 现 行 政 治 体 制 架 构 的 重 要 方 面, 定 位 一 定 要 准 确 他 坦 言, 把 人 大 及 其 常 委 会 定 位 在 立 法 机 关 监 督 机 关 民 意 机 关 上, 这 些 都 没 有 错, 但 是 最 重 要 的 还 是 人 大 的 宪 法 定 位, 即 人 大 是 国 家 权 力 机 关 立 法 监 督 人 事 任 免 发 挥 代 表 作 用 等, 这 些 很 重 要, 但 都 是 人 大 作 为 权 力 机 关 行 使 其 权 力 的 方 式 手 段 对 这 点 如 果 没 有 清 醒 的 认 识, 哪 怕 做 再 多 的 工 作, 充 其 量 只 是 个 模 范 的 事 务 主 义 者 他 反 复 提 到, 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度, 关 键 是 我 们 怎 么 做, 如 果 把 人 大 工 作 真 正 做 好 了, 我 们 的 政 治 体 制 改 革 就 迈 出 了 一 大 步, 坚 持 人 民 代 表 大 会 制 度 也 就 更 加 理 直 气 壮 杨 全 心 略 带 深 沉 地 说, 我 们 国 家 历 经 两 千 多 年 封 建 社 会, 真 正 实 行 法 治, 不 可 能 寄 希 望 于 一 届 人 大 做 很 多 事 情 本 届 常 委 会 在 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度 方 面 积 累 了 不 少 有 益 的 经 验, 内 司 委 在 促 进 司 法 公 正 维 护 司 法 权 威 方 面 也 做 了 一 些 工 作 今 后 怎 么 做? 可 以 研 究 的 空 间 很 大, 还 有 很 多 事 情 可 以 做 他 笑 称 : 这 个 要 等 到 本 届 任 期 结 束, 我 们 到 人 大 工 作 研 究 会 再 去 研 究 了 7

8 关 注 综 述 市 经 济 的 快 速 发 展 城 市 化 进 程 的 不 城 断 加 快 以 及 人 口 规 模 的 持 续 增 长, 不 断 放 大 着 上 海 生 活 垃 圾 管 理 的 难 题 与 矛 盾 目 前 上 海 生 活 垃 圾 日 产 生 量 近 2 万 吨, 而 日 处 理 能 力 仅 约 1 万 吨, 垃 圾 处 理 能 力 远 低 于 产 生 量, 可 以 说 垃 圾 管 理 问 题 已 成 为 城 市 发 展 绕 不 开 的 难 题 2011 年 下 半 年, 上 海 市 人 大 常 委 会 对 本 市 垃 圾 分 类 和 减 量 化 工 作 开 展 了 专 项 监 督 针 对 目 前 居 民 生 活 垃 圾 构 成 中 商 品 包 装 物 比 重 过 大, 尤 其 是 过 度 包 装 包 装 物 回 收 利 用 度 不 高 的 情 况, 许 多 委 员 建 议, 应 当 通 过 立 法 对 商 品 包 装 予 以 规 范, 对 过 度 包 装 予 以 限 制, 从 源 头 上 减 少 生 活 垃 圾 的 产 生 在 市 十 三 届 人 大 五 次 会 议 上, 顾 肖 荣 等 市 人 大 代 表 也 提 出 了 制 定 上 海 市 限 制 商 品 过 度 包 装 条 例 的 议 案 2011 年 年 底, 市 人 大 常 委 会 启 动 了 限 制 商 品 过 度 包 装 的 立 法 调 研, 成 立 了 立 法 调 研 领 导 小 组, 并 由 市 人 大 城 建 环 保 委 财 经 委 法 工 委 和 市 政 府 相 关 部 门 组 成 工 作 小 组, 拟 从 限 制 商 品 过 度 包 装 规 范 商 品 包 装 入 手, 促 进 生 活 垃 圾 的 源 头 减 量 上 海 立 法 促 垃 圾 源 头 减 量 文 / 程 环 立 法 面 临 三 大 难 题 在 前 期 立 法 调 研 中, 工 作 小 组 曾 面 临 三 大 难 题 : 首 先 是 对 立 法 必 要 性 的 认 识 存 在 分 歧 部 分 同 志 认 为 公 众 对 限 制 商 品 过 度 包 装 现 象 普 遍 表 示 认 同, 政 府 应 当 进 行 有 效 管 理 ; 另 有 部 分 同 志 认 为, 过 度 包 装 现 象 存 在 表 明 其 有 市 场 需 求, 政 府 不 应 干 预 其 次 是 对 地 方 立 法 能 否 从 源 头 上 控 制 过 度 包 装 商 品 的 产 生 有 疑 虑 一 方 面, 根 据 国 家 标 准 化 法, 地 方 立 法 仅 可 以 针 对 没 有 国 家 标 准 和 行 业 标 准 而 又 需 要 在 地 方 内 统 一 的 工 业 产 品 的 安 全 卫 生 要 求 制 定 地 方 标 准, 而 过 度 包 装 问 题 不 在 此 限 ; 另 一 方 面, 在 本 市 流 通 的 商 品 大 部 分 产 地 不 在 上 海, 地 方 立 法 难 以 对 行 政 区 域 外 的 生 产 企 业 进 行 源 头 管 理, 8

9 综 述 立 法 的 作 用 有 限 第 三 是 对 如 何 惩 处 过 度 包 装 行 为 有 困 惑 虽 然 目 前 国 家 出 台 了 清 洁 生 产 促 进 法 循 环 经 济 促 进 法 等 法 律, 但 都 没 有 对 过 度 包 装 的 行 为 规 定 罚 则, 而 根 据 立 法 法, 上 位 法 如 果 对 某 一 行 为 没 有 规 定 相 应 的 法 律 责 任, 地 方 立 法 不 能 直 接 对 该 行 为 设 定 法 律 责 任 据 此, 对 于 商 品 过 度 包 装 问 题, 上 海 地 方 立 法 不 能 直 接 设 定 罚 则 尤 其 在 目 前 国 家 商 品 包 装 强 制 性 标 准 仅 限 于 限 制 商 品 过 度 包 装 要 求 食 品 和 化 妆 品 月 饼 的 情 况 下, 本 市 率 先 立 法 难 度 很 大 立 法 思 路 浮 出 水 面 对 于 这 三 大 难 题, 工 作 小 组 积 极 寻 找 解 题 路 径 对 立 法 的 必 要 性 和 可 行 性 进 行 了 充 分 论 证, 并 邀 请 媒 体 同 步 跟 踪 报 道 期 间 还 在 人 大 公 众 网 和 代 表 网 上 开 展 了 问 卷 调 查,10 天 内 共 吸 引 800 多 人 参 与, 其 中 90% 以 上 参 与 者 认 为 上 海 对 限 制 商 品 过 度 包 装 进 行 立 法 很 有 必 要 通 过 深 入 调 研 和 反 复 论 证, 大 家 认 为, 上 海 作 为 人 口 高 度 密 集 土 地 资 源 稀 缺 的 特 大 型 城 市, 对 限 制 商 品 过 度 包 装 进 行 立 法 具 有 现 实 意 义 和 紧 迫 性 工 作 小 组 通 过 反 复 调 研, 听 取 公 众 意 见, 基 本 确 立 了 三 个 环 环 相 扣 的 立 法 目 标 : 一 是 对 商 品 过 度 包 装 进 行 约 束 和 限 制, 促 使 国 家 的 强 制 性 规 定 得 到 有 效 落 实 ; 二 是 实 现 包 装 废 弃 物 和 生 活 垃 圾 的 减 量 化, 促 进 资 源 的 综 合 利 用, 推 动 上 海 经 济 社 会 的 转 型 发 展 ; 三 是 促 进 商 品 合 理 包 装, 引 导 健 康 节 约 和 环 保 的 消 费 理 念, 倡 导 良 好 的 社 会 风 尚 为 此, 立 法 工 作 组 确 立 的 基 本 思 路 为 : 一 是 从 实 际 出 发, 不 追 求 法 规 体 例 的 完 整 性, 采 用 若 干 规 定 的 形 式, 抓 住 关 键 管 用 的 制 度, 坚 持 有 几 条 写 几 条 二 是 以 国 家 限 制 商 品 过 度 包 装 标 准 为 基 准, 将 商 品 包 装 划 分 为 两 大 类, 对 国 家 有 强 制 标 准 的 实 行 重 点 监 管, 以 约 束 性 规 定 为 主, 为 政 府 部 门 实 施 有 效 管 理 提 供 法 律 支 撑 ; 对 国 家 暂 未 制 定 标 准 的, 以 倡 导 性 规 定 为 主, 激 励 和 引 导 全 社 会 开 展 包 装 物 减 量 工 作 三 是 针 对 上 海 的 市 场 流 通 性 特 点, 将 监 管 的 重 点 放 在 销 售 环 节, 通 过 强 化 流 通 环 节 的 监 管, 加 重 销 售 者 的 责 任 实 现 向 生 产 环 节 的 传 导, 达 到 控 制 源 头 的 作 用 按 照 上 述 立 法 思 路, 工 作 小 组 在 广 泛 听 取 各 方 面 意 见 和 建 议, 学 习 借 鉴 国 内 外 相 关 立 法 经 验 的 基 础 上, 努 力 统 一 各 方 面 的 思 想 认 识, 积 极 破 解 立 法 中 的 难 点 问 题 围 绕 管 理 抓 手 管 理 体 制 法 律 责 任 等 问 题, 逐 个 上 门 与 市 政 府 相 关 部 门 进 行 沟 通, 反 复 听 取 各 类 企 业 的 意 见, 并 邀 请 法 律 专 家 进 行 论 证, 在 交 流 探 讨 中 达 成 共 识 草 案 征 求 意 见 稿 形 成 后, 又 多 次 征 求 市 政 府 相 关 部 门 常 委 会 组 成 人 员 的 意 见 期 间, 工 作 小 组 还 两 次 赴 京 就 立 法 中 的 有 关 问 题 向 全 国 人 大 法 律 委 环 资 委 法 工 委, 国 家 发 改 委 国 家 质 检 总 局 等 作 专 题 汇 报, 他 们 对 上 海 率 先 立 法, 探 索 限 制 商 品 过 度 包 装 的 做 法 表 示 肯 定 和 支 持 需 要 说 明 的 是, 法 规 曾 定 名 为 上 海 市 限 制 商 品 过 度 包 装 若 干 规 定, 但 考 虑 到 如 果 仅 围 绕 限 制 商 品 过 度 包 装 开 展 立 法, 法 规 的 适 用 范 围 将 非 常 有 限, 目 前 只 能 规 范 国 家 已 有 强 制 标 准 的 食 品 和 化 妆 品 而 以 商 品 包 装 物 减 量 作 为 立 法 的 切 入 点, 可 以 覆 盖 所 有 商 品, 既 可 以 对 食 品 和 化 妆 品 领 域 的 商 品 过 度 包 装 问 题 采 取 约 束 性 措 施, 又 可 以 对 其 他 商 品 采 取 一 些 激 励 引 导 措 施, 引 导 企 业 开 展 包 装 减 量 和 资 源 回 收 利 用, 不 仅 可 以 拓 展 立 法 空 间, 更 能 起 到 积 极 的 导 向 作 用 这 也 是 不 少 发 达 国 家 的 普 遍 做 法 基 于 上 述 考 虑, 将 法 规 名 称 定 为 上 海 市 商 品 包 装 物 减 量 若 干 规 定 年 第 期 9

10 关 注 声 音 包 装 物 减 量 立 法 的 四 大 争 议 文 / 陈 建 陈 余 泓 7 月 23 日 下 午, 市 十 三 届 人 大 常 委 会 第 三 十 五 次 会 议 对 上 海 市 商 品 包 装 物 减 量 若 干 规 定 ( 草 案 ) 进 行 了 审 议 这 部 仅 有 十 二 条 的 法 规 草 案, 在 初 审 时 却 引 发 常 委 会 组 成 人 员 热 议 会 后, 市 人 大 常 委 会 法 工 委 专 门 召 开 了 两 个 座 谈 会, 分 别 听 取 基 层 执 法 人 员 消 费 者 销 售 企 业 对 法 规 草 案 的 看 法 争 议 焦 点 之 一 : 包 装 物 减 量 工 作 的 主 管 部 门 是 谁? 争 议 焦 点 之 二 : 行 业 协 会 如 何 规 范 自 律? 商 品 包 装 的 内 容 很 广, 管 理 工 作 分 别 涉 及 发 改 委 经 信 委 商 务 委 工 商 局 质 监 局 食 药 监 局 环 保 局 等 多 个 部 门, 现 有 的 法 律 法 规 及 政 府 三 定 方 案 都 没 有 明 确 该 项 工 作 的 主 管 部 门, 现 实 中 这 项 工 作 职 责 分 工 不 清, 管 理 界 面 模 糊 经 过 反 复 协 调, 规 定 ( 草 案 ) 明 确 由 质 量 技 术 监 督 部 门 全 程 负 责 商 品 包 装 物 减 量 的 监 管 工 作, 即 生 产 环 节 和 流 通 环 节 的 包 装 物 减 量 均 由 质 量 技 术 监 督 部 门 负 责 监 管 其 目 的 是 让 监 管 责 任 更 加 清 晰, 避 免 分 段 管 理 的 弊 端, 而 且 从 标 准 管 理 的 角 度, 质 量 技 术 监 督 部 门 负 责 这 项 工 作 相 比 其 他 部 门 更 有 技 术 手 段 支 撑 对 此, 市 人 大 常 委 会 委 员 沈 国 明 提 出, 质 监 部 门 既 制 定 标 准 又 执 法 的 规 定 不 合 理, 可 能 导 致 其 职 能 不 清, 也 可 能 导 致 寻 租 同 时, 质 监 部 门 是 否 能 够 挑 起 主 管 的 担 子? 这 样 的 分 工 能 否 实 现 高 效 的 监 管? 在 质 监 局 执 法 第 一 线 的 工 作 人 员 反 映, 从 机 构 三 定 方 案 来 看, 质 监 局 主 要 从 事 生 产 环 节 的 监 管, 对 流 通 环 节 无 论 是 执 法 队 伍 力 量 还 是 监 管 手 段, 都 不 及 工 商 部 门 内 行 上 海 食 品 安 全 监 管 由 市 食 药 监 局 牵 头 管 理 到 分 段 管 理 再 到 设 立 市 食 安 委 的 变 迁, 也 让 环 保 公 益 组 织 自 然 之 友 的 发 起 人 顾 训 中 不 免 忧 虑, 市 质 监 局 与 其 他 部 门 之 间 是 平 级 关 系, 它 是 否 能 够 胜 任 与 其 他 部 门 间 的 协 调 工 作, 将 来 是 否 也 会 像 食 品 安 全 监 管 一 样, 需 要 再 设 立 一 个 专 门 的 协 调 办 公 室? 事 实 上, 市 人 大 常 委 会 在 起 草 规 定 ( 草 案 ) 时, 也 考 虑 到 了 其 他 相 关 部 门 在 包 装 物 减 量 工 作 中 应 当 承 担 的 职 责, 因 而 对 工 商 食 药 监 发 展 改 革 商 务 经 济 信 息 化 环 保 等 部 门 加 强 工 作 协 同, 共 同 做 好 商 品 包 装 物 减 量 工 作 提 出 明 确 要 求 如 要 求 工 商 食 药 监 等 部 门 在 开 展 有 关 商 品 质 量 监 督 检 查 时, 将 商 品 包 装 情 况 纳 入 检 查 内 容 包 装 物 减 量 工 作 需 要 全 社 会 共 同 推 进, 规 定 ( 草 案 ) 确 立 了 企 业 自 我 约 束 政 府 管 理 引 导 行 业 规 范 自 律 社 会 共 同 监 督 的 原 则 同 时, 条 例 ( 草 案 ) 倡 导 充 分 挖 掘 行 业 协 会 的 作 为 空 间, 提 出 行 业 协 会 可 以 制 定 并 组 织 实 施 严 于 国 家 强 制 性 规 定 和 本 市 指 导 性 规 范 的 行 业 自 律 规 范 ; 对 国 家 和 本 市 尚 未 制 定 限 制 商 品 过 度 包 装 标 准 或 指 导 性 规 范 的 商 品, 可 以 制 定 相 应 的 行 业 自 律 规 范 并 组 织 实 施 行 业 协 会 还 可 在 政 府 相 关 部 门 指 导 下, 组 织 开 展 商 品 简 易 包 装 的 认 证 对 此, 与 会 人 员 存 在 意 见 分 歧 一 方 认 为, 行 政 监 管 与 行 业 自 律 相 结 合, 是 完 善 市 场 监 管 体 制 的 重 要 内 容 在 治 理 商 品 过 度 包 装 方 面, 行 业 协 会 已 有 积 极 实 践 如 上 世 纪 九 十 年 代, 面 对 市 场 上 出 现 的 月 饼 豪 华 包 装, 本 市 一 些 行 业 协 会 就 曾 联 合 制 定 行 业 自 律 规 范, 对 规 范 月 饼 包 装 起 到 了 积 极 的 作 用, 为 国 家 出 台 月 饼 包 装 标 准 提 供 了 积 极 借 鉴 因 而, 规 定 ( 草 案 ) 的 制 度 设 计 是 切 实 可 行 的 而 另 一 方 则 认 为, 行 业 协 会 制 定 的 自 律 规 范, 在 法 律 效 力 上 不 及 国 家 强 制 性 规 定 和 本 市 指 导 性 规 范, 生 产 企 业 未 必 买 账 行 业 协 会 对 商 品 简 易 包 装 认 证 的 规 定, 作 用 和 权 威 性 如 何, 也 建 议 斟 酌 10

11 声 音 争 议 焦 点 之 四 : 法 律 责 任 的 板 子 打 在 谁 身 上? 争 议 焦 点 之 三 : 销 售 者 应 该 承 担 哪 些 义 务? 商 品 包 装 主 要 产 生 于 生 产 环 节, 从 生 产 源 头 来 规 范 包 装 行 为 应 最 为 有 效 但 上 海 是 个 开 放 性 的 大 市 场, 非 本 地 生 产 的 商 品 占 很 大 比 重, 只 有 通 过 对 销 售 环 节 的 监 管 并 向 生 产 环 节 传 导, 才 能 对 源 头 起 到 有 效 的 管 控 作 用 经 过 反 复 研 究, 规 定 ( 草 案 ) 将 销 售 环 节 作 为 管 理 的 主 要 抓 手, 对 销 售 者 的 责 任 义 务 作 了 较 为 明 确 的 规 定 一 是 明 确 销 售 者 对 商 品 进 行 包 装, 不 得 违 法 国 家 限 制 商 品 过 度 包 装 标 准 中 的 强 制 性 规 定 ; 二 是 销 售 者 应 当 与 商 品 供 应 方 明 确 约 定 商 品 包 装 必 须 符 合 强 制 性 规 定, 并 在 进 货 检 查 验 收 时 对 商 品 的 包 装 情 况 进 行 核 查, 必 要 时 可 以 要 求 商 品 供 应 方 出 具 商 品 包 装 检 测 报 告 同 时 规 定 商 品 包 装 违 反 强 制 性 规 定, 或 者 商 品 供 应 方 拒 绝 提 供 商 品 包 装 检 测 报 告 的, 销 售 者 可 以 按 照 合 同 约 定 拒 绝 进 货 三 是 不 得 销 售 违 反 强 制 性 规 定 的 商 品 销 售 商 感 到, 回 收 包 装 和 进 货 把 关 这 两 条 规 定 的 可 操 作 性 不 强 比 如 百 货 商 场 里, 商 品 种 类 多 达 数 十 万 种 有 的 商 场 与 生 产 商 之 间 采 用 的 是 联 营 联 销 的 模 式, 各 柜 台 自 行 进 货 销 售, 销 售 商 对 商 品 属 性 检 测 技 术 都 不 够 了 解, 没 有 足 够 的 精 力 和 能 力 冲 到 第 一 线 去 把 关 此 外, 包 装 检 测 报 告 成 本 高 达 2000 元 至 元, 如 果 要 供 应 方 出 具 报 告, 无 形 中 增 加 了 供 应 方 的 成 本 对 于 要 求 提 供 检 测 报 告 的 情 形, 市 人 大 城 建 环 保 委 副 主 任 委 员 陈 兆 丰 解 释 到, 规 定 ( 草 案 ) 特 别 增 加 了 限 定 词 必 要 时, 主 要 是 指 商 品 包 装 存 在 过 度 包 装 嫌 疑, 销 售 者 较 难 判 断 时, 并 不 是 所 有 的 重 点 监 管 商 品 都 要 提 供 检 测 报 告 目 前 国 家 虽 有 限 制 商 品 过 度 包 装 的 强 制 性 标 准, 但 缺 乏 相 应 罚 则, 因 此 治 理 商 品 过 度 包 装 往 往 难 以 奏 效 立 法 调 研 中 各 方 面 都 提 出, 对 过 度 包 装 设 定 法 律 责 任, 已 是 当 前 管 理 部 门 处 置 违 法 行 为 需 要 突 破 的 问 题 规 定 ( 草 案 ) 对 生 产 者 违 反 强 制 性 规 定 进 行 商 品 包 装 的, 作 责 令 停 止 违 法 行 为, 限 期 改 正 的 规 定 而 对 销 售 者 销 售 违 反 强 制 性 规 定 的 商 品 的, 责 令 停 止 违 法 行 为, 限 期 改 正 ; 拒 不 停 止 销 售 的, 处 2000 元 以 上 2 万 元 以 下 罚 款 ; 情 节 严 重 的, 处 2 万 元 以 上 10 万 元 以 下 罚 款 对 此, 销 售 商 感 到 很 不 公 平 他 们 认 为, 商 品 过 度 包 装 主 要 责 任 在 于 生 产 者, 销 售 者 仅 仅 是 为 商 品 提 供 了 流 通 渠 道 本 着 过 罚 相 当 的 原 则, 应 该 对 生 产 者 处 以 重 罚, 而 非 销 售 者 对 此, 立 法 者 也 感 叹 这 是 不 得 已 而 为 之 由 于 清 洁 生 产 促 进 法 等 上 位 法 对 生 产 环 节 的 过 度 包 装 行 为 未 规 定 相 应 处 罚, 按 照 立 法 法 的 有 关 规 定, 地 方 立 法 对 此 不 宜 设 定 罚 则 因 此, 规 定 ( 草 案 ) 对 生 产 者 违 反 强 制 性 规 定 进 行 商 品 包 装 的, 只 作 责 令 停 止 违 法 行 为, 限 期 改 正 的 规 定 考 虑 到 本 次 立 法 将 监 管 重 点 设 定 在 销 售 环 节, 而 上 位 法 未 对 销 售 违 反 国 家 强 制 性 包 装 规 定 的 商 品 这 一 行 为 作 规 定, 因 此 地 方 立 法 存 在 设 立 罚 则 的 空 间, 遂 对 销 售 者 的 违 法 行 为 设 定 了 罚 则 但 同 时, 由 于 销 售 环 节 和 生 产 环 节 是 密 不 可 分 的, 立 法 者 也 希 望 通 过 对 销 售 环 节 的 约 束, 将 过 度 包 装 的 理 念 传 导 至 生 产 环 节, 形 成 倒 逼 机 制, 这 也 可 以 视 作 立 法 中 的 一 次 探 索 和 尝 试 11

12 关 注 探 索 地 方 立 法 简 易 体 例 的 生 动 实 践 文 / 向 立 力 冬 今 春, 市 人 大 城 建 环 保 委 牵 头 组 织 起 草 了 上 海 去 市 商 品 包 装 物 减 量 若 干 规 定 在 不 少 参 与 者 眼 中, 这 是 一 次 准 确 把 握 立 法 目 的 科 学 果 断 地 选 择 简 易 体 例 立 法 的 生 动 实 践 2009 年 吴 邦 国 委 员 长 就 提 出 : 一 部 法 律 的 规 定 有 很 多, 但 群 众 最 关 注 的 往 往 就 那 么 几 条 ; 工 作 中 需 要 解 决 的 矛 盾 和 问 题 会 不 少, 实 际 上 关 键 的 问 题 往 往 就 那 么 几 个 邦 国 委 员 长 用 这 样 生 动 的 语 言 告 诉 立 法 工 作 者, 起 草 法 条 不 必 拘 泥 于 体 例 形 式, 而 是 要 抓 住 最 为 关 键 的 制 度, 力 争 通 过 立 法 解 决 问 题 市 人 大 常 委 会 主 任 刘 云 耕 也 撰 文 指 出, 随 着 国 家 法 律 体 系 的 不 断 完 善, 地 方 立 法 中 综 合 性 立 法 项 目 必 然 会 越 来 越 少 今 后 的 地 方 立 法, 更 多 的 应 当 是 针 对 一 些 具 体 问 题, 由 系 统 性 立 法 向 问 题 引 导 立 法 立 法 解 决 问 题 方 向 嬗 变 这 一 新 的 形 势 变 化 决 定 了 简 易 体 例 最 适 合 于 未 来 地 方 立 法 的 特 点 领 导 同 志 的 高 瞻 远 瞩 为 具 体 从 事 地 方 立 法 理 论 研 究 与 实 际 工 作 的 同 志 明 晰 了 方 向, 在 近 几 届 地 方 立 法 理 论 研 讨 会 上, 如 何 运 用 好 简 易 体 例 一 直 是 热 门 话 题 作 为 我 国 立 法 学 理 论 开 创 者 之 一, 周 旺 生 教 授 曾 对 法 的 体 例 问 题 做 过 定 义 法 的 体 例 又 称 法 的 结 构 形 式, 主 要 是 指 法 的 章 节 结 构, 即 卷 编 章 节 条 款 项 目 的 划 分 按 照 这 个 定 义, 我 们 常 说 的 完 备 体 例 就 是 指 起 草 法 律 时 根 据 条 款 内 容 和 层 次 的 不 同, 将 一 部 法 律 划 分 为 若 干 章, 章 下 设 节, 节 下 再 依 次 设 条 款 项 目 同 理, 简 易 体 例 则 是 起 草 法 律 时 不 再 构 建 篇 章 节 等 复 杂 的 结 构, 而 直 接 罗 列 条 款 构 成 立 法 选 择 完 备 体 例 还 是 简 易 体 例 属 于 立 法 技 术 问 题, 因 而 应 当 服 从 和 服 务 于 立 法 目 的 立 法 意 图, 这 是 立 法 工 作 的 基 本 规 律 从 这 个 意 义 上 说, 为 了 追 求 体 例 完 备 而 忽 视 立 法 目 的 内 容 的 做 法, 就 是 对 立 法 的 僵 化 理 解, 无 助 于 立 法 反 映 社 会 客 观 规 律 具 体 来 说, 地 方 立 法 具 有 一 些 不 同 于 国 家 立 法 的 特 点, 这 些 特 点 决 定 了 地 方 立 法 可 能 更 适 合 于 采 用 简 易 体 例 首 先, 地 方 立 法 的 权 限 范 围 十 分 有 限, 尤 其 不 涉 及 对 民 事 基 本 制 度 市 场 经 济 运 行 规 则 的 调 整 也 就 是 说, 地 方 性 法 规 涉 及 的 社 会 关 系 相 对 清 晰, 一 般 不 需 要 借 助 复 杂 的 结 构 层 次 予 以 梳 理 其 次, 地 方 性 法 规 条 文 所 设 定 的 权 利 义 务 关 系 比 较 简 单, 大 多 是 将 地 方 性 的 社 会 管 理 目 标 条 目 化 大 部 分 情 况 下, 一 个 条 款 即 可 以 独 立 完 成 对 一 项 具 体 制 度 的 表 述, 因 而 不 需 要 在 一 组 条 文 之 上 叠 加 章 节 进 行 概 括 最 后, 为 了 紧 密 回 应 地 方 经 济 社 会 发 展 的 特 点, 地 方 立 法 所 选 择 的 切 入 点 一 般 都 相 对 较 小, 这 类 法 规 本 身 就 不 需 要 太 多 的 条 文, 划 分 过 多 的 结 构 层 次 反 而 显 得 累 赘 冗 长 简 易 体 例 立 法 的 思 想 给 近 年 来 各 省 市 区 的 地 方 立 法 工 作 带 来 了 新 的 风 尚, 不 少 地 方 人 大 常 委 会 都 积 极 选 择 一 些 紧 扣 本 地 实 际, 法 律 关 系 又 相 对 简 单 清 晰 的 项 目, 展 开 简 易 体 例 立 法 的 尝 试, 收 到 了 不 错 的 社 会 反 响 本 次 上 海 市 商 品 包 装 物 减 量 若 干 规 定 的 起 草 过 程 历 时 半 年 多, 法 规 草 案 不 分 章 节, 全 文 共 十 二 条 除 去 构 成 一 部 地 方 性 法 规 一 般 所 必 须 的 立 法 目 的 适 用 范 围 基 本 原 则 职 责 分 工 监 督 检 查 法 律 责 任 施 行 日 期 等 七 大 类 条 款 之 外, 整 部 法 规 最 为 核 心 的 制 度 设 计 基 本 集 中 于 三 个 条 文 之 中 第 五 条 明 确 包 装 要 求, 第 六 条 明 确 生 产 者 和 销 售 者 义 务, 第 七 条 明 确 减 量 措 施, 三 个 条 款 相 呼 应, 基 本 上 勾 勒 出 了 本 市 规 范 和 促 进 商 品 包 装 减 量 工 作 的 立 法 思 路 和 制 度 链 条 本 次 市 人 大 常 委 会 组 织 制 定 商 品 包 装 物 减 量 的 地 方 立 法, 在 兄 弟 省 市 当 中 是 一 次 富 于 创 新 的 尝 试, 先 行 者 必 然 有 风 险 的 伴 随, 商 品 包 装 物 的 繁 简 在 很 大 程 度 上 由 特 定 的 消 费 文 化 和 消 费 需 求 决 定, 在 这 个 领 域 通 过 立 法 加 以 干 预 会 有 不 少 难 题, 有 的 我 们 预 料 到 了, 有 的 可 能 还 有 待 实 践 中 进 一 步 发 现 尽 管 如 此, 还 是 期 待 这 部 法 规 通 过 后, 社 会 风 气 能 为 之 一 变, 简 约 环 保 的 包 装 从 此 成 为 一 种 时 尚 12

13 建 言 舒 仁 厚 上 海 市 包 装 技 术 协 会 常 务 副 秘 书 长 立 法 需 兼 顾 包 装 行 业 发 展 近 8 年 来, 上 海 市 包 装 技 术 协 会 一 直 致 力 于 限 制 过 度 包 装 2003 年 7 月 起, 在 市 经 委 等 政 府 部 门 的 直 接 领 导 和 指 导 下, 协 会 开 展 了 推 行 适 度 包 装 和 包 装 减 量 化 的 研 究, 经 过 两 年 努 力 形 成 上 海 市 商 品 适 度 包 装 的 暂 行 办 法 ( 建 议 稿 ) 及 相 关 研 究 材 料 送 市 经 委 有 关 部 门 每 年 协 会 都 召 开 专 题 研 讨 和 宣 讲 会, 倡 导 和 鼓 励 适 度 包 装, 以 绿 色 包 装 低 碳 包 装 来 推 动 包 装 行 业 可 持 续 发 展 上 海 市 商 品 包 装 物 减 量 若 干 规 定 ( 草 案 ) 见 报 后, 协 会 也 邀 请 行 业 专 家 进 行 了 专 题 讨 论 我 国 包 装 行 业 经 过 三 十 多 年 的 发 展, 已 有 长 足 的 进 步, 基 本 上 满 足 了 各 类 商 品 的 需 求 以 上 海 为 例, 在 十 一 五 规 划 期 间, 包 装 工 业 总 产 值 每 年 平 均 以 16.6% 的 速 度 递 增,2010 年 已 达 到 755 亿 元, 行 业 发 展 呈 现 健 康 态 势 目 前 我 国 包 装 行 业 的 总 体 水 平 仍 落 后 于 发 达 国 家, 在 技 术 研 发 新 材 料 使 用 包 装 机 械 装 备 开 发 等 方 面 都 存 在 较 大 差 距 特 别 在 果 蔬 农 产 品 水 产 品 以 及 食 品 业 的 包 装 上 尤 为 落 后, 在 旅 游 商 品 包 装 等 方 面 的 开 发 上 也 亟 待 改 进 在 商 品 包 装 的 发 展 中, 部 分 可 以 作 为 礼 品 的 商 品 出 现 了 过 度 包 装 现 象, 严 重 干 扰 了 市 场, 令 人 深 恶 痛 绝 反 对 过 度 包 装 是 我 国 节 约 资 源 保 护 环 境 基 本 国 策 所 决 定 的, 应 深 刻 认 识 到 我 国 资 源 环 境 面 临 的 严 峻 形 势, 清 醒 看 到 过 度 包 装 造 成 的 危 害 合 理 利 用 资 源, 保 护 环 境 是 永 恒 的 课 题, 过 度 包 装 是 表 面 局 部 的 现 象, 商 品 包 装 减 量 化 是 长 期 全 局 的 工 作 笔 者 感 到, 限 制 过 度 包 装 不 仅 不 会 影 响 包 装 产 业 的 发 展, 反 而 会 促 使 包 装 工 业 转 入 可 持 续 发 展 的 健 康 轨 道, 其 关 键 在 于 把 握 好 度, 即 要 全 面 客 观 科 学 地 理 解 包 装 功 能, 在 此 基 础 上 找 准 包 装 减 量 化 的 切 入 点 包 装 具 有 保 护 商 品 方 便 运 输 便 于 使 用 促 进 销 售 的 四 大 功 能, 在 我 国 市 场 经 济 繁 荣 发 展 销 售 业 态 更 新 换 代 的 情 况 下, 包 装 的 作 用 不 可 或 缺, 确 保 包 装 的 功 能 是 第 一 位 的 当 前 商 品 包 装 的 发 展, 是 由 市 场 经 济 决 定 的 在 合 理 利 用 资 源 保 护 环 境 的 前 提 下, 除 了 一 些 人 们 日 常 必 需 品 以 外, 应 鼓 励 商 品 有 系 列 化 包 装 多 元 化 包 装 可 有 简 装 一 般 和 礼 品 装 等 不 同 包 装 形 式, 满 足 各 种 不 同 层 次 的 需 求, 这 样 才 能 促 进 商 品 领 域 健 康 持 续 发 展 包 装 减 量 化 必 须 从 整 个 包 装 生 命 周 期 的 各 个 阶 段 抓 起, 成 为 包 装 全 行 业 都 重 视 和 坚 持 的 工 作 包 装 产 品 在 生 产 制 造 产 品 配 套 商 品 流 通 销 售 消 费 废 弃 处 置 的 整 个 生 命 周 期 中, 任 一 节 链 的 合 理 应 用 和 减 量, 都 会 给 社 会 产 生 不 同 程 度 的 节 约 效 应 比 如, 在 商 品 的 生 产 制 造 阶 段, 应 从 设 计 源 头 抓 起, 重 视 包 装 新 材 料 的 研 发 力 度, 从 源 头 上 杜 绝 过 度 包 装 的 产 生, 对 此 政 府 也 应 积 极 支 持 包 装 创 意 设 计 产 业 的 发 展 而 在 废 弃 处 置 阶 段, 包 装 废 弃 物 的 回 收 利 用 工 作 显 得 尤 为 重 要 认 真 做 好 包 装 废 弃 物 的 综 合 治 理 和 回 收 利 用 工 作, 可 以 有 效 减 少 城 市 垃 圾, 节 约 大 量 的 资 源 和 能 源, 达 到 保 护 环 境 的 效 果 这 次 上 海 率 先 探 索 地 方 立 法 限 制 商 品 过 度 包 装, 确 定 的 原 则 是 企 业 自 我 约 束 政 府 管 理 引 导 行 业 规 范 自 律 社 会 共 同 监 督 这 说 明 包 装 物 减 量 工 作 是 一 项 系 统 工 程, 需 要 社 会 各 方 的 齐 心 合 力 政 府 协 会 媒 体 都 应 加 强 宣 传 工 作, 做 好 科 学 普 及 工 作, 提 高 市 民 环 保 意 识 相 信 这 部 法 规 的 制 定 和 出 台, 将 会 加 快 上 海 商 品 包 装 的 减 量 化 进 程, 促 使 企 业 积 极 开 展 技 术 创 新, 加 快 内 部 产 业 结 构 调 整 和 增 长 方 式 的 转 变, 加 强 开 发 新 型 绿 色 包 装 产 品 的 研 制 工 作, 提 高 产 品 档 次, 优 化 产 品 结 构, 使 包 装 工 业 走 出 一 条 可 持 续 发 展 的 健 康 之 路 13

14 关 注 借 鉴 国 当 前 商 品 过 度 包 装 泛 滥 现 象 十 分 严 重, 其 危 害 表 我 现 在 浪 费 资 源 污 染 环 境 损 害 消 费 者 利 益 助 长 奢 侈 浪 费 之 风 等 多 个 方 面, 如 何 加 强 规 制 是 当 前 亟 待 解 决 的 问 题, 应 当 引 起 高 度 的 重 视 他 山 之 石, 可 以 攻 玉 对 于 限 制 商 品 的 过 度 包 装 问 题, 世 界 各 发 达 国 家 已 有 成 熟 完 善 的 法 律 规 范 与 运 行 机 制 20 世 纪 80 年 代, 由 于 环 境 资 源 恶 化, 全 球 掀 起 绿 色 包 装 浪 潮, 美 国 日 本 加 拿 大 以 及 欧 洲 各 国 政 府 纷 纷 制 定 包 装 法, 以 遏 制 过 度 包 装 所 造 成 的 资 源 浪 费 与 环 境 污 染 问 题 如 1989 年 美 国 出 台 的 资 源 回 收 利 用 制 度 包 装 废 弃 物 处 理 方 案 饮 料 容 器 赎 金 制, 1990 年 加 拿 大 的 国 家 包 装 议 定 书 加 拿 大 优 选 包 装 法 规, 1991 年 日 本 的 再 生 资 源 利 用 促 进 法 废 弃 物 处 理 及 某 些 副 产 品 的 避 免 与 回 收 包 装 新 指 引, 以 及 最 早 推 崇 包 装 材 料 回 收 的 德 国 制 定 的 循 环 经 济 法 包 装 条 例 等, 丹 麦 率 先 实 行 的 绿 色 税 制 度, 荷 兰 的 包 装 盟 约, 法 国 的 包 装 条 例 以 及 比 利 时 的 国 家 生 态 法 等, 有 效 控 制 了 商 品 包 装 的 过 度 化 问 题 具 体 来 说, 国 外 控 制 过 度 包 装 的 法 律 措 施 主 要 有 三 种 第 一 种 : 标 准 控 制 标 准 控 制, 即 对 包 装 物 的 容 积 包 装 物 与 商 品 之 间 的 间 隙 包 装 层 数 包 装 成 本 与 商 品 价 值 的 比 例 等 设 定 限 值 标 准, 如 韩 国 日 本 德 国 等 国 家 的 法 规 都 有 具 体 的 规 定 韩 国 在 关 于 产 品 各 种 类 包 装 方 法 的 标 准 中, 对 包 装 空 间 和 包 装 层 次 进 行 了 明 确 规 定 ; 各 种 加 工 食 品 酒 类 营 养 保 健 品 化 妆 品 洗 涤 剂 日 用 杂 品 药 品 等 的 包 装 不 能 超 过 两 层 ; 筒 装 和 瓶 装 饮 料 衬 衫 和 内 衣 只 能 有 一 层 包 装 ; 饮 料 酒 类 化 妆 品 ( 包 括 芳 香 剂 但 不 包 括 香 水 ) 洗 涤 剂 衬 衫 和 内 衣 等 的 包 装 空 间 不 得 超 过 10%; 加 工 食 品 和 保 健 营 养 品 的 包 装 空 间 在 15% 以 内 ; 糖 果 点 心 和 药 品 的 包 装 空 间 不 超 过 20%; 文 具 类 和 钱 包 皮 带 的 包 装 空 间 为 30% 以 下 ; 花 式 蛋 糕 玩 具 和 面 具 等 的 包 装 空 间 不 超 过 35% 为 了 落 实 物 品 包 装 比 率 和 层 数 的 限 制, 韩 国 政 府 通 过 检 查 包 装 奖 励 标 示 违 规 罚 款 三 大 措 施 来 规 范 厂 商, 厂 商 如 果 不 依 照 规 定 减 少 产 品 的 包 装 比 率 和 层 数, 则 最 高 会 被 处 以 300 万 韩 元 的 罚 款 日 本 对 包 装 空 位 也 有 详 细 的 规 定 为 防 止 欺 骗 性 包 装, 日 本 制 定 了 包 装 新 指 引, 其 规 定 包 括 : 尽 量 缩 小 包 装 容 器 的 体 积, 容 器 内 的 空 位 不 应 超 过 容 器 体 积 的 20%; 包 装 成 本 不 应 超 过 产 品 出 售 价 格 的 15%; 包 装 应 正 确 显 示 产 品 的 价 值, 以 免 对 消 费 者 产 生 误 导 为 配 合 该 指 引 的 实 施, 日 本 百 货 业 协 会 还 成 立 了 专 责 委 员 会 另 外, 日 本 东 京 都 规 定 的 商 品 礼 盒 包 装 适 当 化 细 要 中 也 规 定 : 包 装 容 器 中 的 间 隙, 原 则 上 不 可 超 过 整 个 容 器 的 20%; 商 品 与 商 品 之 间 的 间 隙 必 须 在 1 厘 米 以 下 ; 商 品 与 包 装 箱 国 外 限 制 过 度 包 装 文 / 顾 肖 荣 内 壁 之 间 间 隙 必 须 保 持 在 5 毫 米 以 下 ; 包 装 费 用 必 须 在 整 个 产 品 价 格 的 15% 以 下 德 国 的 包 装 条 例 中 明 确 规 定 : 包 装 容 器 内 空 位 不 得 超 过 容 器 体 积 的 20%; 包 装 容 器 内 商 品 与 商 品 的 间 隙 应 在 1 厘 米 以 下 ; 商 品 包 装 容 器 内 壁 的 间 隙 应 保 持 在 5 毫 米 以 下 ; 包 装 成 本 一 般 应 在 产 品 总 成 本 的 15% 以 下 等 等 第 二 种 : 加 大 生 产 者 责 任 加 大 生 产 者 责 任, 是 指 商 品 生 产 者 进 口 商 与 零 售 商 必 须 承 担 起 包 装 回 收 再 利 用 与 再 处 置 的 责 任, 这 也 是 从 源 头 上 避 免 过 度 包 装 的 一 种 方 式 为 便 于 回 收, 生 产 者 会 主 动 选 择 使 用 材 料 少 容 易 回 收 的 包 装 设 计 1991 年 德 国 出 台 的 包 装 条 例, 是 世 界 上 第 一 个 规 定 由 生 产 厂 家 和 分 销 商 承 担 包 装 废 弃 物 的 收 集 分 选 和 处 理 费 用 的 法 14

15 借 鉴 的 法 律 措 施 规 为 此, 德 国 95 家 包 装 公 司 和 工 业 企 业 以 及 零 售 贸 易 商 建 立 了 著 名 的 德 国 双 元 回 收 利 用 系 统 (DSD), DSD 接 受 企 业 委 托, 组 织 收 运 者 对 废 弃 包 装 物 进 行 回 收 分 类 和 再 循 环 利 用 的 处 理 DSD 还 对 委 托 企 业 发 放 绿 点 标 志, 这 是 世 界 上 第 一 个 绿 色 包 装 标 识 目 前 在 德 国 法 国 乃 至 欧 盟 许 多 国 家, 大 部 分 商 品 包 装 上 都 印 制 了 绿 色 圆 点 标 志, 意 为 循 环 利 用 由 于 使 用 费 与 包 装 材 料 的 用 量 挂 钩, 而 产 品 价 格 又 直 接 关 系 到 企 业 的 市 场 竞 争 力, 生 产 企 业 均 想 方 设 法 简 化 包 装 和 方 便 回 收, 从 而 降 低 成 本, 使 产 品 更 有 竞 争 力 绿 点 回 收 标 志 只 用 在 一 次 性 销 售 的 包 装 上, 对 于 可 以 多 次 使 用 的 包 装 物 则 不 使 用 绿 点 标 志, 而 主 要 采 取 押 金 制 的 方 法 委 托 有 关 商 业 机 构 进 行 回 收 再 用 德 国 目 前 已 强 制 实 行 了 押 金 制 度, 顾 客 在 购 买 所 有 用 塑 料 瓶 玻 璃 瓶 和 易 拉 罐 包 装 的 矿 泉 水 啤 酒 可 乐 和 汽 水 等 饮 料 时, 均 要 支 付 相 应 的 押 金 美 国 密 执 安 等 九 个 州 推 行 包 装 强 制 押 金 回 收 制, 加 利 福 尼 亚 州 则 专 门 制 定 了 饮 料 容 器 赎 金 制 ; 瑞 典 1994 年 10 月 实 施 包 装 法, 强 制 实 行 包 装 再 使 用 或 再 处 置 ; 丹 麦 早 在 1981 年 就 用 法 律 的 形 式 加 以 规 定, 不 能 重 复 使 用 的 包 装 不 得 上 市 ; 瑞 士 政 府 规 定, 买 罐 头 和 饮 料 都 要 按 每 个 容 器 0.5 法 郎 的 标 准 收 取 押 金 日 本 尤 其 重 视 包 装 物 的 回 收 和 循 环 使 用, 努 力 节 约 资 源, 减 轻 环 境 污 染 日 本 的 容 器 包 装 回 收 法, 规 定 生 产 厂 家 和 消 费 者 有 义 务 将 各 种 包 装 垃 圾 回 收, 并 进 行 循 环 利 用 该 法 规 定 必 须 将 容 器 包 装 垃 圾 严 格 分 为 金 属 类 玻 璃 类 纸 类 塑 料 类 等, 充 分 进 行 回 收 以 循 环 使 用 第 三 种 : 经 济 手 段 控 制 经 济 手 段 控 制, 是 指 对 居 民 征 收 垃 圾 清 理 费 或 包 装 税 等, 引 导 消 费 者 选 择 简 单 包 装 例 如 在 荷 兰, 是 通 过 垃 圾 计 量 收 费 的 方 式, 按 照 不 同 量 不 同 废 物 收 取 不 同 的 垃 圾 费 用 ; 德 国 部 分 城 市 也 改 变 以 往 按 户 征 收 垃 圾 处 理 费 的 方 式, 改 用 垃 圾 计 量 收 费 另 外, 比 利 时 采 取 通 过 对 非 纸 质 包 装 和 不 能 满 足 回 收 要 求 的 包 装 进 行 征 收 包 装 税 的 方 式, 来 控 制 商 品 的 过 度 包 装 此 外, 对 于 欺 骗 性 包 装, 许 多 国 家 的 法 律 都 明 确 予 以 禁 止 并 予 以 处 罚 如 美 国 的 联 邦 法 律 规 定, 凡 包 装 体 积 明 显 超 过 商 品 本 身 的 10% 以 及 包 装 费 用 明 显 超 出 商 品 的 30%, 就 应 判 定 为 侵 害 消 费 者 权 益 的 商 业 欺 诈 美 国 各 个 州 制 定 的 包 装 方 面 的 法 律 中 也 有 这 方 面 规 定 : 例 如 加 利 福 尼 亚 州 严 禁 在 包 装 箱 中 使 用 不 必 要 的 填 充 物, 填 充 物 不 能 导 致 包 装 体 积 的 增 加 ; 康 涅 狄 格 州 规 定 商 品 的 包 装 不 能 误 导 消 费 者 对 其 质 量 和 数 量 的 认 识, 包 装 内 的 商 品 质 量 不 能 低 于 政 府 有 关 部 门 对 该 类 产 品 的 标 准 ; 新 泽 西 州 规 定 商 品 的 净 重 体 积 和 食 品 数 量 等 包 装 内 容 有 变 更 时, 厂 家 必 须 在 包 装 显 著 位 置 向 消 费 者 做 出 说 明, 时 间 至 少 6 个 月 加 拿 大 规 定 包 装 内 有 过 多 空 位, 包 装 与 内 容 物 的 高 度 体 积 差 异 太 大, 无 故 夸 大 包 装, 非 技 术 上 所 需 要 者, 均 属 欺 骗 性 包 装 借 鉴 经 验 不 等 于 照 搬 照 抄 限 制 过 度 包 装, 通 过 立 法 出 台 专 门 的 包 装 管 理 法 规 是 当 务 之 急 上 海 作 为 拥 有 2300 万 人 的 国 际 性 商 业 大 都 市, 从 做 好 城 市 管 理 发 展 循 环 经 济 建 设 低 碳 绿 色 节 约 型 城 市 的 要 求 出 发, 率 先 通 过 地 方 性 立 法 来 限 制 商 品 过 度 包 装 泛 滥 问 题, 刻 不 容 缓 且 具 有 非 常 重 要 的 意 义 通 过 地 方 性 立 法 来 限 制 当 前 过 度 包 装 泛 滥, 无 疑 会 面 临 诸 多 方 面 的 难 题, 同 时 也 面 临 地 方 立 法 的 权 限 问 题 例 如, 如 何 合 理 界 定 商 品 包 装 的 标 准? 如 何 界 定 过 度 包 装 中 的 欺 诈 行 为? 由 谁 作 为 过 度 包 装 的 责 任 承 担 者, 是 商 品 生 产 商 销 售 商, 还 是 政 府 消 费 者? 监 管 过 度 包 装 的 职 责 由 哪 个 行 政 主 管 部 门 承 担? 应 借 鉴 国 外 哪 种 模 式 与 经 验 作 为 有 效 限 制 过 度 包 装 的 控 制 手 段? 等 等 我 们 认 为, 地 方 在 限 制 过 度 包 装 的 立 法 过 程 中, 无 疑 要 借 鉴 参 考 世 界 各 国 的 具 体 规 定 与 有 益 经 验, 但 绝 不 能 照 搬 照 抄 对 于 过 度 包 装 标 准 的 界 定, 宜 细 不 宜 粗, 决 不 能 实 行 一 刀 切 的 标 准, 而 是 要 考 虑 商 品 的 特 征 属 性, 区 别 对 待 应 当 本 着 合 理 规 范 循 序 渐 进 全 面 监 管 逐 步 规 范 的 原 则, 在 兼 顾 消 费 者 需 求 保 障 商 品 包 装 功 能 需 要 的 前 提 下, 有 效 规 范 过 度 包 装 ( 作 者 系 市 人 大 代 表, 上 海 社 会 科 学 院 法 学 研 究 所 所 长 ) 15

16 立 法 经 纬 借 鉴 打 造 身 边 的 文 化 家 园 文 / 顾 晓 卿 7 月 24 日, 市 十 三 届 人 大 常 委 会 第 三 十 五 会 议 对 上 海 市 社 区 公 共 文 化 服 务 规 定 ( 草 案 ) 进 行 了 一 审 这 是 全 国 首 部 以 社 区 公 共 文 化 服 务 为 规 范 对 象 的 立 法, 也 是 本 市 文 化 立 法 历 经 多 年 探 索 后 的 一 次 突 破 立 足 基 层, 找 准 立 法 定 位 随 着 经 济 社 会 的 发 展, 群 众 的 文 化 需 求 日 益 提 高, 而 文 化 内 涵 广 泛, 文 化 需 求 的 个 体 差 异 度 非 常 高, 也 缺 乏 基 本 的 评 价 标 准, 如 何 把 握 政 府 职 责 的 边 界, 找 准 定 位 成 为 文 化 立 法 面 临 的 首 要 问 题 将 社 区 公 共 文 化 服 务 作 为 规 范 对 象 是 出 于 三 个 考 量 : 一 是 广 泛 性 社 区 是 最 贴 近 群 众 日 常 生 活 的 地 方, 完 善 社 区 公 共 文 化 服 务 网 络 能 不 受 收 入 水 平 年 龄 结 构 等 因 素 的 局 限, 为 较 广 泛 的 对 象 提 供 文 化 服 务 据 统 计,2011 年 全 市 社 区 公 共 文 化 活 动 中 心 内 开 展 的 公 益 性 文 化 活 动 就 达 45 万 余 场 次, 吸 引 6000 万 人 次 参 与 二 是 基 本 性 要 满 足 群 众 的 文 化 需 求, 同 时 又 不 大 包 大 揽, 破 坏 正 常 的 文 化 市 场 秩 序, 做 到 既 不 缺 位, 又 不 越 俎 代 庖, 就 要 明 确 政 府 保 障 的 基 本 性 打 个 比 方 说, 政 府 首 先 要 确 保 文 化 馒 头 的 供 应, 保 障 群 众 的 基 本 文 化 权 益, 而 类 似 吃 蛋 糕 的 更 高 文 化 需 求, 应 当 交 由 市 场 机 制 去 满 足 社 区 公 共 文 化 正 是 市 场 运 作 的 文 化 企 业 设 施 机 构 无 法 覆 盖 或 没 有 兴 趣 参 与 的 地 方, 需 要 由 政 府 进 行 托 底 保 障 三 是 综 合 性 麻 雀 虽 小, 五 脏 俱 全, 社 区 公 共 文 化 内 涵 丰 富 形 式 多 样, 且 紧 跟 群 众 的 实 际 需 求 而 变 化 发 展, 除 了 文 化 行 政 部 门 外, 还 需 要 其 他 部 门 和 社 会 方 方 面 面 共 同 参 与, 这 也 对 政 府 的 行 政 能 力 提 出 了 更 高 的 要 求, 需 要 通 过 立 法 来 进 一 步 厘 清 关 系, 完 善 机 制 正 是 出 于 这 些 考 虑, 通 过 多 番 论 证, 最 终 上 海 市 社 区 公 共 文 化 服 务 规 定 ( 草 案 ) 这 一 全 国 首 部 以 社 区 公 共 文 化 服 务 为 规 范 对 象 的 法 规 得 以 提 交 市 人 大 常 委 会 审 议, 而 广 覆 盖 保 基 本 资 源 共 享 形 成 合 力 的 理 念 也 在 具 体 的 条 款 中 得 以 进 一 步 体 现 整 合 资 源, 打 造 开 放 的 社 区 公 共 文 化 服 务 体 系 要 使 有 限 的 资 源 得 到 最 大 限 度 的 利 用 就 必 须 依 靠 整 合 资 源 来 实 现 规 定 ( 草 案 ) 从 内 部 和 外 部 两 个 层 面 打 破 界 限, 探 索 建 立 开 放 的 社 区 公 共 文 化 服 务 体 系 首 先 是 打 破 了 行 政 体 系 内 部 界 限, 以 全 市 203 家 社 区 文 化 活 动 中 心 和 5000 余 家 居 ( 村 ) 民 综 合 文 化 活 动 室 为 综 合 性 的 服 务 平 台, 整 合 文 化 教 育 科 技 新 闻 出 版 体 育 民 政 计 生 等 部 门 的 资 源, 提 供 包 括 文 艺 演 出 书 报 阅 读 展 览 展 示 影 视 放 映 互 联 网 上 网 服 务 体 育 健 身 学 习 培 训 科 学 普 及 法 制 宣 传 和 国 防 教 育 等 在 内 的 各 类 公 益 性 服 务, 群 众 可 以 方 便 地 在 这 些 社 区 设 施 中 享 受 到 丰 富 的 公 共 文 化 产 品 其 次 是 为 社 会 参 与 社 区 公 共 文 化 提 供 渠 道 所 谓 众 人 拾 柴 火 焰 高, 社 会 力 量 参 与 能 够 弥 补 政 府 提 供 的 基 本 公 共 文 化 产 品 无 法 满 足 群 众 多 样 化 个 性 化 需 求 的 问 题 规 定 ( 草 案 ) 规 定, 社 区 文 化 活 动 中 心 可 以 采 取 委 托 管 理 的 方 式, 明 确 社 区 力 量 可 以 参 与 社 区 文 化 活 动 的 运 营 管 理 同 时, 规 定 ( 草 案 ) 还 对 鼓 励 各 类 单 位 团 体 社 区 群 众 文 化 团 队 志 愿 者 参 与 社 区 公 共 文 化 服 务, 捐 赠 赞 助 社 区 公 共 文 化 事 业 等 做 出 了 规 定 对 此, 常 委 会 组 成 人 员 在 审 议 中 认 为 犹 嫌 不 足, 建 议 将 鼓 励 社 会 参 与 的 举 措 更 加 具 体 化, 增 强 操 作 性 和 吸 引 力 主 动 服 务, 充 分 尊 重 群 众 的 文 化 自 觉 在 现 实 中, 一 方 面 是 社 区 公 共 文 化 设 施 内 的 个 别 项 目 场 地 人 气 不 足, 另 一 方 面 是 街 头 广 场 绿 地 的 群 众 文 化 活 动 轰 轰 烈 烈 为 适 应 需 求, 方 便 吸 引 群 众 参 与 社 区 文 化 活 动, 规 定 ( 草 案 ) 在 社 区 公 共 文 化 设 施 的 设 置 标 准 错 时 开 放 网 络 覆 盖 以 及 无 障 碍 设 施 建 设 等 方 面 做 出 了 明 确 规 定, 凸 显 了 服 务 性 同 时, 还 规 定 对 社 区 公 共 文 化 服 务 情 况 逐 步 建 立 居 民 满 意 度 测 评 机 制 审 议 中, 组 成 人 员 建 议 要 将 当 前 街 头 广 场 绿 地 中 草 根 味 更 浓 的 群 众 文 化 活 动 纳 入 立 法 视 野, 提 出 要 重 视 群 众 文 化 团 队 的 建 设 培 养 工 作, 社 区 内 的 公 共 文 化 设 施 要 为 群 众 文 化 团 队 提 供 便 利, 让 这 些 团 队 能 够 健 康 有 序 地 发 展, 进 一 步 体 现 出 对 群 众 自 发 文 化 需 求 的 尊 重 16

17 书 面 意 见 办 理 进 入 制 度 完 善 新 通 道 文 / 张 明 君 出 书 面 意 见, 是 代 表 依 法 履 职 的 重 要 形 式 之 一 提 如 何 通 过 立 法 规 范 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作, 保 障 代 表 依 法 行 使 职 权?7 月 27 日, 市 十 三 届 人 大 常 委 会 第 三 十 五 次 会 议 审 议 通 过 了 修 订 后 的 上 海 市 人 民 代 表 大 会 关 于 代 表 书 面 意 见 的 规 定, 并 于 9 月 1 日 起 施 行 背 景 : 立 足 实 际 的 一 次 制 度 完 善 1988 年 4 月 20 日, 上 海 市 第 九 届 人 民 代 表 大 会 第 一 次 会 议 通 过 施 行 了 上 海 市 人 民 代 表 大 会 关 于 代 表 书 面 意 见 的 规 定 规 定 对 于 保 障 代 表 依 法 行 使 提 出 书 面 意 见 的 权 利, 规 范 代 表 书 面 意 见 的 办 理 工 作 起 到 了 重 要 作 用 近 年 来, 随 着 人 大 代 表 工 作 的 发 展, 代 表 对 书 面 意 见 办 理 工 作 有 了 新 的 期 待 和 新 的 要 求, 有 关 代 表 工 作 的 法 律 法 规 对 做 好 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作 也 作 出 了 一 些 新 的 规 定 如 2010 年 10 月 28 日 十 一 届 全 国 人 大 常 委 会 第 十 七 次 会 议 表 决 通 过 了 关 于 修 改 中 华 人 民 共 和 国 全 国 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 代 表 法 的 决 定, 对 代 表 在 大 会 期 间 和 闭 会 期 间 提 出 书 面 意 见 的 要 求, 有 关 机 关 组 织 研 究 办 理 代 表 书 面 意 见 的 规 定 时 限 及 要 求, 报 告 代 表 书 面 意 见 的 办 理 情 况 等 作 出 了 新 规 定 2011 年 9 月 22 日 市 十 三 届 人 大 常 委 会 第 二 十 九 次 会 议 表 决 通 过 了 新 修 订 的 上 海 市 实 施 代 表 法 办 法, 根 据 代 表 法 也 对 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作 作 出 了 一 些 新 的 规 定 本 市 还 根 据 相 关 法 律 规 定 以 及 2005 年 中 央 9 号 文 件 精 神 要 求, 在 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作 方 面 进 行 了 积 极 的 探 索, 并 在 2005 年 10 月 17 日 市 十 二 届 人 大 常 委 会 第 五 十 四 次 主 任 会 议 通 过 的 上 海 市 人 民 代 表 大 会 代 表 建 议 批 评 和 意 见 处 理 办 法 中 对 代 表 书 面 意 见 工 作 进 行 了 细 化 规 定 思 路 : 与 上 位 法 一 致 与 同 位 法 衔 接 1988 年 人 民 代 表 大 会 通 过 的 规 定, 因 施 行 时 间 较 早, 其 中 关 于 代 表 书 面 意 见 的 提 出 方 式 办 理 程 序 办 理 时 限 督 促 办 理 等 规 定 与 修 改 后 的 代 表 法 代 表 法 实 施 办 法 以 及 目 前 本 市 的 办 理 工 作 实 际 已 不 相 一 致 为 了 与 上 位 法 保 持 一 致 与 同 位 法 做 好 衔 接 和 协 调, 更 好 地 规 范 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作, 保 障 代 表 依 法 行 使 职 权, 市 人 大 常 委 会 今 年 及 时 启 动 了 规 定 的 修 订 工 作 上 海 市 制 定 地 方 性 法 规 条 例 规 定, 常 务 委 员 会 可 以 对 市 人 民 代 表 大 会 制 定 的 地 方 性 法 规 进 行 部 分 补 充 和 修 改, 但 是 不 得 同 该 法 规 的 基 本 原 则 相 抵 触 本 次 常 委 会 对 规 定 的 修 订 主 要 遵 循 了 四 条 基 本 思 路 : 一 是 以 宪 法 和 相 关 法 律 为 依 据, 不 与 之 相 抵 触 ; 二 是 与 代 表 法 实 施 办 法 等 现 行 地 方 性 法 规 做 好 衔 接, 保 持 协 调 ; 三 是 从 本 市 代 表 书 面 意 见 办 理 工 17

18 立 法 经 纬 作 实 际 出 发, 增 强 可 操 作 性 ; 四 是 根 据 修 订 工 作 的 特 点, 保 持 规 定 的 基 本 结 构 大 体 不 变 同 时, 对 一 些 具 体 问 题 和 程 序, 不 宜 在 法 规 中 作 详 细 规 定 的, 根 据 规 定 修 订 的 情 况, 在 修 改 常 委 会 主 任 会 议 2005 年 通 过 的 上 海 市 人 民 代 表 大 会 代 表 建 议 批 评 和 意 见 处 理 办 法 时 予 以 补 充 和 完 善, 充 分 发 挥 规 范 性 文 件 的 可 操 作 性 亮 点 : 为 代 表 依 法 履 职 保 驾 护 航 代 表 向 市 人 大 及 其 常 委 会 提 出 对 本 市 各 方 面 工 作 的 书 面 意 见, 是 法 律 赋 予 的 权 利, 是 代 表 依 法 履 职 的 重 要 形 式 为 此, 规 定 第 二 条 明 确 : 代 表 依 法 享 有 向 市 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 提 出 对 本 市 各 方 面 工 作 的 书 面 意 见 的 权 利 本 市 各 机 关 组 织 应 当 尊 重 代 表 的 权 利, 重 视 代 表 提 出 的 书 面 意 见, 根 据 宪 法 法 律 法 规 和 有 关 规 定, 认 真 研 究 办 理 为 了 进 一 步 提 高 代 表 书 面 意 见 提 出 质 量, 规 范 书 面 意 见 内 容 和 提 出 途 径, 为 代 表 提 出 书 面 意 见 提 供 好 服 务 和 保 障, 规 定 第 四 条 对 代 表 提 出 书 面 意 见 前 的 准 备 工 作 提 出 了 要 求, 规 定 代 表 提 出 的 书 面 意 见 应 当 一 事 一 议, 注 重 反 映 实 际 情 况 和 问 题, 有 具 体 意 见 和 建 议 同 时 规 定, 市 和 区 县 人 大 常 委 会 的 办 事 机 构 和 工 作 机 构 应 当 为 代 表 提 交 书 面 意 见 提 供 服 务 保 障 近 年 来, 在 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作 中, 有 部 分 书 面 意 见 所 提 内 容 或 者 承 办 单 位 作 出 的 办 理 答 复 涉 及 国 家 秘 密, 对 代 表 和 承 办 单 位 提 出 相 关 的 保 密 要 求 是 十 分 必 要 的 因 此, 规 定 第 六 条 规 定 : 代 表 提 出 的 书 面 意 见 及 其 办 理 情 况 涉 及 国 家 秘 密 的, 有 关 机 关 组 织 和 代 表 应 当 依 法 做 好 保 密 工 作 在 代 表 书 面 意 见 办 理 工 作 中, 有 些 代 表 因 为 需 要 对 书 面 意 见 所 提 内 容 作 出 补 充 或 者 调 整, 或 者 因 情 况 有 所 变 化, 要 求 撤 回 所 提 的 书 面 意 见 为 此, 规 定 在 修 订 时 增 加 了 代 表 书 面 意 见 可 以 撤 回 的 情 形, 并 规 定 代 表 在 市 人 代 会 期 间 要 求 撤 回 所 提 书 面 意 见 的, 可 以 向 大 会 秘 书 处 书 面 提 出 ; 代 表 在 闭 会 期 间 要 求 撤 回 所 提 书 面 意 见 的, 可 以 向 市 人 大 常 委 会 的 代 表 工 作 机 构 书 面 提 出 提 升 代 表 书 面 意 见 办 理 实 效, 促 进 解 决 落 实 代 表 书 面 意 见 提 出 的 问 题, 要 求 各 承 办 单 位 切 实 重 视 代 表 书 面 意 见, 扎 实 认 真 地 开 展 办 理 工 作 结 合 近 年 来 的 工 作 实 践 和 经 验, 规 定 第 八 条 明 确 了 办 理 要 求 : 有 关 机 关 组 织 应 当 建 立 健 全 书 面 意 见 办 理 工 作 制 度, 实 行 分 级 负 责 制 对 涉 及 面 广 处 理 难 度 大 的 书 面 意 见, 应 当 由 承 办 单 位 主 要 负 责 人 负 责 办 理 在 研 究 办 理 书 面 意 见 的 过 程 中, 有 关 机 关 组 织 应 当 与 代 表 加 强 联 系 沟 通, 通 过 走 访 座 谈 电 话 电 子 邮 件 等 方 式, 充 分 听 取 代 表 的 意 见 和 建 议 规 定 第 十 条 第 三 款 明 确 : 有 关 机 关 组 织 将 办 理 结 果 答 复 代 表 后, 应 当 对 代 表 书 面 意 见 进 行 跟 踪 办 理, 落 实 办 理 结 果 答 复 承 诺 代 表 在 相 应 期 限 内 解 决 的, 应 当 在 解 决 问 题 后 告 知 代 表 ; 因 客 观 情 况 发 生 变 化 而 未 能 落 实 答 复 意 见 的, 应 当 及 时 向 代 表 书 面 报 告 有 关 情 况, 同 时 抄 报 市 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 的 代 表 工 作 机 构 和 有 关 归 口 负 责 机 关 代 表 对 所 提 书 面 意 见 办 理 情 况 和 办 理 落 实 情 况 进 行 视 察, 是 代 表 了 解 书 面 意 见 办 理 情 况 的 有 效 途 径 同 时, 有 关 机 关 组 织 在 代 表 视 察 时 认 真 接 待 代 表, 如 实 介 绍 情 况, 也 是 代 表 履 职 的 有 效 保 证 规 定 第 十 一 条 第 二 款 规 定 : 经 市 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 联 系 安 排, 代 表 可 以 对 书 面 意 见 的 办 理 情 况 和 办 理 结 果 的 落 实 情 况 进 行 视 察 有 关 机 关 组 织 应 当 认 真 接 待 代 表, 如 实 介 绍 情 况, 听 取 代 表 意 见 结 合 近 年 来 常 委 会 加 强 对 书 面 意 见 办 理 工 作 进 行 监 督 以 及 常 委 会 两 次 审 议 等 机 制 的 创 新 实 践, 规 定 完 善 了 代 表 书 面 意 见 办 理 情 况 的 报 告 主 体 时 间 等 此 外, 代 表 书 面 意 见 办 理 情 况 的 报 告 向 社 会 公 开, 是 督 促 书 面 意 见 承 办 单 位 认 真 办 理 代 表 书 面 意 见 的 有 效 途 径, 也 是 人 大 工 作 公 开 性 和 透 明 度 的 重 要 表 现 规 定 明 确 规 定, 代 表 书 面 意 见 办 理 情 况 的 报 告 应 当 以 市 人 大 常 委 会 公 报 等 形 式 向 社 会 公 开, 就 是 对 人 大 自 身 工 作 提 出 了 要 求 原 规 定 规 定 对 代 表 提 出 的 书 面 意 见, 不 属 于 本 市 国 家 机 关 职 权 范 围 的, 作 来 信 处 理 实 践 中, 对 于 不 属 于 本 市 有 关 机 关 组 织 职 权 范 围 的 书 面 意 见 主 要 有 三 种 处 理 方 式 : 作 为 代 表 来 信 处 理 转 由 全 国 人 大 代 表 按 照 相 关 规 定 向 全 国 人 大 及 其 常 委 会 提 出 请 代 表 进 行 修 改 完 善 后 重 新 提 出 等 鉴 于 不 作 为 书 面 意 见 处 理 的 具 体 情 况 比 较 复 杂, 原 规 定 简 单 地 表 述 为 作 来 信 处 理 不 够 全 面 为 此, 规 定 将 其 修 改 为 : 代 表 提 出 的 书 面 意 见, 不 属 于 本 市 有 关 机 关 组 织 职 权 范 围 的, 不 作 为 书 面 意 见 处 理, 并 及 时 告 知 代 表, 并 建 议 具 体 处 理 方 式 由 人 事 代 表 工 委 在 修 改 2005 年 主 任 会 议 通 过 的 上 海 市 人 民 代 表 大 会 代 表 建 议 批 评 和 意 见 处 理 办 法 时 一 并 予 以 细 化 此 外, 修 订 后 的 规 定 还 根 据 代 表 法 的 规 定, 并 结 合 本 市 工 作 实 际, 细 化 了 书 面 意 见 受 理 主 体 和 交 办 对 象, 调 整 了 书 面 意 见 的 办 理 期 限, 完 善 了 书 面 意 见 办 理 情 况 督 促 检 查 的 方 式 等 18

19 念 好 涉 外 社 会 管 理 这 本 经 文 / 陈 啸 市 的 国 际 化 进 程 是 一 个 不 可 逆 的 过 程, 在 深 化 改 城 革 开 放 的 今 天, 上 海 敞 开 大 门 欢 迎 越 来 越 多 的 境 外 人 士 来 沪 工 作 生 活, 也 逐 渐 习 惯 越 来 越 多 的 外 国 人 成 为 我 们 的 邻 居 和 朋 友 同 样, 我 们 也 必 须 认 识 到 洋 居 民 的 增 多 正 考 验 着 政 府 应 对 环 境 变 化 和 加 强 社 会 管 理 的 能 力 面 对 越 来 越 国 际 化 的 城 市 环 境, 健 全 涉 外 社 会 管 理 工 作 机 制 成 为 建 设 社 会 主 义 现 代 化 国 际 大 都 市 的 一 门 必 修 课 为 了 顺 应 城 市 对 外 开 放 的 趋 势, 为 地 方 人 大 的 外 事 相 关 工 作 服 务 国 家 外 交 战 略 和 本 市 社 会 经 济 发 展 提 供 组 织 机 构 保 障, 市 人 大 外 事 委 员 会 于 2011 年 1 月 设 立 委 员 会 成 立 后, 积 极 关 注 上 海 社 会 主 义 现 代 化 国 际 大 都 市 建 设 和 本 市 涉 外 社 会 管 理 方 面 的 问 题, 并 有 针 对 性 地 开 展 了 一 系 列 监 督 调 研 年 轻 委 员 会 积 极 履 职 作 为 一 个 年 轻 的 委 员 会, 市 人 大 外 事 委 员 会 积 极 履 行 在 涉 外 社 会 管 理 领 域 的 立 法 和 监 督 职 能 调 研 过 程 中, 委 员 会 走 访 了 境 外 人 员 居 住 较 多 的 社 区 街 道, 走 访 了 市 级 层 面 的 相 关 管 理 部 门, 听 取 了 各 方 面 的 意 见 和 建 议 市 区 各 相 关 部 门 对 于 此 次 监 督 调 研 高 度 重 视, 参 与 热 情 高 涨 来 自 公 安 外 办 以 及 基 层 社 区 的 市 人 大 代 表 全 程 参 与 调 研 活 动 ; 市 民 政 局 在 调 研 前 仔 细 梳 理 了 与 民 政 相 关 的 涉 外 管 理 工 作, 在 调 研 后 又 召 开 会 议 认 真 研 究 在 调 研 中 发 现 的 管 理 空 白 ; 闵 行 区 虹 桥 镇 认 为 市 人 大 外 事 委 的 调 研 切 中 要 害, 积 极 要 求 参 加 调 研 小 组 以 借 鉴 经 验, 指 导 镇 里 的 涉 外 社 会 管 理 工 作 ; 浦 东 新 区 人 大 深 刻 认 识 到 新 区 涉 外 社 会 管 理 工 作 的 重 要 性, 借 机 构 调 整 之 际 参 照 市 人 大 外 事 委 的 机 构 设 置, 将 新 区 人 大 常 委 会 外 事 工 作 委 员 会 挂 牌, 并 随 即 着 手 开 展 区 内 的 涉 外 管 理 调 研 洋 居 民 给 传 统 社 会 管 理 模 式 带 来 挑 战 随 着 改 革 开 放 的 深 入, 上 海 的 城 市 国 际 化 程 度 不 断 提 高 据 统 计, 在 沪 长 期 居 留 的 外 国 人 数 量 逐 年 增 长, 截 至 2011 年 底 已 达 16.4 万 余 人, 较 五 年 前 增 长 37.1%, 同 比 增 加 1.2%, 其 中 在 沪 就 业 的 有 人, 同 比 增 加 9.9% 目 前, 本 市 共 有 84 个 外 国 人 聚 居 区 以 及 34 个 外 国 人 聚 集 地 2010 年 上 海 世 博 会 召 开 时, 临 时 来 沪 外 国 人 达 到 创 纪 录 的 553 万 余 人 次,2011 年 为 519 万 余 人 次, 略 有 减 少 此 外, 截 至 2011 年 底, 本 市 共 有 外 国 领 馆 69 家 领 馆 分 支 机 构 40 家 总 领 事 官 邸 66 家 国 际 学 校 20 所, 共 注 册 登 记 外 商 投 资 法 人 企 业 户, 合 伙 企 业 27 户, 中 外 合 作 非 法 人 企 业 7 户, 外 国 ( 地 区 ) 企 业 常 驻 代 表 机 构 户, 外 国 ( 地 区 ) 企 业 在 沪 从 事 生 产 经 营 活 动 266 户 境 外 人 员 境 外 机 构 的 增 多 给 原 先 处 于 稳 定 状 态 的 社 会 结 构 带 来 了 新 的 活 力, 国 外 的 思 潮 和 观 念 无 可 避 免 地 在 这 座 城 市 里 与 本 土 文 化 碰 撞 交 融, 这 个 过 程 既 给 我 们 带 来 了 经 济 发 展 理 念 更 新 国 际 化 程 度 提 高 等 优 势, 也 带 来 许 多 新 情 况 新 问 题, 甚 至 是 不 稳 定 因 素, 使 得 我 们 的 传 统 社 会 管 理 模 式 受 到 挑 战 比 如, 现 行 的 中 华 人 民 共 和 国 外 国 人 入 境 出 境 管 理 法 实 施 细 则 规 定 境 外 人 员 在 城 镇 居 民 家 中 居 留 居 住 19

20 的, 必 须 在 24 小 时 内 由 留 宿 人 或 者 本 人 持 住 宿 人 的 护 照 证 件 和 留 宿 人 的 户 口 簿 到 当 地 公 安 机 关 申 报 但 眼 下, 境 外 人 员 租 住 房 屋 后 不 及 时 办 理 住 宿 登 记 的 情 况 较 多, 居 委 会 工 作 人 员 上 门 的 工 作 方 式 又 不 为 境 外 人 员 所 接 受, 即 便 公 安 部 门 已 将 境 外 人 员 纳 入 了 实 有 人 口 管 理 的 范 围, 但 管 理 效 果 并 不 尽 如 人 意 仅 2011 年 公 安 部 门 就 查 处 了 违 反 登 记 住 宿 规 定 的 案 件 2500 余 起, 非 法 居 留 3940 起 此 外,2011 年 本 市 共 发 生 涉 外 案 事 件 1.1 万 余 起, 总 量 处 于 较 高 水 平 从 案 件 类 型 来 看, 外 国 人 犯 罪 以 盗 窃 妨 害 国 边 境 管 理 故 意 伤 害 走 私 毒 品 案 件 居 多 ; 外 国 人 违 法 活 动 以 非 法 居 留 违 反 临 时 住 宿 登 记 案 件 居 多 ; 外 国 人 侵 害 以 盗 窃 诈 骗 案 件 居 多, 强 奸 等 恶 性 案 件 也 有 发 生 同 时,2011 年 共 发 生 各 类 涉 外 不 安 定 事 件 76 起 涉 外 社 会 管 理 法 制 机 制 亟 需 健 全 人 大 在 调 研 中 发 现, 本 市 的 涉 外 社 会 管 理 工 作 在 法 制 机 制 体 制 队 伍 等 方 面 与 建 设 国 际 化 大 都 市 的 目 标 还 存 在 较 大 差 距 随 着 涉 外 矛 盾 纠 纷 的 增 多, 包 括 执 法 部 门 在 内 的 当 事 各 方 都 认 为, 涉 外 社 会 管 理 法 律 法 规 的 相 对 滞 后 和 不 健 全, 是 涉 外 社 会 管 理 领 域 出 现 诸 多 问 题 的 原 因 之 一 现 行 与 涉 外 社 会 管 理 相 关 的 法 律 法 规 大 多 出 台 于 上 世 纪 八 九 十 年 代, 如 外 国 人 在 华 就 业 管 理 仍 依 据 1996 年 原 劳 动 部 公 安 部 等 部 门 联 合 发 布 的 外 国 人 在 中 国 就 业 管 理 规 定, 这 些 法 律 法 规 局 限 于 当 时 在 华 外 国 人 管 理 的 形 势 和 特 点, 已 不 能 适 应 形 势 发 展 需 要 涉 外 管 理 工 作 的 综 合 协 调 机 制 尚 未 建 立 健 全 尽 管 市 区 两 级 层 面 境 外 人 员 管 理 工 作 领 导 小 组 已 基 本 建 立, 但 其 统 筹 协 调 作 用 尚 未 得 到 有 效 发 挥, 尤 其 是 区 县 层 面 对 街 道 镇 以 及 社 区 的 涉 外 管 理 工 作 的 指 导 以 及 各 成 员 单 位 之 间 的 沟 通 交 流 政 策 衔 接 信 息 共 享 协 作 配 合 等 方 面 均 需 要 进 一 步 加 强 涉 外 社 会 管 理 工 作 管 理 力 度 不 够 具 体 体 现 在 境 外 人 员 居 留 居 住 登 记 管 理 制 度 执 行 不 到 位, 涉 外 房 屋 租 赁 缺 乏 有 效 的 管 理 措 施, 对 境 外 人 员 过 于 集 中 居 住 小 区 的 管 理 问 题 未 引 起 重 视, 涉 外 宗 教 管 理 矛 盾 比 较 突 出 等 值 得 一 提 的 是, 本 市 存 在 一 些 100% 为 外 国 人 居 住 的 小 区, 有 的 不 愿 接 受 社 区 和 居 委 会 管 理, 个 别 甚 至 拒 绝 居 委 会 工 作 人 员 进 入 小 区, 这 是 洋 居 民 带 来 的 社 会 管 理 新 问 题, 值 得 深 入 研 究 除 此 之 外, 外 籍 华 人 双 重 国 籍 菲 佣 外 国 留 学 生 非 法 打 工 等 现 象 存 在 较 多, 表 明 管 理 工 作 还 存 在 漏 洞 基 层 涉 外 社 会 管 理 基 础 相 对 薄 弱, 管 理 队 伍 的 素 质 与 管 理 要 求 有 不 相 适 应 之 处 就 公 安 系 统 而 言, 由 于 编 制 受 限, 涉 外 管 理 警 力 人 员 不 足, 派 出 所 的 涉 外 民 警 大 多 数 为 兼 职, 难 以 将 大 量 精 力 投 入 到 社 区 的 境 外 人 员 管 理 中 大 部 分 涉 外 社 区 运 用 综 合 协 管 员 队 伍 协 助 开 展 涉 外 社 会 管 理 工 作, 但 综 合 协 管 员 的 招 募 来 源 多 为 4050 人 群, 与 社 区 的 洋 居 民 在 语 言 沟 通 上 有 一 定 的 困 难 人 大 在 调 研 后 认 为, 健 全 的 涉 外 社 会 管 理 法 律 法 规 体 系 更 有 利 于 涉 外 矛 盾 和 问 题 的 处 理, 以 法 律 法 规 来 约 束 规 范 各 类 行 为 的 管 理 模 式 也 更 容 易 为 在 沪 的 境 外 人 群 所 接 受 因 此, 涉 外 社 会 管 理 领 域 的 法 制 建 设 显 得 尤 为 重 要 好 在 新 的 中 华 人 民 共 和 国 出 入 境 管 理 法 已 由 全 国 人 大 常 委 会 于 今 年 6 月 30 日 通 过 并 颁 布, 并 将 于 2013 年 7 月 1 日 起 正 式 实 施 该 法 的 颁 布 实 施 意 味 着 国 家 已 经 对 相 关 领 域 的 管 理 工 作 引 起 了 充 分 重 视, 法 律 中 的 条 款 填 补 了 不 少 管 理 空 白, 给 相 关 部 门 执 法 提 供 了 依 据, 也 给 市 人 大 外 事 委 依 照 上 位 法 制 定 地 方 实 施 办 法 提 供 了 空 间 20